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Distribución De La Carga Tributaria En Colombia:

Aproximación A Partir De Las Categorías De La Contabilidad Tributaria

Autor:

Jairo Alonso Bautista

Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-

Maestría en Administración Pública

Bogotá D.C.

2009

Jairo Bautista - Distribución de la carga tributaria en Colombia

2

Distribución De La Carga Tributaria En Colombia:

Aproximación A Partir De Las Categorías De La Contabilidad Tributaria1

Trabajo de grado para optar al título de

Magister en Administración Pública

Director de tesis:

Cesar Augusto Giraldo Giraldo

Doctor en Economía

Universidad Paris XIII París - Francia

Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-

Maestría en Administración Pública

Bogotá D.C.

2009

1 Este trabajo se fundamenta en el documento “La Carga Impositiva en Colombia” realizado por la

Oficina del Representante Wilson Alfonso Borja Díaz, con la colaboración del Senador Jorge Robledo y

su equipo de trabajo, de la bancada parlamentaria Alternativa Democrática para el debate de la Reforma

Tributaria 2003 (PL 155/2003C), y que finalmente se aprobó como ley 863/2003 “Por la cual se

establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico

y el saneamiento de las finanzas públicas”. Asimismo parte de este trabajo se fundamentó en los

resultados de los proyectos de investigación “Evolución de la Distribución del Ingreso en Colombia 1990

– 2005” financiado por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia,

desarrollado en 2006 y “Las Transformaciones De La Ciudadanía En El Marco De La Reforma Al Estado

De Los Años 90: Del Clientelismo A La Ciudadanía Patrimonial” financiado por la Facultad de

Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP- desarrollado entre 2007 y

2008-


3

Dedicatoria

A la Mujer de cabellos grises que se resisten a serlo,

Que con sus manos labró la semilla de mi carne.

A la Mujer que me dio la vida y que me la sigue dando

Luego de tantos años de caminos recorridos.

A la Mujer de largos cabellos y risa tierna

Pequeña Mariposa que arrulla al mundo con sus manos,

Vela encendida por la que camina mi sombra.

A su Madre que en tantos mares agitados

Ha sabido mantenerse serena e inalterable.

A la compañera cómplice de este delito…

El delito de conspirar con la palabra.

Al Maestro que enseña, corrige, educa…

Al Maestro que siempre ha luchado con su espada poderosa

Para que otros no caigamos en las sombras

Y que iluminó estas simples palabras.

A los amigos de siempre, quienes en su humildad

Enseñan lo valioso del abrazo fraterno.

A las complicidades, a las complicaciones,

A los asaltos de vida, a los asaltados por la muerte

A tantos y tantas a quienes agradecer es imposible

A ellos y ellas solamente quiero dedicar


4

“Desde el bautismo se apodera del hombre la mano del Fisco, le sigue a su casamiento,

le persigue hasta el entierro, y aún más allá de la tumba…Todo está gravado: el capital

y la renta, la industria y el suelo, la vida y la muerte, el pan y el hambre, la alegría y el

duelo. Monstruo multiforme, verdadero Proteo, el fisco lo invade todo, en todas partes

se encuentra, y ora toma la forma enruanada del guarda de aguardiente, el rostro

colérico del asentista, el tono grosero del cobrador de peaje, la sucia sotana del cura

avaro, los anteojos del escribano, la figura impasible del alcalde armado de vara, la

insolencia brutal del rematador del diezmo, o la cara aritmética del administrador de

aduana”

Salvador Camacho Roldan

“Yo nací para mirar, lo que pocos quieren ver”

Charly García


5

I. RESUMEN

Las reformas económicas y fiscales acometidas en América Latina desde mediados de

los años 80 del siglo XX, se caracterizaron por el gigantesco protagonismo del papel del

mercado como asignador de recursos, en contra del rol que jugaba el Estado como

proveedor de bienes y servicios y como regulador de una amplia gama de espacios de la

vida social. La retracción del Estado bien sea como realidad fiscal, o como discurso

político es uno de los elementos mas característicos del modelo económico y social que

se implantó en toda América Latina en los últimos 30 años.

Una primera dimensión de este análisis está constituida por los referentes que el aparato

tecnocrático neoliberal propone para el diseño del sistema tributario. Inicialmente se

señala que los impuestos no deben servir como mecanismos de redistribución de la

riqueza, reclamando la neutralidad tributaria como característica fundamental de

cualquier sistema tributario. Dicha neutralidad determina otra característica: la

eficiencia asignativa del sistema tributario, la cual se basa en un principio según el cual

al no distorsionar las asignaciones de recursos hechas por el mercado, se llega a la

eficiencia del sistema económico, en este sentido los impuestos distorsionan las

decisiones de los agentes y sus resultados económicos y las expectativas de los retornos

del capital (Giraldo, 2009), efectos que en conjunto llevan a un crecimiento suboptimo,

mayores tasas de desempleo, pobreza generalizada. El planteamiento: un sistema

tributario optimo tendrá que sacrificar la intención redistributiva (equidad) con el fin de

favorecer la eficiencia.

De esta forma el modelo plantea una dicotomía: una estructura tributaria basada en

principios de equidad lleva a rendimientos sub-óptimos del capital y a menores

crecimientos de la economía, lo que busca en el fondo es plantear un dilema entre

eficiencia y equidad el cual ha caracterizado el marco de decisiones en materia de

política tributaria en la región.

Desgravar el capital, la renta y el comercio internacional, gravar el consumo y el trabajo

son a grandes rasgos las medidas tributarias que se han emprendido al tenor de estas

ideas, sobre estos conceptos se ha desarrollado el marco conceptual de una

redistribución planificada de la carga tributaria entre los ciudadanos de las sociedades


6

latinoamericanas, con el claro resultado de alentar una fuerte concentración del ingreso

en la medida en que los impuestos se cobran fundamentalmente a las clases de menores

ingresos mientras los grandes capitales reciben cada vez menores cargas.

Un segundo plano de este trabajo está enmarcado en el horizonte político de la

estructura tributaria, como los tributos pertenecen a un pacto político que hace parte

esencial de las democracias modernas, este pacto se legitima y se establece a partir de

los mecanismos de representación de la voluntad del pueblo o del contribuyente. Desde

este terreno se reproduce el discurso tecnocrático, pero ahora encarnado por los

propietarios y los representantes políticos del capital. Hay que señalar que estos

representante no solamente están en lo órganos de representación (Congreso) sino

también en el poder ejecutivo.

Son ellos quienes argumentan en el debate político, que soportan una muy alta carga de

impuestos la cual impide un adecuado desarrollo de sus negocios, y así, en cada reforma

tributaria buscan tratamientos tributarios preferenciales y usan todo su poder de

cabildeo para conseguirlo. Esto plantea un problema poco tratado en el análisis

académico: las decisiones tributarias transcurren fundamentalmente en un

escenario político, es decir, en un escenario de fuerzas sociales que buscan a través de

la representación parlamentaria o de la cooptación del ejecutivo, una mejor posición en

la distribución de la carga tributaria.

Como esto sucede en una estructura fiscal con graves problemas de financiamiento y

déficits estructurales, el resultado final es que para equilibrar el presupuesto los

impuestos se recargan en aquellos impuestos que gravan el consumo y el trabajo, no

solo porque desde la tecnocracia son estos impuestos (especialmente el IVA) los que

garantizan la neutralidad del sistema, sino además porque estos impuestos se cobran a

grupos que no están representados adecuadamente en el Parlamento, desde este punto de

vista la representación política termina siendo un factor crucial en la definición de las

cargas tributarias y en el impacto que ella tienen sobre la desigualdad, y que finalmente

es un factor dinámico que contribuye a la precarización de las condiciones de vida de

los sectores subrepresentados, además de ser factor crítico para el establecimiento de

una crisis fiscal permanente.


7

Este trabajo propone analizar la distribución de la carga tributaria en Colombia entre

1990 y 2006, tomando como base la caracterización de los discursos tecnocráticos y

políticos que concurren en la formación de la política tributaria, para desde allí proceder

a establecer una metodología que parte del uso de las categorías de la contabilidad

tributaria, en la cual se descompondrán los indicadores agregados de declaraciones

tributarias para ver las posiciones propias, es decir, quien aporta en realidad los recursos

tributarios recaudados en el impuesto de IVA y Renta. Con esto se busca demostrar,

como tras muchas de las formas de presentación de las cifras que sustentan los discursos

referidos, se esconde la tragedia de una profunda inequidad del sistema tributario en

Colombia. El trabajo es original en la metodología utilizada, aunque los supuestos e

hipótesis son compartidas por una gran variedad de estudios sobre la estructura

tributaria del país, que son parte de la fundamentación conceptual del presente

documento.

La finalidad del trabajo es aportar elementos para la comprensión del fenómeno

tributario en Colombia, y particularmente su impacto en la distribución de la carga

tributaria que es un factor importante en la determinación de la distribución del ingreso.

Para ello el documento se divide en tres partes: en la primera se hace una indagación

teórica que ubica el debate teórico acerca del “deber ser” de las estructuras tributarias de

acuerdo a los discursos del aparato económico ortodoxo, en la segunda se hace una

descripción sobre la evolución del sistema tributario en Colombia para el periodo 1990

– 2006 haciendo énfasis en las decisiones y el contexto político y finalmente en la

tercera parte se hace una aproximación a la distribución de la carga tributaria en los

impuestos de Renta e IVA identificando los discursos políticos y técnicos y

contrastándolos con los hallazgos de la metodología de descomposición de las

categorías de la contabilidad tributaria, señalando en particular a los actores que

obtienen ventajas importantes en términos de la asignación de la carga tributaria de los

dos impuestos señalados.

Algunas de las limitaciones del trabajo están relacionadas con la carencia de un análisis

integral del espectro tributario analizado, porque si bien IVA y Renta son los impuestos

más importantes del orden nacional (recaudan aproximadamente el 80% del total de

ingresos tributarios de la nación) otros impuestos como Patrimonio, el Gravámen a los

Movimiento Financieros, y los impuestos territoriales pueden tener un papel importante


8

en el proceso de concentración del ingreso. Otra limitación es la carencia de un marco

analítico y de medición alrededor del impacto de la representación política en la

definición de la carga tributaria y finalmente una limitación que espera superar el

trabajo es la deliberada abstracción del poder que los Organismos Financieros

Internacionales juegan en la determinación de las estructuras fiscales de los países, estas

entidades no solamente son promotoras de los discursos tecnocráticos, sino que también

utilizan medios de coerción y cooptación para garantizar que sus modelos se inserten en

las estructuras tributarias de los países latinoamericanos y especialmente en Colombia.

Finalmente la limitación está en el rango de tiempo del análisis, es claro que desde 2006

hasta hoy hay una gran cantidad de hechos que han afectado de manera importante la

distribución de la carga tributaria, por ejemplo, la sanción legal de los contratos de

estabilidad tributaria mediante los cuales las empresas pueden congelar las condiciones

tributarias por un amplio periodo de tiempo obteniendo considerables ventajas frente a

otros contribuyentes y cuyo costo de sacrificio aún no es calculado, asimismo el

tratamiento preferencial en la renta a la importación de activos fijos (se reduce la renta

en un 40%) no solo genera más inequidad tributaria, sino un agujero fiscal enorme

(estimado para 2008 en 2,2 billones de pesos) y unos desajustes enormes en el mercado

laboral, estos fenómenos escapan al alcance de análisis del presente trabajo por

consideraciones relacionadas con la falta de información confiable para abordar el

estudio del periodo 2007 – 2009.

II. PALABRAS CLAVE

Tributación, Equidad, Eficiencia, Carga Tributaria, Distribución del Ingreso, Impuesto a

la Renta, Retenciones en la Fuente, IVA, Representación Política.


9

ABSTRACT

This document, aboard the analysis of tax pressure distribution, of the two principal

taxes of national government (earnings and added value) resort to decomposition of

fiscal accounting and tax management categories, by identificate the effective pressure

of both taxes into different taxpayers groups, in the 1990 – 2002 years.

Also discuss, the principal “beliefs” or “myths” that domain the tax policy, and analize

like any tax system, it makes no difference your design mechanism and your technical

or political conception, it turns in device of income re-distribution and profits into the

citizens.

Finish the analysis, point out that the tax model and especially the mechanism used in

order to collect and control of earning and added value taxes, make that the workers

(through the pay of labor incomes and consume taxes) support a bigger tax pressure

than the “bigs capitals” whom have a profitable tax position, that have serious

implications in the income and wealth distribution of the country.

KEY WORDS

Tax paying, equity, Efficiency, justice, progressiveness, regresiveness, tax pressure,

Income distribution, tax pressure distribution, earnings tax, deductions in the source,

Added value tax , political representation.


10

I. RESUMEN………………….……………………………………………5

II. PALABRAS CLAVE…………………….………………………………8

1. JUSTIFICACIÓN……………………………………………………….…..9

2. CONTEXTO TEÓRICO

INVESTIGATIVO………………………………………………….……...14

2.1.Planteamiento del

problema..………………………………………………………….…...14

2.1.1. Los Principios Teóricos de la Tributación en el Modelo de Ajuste

Estructural………………………………………………………14

2.2.Objetivos

2.2.1. Objetivo

General………………………………………………………….19

2.2.2. Objetivos

Específicos……………………………………….……………..19

2.3.Hipótesis

………………………………………………………………………….20

2.4.Construcción Conceptual e Investigativa………………………..….20

2.4.1. La Evolución del Sistema Tributario. Colombia 1990-

2007……………………………….20

2.4.1.1.El impacto del sistema Tributario sobre la

Inversión………………………20

2.4.1.2.Características principales de la Estructura

Tributaria……………………...25

2.4.1.3.El sistema Tributario y el Comercio

Exterior………………………..29

2.4.1.4.Efectos de las Reformas Tributarias en el recaudo

Total………………………......31

2.4.1.5.Una aproximación inicial al problema de la distribución de la

carga tributaria…………………33

3. MÉTODO……………………………………………………………....36

3.1.Introducción………………………………………………..……...36

3.2.Metodología….,…………………………………………………...36

3.2.1. Estructura de análisis ……………………………………….37

3.2.2. Técnicas………………...…………………………………..37

4. RESULTADOS

4.1.La Distribución de la Carga Tributaria en el

IVA…………………………….39

4.2.La Distribución de la Carga Tributaria en el Impuesto de

Renta…………………..………45


11

4.2.1. El aporte de los Grande Contribuyentes en el Impuesto de

Renta………………...…47

4.2.1.1.El concepto de Gran Contribuyente……………………47

4.2.1.2.Estimación de la carga tributaria de los Grandes Contribuyentes

en el Impuesto de

Renta…………………………………………………...49

5. CONCLUSIONES………………….………………………………...61

6. FUENTES

BIBLIOGRÁFICAS……………….…………………………………63


12

ESQUEMAS

Esquema 3.1.

Estructura de análisis del

trabajo………………………………………………………..37

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 4.1.

Contribuyentes E Ingreso De La Recaudación En Colombia (1998)…………………..45

Tabla 4.2.

Numero De Casos Contribuyentes Del Impuesto A La Renta……..…………………..47

Tabla 4.2.

Rentas Exentas de los Grandes Contribuyentes (sociedades

Privadas)……………………………………………………..……..…………………..55

GRÁFICOS

Gráfico 1.1.

Relación Desarrollo – Distribución Del Ingreso De Acuerdo A

Kusnets…………………….……………………………………………..…………. ..12

Gráfico 2.1.

Inversión Total Y Evolución Del

PIB…………………………………………………………………………………...... 21

Gráfico 2.2.

Composición De La Inversión Por Sectores (1994 –

2007)……………………..……………………………………………………………. 22

Gráfico 2.3.

Composición del gasto del GNC (1995 -

2009)……………………………………………………………………………………24

Gráfico 2.4.

Evolución de la tasa de impuesto a la renta personal en América Latina

1986/2003………………………………………………………………………………25


13

Gráfico 2.5.

Tasa de impuesto a la renta empresarial comparativo internacional

1986/2003………………………………………………………………………………25

Gráfico 2.6.

Evolución impuestos directos e indirectos Colombia 1905 – 2000,

Porcentaje del PIB......…………………………………………………………………27

Gráfico 2.7.

Evolución principales impuestos en la estructura tributaria colombiana 1990 -2008

(porcentaje del total

recaudado)…………..…………………………………………………………………28

Gráfico 2.8.

Estructura Tributaria: Impuestos Internos Vs Externos (1905 –

2000)……….………..…………………………………………………………………29

Gráfico 2.9.

IVA Interno Y Externo Como % Del Total De Recaudo Del IVA 1990 -

2008……….………..…………………………………………………………………30

Gráfico 2.10.

Recaudo impositivo total por principales fuentes de

impuestos….………..…………………………………………………………………32

Gráfico 4.1.

Evolución del consumo de los hogares/PIB Vs recaudo por

IVA/PIB….………..…………………………………………………………………40


14

Gráfico 4.2.

Evolución De Las Tarifas Del IVA Países América

Latina….………..…………………………………………………………………….42

Gráfico 4.3.

Evolución De Las Tarifas Del IVA Colombia, América Latina Y Países De La

OECD….………..…………………………………………………………………….42

Gráfico 4.4.

Tasas básicas del impuesto al valor agregado 2005 - Comparativo

internacional……..…………………………………………………………………….42

Gráfico 4.5.

Impuesto A Cargo (Imporrenta) Por Tipo De

Contribuyente……..…………………………………………………………………..48

Gráfico 4.6.

Retenciones en la fuente grandes contribuyentes: Porcentaje del recaudo total del

impuesto a la

renta……...……..…………………………………………………………………..48

Gráfico 4.7.

Retenciones En La Fuente Por Tipo De Contribuyente (% Total De Retenciones En La

Fuente)……...……..…………………………………………………………………..49

Gráfico 4.8.

Carga Tributaria efectiva de los grandes Contribuyentes Impuesto de Renta precios

corrientes……......……..……………………………………………………………...51

Gráfico 4.9.

Carga Tributaria efectiva de los grandes Contribuyentes Impuesto de Renta porcentaje

del

PIB……...……..…………………………………………………………………….51


15

Gráfico 4.10.

Carga Tributaria Efectiva De Los Grandes Contribuyentes Públicos Y Privados -

Impuesto De Renta (Precios

Constantes……...……..………………………………………………………………52

Gráfico 4.11.

Carga Tributaria Efectiva De Los Grandes Contribuyentes Públicos Y Privados -

Impuesto De Renta (Porcentaje del

PIB)……...……..…………………………………………………………………….53

Gráfico 4.12.

Crecimiento De Las Rentas Exentas 1990 – 1999 Por Tipo De Contribuyente (%

Crecimiento

Anual)…...……..…………………………..………………………………………..54

Gráfico 4.13.

Crecimiento real de los descuentos tributarios. Impuesto de renta grandes

contribuyentes....…………………………………………………………………..56

Gráfico 4.14.

Retenciones De Los Grandes Contribuyentes Como Porcentaje Del Total De

Retenciones, Impuesto De Renta 1993 - 2002

……………......…………………………………………………………………….57

Gráfico 4.15.

Composición De Las Retenciones En La Fuente Por Tipo De Retención 1993 -

2002………......…………………………………………………………………..58

Gráfico 4.15.

Composición De Las Retenciones A Rentas Laborales 1993 -

2002………......…………………………………………………………………..59


16

1. JUSTIFICACIÓN

El título de esta sección es la pregunta central que plantea el presente trabajo. La forma

escogida para resolverla parte de una postura alternativa a la usualmente propuesta por

la ideología dominante en las ciencias económicas (modelo neoliberal), esta posición

implica analizar no solamente el impacto macroeconómico del recaudo tributario sobre

la distribución del ingreso como una categoría agregada, sino analizar la distribución

de la carga tributaria entre los agentes o sectores sociales concretos. La búsqueda de

respuestas a preguntas tales como ¿Qué agentes tributan y que agentes no lo hacen? ¿Es

equitativa la carga que soportan de acuerdo a sus capacidades de renta, ingresos o

consumo? y finalmente ¿Sobre cual de estos agentes recae una carga tributaria mas alta?

son esenciales para determinar las características del sistema tributario colombiano.

La política tributaria sufre en Colombia una característica paradójica: esta en el nivel de

mayor importancia dentro de las discusiones de política pública, pero asimismo en el

debate público no hay claridad sobre los reales impactos económicos y sociales de la

tributación, de tal manera que el ciudadano del común está altamente desinformado

sobre los mecanismos que determinan la carga tributaria, sus efectos e impactos en la

distribución de la riqueza y particularmente sobre la forma como influye en el

crecimiento de los niveles de precariedad en los medios de vida de una buena parte de

los ciudadanos. Precisamente hay que señalar que el tema de la pobreza no puede

comprenderse sin abordar el estudio de los mecanismos que impactan en la distribución

del ingreso, lo cual implica analizar las políticas públicas adoptadas en las últimas dos

décadas en el marco de las reformas estructurales del modelo neoliberal.

Este trabajo busca desmitificar muchos de los “lugares comunes” que hacen parte de la

formulación de la política tributaria, y que se hacen explícitos en los momentos de

aprobación de una reforma al sistema tributario. El primero de estos “lugares comunes”

afirma que en Colombia los grandes capitales pagan muchos impuestos – si se les

compara con otros grupos de la economía- y que son precisamente estos grandes

capitales los que generan la inversión y el empleo –bases fundamentales del desarrollo

económico- y con estos argumentos logran presionan en el sistema político por la

obtención de amplios beneficios tributarios.


17

El segundo mito señala que el sistema tributario es alimentado fundamentalmente por

un bajo número de contribuyentes, que son precisamente aquellos que tienen altos

niveles de ingresos y están incorporados a la economía formal, este selecto grupo de

contribuyentes alcanzaba para el año 2000 algo más de 500 mil personas naturales y

jurídicas, las cuales según este argumento aportaban más del 80% del total del recaudo

tributario, lo que indica simplemente que la tributación se concentra en los

contribuyentes de mayores ingresos, señalando con ello la alta progresividad del sistema

tributario, este es fundamentalmente un argumento político, puesto que los estudios

académicos más relevantes (Clavijo, 2005; Misión del Ingreso Público, 2002;

Contraloría General de la República, 2002) señalan una realidad muy diferente.

El tercer mito afirma, que si la política tributaria se hace basándose en criterios de

equidad lo que se logra es sacrificar el desarrollo económico y el empleo, lo que en la

literatura especializada se señala como el “trade off” entre eficiencia y equidad. El

último mito tributario afirma que los impuestos deben ser neutrales, es decir, afectar en

lo mínimo las asignaciones realizadas por la vía del mercado. Este argumento señala

que los impuestos deben responder de manera neutral a la reasignación del ingreso, lo

que en la práctica se convierte en un argumento fuerte para afirmar que el sistema

tributario no tiene (o debe tener) una influencia directa en los mecanismos de

distribución del ingreso. Tal mito busca reducir la función tributaria a un simple papel

de financiamiento del presupuesto público, ignorando los impactos redistributivos

inherentes a la tributación, elemento que es consecuente con la visión del modelo de

política económica dominante.

Vale la pena señalar que el primer antecedente importante de este tipo de estudios se

remonta a la Misión Musgrave convocada bajo la administración del presidente Lopez

Michelsen. Dicha misión incluyó en uno de sus apartes un análisis de las distorsiones

del sistema tributario y su impacto en la distribución del ingreso, la conclusión era clara:

solo en el impuesto de renta y de vehículos era posible encontrar algún grado de

progresividad, el resto del sistema tributario era totalmente regresivo (Musgrave, 1971).

La regresividad del sistema tributario según el informe Musgrave se debía en parte, a las

continuas “perforaciones” de las que es objeto el sistema tributario en las deliberaciones


18

parlamentarias por parte de poderosos grupos de interés, a las cuales hay que sumar

decisiones del ejecutivo que otorgan una serie de incentivos tributarios a sectores

económicos específicos y que terminaban por generar una muy baja equidad horizontal

en el impuesto de Renta, y un alto incentivo para la elusión y la evasión, males que han

aquejado fuertemente el sistema tributario colombiano.

La misión del Ingreso Público convocada dos décadas más tarde por el gobierno de

Andrés Pastrana, para realizar un diagnóstico profundo de la estructura tributaria del

país (aunque su objetivo central era claramente recaudatorio) ignoró de manera

deliberada los aspectos redistributivos de la estructura tributaria y diseñó una serie de

propuestas orientadas a mejorar la eficiencia y el recaudo, antes que la justicia y la

equidad del sistema tributario.

Es a partir de estos elementos que el trabajo define su campo de análisis, en efecto, el

documento se basa en el principio de que sin importar el modelo escogido para

diseñar la política tributaria, esta tiene implicaciones sobre la forma en que se

distribuye el ingreso o la riqueza en la sociedad, con ello se discute la afirmación

central del modelo económico neoliberal, que propone la existencia de un modelo

tributario neutral, que no distorsiona (o no debe distorsionar) las asignaciones primarias

del producto realizadas en el ámbito del mercado. La literatura económica sobre el

tema tributario predominante a nivel internacional, defiende la idea de que en una

sociedad puede existir un sistema tributario óptimo, y esta optimalidad deviene de la

neutralidad del mismo, dicha neutralidad permite la expansión de la actividad

productiva al mejorar los retornos de la inversión, lo que traducido a los términos de la

política tributaria nos lleva a un sistema basado en impuestos indirectos

(particularmente IVA), con bajas cargas impositivas al capital,

Y esto implica reconocer que la neutralidad a la que se refieren los postulados del

modelo dominante están limitadas a la capacidad que tiene el sistema tributario de no

afectar las ganancias de capital, condición sin la cual (supone el modelo) el desarrollo

económico y el mejoramiento de la calidad de vida de la población no podrán

materializarse. Esto nos lleva al mundo en que las mayores ganancias de una clase que

hoy acumula capital de manera intensiva, es condición básica para el bienestar social

mañana. Este argumento es derivado de la teoría de la “u invertida” propuesta por el


19

economista Samuel Kusnets, según la cual en el proceso de crecimiento económico hay

una relación inversa en el corto plazo entre desarrollo económico e igualdad (gráfico 1).

Fuente: elaboración propia

También hay que señalar el peso específico que tienen los Organismos Financieros

Multilaterales en el diseño y puesta en marcha de un sistema tributario que preserve

estos principios descritos, esto se logra en buena parte por medio de los

condicionamientos macrofiscales establecidos en los programas de crédito que estos

organismos establecen con cada país. De otro lado también hay que considerar el peso

que tiene la influencia ideológica del cuerpo de funcionarios estatales encargados de

establecer estos tipos de reformas, quienes se forman académicamente en los postulados

de eficiencia del mercado2, en muchos casos han ocupado puestos importantes en los

Organismos Financieros Multilaterales, y que finalmente fueron los encargados de

ambientar y viabilizar las reformas en cada país (Giraldo, 2002).

El presente trabajo plantea tres premisas fundamentales que rivalizan con los principales

postulados del saber convencional3 respecto a la política tributaria y su impacto en la

distribución del ingreso, cada una de estas premisas está orientada a la construcción de

una crítica sobre los mitos antes señalados:

2 Hay que considerar por ejemplo, la importancia de la llamada escuela de los “Chicago Boys” en la

difusión del pensamiento neoliberal, y la importancia que muchos de los discípulos de esta escuela

tuvieron en los gobiernos de América Latina en los años 90. 3 Aquí el uso del término “saber convencional” se toma en el sentido utilizado por Lo Vuolo (1998),

como el conjunto de ideas y prácticas que dan cuenta de un estado de cosas, o pretenden describir y

explicar una realidad, económica en este caso.

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1In

dic

e d

e G

ini

Años

Gráfico 1.1.

Relación Desarrollo - Distribución del

Ingreso de acuerdo a Kusnets


20

a. Cualquiera que sea la ideología y la estructura por la que se sostiene y se

caracteriza un sistema tributario, este distorsiona las distribuciones

primarias del ingreso realizadas por vía del mercado. Por tanto no hay un

modelo tributario neutral capaz de reproducir las asignaciones mercantiles, y

dichas concepciones son solamente posturas ideológicas destinadas a legitimar

un esquema tributario que beneficia claramente al capital por encima de las

rentas del trabajo y del consumo de los ciudadanos.

b. La política tributaria como toda política pública está caracterizada por la

lucha y contraposición de poderes que desde diversas posiciones intentan

defender sus intereses como clase social, y en este caso defienden su posición

en la distribución del ingreso buscando mejorarla o que esta no empeore.

Dicho conflicto se resuelve en regímenes democráticos en el Parlamento, cuya

existencia se debe precisamente a la función de fijar el gravamen que deben

pagar los ciudadanos para el mantenimiento del orden y el bienestar social por

medio de la prestación de bienes y servicios públicos. Por ello además de los

principios ideológicos en los que se sustentan las diversas reformas al sistema

tributario en Colombia, deben analizarse los conflictos de poder en los que estas

reformas se han presentado, por lo que en muchos casos la práctica tributaria

difiere en mucho de lo que recomiendan los analistas y los reformadores

defensores del modelo dominante.

c. Los conceptos distribución del ingreso y pobreza no son sinónimos como un

análisis intuitivo podría sugerirlo, de hecho el paradigma dominante sostiene que

ambos conceptos pueden ser contradictorios: una peor distribución del ingreso

en el corto plazo puede ser la base para la reducción de la pobreza en el largo

plazo, en este escenario la pobreza de una sociedad no tiene relación directa con

la distribución del ingreso, sino que se reconoce como un efecto no deseado pero

inevitable de un proceso de largo aliento de formación de capital. Sin embargo,

este trabajo sostiene que una mala distribución del ingreso amplía las

condiciones y posibilidades para la privación, es decir, para el aumento de la

pobreza. La hipótesis central de este trabajo es que las reglas de fijación de

impuestos son en si mismas parte de las reglas de la distribución del

ingreso, cuestión en lo que se difiere radicalmente del paradigma dominante.


21

2. CONTEXTO TEÓRICO – INVESTIGATIVO

2.1. Planteamiento del problema:

2.1.1. Los Principios Teóricos de la Tributación en el Modelo de Ajuste

Estructural

En los últimos veinte años y de la mano con el proceso de apertura económica, se ha

observado un continuo proceso de cambio en la estructura tributaria del país

caracterizado inicialmente por una altísima inestabilidad de la norma tributaria, la cual

en promedio ha sufrido una reforma cada 18 meses (CGR, 2002). La filosofía de tales

reformas se inspira en los postulados del modelo neoliberal y su fin es el de beneficiar

las rentas de capital concentrando buena parte del contenido de las reformas en su

desgravación progresiva. Desde este punto de vista la economía política neoliberal

señala que los esquemas tributarios basados en rentas progresivas desincentivan la

inversión y el ahorro, llevan a crecimientos de la economía por debajo de su

producto potencial y desembocan en problemas de estancamiento económico y

desempleo de allí la importancia que se atribuye a la desgravación de las rentas de

capital como mecanismo para servir al interés público, puesto que esta política tributaria

permitirá mayores tasas de crecimiento económico que llevan a mejoras en el bienestar

social y a la superación de la pobreza, de tal manera que si se limita el crecimiento

económico se está atentando contra el crecimiento y por ende contra el bienestar social.

De esta forma modelo dominante asigna a la política tributaria un papel indirecto en la

redistribución del ingreso el cual es coherente con la hipótesis de ineficiencia del

Estado: a menor interferencia en las asignaciones de mercado, y a un mayor

estímulo a la obtención de ganancias de los agentes que mejoren el clima de

inversión, serán mejores los perfiles de crecimiento, la generación de más empleos

de mejor calidad, y el aumento del nivel de vida de los ciudadanos (Clavijo, 2002;

FMI, 2001).

En este modelo los impuestos no son vistos en su función redistributiva de la riqueza

sino en su función de financiamiento del Estado, la capacidad redistributiva de la

política tributaria del modelo neoliberal aplica el principio “De cada quien según su


22

capacidad”, -que implica gravar con más impuestos a quien más riqueza posea- pero

cambia el foco de en que dimensiones se crea la riqueza, trasladándolo desde la renta

hacia el consumo, con el fin de defender la eficiencia del sistema tributario entendido

como su capacidad tanto para no afectar las distribuciones del mercado, como la

capacidad de tener una alta relación costo - beneficio en el recaudo.

Ya se ha señalado que tal modelo favorece las rentas del capital porque considera que

son las que impulsan el crecimiento económico vía aumento de la inversión4, la

inversión es considerada como única vía para la superación de la pobreza5. La política

tributaria hace énfasis en la construcción de un sistema “neutral” basado en impuestos

indirectos con amplias bases gravables, e impuestos a la renta con bajas tarifas

nominales y efectivas, pero que en el plano político se adiciona con el establecimiento

de un enorme frente de beneficios tributarios que fundamentalmente responden a las

presiones gremiales sobre ejecutivo y legislativo.

El modelo fiscal deja entonces que el papel redistributivo de la riqueza recaiga en

manos de la política de gasto público6, la cual se ejecuta por medio de subsidios

temporales y focalizados a la población denominada como pobre (Giraldo, 2009 hace un

amplio análisis de este tema)

Este planteamiento alrededor de la defensa de ciertos tratamientos preferenciales para

algunos sectores o personas en aras del beneficio público, se justifica como un elemento

potencial de la justicia social, tal como señala Rawls “Que algunos deban tener menos

con objeto de que otros prosperen puede ser ventajoso pero no es justo. Sin embargo,

no hay injusticia en que unos pocos obtengan mayores beneficios, con tal de que con

ello se mejore la situación de las personas menos afortunadas” (1997: 27). Aquí se

postula que una sociedad que ponga como principio moral y económico la reducción de

las desigualdades sociales, debe aceptar en un principio la existencia de mayores

inequidades, y por tanto la acción de toda la política pública debe concentrarse en que

4 Aquí se reconoce que hay una identidad entre ahorro e inversión, la cual se nutre por las ganancias de

los agentes. 5 Nótese que el discurso dominante hace énfasis en el problema de pobreza a la que considera un

fenómeno transitorio que se soluciona con políticas asistenciales donde la pobreza es individual y relativa

al individuo, pero poco o nada en el problema de distribución del ingreso que implica consideraciones

estructurales sobre la forma en que se organiza la economía y el modo de producción de la misma. 6 El papel redistributivo del gasto público se tratará en el documento de Duarte y Torres, contenido en

este mismo trabajo de investigación.


23

este proceso sea lo más rápido posible, acelerando los canales de acumulación intensiva

de las élites7 y esperando luego el derrame de esos beneficios al resto de la economía.

Esta idea toma una forma más concreta en la teoría de la “U invertida” de Kusnetz, e

implica que los principios de la política tributaria deben asentarse como ya explicamos

en favorecer el proceso de acumulación de capital. Así, bajas tasas de impuestos a la

renta empresarial y personal, preferencias tributarias a la inversión sin importar el

origen de la misma, reducción de los impuestos al comercio exterior, son las medidas

más comunes en esta estrategia de “promoción del crecimiento” a través de la política

tributaria. Así, en una política que busca ser neutral en cuanto a lo que decide el

mercado, el Estado debe distribuir la carga tributaria de la misma manera como lo haría

el mercado si pudiera hacerlo, la política tributaria funciona entonces como un

pseudomercado (Giraldo, 2002; Molina, 1999).

Ahora bien pasando a otro argumento hay que señalar la contradicción entre equidad y

eficiencia. Una revisión de la literatura sobre el tema muestra que una buena parte de los

trabajos empíricos se ha ocupado en verificar la existencia un trade off entre eficiencia

y equidad de los impuestos, el argumento central es simple: si un impuesto es más

equitativo o redistributivo del ingreso (progresivo) atentara contra la eficiencia

económica en la medida en que reduce tanto en el corto como en el largo plazo el stock

de capital y por ende el crecimiento de la economía con sus consecuentes efectos sobre

el empleo y el bienestar, condición contraria ocurre cuando el sistema se basa en

impuestos inequitativos (o regresivos, como los impuestos al Valor Agregado y al

Consumo) (Escobar, et al; 2003; Alesina & Perotti, 1993).

Sin embargo, la existencia de dicho intercambio o trade off entre equidad y eficiencia

tributaria no se ha logrado demostrar de manera suficiente ni consistente, varios

estudios empíricos (Peñalosa & Turnovsky, 2004; Aghion and Bolton; 1997; Galor &

Zeira; 1993) ponen en duda la existencia de dicha relación y consideran que incluso en

el corto plazo existe una relación directa entre crecimiento y mejoramiento de la

distribución del ingreso, estos estudios coinciden en que ambas variables se determinan

7 Este concepto de élite no pretende hacer referencia a alguna categoría sociológica o política particular,

sino más bien a un grupo de personas (naturales o jurídicas según la taxonomía tributaria) que son

beneficiados por la norma contable y que comparten en común el hecho de derivar sus ingresos de rentas

del capital.


24

de manera simultánea. De allí, que acudir a un sistema de incentivos al capital no

tendrá necesariamente efectos benéficos sobre la equidad en el largo plazo, sino que

puede aumentar la desigualdad y mantenerla en el tiempo, convirtiéndola en un

fenómeno estructural.

La conclusión que puede derivarse, es que no hay suficiente evidencia que demuestre la

existencia de dicho trade off equidad - eficiencia de la estructura impositiva, y que por

lo tanto alentar un sistema favorable a las rentas de capital no necesariamente tiene

efectos benéficos en el largo plazo sobre el desarrollo económico y la pobreza. A pesar

de estas pruebas en contrario, y del evidente fracaso de las políticas de lucha contra la

pobreza y promoción del desarrollo en América Latina, los principales centros

académicos, organismos financieros y los funcionarios del Estado encargados de diseñar

la política tributaria siguen insistiendo en profundizar las reformas fiscales con base en

los principios ya descritos.

Otro aspecto a señalar es que en un escenario de economías con mayor interdependencia

económica, la estructura impositiva se ha convertido en un poderoso factor de

competitividad de un país para atraer capitales de inversión por la vía de ofrecer tarifas

más bajas que sus vecinos. Al competir por la atracción de capitales de inversión, la

competencia se ha centrado fundamentalmente por exhibir bajas tasas a los impuestos a

la renta y las ganancias más bajos, amplias exenciones a las inversiones de capital y

beneficios sobre las remesas de utilidades al exterior, en su conjunto todas las medidas

se han orientado a captar una inversión cada vez más esquiva, y que depende más de los

indicadores subjetivos de los evaluadores financieros que de las condiciones

económicas objetivas de los países.

Así, esta “competencia tributaria” se ha convertido en otro factor que a la hora de

reformar la estructura tributaria juega un papel importante en las decisiones tanto del

Parlamento como del gobierno, en el caso colombiano este argumento ha figurado tanto

en las exposiciones de motivos de las más recientes reformas tributarias, como en los

debates en los que se ambientan las mismas, e incluso es parte integral de políticas de

gobierno como la llamada “confianza inversionista” promovida en la administración

Uribe en Colombia desde 2002.


25

Pero no es para impulsar el desarrollo y mejorar los indicadores de pobreza que se

insiste en mantener la arquitectura de las reformas, en el fondo detrás de este modelo

que busca legitimarse ante los ojos de los diferentes grupos sociales sobre la base de

defender el interés y el bienestar públicos, se esconde la racionalidad de la especulación

financiera: las mayores rentas de capital no se destinan necesaria ni prioritariamente a la

inversión productiva, se destinan a alimentar los flujos financieros de corto plazo, lo

cual concuerda con la necesidad de profundizar los mercados de deuda pública que

hacen parte de la nueva estrategia de financiamiento del gasto público, de esta manera

lo que los capitales no le pagan al Estado por derecho propio y soberano, se lo

prestan con sus onerosos intereses los cuales terminan por socavar las bases de la

sostenibilidad fiscal y disputan valiosos recursos en otros frentes que reclaman la

atención del Estado.

En este contexto, para financiar las actividades del Estado (y fundamentalmente para

garantizar el pago del servicio de la deuda) se recurre a impuestos al Consumo y al

Valor Agregado, los cuales en teoría deben conservar una tarifa única, con un universo

amplio de bienes incluidos en la base gravable y con pocas o ninguna exención (Clavijo,

2005). Es un hecho que el IVA a las actividades internas ha venido ganando un

protagonismo creciente en la financiación del Estado, como se analizará en un aparte

posterior de este estudio.

Este es en términos generales el planteamiento del problema de investigación, buscar

identificar los impactos de la política tributaria en la distribución de la carga tributaria y

por esta vía en la determinación de los mecanismos de distribución del ingreso y la

riqueza en Colombia para el periodo 1990 – 2006.


26

2.2. Objetivos

2.2.1. Objetivo General

Analizar los mecanismos que se han establecido en la política tributaria para la

asignación de la carga impositiva, y la forma en que los diversos contribuyentes

soportan el peso de los tributos, a partir de un ejercicio de descomposición de las

categorías de la contabilidad fiscal que permitirá establecer la procedencia real de lo

impuestos que recauda la nación (específicamente Renta e IVA).

2.2.2. Objetivos Específicos

Aproximarse a la relación entre política tributaria y distribución el ingreso en

Colombia para el periodo 1990 - 2006, a partir del análisis de distribución de la

carga tributaria.

Aproximarse a una definición de carga tributaria real de los grandes

contribuyentes, a partir de la descomposición de la información presentada por

la DIAN, con el fin de establecer su aporte real al financiamiento del Estado.

Señalar las líneas de política pública que determinan la construcción de la

política tributaria en Colombia entre 1990 y 2005.

Señalar las limitaciones del modelo de política tributaria dominante, para

explicar el fenómeno de la concentración del ingreso, y las fallas del concepto de

eficiencia y neutralidad tributaria.

Señalar los aspectos políticos que concurren en la determinación de la carga

tributaria, a través de la representación de las principales líneas establecidas en

las reformas tributarias realizadas desde 1990 hasta 2006.


27

2.3. Hipótesis

El presente trabajo señala como hipótesis que la distribución de la carga tributaria en

Colombia es ampliamente inequitativa, y que son los consumidores y quienes

devengan rentas del trabajo quienes fundamentalmente soportan gran parte del peso

tributario del país. Esto conlleva a suponer que las estadísticas oficiales enmascaran

esta realidad, por lo cual el análisis busca mostrar, que contrario a lo que se sostiene

usualmente en los diagnósticos sobre la carga fiscal, son los grandes capitales y

empresas los que menos pagan impuestos y los que a través de los mecanismos

sofisticados de la administración fiscal obtienen grandes ventajas económicas y

políticas de la relación tributaria.

2.4. Construcción Conceptual e Investigativa

2.4.1. La Evolución Del Sistema Tributario. Colombia 1990-2007

2.4.1.1. El impacto del sistema tributario sobre la inversión

El sistema tributario colombiano ha adoptado las características señaladas en la

introducción del presente documento: una tendencia a la reducción de los gravámenes

de capital acentuada desde el año 2002, un incremento de las cargas al consumo y a las

rentas laborales, una eliminación casi total de los gravámenes al comercio exterior,

reformas amparadas en general por programas de ayuda para el desarrollo, convenios de

estabilidad cambiaria y macroeconómica que son suscritos con el Banco Mundial, el

BID y con el Fondo Monetario Internacional respectivamente8.

Este modelo tributario tiene como eje estructural el incentivo a la Inversión Extranjera

Directa (IED en adelante), y ya comienza a ser sujeto de debate aún entre sus más

acérrimos defensores: los organismos financieros internacionales. Este no es

8 A este respecto Colombia ha firmado varios acuerdos con el FMI desde finales de los años 90: un

acuerdo extendido en 1999, un acuerdo Stand By en 2001 el cual se ha venido refrendando en 2003 y

recientemente en abril de 2005. Cada uno de estos acuerdos ha implicado adquirir una serie de

compromisos de reformas entre los cuales se cuentan las reformas tributarias 2000 (ley 633), 2002 (ley

788) y 2003 (ley 863) y además las reformas pensionales de 2002 y 2004, y la reforma al régimen de

transferencias de 2000 y la prevista para 2006. Ello sin contar las condicionalidades establecidas en los

créditos de política económica que se suscriben con el Banco Mundial o el BID, los cuales implican

algunas transformaciones menores en los sistemas de administración y recaudo, así como en los

mecanismos sancionatorios y de control.


28

simplemente un debate local o regional, de hecho como señala el Fondo Monetario

Internacional (FMI en adelante) “La globalización y la consiguiente mayor movilidad

del capital han creado oportunidades para una competencia tributaria, potencialmente

perjudicial entre los países ansiosos de atraer inversiones. Las grandes empresas

multinacionales pueden reducir su carga tributaria mediante una simple reasignación

de su capital móvil. Si bien esta práctica, en si, no es necesariamente perjudicial, la

dificultad de gravar el capital de estas empresas puede crear distorsiones en los

sistemas de comercio e inversión. También puede producir una redistribución de a

carga tributaria, del capital móvil a factores menos móviles, especialmente el trabajo

o de las grandes empresas multinacionales a las pequeñas empresas nacionales”

(Groop & Kostial, 2001:1) –negrillas fuera del original-.

De hecho, en los países industrializados hay una creciente preocupación por las

distorsiones generadas por la movilidad tributaria del capital, y por los esfuerzos que

realizan los denominados países en vías de desarrollo por reducir las cargas fiscales para

atraer la inversión, en conjunto, el efecto global es que las cargas a los capitales se

reducen, lo cual parece ser un proceso incontrolable en el corto plazo.

Gráfico 2.1.

COLOMBIA: INVERSIÓN TOTAL Y EVOLUCIÓN DEL PIB

(1990-2007)

Fuente: elaboración propia con base en cifras DANE

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07

Inversión (%PIB) PIB Var. %


29

En Colombia la inversión se comporta de manera procíclica, es decir, que sin importar

los incentivos otorgados por el sistema fiscal, tiende a seguir el comportamiento del

ciclo económico. Esto contradice en parte la propuesta de que el desmonte tributario de

los impuestos a la renta ocasiona un aumento estructural de la inversión (especialmente

la privada), lo que se encuentra para el caso colombiano es que los niveles de inversión

como proporción del PIB son casi idénticos en el auge de los periodos de auge

económico de las últimas dos décadas (1992 – 1996 y 2005 – 2008).

Gráfico 2.2.

COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN POR SECTORES

(1994-2007)

Fuente: elaboración propia con base en cifras DANE

Sin embargo, hay que señalar que la inversión es estructuralmente diferente entre los

periodos de las dos bonanzas: si durante el auge de la década de los 90 la inversión

estaba explicada fundamentalmente la capacidad de inversión del gobierno, los hogares

y las sociedades no financieras, en la década presente, se ha concentrado el esfuerzo de

la inversión prácticamente en las sociedades financieras, que para el 2007 explican el

66% del total de la inversión, mientras el gobierno tan solo explica el 16% y los hogares

(que en los 90 aportaban más del 30% de la inversión total) tan solo un 17,5% (gráfico

2.2.).

Esto revela que uno de los efectos potenciales de la política tributaria puede haber sido

desestimular la inversión de los hogares (reduciendo el margen de ingresos disponibles)

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1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Sociedades no financieras

Sociedades financieras

Gobierno

Hogares

ISFLSH


30

y aumentando el potencial de las empresas (no financieras) para realizar inversión. La

inversión como resultado se ha concentrado en un solo sector de la economía.

Del discurso de la promoción de la inversión por los mecanismos de los incentivos

tributarios a que estos realmente tengan efecto hay una gran diferencia, la Misión del

Ingreso Público reconocía esta evidencia al señalar que “Las exenciones y los esquemas

de incentivos en el impuestos a la renta empresarial reducen sustancialmente el

recaudo de este tributo. Aunque los objetivos de algunos programas de incentivos son

valiosos, no siempre con efectivos. Un estudio reciente de la DIAN sugiere que los

incentivos tributarios para el desarrollo económico no siempre atraen inversiones

hacia el área que pretenden activar. Tampoco hay evidencia de que el ahorro nacional

haya aumentado por las exenciones” (FEDESARROLLO, 2003:15)

La liberalización económica y financiera implementada en la década de los noventa ha

redundado en la concentración de los recursos liberados por las exenciones tributarias

en sectores especulativos, y por otro en la adquisición de la deuda pública, la cual

permite la absorción del ahorro nacional por parte de un gobierno central cada vez

más grande en términos del gasto financiero, deuda que hoy representa más del 54%

del PIB; este es el fenómeno de crowding out o desplazamiento en donde el Estado

termina absorbiendo gran parte del ahorro privado. Este último fenómeno ha tenido un

claro impacto en la composición del gasto público: aumenta la demanda del servicio de

la deuda en el presupuesto público (gráfico 2.3.).


31

Gráfico 2.3.

COMPOSICIÓN DEL GASTO DEL GNC

(1995-2009)

Fuente: elaboración propia con base en cifras CONFIS

En definitiva, la evolución de la inversión responde a una amplia variedad de procesos

entre los cuales uno de los más importantes es sin duda el impacto de la política

tributaria. Nótese que las dinámicas de inversión no están genéricamente orientadas

hacia el sector privado, sino que dentro del sector privado, es diferente la evolución de

la inversión, así, mientras las sociedades tienen un mayor rango de inversión, los

hogares han venido perdiendo esa capacidad, la selectividad tributaria tiene sin duda

algún efecto en este fenómeno que no busca ser analizado de manera directa en el

presente trabajo, pero al que posiblemente se llegue de manera indirecta en la

presentación de resultados.

Lo que si es claro es que el impacto de la estructura tributaria en el circuito económico

es notorio pues de ella dependen una amplia serie de decisiones de los agentes: invertir,

consumir, ahorrar. A pesar de ello hay que señalar que las fallas del sistema tributario

no pueden ser asumidas desde la óptica de la teoría descrita inicialmente, en la medida

en que la tributación está inmersa además en una negociación política en el Parlamento

con diversos grupos de interés de la sociedad, es claro que la tendencia ha sido la

sugerida por la teoría dominante, por ello el impacto de la tributación sobre las variables

macroeconómicas no solo se debe a la línea de política fiscal fijada por el ejecutivo

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09

FUNCIONAMIENTO SERVICIO DE LA DEUDA

INVERSION


32

como pauta de reforma al sistema tributario, sino que esta es solo una, entre las muchas

variables que la afectan.

2.4.1.2. Características principales de la estructura tributaria

Los países latinoamericanos (salvo muy raras excepciones) han acogido en diversos

grados de “intensidad” los supuestos del paradigma dominante para el diseño de sus

estructuras tributarias. En este sentido, es diciente el hecho de que las tasas impositivas

tanto a las personas como a las rentas empresariales han disminuido en todos los países,

con la notoria excepción de Argentina en el caso de las rentas empresariales (gráficos

2.4. y 2.5.).

Gráfico 2.4.

EVOLUCIÓN DE LA TASA DE IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL

EN AMERICA LATINA

Fuente: Perry (2005)

Gráfico 2.5.

TASA DE IMPUESTO A LA RENTA EMPRESARIAL

COMPARATIVO INTERNACIONAL (1986-2003)



33

En el caso colombiano se ha dado la misma tendencia en los impuestos a la Renta, las

tarifas que gravan las rentas de las personas se han reducido de manera sensible,

pasando de un nivel del 49% en 1986 a un 33% en la actualidad, cifra que si bien está

aún por encima del promedio latinoamericano, es inferior al promedio de los países

desarrollados (OECD). En materia de renta empresarial, la disminución de la tarifa ha

sido menos sensible, y es una de las tarifas nominales9 más altas de América Latina

cuyo nivel es incluso superior a la de los países desarrollados. Sin embargo como se

analizará más adelante, esto no implica que las empresas paguen altos impuestos sino

que utilizan otros mecanismos para que su nivel de tributación sea mucho más bajo,

especialmente mediante la reducción de tributos por la vía de exenciones y otros

tratamientos preferenciales.

En este sentido, una de las características más importantes de la estructura tributaria

actual es la pérdida de importancia de la tributación directa (y especialmente del peso de

los impuestos a la renta y al patrimonio), frente a la tributación indirecta

(fundamentalmente de impuestos al consumo o a las ventas)) la cual es una

característica compartida por todos los sistemas tributarios en el mundo (FMI, 2005).

Colombia no ha sido la excepción a este fenómeno. En el caso colombiano (como en el

de buena parte de los sistemas tributarios latinoamericanos) la tributación indirecta es

una constante histórica (Nieto Arteta, 1996), sin embargo, la introducción del impuesto

a la renta y su eventual expansión en los años de la República Liberal y luego durante la

vigencia del modelo de sustitución de importaciones habían logrado revertir esta

tendencia.

A partir de la introducción del IVA en la estructura tributaria del país, marca

nuevamente una tendencia a recargar el recaudo en impuestos indirectos (ver gráfico

2.6.), la cual se complementó no solo con las sucesivas amnistías tributarias realizadas

en los años 80, sino además con el desmonte del impuesto al Patrimonio a principios de

los años 90.

9 Hay que señalar la diferencia conceptual entre la tarifa nominal (aquella establecida por la ley para la

liquidación del impuesto) y la tarifa real (aquella que resulta de estimar el pago real del impuesto al restar

las deducciones y beneficios tributarios)


34

Gráfico 2.6.

EVOLUCIÓN IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS COLOMBIA 1905 – 2000,

PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: Junguito & Rincón (2004)

Desde principios de los 90, la estructura tributaria se recargó fundamentalmente en

impuestos indirectos, sin embargo, en la primera década de este siglo se aprecia un

ligero repunte de los impuestos directos en el recaudo total, esto se explica por la

urgencia de recursos cuantiosos para financiar el fortalecimiento de las fuerzas

militares, las cuales han recurrido de manera expedita a gravar el patrimonio de los

grandes y medianos capitales en el país, inicialmente obligándolos a la suscripción

forzosa de bonos públicos y posteriormente con el restablecimiento del impuesto al

Patrimonio.


35

Gráfico 2.7.

EVOLUCION PRINCIPALES IMPUESTOS EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA

COLOMBIANA 1990 – 2008

(% SOBRE EL TOTAL DE RECAUDO)

Fuente: elaboración propia con base en cifras CONFIS

En el caso colombiano la evolución de la estructura tributaria (gráfico 2.7.) ha

consolidado dos grandes impuestos IVA y Renta, nótese como actualmente entre ambos

recaudad más del 80% del total de los impuestos de la nación. El impuesto de renta

ganó importancia relativa dentro de la estructura tributaria a principios de los años 90:

pasó de representar el 40.9% del recaudo total en 1990 a un 46.7% en 1993, desde allí

comienza a perder participación, y para 2008 representa 38%, es decir, que en conjunto

ha perdido alrededor de tres puntos porcentuales en la financiación del Gobierno.

En contraste el IVA que a principios de los años 90 representaba un 30.9% del recaudo

total de impuestos, crece de manera sostenida hasta alcanzar una participación máxima

del 46.6% en 1996 y se ajusta para ubicarse en 2008 en un 42.06%, un incremento neto

del 11.73% en la financiación del Estado. El notorio aumento del IVA dentro de la

estructura tributaria se explica en parte por dos fenómenos: el desmonte del sistema de

aranceles, cuyos recaudos fueron sustituidos íntegramente con aumentos en la tarifa y

en la base gravable del IVA como resultado del desmonte del sistema de protección que

acompañó la apertura de inicios de los 90 y la ampliación de las exenciones en los

impuestos al ingreso y la renta, junto con el desmonte del impuesto al patrimonio.

La participación en el recaudo de los demás tributos del orden nacional, ha venido en un

notorio decrecimiento: mientras en 1990 estos otros tributos representaban el 28.16%

del recaudo, para el año 2004, tan sólo representaron el 15.15%. Esto a pesar de la

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Renta IVA Otros


36

introducción de gravamen a los movimientos financieros, del impuesto al patrimonio y

del impuesto a la seguridad democrática que han llevado nuevamente estos impuestos

cerca al 20% del total del recaudo.

Este panorama nos permite hacer una primera conclusión: en Colombia la estructura

tributaria ha venido recuperando su tendencia a recargarse en impuestos indirectos,

especialmente IVA, mientras que la Renta como mecanismo de financiación se ha

estancado en su evolución. Una aproximación conceptual señala que los sistema

tributarios maduros son aquellos con impuestos directos eficientes que eliminen las

distorsiones horizontales y verticales, y que sean eficaces en el cobro (Tanzi, 2002).

2.4.1.3. El sistema tributario y el Comercio Exterior

Al hablar de la relación del sistema tributario con el sector externo, el primer factor que

hay que señalar como importante, lo constituye la apertura comercial y los procesos de

reducción de impuestos al comercio exterior que ellas llevan consigo. Hay que recordar

que la estructura tributaria del país se sostuvo hasta bien entrados los años 40 del siglo

XX (gráfico 2.8.) en impuestos al comercio exterior, esta es una herencia del sistema de

impuestos colonial que difícilmente el país logró superar con base en una

modernización de los tributos y una renovación de sus bases tributarias (Junguito &

Rincón, 2004).

Gráfico 2.8.

Estructura Tributaria: Impuestos Internos Vs Externos (1905 – 2000)

Fuente: Tomado de Junguito & Rincón, 2004


37

Ahora bien, el proceso de apertura económica redujo de manera sostenida los aranceles

y otros impuestos al comercio exterior, pero dado el boom de las importaciones de

principios de los 90, el recaudo del IVA externo se dinamizó entre 1993-1998, hasta

alcanzar niveles cercanos a los que reportaba el IVA interno.

Sin embargo, a partir de 1993 el crecimiento del IVA interno se aceleró de manera

notoria, al pasar de un 20.52% del total de recaudo en 1990 a un 27,4% en el 2008.

Gráfico 2.9.

IVA INTERNO Y EXTERNO COMO % DEL TOTAL DE RECAUDO DEL IVA 1990 - 2008

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DIAN – Bodega de Datos y CONFIS

El proceso explosivo de crecimiento de las importaciones impulsó el recaudo de una

mayor IVA externo entre 1991-1994 llegando a representar el 47% del total del IVA

recaudado, así, a medida que el proceso importador de principios de los 90 se desinfla

se recurre a mayores gravámenes a la producción doméstica. Este fenómeno implicó

una desgravación unitaria efectiva de más de 3 puntos porcentuales hasta el año 2000 en

los impuestos a las importaciones (CGR, 2002). Hay que señalar sin embargo, que

desde 2004, un nuevo aumento en el nivel de importaciones implicó un aumento en el

recaudo por IVA externo.

El desmonte de los impuestos al comercio exterior, coincide con la introducción de los

impuestos al consumo tipo IVA, como señala Giraldo (2009: 189)“El IVA se generalizó

en la región después de la crisis de la deuda externa de 1982, y su instauración se hizo

“pari passu” con el desmonte de los impuestos al comercio exterior” de esta forma, es

claro que hace parte de todo el proceso de reforma de las políticas públicas y que la

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Interno Externo


38

génesis del desgravamiento de los impuestos al comercio exterior no es un hecho

aislado de los sucesos económicos de la región.

Por otra parte, el IVA implícito, que se cobra a determinados bienes importados a una

tarifa equivalente a la tasa general promedio implícito en el costo de producción de

bienes de la misma clase de producción nacional, y que de hecho es un mecanismo de

protección de la producción nacional, que grava a la competencia extranjera, se

flexibilizó con las reformas tributarias de 2000 y 2002, de tal manera que para calificar

la inexistencia de producción nacional, la norma dispone que se entenderá como tal,

cuando la producción nacional cubra menos del 35% del mercado nacional, cuando

antes de tales reformas el exigido era apenas del 25%.

2.4.1.4. Efectos de las Reformas Tributarias en el Recaudo Total

Las reformas tributarias de los 90 además de modificar la estructura de los impuestos, es

decir, seleccionar sobre que actividades y agentes económicos recaerá la tributación,

también han buscado aumentar el recaudo del gobierno nacional con el fin de sanear un

déficit fiscal estructural que ha oscilado en los últimos años entre el 3% y el 6% del PIB

para el Gobierno Nacional Central, en un contexto donde los ingresos tributarios ni

siquiera cubren la totalidad de los gastos corrientes de la nación.

Normalmente se argumenta que la crisis fiscal se debe al gasto excesivo del gobierno

central ignorando los factores germinales causantes de la crisis: la quiebra de la

producción nacional consecuencia de la apertura económica, el acelerado proceso de

endeudamiento público interno y externo que se agudiza desde finales de 1999 y que es

consecuencia del cambio estructural en los mecanismos de financiamiento del Estado, y

la creación de un mercado de deuda. La crisis fiscal permanente en la que se ven

envuelto el país, requiere que permanentemente cambien las normas tributarias, con el

fin de aumentar de manera progresiva y sostenible el recaudo, el alto número de


39

cambios en la legislación tributaria en las últimas dos décadas10

no es otra cosa que la

señal

Contrario a lo que se predica por parte de los distintos gobiernos, las reformas

tributarias sí han tenido un efecto importante en aumentar el recaudo de impuestos, aún

cuando hubiera sido mayor si la economía hubiera crecido a tasas mayores que las

observadas. Por ejemplo, la Misión del Ingreso Público estimaba en 2002 que de

mantenerse un crecimiento sostenido del 5% en el PIB el recaudo de impuestos crecería

anualmente en aproximadamente 2 billones de pesos. De hecho hay que señalar que el

recaudo crece o disminuye por dos razones fundamentales: o bien por la regulación

misma sobre el cobro de impuestos o por la dinámica del ciclo económico. En

Colombia, dada la inestabilidad del ciclo económico es necesario recurrir a cambios

constantes en la norma tributaria como se señaló anteriormente.

Gráfico 2.10.

RECAUDO IMPOSITIVO TOTAL POR PRINCIPALES FUENTES DE IMPUESTOS

(% DEL PIB)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DIAN- Bodega de Datos y CONFIS.

El gráfico 2.10 muestra que el impuesto de renta ha pasado de representar un 3.21% del

PIB en 1990, a un 6,72% en 2007, es decir, duplicó su participación en el PIB. Este

aumento en el recaudo del impuesto de renta ha estado soportado principalmente por las

personas naturales y los asalariados por la vía de la retención en la fuente, análisis que

10

Desde los años 90, se han implementado reformas tributarias en: 1990, 1992, 1994, 1995, 1997, 1998,

2000, 2002, 2003, 2006 y en el momento de realizar este trabajo se discute preliminarmente el contenido

de la reforma del año 2009. Esto indica un total de 10 reformas en 19 años.

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

16,00%

18,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Renta IVA Otros Tributos Total


40

se desarrollará más adelante en este trabajo y que constituye el elemento central del

debate.

Por otra parte, el crecimiento del recaudo del IVA es aún más marcado. Mientras en

1990 el IVA representaba un 2.43% del PIB, para el 2007 representa un 6,54% del PIB,

casi que triplicando su participación, lo cual sucede como consecuencia de los aumentos

de la tarifa (10% a inicios de los 90 y 16% actualmente) el aumento de la base gravable

del impuesto (25% en 1990, 65% actualmente) y la dinámica del consumo en el periodo

2004 – 2007.

Los otros impuestos han tenido, como se señalo en un aparte anterior una dinámica

importante en los últimos 7 años, especialmente por la introducción del Gravamen a los

Movimientos Financieros (GMF en adelante) en el año 2000 y posteriormente con la

introducción del impuesto al patrimonio en 2004.

En conjunto, el recaudo total de impuestos como porcentaje del PIB ha crecido de

manera sustancial, si analizamos el periodo 1990 – 2007 este ha pasado de representar

un 7.85% a un 16%, es decir, un aumento de más del 110% en el recaudo. A pesar de

esta evidencia, se sigue insistiendo en argumentos como que los ciudadanos en general

no aportan al fisco, o que son unos cuantos quienes soportan la estructura tributaria, la

falsedad de estos argumentos son los que han motivado el desarrollo del presente

trabajo.

2.4.1.5. Una aproximación inicial al problema de la distribución de la carga

tributaria

El centro de la reflexión que se presenta aquí, está relacionado con los mecanismos

utilizados para la asignación de la carga tributaria de los impuestos, esencialmente de

los dos grandes impuestos del orden nacional: Renta e IVA. Una revisión inicial del

tema ha sido adelantada en los primeros apartes de este documento, sin embargo, hay

que resaltar nuevamente los siguientes puntos:


41

1. La carga tributaria es baja con respecto a los promedios de tributación existentes

en otros países. Esto implica que por lo menos teóricamente hay espacio fiscal

para aumentar

2. Son pocos contribuyentes los que aportan gran parte de la tributación

particularmente en el impuesto de Renta. De esta manera, la carga tributaria está

sobreconcentrada en los grandes contribuyentes, clasificación que la

Administración de Impuestos utiliza para clasificar a las grandes empresas del

país y que según las cifras oficiales aportan entre el 70% y el 80% del total de

impuestos.

3. El impuesto a la Renta tiene tarifas que desincentivan la inversión y el ahorro

privados, de allí que la prioridad en la reforma sea bajar de manera considerable

las tasas.

4. El IVA es un impuesto eficiente, su eficiencia deriva de su neutralidad, cuando

se aplica a una tarifa uniforme para todos los bienes y servicios de la economía

resulta ser un impuesto fácil de administrar, de gran recaudo y que no afecta la

inversión ni el ahorro.

5. El sistema tributario no es el mecanismo más adecuado para redistribuir la

riqueza, por ello debe ser neutral frente a la distribución del ingreso, y ello se

logra haciendo tender el recaudo hacia los impuestos indirectos tipo IVA.

Estos argumentos, son esgrimidos por los actores políticos en las negociaciones de las

reformas tributarias con el fin de:

1. Aumentar la carga tributaria total, como mecanismo para alcanzar los estándares

en la región. Este debate no está exento de polémica, inicialmente porque en las

cuentas públicas se estima mal la carga tributaria, excluyendo -por ejemplo- los

aportes a la seguridad social del cálculo del esfuerzo fiscal de los contribuyentes

(Bautista, 2003; Giraldo, 2003) lo cual hace percibir una carga fiscal menor a la

real, y dos porque no relaciona el esfuerzo tributario con la capacidad del Estado

de garantizar derechos fundamentales a los ciudadanos, que es lo que en últimas

le da legitimidad a la relación tributaria.

2. El mayor aumento en la carga tributaria recae en impuestos indirectos. Este es

un proceso que no es lineal, porque en la medida de las posibilidades políticas

del ejecutivo, este tiene que recurrir en situaciones fiscalmente complejas al


42

cobro de impuestos directos para financiar objetivos particulares de política

pública. En el caso colombiano, el restablecimiento del impuesto al patrimonio

es un hecho que contradice las recomendaciones de los Organismos Financieros

Multilaterales, a la vez que los intereses del capital, pero que termina siendo

impuesta por la lógica política. Sin embargo, el peso de la tributación indirecta

en Colombia es muy alto, frente a la directa (ver gráfico 7) y la tendencia es a

que la brecha entre uno y otros tienda a aumentar.

3. Justificar las exenciones y tratamientos tributarios como mecanismos que

beneficiarán a la sociedad en general. A pesar de que Colombia tiene tasas

nominales algo superiores al promedio de la región en el impuesto de renta, el

debate está en las tasas efectivas: el sistema de incentivos tributarios que se

maneja a través de grandes deducciones y exenciones en el impuesto de renta,

hace que las tasas efectivas de tributación sean más bajas que las del promedio

de la región. Conclusión: el sistema de incentivos en renta, socava fuertemente

la base gravable.

4. Aumentar las tarifas y las bases gravables del IVA, como mecanismo para

sustituir los recursos perdidos por el desgravamiento de las rentas y el comercio

exterior. El IVA en Colombia funciona de manera muy diferente al modelo ideal

propuesto desde la teoría: tiene varias tasas marginales, el universo gravable

dista aún mucho del 100% de los bienes y servicios y busca castigar (aunque

este efecto se ha visto fuertemente reducido luego de la reforma tributaria de

2004) los consumos suntuarios.

Es sobre estas características que se busca analizar el potencial de distribución de la

carga tributaria en Colombia.


43

3. MÉTODO

3.1.Introducción

La presentación del método es necesaria para identificar claramente el objetivo del

trabajo y medir los alcances y limitaciones de los resultados. Hay que señalar que este

trabajo parte de dos mecanismos para el acopio de información: la recopilación de

información secundaria y de análisis y estudios previos para caracterizar el sistema

tributario y la forma en que este distribuye la carga impositiva entre los diversos agentes

de la economía. Un segundo mecanismo de análisis está orientado a la descomposición

de las categorías tributarias utilizadas por la Administración de Impuestos –DIAN- para

presentar las cifras sobre recaudos tributarios en el impuesto a la Renta.

Esta segunda metodología es original en su esquema y constituye el valor aportado por

el trabajo en el análisis de la distribución de la carga tributaria.

3.2.Metodología

El planteamiento descriptivo de la estructura tributaria del país y la forma en que se

distribuye la carga impositiva es el mecanismo central de construcción del presente

trabajo. Esta descripción se nutre de dos enfoques: las recomendaciones que hacen

diversas instituciones y expertos en materia tributaria sobre lo que debe constituir la

esencia de la estructura de impuestos en la región, y los resultados que emergen de la

negociación política que se realiza en el Congreso y en el Ejecutivo, y que responden a

la conjunción de fuerzas que concurren en estos espacios y que se manifiesta en los

resultados finales de las normas tributarias expedidas.

De otra parte, una segunda metodología consiste en el trabajo empírico de deconstruir

las categorías de clasificación de la contabilidad tributaria implicadas en el impuesto a

la renta, para analizar cuales son los agentes que realmente pagan el impuesto. Esta

deconstrucción se constituye en un aporte original para el análisis de la distribución de

la carga tributaria en Colombia. Para esta metodología se dispone de datos consolidados

hasta el año 2002, los datos del periodo 2003 – 2008 no son confiables por no

encontrarse agregados con la misma metodología y porque algunas de sus categorías

variaron.


44

3.2.1. Estructura de análisis

A continuación se presenta esquemáticamente la estructura de análisis usada en el

trabajo.

Esquema 3.1.

3.2.2. Técnicas

El trabajo recurre a una serie de técnicas para soportar la argumentación desarrollada,

dentro de ellas están:

Revisión documental: establecimiento del Estado de la situación alrededor de

los debates centrales abordados por la tesis.

Hipótesis explicativas: Características de la estructura

tributaria dominantes en el discurso de la Política Pública

•Baja tributación

•Alta concentración de los tributos en pocos contribuyentes: los de mayores ingresos

•Sistema tributario poco amigable con la inversión

Hipótesis de contraste:

Revisión de la estructura tributaria desde la perspectiva de la equidad

de la Carga Tributaria

•Ata tributación con respecto a:

•Problemas de subcontabilización

•Legitimidad

•Alta concentración de los tributos en contribuyentes de ingresos medios y bajos.

•Sistema tributario muy amigable con la inversión, pero con pocos resultados efectivos.

Mecanismos de contraste

•Revisión de documentos y análisisque soporten las hipótesis decontraste.

•Planteamiento metodológico paradeconstruir las categorías de lacontabilidad tributaria para elimpuesto de Renta.

RESULTADOS

• CONCLUSIONES

• DISCUSIONES PLANTEADAS POR EL TRABAJO


45

Revisión estadística: soporte de las afirmaciones fundamentales del trabajo en

base a cifras disponibles y consultadas en fuentes oficiales de información.

Análisis de datos: creación de relaciones complejas entre variables o series de

variables, usando técnicas básicas de correlación de datos.

Deconstrucción de categorías conceptuales: creación de nuevos clasificadores

e indicadores para revelar aspectos no señalados de las variables estudiadas.


46

4. RESULTADOS

Como se señaló en la primera parte de este documento, la carga tributaria en Colombia

ha tenido un aumento sustancial como porcentaje del PIB del país, sin embargo, aun no

se ha señalado cual puede ser su potencial impacto en la distribución del ingreso, como

resultado de la forma en que la carga tributaria se distribuye entre los diferentes agentes.

A continuación se presenta el análisis de los mecanismos de distribución de la carga

tributaria para los dos grandes impuestos nacionales IVA y Renta.

4.1. La Distribución de la Carga Tributaria en el IVA.

El IVA surge en la legislación colombiana a finales de los años 70, políticamente se

vendió como un impuesto que iba a gravar los consumos suntuarios, es decir, se

justificó como un impuesto adicional para los “ricos”. Sin embargo, en las tres décadas

de existencia del IVA, este ha sido el impuesto con una mayor dinámica de crecimiento

como se mostró en las secciones anteriores, el aumento de la tarifa, acompañado de

aumentos progresivos en las bases gravables (a excepción del periodo 1993-2000) hacen

que el IVA aporte aproximadamente el 40% del total de los impuestos de la Nación.

Hay que señalar que en el marco de políticas públicas neoliberales, el IVA es el

impuesto preferido, tal como señala Giraldo (2009: 165) “el BID (1998) señala que el

impuesto más neutral, y que se debe privilegiar es el Impuesto al Valor Agregado (IVA)

con tarifa única y base universal”, y no solo el BID, sino las demás IFI´s señalan que

las estructuras tributarias deberán aproximarse al ideal de un IVA universal con tarifa

única.

En Colombia –como ya se señaló- el IVA responde a un esquema que busca cierto

grado de progresividad: un sistema de tarifas para diferentes bienes y servicios, desde

las categorías de exentos y excluidos donde se encuentran los llamados productos de la

“canasta básica familiar”, pasando tarifas marginales inferiores donde se encuentran

una amplia gama de productos que no tienen más relación entre si que la de ser


47

producidos por algún gran gremio de la producción nacional11

, llegando a la tarifa

general y luego avanzando hacia tarifas marginales superiores a la general, donde

usualmente se encuentran bienes considerados como suntuarios o de alto valor

agregado12

.

A nivel macroeconómico, el primer problema es el impacto del impuesto sobre el

consumo. Inicialmente hay que señalar que al correlacionar la evolución del IVA y la

evolución del consumo se encuentra una relación lógica: al aumentar los impuestos al

consumo se reduce el rango de consumo de los hogares, la correlación entre ambas

variables marca un -0,47, es decir, que por cada unidad de aumento del IVA como

proporción del PIB, el consumo como proporción del PIB se impacta en 0,47 unidades

menos (gráfico 4.1.).

Gráfico 4.1.

Evolución del consumo de los hogares/PIB Vs recaudo por IVA/PIB

Fuente: elaboración propia con base en Cuentas Nacionales DANE y CONFIS.

Esto indica que es lógico (y así lo confirma la teoría, ver Ayala, 2006; Restrepo; 2000 o

Parthasarathi, 1995 entre otros) que un aumento en la carga tributaria basada en

impuestos al consumo reduzca el consumo potencial de los hogares, que son quienes

aportan el 75% del impuesto final (CGR, 2002). Pero esto tiene un problema, si el

bienestar de una sociedad se mide por la capacidad de consumo de sus ciudadanos, al

reducir este por la vía de impuestos tipo IVA ¿acaso no se estará afectando el bienestar?

11

Por ejemplo, la cerveza que no se considera un bien básico o esencial y que debería clasificar en la

categoría licores, tiene un IVA del 8%. Esto gracias a la presión corporativa que la principal (y única)

productora en el país –BAVARIA- ejerce en el terreno político para evitar un aumento de la tarifa de este

bien. Este ejemplo no es el único, pero si es el más visible. 12

Aquí tampoco la categoría es clara y responde fundamentalmente a presiones políticas, para la muestra

dos ejemplos: los servicios de telefonía celular que cubren prácticamente al 85% de la población para

2008 son gravados por un IVA del 20%, mientras que servicios como “Faenaje y entrenamiento de toros

de lidia y caballos de paso” ¡fueron pasados en la reforma tributaria de 2003 de la tarifa marginal del 35%

a la tarifa general!

60,00%61,00%62,00%63,00%64,00%65,00%66,00%67,00%

19

94

19

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01

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(p)

0,00%1,00%2,00%3,00%4,00%5,00%6,00%7,00%

19

94

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00

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01

20

02

20

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20

04

20

05

(p)


48

¿Puede la política de gasto público revertir este efecto? Estas son preguntas que este

trabajo no resolverá, pero que creo conveniente dejar planteadas.

Y son mas relevantes cuando la teoría señala que los impuestos tipo IVA recaen con

mayor fuerza sobre aquellos contribuyentes que tienen una mayor propensión al

consumo, y precisamente son aquellos que tienen menores ingresos, es decir, el IVA es

un impuesto regresivo cuando se aplica de manera uniforme a todos los bienes y

servicios, porque grava una mayor proporción del ingreso de los contribuyentes más

pobres. Este dilema13

ha planteado en lo político una estructura del IVA que mantiene

un sistema de tarifas diferenciales y una discusión sobre que productos deben estar

sometidos al impuesto y cuales no, esto hace que el sistema tenga cierta progresividad

en la práctica, pero esta progresividad es resultado más de presiones políticas

particulares que resultado de una estructuración planificada del impuesto, y cada vez es

menor en la práctica.

El recorte generalizado en los impuestos a la renta empresarial y personal, debe

compensarse necesariamente con otros ingresos, el modelo tributario se orienta a

diseñar una estructura tributaria “neutral” que consiste en darle mayor importancia a los

impuestos indirectos, especialmente aquellos que gravan el consumo y de los cuales el

más importante y extendido es el IVA. El concepto de progresividad tributaria ha sido

trasladado al IVA y no a los impuestos a la renta y el patrimonio, en la medida en que se

considera que no paga más quien más rentas obtiene, sino quien más bienes consume,

se supone en el fondo que pagarán más IVA las personas que tienen un mayor nivel de

consumo, y en este marco se supone que estos son los ciudadanos de mayores ingresos.

13

Aquí hay que tener en cuenta además la presión de grupos políticos concretos que buscan mantener los

bienes que producen en tarifas bajas del espectro del impuesto, cuando no en la categoría de excluídos o

exentos.


49

Gráfico 4.2.

EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS DEL IVA PAÍSES AMÉRICA LATINA

(al empezar Vs 2004)

Fuente: Perry 2005

Gráfico 4.3.

EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS DEL IVA COLOMBIA, AMERICA LATINA Y PAISES DE LA

OECD

(al empezar Vs 2004)


Gráfico 4.4.

TASAS BÁSICAS DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 2005

COMPARATIVO INTERNACIONAL


Entonces resulta que una tributación basada en el IVA como impuesto principal, es

neutral en el sentido que no distorsiona las decisiones de los agentes de mercado,

progresiva en la medida en que a más se consume, mas impuesto se paga, y como


50

resultado de ello se obtiene un sistema tributario óptimo de fácil administración,

eficiente y económico para el Estado. El aumento de las tarifas y las bases gravables ha

sido una constante en todas las economías latinoamericanas, y en Colombia en donde

las sucesivas reformas tributarias especialmente las más recientes se han orientado en

este sentido.

En efecto, cuando el impuesto se estableció en Colombia estaba contemplada una tarifa

del 10% con una amplia serie de productos excluidos y exentos del impuesto y con una

base gravable limitada (aproximadamente el 15% de la canasta de bienes gravables).

Las sucesivas reformas han aumentado la tarifa al 16% actual, llevando el gravamen al

49% de la canasta de bienes gravables, siendo una tarifa superior al promedio

latinoamericano, pero inferior a la de países desarrollados, con excepción de Japón

donde el fuerte del recaudo fiscal proviene de impuestos a los patrimonios personales y

el IVA no tiene desde el punto de la tarifa un impacto significativo.

La extensión indiscriminada del IVA contraviene principios Constitucionales en cuanto

a la progresividad que debe tener la estructura tributaria y los derechos

fundamentales de los ciudadanos consagrados claramente en el artículo 363 de la

Carta Política. Recientemente la Corte Constitucional en la sentencia que declaró

inexequible la extensión del cobro del IVA del 2% sobre la canasta familiar dice que:

“Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y servicios que antes habían

sido excluidos para promover la igualdad real y efectiva (art. 13 CP) en un Estado

Social de Derecho (art. 1º de la CP) el legislador tributario vulnera los principios de

progresividad y equidad que rigen el sistema tributario (art. 363 CP y art. 95-9 de la

CP), interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital (arts. 1º

y 13 de la CP en concordancia con el artículo 334 CP), si (i) de respeto al principio de

no tributación sin representación, se modifica un sistema tributario, (ii) con graves

falencias tanto en el lado de los ingreso provenientes de tributos con diseño progresivo

como (iii) en el lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante

la ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera necesidad (v)

de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del derecho al mínimo vital de

un amplio sector de la población del país, dadas las insuficiencias de la red de

protección social” (CORTE CONSTITUCIONAL, 2003: 43)


51

En contraposición, para la perspectiva neoliberal que orienta estas reformas, el IVA es

considerado como un impuesto “optimo”- neutral, porque en teoría no distorsiona la

asignación de recursos realizada por el mercado, la cual se supone es eficiente. Se

considera, además, un impuesto de fácil recaudo pues lo paga todo el mundo.

En contraste con lo acaecido con el IVA interno, los aranceles o impuestos a las

importaciones se han desmontado con motivo de la apertura comercial14

, rompiendo con

el criterio de neutralidad, aún cuando para el sector agrícola se estableció

posteriormente debido a la aguda crisis del sector, un sistema de aranceles variables,

que mal que bien, ha permitido la supervivencia de algunos sectores del agro. El ingreso

por los aranceles llegó a representar en el pasado el 40% de los ingresos del gobierno

central.

Al tiempo que se amplía el cobro del IVA y se aumentan las tarifas, el modelo

dominante recomienda el desmonte de la tributación directa, basada en impuestos a la

renta o al patrimonio, por considerar que desincentivan la inversión privada y por ende,

el crecimiento económico. En particular se busca la reducción de los impuestos al

capital, pues como se verá más adelante, a las personas naturales se les cobra el

impuesto de renta vía retención en la fuente, un mecanismo que es cada vez más

utilizado.15

También con el criterio de favorecer al gran capital extranjero se han

reducido considerablemente los impuestos sobre remesas de utilidades al exterior (del

12% al 7%) y se han otorgado privilegios fiscales a la inversión extranjera, como la

paulatina reducción del impuesto a la renta sobre dividendos y participaciones y la

exención del impuesto de renta para los fondos de capital extranjero.

Otro impuesto introducido en el 2000 es el impuesto a las transacciones, denominado el

tres por mil, impuesto que a todas luces ha desincentivado el ahorro. Los impuestos y

14

La ley marco de comercio exterior estableció en 1990 una reducción gradual del arancel promedio de 16.5% a 7% entre 1990 y 1994 y trasladó 861 posiciones arancelarias del régimen de licencia previa al de libre importación. También se redujo el arancel del 60% al 40% para el régimen de licencia previa. 15

Según la Misión del Ingreso Público, y del estudio del grupo de trabajo dirigido por César Giraldo –representante de las organizaciones sociales en la Misión-, la retención en la fuente que representaba en 1993 el 44.80% del total del impuesto a la renta, para el año ya alcanzaba el 71.86%, y esto origina que los impuestos se están recaudando más por la vía de la retención que por la declaración presentada por los contribuyentes del tributo, este argumento se desarrolla con profundidad en la sección dedicada a la renta.


52

contribuciones para financiar el gasto en la Seguridad Nacional, con motivo del

conflicto interno, también han sido una constante en el período analizado.

El enfoque fiscal de este esquema de tributación promovido por el Banco Mundial, no

mira la tributación desde el punto de vista de la capacidad de pago, sino desde el punto

de vista del gasto, o sea, en cómo se invierten los ingresos tributarios, cuestión esta que

sería motivo de otro estudio.

Las continuas reformas tributarias han redundado en mayores recaudos como

porcentaje del PIB, a pesar de que el menor crecimiento por cuenta de la recesión

económica permite pensar en que los recaudos esperados han caído. Al parecer, el

impacto de las reformas supera el impacto negativo del bajo crecimiento económico y el

efecto Laffer, según el cual “El pueblo que es sobrecargado de impuestos, acaba por no

pagar nada”, como sentenció Francois De Malherve, de esta forma así, a más

impuestos, más evasión.

4.2.La Distribución de la Carga tributaria en el impuesto de Renta

El segundo problema que se aborda en el análisis de resultados es quien soporta en

realidad una mayor carga tributaria en el impuesto a la renta: si los grandes capitales o

el contribuyente promedio. Para ello se recurre a una deconstrucción de las categorías

de la contabilidad fiscal, empleadas por la DIAN para la administración del sistema.

El argumento es sencillo: son los grandes contribuyentes y los grandes capitales quienes

aportan buena parte del impuesto de renta. La tabla 1. muestra este argumento de

manera clara.

Tabla 4.1.

CONTRIBUYENTES E INGRESO DE LA RECAUDACIÓN EN COLOMBIA (1998)

Tipo de

contribuyente

Renta IVA Interno Retención Total

Contrib. Recaudo Contrib. Recaudo Contrib. Recaudo Contrib. Recaudo

No. % % No. % % No. % % No. % %

GC 4.667 0.1 64 4000 0.05 73 4.642 0.1 75 4.667 0.1 73

GC + SOC 152.864 1.9 86 95.543 1.2 96 95.159 1.2 98 152.864 1.9 96

GC+SOC+NAT 8.076.411 100 100 141.935 1.8 100 141.935 1.3 100 8.076.411 100 100

Fuente: CGR (2002)


53

Nótese que el argumento está enfocado a señalar que son los grandes contribuyentes los

que aportan el mayor porcentaje de los impuestos, en el debate político y en los

diagnósticos oficiales no hay diferencia entre recaudo y aporte cuando son dos

momentos diferentes de la gestión tributaria: recaudo implica un proceso administrativo

de recolección de impuestos, aporte es la acción de tributar, es decir, el efecto negativo

que se produce sobre el ahorro, el consumo o la renta del contribuyente como resultado

de aportar tributos. Según la DIAN, “los Grandes Contribuyentes representan entre el

83 y el 85% del total del recaudo de la DIAN a nivel nacional” (DIAN, 2004:1), pero a

continuación señala que “básicamente los impuestos están concentrados en pocos

contribuyentes” (ibid: 2).

También se ha sustentado la tesis de que los grandes conglomerados privados tributan

más que las empresas del Estado, este será un punto que también se evaluará en el

presente trabajo.

El problema se origina en que la palabra indicada para señalar lo que en realidad sucede

en la política tributaria con los grandes contribuyentes es que estos recaudan y no

contribuyen: los grandes contribuyentes no CONTRIBUYEN en realidad con buena

parte de los impuestos, como suele señalarse, sino que RECAUDAN buena parte de los

mismos. Esta confusión en los términos es la que hace carrera en la determinación de

las políticas tributarias y lleva a que los impuestos se distribuyan en grupos diferentes a

los grandes capitales.

Para demostrar esta afirmación se realiza a continuación un análisis profundo sobre la

contribución y el recaudo del impuesto de Renta, discriminando Personas Naturales,

Personas Jurídicas y Grandes Contribuyentes, categorías principales en las que la

administración de impuestos clasifica a los responsables de este tributo.

Los resultados obtenidos contradicen la afirmación de que son los grandes capitales los

que más contribuyen, al demostrar que los principales esfuerzos en la contribución del

impuesto de Renta han recaído no en los grandes contribuyentes sino en las personas

naturales y en los no declarantes por medio del mecanismo de retención en la fuente.

En segundo lugar, que buena parte del esfuerzo contributivo de los grandes


54

contribuyentes es debido a los mayores aportes de las empresas públicas que luego de la

reforma tributaria de 1998, quedaron sujetas a ser contribuyentes del impuesto de Renta.

La construcción de este análisis se hace a continuación, señalando que debido a las

dificultades para

4.2.1. El aporte de los Grandes Contribuyentes en el Impuesto de Renta

4.2.1.1.Concepto de Gran Contribuyente

Como gran contribuyente se conoce un número de organizaciones jurídicas que por el

tamaño de sus operaciones y/o el monto de su capital, requieren de un régimen especial

de control tributario, estas organizaciones son tanto del sector público como del

privado. En Colombia, tal como se muestra en la tabla 2. los grandes contribuyentes

representan tan solo el 1% de los contribuyentes del impuesto de Renta, sin embargo,

las empresas que representan este sector tienen en su poder el 80% del total del capital

empresarial del país y se concentran fundamentalmente en los sectores de minería,

financiero, comercio y de manufactura.

Tabla 2.

NUMERO DE CASOS CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO A LA RENTA

NUMERO DE CASOS IMPORRENTA 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

GRANDES CONTRIBUYENTES 4.786 4.717 4.693 4.794 4.850 4.826 4.800 4.827 5.084

PERSONAS JURIDICAS 154.453 159.014 159.946 161.748 166.715 169.723 169.668 174.296 177.852

PERSONAS NATURALES 383.521 378.311 369.160 369.930 364.246 345.319 329.599 325.370 318.481

TOTAL 542.760 542.042 533.799 536.472 535.811 519.868 504.067 504.493 501.417

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL

GRANDES CONTRIBUYENTES 0,88% 0,87% 0,88% 0,89% 0,91% 0,93% 0,95% 0,96% 1,01%

PERSONAS JURIDICAS 28,46% 29,34% 29,96% 30,15% 31,11% 32,65% 33,66% 34,55% 35,47%

PERSONAS NATURALES 70,66% 69,79% 69,16% 68,96% 67,98% 66,42% 65,39% 64,49% 63,52%

Fuente: elaboración propia con base en DIAN - Bodega de datos


55

Gráfico 4.5.

IMPUESTO A CARGO (IMPORRENTA) POR TIPO DE CONTRIBUYENTE

Fuente: Elaboración propia con base en datos DIAN

Nota: Los datos no incluyen el saldo de retenciones en la fuente

Gráfico. 4.6.

RETENCIONES EN LA FUENTE GRANDES CONTRIBUYENTES:

PORCENTAJE DEL RECAUDO TOTAL DEL IMPUESTO A LA RENTA

Fuente: Elaboración propia con base en datos DIAN

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

GRAN CONTRIBUYENTE PERSONA JURIDICA PERSONA NATURAL

60,00%

65,00%

70,00%

75,00%

80,00%

85,00%

90,00%

95,00%


56

4.2.1.2. Estimación de la carga de los Grandes Contribuyentes en el Impuesto de

Renta

Gráfico 4.7.

RETENCIONES EN LA FUENTE POR TIPO DE CONTRIBUYENTE

(% TOTAL DE RETENCIONES EN LA FUENTE)

Fuente: Elaboración propia con base en DIAN - Bodega de Datos

Los gráficos 4.5 a 4.7 muestran la importancia de los grandes contribuyentes en la

estructura del impuesto de renta: participan con el 70% de las retenciones (al año 2001),

su saldo a pagar en el Imporrenta es superior al 80% del total y su impuesto a cargo de

es superior al 60% del total de todos los contribuyentes.

Sin embargo, este análisis merece un poco más de detenimiento: en primer lugar gran

parte del impuesto a cargo de los grandes contribuyentes, está constituido por las

retenciones que practican al resto de agentes de la economía, en efecto, la retención se

ha convertido en una de las formas más usadas por el gobierno para mantener constantes

flujos de caja en tesorería.

Los gráficos 4.6 y 4.7 muestran la importancia que han ganado los grandes

contribuyentes como retenedores del impuesto de renta, esta figura se complementa con

la aplicación de la figura de la autorretención (especialmente cuando el flujo de las

ventas al detal es muy alto). El problema conceptual consiste en saber cuanto pagan

realmente los grandes contribuyentes en el impuesto de renta, es decir, descontando de

sus declaraciones los impuestos que recaudan de otros agentes de la economía.

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gran Contribuyente Otras Juridicas Personas Naturales


57

Una forma adecuada para llegar a este resultado consiste en medir la carga tributaria de

los grandes contribuyentes en términos absolutos, para hacerlo hay que descontar del

total declarado en el impuesto de Renta, el valor de las retenciones practicadas por los

grandes contribuyentes a otros agentes tributarios (otras personas jurídicas y las

personas naturales). Las retenciones, cabe recordarlo son mecanismos de cobro

anticipado del impuesto a la renta (también se aplica en IVA y otros impuestos), de tal

manera que el contribuyente al que se le ha retenido algún monto, puede descontarlo en

la declaración del impuesto lo cual se refleja en su saldo a pagar.

Para lograr una aproximación al criterio indicado se plantea la siguiente fórmula:

Ecuación 4.1.

CTGC = IC – R+ Rp+ A

Donde:

CTCG: Carga tributaria neta de los grandes contribuyentes.

IC: Impuesto de Renta a cargo

R: retenciones practicadas

Rp: retenciones practicadas a los grandes contribuyentes

A: autorretenciones

Esta ecuación, busca aislar el efecto de las retenciones en la fuente por concepto del

impuesto de Renta, que realizan los grandes contribuyentes al resto de agentes de la

economía y medir el aporte neto de las rentas generadas por los grandes contribuyentes.

Cuando se analiza de esta forma la carga tributaria y usando las cifras oficiales

provistas por la DIAN, se presenta el comportamiento observado en los gráficos 4.8 y

4.9


58

Gráfico 4.8.

CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES

IMPUESTO DE RENTA

(Precios corrientes)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DIAN- Bodega de Datos

Gráfico 4.9.

CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES

IMPUESTO DE RENTA

(Porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DIAN- Bodega de Datos

Los gráficos anteriores muestran que una vez que se aplica la depuración propuesta por

la formula a las cifras del impuesto de Renta que declaran los grandes contribuyentes, el

resultado es bien distinto al enunciado oficialmente: desde mediados de los 90, el

aporte real de los grandes contribuyentes es inferior a sus recaudos de retenciones. Por

tanto los grandes contribuyentes se convierten en agentes de recaudación, antes que en

-1.000.000.000.000,00

-500.000.000.000,00

-

500.000.000.000,00

1.000.000.000.000,00

1.500.000.000.000,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

2,12%

0,93%

0,58%

0,03%

-0,29%-0,51%

-0,38%

0,20%

-0,45%

-0,02%

-1,00%

-0,50%

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002


59

potenciales fuentes de recaudo, este análisis no tiene implicaciones sobre el saldo real

de las declaraciones de impuestos, pero si muestra una realidad económica que es la que

aquí interesa: a pesar de que los grandes contribuyentes poseen más del 80% del capital

empresarial y accionario de las empresas del país, su aporte en el impuesto de renta es

ínfimo. Los grandes contribuyentes lo son por su capacidad de control de la evasión

del impuesto a la renta, pero a cambio obtienen el beneficio de inflar sus propias

declaraciones de impuestos y argumentar en el debate tributario que estos grandes

capitales soportan una alta carga impositiva.

El argumento es más complejo si se incluye dentro del análisis una diferenciación entre

los Grandes Contribuyentes privados y los grandes contribuyentes que son empresas de

propiedad del Estado. Al calcular la ecuación 4.1. diferenciando las empresas grades

contribuyentes privadas de las públicas o estatales, se encuentra que las últimas aportan

buena parte del total del recaudo de los grandes contribuyentes. %%se calcula que los

grandes contribuyentes del sector público son por número el 6.5% de los grandes

contribuyentes del sector privado, sin embargo aportan el 27% de lo que aportan los

contribuyentes del sector privado, es decir, que la carga impositiva en renta de las

empresas públicas es superior al de las empresas privadas.

Gráfico 4.10

CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES PUBLICOS Y

PRIVADOS - IMPUESTO DE RENTA

Precios Constantes Base 1994

Fuente: Elaboración propia con base en cifras DIAN – Bodega de Datos

-3.000.000.000.000,00

-2.500.000.000.000,00

-2.000.000.000.000,00

-1.500.000.000.000,00

-1.000.000.000.000,00

-500.000.000.000,00

-

500.000.000.000,00

1.000.000.000.000,00

1.500.000.000.000,00

2.000.000.000.000,00

2.500.000.000.000,00

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

Públicas

Privadas


60

Gráfico 4.11.

CARGA TRIBUTARIA EFECTIVA DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES PUBLICOS Y

PRIVADOS - IMPUESTO DE RENTA

(Porcentaje Del PIB)


Cuando se aplica la metodología para identificar el Saldo a Pagar Consolidado

diferenciando entre las empresas públicas y las privadas (gráficos 4.10 y 4.11) es claro

que los aportes efectivos al impuesto con recursos del patrimonio empresarial son más

importantes en las empresas públicas que en las privadas grandes contribuyentes. Esto

indica que las empresa públicas o bien tienen menores márgenes de retención en la

fuente, o menos capacidad para practicar deducciones de su impuesto a pagar, no se

propone aquí una explicación a este fenómeno en la medida en que no se cuenta con la

información suficiente para hacerlo.

Basta señalar la descripción que hace Minhacienda (2005:135) de este fenómeno: “el

monto total de rentas exentas correspondiente a los grandes contribuyentes asciende a

2.256 miles de millones. De este monto, 31% pertenece a empresas del sector público,

lo que implica que el beneficio tributario otorgado a los grandes contribuyentes del

sector privado ascendió en el año gravable 2004 a 1.162 miles de millones”

Una vez establecido que los grandes contribuyentes son fundamentalmente agentes

retenedores del impuesto, y su aporte al mismo es muy pequeño comparado con su

propiedad accionaria, es necesario explicar las posibles causas que lo generan. En

primer lugar la evolución de las exenciones y tratamiento preferenciales que perciben

-4,00%

-3,00%

-2,00%

-1,00%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Públicas Privadas


61

los grandes contribuyentes es uno de los factores más importantes en la explicación de

este fenómeno.

Gráfico 4.12.

CRECIMIENTO DE LAS RENTAS EXENTAS 1990 – 1999 POR TIPO DE

CONTRIBUYENTE (% CRECIMIENTO ANUAL)

Fuente: Diálogos públicos sobre grandes temas de la nación, Capítulo IV: Régimen tributario y déficit

fiscal, Carlos Ossa Escobar. Contraloría General de la República.

En efecto, para el periodo 1990 – 1999 las rentas exentas para los grandes

contribuyentes se incrementaron en un 25% (gráfico 4.12) siendo el mayor crecimiento

dentro de las categorías de contribuyentes, esta tendencia se amplió para los años

subsiguientes, pues según MINHACIENDA (ibid) para el periodo 2000 - 2005 estas

rentas exentas aumentaron en un 123%. Las cuales no se distribuyen de manera

uniforme para todos los sectores de la economía, según MINHACIENDA (ibid: 135)

“Por subsectores económicos, la mayor participación en el total de las rentas exentas

de los grandes contribuyentes del sector privado se concentra en servicios financieros,

con el 39%, en el sector manufactura de alimentos con el 13%, y en el de electricidad,

gas y vapor con el 11%”

Por tipo de exenciones, la mayor parte de ellas provienen de las establecidas en la

denominada Ley Paez (25,4%) seguida de las establecidas por las zonas francas y sus

usuarios que en conjunto derivan el 19% de las exenciones (tabla 3). Es de suponer que

estos promedios han aumentado, pues la reforma fiscal de 2004 aumentó los beneficios

de las zonas francas, permitiéndoles el descuento de dos o más beneficios en el

impuesto de renta.

25%

5%

8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Grandes contribuyentes Personas Jurídicas Personas Naturales

Crecimiento Real de las Rentas Exentas 1990-1999 por tipo de Contribuyente

(% promedio anual)


62

Tabla 4.3.

RENTAS EXENTAS DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES (SOCIEDADES PRIVADAS)

2005

Miles de millones de pesos

Actividad Económica Rentas Exentas

Participación en las rentas

exentas

Proporción de las rentas

exentas sobre la renta total

Transporte 33 2.1% 100%

Loterias 1 0.1% 100%

Zona Franca 14 0.9% 99.5%

Ley Paez 396 25.4% 97.6%

Usuarios Zona Franca 289 18.5% 90.1%

Servicios de Salud 36 2.3% 86.9%

Aseguradoras 327 20.9% 85.9%

Ley Quimbaya 11 0.7% 77.9%

Editoriales 48 3.1% 73.3%

Hoteles 0 0.0% 64.8%

Reforestación 3 0.2% 56.2%

Servicios Públicos 1 0.0% 49.9%

Otros Grandes 57 3.7% 24.3%

Construcción 9 0.6% 20.9%

Bancos 272 17.4% 19.4%

Otros servicios financieros 23 1.4% 8.3%

Servicios Petroleros 41 2.6% 3.7%

Comercio 0 0.0% 2.3%

Total 1562 100% 36%

Fuente: MINHACIENDA 2005

Otra de las fuentes que le permite a los grandes contribuyentes reducir su aporte al

impuesto de renta, son los descuentos tributarios. Estos responden a una serie de

incentivos que se otorgan de manera directa a empresas que se dedican a actividades

específicas, en Colombia la regulación establece descuentos por actividades de

reforestación, impuestos pagados en el exterior, empresas colombianas de transporte

internacional, colocación de acciones o conversión de bonos y descuento por el

impuesto sobre las ventas en la importación de maquinaria pesada para industrias

básicas.


63

Gráfico 4.13.

CRECIMIENTO REAL DE LOS DESCUENTOS TRIBUTARIOS

IMPUESTO DE RENTA GRANDES CONTRIBUYENTES

Fuente: Diálogos públicos sobre grandes temas de la nación, Capítulo IV: Régimen tributario y déficit

fiscal, Carlos Ossa Escobar. Contraloría General de la República.

El gráfico 4.13 señala que el crecimiento de los descuentos tributarios ha sido mucho

más importante para los grandes contribuyentes que para el resto de personas jurídicas,

y que incluso para las personas naturales estos descuentos se han reducido. Para 2004,

“las personas que recibieron descuentos tributarios lograron en promedio reducir su

impuesto básico de renta tan solo en 4%. Sin embargo, los contribuyentes que

recibieron descuentos tributarios y que pertenecen a los subsectores de servicios de

transportes, almacenamiento y comunicaciones, industria de la madera, corcho y papel

y sector minero, lograron reducir en cerca de la mitad su impuesto básico de renta”

(Minhacienda, 2005: 143) –negrillas fuera del original-

Esto marca una tendencia que no analizo en profundidad en este trabajo, pero que ha

sido objeto de profundos análisis en otros documentos (Clavijo, 2005; Misión del

Ingreso Público, 2002; CGR, 2002, entre otros): la alta inequidad horizontal del sistema

de renta, el cual prácticamente discrimina negativamente a ciertos sectores de la

economía.

El hecho evidente aquí, es que son los grandes contribuyentes quienes están en

capacidad de aprovechar las continuas exenciones y descuentos tributarios que las

sucesivas reformas tributarias han creado, esta afirmación es lógica si se analiza que la

33,2

13,2

-2,8

27,2

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

Grandes

contribuyentes

Personas Jurídicas Personas Naturales Total

Crecimiento Real de los Descuentos Tributarios, 1990-1999


64

intención de la gran parte de estas exenciones es promover la inversión, es decir, el

beneficio se concede si se tiene la capacidad de invertir en los determinados sectores

que establece la norma.

Otra parte del análisis recae en revisar los cambios en la estructura del impuesto de

Renta, cambios que se han basado en aumentar los recaudos por concepto de retención

en la fuente. Una parte importante de estos cambios tienen relación con la importancia

de los grandes contribuyentes en el régimen de retenciones del impuesto de Renta, el

gráfico 4.14 muestra que los grandes contribuyentes aportaban más del 70% del total de

las retenciones realizadas.

Gráfico 4.14.

RETENCIONES DE LOS GRANDES CONTRIBUYENTES COMO PORCENTAJE DEL TOTAL

DE RETENCIONES, IMPUESTO DE RENTA 1993 -2002


Pero hasta aquí hemos advertido un hecho de poca trascendencia en la caracterización

del sistema tributario, se ha llegado a presentar evidencia alrededor de que no son los

Grandes Contribuyentes los agentes que más impuesto a la renta pagan al Estado, que

fundamentalmente sus declaraciones fiscales son ante todo infladas por las retenciones

que practican al resto de sectores de la economía y que todo parte de una confusión

entre los actos de declarar y aportar. Cuando se señala por ejemplo “que los grandes

contribuyentes aportan gran parte de los ingresos tributarios de la nación”

(Minhacienda, 2006:34) –negrillas fuera del original -, debería escribirse “que los

grandes contribuyentes declaran buena parte de los ingresos tributarios de la nación”.

Grandes Contribuyentes: retenciones en la fuente / total de

retenciones

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002


65

El problema a resolver es que si los grandes capitales –grandes contribuyentes- no

hacen el gran aporte tributario, ¿entonces quien lo hace? Si gran parte del recaudo del

impuesto a la renta se hace por la vía de las retenciones, entonces tendremos que

analizar cuales son los agentes y las rentas sobre las que se causa esta retención.

Gráfico 4.15.

COMPOSICION DE LAS RETENCIONES EN LA FUENTE POR TIPO DE RETENCIÓN 1993 -

2002


Nota: bajo el concepto de laborales se agregaron las retenciones por Salarios y demás pagos laborales,

honorarios, comisiones y servicios, en la categoría otros se incluyeron las retenciones por arrendamientos,

enajenación de activos fijos, ingresos provenientes del exterior y la retención sobre ingresos de tarjetas

débito y crédito.

El gráfico 4.15 ilustra una dinámica importante, las retenciones laborales se llevan

buena parte del peso de las retenciones totales aplicadas, alrededor del 65% del total de

las retenciones son practicadas sobre rentas laborales. Es difícil caracterizar a los

agentes que las pagan pues estas responden a un sinnúmero de actividades que si bien

no responden solamente a la relación salarial, si involucran una relación laboral y se

caracterizan fundamentalmente por ser pagadas a personas naturales, es decir, a

trabajadores. Queda para un trabajo posterior señalar como las retenciones afectan a los

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

LABORALES DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES

RENDIMIENTOS FINANCIEROS LOTERIAS, RIFAS, APUESTAS Y SIMILARES

PAGOS AL EXTERIOR REMESAS PAGOS AL EXTERIOR RENTA

COMPRAS OTROS


66

diversos niveles de salario e ingresos laborales, puesto que con la información

disponible no es posible realizar dicho análisis.

Gráfico 4.16.

COMPOSICION DE LAS RETENCIONES A RENTAS LABORALES 1993 - 2002


Nótese como la mayor parte de las retenciones no se derivan de las relaciones salariales,

pues estas retenciones han venido perdiendo peso específico dentro del total de

retenciones pues mientras en 1993 representaban el 35%, para 2002 representaban tan

solo el 17% de las retenciones en la fuente del impuesto de renta. No es coincidencia

que esto suceda así, pues es una forma de visibilizar que el mercado laboral se ha

desregularizado y flexibilizado, y por ende las relaciones salariales no son relaciones

fundamentales del trabajo. Esto se corrobora cuando se analiza el crecimiento de las

retenciones sobre honorarios, pero particularmente de servicios, las cuales tuvieron un

aumento enorme: en 1993 representaban el 2.22% del total de retenciones y para 2002

ya alcanzaban el 22.43% de las mismas. Este es un claro indicador que muestra la

forma en que los mecanismos de flexibilización laboral han operado, y cómo las

relaciones salariales han sido transformadas fundamentalmente por relaciones

contractuales, no es mi intención ahondar en este argumento, pero las consecuencias de

este fenómeno sobre la distribución del ingreso, y la explicación de ciertas inequidades

en el sistema tributario tienen su origen en este fenómeno.

Con esta consideración llegamos a concluir que contrario a lo que propone el modelo de

tributación en Colombia, la base tributaria en el impuesto de renta no es pequeña si se

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Salarios Honorarios Comisiones Servicios


67

tiene en cuenta que la retención en la fuente es también parte de este tributo, a quien se

le retiene es también un contribuyente del impuesto de renta.

Pero finalmente es necesario analizar la justificación de las exenciones tributarias que se

otorgan de manera indiscriminada una reforma tras otra, el efecto de estas exenciones en

la inversión y el ahorro del país no ha tenido el efecto esperado, puesto que en teoría las

exenciones a las rentas de capital permitirían el aumento de la inversión del país por

medio del aumento del ahorro obtenido por las mayores utilidades del capital16

, el

gráfico 11 muestra el comportamiento del ahorro y la inversión en Colombia en los

últimos años.

La conclusión fundamental de este capítulo es la siguiente: los impuestos a la renta no

los pagan fundamentalmente los grandes contribuyentes, es decir, no los pagan las

grandes rentas de capital, por el ejercicio realizado, la evidencia permite concluir que

son fundamentalmente las rentas laborales, especialmente aquellas que provienen de

mecanismos flexibles de contratación las que soportan buena parte de la carga tributaria.

Esto se corrobora en el estudio realizado por la contraloría en el año 2000 y que fue

dirigido por Jorge Garay, en el se señala que “Los 33 mil asalariados que declaran,

liquidaron un impuesto promedio equivalente al 8% de sus ingresos, mientras que los

propietarios de las empresas sólo aportaron el 1,5% de los mismos. Los declarantes

que reciben salario aportan $2,40 por cada $100 de patrimonio, mientras que los que

reciben utilidades del capital contribuyen con 60 centavos por cada $100 de sus activos

declarados”. (Ossa & Garay, 2002: 715)

16

Aquí hay que recordar que la lógica del proceso es la del ciclo Ahorro – Inversión: todo ahorro es

fuente potencial de inversión en la economía.


68

5. CONCLUSIONES

Este primer acercamiento al tema de la relación entre la estructura tributaria y la

distribución del ingreso, permite considerar que las implicaciones de establecer

impuestos no son neutrales en ningún sentido. Luego de dos décadas en las que se ha

puesto en marcha un modelo fiscal que busca la eficiencia y no la equidad tributaria, es

claro que la carga fiscal cae fundamentalmente sobre el consumo de los hogares y las

rentas provenientes del trabajo, con graves consecuencias en materia de bienestar y

distribución del ingreso.

No es en vano que Colombia ocupe hoy uno de los primeros lugares en el ranking de

países con peor distribución del ingreso, incluso por debajo de países muy pobres como

Haití y Guatemala y solamente por debajo de Brasil, las políticas públicas se han

enfocado en combatir el fenómeno de la pobreza como un efecto residual y marginal,

pero no como la consecuencia de una estructura de ingresos y rentas concentrada en

muy pocas manos.

La política tributaria ha tomado en este marco un papel secundario en corregir el

problema de concentración del ingreso, en este sentido la propuesta del modelo ha sido

enfocarse en mejorar la eficiencia del sistema tributario, sin embargo, la primera

pregunta que surge es ¿el sistema tributario ha ganado en eficiencia? Los estudios

disponibles y los expertos coinciden en que la eficiencia del sistema está muy lejos de

alcanzarse, por el contrario las reformas de los últimos 20 años han contribuido a hacer

más complejo e ineficiente el esquema tributario.

Esta respuesta nos da herramientas para interpretar si las reformas han avanzado por el

camino deseado por quienes las emprenden y defienden, y que en ese sentido han

optado por sacrificar equidad a costa de la eficiencia. Analizar si tal sacrificio ha tenido

los efectos esperados en el aumento de la inversión, el empleo y en general en el

bienestar económico es una tarea que queda pendiente, y que queda planteada en este

trabajo como complemento de los análisis aquí presentados.

El trabajo ha buscado abordar de manera consistente el problema de la asignación de la

carga tributaria, señalando que existe un potencial efecto negativo de la estructura fiscal


69

en la distribución del ingreso. Si bien el trabajo no ha demostrado el impacto directo de

este efecto (por ejemplo medir la concentración del ingreso como resultado de la

inequidad tributaria) ha buscado demostrar que la carga tributaria está concentrada en

los sectores de la población diferentes a los grandes capitales y que estos han mantenido

y ganado una amplia gama de exenciones y beneficios tributarios que amplían sus

ventajas económicas y sociales, contribuyendo a ampliar la brecha de ingresos y

riquezas.

La carga tributaria en los impuestos a la renta pesa fundamentalmente sobre las rentas

laborales, en efecto, el trabajo ha encontrado que los Grandes Contribuyentes (categoría

con la cual la DIAN califica a las grandes empresas del país) son efectivamente grandes

recaudadores de retenciones en la fuente antes que aportantes reales de impuestos. Esto

se expresa en que los Grandes Contribuyentes retienen más del 70% del total de

retenciones en la fuente en el impuesto de Renta, y de las retenciones totales, más del

65% se cobran sobre rentas del trabajo (salarios, honorarios, comisiones y servicios).

Esto en conclusión lleva a la afirmación de que quienes en realidad soportan las grandes

cargas del impuesto a la Renta son las rentas del trabajo, conclusión que está en línea

con la obtenida por otros estudios sobre la materia (ver por ejemplo Ossa & Garay,

2002).

Este trabajo es solo un primer paso en un análisis más profundo sobre el impacto de la

política fiscal en la distribución del ingreso, en este análisis están puestos los principios

teóricos que sustentarán un trabajo de indagación y verificación empírica más profundo

dicho trabajo representa una nueva etapa de este proyecto.


70

6. FUENTES BIBLIOGRÁFICAS

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