Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE MISIONES

Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales Maestría en Políticas Sociales

Seminario El Presupuesto Público como Instrumento Político, Económico y Social

Docente Dr. Juan Omar Agüero

Tema 4 Teorías sobre el presupuesto público 1. Teoría del bienestar social 2. Teoría de la elección pública 3. Escuela de Chicago

1. Teoría del bienestar social

Las teorías presupuestarias se desarrollan en la segunda mitad del siglo XX, coincidiendo con el proceso de construcción de la gubernamentalidad financiera del mundo1. Diversos autores han intentado construir una explicación acerca de qué es el presupuesto público, cómo se decide su formulación y en qué se basa esta decisión. Estos autores provienen del campo de la economía y han intentado explicar fenómenos políticos desde la teoría económica, utilizando categorías, marcos conceptuales y diseños metodológicos característicos de la disciplina económica.

Podemos identificar tres corrientes teóricas principales en materia presupuestaria: a) la que se centra en el Estado y la economía del bienestar y tiene como principal exponente a Richard Musgrave2, b) la que se basa en la idea de mercado político y la elección colectiva que realizan los miembros de una sociedad en dicho mercado y tiene como principal exponente a James Buchanan3 y c) la que se basa en las ideas desarrolladas por la escuela de economía política de la Universidad de Chicago4.

Los economistas del bienestar social sostienen que el Estado, y por tanto el presupuesto público, busca maximizar el bienestar social mediante una función de utilidad agregada que resulta de la suma de funciones individuales de utilidad de los miembros de una sociedad. Richard Musgrave y Peggy Musgrave5 sostienen que todos los miembros de una sociedad actúan racionalmente y por tanto tienen funciones similares de utilidad, lo que permite construir una función agregada de utilidad que puede maximizarse.

1 Agüero, J. O. (2013) Gubernamentalidad Financiera. Posadas: Editorial Universitaria, Universidad Nacional de Misiones. 2 Musgrave, R. (1969) Teoría de la hacienda pública. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. 3 Buchanan, J. y Tollison, R. (1972) Theory of Public Choice: Political Applications of Economics, Illinois: University of Michigan Press. Buchanan, J. (1984) The Theory of Public Choice II, Illinois: University of Michigan Press. Buchanan, J. (1987) Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and Individual Choice, North Carolina: University of North Carolina Press. 4 Sus exponentes principales son Milton Friedman, Theodore Schültz, George Stigler, Merton Miller, Ronald Coase, Eugene Fama, Gary Becker, Robert Fogel, Robert Lucas, James Heckman y Robert Myerson. 5 Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992) Hacienda pública, teórica y aplicada. México: McGraw-Hill.

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Sin embargo, Kenneth Arrow6 formula una serie de condiciones para que ello ocurra; pero, como estas condiciones no pueden cumplirse todas al mismo tiempo, su planteo se conoce con el nombre de teorema de la imposibilidad. La primera condición es la universalidad: La función de utilidad es válida aunque las preferencias de los ciudadanos no sean unánimes. La segunda es la consistencia: Si todos los ciudadanos prefieren A antes que B, la decisión colectiva resultante debe ser A antes que B. La tercera es la independencia: La decisión por A o B debe ser independiente de otras alternativas. La cuarta es la no imposición: La decisión colectiva debe resultar sólo del juego de preferencias individuales de los ciudadanos.

Como es imposible satisfacer todas estas condiciones al mismo tiempo, la solución es la interpretación de las preferencias de los ciudadanos. Esto lo puede hacer un sujeto, un grupo reducido de sujetos o un grupo mayoritario de sujetos. En el primer caso se trataría de una dictadura; en el segundo caso se trataría de una aristocracia u oligarquía y, en el último caso, se trataría de una democracia. De esto se deriva el presupuesto público, como instrumento político y económico que resulta de un proceso de interpretación de las preferencias de la sociedad.

2. Teoría de la elección pública

Los economistas que sostienen la idea de los mercados políticos se basan en la public choice theory o teoría de la elección pública. Rechazan la idea de la interpretación de las preferencias de los ciudadanos y sostienen en cambio que el presupuesto público resulta de la conjugación de fuerzas que actúan en los mercados políticos, donde los ciudadanos son clientes que compran ideas o promesas políticas a cambio de votos. Duncan Black7 analiza la lógica de las decisiones en grupos y formula la idea de un votante típico, que es enriquecida con los aportes de Kenneth Arrow mencionados anteriormente.

La noción de votante típico es ampliada por Anthony Downs8, quien intenta construir una teoría de la democracia, estableciendo una analogía entre los mercados económicos de bienes y servicios y los mercados políticos de votos. Mancur Olson9 sostiene que hay una lógica de la acción colectiva y aporta elementos sobre la acción de los grupos de presión y el funcionamiento de los mercados políticos. Otro estudio publicado por James Buchannan y Gordon Tullock10 se refiere al cálculo del consenso, los sistemas de votación y el funcionamiento de los grupos de presión en relación a los fundamentos lógicos de la democracia constitucional.

Para estos economistas, el presupuesto público es el resultado de una combinación de fuerzas políticas donde priman las relaciones de intercambio voluntario entre ciudadanos y políticos. Es un punto de intersección de las fuerzas de la sociedad. Trata de satisfacer

6 Arrow, K. J. y Scitovsky, T. (1974) Ensayos sobre economía del bienestar. México: Fondo de Cultura Económica. 7 Black, D. (1996) Formal Contributions to the Theory of Public Choice: The Unpublished Works of Duncan Black. Boston: Kluwer Academic Publichers. 8 Downs, A. (1967) Inside Bureaucracy. Boston: Little Brown. 9 Olson, M. (1971) The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Massachusetts: Harvard University Press. 10 Buchanan, J. y Tullock, G. (1995) The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy. Illinois: University of Michigan Press.

Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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necesidades colectivas, sentidas por todos o por las grandes mayorías de la población. Estas necesidades son las tradicionales de defensa y justicia, pero también hay otras que hacen al bienestar de la sociedad, el funcionamiento del Estado y la viabilidad del sistema económico.

3. Escuela de Chicago

Uno de los precursores de la escuela de economía política de la Universidad de Chicago es Arthur Fischer Bentley. En su libro The Process of Government, publicado en 1908, explica el comportamiento de los funcionarios públicos a través de los grupos de interés o de presión, definidos como grupos sociales que ejercen influencia política defendiendo un interés grupal. Economistas como George Stigler, Robert Posner, Sam Peltzman y Gary Becker, retoman estas ideas, a partir de la década de 1970, tratando de explicar las relaciones entre los grupos de interés y las políticas públicas y su impacto en la economía, los precios y los mercados.

En la escuela de economía política de la Universidad de Chicago se desarrollan varias teorías muy conocidas en nuestros países latinoamericanos y el resto del mundo, porque se convierten en doctrina oficial de los países que gobiernan el mundo y fundamento científico de las “recomendaciones” (imposiciones) del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Por estos “aportes a la ciencia” (favores políticos) varios de sus autores reciben premios Nobel: Milton Friedman en 1976, Theodore Schültz en 1979, George Stigler en 1982, Merton Miller en 1990, Ronald Coase en 1991, Gary Becker en 1992, Robert Fogel en 1993, Robert Lucas en 1995, James Heckman en 2000, Robert Myerson en 2007 y Eugene Fama en 2009, entre otros.

Para estos economistas, la función primaria de las regulaciones del Estado -incluyendo el presupuesto público- es redistribuir riqueza. Los grupos de interés utilizan la acción del Estado para conseguir su propio interés. Los impuestos y subsidios benefician a algunos grupos de interés y perjudican a otros. Por esta razón, para estos economistas, la política económica es el resultado de una situación de equilibrio entre los diferentes grupos de interés que pujan por obtener ventajas. Las políticas que se adoptan en un determinado momento, no dependen del partido gobernante, sino de la competencia entre grupos de interés. Siguiendo esta misma idea, los países que gobiernan el mundo y los organismos financieros internacionales influyen en los gobiernos y en las políticas públicas de los países sólo como un grupo de interés y no como imperialismo financiero internacional.

La escuela de economía política de la Universidad de Chicago rechaza toda intervención del Estado en la economía y todo tipo de regulación que provenga del mismo, con el argumento de que sólo beneficia a ciertos grupos de interés y no al conjunto de la sociedad, sosteniendo en cambio que los mercados y no los gobiernos son los mecanismos más idóneos para que los agentes económicos individuales asignen recursos eficientemente. Ésta es la base del Neoliberalismo y el Consenso de Washington, aplicados respectivamente en nuestros países latinoamericanos y otros países del mundo a partir de las décadas de 1970 y 1990, y sostenidos -primero- por dictaduras militares y luego por democracias formales totalmente contrapuestas a los intereses de las mayorías populares.

Agüero, Juan Omar (2014) Administración Financiera Pública y Social. Posadas: Editorial Universitaria. Universidad Nacional de Misiones.

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Bibliografía

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