Justicia Electoral -...

ISSN:0188-7998

JusticiaElectoralRevistadel TRIBUNAL ELECTORAL

delPoderJudicialdelaFederación Año 2002 No.17

Seccióndoctrinal

Sección Estados

Seccióndebibliohemerografía

Seccióndocumental

Algunosaspectosacercadelateoríadelapruebaelectoral

Partidos políticosyeleccionesinternasenlareformaconstitucionaluruguayade1997

Globalización,democracia,derechos¿sieteglobalizaciones?

Defensajurisdiccionaldelosusosycostumbres

formas de participaciónciudadanareferéndum,plebiscito,iniciativapopular

Disposicionesgenerales, JefaturadelEstado,España

JoséDávalosMorales

HéctorGrosEspiell

MichelangeloBovero

PedroPlanas

FranciscoMartínezSánchez

Elaccesodelospartidosalosmediosdecomunicaciónsocial

I. Reseñas bibliohemerográficas

II. Bibliografíatemáticasobre

Revista342.702 Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. — Vol. I, nº 1, 1992. — México : El Tribunal, 1992- · v. ; 27 cm.

ISSN: 0188-7998

1. Derecho electoral. 2. Legislación electoral. 3. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México).

JusticiaElectoral

Revista del

TRIBUNAL ELECTORALdel Poder Judicial de la Federaci nóA Ñ O 2 0 0 2 N Ú M E R O 1 7

Impreso en México ISSN: 0188-7998

Sala Superior

Magdo. José Fernando Ojesto Martínez PorcayoPresidente

Magdo. Leonel Castillo González

Magdo. José Luis de la Peza

Magdo. Eloy Fuentes Cerda

Magda. Alfonsina Berta Navarro Hidalgo

Magdo. José de Jesús Orozco Henríquez

Magdo. Mauro Miguel Reyes Zapata

Dr. Flavio Galván RiveraSecretario General de Acuerdos

Lic. José Luis Díaz VázquezSecretario Administrativo

Lic. Mario Torres LópezSubsecretario General de Acuerdos

Lic. Antonio Tiro SánchezCoordinador General de Apoyo Técnico de la Presidencia

Lic. Lorena Angélica Taboada PachecoCoordinadora de Jurisprudencia y Estadística Judicial

Dr. Guillermo E. López RomeroCoordinador de Relaciones con Organismos Electorales

Lic. Jorge Tlatelpa MeléndezCoordinador de Documentación y Apoyo Técnico

Lic. José Jacinto Díaz CareagaCoordinador de Comunicación Social

Dr. Raúl Ávila OrtizJefe de la Unidad de Asuntos Internacionales

Dr. José Dávalos MoralesDirector del Centro de Capacitación Judicial Electoral

Dra. Leticia Bonifaz AlfonzoDirectora de la Escuela Judicial Electoral

Lic. Ricardo Celis Aguilar ÁlvarezSecretario Académico del Centro de Investigación Especializada en Derecho Electoral

Lic. Marcelo Bitar LetayfCoordinador Administrativo

C.P. Roberto Govea AraizaCoordinador Financiero

DIRECTORIOJusticiaElectoralJusticia Electoral. Revista del TRIBUNALELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LAFEDERACIÓN, es una publicación perió-dica del Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federación; Año 2002, No. 17.

Título registrado en la Dirección Generaldel Derecho de Autor, mediante certifica-do de reserva de derechos al uso exclusivoNo. 04-2002-072216062300-102.Certificado de licitud de título No. 6764 yde contenido No. 7275, expedidos el 20de enero de 1993 por la Comisión Califi-cadora de Publicaciones y Revistas Ilustra-das de la Secretaría de Gobernación.

D.R. © Tribunal Electoral del Poder Ju-dicial de la Federación.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, Carlota Armero No. 5000,Edif. “A”, Colonia Culhuacán C.T.M., De-legación Coyoacán, México, D.F., C.P.04480, tels. 57-28-23-00 y 57-28-24-00 exts. 2601 y 2090.Edición: Lic. Ma. del Carmen Cinta deMa. y Campos y Dirección de Comuni-cación Interna.Coordinación de Información: Dr. Mar-co Antonio Pérez de los Reyes y Lic.Rodolfo Orozco Martínez, CCJE.

Impresión: Grupo Impresor Carmona,S.A. de C.V., Bélgica 203-4, Col. Porta-les, C.P. 03300, México, D.F., tel. 56-72-80-97, fax 56-72-81-65.

Distribución: Coordinación de Documenta-ción y Apoyo Técnico y Secretaría Administra-tiva. Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, Carlota Armero No. 5000, Edifs.“C” y “B”, Colonia Culhuacán C.T.M., Dele-gación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480;tel. 57-28-23-00 exts. 2196 y 2308.

Las opiniones expresadas en los artículos publi-cados en esta revista son responsabilidad exclu-siva de los autores. Su distribución es gratuita.

Magdo. José Fernando Ojesto Martínez PorcayoPresidente

Magdo. Mauro Miguel Reyes ZapataLic. Manuel Barquín ÁlvarezLic. Sergio Armando Valls HernándezComisionados

Lic. José Luis Díaz VázquezSecretario

Magdo. Presidente José Luis Rebollo FernándezMagdo. Arturo BarrazaMagdo. Gabriel Gallo Álvarez

Lic. Manuel Ríos GutiérrezSecretario General

Magdo. Presidente Maximiliano Toral PérezMagdo. Francisco Bello CoronaMagdo. Carlos Emilio Arenas Bátiz

Lic. Georgina Reyes EscaleraSecretaria General

Magdo. Presidente José Luis Carrillo RodríguezMagdo. Héctor Solorio AlmazánMagdo. David Cetina Menchi

Lic. María Esther Cruz MoratoSecretaria General

Magda. Presidenta María Silvia OrtegaAguilar de OrtegaMagdo. Fco. Javier Barreiro PereraMagdo. Javier Aguayo Silva

Lic. Gerardo Suárez GonzálezSecretario General

Magdo. Presidente Carlos Ortiz MartínezMagdo. Ángel Rafael Díaz OrtizMagda. Ma. Macarita Elizondo Gasperín

Lic. René Casoluengo MéndezSecretario General

1a. Circunscripción Plurinominal

Sala Regional Guadalajara

Comisión de Administración


Sala Regional Monterrey


Sala Regional Xalapa


Sala Regional Toluca


Sala Regional Distrito Federal

Magdo. Mauro Miguel Reyes ZapataPresidente

Magdo. José de Jesús Orozco HenríquezDr. José Dávalos MoralesLic. José Luis Díaz VázquezDr. Héctor Fix ZamudioDr. José Ramón CossíoDr. Jaime del ArenalDra. Leticia Bonifaz AlfonzoLic. Jorge Tlatelpa MeléndezVocales

Lic. José Jacinto Díaz CareagaSecretario Técnico

Lic. Ma. del Carmen CintaDirectora de Publicaciones

CONSEJO EDITORIAL

JusticiaElectoral

ÍNDICE

PRESENTACIÓN A CARGO DEL MAGDO. DR. JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYOPresidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Sección doctrinal

JOSÉ DÁVALOS MORALESAlgunos aspectos acerca de la teoría de la prueba electoral

HÉCTOR GROS ESPIELLPartidos políticos y elecciones internasen la reforma constitucional uruguaya de 1997

MICHELANGELO BOVEROGlobalización, democracia, derechos¿siete globalizaciones?

PEDRO PLANASEl acceso de los partidos a los medios de comunicación social

Sección Estados

FRANCISCO MARTÍNEZ SÁNCHEZDefensa jurisdiccional de los usos y costumbres

35

51

59

73

3

Sección bibliohemerográfica


BEATRIZ GUERRERO MORALESEntre dos repúblicas. En los orígenesde la democracia italiana de Norberto Bobbio

II. Bibliografía temática sobre formas de participación ciudadanareferéndum, plebiscito, iniciativa popular

Sección documental

Disposiciones generalesJefatura del EstadoEspaña

91

95

105

PRESENTACIÓN

La Revista Justicia Electoral, publicada semestralmentepor el Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, se ha caracterizado por sus artículos de

elevada calidad y valiosa aportación a los Derechos Electoraly Procesal Electoral, como nuevas disciplinas de la cienciajurídica. Estos artículos han sido contribuciones tanto dejuristas nacionales como extranjeros, destacados en ambasespecialidades.

El número 17, que ahora se presenta, contiene un estu-dio muy amplio referente a la «Teoría de la prueba electo-ral», elaborado por el doctor José Dávalos, Director delCentro de Capacitación Judicial Electoral de este Tribunal,en el que une a su vasta experiencia de docente, sus obser-vaciones en torno a las características de lo probatorio en elcampo electoral.

Del reconocido jurista uruguayo Héctor Gros Espiell,se publica un análisis de los partidos políticos y las eleccio-nes internas en el marco de la reforma constitucional de esanación sudamericana.

Se cuenta también con la valiosa participación del dis-tinguido maestro italiano Michelangelo Bovero, respecto asu inquietante pregunta «¿Siete globalizaciones?», que hadado pie a su disertación sobre globalización, democracia yderecho. Todo esto en un mundo globalizado y cambiante,lo que seguramente despertará múltiples reflexiones.

Por su parte, el maestro peruano Pedro Planas ofreceun estudio sobre «El acceso de los partidos a los medios decomunicación social», y hace una interesante comparaciónentre los casos del propio Perú, Argentina, Colombia yEcuador. Dada la actualidad del tema por la creciente in-fluencia de los citados medios sobre la conformación de laopinión pública, las reflexiones contenidas en el análisis re-sultan valiosas y dignas de ser estudiadas.

En la Sección denominada Estados, figura el estudiodel señor Magistrado Francisco Martínez Sánchez, cono-cedor y divulgador de los aspectos socio-jurídico-políticosde los pueblos indígenas del país, que se denomina «De-fensa jurisdiccional de los usos y costumbres», en donde serefiere a aspectos tan importantes como la normación in-terna y la autonomía de esas comunidades étnicas, el tequioy la designación de cargos, así como la defensa jurídicaconstitucional y legal vigente en relación con el estado deOaxaca.

MAGDO. JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYOPresidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

En la Sección de bibliohemerografía se presenta la rese-ña del libro de Norberto Bobbio: Entre dos repúblicas, en losorígenes de la democracia italiana, realizada por la licenciadaBeatriz Guerrero Morales.

Asimismo, se ofrece una amplia gama de referenciasbibliográficas, útil para cualquier investigador de estas asig-naturas, y se reproduce el texto de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio pasado, referente a los partidos polí-ticos en España, misma que ha despertado variados co-mentarios por parte de los especialistas y de la opiniónpública internacional.

De lo anterior se puede colegir que el ejemplar que aho-ra se publica tiene un contenido extenso, diverso y rico enaportaciones y sugerencias, por lo que es de esperar su am-plia difusión dentro y fuera del país.

En el año 2003 México vive, a nivel federal, el desarro-llo de un proceso electoral que ha despertado gran expecta-ción por su trascendencia en la vida democrática nacional,a la vez se desarrollan similares procesos internos en doceentidades federativas, lo que viene a aumentar la necesidadde información para el análisis de los diversos aspectos de lamateria electoral y cubre la escasa doctrina sobre dichostópicos.

Por esa razón, nuevamente hacemos la más cordial invi-tación a los juristas mexicanos y extranjeros para que, consus valiosas colaboraciones académicas, mantengan el pres-tigio de esta Revista, y que con sus ideas y puntos de vistacontribuyan, como hasta ahora, a fortalecer la democracia,en el entendido de que ésta se sustenta en el conocimiento,la experiencia y la convicción provenientes de la vocaciónpor la justicia y la libertad.

Secci n

DOCTRINALó

JUSTICIA ELECTORAL 3

ALGUNOS ASPECTOS ACERCADE LA TEORÍA DE LA PRUEBA ELECTORAL

José Dávalos Morales*

SUMARIO: I. Introducción; II. Marco teórico; III. Marco jurídico; IV. Hacia unaaproximación teórica de la prueba electoral; V. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El papel del juzgador electoral radica esencial-mente en interpretar la ley para aplicarla enun litigio concreto. La función jurisdiccio-

nal, enunciada de este modo, no revela en formaexplícita la complejidad técnica que implica la apli-cación del Derecho, desde la recepción de la deman-da hasta la conclusión y el archivo final del asunto.

Uno de los ámbitos adjetivos en los que la com-plejidad técnica de la función jurisdiccional se reve-la con mayor claridad, lo constituye el campo pro-batorio: a fin de estar en condiciones efectivas deimpartir justicia, el juzgador electoral requiere reci-bir o allegarse todos los medios de convicción que lepermitan aproximarse a la verdad de los hechos, enla medida de lo posible materialmente y de lo per-mitido legalmente.

Es evidente que en todos los asuntos presenta-dos ante el juzgador electoral, cada una de las partestiene su propia «verdad», su propia versión e inter-pretación de los hechos, pues si así no fuera la litisno existiría. De lo que las partes combatan o defien-dan, de la contradicción dialéctica de los opuestos,el juzgador necesariamente deberá arribar a una sín-tesis que, esa sí, constituirá la verdad definitiva, laverdad legal.

Pero esa verdad legal no puede, no debe ser sus-tentada en la percepción subjetiva del juzgador, pormuy equitativa que resulte, pues en México la justi-

cia electoral es, por definición, una justicia institu-cionalizada, cuyas decisiones deben quedar encua-dradas dentro del marco legal existente.

La institucionalización demanda objetividad, yesa objetividad requiere, a su vez, elementos proba-torios sólidos que actualicen en el presente el pano-rama auténtico de una situación pasada, en la medi-da en que el juzgador electoral resuelve aquí y hoyun acontecimiento del ayer y en otra parte. Las prue-bas son el único instrumento con que cuenta quienjuzga para acortar la distancia que lo separa, en tiem-po y en espacio, de la verdad de los hechos.

El propósito de este trabajo es ofrecer un acerca-miento a la prueba electoral, bajo la premisa de quees una prueba con características propias, a laque no debe estudiarse con criterios ya establecidosen el campo civil, penal, laboral o cualquier otro.Asimismo, toda vez que la prueba electoral se en-cuentra en la actualidad inmersa en un proceso deintenso desarrollo —como en su oportunidad seráexpuesto y fundamentado—, el alcance de este tra-bajo no pretende ser en forma alguna exhaustivo.Solamente intenta identificar peculiaridades de loselementos probatorios que esclarecen el fenóme-no electoral.

Para esto, en el primer apartado se recordaránbrevemente nociones conceptuales básicas en la doc-trina probatoria, con el objeto de contar con unmarco teórico de referencia; en el segundo apartadose resumirá el diseño normativo creado por el legis-lador mexicano, al cual se debe ceñir el juzgador ensu indagación de la verdad de los hechos electorales;en el tercer apartado se buscará reconocer la singu-laridad de la prueba electoral a través de la expe-

* Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación.

José Dávalos Morales

AÑO 2002/NÚMERO 174

riencia jurisdicente del Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación.

Como lo dijera el magistrado presidente JoséFernando Ojesto Martínez Porcayo: «El Derechoelectoral es una novísima disciplina a la cual le hacefalta todavía camino por construir y retos que supe-rar. La participación de cada uno de los Tribunalesy de las Salas Electorales de la República Mexicana,así como sus experiencias y erudición, proveerán elmaterial que nutra, enriquezca e impulse el queha-cer jurídico electoral de nuestro país. De este modo,podemos aspirar a un Poder Judicial más eficiente,capaz de resolver de manera pronta y expedita losconflictos que se le presenten».1

II. MARCO TEÓRICO

1. CONCEPTUALIZACIÓN

La raíz etimológica de la palabra prueba se re-monta al término latino probo, bueno, honesto, y aprobandum, aprobar, experimentar, patentizar.

La prueba es una herramienta procesal, un ins-trumento técnico empleado en el sistema de laadministración de justicia. Su utilidad consiste enproducir un estado de certidumbre en la mente deljuzgador respecto de la existencia o inexistencia deun hecho controvertido, o de la verdad o falsedadde una cierta afirmación, con el objeto de corrobo-rar una realidad con implicaciones jurídicas relevan-tes para la resolución de un litigio.

En consecuencia, para que una prueba puedaser admitida, es indispensable que el litigio en cues-tión se refiera a un problema con respecto a he-chos, no sobre el Derecho, toda vez que la necesi-dad de comprobar la realidad se presenta sólo si esarealidad es de naturaleza material y objetiva. Cuan-do el conflicto se refiera a la cuestionada aplicabilidadde una norma jurídica, o a los derechos u obligacio-nes que de esa norma se desprendan, la prueba sevuelve innecesaria; no obstante, sí están sujetos aprueba los usos y costumbres en que se funde elDerecho y el derecho extranjero.

Precisamente por referirse exclusivamente a si-tuaciones fácticas, a hechos, la dimensión probatoriaapreciable en un procedimiento es doble, en tantoque la prueba implica por lo menos dos elementosobjetivos: el primero lo constituye el hecho origi-nal en disputa, la verdad sobre lo que cada una delas partes afirma que sucedió, y el segundo, repre-sentado por el hecho secundario a través del cual eljuzgador podrá llegar racionalmente a la certidum-bre de la realidad.

La prueba es un instrumento que sólo resulta efi-caz si se le emplea en forma eminentemente racional.Su aplicación demanda procesos intelectuales cohe-rentes que permitan al juzgador vincular lógicamen-te las dos dimensiones de la prueba, en forma tal quea través de valorar el hecho secundario, se obtenga laveracidad o falsedad del hecho original.2

2. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓNDE LA PRUEBA

Son diversos los autores que analizan las pecu-liaridades de las pruebas, de donde resultan los si-guientes criterios de clasificación:1. Por su origen, las pruebas pueden ser persona-

les, si provienen de la conducta de una de laspartes, de un tercero o de una autoridad judicial,es decir, una persona física suministra la proban-za (v.g. la confesional), o reales, cuando se tratede objetos materiales susceptibles de ser aporta-dos al tribunal; la probanza se deduce del estadoparticular de la cosa (v.g. un documento).

2. Por su posibilidad de apreciación, las pruebaspueden ser directas, si no necesitan de que unintermediario auxilie al juzgador en su aprecia-ción, pues quien juzga está en aptitud de valo-rarlas por sí mismo, o cuando se presenta uncontacto inmediato entre el juez y el hecho porprobar, sin que requiera de ayuda alguna (v.g.un documento), o indirectas, en el caso de queel juzgador necesite la intervención de un auxi-liar en la administración de justicia para adqui-rir convicción, o bien, cuando exista una sepa-

1 Discurso pronunciado el 12 de octubre, en Acapulco, Guerrero, en la puesta en marcha de los

trabajos de la Asociación de Tribunales y Salas Electorales de la República Mexicana, A.C.

2 Bentham, Jeremías. Tratado de las Pruebas Judiciales, libro primero. Buenos Aires, 1971,

p. 21 y ss.


Algunos aspectos acerca de la teoría de la prueba electoral

x

ración entre el juez y el hecho, de forma talque se precise una situación intermedia paraconjuntarlos, por lo que además de la percep-ción del juzgador, se necesita igualmente de sudeducción (v.g. la pericial o la presuncional).

3. Por el momento inicial de su existencia, las prue-bas pueden ser preconstituidas, cuando existenmaterialmente antes o al momento de iniciar eltrámite de la causa (v.g. un testimonio notarial),o constituidas, si se producen durante el desa-rrollo del procedimiento (v.g. una inspecciónjudicial).

4. Por la naturaleza de su desempeño, las pruebaspueden ser históricas, cuando representan o re-producen la controversia presentada al juzga-dor (v.g. un documento), o críticas, si requierenque el juzgador, al valorarlas, recurra ainferencias para poder llegar a la verdad de loshechos (v.g. una prueba indiciaria).

5. Por su autenticidad, las pruebas pueden ser ori-ginales, cuando se trate de una prueba inicial oinédita, o copias, cuando derivan de o reprodu-cen a las originales. A su vez, cuando se trata dedocumentos, las copias pueden ser certificadas,cuando alguna autoridad competente da fe dela autenticidad de la reproducción, o simples,cuando la fidelidad de lo copiado no es objetode constatación por parte de una autoridad com-petente.

6. Por su eficacia probatoria, las pruebas puedenser singulares, cuando por sí mismas sirven aljuzgador para arribar a la verdad de los hechos(v.g. un documento público), o concurrentes,cuando requieren en forma ineludible seradminiculadas entre sí o con otras pruebas paraque puedan crear convicción (v.g. unapresuncional).

7. Por su modelo legal, las pruebas pueden ser tí-picas, cuando la norma adjetiva las reconoce yaprueba expresamente su configuración y pro-cedencia (v.g. una prueba testimonial), o atípicas,cuando a pesar de que su configuración no estáexpresamente establecida por la norma adjetiva,pueden ser ofrecidas por las partes o allegadaspor el juzgador (v.g. una diligencia para mejorproveer).

8. Por su valoración, las pruebas pueden ser ple-nas, cuando su capacidad probatoria es suficiente

para satisfacer íntegramente la convicción deljuzgador sobre la verdad de los hechos;semiplenas, cuando en su individualidad no al-canzan los resultados de las pruebas plenas, peroque al adminicularse dos o más entre sí, lograncolmar cabalmente la convicción del juzgador,y presuncionales, cuando son incapaces de pro-ducir certeza en el juzgador y sólo incrementanla probabilidad de la existencia o inexistenciadel hecho.

3. PRINCIPIOS JURÍDICOSGENERALESDE LA PRUEBA

a) Oportunidad probatoria

Por oportunidad probatoria entendemos el de-recho fundamental de todo gobernado a ofrecer ele-mentos de convicción ante un tribunal para sustentarsu participación en un juicio.

En Derecho constitucional, la oportunidad pro-batoria generalmente se aborda en el contexto de ladenominada garantía de audiencia, consagrada enel artículo 14 de la Carta Magna, y por la que seentiende el derecho fundamental de toda personaque pudiera llegar a ser privada de sus derechos yposesiones por un acto de autoridad, a que con an-terioridad a tal afectación se le respete una oportu-nidad razonable de actuar o defenderse en un juicio,de exponer sus alegatos y de ofrecer pruebas, antetribunales previamente establecidos y conforme aleyes expedidas con anterioridad al hecho contro-vertido.3

Si bien el numeral constitucional invocado nose refiere literalmente a las pruebas, debemos ubi-car este elemento adjetivo en la expresión «formali-dades esenciales del procedimiento», es decir, la no-ción de un conjunto de requisitos imprescindiblesque deben ser observados por la autoridad, de carác-ter administrativo o jurisdiccional, para respetar algobernado una oportunidad razonable de actuacióno de defensa. La oportunidad de ofrecer y aportar

3 H. Cámara de Diputados, LV Legislatura. Derechos del pueblo mexicano. México a través de

sus constituciones. 4ª. ed. 1994, p. 87 y ss.



elementos de convicción relevantes para la posiciónparticular del gobernado en el papel que desempeñaen el procedimiento administrativo o en el procesojurisdiccional, es precisamente una de esas «formali-dades esenciales».

Así, el requisito de la oportunidad probatoria essimplemente un derecho constitucional a la prueba.Por virtud de este derecho fundamental, el juzgadortiene una obligación positiva: admitir las pruebasque las partes le ofrezcan, desahogarlas y valorarlasconforme a Derecho.

b) Objeto

En concordancia con el criterio de FrancescoCarnelutti,4 el objeto de la prueba consiste en de-mostrar respecto de un hecho controvertido, la ver-dad que justifica una pretensión o una oposición enuna causa en trámite; este objeto tiene una manifes-tación doble, por virtud de la cual una primera fina-lidad, de carácter mediato, radica en el hecho mis-mo que se pretende comprobar, y una segunda, decarácter inmediato, consiste en la afirmación que sesostiene ante el juzgador y sobre la que se finca lasolicitud jurídica.

Una perspectiva complementaria sobre el objetode la prueba se aprecia en el criterio de Isidoro Eisner.5

Este autor señala que el objeto de la prueba esprecisamente demostrar la veracidad de los hechosafirmados por las partes en conflicto, es decir, loshechos controvertidos, de los que evidentemente seexcluyen los hechos admitidos expresamente por laparte contraria de la que emitió la afirmación; al noencontrarse en debate, el juzgador puede tenerlospor ciertos. Cuando la causa en trámite se refiera aun asunto de orden público, el juzgador debe con-tar con facultades de indagación superiores a las or-dinarias, en cuyo caso podría no conformarse conlas meras afirmaciones consentidas por las partes y,motu proprio, allegarse por sí mismo elementos deconvicción relevantes.

El criterio mencionado señala que el hecho ob-jeto de la prueba no sólo debe ser controvertido,

4 Carnelutti, Francesco. La prueba civil, 2ª. ed. Buenos Aires, 1982, pp. 226-227.5 Eisner, Isidoro. La prueba en el proceso civil, 2ª. ed. Buenos Aires, 1992, pp. 45-53.

sino que igualmente debe ser pertinente y trascen-dente. La pertinencia se satisface en la medida enque el hecho disputado haya sido efectivamente afir-mado por alguna de las partes, habida cuenta de queel juzgador, por sí mismo, no puede introducir allitigio actos novedosos, y la trascendencia estriba enla calidad relevante que el hecho debe implicar para ladisputa jurídica, en tanto que debe fundar el dere-cho de quien lo alega.

c) Carga

La carga de la prueba es un imperativo que elderecho adjetivo señala a las partes en conflicto, porvirtud del cual todos los hechos controvertidos y lasafirmaciones vertidas en un proceso jurisdiccionaldeben ser demostrados concretamente por la parteque los introduce al litigio.

El imperativo, sin embargo, no es categóri-co, puesto que la ley asigna una carga, pero nouna obligación. El derecho adjetivo no habla de unaobligación de probar, de tal forma que si la par-te afirmante no prueba su dicho, no sufre unasanctio, por su omisión. En todo caso, la únicaconsecuencia es que el juzgador emita su fallotomando en consideración tan sólo los elemen-tos que obren en las actuaciones del asunto, locual no implica necesariamente que la parteafirmante pierda en el litigio, aunque sí resultaevidente que, por no probar su dicho, su posi-ción se torna más vulnerable.

Giacomo Augenti, en un apéndice para la obrade Carnelutti,6 señala que por regla general, la leyasigna la carga de la prueba a quien afirma un he-cho, o a quien lo niegue, cuando su negativa envuel-va una afirmación, y la carga subsistirá en tanto queel hecho afirmado o su negación no se pruebe asatisfacción, es decir, que si el valor probatorio deun elemento de convicción no es el suficiente paracolmar la necesidad de certeza, no se habrá logradoprobar el hecho y la carga continuará presente has-ta que la verdad sea demostrada a plenitud, a travésde una prueba suficiente.

6 Carnelutti, Francesco, op. cit., p. 217 y ss.



d) Principios

Principio de inmediatez. Conforme a este prin-cipio, el juzgador que conozca de las pruebas debe-rá ser el mismo que resuelva. A través de este princi-pio se garantiza que la verificación de los hechosefectivamente produzca un estado de convicción enel juzgador.

Principio de publicidad. Este principio estable-ce que las pruebas deben rendirse en audiencia pú-blica, en razón del interés general que conlleva elcorrecto ofrecimiento y desahogo de las probanzas.En este sentido, la publicidad se entiende como latransparencia deseable en la impartición de justicia,la cual se puede evitar cuando así lo exijan las situa-ciones previstas por el legislador, la moral pública olas circunstancias particulares del caso.

Principio de adecuación. Este principio privile-gia la economía del procedimiento y por tanto obli-ga al juzgador a únicamente admitir las pruebas re-levantes, adecuadas y trascendentes para demostrarlos hechos materia de la controversia, por lo quedebe dejar fuera del juicio todas las pruebas ajenas ala litis.

Principio de documentación. A través de esteprincipio, el juzgador debe asentar todas las diligen-cias probatorias, dejando constancia descriptiva porescrito de lo que en ellas ocurra. Evidentemente, elvalor que este principio consagra es el de la seguridadjurídica, pues al quedar constancia de la recepción ydesahogo probatorios, se protege la oportunidad delas partes de apelar la valoración defectuosa anteuna instancia jurisdiccional superior.

Principio de debate contradictorio. Acorde a esteprincipio, las partes deben tener la oportunidad decontar con una participación directa en la aprecia-ción de las pruebas que su contraparte haya ofreci-do en el asunto, a fin de hacer valer sus derechos através de la descalificación justificada de dichas prue-bas. El debate contradictorio de las pruebas permi-te, a fin de cuentas, que el juzgador disponga de pers-pectivas adicionales y opuestas entre sí, al momentode justipreciar el alcance probatorio de los elemen-tos aportados.

Principio de formalidad. Este principio exige quela rendición de cada prueba se desahogue observan-do los requisitos o formalidades que para tal efectoestablezca la ley. La rendición de probanzas debe

sujetarse a determinadas reglas, con el objeto de im-pedir aportaciones caóticas o entorpecedoras, porlo que el valor tutelado en este caso es la imparticiónordenada y metódica de la justicia.

Principio de oportunidad. Este principio en cier-to aspecto complementa al anterior, pues exige quelas pruebas se rindan oportunamente, es decir, en ellugar y tiempo que señale la ley, a fin de permitirel desenvolvimiento secuencialmente ordenado delos procedimientos. En caso de no satisfacer ambosprincipios, la parte descuidada habrá, en la práctica,inutilizado su oportunidad probatoria, pues los ele-mentos por ella aportados deberán desecharse.

e) Valoración

La valoración de la prueba es la actividad deljuez a través de la cual aprecia y determina la ido-neidad del elemento probatorio para producir unestado de convicción, acerca de la verdad de loshechos controvertidos. Valorar implica igualmen-te un proceso lógico de discriminación, que consisteen confrontar pruebas real o aparentemente con-tradictorias y, en la oportunidad resolutiva, preci-sar la solidez demostrativa de cada una de ellas, afin de sustentar coherentemente el sentido de lasentencia.

Resulta evidente la trascendencia del carácterobjetivo en los procesos lógicos de valoración de laprueba, en razón de que el valor probatorio recono-cido equivale proporcionalmente a la prevalenciade una de las posturas en conflicto y por lo mismo,la objetividad en la valoración garantiza la seguri-dad jurídica de las partes, en oposición a una apre-ciación probatoria que tan sólo descansara en la sub-jetividad del juzgador, que por la misma naturalezahumana volvería errático e impredecible el criteriojurisdiccional. La objetividad de la valoración seafianza igualmente con la exigencia de que para lle-gar a la verdad del hecho controvertido, el juez nopuede fundarse en valoraciones externas o distintasa las practicadas en el curso del procedimiento judi-cial, pues sus criterios de apreciación deben ser trans-parentes para los litigantes, a fin de que éstos pue-dan, si es el caso, impugnarlos.

Los sistemas de valoración generalmente acep-tados por la doctrina son tres:



1) El sistema legal o tasado, conforme al cual esla ley adjetiva el instrumento que prevé expre-samente los valores o tasas de cada uno de losmedios probatorios, a los que el juzgador debeajustarse de manera precisa en su indagaciónde la verdad de los hechos. Este sistema cierta-mente constriñe la libertad del juzgador paraapreciar las pruebas, pero a cambio otorga cer-teza jurídica a los contendientes, los cualespueden diseñar con mayor seguridad la estra-tegia de su litigio en cuanto a la obtención yaportación de elementos probatorios;

2) El sistema de la libre valoración, que consiste enque, al estar desligada la tasación del valor proba-torio de cualquier hipótesis normativa, el juzga-dor determina el grado de eficacia de las pruebas,conforme a su libre criterio, siempre y cuandoéste se exprese dentro de un marco de inferenciasrazonadas, coherencia lógica y sana crítica, sin apre-ciaciones caprichosas ni arbitrarias, y

3) El sistema mixto, que consiste en una aprecia-ción combinada de las dos anteriores técnicas,de forma tal que el valor probatorio tasado secomplementa en forma armónica con el librerazonamiento del juzgador.

III. MARCO JURÍDICO

1. MARCO LEGAL Y REGLAMENTARIODE LA PRUEBA ELECTORAL

La normatividad de la prueba electoral en elámbito federal, se contiene en la Ley General delSistema de Medios de Impugnación en MateriaElectoral (LGSMIME), esencialmente en el libro pri-mero, título primero, capítulo VII, artículos 14 a16. En tan sólo esos tres numerales, el legisladorseñaló taxativamente los elementos probatoriossusceptibles de ser admitidos en un procedimien-to electoral. A estos elementos nos referiremosenseguida:

1) Documental pública

En términos generales, un documento es un «es-crito en que constan datos fidedignos o susceptibles

de ser empleados como tales para probar algo».7

Como puede observarse de este concepto inicial, laesencia de un documento en el campo del derechoadjetivo radica en la expresión gráfica de una decla-ración personal, con sentido inteligible, que ponede manifiesto la existencia de un hecho o acto jurí-dico. Toda vez que se trata de un elemento objeti-vo, permanente y duradero, de contenido reiteraday fácilmente revisable, a los documentos se les reco-noce un papel relevante en materia probatoria y elgrado de certidumbre otorgado a la información quecontienen depende en gran medida del sujeto res-ponsable de su emisión.

Estamos en presencia de un documento públicocuando el sujeto que emite el escrito es un funcio-nario público, y realiza su expedición en el ejerci-cio de sus atribuciones dentro de los límites de sucompetencia legal, lo cual se constata formalmentepor signos exteriores en el cuerpo mismo del docu-mento, consistentes en sellos, estampados, logotipos,firmas autógrafas y similares que, en su caso, pre-vengan las leyes.

En materia electoral, la ley general adjetiva esexplícita al especificar cuáles deben entenderse do-cumentos públicos electorales. En efecto, confor-me al artículo 14, párrafo 4, incisos a) a d), cuentancon tal naturaleza:a) Las actas oficiales de las mesas directivas de casilla, así

como las de los diferentes cómputos que consignenresultados electorales. Serán actas oficiales las origi-nales, las copias autógrafas o las copias certificadas quedeben constar en los expedientes de cada elección. Esteprimer conjunto de documentos se refiere a losformatos oficiales empleados por el InstitutoFederal Electoral (IFE) el día de la jornada electoral,principalmente el acta de la jornada electoral, quecontiene los datos comunes a todas las eleccio-nes, y las actas de escrutinio y cómputo de cadauna de las elecciones, así como las actas levanta-das durante las sesiones de cómputo distrital y deentidad federativa. Por regla general, el únicomedio de impugnación en el que pueden ser apor-tados estos elementos documentales es el juiciode inconformidad, toda vez que a través del mis-mo se combaten, entre otros actos, los resulta-

7 Real Academia de la Lengua Española. Diccionario de la Lengua Española, 21ª ed. Madrid, 2000.



dos consignados en las actas de cómputo distritaly de entidad federativa, pues en virtud de que elmotivo de impugnación puede ser la supuestaactualización de causales de nulidad de votaciónrecibida en casilla, las actas de casilla serán ele-mentos idóneos para sustentar afirmaciones enel procedimiento. Cabe comentar que la Ley acer-tadamente extiende la calidad de documentospúblicos a las copias autógrafas, en razón de quecada uno de los representantes de los partidospolíticos ante casilla recibe de la mesa directivauna copia de todas las actas levantadas, cuyosoriginales indefectiblemente deben obrar en elexpediente de cada elección.

b) Los demás documentos originales expedidos por losórganos o funcionarios electorales, dentro del ámbi-to de su competencia. Este segundo conjunto dedocumentales hace referencia, salvo los señala-dos anteriormente, a todo el resto de documen-tos expedidos por los órganos o funcionariosdel IFE o de las instancias estatales en el ámbito desu competencia, y que por regla general pue-den ser aportados en el juicio de inconformidad(v.g. declaraciones de validez o constancias demayoría), recurso de apelación (v.g. todos losdocumentos expedidos en la etapa de prepara-ción de las elecciones), en el juicio para la pro-tección de los derechos político-electorales delciudadano (v.g. negativa de expedición de lacredencial para votar o, en algún hipotéticoasunto local, la negativa del registro como can-didato a un cargo de elección popular) o losempleados en el juicio para dirimir los conflic-tos laborales.

c) Los documentos expedidos, dentro del ámbito de susfacultades, por las autoridades federales, estatales ymunicipales. Este tercer conjunto de documentalesse refiere a todos los escritos expedidos por auto-ridades no electorales, provenientes de cualquierade los niveles de gobierno. Se entiende que en estaclasificación están incluidos los documentos expe-didos por las autoridades delegacionales y del go-bierno del Distrito Federal.

d) Los documentos expedidos en el ámbito de sus facul-tades por quienes estén investidos de fe pública deacuerdo con la ley, siempre y cuando en ellos se con-signen hechos que les consten. Esta última clasifi-cación se refiere, con excepción de los corredo-

res públicos, a los testimonios asentados por fun-cionarios investidos de fe pública, principal-mente los notarios públicos y los jueces,8 debi-do a las obligaciones que el Código Federal deInstituciones y Procedimientos Electorales(Cofipe) les impone durante el día de la jornadaelectoral. Es necesario subrayar el requisito deque los hechos consignados consten personal-mente al fedatario público, por lo que en estaclasificación no cabe incluir los instrumentosen los que consten únicamente afirmacionesexpresadas por personas distintas al fedatario.El valor probatorio de las documentales públi-

cas en materia electoral se basa en un sistema tasa-do, en base al cual estos elementos tienen valor pro-batorio pleno, salvo prueba en contrario respectode su autenticidad o de la veracidad de los hechos aque se refieran. A partir de este valor tasado pleno,el hecho demostrado por una documental públicaes aquél al que directamente se refiere el texto es-crito, el expresamente consignado, y no se haceextensivo a las inferencias que del mismo pudierandeducirse, pues de presentarse éstas, el valor reco-nocido será indiciario y no pleno.

2) Documental privada

Las pruebas documentales privadas compartenla naturaleza objetiva, gráfica, reproducible y per-manente de las documentales públicas, pero se dis-tinguen de éstas en cuanto al carácter privado delsujeto que las expide. Así, el artículo 14, párrafo 5,de la LGSMIME establece que son documentos priva-dos todos los demás documentos o actas que aporten laspartes, siempre que resulten pertinentes y relacionadoscon sus pretensiones.

El anterior concepto subraya, a contrario sensu,el origen de los documentos para ser consideradosprivados, es decir, deben provenir de sujetos que noostenten el carácter de funcionarios públicos, elec-torales o no, en ejercicio de sus atribuciones, o de

8 Aunque la regla en el sistema procesal mexicano es que son los secretarios de acuerdos y no

los jueces, los funcionarios investidos de fe pública en un juzgado, el Cofipe les reconoce fe

pública a los jueces, al menos cuando actúen como auxiliares extraordinarios en procedi-

mientos electorales. Revisar, a guisa de ejemplo, el artículo 213 del Código.



fedatarios públicos respecto de hechos que les cons-ten, y su relevancia en la materia está condicionadaa que su capacidad probatoria esté vinculada al con-flicto de intereses que se ventila ante el juzgador.

El valor probatorio reconocido a las documen-tales privadas se apoya en el sistema de la libre apre-ciación del juez, claro está, atendiendo a las reglasde la lógica, de la sana crítica y de la experiencia. Laregla general en el sistema procesal mexicano es quelas documentales privadas hacen prueba plena, perosólo en contra de la parte aportante o de la parteque lo emite; sin embargo, en materia electoral, eljuzgador les puede reconocer valor demostrativopleno cuando, a su juicio y después de seradminiculadas con los demás elementos que obrenen el expediente, las afirmaciones de las partes, laverdad conocida y el recto raciocinio de la relaciónque guardan entre sí, provocan convicción en el juz-gador sobre la veracidad del hecho controvertido.

3) Prueba técnica

Las pruebas técnicas, también conocidas en ladoctrina como pruebas científicas, son representa-ciones reales y objetivas de hechos, a través del em-pleo de recursos tecnológicos provistos por el avan-ce científico. Se distinguen de los documentos, enrazón de que éstos contienen declaraciones de per-sonas, en tanto que las pruebas técnicas compren-den únicamente imágenes, figuras, ideas, símbolos osonidos que, bajo las obvias limitantes de materiafísica, tiempo y espacio, reproducen o esclarecenun acontecimiento determinado.

El artículo 14, párrafo 6, de la LGSMIME señalaque se considerarán pruebas técnicas las fotografías,otros medios de reproducción de imágenes y, engeneral, todos los elementos aportados por los des-cubrimientos de la ciencia que puedan ser desahoga-dos sin necesidad de peritos o instrumentos, acceso-rios, aparatos o maquinaria que no estén al alcancedel órgano competente para resolver. Dado el avan-ce promedio de la difusión tecnológica a principiosde siglo en nuestro país, es razonable considerarcomo pruebas técnicas, en base al concepto legalinvocado, a las fotografías, tanto impresas comodigitales, audiocasetes, videocasetes, disquetes, dis-cos compactos y discos digitales de video, toda vez

que su desahogo requiere de maquinaria disponiblepara la generalidad de las oficinas públicas, cuyomanejo implica la necesidad de meros conocimien-tos técnicos básicos y no de expertos en el ramo.

El mismo precepto antes invocado dispone quepara la admisión de las pruebas técnicas se debensatisfacer ciertos requisitos, a saber, que el aportanteseñale concretamente qué hecho o situación preten-de demostrar y que en ese contexto identifique conprecisión a las personas, los lugares y las circuns-tancias de modo y tiempo que según el oferente, laprueba reproduce. Evidentemente, la idoneidad dela prueba resultará de la concordancia coherente entrelo afirmado como contenido probatorio por elaportante, y aquello que el juzgador aprecie como re-producción concreta, sin que dicha concordancia seacontaminada por una de las partes a través de su parti-cular interpretación de lo reproducido o las inferenciasque del contenido dicha parte haya deducido.

El valor probatorio reconocido a las pruebas téc-nicas se apoya en el sistema de la libre apreciación deljuzgador electoral, restringida por las reglas de la ló-gica, de la sana crítica y de la experiencia. Sin embar-go, toda vez que su confección está disponible conrelativa facilidad para la generalidad de las personas;que resulta técnicamente complicado separar en for-ma indubitable las pruebas técnicas auténticas de lasfalsificaciones o alteraciones; que la creación de soni-dos o de imágenes fijas o con movimiento, con elapoyo de recursos tecnológicos, es factible de acuer-do con la voluntad de quien las realiza, el legisladorcondicionó su valor probatorio a la adminiculacióncon otros elementos que sean suficientes para susti-tuir y complementar la certeza demostrativa que deorigen pudieran carecer las pruebas técnicas.

4) Presuncionales legal y humana

La presunción es un tipo de prueba indirecta,que consiste en una operación intelectual que esta-blece la existencia de un hecho desconocido e in-cierto, a partir de otro conocido y cierto. Al igualque la prueba indiciaria, se sustenta en lo conocidopara llegar a lo desconocido. Pero la presunción le-gal, o sea la prevista en la norma, establece un nexode causalidad, de manera que la existencia de lo des-conocido sólo se acepta si queda sentada la existen-



cia de lo conocido. Lo anterior distingue a la prue-ba presuncional legal de la indiciaria, que se basa enlo circunstancial. En la prueba indiciaria, es el con-junto de circunstancias el que va creando convic-ción; en la presuncional legal, la ley ordena tenerpor cierto (en unas ocasiones salvo prueba en con-trario, en otras no) un hecho, cuando otro determi-nado haya sido comprobado.

Eduardo Pallares,9 al describir las caracterís-ticas de la presunción, señala que por su propiadefinición, esta prueba presupone la certeza plenadel hecho conocido del cual dimana, por lo que estehecho debe probarse cuando se haga valer la pre-sunción. En realidad, este criterio únicamente reco-ge un antiguo principio general de derecho: «El quetiene a su favor una presunción legal, sólo está obli-gado a probar el hecho en que se funda la presun-ción». La ratio de este principio radica en los dosextremos aludidos, o sea la presunción consagra-da en la ley y el hecho que la sustenta, generan con-vicción en el juzgador porque existe una vincula-ción tal entre ellos, que probado el hecho causal, elhecho que se presume debe tenerse por cierto, que-dando relevada la parte interesada de probar direc-tamente este último.

Conforme al artículo 14, párrafo 1, de laLGSMIME, la materia electoral reconoce la existenciade dos tipos de presunciones: la legal y la humana.

La presunción legal es aquella que se encuentraexpresamente reconocida en la norma, o bien, cuan-do el nexo de identidad o de causalidad se desprendeen forma directa e inmediata del texto legal. Por sualcance, las presunciones legales pueden ser iuris etde iure, cuando la ley le confiere un carácter absolu-to que no admite prueba en contrario, o bien, iuristantum, cuando mantienen su valor probatoriomientras no se demuestre lo contrario.

La presunción humana surge tan sólo de la per-cepción y deducción del juzgador, de lo que enseñala experiencia, sin que la vinculación esté previstapor la norma.

El valor probatorio de las presunciones se basaen el sistema de la libre apreciación del juzgador,con todos los presupuestos y limitantes que la leyelectoral adjetiva exige para este sistema y que ya sehan mencionado con anterioridad.

5) Instrumental de actuaciones

La prueba instrumental de actuaciones consisteen el conjunto de actos o diligencias que obran en elexpediente en trámite, y que constituyen elementosde convicción para el juzgador electoral, en su bús-queda de la verdad, con base en el artículo 14, pá-rrafo 1, de la LGSMIME.

La pertinencia de este elemento probatorio, tan-to en la materia electoral como en otras disciplinasdel sistema jurídico mexicano, se cuestiona por ladoctrina al constituir la reiteración de una obliga-ción básica del juzgador: al tiempo de resolver, eljuez debe arribar a una conclusión fundándose entodas las actuaciones que obren en el expediente,sin importar a quién beneficie o perjudique, en ra-zón de la observancia debida a los principios deexhaustividad e imparcialidad.

La ley adjetiva electoral precisa el valor proba-torio de las actuaciones basado en el sistema de lalibre apreciación del juzgador, limitado por las re-glas de la lógica, de la sana crítica y de la experien-cia. Hace prueba plena, cuando se satisfacen los ex-tremos que señala el artículo 16, párrafo 3, de laLGSMIME, esto es, cuando se le valora en armoníacon todos los elementos de convicción que obranen el expediente.

6) Confesional

La prueba confesional consiste en que una delas partes en el litigio preste declaración, bajo pro-testa de decir verdad, sobre la certeza de hechos oactos personales, ante el órgano jurisdiccional y apetición de la parte contraria. La técnica de laconfesional consiste en responder a un listado depreguntas o posiciones planteadas por la parte ofe-rente, las que deben estar redactadas en forma cate-górica, sin imprecisiones ni ambigüedades, de mane-ra que puedan ser contestadas llanamente en sentidoafirmativo o negativo.

La prueba confesional, que durante varios siglosconstituyó una prueba toral en la tradición jurídicaromano-canónica, en la actualidad se considera unaprueba relativa por la posibilidad de la mentira en ladeclaración del absolvente o confesante o, en el me-jor de los casos, como una prueba extraordinaria. Al9 Derecho Procesal Civil, 2ª ed., México, 1965, p. 439.



respecto, Eduardo Couture10 afirma que «el medioprobatorio (la confesional) funciona en el naufragiototal de otra prueba, y sólo puede deferirlo la partepara decidir el conflicto, o el juez para obtener unaestimación imposible de lograrse por otras pruebas.»

Así, la crítica a la valoración tradicional de laconfesión estriba en que, en sentido estricto, no cons-tituye un medio idóneo para indagar la verdad deun hecho y en consecuencia tampoco lo es aplicaruna norma con base en la certeza así obtenida; tansólo vendría a ser la versión que respecto del sucesocontrovertido, expone la parte que formula la con-fesión, versión que puede o no resultar cierta. Porlo anterior, la valoración del juzgador debe enrique-cerse con la percepción que hubiese obtenido de sucontacto inmediato con el absolvente; ese contactodirecto le permitirá apreciar con cuánta veracidadse ha conducido el confesante. Dada esta limitante,la valoración del juzgador debe enriquecerse con lapercepción que por su contacto inmediato con elabsolvente, desprenda de la declaración de éste.

Empero, en materia electoral, el legislador, aten-diendo a la premura de los términos electorales, dispu-so en el artículo 14, párrafo 2, de la LGSMIME que «Laconfesional y la testimonial también podrán ser ofre-cidas y admitidas cuando versen sobre declaracio-nes que consten en acta levantada ante fedatario pú-blico que las haya recibido directamente de losdeclarantes, y siempre que estos últimos queden debi-damente identificados y asienten la razón de su dicho.»

Lo anterior implica una manifestación de la no-table importancia que la legislación electoral con-fiere a la prueba confesional, y también a la testi-monial, al reconocerle valor probatorio incluso a larendida no directamente ante la autoridad judicial,sino ante un fedatario público, como sería el casode un notario, con tal de que dicha prueba puedaser aportada oportunamente.

7) Testimonial

El concepto tradicional de la prueba testimo-nial se refiere a la declaración de una persona física(testigo) ante la presencia del juzgador, sobre su co-

nocimiento directo acerca de circunstancias o he-chos relevantes para la solución de un litigio. El tes-tigo debe ser, por definición, un tercero ajeno a lacontroversia, en la medida en que alguien a quien leconsten directamente los hechos controvertidos,pueda mantenerse psicológica o jurídicamente im-parcial, y este rasgo de imparcialidad mantenido enmayor o menor grado, determina la credibilidad deltestimonio. Asimismo, cabe recalcar el requisito deque al testigo le consten directamente los hechos,pues no se puede considerar testigo a aquél a quienel hecho le fue referido secundariamente, en cuyocaso se trataría de la prueba conocida como testi-monio «de oídas», de muy pobre valor en el sistemaprocesal mexicano.

Esta prueba, que en todas las especialidades delDerecho reviste una gran importancia, en materiaelectoral disfruta además de la facilidad para su des-ahogo a que se refiere el artículo 14, párrafo 2, de laLGSMIME, al que ya nos referimos al ocuparnos dela prueba confesional, por lo que lo entonces vertidodebe tenerse por reproducido aquí en lo relativo.

8) Inspección judicial

La inspección judicial es una prueba a través dela cual el juzgador, por sí mismo o por conductode algún funcionario judicial por él designado, reali-za un examen directo de personas, lugares o cosas, apetición de alguna de las partes en litigio. El propó-sito evidente de esta probanza es ubicar al juzgadorfrente a un hecho o circunstancia controvertidos,para que aprecie el objeto de la prueba que mate-rialmente no fue posible aportarle en las instalacio-nes judiciales.

Conforme al artículo 14, párrafo 3, de laLGSMIME, esta probanza es admisible en materia elec-toral bajo ciertos requisitos: a) que la violación recla-mada lo amerite, es decir, que la impugnación se re-fiera a hechos tales que únicamente a través de unadiligencia de inspección sea factible, para el juzga-dor, indagar la realidad; b) que los plazos permitan sudesahogo, lo cual se dispone en razón de la celeridadcon que se suceden los plazos y términos electora-les, por lo que el juzgador, ante una fecha límitepara resolver, deberá decidir la oportunidad y con-veniencia de admitir este medio de prueba, o bien,10 Estudios de derecho procesal civil, tomo 2, 3ª ed., Buenos Aires, 1998, pp. 288-289.



denegar su celebración, y c) que la inspección se esti-me determinante para que con su perfeccionamiento sepueda modificar, revocar o anular el acto o resoluciónimpugnada, esto es, que la prueba sea pertinente yno ociosa.

Al igual que la mayoría de las pruebas electora-les, la valoración de la inspección judicial se apoyaen el sistema de la libre apreciación del juzgador,restringido únicamente por las reglas de la lógica, dela sana crítica y de la experiencia.

9) Pericial

La prueba pericial consiste en la participaciónde una persona ajena al litigio llamada perito, queposee conocimientos de carácter científico, artísti-co, técnico o práctico, para valorar hechos o cir-cunstancias controvertidos, en auxilio del juzgadorque carece de ese conocimiento especializado. Ladoctrina en ocasiones se refiere al perito como «tes-tigo experto», a fin de enfatizar su carácter de terce-ro ajeno a la controversia, aunque debe subrayarseque un testigo declara sobre hechos que le constanpersonalmente, en tanto que un perito formula apre-ciaciones sobre hechos que no le constan, pero queevalúa conforme a su conocimiento especializado.

En materia electoral, la experiencia indica queesta prueba es rara vez ofrecida. Igualmente cabe des-tacar que los requisitos para el ofrecimiento y apor-tación, así como para el desahogo de la prueba pericial,se regulan en forma bastante más detallada que laempleada para el resto de las pruebas electorales.

De acuerdo al artículo 14, párrafos 3 y 7, de laLGSMIME, al igual que en el caso de la inspección judicial,la admisión de una prueba pericial está constreñida aque lo amerite la violación reclamada, a la factibilidadtemporal de su desahogo y a su pertinencia.

Sin embargo, el legislador estableció requisitosespeciales adicionales para la pericial: a) que se ofrez-ca y admita en aquellos medios de impugnación no vin-culados al proceso electoral y a sus resultados, requisitoque debe entenderse como excluyente tratándose deljuicio de inconformidad y del recurso dereconsideración, medios cuya procedencia surge has-ta la última etapa de un proceso electoral, es decir,en la etapa llamada de resultados y calificación delas elecciones. En la reconsideración, dada su natu-

raleza de instancia de apelación, no es posible ordi-nariamente el ofrecimiento de pruebas, por lo quela pericial sólo podría ofrecerse en el recurso de re-visión, en el recurso de apelación, en el juicio ciuda-dano y en el juicio para dirimir conflictos laborales;b) que su desahogo sea posible en los plazos legalmenteestablecidos, lo cual ya fue comentado al referirnos ala prueba de inspección judicial; c) que sea ofrecidajunto con el escrito de impugnación, es decir, con lademanda misma o en escrito anexo, lo cual resultauna novedad relativa, si recordamos que en formasimilar, el artículo 9º de la misma Ley exige que en lainterposición de los medios de impugnación en ma-teria electoral se deben ofrecer y aportar las prue-bas dentro de los plazos legales para la impugnacióno, al menos, mencionar las que se habrán de aportardentro de dichos plazos; d) que se señale la materiasobre la que versará la prueba, exhibiendo el cuestiona-rio respectivo con copia para cada una de las partes, re-quisito similar al perfeccionamiento de esta proban-za en las demás ramas de nuestro sistema procesal,e) que se especifique lo que se pretenda acreditar, a efec-to de que el juzgador determine si es pertinente ono la prueba, y f) que se señale el nombre del peritoque se proponga y exhibir su acreditación técnica, estoes, que se le identifique y establezca su capacidadprofesional, para apreciar si es o no idóneo.

El artículo 71 del Reglamento Interno del Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federaciónespecifica los requisitos para el desahogo de la prue-ba pericial: a) cada parte presentará personalmente a superito el día de la audiencia; quien no lo haga perderáeste derecho, lo cual tiene por obvio propósito evitarprácticas dilatorias que en la materia electoral afec-tarían seriamente el desarrollo de un proceso carac-terísticamente dinámico; b) los peritos protestarán anteel magistrado electoral desempeñar su cargo con arregloa la ley e inmediatamente rendirán su dictamen, a me-nos que por causa justificada soliciten se señale nueva fe-cha para rendirlo; c) la prueba se desahogará con el peri-to que concurra, lo cual implica un posible perjuiciocomo sanción para la parte omisa en presentar a supropio perito; d) las partes y el magistrado electoralpodrán hacer a los peritos las preguntas que juzguen con-venientes; e) en caso de existir discrepancia en los dictá-menes, el magistrado electoral podrá designar un peritotercero de los que se encuentren comprendidos en la listaa que se refiere la fracción XXIII del artículo 209 de la Ley Or-



gánica; f) el perito tercero designado por el magistrado elec-toral sólo podrá ser recusado por las causas previstas en elartículo 146 de la Ley Orgánica, a petición de alguna delas partes, dentro de las 24 horas siguientes a la notifi-cación de su nombramiento; g) la recusación se resolverá deinmediato y, en su caso, se procederá al nombramientode nuevo perito, y h) los honorarios de cada perito debe-rán ser pagados por la parte que lo ofrezca, y por ambas, enel caso del tercero.

Cabe resaltar que un área específica de la materiaelectoral, la que se refiere a las faltas administrativasy a las sanciones, a pesar de no estimarse formalmen-te jurisdiccional sino administrativa, contempla laposible intervención de una pericial específica,la pericial contable, en aquellos procedimientos desanción en los que, previo al dictamen concluyentedel IFE, el posible sancionado puede manifestar lo quea su derecho convenga, apoyándose en las pruebasque considere pertinentes, entre las que se incluye a lareferida pericial contable, conforme a lo dispuestoen los artículos 264 a 272 del Cofipe.

10) Pruebas supervenientes

La prueba superveniente es el medio de convic-ción que surge después de la etapa procesal previstapara el ofrecimiento y aportación de pruebas en unproceso, o que, habiendo existido desde entonces,no estuvo a disposición de la parte interesada parautilizarlo en su favor en la controversia, ya sea por-que desconocía su existencia o porque la prueba leresultaba de imposible obtención, pero que, por elprincipio de equidad, la ley adjetiva permite su apor-tación a destiempo, siempre y cuando no se hayacerrado la instrucción.

La regla general en cuanto a la oportunidad enla aportación de la prueba electoral conforme al ar-tículo 16, párrafo 4, de la LGSMIME, establece que enningún caso se tomarán en cuenta para resolver las prue-bas ofrecidas o aportadas fuera de los plazos legales. Estoes, una vez transcurrido el tiempo permitido por laley para el ejercicio de la oportunidad probatoria,sin que ésta se haya actualizado, precluye el dere-cho que la norma garantiza.

Sin embargo, como toda regla general, la ante-riormente enunciada también tiene excepciones;aunque la ley expresamente consagra una única ex-cepción, en la práctica podemos encontrar dos.

El primer caso es el de las pruebas que no obranen poder del oferente, sino en el de una autoridadque se niega a proporcionarlas, por lo cual su apor-tación en tiempo le resulta imposible a la parte inte-resada. En este supuesto, basta con el mero ofreci-miento de la prueba al Tribunal y la solicitud a éstepara que requiera a la autoridad la entrega de la prue-ba, lo que necesariamente ocurrirá con posteriori-dad al plazo legalmente fijado para tal efecto, por locual la mencionada prueba tendrá el carácter desuperveniente.

La segunda excepción consiste precisamente enel caso de las pruebas supervenientes, que en el pre-cepto antes citado se definen como «los medios deconvicción surgidos después del plazo legal en quedeban aportarse los elementos probatorios, y aqué-llos existentes desde entonces, pero que elpromovente, el compareciente o la autoridad elec-toral no pudieron ofrecer o aportar por descono-cerlos o por existir obstáculos que no estaba a sualcance superar, siempre y cuando se aporten antesdel cierre de la instrucción».

El principio de equidad que informa la nociónde prueba superveniente es tal, que medios de im-pugnación en los que ordinariamente se niega enforma expresa la posibilidad de aportar pruebas,como es el caso del recurso de reconsideración y eljuicio de revisión constitucional, admiten como sal-vedad el caso extraordinario de las pruebassupervenientes, bajo la condición de que dichaspruebas efectivamente sean determinantes paraacreditar la violación reclamada. Igualmente, con-viene destacar que conforme al artículo 72 del Re-glamento Interno del Tribunal, las pruebassupervenientes se deben presentar ante la Sala queconozca del asunto y no ante la autoridad respon-sable, como es el caso de las pruebas ofrecidas entiempo normal.

2. MARCO LEGAL Y REGLAMENTARIODEL PROCEDIMIENTOPROBATORIO ELECTORAL

En materia electoral, la oportunidad probatoriase reconoce con la plenitud permitida por la leyadjetiva, tan sólo al recurrente y al tercero interesa-do, conforme a lo dispuesto por los artículos 9, pá-



rrafo 1, inciso f) , y 17, párrafo 4, inciso f) de laLGSMIME, dentro del plazo legal establecido para suprimera actuación en el procedimiento, que es, porregla general, de cuatro días para el actor, contadosa partir del día siguiente a aquél en que tuvo conoci-miento del acto o resolución impugnado, o de quehubiere sido notificado, y de 72 horas para el terce-ro interesado, a partir de la fijación en los estradosrespectivos de la cédula que hace del conocimientopúblico la recepción de un medio de impugnaciónpor parte de la autoridad responsable.

El candidato coadyuvante cuenta igualmente conese derecho, pero de forma restringida, en tanto quesu capacidad probatoria se limita a demostrar única-mente los hechos relacionados con los agravios hechosvaler por su partido político, sea en su demandacomo actor o en su escrito como tercero interesa-do, toda vez que expresamente se encuentra impedidopara ampliar o modificar la controversia planteadaentre el actor y el tercero, según dispone el artículo12, párrafo 3 de la referida Ley.

La ley adjetiva no hace referencia expresa a lacapacidad probatoria que se debe reconocer a la au-toridad responsable, en tanto que desempeña el pa-pel de parte demandada en el procedimiento. Sinembargo, el artículo 18 ordena que en la remisióndel expediente al Tribunal, la autoridad responsabledebe incluir la documentación pertinente, así comocualquier otro documento que estime necesario parala resolución del asunto, lo cual puede razonable-mente entenderse como una actividad probatoriarestringida a la prueba documental.

Por parte del actor, el ofrecimiento y la apor-tación de pruebas se lleva a cabo desde el momen-to de la presentación del medio de impugnación, sibien la ley adjetiva prevé que el impugnante puedeigualmente ofrecer pruebas sin aportarlas en esemismo escrito —aunque la aportación debe hacer-se de todas formas dentro del plazo legal de inter-posición—, o también que ofrezca las pruebas yparalelamente solicite al Tribunal que las requiera,siempre y cuando el promovente acredite que ensu oportunidad las solicitó por escrito a la autori-dad competente y ésta no le hubiere entregado laprueba solicitada.

En el supuesto anterior, el Tribunal deberá re-querir de inmediato a la autoridad omisa, inclusocon apercibimiento, para que las probanzas sean re-

mitidas sin dilación alguna y continúe el procedi-miento dentro de los plazos legales de resolución.

Resulta de interés destacar que en el sistema elec-toral nacional, no está prevista la oportunidad delas partes para objetar las pruebas de la contraria, loque resulta entendible debido a la brevedad de losplazos y a la celeridad de los procedimientos. Por loque respecta al recurrente, es claro que no puedeobjetar los documentos que la autoridad responsa-ble acompañe a su informe circunstanciado, ni laspruebas que el tercero interesado ofrezca y aporte através de su escrito. No obstante, la experiencia de-muestra que la autoridad responsable, a través de suinforme circunstanciado, está en posibilidad de ob-jetar las pruebas del recurrente, pero únicamentelas que aportó al presentar el medio de impugna-ción, no así las que ofreció y serán agregadas conposterioridad al expediente. Asimismo, el tercerointeresado cuenta igualmente con la oportunidad deobjetar las pruebas del actor, toda vez que lapublicitación de la demanda a través de estrados lepermite enterarse de su contenido y de los puntosque en la demanda se ofrecen.

Una vez admitido el asunto y turnado a un ma-gistrado electoral, éste será el encargado del desaho-go y perfeccionamiento probatorios. El Reglamen-to Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicialde la Federación dispone en su artículo 69, que cuan-do se admita un medio de impugnación, paralela-mente debe haber un pronunciamiento acerca de laadmisión de las pruebas ofrecidas por las partes.

Adicionalmente, en las fracciones I y II del artícu-lo 9º del propio Reglamento, se establece la facul-tad de los magistrados electorales para que durantela substanciación del asunto turnado, en caso deestimarlo conveniente, soliciten al presidente delTribunal o de la Sala Regional, que autorice la prác-tica de alguna diligencia, o el desahogo o perfeccio-namiento de alguna prueba, claro está, cuando ellosea factible dentro de los plazos legales para la reso-lución del caso.

Los magistrados electorales cuentan, asimismo,con la facultad de allegarse cualquier medio de pruebaque alguna de las partes le hubiera solicitado reque-rir, o que el propio magistrado electoral considererelevante para el análisis del asunto bajo su instruc-ción y que se encuentre en poder de un funcionariou órgano del IFE, o de autoridades federales, estatales



o municipales, así como de los partidos políticos ode particulares, todo ello con fundamento en elartículo 199, fracción XII, de la Ley Orgánica delPoder Judicial de la Federación y 70 del Reglamen-to aludido.

3. MARCO JURISPRUDENCIALDE LA PRUEBA ELECTORAL

En este apartado se enlistarán los criteriosjurisprudenciales y relevantes sentados por el Tri-bunal Electoral, que resultan pertinentes para eltema en estudio:

TESIS DE JURISPRUDENCIA

1) ESCRITOS DE PROTESTA Y DE INCIDENTES .CUÁNDO CARECEN DE VALOR PROBATORIO. Sala Supe-rior. S3ELJD 01/97.

Esta tesis minimiza el valor probatorio de losdocumentos señalados, cuando no se encuentre con-cordancia de lo que en ellos se exprese, con lo asen-tado en documentales públicas de casilla, como sonlas actas respectivas y las hojas de incidentes.

2) MODO HONESTO DE VIVIR. CARGA Y CALIDAD

DE LA PRUEBA PARA ACREDITAR QUE NO SE CUMPLE

CON EL REQUISITO CONSTITUCIONAL. Sala Superior.S3ELJ 17/2001.

La tesis citada indica que cuando un actor im-pugne el registro de un candidato por considerarque éste no cuenta con un «modo honesto de vi-vir», recae sobre el impugnante la carga de probarsu dicho.

TESIS RELEVANTES

1) AC T A NOTARIAL. VARIOS TESTIMONIOS

DISCREPANTES SOBRE LA MISMA, CARECEN DE EFICACIA

PROBATORIA. Sala Superior. S3EL 044/2001.Este criterio relevante niega valor probatorio a

las actas notariales, cuando dos o más de esas actasdescriban de manera distinta los hechos que sucedie-ron en el mismo evento (en el mismo lugar y fecha).

2) ADQUISICIÓN PROCESAL. OPERA EN MATERIA

ELECTORAL. Sala Superior. S3EL 009/97.Esta tesis confirma el principio de adquisición

procesal en la materia electoral, por virtud del cual,las pruebas que rinda una de las partes son aprove-chadas por la misma, pero también por la parte con-traria.

3) COPIA FOTOSTÁTICA SIMPLE. SURTE EFECTOS

PROBATORIOS EN CONTRA DE SU OFERENTE. Sala Su-perior. S3EL 018/99.

Esta tesis se sustenta en la presunción de que eloferente, al aportar una copia fotostática simple,implícitamente reconoce que la copia coincide ple-namente con el original y, al generar convicciónrespecto de su contenido, surte efectos probatoriosen contra de su oferente.

4) DILIGENCIAS PARA MEJOR PROVEER. SU REALI-ZACIÓN NO AGRAVIA A LAS PARTES. Sala Superior. S3EL025/97.

Conforme a esta tesis, las diligencias por las quese ordene desahogar pruebas para mejor proveer tie-nen el único fin de conocer la verdad y no favore-cer a alguna de las partes.

5) INELEGIBILIDAD BASADA EN QUE EL CANDIDA-TO SEA SERVIDOR PÚBLICO, COMPROBACIÓN. Sala Su-perior. S3EL 028/99.

Esta tesis amplía el espectro de los medios parademostrar el carácter de servidor público de un can-didato y con ello su inelegibilidad, más allá del nom-bramiento respectivo o de la nómina en la que apa-rezca incluido su nombre.

6) OBJETO DEL PROCESO. UNA VEZ ESTABLECIDO

NO ES POSIBLE MODIFICARLO POR ALGÚN MEDIO PRO-CESAL (Legislación del Estado de Jalisco). Sala Su-perior. S3EL 031/2001.

El anterior criterio descarta el empleo de prue-bas supervenientes o de diligencias para mejor pro-veer, a fin de introducir nuevos elementos a lalitis.

7) PRUEBAS DE INSPECCIÓN JUDICIAL, RECONOCI-MIENTO Y PERICIAL. DERECHO A SU OFRECIMIENTO Y

REQUISITOS PARA SU ADMISIÓN. Sala Superior. S3EL004/97.

La citada tesis relevante reitera el texto legal queconsagra el derecho de ofrecer esas pruebas y esta-blece requisitos para su admisión.

8) PRUEBAS DOCUMENTALES. ALCANCE DE LAS.Sala Superior. S3EL 051/98.



Este criterio relevante precisa que el alcance pro-batorio de la prueba documental, no debe excederlo expresamente consignado en el cuerpo del docu-mento relativo.

9) PRUEBAS, LA FALTA DE SU OFRECIMIENTO NO

ACARREA LA IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE IMPUGNA-CIÓN. LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO. SalaSuperior. S3EL 023/2000.

Atendiendo a esa legislación estatal, la tesis cita-da afirma que la única sanción para el no ofreci-miento de los medios de convicción que acrediten laviolación alegada, es que, salvo las excepciones lega-les, no se admitan las pruebas que no se acompañena la demanda.

10) PRUEBAS SUPERVENIENTES. SU SURGIMIENTO

EXTEMPORÁNEO DEBE OBEDECER A CAUSAS AJENAS A

LA VOLUNTAD DEL OFERENTE. Sala Superior. S3EL113/2001.

Este criterio sustenta que no se debe permitir alas partes que, bajo la forma de pruebassupervenientes, subsanen la omisión de aportarlasen tiempo oportuno.

11) PRUEBAS TÉCNICAS. PERTENECEN AL GÉNERO

DOCUMENTOS, PERO EN ALGUNAS LEYES TIENEN REGU-LACIÓN ESPECÍFICA. Sala Superior. S3EL 041/99.

Esta tesis destaca los elementos característicosde las pruebas técnicas, que las distinguen de las do-cumentales.

IV. HACIA UNA APROXIMACIÓNTEÓRICA DE LA PRUEBA ELECTORAL

1. PROBLEMÁTICADE LA PRUEBA ELECTORAL

La instauración, desarrollo y evolución de un sis-tema de impartición de justicia especializada en la ma-teria electoral, a partir de la creación del Tribunal delo Contencioso Electoral en 1987, planteó una diversi-dad de retos técnicos que los encargados de la noveljusticia electoral tuvieron que encarar. La materia, desdesus inicios y dadas las exigencias inherentes a toda ramaautónoma de un sistema jurídico, requirió el impulsocreativo para implementar un conjunto articulado ycoherente de instituciones, métodos, procedimientosy reglas legales indispensables para la salvaguarda jurí-dica de la vida democrática nacional.

Con cada nueva reforma, la justicia electoralperfeccionó sus herramientas procesales, de tal suerteque en todo momento ha sido capaz de responder ala creciente complejidad con la que los actores deljuego político mexicano dirimen sus controversias.

A medida que los procesos electorales reflejanla acrecentada participación del ciudadano mexica-no en la vida política de cambio de siglo, se hanmultiplicado los casos sometidos a revisión por par-te del órgano jurisdiccional.

El fenómeno electoral es sociopolítico de natu-raleza intensamente dinámica, tan intensa como bre-ve, efímera en su aparición aunque de honda huellaen sus consecuencias, por eso el gran reto para eljuzgador electoral ha sido siempre el allegamientooportuno de todos los elementos probatorios paraconocer la verdad sobre los hechos controvertidos.Dependiendo del caso, el Tribunal Electoral podráen ocasiones suplir la queja o suplir el derecho enlos alegatos de las partes, pero evidentemente nopuede en ningún caso suplir el relato de los hechos.Para adquirir certidumbre respecto de un asunto, elTribunal debe atenerse a las referencias de hechosque le proporcionen las partes, las que, evidente-mente, las ofrecen al juzgador desde el ángulo de suparticular conveniencia.

Por regla general, las pruebas en materia electo-ral son escasas, dada la fugacidad del fenómeno elec-toral, principalmente tratándose de sucesos ocurri-dos durante la jornada electoral. El gran desafío parael juzgador electoral ha residido en identificar, deentre la profusión de probanzas ofrecidas y aporta-das oportunamente por las partes, las verdaderamen-te persuasivas y relevantes y, sobre todo, desarrollarun marco satisfactorio para su valoración eficiente.

En este estudio analizamos algunas notas distin-tivas de la actividad jurisdiccional del Tribunal Elec-toral, relacionada con la verificación de los hechosalegados por las partes, en base a criterios y opinio-nes vertidos en resoluciones cuya ratio decidendi seapoyó principalmente en cuestiones de hecho.

Tales asuntos son los siguientes:1. SUP-JRC-196/2000 (caso Ciudad Juárez)2. SUP-JRC-010/2001 (caso Jalisco)3. SUP-JRC-170/2001 (caso Jerez)4. SUP-JRC-232/2001 (caso Tlaxcala)5. SUP-JRC-300, 301 y 302/2001, acumulados

(caso Tuxtepec)



2. EJEMPLIFICACIÓN RESUMIDADE ACTIVIDAD JURISDICCIONALELECTORAL EN MATERIA PROBATORIA

Conviene referirnos en forma sucinta y aten-diendo preferentemente a los argumentos relativosa la materia probatoria, a algunas resoluciones dic-tadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, en razón de que suamplitud al considerar los elementos probatorios enque se sustentó en buena medida el sentidoresolutorio, las convierte en precedentes valiosos.

Caso Ciudad Juárez

Expediente: SUP-JRC-196/2000PAN vs. Pleno del Tribunal EstatalElectoral del Estado de Chihuahua

Tercero interesado: PRI

Fecha de resolución: 8 de octubre de 2001

Acto reclamado: resolución dictada por el Ple-no del Tribunal local en dos recursos de revisiónacumulados e interpuestos por el PRI, por medio dela cual se decretó la nulidad de la elección del ayun-tamiento del municipio de Juárez, estado deChihuahua, la revocación del cómputo municipal,la declaración de validez de la elección y la entregade la constancia de mayoría a la planilla postuladapor el PAN.

Sentido resolutorio: el Tribunal Electoral resol-vió confirmar el resolutivo segundo de la sentenciade origen, por la que la autoridad responsable de-cretó la nulidad de la elección del ayuntamiento delmunicipio de Juárez. Para llegar a este dictamen, elTribunal valoró en lo individual o adminiculadosentre sí, y en plenitud de jurisdicción, elementosprobatorios que pretendían demostrar violacionessustanciales cometidas el día de la jornada electoral,o con anterioridad a la misma, pero con efectos con-tinuados hasta y durante dicha jornada, así como elcarácter determinante de tales violaciones parael resultado de la elección.

En esencia, las violaciones se hicieron consistiren actos de publicidad y propaganda electoral reali-

zados por el presidente municipal de Juárez dentrode los 30 días (para efecto de difundir la obra públi-ca de su gobierno) y dentro de los tres días (en el«período de reflexión» durante el cual legalmente seprohíbe la propaganda partidista) anteriores al de lajornada electoral, a través de entrevistas periodísti-cas y de la transmisión y difusión de un anuncio endiversas estaciones de radio y canales de televisiónnacionales y uno extranjero; en la suscripción ypublicación de desplegados de una página completaen la sección principal de dos periódicos locales, endonde el presidente municipal hace referencia a lascampañas políticas, resalta la importancia del muni-cipio en forma favorable al PAN y critica a fuerzaspolíticas opuestas; en la transmisión en una pantallaelectrónica instalada junto a un puente interna-cional fronterizo, en la que apareció el emblemadel PAN y la exhortación a votar en favor de dichoinstituto político, y en actos de presión y coacciónsobre el electorado y representantes del PRI, porelementos de seguridad pública municipal, en segui-miento de las instrucciones del presidente munici-pal de Juárez.

A esta conclusión se llegó como resultado devalorar y adminicular los siguientes elementos pro-batorios: los anuncios en que aparece el presidentemunicipal; 15 copias certificadas de oficios giradospor el Instituto Estatal Electoral; la copia certifica-da de un oficio de la asamblea municipal de Juárez;la copia certificada de una sesión extraordinaria dela asamblea municipal de Juárez; informes del presi-dente municipal de Juárez y del director de Comu-nicación Social bajo su mando; videocintas de dosentrevistas y una conferencia de prensa realizadaspor el presidente municipal; desplegados, editoria-les, fotografías y notas informativas aparecidas entres periódicos locales; declaraciones de tres testi-gos; copia certificada del Diario de Debates de la Asam-blea Municipal; videocinta con la imagen de la pan-talla electrónica del puente internacional deCórdova; las manifestaciones espontáneas en el es-crito de demanda del P A N , y presunciones.Adicionalmente, la trascendencia de las aludidas vio-laciones para el resultado de la elección se demostrócon los datos publicados en una página de internetdel Instituto Electoral local, agregada al expedienteen cumplimiento de un proveído dictado por elmagistrado instructor.



En su argumentación exclusivamente valorativade probanzas, el Tribunal Electoral:I) Coincidió con la responsable en el sentido de

que el mensaje por el cual el presidente munici-pal invitó a los ciudadanos juarenses a votar ysu difusión, se encontraban plenamente reco-nocidos mediante informes rendidos por dichofuncionario, por lo que tal reconocimiento seconstituyó en prueba plena en relación con laexistencia del hecho atribuido, pero que dichaplenitud de prueba no podía hacerse extensivaa otros dos mensajes combatidos por el PRI, enlos cuales hacía una defensa en general de lascondiciones imperantes en Ciudad Juárez;

II) Estimó que las actividades propagandísticas delpresidente municipal quedaron probadas y evi-denciadas con documentales privadas, objetadasen cuanto a su alcance, pero no respecto de suvalor probatorio, por lo que tenían idoneidadpara crear convicción en cuanto a su conteni-do. Dichas documentales privadas informabanacerca de la difusión de un video a través de unacadena de televisión estadounidense con recep-ción en Ciudad Juárez. El Tribunal aclaró que,si bien las copias fotostáticas simples carecen devalor probatorio aun cuando su autenticidad nose objete, ya que carecen de firma autógrafa,no se trata de copias certificadas y se puedenconfeccionar fácilmente, sí se puede lograr elrobustecimiento de su fuerza probatoriaadminiculándolas con algún otro medio, puessi no, sólo generan simple presunción de la exis-tencia de los documentos que reproducen. Enese sentido, el valor de las copias fotostáticassimples queda al prudente arbitrio del juzgadorcomo un mero indicio, y deben ser considera-das conjuntamente con los demás elementosprobatorios que obren agregados en autos, ycomo resultado de una valuación integral y re-lacionada con todas las demás pruebas, estable-cer el verdadero alcance probatorio que se debeotorgarles. Con base en lo anterior, el Tribunalrelacionó las diversas fotostáticas simples de latransmisión del video con la copia certificadade un oficio sin número signado por funciona-rios de la Asamblea Municipal de Juárez y delInstituto Estatal Electoral, dirigido al presiden-te municipal, mediante el cual se le exhortaba a

retirar el aludido anuncio, misma documentalque además de no ser objetada en cuanto a sucontenido, fue reconocida expresamente por elpresidente municipal mediante informe rendi-do a la autoridad responsable, y de donde tam-bién se desprende la conducta asumida por di-cho funcionario de no acatar el exhorto;

III) Consideró sostener el sólido carácter indiciariode las documentales privadas, consistentes enreportes periodísticos de un desplegado, a pesarde calificar la valoración de la responsable comoindebida, pues les otorgó el mismo valor pro-batorio a los recortes periodísticos en dondeaparece un desplegado firmado por el presiden-te municipal, que a las pruebas técnicas consis-tentes en videos de los anuncios ya menciona-dos, y que a su vez fueron adminiculadas coninformes rendidos por el presidente municipaly otro funcionario, toda vez que ambas prue-bas tenían naturaleza distinta y estaban enca-minadas a probar hechos distintos, por lo quedebieron ser valoradas en diversa forma y concompleta independencia. El Tribunal señaló quelos recortes periodísticos tienen la naturalezade documentales privadas, por lo que debíanser consideradas como un indicio, el cual única-mente hace prueba plena cuando se adminiculacon los demás elementos que obren en el expe-diente, los hechos afirmados, la verdad conoci-da y el sano raciocinio de la relación que guar-dan entre sí, y a juicio del juzgador no dejendudas respecto de la veracidad de los hechos quese trata de probar. De esa forma, se arribó a laconvicción exclusivamente de que los desplega-dos fueron formulados y publicados por órde-nes del presidente municipal, en una fecha deter-minada y en dos periódicos locales;

IV) Explicó que conforme a la ley electoral local,la valoración de las pruebas (documentales, téc-nicas, presuncionales, testimoniales y la instru-mental de actuaciones), se hace atendiendo a lasreglas de la lógica, de la sana crítica y de la ex-periencia, tomando en cuenta como regla espe-cial que las pruebas técnicas y las presuncionales,entre otras, sólo hacen prueba plena cuando ajuicio de la autoridad responsable, los demás ele-mentos que obren en le expediente, los hechosafirmados, la verdad conocida y el recto racio-



cinio de la relación que guardan entre sí, gene-ren convicción sobre la veracidad de los hechosafirmados. El Tribunal señaló que este sistemaes conocido como de la sana crítica o de la libreapreciación razonada y que bajo el mismo, losjuzgadores no son libres de razonar a voluntad,caprichosa o discrecionalmente, sino que estánsujetos a las reglas de la lógica y de la experien-cia, y a determinadas reglas especiales, según lascuales los medios de prueba de que se trata, sóloadquieren una fuerza demostrativa plena si loscontenidos de cada uno de ellos se adminiculanentre sí y con otros elementos, con una fuerzademostrativa independiente que corrobore a losprimeros, de tal modo que la coherencia racio-nal que guarden entre sí genere suficiente con-vicción en el Tribunal sobre la veracidad de loshechos afirmados;

V) Estableció que las pruebas técnicas de video ca-recen de pleno valor probatorio, ante la relati-va facilidad con que se pueden confeccionar yla dificultad para demostrar de modo absolutoe indudable las falsificaciones o alteraciones, asícomo el hecho notorio e indudable de que ac-tualmente existe un sinnúmero de recursos tec-nológicos y científicos al alcance común de lagente, para obtener imágenes impresas, fijas ocon movimiento, de acuerdo con la voluntadde quien las realiza, mediante la edición parcialo total de las imágenes, y que dicho valor proba-torio se puede reconocer sólo si están suficien-temente adminiculadas con otros elementos quesean bastantes para suplir lo que les falta a laspruebas técnicas;

VI) Consideró lógicamente insostenible que el resul-tado de adminicular indicios entre sí haga quetodas las pruebas adquieran valor probatoriopleno, ya que una suma de indicios, sin importarsu vigor, número o adminiculación de conte-nidos, no tienen una fuerza demostrativa su-ficiente para hacer constar los hechos queindican, a menos que estén suficientemente ad-miniculados con otros elementos probatorios,que sean bastantes para colmar la eficacia pro-batoria de que carecen los primeros, o bien, siestos elementos probatorios acreditan plena-mente otros hechos o circunstancias, de los cua-les se pueda desprender una relación con los

hechos o circunstancias que derivan de las prue-bas indiciarias. Por ello, no es válido tratar decorroborar un indicio carente de fuerza de-mostrativa plena con otro u otros indiciosfaltos también de tal fuerza, pues al hacerlose incurre en un círculo vicioso que hace fa-laz el argumento;

VII) La autoridad responsable valoró una documen-tal pública (el Diario de Debates de la AsambleaMunicipal) por encima de otra documentalpública (un informe del comisionado de la Di-rección de Seguridad Pública Municipal), porestimar que la espontaneidad e inmediatez delas discusiones en el seno de la Asamblea Muni-cipal, además de no encontrarse contradichas,tenían mayor credibilidad que un informe dise-ñado ex profeso por un funcionario, éste sí,contradicho por declaraciones del presidentemunicipal a medios periodísticos, en las que elPAN argumenta la existencia de un lapsus cuan-do dicho funcionario admitió que elementos deseguridad pública llevaron a cabo «la detenciónde líderes priístas, perdón, de líderes políticospartidistas». El Tribunal Electoral consideróválida la adminiculación de las pruebas docu-mentales públicas contradictorias entre sí, conlos indicios derivados de las manifestaciones ex-presadas por el presidente municipal, las cualesconcuerdan con los hechos imputados por elPRI a miembros de seguridad pública municipalen los juicios de origen;

VIII) El Tribunal desestimó la impugnación de ciertaspruebas testimoniales, pues el PAN no argumentófalsedad en las declaraciones de los testigos, par-cialidad de los mismos o la no inmediatez de lasdeclaraciones, sino que se limitó a cuestionar sualcance probatorio, por lo que el Tribunal sostu-vo el argumento de la autoridad responsable, acercade que la actuación de las autoridades municipalesconstituyeron actos de presión y coacción sobrerepresentantes del PRI, como coacción moral ha-cia el electorado, quien obviamente lo percibió yse atemorizó para emitir con libertad su sufragio;

IX) El Tribunal otorgó plena eficacia probatoriapara tener por acreditada la violación a la pro-hibición legal de realizar propaganda electoraltres días antes de la jornada, a las probanzasadminiculadas entre sí y con el reconocimiento



espontáneo del PAN en su escrito inicial de de-manda, las cuales consisten en: a) la prueba téc-nica, consistente en un video en el que se repro-duce la imagen de la pantalla electrónica delpuente internacional de Córdova con el logotipodel PAN y la exhortación de votar por ese insti-tuto; dicho video permite identificar al sujeto(PAN), al lugar (la pantalla en el puente) y lascircunstancias de modo y tiempo (transmisiónelectrónica, en pantalla, con un mensaje brevey durante tres días del tiempo en que se prohíbelegalmente su realización); b) la documental,consistente en la nota periodística y en la foto-grafía adjunta en que se reproduce dicho puen-te y pantalla, aparecida en un diario local; c) ladocumental, consistente en las consideracionescontenidas en una columna periodística del mis-mo rotativo, en la que igualmente se refiere a latransmisión propagandística partidaria a travésde dicha pantalla, y d) la afirmación espontáneadel PAN («sí se transmitió propaganda, pero noes responsabilidad del partido»). Al adminicu-lar dichos elementos, el Tribunal atendió a lasreglas de la lógica, la experiencia y la sana críti-ca, así como al recto raciocinio de la relaciónque guardan entre sí los hechos a que se refie-ren esos elementos, los hechos afirmados porlas partes (el PAN en el juicio federal y el PRI enlos recursos locales) y la verdad conocida (elhecho de la existencia de la nota y columna pe-riodística), con lo que el Tribunal adquirió laconvicción de que se aprobó una situación defacto: la transmisión de propaganda electoral através de la pantalla electrónica en el puenteinternacional de referencia, durante un perío-do prohibido legalmente para realizar dichatransmisión, y

X) El Tribunal demostró el carácter determinantepara el resultado de la elección, con los datospublicados en una página de internet del Insti-tuto Estatal Electoral de Chihuahua, agregadoal expediente mediante diligencia realizada porel secretario instructor en este asunto, en cum-plimiento a un proveído dictado por el magis-trado instructor, de los que se desprende quefue notablemente mayor el nivel deabstencionismo en el municipio de Juárez, com-parado con el promedio en el nivel de

abstencionismo en los 66 municipios restantesde Chihuahua. A su vez, esa diferencia fuesignificativamente más alta que la diferencia por-centual que resultó de la distancia de votosentre el partido político que ocupó el primerlugar (PAN) y el que logró el segundo sitio (PRI).Asimismo, se apreció que se registró un incre-mento significativo en el nivel de abstencio-nismo, con respecto a las elecciones municipa-les en 1995 y en 1998.

Caso Jalisco

Expediente: SUP-JRC-010/2001PRI vs. Tribunal Electoral del Poder Judicialdel Estado de Jalisco

Tercero interesado: PAN

Fecha de resolución: 26 de febrero de 2001

Acto reclamado: la sentencia definitiva pronun-ciada en recurso de reconsideración (segunda instan-cia de la jurisdicción electoral local), por la Sala Su-perior del Tribunal Electoral del Estado de Jalisco,mediante la que se resolvió la impugnación de losresultados de la elección de gobernador en el proce-so electoral del año 2000. En dicha sentencia se con-firmó la validez de la elección y de la expedición dela constancia de mayoría al candidato postulado porel PAN.

Sentido resolutorio: el Tribunal Electoral resol-vió modificar la sentencia pronunciada en la segun-da instancia de la jurisdicción electoral local, así comoel cómputo general de la elección de gobernadorrealizado por el Consejo Electoral del Estado de Ja-lisco, y confirmar la expedición de la constancia demayoría y validez al candidato postulado por el PAN.

A esta conclusión arribó la Sala basándose, en-tre otros elementos, en la opinión de que el únicomedio para allegar hechos que sirvan como base alas pretensiones del actor, es el escrito inicial de de-manda mediante el cual se promueve el mediode impugnación respectivo, sin que la legislación deJalisco conceda al demandante una nueva oportuni-dad para adicionar o mejorar en ese aspecto su posi-



ción en el juicio, a través de una ampliación dedemanda, ni mediante la invocación de hechos no-torios, ni con motivo del surgimiento de un hechosuperveniente, ni con la promoción de una parte,ni con el decreto del juzgador que ordene la prácti-ca de una diligencia para mejor proveer.

Esta opinión se originó por la circunstancia deque el actor no expresó en modo alguno en el escri-to inicial de demanda de inconformidad (primerainstancia local), ninguno de los múltiples hechos co-rrespondientes desde la etapa de preparación hasta lade resultados del proceso electoral para elegir gober-nador en el estado de Jalisco, a que se refirió en escri-tos presentados con posterioridad. En esta virtud elTribunal consideró que tanto el juzgador de primerainstancia como el de segunda instancia (autoridad res-ponsable en el medio de impugnación federal en es-tudio), procedieron conforme a la ley respecto a losescritos tardíos, al sostener que los hechos invocadosen esos escritos no podían formar parte de la litis, porno haberse expuesto en el acto procesal previsto paraese efecto y en el momento oportuno, sino cuando yahabía precluido el derecho a hacerlo.

En su argumentación exclusivamente referida ala materia probatoria, el Tribunal Electoral:I) Consideró conveniente aclarar que no debe con-

fundirse el hecho superveniente (que es el queacaece o surge con posterioridad al momentoen que se formula la pretensión y se invoca lacausa de pedir, o que habiendo acaecido desdeantes no pudo llegar al conocimiento del inte-resado) con la prueba superveniente (que es elmedio de convicción que surge con posteriori-dad al momento o etapa procesal previsto paraaportar pruebas en el proceso, o que era desco-nocido o no estuvo al alcance del oferente parautilizarlo en su favor en la controversia);

II) Opinó que con la prueba superveniente se pue-de acreditar un hecho que también tenga la ca-lidad de superveniente. Asimismo, la pruebasuperveniente también puede ser útil para de-mostrar un hecho ocurrido y conocido por unade las partes de inmediato, y oportunamenteinvocado en el proceso, es decir, cuando elhecho pudo conocerse e invocarse oportuna-mente en un proceso, pero el medio de pruebasurgió después o llegó al conocimiento del inte-resado cuando ya estaba agotada la etapa o fase

probatoria, y en este caso el hecho como tal notiene la calidad de superveniente, pero sí la prue-ba que sirve para acreditarlo;

III) Concluyó que las pruebas supervenientes cons-tituyen la excepción al principio dispositivoconforme al cual las partes sólo pueden alegarhechos o allegar pruebas al juicio dentro de losplazos establecidos por la ley para ese efecto, ypor disponerlo así la ley adjetiva, sólo operanlas oportunidades probatorias en las situacionesexpresamente previstas, de tal modo que si unaley regula únicamente la admisión de pruebassupervenientes, esto no implica la autorizaciónlegal de hacer valer hechos supervenientes;

IV) En relación con las tres anteriores afirmacio-nes, aclaró que los hechos notorios son referi-dos por la ley generalmente para excluirlos comoobjeto de prueba en el proceso, y así liberar dela obligación de probarlos a quien los invocaoportuna y adecuadamente, mas no con el pro-pósito de que las partes o el juzgador los intro-duzcan al juicio a pesar de que ya hubiera ope-rado la preclusión para ejercer tal derecho;

V) El Tribunal se refirió a las diligencias para me-jor proveer, calificándolas como una actividadprobatoria. Agregó que, como una excepciónal principio dispositivo en materia probatoria,la facultad de ordenar diligencias para mejor pro-veer es una facultad potestativa o discrecionaldel juez, sin intervención de las partes. Esto nosignifica que el juzgador esté en posibilidad demodificar los hechos alegados por las partes, nique pueda traer al proceso datos que no hayansido expuestos por ellas. Tampoco que las par-tes pueden plantear nuevos alegatos a través deuna diligencia para mejor proveer;

VI) En aclaración de lo anterior, el Tribunal recordóque en la regulación legal adjetiva, se encuentra laidea de que el juzgador no debe desempeñar elpapel de un simple espectador, sino que debe ac-tuar como director del proceso y en esa función,una de sus atribuciones está referida a la materiaprobatoria. Por consiguiente, cuando en acata-miento al principio dispositivo en materia proba-toria, las pruebas aportadas por las partes sean in-suficientes a juicio del juzgador para poder emitiruna sentencia justa, ese juzgador se encuentra encondiciones de allegarse los medios indispensables



para esclarecer algún punto fundamental en la so-lución de la controversia, lo cual debe hacer sinromper el equilibrio de las posiciones que guar-dan las partes en el proceso y sin eximir a los con-tendientes de las cargas probatorias legales;

VII) Ya que la institución de las diligencias para mejorproveer está referida a una facultad con que cuen-ta el juzgador, de modo que su ejercicio tiene comofuente exclusiva la voluntad de ese juzgador, elTribunal estimó que ningún precepto ni princi-pio jurídico puede servir de base para estimar quelas diligencias para mejor proveer deben produ-cirse por iniciativa de alguna de las partes;

VIII) El Tribunal subrayó que la función de las pruebasno es la de introducir nuevos hechos al juicio, dis-tintos a los mencionados en los instrumentos queconforman la litis, sino que la función de las prue-bas consiste solamente en verificar las afirmacionesalegadas por las partes, respecto a los hechos invo-cados en los escritos que configuran esa litis, y

IX) El Tribunal opinó que la aceptación espontá-nea de hechos, si no se encuentran contradi-chos por ninguna de las partes, se traduce en laadmisión de esos hechos, pues precisamente porhaber sido aceptados, no requieren de otra prue-ba para su demostración. Esto encuentra fun-damento en el principio conforme al cual, «loque ya está probado por un medio de prueba,no necesita que se vuelva a probar» (artículo 15de la Ley General del Sistema de Medios de Im-pugnación en Materia Electoral).

Caso Jerez

Expediente: SUP-JRC-170/2001PRI vs. Tribunal Estatal Electoraldel Estado de Zacatecas

Tercero interesado: PRD

Fecha de resolución: 6 de septiembre de 2001Acto reclamado: la sentencia definitiva pronun-

ciada en recurso de apelación local por el Pleno de laSala de Segunda Instancia del Tribunal Estatal Electo-ral del Estado de Zacatecas, por la que se confirmó laresolución de inconformidad (primera instancia local)que desestimó la impugnación en contra de la entrega

de la constancia de mayoría al candidato a presidentemunicipal (Andrés Bermúdez Viramontes, «ABV») dela planilla ganadora en la elección de ayuntamientodel municipio de Jerez, en el estado de Zacatecas.

Sentido resolutorio: el Tribunal Electoral resol-vió revocar la sentencia impugnada, declaróinelegible a ABV, confirmó la declaración de validezde la elección, revocó la constancia de mayoría otor-gada a ABV y ordenó que el suplente electo ocuparael cargo de presidente municipal de Jerez, y que elconsejo municipal respectivo le otorgara la cons-tancia de mayoría.

El PRI argumentó la inelegibilidad de ABV, candi-dato ganador al cargo de presidente municipal deJerez, postulado por el PRD, desde el recurso de in-conformidad y luego en el de apelación, ambos lo-cales, con el argumento de que no reunía los requi-sitos necesarios previstos en la Constitución y en elCódigo locales. Los argumentos del PRI se desestima-ron en las instancias locales, por considerar que losmedios de prueba aportados y las constancias queobraban en autos, consistentes principalmente en unconjunto de notas periodísticas, no se podían estimarcon valor probatorio suficiente para acreditar plena-mente los hechos constitutivos de la causa de pedir.

El Tribunal Electoral, a través del magistradoinstructor, propuso y recabó como prueba paramejor proveer, un informe rendido por la Secreta-ría de Relaciones Exteriores, solicitado anteriormen-te por el actor a las Salas del Tribunal responsable,sin que éstas lo hubieran obtenido. De dicho infor-me, y de diversas constancias documentales certifi-cadas anexas, se desprendió que ABV obtuvo la na-cionalidad estadounidense el 30 de junio de 1993 yque hasta el 21 de noviembre de 2000 solicitó enSacramento, California, Estados Unidos de América(EUA), ante el consulado de México, la recuperaciónde la nacionalidad mexicana por nacimiento. En estasolicitud, ABV, bajo protesta de decir verdad, declarótener su domicilio en California, y recibió el originalde la declaración de nacionalidad mexicana por naci-miento en el mismo lugar y fecha de su solicitud.

El PRI no estuvo en posibilidad de aportar en laprimera instancia dicha prueba, por no obtenerla información requerida de la Secretaría de Rela-ciones Exteriores, y en la segunda instancia, porquela Sala responsable se negó a ordenar la diligencia de



requerimiento. Por ello, el Tribunal Electoral la in-corporó como prueba para mejor proveer.

En su argumentación exclusivamente referida ala materia probatoria, el Tribunal Electoral:I) Desestimó el valor probatorio pleno de una cons-

tancia expedida por el presidente municipal deJerez, para acreditar el requisito de vecindad yresidencia ininterrumpida durante el año ante-rior a la fecha de la elección por parte de ABV,por considerar que los elementos en que se fun-dó para acreditar una residencia de un año dosmeses (credencial de elector y recibos de energíaeléctrica, teléfono, impuesto predial, etc.) eranmeros indicios no corroborados con otros elemen-tos de prueba, pues el domicilio se demuestracon el elemento residencia, aunado al elementode habitualidad, para designar el lugar donde cons-tante o comúnmente se habita, y los elementosque fundaron la constancia municipal en su ma-yoría sólo acreditaban el pago de servicios;

II) El Tribunal opinó que esos indicios decrecían en sucalidad probatoria al confrontarse con la constan-cia recabada por el mismo Tribunal, por parte dela Secretaría de Relaciones Exteriores, respectode la solicitud de ABV para recuperar la nacionali-dad mexicana por nacimiento. En su solicitud, ABV

aceptó tener su residencia en los EUA con fecha 21de noviembre de 2000. Esta declaración fue espon-tánea, provino directamente de ABV y se efectuóbajo protesta de decir verdad ante una autoridad,con motivo de un asunto de su competencia, todolo cual le confirió la calidad de sólido indicio sobreel hecho tratado. El Tribunal consideró lógico su-poner, entonces, que ABV tenía su residencia en losEUA al 21 de noviembre de 2000, porque en esafecha realizó el trámite ante el consulado de Méxi-co en Sacramento, California, en una época en que,conforme a la constancia municipal, ya tenía suresidencia en Jerez, Zacatecas, y en aplicación delprincipio ontológico de prueba, no se puede consi-derar común que quien viva en México, dónde estáen posibilidad de llevar a cabo el trámite de recupe-ración de la nacionalidad mexicana por nacimien-to, se desplace hasta otro país para hacerlo ante lasautoridades consulares, pues este supuesto difícil-mente se apega al modo natural de ser de las cosas;

III) El Tribunal valoró igualmente los indicios quederivan de la licencia para conducir, expedida

por las autoridades estadounidenses de Ca-lifornia, que aportó como documento de iden-tificación, así como los números telefónicos queofreció para ser localizado y que igualmentecorresponden a dicho lugar;

IV) Adicionalmente, toda vez que el Servicio de Mi-gración y Naturalización de Sacramento,California, fue la dependencia que le confirió lanacionalidad de ese país, el Tribunal invocó el prin-cipio general de derecho que afirma que cuandose prueban los extremos (en este caso, la adquisi-ción de la nacionalidad estadounidense y la solici-tud de recuperación de la nacionalidad mexica-na), se presume que impera la misma situación enel intermedio, salvo prueba en contrario;

V) El Tribunal robusteció su opinión con el indicioadicional derivado de varias notas periodísticasadmitidas en las instancias que precedieron al jui-cio federal, en las cuales se informaba que ABV

emigró a los EUA desde muy joven, y que es alládonde radica con su familia y tiene sus negocios.El Tribunal otorgó valor indiciario a dichas prue-bas porque provenían de distintos medios de co-municación y se atribuían a diversos reporteros,porque la información difundida coincidía en loesencial y porque no existían elementos en autospara demostrar que ABV desmintió la existenciade tales entrevistas y/o su contenido.

Caso Tlaxcala

Expediente: SUP-JRC-232/2001Partido Justicia Social vs.Congreso del Estado de Tlaxcala

Tercero interesado: PRD

Fecha de resolución: 31 de octubre de 2001

Acto reclamado: el decreto de 28 de septiembrede 2001 emitido por el Congreso del Estado, por elque designa a Miguel González Madrid (MGM) comoConcejal Electoral del Consejo General del Institu-to Electoral de Tlaxcala.

El actor argumentó que la autoridad responsa-ble no se sujetó al procedimiento establecido en el



Código Electoral del Estado, porque ante el Con-greso se reconoció la militancia en el PRI del Conce-jal nombrado, y porque MGM fue candidato electoal cargo de presidente municipal suplente enSanctórum de Lázaro Cárdenas, Tlaxcala, del 15 deenero de 1995 al 15 de enero de 1999, lo cual elactor argumenta que contravendría el artículo 67 deese código.

Sentido resolutorio: el Tribunal Electoral re-solvió revocar el acto administrativo electoral quebajo la denominación de decreto emitió la autori-dad responsable, para designar a MGM como Con-cejal Electoral.

Para arribar al sentido resolutivo y a la convic-ción de que MGM era militante del PRI, el Tribunalvaloró diversos elementos probatorios, los cualesfueron: 1) un ejemplar del Periódico Oficial del Go-bierno del Estado de Tlaxcala de fecha 28 de diciem-bre de 1994, donde se publicó un decreto del Con-greso local sobre la calificación de una elecciónmunicipal, en la que resultó vencedor el PRI y en laque apareció el nombre de MGM al hacerse la decla-ración de los integrantes del ayuntamiento, en elrenglón correspondiente a «presidente municipalsuplente»; 2) una copia certificada del acta de unasesión del Congreso local, en la que se hace constarla intervención de dos diputados, el primero parareferirse a la filiación priísta de MGM y el segundopara declarar que no negaba dicha militancia priístade MGM, pero que ello no constituía ninguna falta ala ley; 3) una copia certificada de la versiónestenográfica de la sesión antes mencionada, en laque se reproducen las referidas participaciones enlos mismos términos, y 4) un ejemplar de un diariolocal, en cuya primera plana aparece el título «con-cejal cuestionado», y en cuyo texto se hace referen-cia al reconocimiento en el Congreso de la militanciapriísta de MGM.

En su argumentación exclusivamente referida ala materia probatoria, el Tribunal Electoral:I) Argumentó que las pruebas 2 y 3 fueron ex-

pedidas por el Oficial Mayor del Congreso,por lo que constituyen documentales públi-cas con pleno valor probatorio de que en lareferida sesión del Congreso, hicieron uso dela palabra dos diputados, el primero para atri-buir y el segundo para reconocer la calidad

de militante del PRI a MGM. El valor probato-rio no se extendió al contenido de esas mani-festaciones;

II) Al ejemplar del diario local, el Tribunal le re-conoció únicamente valor indiciario, según lasreglas de la lógica, de la sana crítica y la expe-riencia;

III) El ejemplar del Periódico Oficial fue útil parademostrar plenamente la existencia del decretomencionado;

IV) Las pruebas 2 y 3, adminiculadas con el ejem-plar del diario local, sirvieron al Tribunal parasustentar la convicción de que la designación deMGM como concejal se llevó a cabo en la citadasesión, y que en la misma se atribuyó y/o reco-noció la militancia priísta de MGM;

V) Respecto al contenido de la imputación y delreconocimiento, el Tribunal estimó que cons-tituían indicios de la militancia priísta de MGM yconsideró que tales indicios eran de gran fuerzaporque se trataba de manifestaciones hechaspúblicamente, por diputados del Congreso, antela presencia de la totalidad de los diputados quelo integraban, y

VI) A esos consistentes indicios, el Tribunal agregóel decreto de 1994, el cual adminiculó con losestatutos del PRI, en cuyo capítulo tercero, «Dela postulación de candidatos a cargos de elec-ción popular», artículo 144, se dispone que quienpretenda ser postulado como candidato a uncargo de elección popular, deberá ser militantedel partido y haber mostrado lealtad pública.En dichos estatutos no se prevé la postulaciónde candidatos externos y en el expediente nohay dato alguno de que MGM hubiera sido can-didato externo.

Voto particular: por resultar de interés para eltema tratado, se hace referencia al voto particularde la minoría. Conforme al mismo, el disenso sebasó, esencialmente, en que estimó que no procedíarevocar el acto reclamado con apoyo en la suma dedistintos indicios, puesto que los mismos no puedenconstituir prueba plena, porque si bien un indiciopresume la existencia de una cosa o hecho, del indi-cio no puede fundarse un razonamiento lógico queconduzca a afirmar la certeza de tal existencia, puesel indicio sólo constituye una conjetura.



La minoría consideró que los indicios valoradosno aportaron datos fehacientes, idóneos, bastantesy concluyentes para arribar a la plena certidumbrede que MGM continuaba siendo militante del PRI almomento de su designación.

Asimismo, la minoría apreció que las manifes-taciones de los diputados, además de ser meros indi-cios, eran declaraciones de terceras personas que re-sultaban insuficientes para sostener la privación deun derecho a una persona, a la que no se le conce-dió el derecho de réplica, por lo que no puede afir-marse que lo declarado por esas personas sea cierto,ya que ni siquiera consta la razón de su dicho, auncuando en lo esencial sean coincidentes.

Caso Tuxtepec

Expediente: SUP-JRC-300, 301 y 302/2001,acumuladosPRI, PVEM y PRD vs. Tribunal Estatal Electoralde Oaxaca

Tercero interesado: PAN

Fecha de resolución: 30 de diciembre de 2001

Acto reclamado: la resolución dictada por elPleno del Tribunal Estatal Electoral de Oaxaca, conmotivo de los recursos de inconformidad interpuestospor los partidos actores, por la que se modificaronlos resultados consignados en el acta de cómputomunicipal de la elección de concejales municipalesdel ayuntamiento del municipio de San Juan Bautis-ta, Tuxtepec, y se confirmó la declaratoria de vali-dez de la elección, así como la constancia de mayo-ría y validez expedida a la planilla postulada por elPAN.

Sentido resolutorio: el Tribunal Electoral resol-vió modificar la resolución impugnada, revocar lanulidad de la votación recibida en seis casillas, ante-riormente decretada por la autoridad responsable,modificar el cómputo municipal de la elección cues-tionada, confirmar la asignación de las dos regiduríaspor el principio de representación proporcional otor-gadas a favor del PVEM, revocar la constancia de ma-yoría otorgada a la planilla registrada por el PAN,

revocar la asignación de regidores por el principiode representación proporcional otorgada a favor delPRI, ordenar al Consejo Municipal Electoral respec-tivo o en su defecto al Consejo General del Institu-to Estatal Electoral de Oaxaca, otorgar las respecti-vas constancias de asignación de las tres regiduríaspor el principio de representación proporcional quele correspondían al PAN y ordenar a las autoridadeselectorales recién mencionadas, otorgar la constan-cia de mayoría y validez a favor de la planilla regis-trada por el PRI.

Para llegar al sentido resolutivo, el Tribunal sesustentó de manera toral en diligencias para mejorproveer ordenadas por la autoridad responsable,consistentes en la inspección de apertura de paque-tes electorales de casilla. De las diligencias de aper-tura, la autoridad responsable advirtió que de 53casillas inspeccionadas, en 38 existían errores arit-méticos, pero sólo 9 ameritaron la anulación de lavotación; en las restantes 29 consideró que no pro-cedía la nulidad de la votación, pero tampoco reali-zó la corrección de los datos inexactos que observó.

El criterio de la autoridad responsable no fuecompartido por el Tribunal Electoral. En consecuen-cia, el Tribunal procedió a modificar los resultadosdel cómputo: restó la votación de las casillas cuyanulidad subsistió, de los resultados consignados enel acta de cómputo municipal, y al resultado se lerestó o sumó, según fuera el caso, la diferencia entrelos resultados de las actas de casilla y los resultadosobtenidos en las diligencias de apertura.

En virtud de la recomposición del cómputo, elpartido que estaba en segundo lugar (PRI) pasó a ocu-par el primero, mientras que el partido inicialmentetriunfador (PAN) quedó en segundo lugar, por lo queel Tribunal ordenó la revocación de la constanciade mayoría, la expedición de una nueva constanciay la reasignación de las regidurías por el principiode representación proporcional, tal y como se seña-ló previamente.

En su argumentación exclusivamente referida ala materia probatoria, el Tribunal Electoral:I) Consideró que la ausencia de los nombres de

ciertos representantes partidistas en las actasde la jornada electoral y de escrutinio ycóm puto, no prueba que los representantescomparecieron a las casillas y les fue negado elingreso; su ausencia pudo deberse a su deseo de



no presentarse, además de que en las actas no sereportaron incidentes;

II) Opinó que una acta elaborada por un agente depolicía, en la que declaró que una persona dabadinero a otras para que votaran por el PAN, noprueba de manera fehaciente, coacción sobrelos electores para votar por el PAN, pues no setrató de una certificación de hechos realizadapor un fedatario público, ni estaba adminiculadacon otras probanzas que pudieran robustecersu valor convictivo; además, la citada acta noindica que los ciudadanos que supuestamente re-cibieron dinero para votar por el PAN, realmentehayan votado en la casilla en la que fue alegadoel hecho, por lo que no se demuestra que la su-puesta presión haya sido determinante para elresultado de la votación recibida en esa casilla.Aun más, aunque ello hubiera ocurrido, quienobtuvo el triunfo en esa casilla fue el PVEM, porlo que el hecho argumentado no trasciende alresultado de la votación recibida en tal casilla;

III) Recordó que las actas de casilla son documen-tos públicos que recogen todos los resultados eincidencias, adquieren pleno valor probatoriocuando satisfacen todos los requisitos y forma-lidades legales, y se aprecia concordancia fun-damental entre sus partes, pero que también sonelementos representativos de un contenido cu-yas partes componentes o fuentes directas serecogen y guardan temporalmente dentro delpaquete electoral; por lo tanto las actas tienenvalor de prueba plena, en tanto que son repre-sentativas del contenido exacto de las fuentes,respecto de las cuales se presume su total coin-cidencia, salvo prueba en contrario cuando seaposible o admisible aportarla o recabarla. Sinembargo, el Tribunal aclaró que la presunción deprueba plena de las actas queda destruida cuandola autoridad jurisdiccional, de manera excepcio-nal y en ejercicio de sus facultades, consideraimprescindible la apertura de un paquete elec-toral, si los plazos electorales permiten hacerlo,y al revisar su contenido encuentra discrepan-cia entre lo que aparece en el paquete y los da-tos consignados en el acta;

IV) El Tribunal opinó que si la situación antes des-crita se presenta, las anotaciones de las actas sedeben hacer a un lado para atenerse a los datos

que corresponden a la realidad y no al merodato formal y representativo contrario a la rea-lidad, pues de no hacerlo así se daría mayor cre-dibilidad a la ficción que a la verdad, y

V) Como consecuencia de la anterior opinión, elTribunal estimó que si extraordinariamente seabre un paquete y los datos que se obtienen dela apreciación directa de su contenido no co-rresponden con los consignados en el acta de lajornada electoral, se deben corregir los cómpu-tos correspondientes, ya sea el cómputo de ca-silla o el cómputo final de la elección, para to-dos los efectos legales a que haya lugar.

Voto particular: por resultar de interés para eltema tratado, se hace referencia al voto particularde la minoría. Conforme a ese voto, el disenso sebasó, entre otros argumentos, en que en su inter-pretación del Derecho electoral mexicano, el pa-quete electoral es inviolable una vez que se inte-gra después de realizarse el escrutinio y cómputode casilla, para salvaguardar la certeza en los re-sultados electorales, y el partido afectado por al-gún error de la mesa directiva puede solicitar larealización de un nuevo escrutinio y cómputo enla sesión de cómputo municipal ante el Consejocompetente, o bien la nulidad de la votación anteel Tribunal local. Esto implica que el órgano ad-ministrativo (mesa directiva de casilla, o bien, elConsejo competente) es el único que puede anu-lar un voto en lo individual, en tanto que el órga-no jurisdiccional sólo puede anular votos en locolectivo (votación recibida en casilla) o, incluso,una elección.

La minoría agregó que en forma excepcional yextraordinaria, el órgano jurisdiccional puede susti-tuir al administrativo por indebida actuación u omi-sión en las sesión de cómputo, y ordenar una dili-gencia para mejor proveer en la que se realice unnuevo escrutinio y cómputo de casilla, y sólo en esesupuesto, modificar la calificación o anular un votoen lo individual.

La minoría observó que si el partido actorno solicita el nuevo escrutinio y cómputo anteel Consejo Electoral durante la sesión de cómpu-to, habrá precluido su derecho y ante el órganojurisdiccional sólo podrá solicitar la nulidad dela votación.



La minoría concluyó que aunque la Ley otorgaa la autoridad responsable y al Tribunal Electoral lafacultad de allegarse elementos de convicción a tra-vés de diligencias para mejor proveer, éstas no pue-den exceder su objetivo original ni sustituir al Con-sejo Electoral. Esto es así, porque la diligencia paramejor proveer constituye una prueba cuyo objetoes justamente constatar el hecho para el cual fuedictada, en el presente caso, corroborar si se confi-guraba o no alguna causal de nulidad.

3. ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBAELECTORAL

Uno de los principios básicos de la prueba elec-toral, es el de que el Tribunal debe sustentar su acti-vidad jurisdiccional apoyado exclusivamente en loselementos probatorios permitidos por la Ley.

La posibilidad de las partes para ofrecer pruebases, en la práctica, notablemente amplia tratándosede pruebas reales y restringida tratándose de prue-bas personales (v.g. la confesional o la testimonial).La experiencia es en el sentido de que las pruebaspersonales rara vez son ofrecidas por las partes, locual debería ser remediado facilitando su desahogoinmediato ante el Tribunal y eliminando a losfedatarios públicos que intervienen como interme-diarios entre el sujeto de la prueba y el juzgador.Por tanto, se hace necesario reformar la ley, a fin deque se haga posible su desahogo dentro de los plazosresolutivos.

La materia electoral ha encontrado como for-ma de aprovechar al máximo las pruebas reales,que son las que normalmente se utilizan en lajurisdicción electoral, tomar en cuenta todas laspresunciones que de dichas pruebas pueden derivar.Con cuánta frecuencia, al analizar una documen-tal, incluso si es pública, no se recurre precisa-mente a su valor probatorio pleno, sino a su va-lor probatorio indiciario. También vemos conmucha frecuencia que las limitantes que tradi-cionalmente se reconocen a las pruebasindiciarias, por su índole de conjeturas, son su-peradas por su gran abundancia, adquiriendo unvalor probatorio que podríamos calificar de pre-ponderante.

4. RELEVANCIA DE LA PRUEBA ELECTORAL

La aplicación que hace el Tribunal Electoral delos medios de prueba en sus resoluciones es marcada-mente técnica, lo cual privilegia el principio de se-guridad jurídica que todo gobernado espera de laactuación judicial. Como puede desprenderse de losasuntos a que nos hemos referido con anterioridad,el primer requisito material para que el Tribunal seaboque al estudio de una prueba, reside en la rele-vancia de esa prueba, es decir, en su idoneidad paraesclarecer un hecho a los ojos del juzgador, mismohecho que influirá decisivamente en el sentido de laresolución.

La relevancia implica la existencia de dos víncu-los entre la prueba electoral y el asunto que sedirime: uno es de naturaleza lógica y el otro de ín-dole material. El primero, el de naturaleza lógica, serefiere al grado de convicción que puede producirla prueba ofrecida, esto es, a su capacidad de au-mentar o disminuir a los ojos del juzgador, la pro-babilidad de que el hecho controvertido haya ocu-rrido en realidad. Por ejemplo, en el caso Tlaxcala,fue aportada como prueba una copia certificada delacta de una sesión del Congreso local en la que sehace referencia a la afiliación partidista de un dipu-tado. Al obrar dicha probanza en el expediente,aporta mayor probabilidad de que ese diputado es-tuviera afiliado al partido mencionado en la prue-ba, que la probabilidad que existiría si la probanzano obrara en el expediente del asunto: por lo tantoresulta evidente su relevancia.

El segundo vínculo es de naturaleza material yse establece entre la circunstancia fáctica que se pre-tende demostrar con la prueba electoral y el dere-cho electoral sustantivo. En el ejemplo antes citado,el Código Electoral local prohibía la integracióncomo miembro del Consejo General del Institutolocal a militantes de algún partido político, por loque la prueba aludida satisface este segundo víncu-lo; la probable militancia partidista de un individuoresulta material en la medida en que la prohibiciónse establece en el texto de la Ley; la prueba resulta-ría inmaterial en caso de que dicha prohibición noestuviera incluida en la norma.

La relevancia es condición sine qua non para laadmisión de una prueba, aunque por sí misma nosea suficiente para posibilitar definitivamente esa



admisión. La relevancia es el punto de partida delTribunal Electoral para allegarse, a través de las par-tes o por sí mismo, todos los elementos probatoriosa su alcance, incluso si esto implica cuestiones novinculadas directamente con el expediente que seresuelve, a fin de determinar si una prueba presentacomo más probable la afirmación de una de las par-tes. Por ejemplo, durante la instrucción del casoCiudad Juárez, el Tribunal acordó la adquisición deinformación desprendible de la página electrónicacolocada en internet por el Instituto Electoral local,relativa a los resultados comiciales de los procesoselectorales 1995 y 1998, aunque el hecho a dilucidarfue si un partido había incurrido en conductas legal-mente prohibidas antes y durante la jornada electo-ral del proceso 2000. La mencionada informaciónno pudo ser suficiente para determinar la existenciadel hecho cuestionado; sin embargo, el Tribunalconsideró que era relevante para su análisis, en lamedida en que adicionalmente a la ilegalidad de losactos, el legislador había establecido como presu-puesto para que se decretara la nulidad, el que talesactos trascendieran al resultado de la elección. Losdatos obtenidos permitieron comprobar que en laelección cuestionada el abstencionismo fue mayorque en las anteriores, lo que presupuso que los actosilegales sí pudieron haber tenido relevancia para elresultado electoral. La relevancia se adquirió por estaprueba, mediante su adminiculación con otros he-chos previamente demostrados.

La relevancia de una prueba electoral implicaque el hecho por demostrar es significativo para lalitis; no podría existir algún tipo de relevancia «abs-tracta», es decir, desvinculada de una cuestión jurí-dica sustantiva; toda situación de hecho que se in-tente establecer a través de la prueba electoral tieneque ser relevante para una pretensión jurídica o parasu correlativa contradicción.

Dada la premura y la brevedad de los plazosprocesales con que cuenta el Tribunal Electoral, elfactor «tiempo» podría ser considerado como unode los pocos motivos por los que probanzas rele-vantes pueden ser admitidas o excluidas. El artículo16, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Me-dios de Impugnación en Materia Electoral, disponeque: «En ningún caso se tomarán en cuenta pararesolver las pruebas ofrecidas o aportadas fuera delos plazos legales», con excepción de las pruebas

supervenientes. Esto significa que la norma obligaal Tribunal a sacrificar exactitud o certeza en su la-bor decisoria, aun cuando las pruebas fueran rele-vantes, debido a su ofrecimiento o aportación in-oportuna.

La prueba electoral sólo puede ser relevante parademostrar los hechos alegados con oportunidad. Denada serviría a una de las partes contar con mediosde convicción idóneos cuando alegue hechos a des-tiempo o, como sucedió en el caso Jalisco, cuandoalegue hechos supervenientes, los que, por virtuddel principio dispositivo, el Tribunal no encontróposibilidad de incluirlos en la composición de la litis.

Sin embargo, el Tribunal puede acordar, paramejor proveer, la obtención de material informati-vo adicional al ya aportado por las partes, siempreque esto sea factible dentro de los plazos que la pro-pia Ley impone como límite para resolver el asuntode que se trate y que el material informativo permi-ta conocer la verdad sobre un hecho cuestionado,como puede ejemplificarse con el caso Tuxtepecantes reseñado.

La relevancia de la prueba electoral es un aspectoque en ocasiones se convertirá en la cuestión centraldel litigio. En efecto, cuando el Tribunal desempe-ñe su función jurisdiccional en vía material de ape-lación, como puede suceder con el recurso dereconsideración o con el juicio de revisión constitu-cional, la relevancia y no sólo la valoración de laspruebas, concedida por el juzgador a quo, con fre-cuencia sustentará agravios hechos valer en un asuntoen el que el actor se duela en torno a una cuestiónde hecho y no de derecho. En el caso Ciudad Juárez,el partido actor combatió el criterio de la autoridadresponsable de no reconocerle relevancia a ciertaspruebas ofrecidas; argumentó en la instancia federalque la responsable violó los principios reguladoresde la prueba, al no acordar diligencias para mejorproveer, como sería la remisión de actas de sesioneso constancias de informes a partidos políticos sobresesiones, a fin de evidenciar el respeto de garantía deaudiencia de los partidos políticos. Al conocer delasunto, el Tribunal Electoral reconoció la relevan-cia de tales medios de convicción para que la res-ponsable pudiera emitir válidamente la determina-ción de que un órgano electoral municipal actuódeficientemente al integrar mesas directivas de casi-lla, por lo que el Tribunal, en plenitud de jurisdic-



ción, efectuó en su oportunidad el análisis de laspruebas respectivas.

De esta última aseveración se desprende otroaspecto a tomar en consideración al referirnos a larelevancia de la prueba electoral, aspecto que resideen el propósito de su ofrecimiento y aportación,que exclusivamente podrá ser el de demostrar cir-cunstancias fácticas en debate y no cuestiones jurí-dicas, evidentes, imposibles o ya admitidas por laspartes. Esto se constata en el enunciado contenidoen el párrafo 1 del artículo 15 de la Ley de la mate-ria, el cual afirma que son objeto de prueba los he-chos controvertibles, y no los hechos notorios oimposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos.

5. VALOR PROBATORIO

La determinación del valor convictivo de unaprobanza resulta esencial para la justicia que el Tri-bunal Electoral imparte. Para esto, en forma simi-lar a la técnica utilizada por otras materias jurídicas,el derecho procesal electoral cuenta con dos siste-mas básicos de valoración de pruebas: el legal tasa-do, que se regula fundamentalmente en los párrafos2 y 3 del artículo 16 de la Ley de la materia, y el dela libre valoración, reconocido enunciativamente enel párrafo 1 del mismo numeral.

Sin embargo, debe resaltarse que la actividad ju-risdiccional del Tribunal Electoral, ejemplificada enlos casos antes reseñados, demuestra que la justiciaelectoral no recurre a los dos sistemas valorativosantes mencionados en forma mecánica, estricta. Porel contrario, a medida que evoluciona la compleji-dad de los litigios electorales, si bien se aprecia elpapel preponderante que en las sentencias electora-les juegan tanto el valor legal tasado, como la expe-riencia, la lógica y la sana crítica del Tribunal Elec-toral, también destaca su conocimiento general dela problemática social, su comprensión de las varia-bles psicológicas o conductuales del electorado y susensibilidad del papel relevante que las nuevas tec-nologías informáticas y de comunicación masiva tie-nen en el resultado de los procesos electorales. En elcaso Ciudad Juárez, por ejemplo, para determinarla generalidad con que fueron cometidas ciertas vio-laciones sustanciales que incluían actos indebidos depublicidad, propaganda, campaña y proselitismo en

canales de televisión, el Tribunal valoró las pruebasaportadas no sólo en función de su contenido, sinotambién en función de la naturaleza de dichos me-dios de comunicación masiva, que por su índole sonaccesibles a numerosos y diversos grupos sociales,lo que corroboró con el análisis de los horarios,formatos y días de las transmisiones. En el mismoasunto y elemento probatorio, el Tribunal destacóigualmente el elemento psicológico inmerso en elespecial efecto y peso que en la mentalidad del elec-torado, pudiera tener el hecho de que el emisor delacto indebido fuera la máxima autoridad ejecutivade la localidad.

Esa perspectiva se aprecia con mayor claridaden el caso de las pruebas indiciarias en razón de que,aun cuando resulten creíbles, no demuestran la si-tuación fáctica bajo análisis, a menos que seadminiculen con elementos adicionales de valor pro-batorio sólido, que a su vez intenten la demostra-ción del mismo hecho. No obstante, ciertos tiposde pruebas indiciarias pueden ser, por su extremaabundancia, notoria credibilidad y solidez derivadade su adminiculación, eficaces para constituir prue-ba plena por preponderancia, a pesar de que elsustrato esencial de un indicio sea meramente unaconjetura. Esta técnica valorativa del Tribunal Elec-toral se aprecia notablemente en el caso Tlaxcala,en el que, a partir de un conjunto de pruebas esen-cialmente indiciarias —ya que ninguna de ellas pro-baba directamente el alegato central del asunto—, ydada la preponderancia de su carga valorativa, setuvo por cierto el hecho base de la impugnación.

Para determinar el valor probatorio, el Tribu-nal Electoral parte de la situación fáctica que se in-tenta establecer con la prueba y una vez precisadoel hecho por demostrar, el Tribunal debe desarro-llar una sucesión de inferencias lógico-jurídicas en-tre la prueba y el hecho alegado. A guisa de ejem-plo, podemos mencionar el caso Jerez, en el que elasunto cuestionado radica en determinar si un ciu-dadano cuya candidatura al cargo de PresidenteMunicipal resultó victoriosa, satisface el requisitode elegibilidad por ser vecino del municipio respec-tivo, con residencia efectiva ininterrumpida duran-te el año inmediato anterior a la fecha de la elec-ción. Una de las pruebas bajo análisis consistió enuna constancia de la Secretaria de Relaciones Exte-riores que acredita que dicho ciudadano solicitó ante



un consulado mexicano en los Estados Unidos, larecuperación de la nacionalidad mexicana siete me-ses antes del día de la elección. En este caso, se dedu-jo que 1) todo trámite burocrático implica una mo-lestia en tiempo y esfuerzo para el solicitante; 2)por lo tanto, los solicitantes procuran atenuar en lamedida de lo posible esa molestia; 3) una forma defacilitar los trámites es acudir a la oficina más cerca-na al lugar donde se vive; 4) un trámite realizadoante un consulado mexicano en los Estados Unidos,significa que la vecindad del solicitante se ubica enla cercanía del consulado; 5) esa cercanía excluye lavecindad y residencia efectiva del solicitante en unmunicipio (Jerez) del estado mexicano de Zacatecas,a la fecha de la solicitud; 6) la fecha de la solicitudfue de siete meses antes del día de la elección; 7) elloimplica que siete meses antes del día de la elección elsujeto no tenía su residencia efectiva en el munici-pio de referencia; 8) para el cargo de presidente mu-nicipal es requisito de elegibilidad la residencia efecti-va durante el año inmediato anterior a la fecha de laelección, y 9) en consecuencia, el aspirante resultainelegible para el cargo de presidente municipal.

Mientras menor sea el número de las inferenciasconcatenadas, o menos convincente cualquiera delas mismas, menor deberá considerarse la solidez delelemento probatorio indiciario.

Asimismo, en el ejemplo mencionado podemosapreciar cómo en ciertas circunstancias, un docu-mento público no tiene mayor eficacia probatoriaque la que corresponde a un indicio, puesto que laconstancia expedida por la Secretaría de RelacionesExteriores únicamente haría prueba plena de que elsujeto solicitó la recuperación de la nacionalidadmexicana ante una autoridad consular de México enlos Estados Unidos y no así del lugar en donde di-cho sujeto tenía establecida su residencia efectiva ala fecha de la solicitud. Sin embargo, para que unelemento indiciario posea valor probatorio respec-to de un hecho en particular, no es necesario queesa probanza demuestre con absoluta certeza que elhecho es más probable que improbable, sino única-mente que los datos que aporta la prueba demues-tren una mayor probabilidad de la veracidad del he-cho, de la que aparecería ante el juzgador electoralen ausencia de esa prueba.

En razón de que un elemento indiciario sólorequiere presentar el hecho disputado bajo una luz

de mayor probabilidad, podemos apreciar que unelemento indiciario puede tener valor probatorioaun cuando la situación para cuya determinación seofrece, se presente como una situación remota. Enel referido caso Jerez, uno de los elementos exhibi-dos fue una licencia de conducir a nombre del aspi-rante cuestionado, expedida por el estado deCalifornia en los Estados Unidos, con fecha de expi-ración en el año 2003 y en el que se indica un domi-cilio ubicado en ese Estado. Si este fuera el únicoelemento probatorio en este caso, sería altamenteimprobable declarar inelegible al sujeto en cuestión,ya que dicho documento únicamente demuestra aplenitud que el estado de California concedió un per-miso para conducir vehículos automotores a un in-dividuo, en razón de que éste demostró suficienteconocimiento de las normas locales de tránsito yhabilidades prácticas para la conducción. Pero el ele-mento indiciario cuenta con valor probatorio, por-que el Tribunal Electoral considera razonablemen-te que alguien que se esfuerza por conocer lanormatividad local de tránsito en el estado deCalifornia, que demuestra mediante un examen anteautoridades californianas su conocimiento y su pe-ricia en el manejo de vehículos, y que señala undomicilio en el propio Estado, lleva a cabo todasesas acciones porque efectivamente pretende o re-quiere conducir vehículos habitualmente por lasvialidades de California o del resto de los EstadosUnidos, de lo cual coherentemente se infiere que suresidencia efectiva debe estar ubicada en la vecindado zona por donde realice esa conducción habitual,máxime si el documento referido señala expresamen-te como domicilio del titular una dirección ubicadaprecisamente en la mencionada entidad federativaestadounidense.

La utilidad de los elementos indiciarios en lamateria electoral se debe igualmente a que tienen entodo caso, por mínimo que sea, algún valor proba-torio, es decir, por lo menos incrementan la posibi-lidad de que se esclarezca el hecho en cuestión.

Otro aspecto a considerar al referirnos a los ele-mentos indiciarios, es que el Tribunal Electoral, tra-tándose de notas periodísticas, privilegia el valor pro-batorio que el indicio tendría si ese indicio fueraconfiable, por sobre las dudas iniciales que se pudie-ran plantear acerca de la credibilidad de la fuentenoticiosa. Como ilustración, el caso Jerez, antes re-



ferido, incluyó como prueba varias notas periodís-ticas admitidas en las instancias que precedieronal conocimiento del Tribunal Electoral, en las cualesse informaba que el sujeto cuestionado emigródesde muy joven a los Estados Unidos, país dondereside su familia y tienen asiento sus negocios. ElTribunal otorgó valor probatorio a dichas notasporque la información difundida coincidía en lo esen-cial, además de que no existían elementos en autospara demostrar que el sujeto había desmentido elcontenido de tales notas periodísticas, pero sin dete-nerse a verificar el grado de confiabilidad o famapública que los medios noticiosos implicados po-dían tener, considerando la exactitud y veracidad desu labor periodística previa.

La exposición anterior pretende aportar algu-nos elementos que podrían contribuir a la creaciónde un teoría de la prueba en materia electoral. Comoesta área del conocimiento jurídico se encuentra, ainicios del siglo XXI, en una etapa de incesante evo-lución, cabe esperar de la actividad jurisdiccionaldel Tribunal Electoral y del empeño teórico de losestudiosos del tema, nuevos criterios que enriquece-rán ampliamente al Derecho procesal electoral.

V. CONCLUSIONES

1. El ámbito probatorio en la materia electoralconstituye actualmente un campo jurídico endinámico desarrollo, debido principalmente ala evolución que el fenómeno político-electo-ral ha registrado en nuestro país durante las dosúltimas décadas.

2. La concepción y la estructuración de la pruebaelectoral, evidentemente no surgen de la nada;se sustentan en los modelos surgidos de la teoríageneral del proceso y de la experiencia adquiri-da en otras ramas del derecho, principalmenteen los campos constitucional y civil.

3. El principal conflicto de la prueba electoral ra-dica en la naturaleza misma del fenómeno elec-toral, a un mismo tiempo volátil y disperso, envirtud de que su fase medular —la jornada elec-toral—, es de corta duración y en ella participala generalidad de la comunidad política, lo quecomplica la labor jurisdiccional de indagar la

verdad de los hechos controvertidos y de preci-sar las circunstancias de su acaecimiento.

4. La prueba electoral cobra especial trascendencia,en virtud de que dentro del sistema procesalmexicano, la jurisdicción electoral es la únicaparticipación del Poder Judicial en la soluciónde la problemática política que afronta el país.

5. La peculiaridad del fenómeno electoral se refle-ja igualmente en los diseños normativos de suprueba. Las necesidades prácticas determinaronque el legislador concibiera un sistema proba-torio complejo, con singularidades propias ycaracterizado por colocar a las pruebas reales,por encima de las pruebas personales. La justi-ficación reposa en que estas últimas pruebas re-quieren de procedimientos más dilatados parasu perfeccionamiento, desahogo y valoración,los que resultan incompatibles con la celeridadpropia de los fenómenos electorales.

6. El diseño legislativo empleado para superar laslimitantes de tiempo aludidas, consiste funda-mentalmente en sacrificar en gran medida losprincipios de inmediatez, publicidad y debatecontradictorio, de tal forma que las pruebas tes-timonial y confesional han quedado sujetas amodalidades especiales, que permiten a la parteaportante desahogarlas ante un fedatario públi-co —para obvio ahorro de tiempo—, en vez dehacerlo ante el juzgador.

7. En virtud de su especial naturaleza, la proceden-cia de la prueba confesional resulta cuestionableen el campo electoral. Si tomamos en considera-ción que siempre la parte demandada es la autori-dad responsable del acto o resolución, resulta queestamos frente a una situación paralela a la deljuicio de amparo, en el que la prueba confesionalestá expresamente excluida, dada la inconvenien-cia de requerir de un servidor público o de unórgano colegiado, la admisión o negativa de he-chos que le son imputados como propios. Res-pecto del actor y del tercero perjudicado, nos en-contramos con una situación similar cuando esospapeles los desempeñan partidos políticos. Laconfesional tendría mayores posibilidades de seradmitida sólo en el caso de que se requiriera delactor y éste fuera un candidato o un ciudadano.

8. En el campo electoral, la prueba testimonial nopresenta los problemas funcionales de la prueba



confesional. El perfeccionamiento inmediato deesta probanza ante el juzgador, ofrece el poten-cial de un medio de convicción con gran riquezademostrativa; la eliminación de las formalidadesa las que se encuentra actualmente sujeta, es unaposibilidad que conviene sea explorada tanto poracadémicos como por legisladores. El principalreparo para su desahogo inmediato ante el juzga-dor —la celeridad de los tiempos electorales—,puede superarse con la simple modificación delos calendarios electorales, de forma tal que seposibiliten tiempos suficientes para que la activi-dad jurisdiccional se satisfaga a plenitud oportu-namente, así como para que las partes puedanobjetar las pruebas de la contraria.

9. El juzgador electoral, en tanto que encargado«límite» de la impartición de la justicia por noexistir la posibilidad jurídica de una apelaciónextraordinaria en la materia, tiene a su cargola responsabilidad de definir criterios jurisdic-cionales para la valoración de pruebas, cuan-

do la ley autorice la libre apreciación. Ya loha hecho así, por ejemplo, en el caso de laprueba indiciaria, a la cual ha concedido granpreponderancia.

10. El juzgador electoral cuenta con la facultaddiscrecional de allegarse medios de convicciónadicionales a los aportados por las partes, através de las denominadas diligencias paramejorar proveer. Sin duda, esta facultad im-pulsará el desarrollo de la prueba electoral,pues permite al juzgador robustecer su cono-cimiento de los hechos, mediante el acerca-miento de pruebas que no le fueron aportadaspor las partes, pero cuya existencia es cono-cida e influirán en el sentido y justicia de laresolución. Dicha facultad resultaría igual-mente acrecentada en caso de que el legisla-dor ampliara los calendarios comiciales paradar mayor holgura al desempeño de laimpartición de la justicia electoral.


PARTIDOS POLÍTICOSY ELECCIONES INTERNASEN LA REFORMA CONSTITUCIONALURUGUAYA DE 1997Héctor Gros Espiell*

SUMARIO: I. Introducción; II. Bases constitucionales y legales de los partidospolíticos; III. Estructura y organización de los partidos políticos; IV. Evaluacióndel derecho político; V. Selección de candidatos; VI. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

En este trabajo nos limitamos a estudiar lasnormas incluidas en las constituciones de 1966y 1996 sobre partidos políticos y elecciones

partidarias internas. Dejamos de lado el análisis deltema de los partidos políticos en las constitucionesde 1918, 1934, 1942 y 1952, que hemos encarado endiversos libros y ensayos anteriores.1

No nos referimos tampoco a la situación de lospartidos políticos durante el período dictatorial(1973-1985), en que suspendió de hecho la Constituciónde 1966, que fue sustituida por una serie de llamados«actos institucionales» por el Gobierno de facto, sin ra-tificación plebiscitaria, que rompieron la tradición de-mocrática de la República y que fueron borrados luego,después del restablecimiento del Estado de Derecho, ydel orden jurídico democrático en el Uruguay.2

II. BASES CONSTITUCIONALESY LEGALES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Son varias las disposiciones de la Constituciónde 1966 referentes a los partidos políticos que semantienen, ya que no fueron objeto de modifica-ción en la Reforma de 1997.

Enumeramos primero las que contienen refe-rencia a los partidos políticos, para luego encarar elanálisis del numeral 11 del artículo 77.

Además de la norma incluida en el artículo 77ordinal 11° y de los diversos textos constitucionalesque refieren directa y específicamente a los partidospolíticos, es preciso tener en cuenta, para compren-der adecuadamente el concepto de los partidos políti-cos que resulta de la Constitución, otras normas de laCarta y los principios que de esta resultan.

La afirmación de que la forma de gobierno de laNación es la democrática republicana (artículo 82),implica la aceptación necesaria de un régimen polí-tico basado en la existencia de múltiples partidoscuya constitución, denominación y acción debe serlibre, sin perjuicio del deber de cumplir con los re-quisitos que la Constitución y la ley les imponga,requisitos que no deben afectar el principio de li-bertad en que se basa su existencia misma. Es decir,que todos los partidos políticos podrán constituirsey actuar libremente, gozando de iguales derechos ysometidos a iguales obligaciones, salvo excepciónconstitucional expresa.

Ninguna razón ideológica puede impedir la exis-tencia y acción dentro del orden jurídico, en el Uru-guay, de un partido político.

* Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de la República (Uruguay); ex

presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; ex ministro de Relaciones

Exteriores del Uruguay; profesor distinguido de la UNAM; miembro de la Asociación Ibero-

americana de Derecho Constitucional.1 Héctor Gros Espiell, Los Partidos Políticos en la Constitución Uruguaya Centro de Estudiantes

de Derecho. Montevideo 1965; Los Partidos Políticos en la Reforma Constitucional, Revista de

Derecho, Jurisprudencia y Administración tomo 66, 1968; Revista de Estudios Políticos N. 164,

Madrid, 1969; en Centro de Estudiantes de Derecho, 1969; La Corte Electoral, 2ª edición, San

José, 1990; Las Disposiciones Transitorias y Especiales en las Constituciones del Uruguay,

Montevideo, 1999, y Elecciones Internas de los Partidos Políticos en la Reforma Constitucional

de 1997, Revista de Administración Pública Uruguaya N° 20. Montevideo 1997.2 Héctor Gros Espiell, Esquema de la evolución constitucional del Uruguay, 2ª edición, FCV,

Montevideo, 1992.

Héctor Gros Espiell


Los requisitos que la ley puede imponer para laconstitución y actividad de los partidos, no puedenllegar así, al control de su ideología, que permaneceabsolutamente libre.

Sólo son admisibles aquellas normas legales diri-gidas a establecer el estatuto jurídico de los partidos,para hacer factible su formación y acción ordenada,pero con respeto absoluto del principio de libertad.Con la Constitución vigente las posibilidades de re-gulación estatutaria se hacen más amplias, pero sinque ello permita, en forma alguna, afectar el princi-pio antes referido.

La existencia de este necesario multipartidarismoresulta ahora, no sólo del régimen democrático re-publicano instituido por la Constitución, sino deun texto constitucional expreso (artículo 77-11°).

De acuerdo con lo previsto por el artículo 4 dela Constitución, la soberanía, en toda su plenitud,existe radicalmente en la nación, a la que competeel derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modoregulado por la propia Carta. A su vez, según lodispuesto por el artículo 82 inciso 2, la soberanía seejerce por el Cuerpo Electoral en los casos de elec-ción, iniciativa y referéndum e indirectamente porlos poderes representativos que establece la Consti-tución y de acuerdo con lo que ella dispone.

En consecuencia, los partidos políticos no pue-den tener, ni la ley puede atribuirles, el ejercicio dela soberanía ni en forma indirecta, lo que sólo pue-de hacer el Cuerpo electoral para que éste se pro-nuncie, por medio del sufragio, en los casos y for-mas previstos por la Constitución.

Asimismo, será a través de los votos obtenidospor los lemas y correspondientes sublemas partida-rios, que se habrá de determinar la distribución delos casos previstos por la ley fundamental, o por laley ordinaria, cuando el órgano tuviera un origenlegal.

De igual modo, los partidos podrán ejercerlas competencias que fuera de estos casos genera-les, les han sido asignadas expresamente por laConstitución.

Si bien, de hecho, la existencia de partidos polí-ticos en su forma actual, afecta radicalmente la esen-cia y el funcionamiento del sistema constitucional,no puede dudarse de que en el régimen uruguayo,los partidos sólo pueden tener las competencias oatribuciones antes referidas, sin que sea posible asig-

narles el ejercicio de otras, ni pretender que ningu-no de ellos pueda hablar o querer en nombre de laNación, ni ejercer ninguna atribución de las quela Constitución asigna al Cuerpo Electoral, a lospoderes representativos o a los órganos creados porella.

A pesar de que el partido político es una asocia-ción, por lo que, en lo pertinente, le es aplicable elartículo 39 de la Constitución, la posibilidad, pre-vista genéricamente en la Carta, de que la ley decla-re la ilicitud de una asociación, no se puede referiral caso de los partidos salvo cuando «por en mediode la violencia, o la propaganda que incitase a laviolencia, tiendan a destruir las bases fundamentalesde la nacionalidad» (artículo 80 inc. 6a.).

Como expresamos, la ley no puede declarar ilí-cito a un partido político por una razón ideológica.Sólo en el caso previsto por el artículo 80 ordinal6°, o cuando el pretendido partido no sea tal, sinoque se trate de un tipo de asociación que bajo elrótulo de partido tenga objetivos no políticos o per-siga fines políticos por medios ilícitos no autoriza-dos por el orden jurídico, podrá la ley, actuandodentro de los límites previstos por la Constitución,declarar su ilicitud y prohibir su actuación.

Es asimismo libre el ingreso y la afiliación de to-dos los ciudadanos a los diversos partidos políticos.

Aunque no existen normas generales al respecto,ello resulta de los principios aplicables. Sólo podríaplantearse el problema de si, en el caso de que unaley futura regulara el régimen de afiliación a los par-tidos políticos, podría limitarse ese derecho, exclu-yendo a los extranjeros que no fueran ciudadanoslegales o que no tuvieran el derecho al sufragio previs-to, para determinados extranjeros, por el artículo 78.

Entendemos que siempre que esa limitación noafectare en los extranjeros no ciudadanos o queno gozaren del derecho que resulta del artículo 78, losderechos que la Constitución reconoce a todoslos habitantes (artículo 7), ello sería constitucional-mente posible. Es decir que no habría obstáculoconstitucional para que la ley limitara a los ciudada-nos y a los extranjeros a que refiere el artículo 78, elderecho a afiliarse y a actuar en las autoridades delos partidos.

Sin embargo, mientras esa ley prohibitiva no sedicte, teniendo en cuenta la filosofía política en quese fundamenta la Sección II de la Constitución y el


Partidos y elecciones en la reforma uruguaya

reconocimiento del derecho de asociarse a todas laspersonas (artículo 39), no se podría prohibiradministrativamente la afiliación de extranjeros a lospartidos políticos.

Pese al reconocimiento del derecho de todo ciu-dadano a afiliarse al partido político que desee cier-tos funcionarios no pueden formar parte de comi-siones o clubes políticos (artículo 77 ordinales 4° y5°), lo que significa que estos funcionarios no pue-den estar afiliados o integrar un partido.

Asimismo, existe la prohibición expresa para de-terminadas personas, de actuar en los organismos di-rectivos de los partidos (artículo 77-5°), prohibicióntambién aplicable, dada la generalidad de la norma, alcaso previsto en el ordinal 4° del artículo 77.

De igual modo, se prevé, para estos funciona-rios, la prohibición de suscribir manifiestos de par-tidos y de autorizar el uso de su nombre (artículo77-4°).

Finalmente, la prohibición prevista por el ar-tículo 58 de realizar actividades ajenas a la función enlos lugares y horas de trabajo y la declaración deilicitud de la actividad dirigida a fines del proselitis-mo, así como la constitución de agrupacionesproselitistas utilizando la denominación de reparti-ciones públicas o invocándose el vínculo que la fun-ción determina entre sus integrantes, constituyen,en función de objetivos de eficiencia administrativay libertad política, lógicas y razonables limitacionesestablecidas por la Constitución al principio de li-bre asociación y actuación política de los ciudada-nos en y por los partidos.

El derecho de elegir y usar libremente una de-nominación es consecuencia natural de los mismosprincipios.

Si bien la ley puede dentro de ciertos límites,como lo ha hecho reglamentar este derecho en fun-ción de la historia, la realidad política, los antece-dentes y la necesidad de evitar confusiones, no hayduda, de que no puede impedirse al derecho a elegiruna denominación que responda a la voluntad delos integrantes del partido. Toda limitación, paraser compatible con el sistema constitucional, debe-rá ajustarse estrictamente a objetivos racionalmenteadmisibles para el orden jurídico y respetar los prin-cipios generales en que se funda nuestro régimen enla materia. Por lo demás y esta afirmación sirve paratodos los casos antes enunciados, las limitaciones al

principio fundamental de la libertad deben ser in-terpretadas restrictivamente.

El derecho del partido político a actuar con li-bertad se integra con los derechos que resultan delas normas que reconocen la libertad de emisión delpensamiento por todos los medios y en toda mate-ria, sin necesidad de previa censura (artículo 29) yde la referente a la libertad de reunión pacífica y sinarmas (artículo 38), que la Constitución garantizano sólo a los habitantes individualmente considera-dos, sino también a los partidos como tales.

Por último, el partido político, en cuanto aso-ciación, y por el hecho de ser una persona jurídica,a la que la Constitución reconoce el derecho de ac-tuar por medio de sus autoridades, puede ser titularde diversos derechos de contenido patrimonial, enespecial el de propiedad, garantizado por el artículo32 de la Carta.

El mismo principio de libertad en que se basa laexistencia y la actuación de los partidos políticos,implica el reconocimiento de que nadie puede serobligado a afiliarse, a integrar o a adherirse o a ac-tuar en un partido político. La libertad de asocia-ción supone necesariamente, en un sistema demo-crático, el derecho a no asociarse.

La actuación en la política es un deber moral detodo ciudadano; el voto es una obligación jurídicaespecífica (artículo 77 ordinal 2ª.), pero no existeobligación de especie alguna con respecto a la ac-tuación necesaria en un partido político.

III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓNDE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Pasemos ahora a hacer una rápida enumeraciónde las normas constitucionales que se refieren o su-ponen expresamente, la existencia o la actuación delos partidos políticos.

a) El artículo 58 inciso I, al disponer que los fun-cionarios están al servicio de la Nación y no de unafracción política, no usa esta expresión como sinóni-mo de partido político. Es decir, que comprende tan-to al partido como a un sector partidario e, incluso, auna asociación, que, desarrollando actividad política,no tenga o no haya cumplido con las exigencias o losrequisitos legales exigidos para actuar como partido.De tal modo el funcionario debe estar al servicio de



la Nación y no de un partido político o grupo políti-co cualquiera sea su denominación.

De esta afirmación normativa se extraen múlti-ples conclusiones respecto de la naturaleza de la re-lación funcional. El funcionario puede integrar yactuar en un partido político. Su actividad en estesentido es libre. Pero, en cuanto un funcionario estáal servicio de la Nación, sólo depende de la estruc-tura jerárquica en la que presta servicios y su laborno puede estar dirigida a beneficiar, favorecer o per-judicar a uno o a varios partidos políticos.

Asimismo, a contrario sensu, la administraciónpública, en cuanto no es administración de un par-tido, no puede hacer distinción alguna para el ingre-so, el ascenso y, en general para la consideración delos derechos y deberes funcionariales, con la excep-ción de la que se base en la consideración de lostalentos y virtudes (artículos 8 y 76), ni puede, consu acción, intentar favorecer o perjudicar a un par-tido político, porque su objetivo es único y exclusi-vamente, el mejor servicio público.

b) El inciso 2 del artículo 58 establece: «No po-drán constituirse agrupaciones con fines proselitistasutilizándose las denominaciones de reparticionespúblicas o invocándose el vínculo que la funcióndetermine entre sus integrantes».

Esta disposición, dirigida a poner fin a una prác-tica viciosa y a asegurar más eficazmente la libertadpolítica, prohíbe, en ciertos casos, la constituciónde agrupaciones con fines proselitistas.

El partido político es una agrupación con finesde proselitismo político electoral y, por lo tanto, seincluye dentro de la prohibición genérica hecha porla Constitución, la prohibición específica de consti-tuir partidos políticos que utilicen las denominacio-nes de reparticiones públicas o invoquen el vínculoque la función determina entre sus integrantes.

c) El artículo 59 hace aplicable el Estatuto del Fun-cionario, que la ley ha de establecer, a los funcionarios dela Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglasdestinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos.

Esta norma se incluyó en la reforma de 1952 yestuvo dirigida a dar fundamento constitucional aun régimen ya existente en los hechos, pero cuyalegitimidad podía aparecer como dudosa. El siste-ma, que desde 1952 tiene base constitucional, tienecomo objetivo el de permitir a los partidos políti-cos, a través de funcionarios de confianza, contro-

lar el funcionamiento de la Corte Electoral y detodos los organismos que de ella dependen.

Es un régimen excepcional derivado de la natu-raleza de las competencias que cumple la Corte yque tiende a asegurar, a través de la existencia de laconfianza partidaria en los funcionarios, un mejorcontrol electoral.

Pero este régimen excepcional, derivado de lanaturaleza de las competencias que cumple la Cortey que tiende a asegurar, a través de la existencia dela confianza partidaria en los funcionarios, un me-jor control electoral.

Pero este régimen excepcional, para no ser des-virtuado, debe interpretarse teniendo en cuenta quelos funcionarios están al servicio de la Nación y node un partido político. Consiguientemente el certi-ficado de confianza partidaria no podrá significarnunca que los funcionarios electorales están a lasórdenes del partido en vez de estar al servicio de laNación. Son funcionarios que dependen de la CorteElectoral y no de los partidos políticos. Por esto, lasreglas destinadas a asegurar el contralor de los parti-dos políticos, a que se refiere la Constitución, sólopodrán ser normas dirigidas a asegurar que los fun-cionarios electorales se encuentren para el mejorcumplimiento del servicio público a su cargo, uni-dos por un vínculo especial de confianza con lospartidos políticos.

d) El ordinal 3° del artículo 77, al establecercomo una de las bases para el ejercicio del sufra-gio, la representación proporcional integral, supo-ne la necesaria existencia de los partidos políti-cos para la adjudicación de los cargos electivosde acuerdo con los sufragios obtenidos por lospartidos, y dentro de ellos, por los sublemas ylistas.

Pero además, esta norma ha tenido una funda-mental importancia política, en cuanto la aplicaciónde la representación proporcional tuvo como efec-to no sólo el mantenimiento de la existencia de lospartidos menores, de los llamados partidos de ideas,sino que también, combinada con el doble voto si-multáneo, ha institucionalizado, la ruptura de launidad de los partidos, todos los tradicionales, comotambién en los últimos años del Frente Amplio, di-vididos permanentemente, sin perjuicio de su uni-dad formal bajo el lema, en grupos diversos, concandidatos diferentes e incluso opuestos, en muchas



ocasiones, en lo que respecta a las soluciones guber-namentales.

e) El artículo 77 ordinal 4° inciso I, luego deprohibir a ciertos funcionarios todo acto político,público o privado, salvo el voto, no incluye en estaprohibición: la concurrencia de los directores de losentes autónomos y de los servicios descentralizadosa los organismos de los partidos que tengan comocometido específico el estudio de problemas de go-bierno, legislación y administración.

Esta norma incluida en la reforma de 1952 debi-do al reconocimiento de que era natural el contactode estos funcionarios con los demás gobernantes, serefiere a los organismos partidarios que tengan comocometido el estudio de las cuestiones de gobierno,legislación y administración. Parte, por tanto, delreconocimiento de la importancia de la considera-ción, en el seno de las autoridades partidarias, tantonacionales como departamentales, de estas cuestio-nes, y, sobre la base de este reconocimiento, esta-blece una excepción a la prohibición impuesta en elordinal 4° del artículo 77; presupone, asimismo, quelos partidos tienen organismos dedicados a la conside-ración específica de los problemas gubernamentalesen sentido lato. Estos organismos partidarios, así de-nominados por la Constitución, derivan su existen-cia de las cartas orgánicas respectivas. No existiendoun estatuto legal que reglamente esta disposiciónconstitucional, debe entenderse que toda autoridadpartidaria, cualquiera sea su denominación y cual-quiera sea su ámbito de acción (nacional o departa-mental), que tenga entre sus competencias el estu-dio específico de los problemas a que se refiere laConstitución, se incluye dentro de la previsión he-cha en la Carta.

El mismo ordinal 4 del artículo 77, inciso 2, es-tablece que la denuncia a la Corte electoral, órganocompetente para conocer y aplicar las sanciones pre-vistas por la Constitución para los delitos electora-les, que se tipifican por la comisión de las conductasprohibidas por la Constitución, podrá ser hecha porlas autoridades nacionales de los partidos.

Es decir, que a estas autoridades partidarias(convenciones, asambleas, directorios, juntas eje-cutivas, etc.), con la sola exigencia de que sean decarácter nacional, encomienda la Constitución laespecífica competencia de reglar, a través de la po-sibilidad de denunciar a la Corte Electoral la apli-

cación de una norma dirigida a asegurar la libertadpolítica y la verdad del sufragio. Si bien la Cartavigente no asigna ya a las autoridades partidarias lacompetencia exclusiva de formular las denunciasante la Corte ya que comparten esta competenciacon otros órganos, no por ello disminuye la signi-ficación del hecho de que la Constitución enco-mienda a las autoridades de los partidos esta delica-da y fundamental atribución.

f) El ordinal 5 del artículo 77 prohíbe al Presi-dente de la República y a los miembros de la CorteElectoral, formar parte de comisiones o clubes polí-ticos y actuar en los organismos directivos de lospartidos. Es decir, que esta prohibición se refiere,por un lado, a las comisiones o clubes políticos quepueden o no ser organismos de un determinado par-tido y, por otro, a la actuación de los organismosdirectivos en los partidos políticos. Naturalmente,debe entenderse que la norma se aplica a todo orga-nismo partidario, cualquiera sea su naturaleza y elámbito territorial de su competencia.

Pese a que la prohibición del ordinal 5° es me-nos amplia que la del ordinal 4°, ya que no es gené-rica y no prohíbe, como ésta, todo acto políticosalvo el voto, debe entenderse que el presidente dela República y los miembros de la Corte Electoralno pueden concurrir a organismos partidarios paratratar problemas gubernamentales, ya que la autori-zación contenida en el ordinal 4 del artículo 77 esexcepcional y no puede ser extendida a otros casosfuera de aquellos a los que expresamente se refiere.

g) El ordinal 9° inciso 2 del artículo 77, al esta-blecer que las listas de candidatos para ambas cáma-ras y para presidente y vicepresidente de la Repúbli-ca, deben figurar en una hoja de votación y que éstacomo así también la que contiene la lista de candi-datos a intendente, junta departamental y juntas lo-cales autónomas, tiene que individualizarse con unlema, que es el nombre del partido político, estádisponiendo que no puede haber candidaturas paracargos electivos si no es en una hoja de votaciónindividualizada por un lema, es decir, pertenecientea un partido político.

De tal modo la Constitución, al prohibir las can-didaturas no partidarias, está reconociendo un ca-rácter fundamental e ineludible del partido políti-co, para el encauzamiento de la voluntad electoraldel Cuerpo Electoral.



h) Finalmente, en lo que se refiere al artículo77, y dejando sin estudiar el ordinal 11°, que seráanalizado por separado, hay que señalar que losordinales 6° y 7° al referirse a las corporacioneselectorales, no incluyen entre éstas a los partidospolíticos o a sus órganos. La acepción constitucio-nal de la expresión corporación electoral debe bus-carse en el contexto armónico de estos dos ordinalesy de los artículos 59-D y 322-B. Y la conclusión queresulta es que son corporaciones electorales, única-mente la Corte Electoral y los diversos órganos, crea-dos por la ley, que de ella depende.

i) El artículo 79 inciso I, que es el resultado deun texto incluido en la reforma de 1942 y modifica-do en la Constitución de 1952, amplió el inciso Iagregándole dos oraciones y adicionó al artículo uninciso nuevo referente a otra materia (referéndumcontra las leyes).

La norma que hoy rige, fruto de la enmiendaintroducida al artículo 79 inciso I en 1966, en lo queinteresa a este estudio establece que «la acumula-ción de votos para cualquier cargo electivo, con ex-cepción de los de presidentes y vicepresidente de laRepública, se hará mediante la utilización del lemade partido político. La ley por el voto de los dostercios del total de componentes de cada Cámarareglamentó esta disposición».

En primer término debe señalarse que la supre-sión en 1966 de los incisos 2 y 3 del artículo 79 de laConstitución de 1952, puso término a un régimenexcepcional a favor de los partidos que tuvieron uncomún origen histórico, sistema que parecería apli-cable para los dos partidos tradicionales, pero quepensado para el caso del Partido Nacional dada lasituación en que éste se encontraba, como conse-cuencia del decreto ley 10.192 de 13 de julio de 1943y de la disposición transitoria D de la Constituciónde 1942, podría haber sido también aplicable a lasituación de los partidos Comunista y Socialista. Eneste sentido la supresión del texto de 1952, constitu-yó una nueva afirmación del principio de la igual-dad jurídica de los partidos.

Este sistema excepcional no llegó nunca a apli-carse aunque es posible que, políticamente, haya sidouno de los factores que provocaron la unificacióndel Partido Nacional y su triunfo electoral en 1958.

La primera oración del inciso I del artículo 79,mantenida sin cambio alguno en 1967, constituyó

una disposición dirigida a beneficiar a los partidospolíticos permanentes, únicos a los que podía apli-carse el régimen de doble voto simultáneo con acu-mulación de todos los votos emitidos por diversaslistas bajo un mismo lema.

La Constitución de 1952 no definía en el artícu-lo 79 el concepto de partido político permanente.Podría entonces, estimarse que era de aplicación elartículo 12 de la Ley N° 9645 de 15 de enero de1937, que consideraba partidos permanentes a aque-llos que hubieran intervenido en una elección na-cional o en más de una elección departamental, cum-pliendo con las demás disposiciones de las leyes deRegistro Cívico Nacional y de Elecciones. Es decir,que los partidos permanentes debían cumplir conlos requisitos exigidos por la ley de elecciones de1925 (artículo 6, Ley N° 812) y, además, con losextremos previstos por el artículo 12 de la Ley N°9645 de 1937.

Sin embargo, el informe de la Comisión de Re-forma Constitucional de la Cámara de Represen-tantes de 21 de septiembre de 1951, decía que: «Losnuevos partidos para poder acumular votos dadospor diversas listas deberán demostrar que respondena una realidad de la opinión nacional cuando en doselecciones han obtenido cargos legislativos».

La eventual discrepancia entre la Ley N° 9645de 1937 (una elección nacional o más de una elec-ción departamental) y el criterio de la ComisiónInformante de la Cámara de Representantes —dis-crepancia, que, sin embargo, podía no ser tal, si serefería sólo al caso del inciso 2 del artículo 79, dadolo dispuesto por la disposición transitoria, letra Oquedó, salvada en 1967. En efecto, la segunda ora-ción del inciso 1 del artículo 79, agregada en 1967,estableció que un lema para ser considerado perma-nente, debía haber participado en el comicio nacionalanterior, obteniendo representación parlamentaria.Se aplicaba, por tanto, el nuevo texto constitucio-nal a la solución de la Ley N° 9645 de 1937 (haberintervenido en un comicio o elección nacional an-terior), pero agregaba un nuevo requisito: haberobtenido representación parlamentaria.

No hay duda de que técnicamente la adiciónfue feliz porque era necesario que el texto mismo dela Constitución definiera el concepto de partido per-manente, ya que sólo en virtud de la existencia deun partido permanente, sería posible, de acuerdo



con lo previsto por la propia Constitución, la acu-mulación de los votos de listas diferentes bajo unmismo lema. Es necesario finalmente tener en cuen-ta que la probabilidad de acumulación estaba otor-gada a todos los partidos permanentes y no sólo alos dos partidos tradicionales, como con error, se haafirmado en algunas ocasiones.

Las exigencias que la Constitución impuso en1967 para que un partido fuera permanente, no pue-den considerarse muy estrictas y, en verdad, prácti-camente todo partido será permanente, con excep-ción de las alianzas circunstanciales para una eleccióno grupos de ínfima significación electoral.

La Constitución autorizaba, sin embargo, a laley, por dos tercios de votos del total de componen-tes de cada Cámara, a modificar este concepto.

Para los partidos accidentales, que serían los queno poseyeran las condiciones exigidas por la Consti-tución o por la ley que se dictara en el futuro segúnlo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 77, se ad-mitía el sistema de lista, pero no el de doble votosimultáneo, es decir, la acumulación de listas distin-tas bajo un lema común.

La referencia a la elección de representantes quehacía el inciso I del artículo 79, significaba que sepermitía, en este caso, la acumulación de listas dis-tintas presentadas en diferentes departamentos, auncuando se tratara de partidos accidentales, a los efec-tos previstos por el artículo 88 de la Constitución,reglamentado por los artículos 8 y 9 de la Ley 7912,complementaria de elecciones de 22 de octubre de1925, debe recordarse que la Reforma Constitucio-nal de 1997, agregó al artículo 88 un inciso segundoque dice: «No podrá efectuarse acumulación porsublemas, ni por identidad de listas de candidatos».

La Reforma de la Constitución de 1966 al auto-rizar la acumulación de listas diversas bajo un lemacomún sólo para el caso de los partidos permanen-tes, y sin perjuicio de la situación antes referida dela elección de representantes, creaba un régimenexcepcional para los partidos permanentes, cuyaexistencia y acción se fomentaba por la aplicación,únicamente a ellos, del sistema del doble voto si-multáneo. La Reforma Constitucional de 1997 cam-bió radicalmente el sistema.

Ahora la acumulación de votos para cualquiercargo electivo, con excepción de los de presidente yvicepresidente de la República será mediante la uti-

lización del lema del partido político. La distinciónentre partidos políticos permanentes o lemas per-manentes y los que no lo son, ha dejado de tenerbase constitucional. Ante la Constitución todos lospartidos políticos, consiguientemente todas las lis-tas, tienen el mismo estatuto jurídico.

La acumulación de votos por lema se aplica atodos los cargos electivos, con excepción de los depresidente y vicepresidente de la República, dado elrégimen excepcional, con candidaturas unitarias yúnicas por partido político, según lo dispuesto en elnumeral 12 del artículo 77 y en la disposición tran-sitoria letra W de la Constitución de 1997.

El nuevo régimen establecido por el inciso I delartículo 79 puede ser reglamentado por la ley, se-gún dispone expresamente esta disposición consti-tucional. Podrá ser reglamentado pero no cambia-do. Es decir, que no podrá volver a la acumulacióndolo por lemas permanentes o por cualquier siste-ma de acumulación por lemas distintos del estable-cido en la primera oración del inciso primero delartículo 79.

j) El artículo 80 establece como causal de sus-pensión de la ciudadanía legal y del derecho que otor-ga el artículo 78, el hecho de formar parte de orga-nizaciones sociales o políticas que, por medio de laviolencia, o de la propaganda que incitase a la vio-lencia, tiendan a destruir las bases fundamentales dela nacionalidad, entendiéndose por tales a los efec-tos de esta disposición las contenidas en las seccio-nes I y II de la Constitución.

Es decir que un partido político (organizaciónpolítica), que tuviera este objetivo de destrucciónde las bases fundamentales de la nacionalidad y queusara como medio para alcanzarlo la violencia o lapropaganda que incitase a la violencia, traería comoconsecuencia para aquellos de sus integrantes quefueran ciudadanos legales o extranjeros en la situa-ción del artículo 78, la suspensión de la ciudadaníao del derecho otorgado por este artículo.

Norma excepcional esta del artículo 80, que re-fiere a una persona física la consecuencia de unaactitud y de un procedimiento de acción de una per-sona jurídica, de la que forma parte la persona físi-ca, debe, naturalmente, ser interpretada con un cri-terio restrictivo. Así, debe entenderse que sólo losintegrantes de las autoridades u órganos partidarioso los afiliados al partido, pueden ser alcanzados por



la norma. A los meros simpatizantes, a los concu-rrentes a actos públicos organizados por el partidoen cuestión, no se les podrá aplicar el ordinal 6 delartículo 80.

De igual modo no basta la referencia genérica odoctrinal a la violencia, sino que se requiere el usoefectivo y concreto de ésta o la propaganda específi-ca incitando al uso o al empleo de la violencia parala destrucción de las bases fundamentales de la na-cionalidad uruguaya.

De esta causal de suspensión de la ciudadaníaque no es aplicable a los ciudadanos naturales, resul-ta, asimismo, un criterio de ilicitud que la ley puedeutilizar para declarar que un partido político queentra en la tipificación dada por el artículo 80ordinal 6°, es una asociación ilícita. Es lo que hahecho la Ley 9936 de 18 de junio de 1940 y, concre-tamente de mayo de 1939, que dispone que el lemao denominación partidaria será negado a quienesconstituyan organismos sociales o políticos que, pormedio de la violencia, tiendan a destruir las bases dela nacionalidad.

k) El artículo 88 al establecer el régimen de inte-gración de la Cámara de Representantes, disponeque en el sistema de representación proporcional quese debe adoptar, se tomarán en cuenta los votosemitidos a favor de cada lema en todo el país.

Esta norma en que se fundamenta constitucio-nalmente el tercer escrutinio —procedimiento elec-toral que hace posible que se consideren no sólo losvotos emitidos para cada lema en cada uno delos departamentos, sino también los restos sobran-tes, en todo el territorio de la República— implicaademás, reiterar el concepto, ya afirmado por el ar-tículo 77 ordinal 9° incisos 2 y 3, de que es a travésde los partidos políticos, y sólo por medio de ellos,que se canaliza la voluntad electoral del Cuerpo Elec-toral. Este numeral 9 del artículo 77, fue modifica-do en 1966 pero la conclusión antes puede seguirsiendo válida, al igual que lo era como consecuenciade la Reforma de 1967.

No podrá establecerse un sistema de listas para can-didatos para la Cámara de Representantes, en el queéstas no estuvieran caracterizadas por un lema, es de-cir, en que no fueran las listas de un partido político.

l) El artículo 94 referente a la integración de laCámara de Senadores supone, al igual que el artícu-lo 88, y también como aplicación concreta del régi-

men general previsto por el ordinal 9° inciso 2 delartículo 77, la existencia de un sistema que significala intermediación necesaria de los partidos políticosen el proceso electoral.

No sólo las listas con los candidatos al Senadodeben ser listas caracterizadas por un lema partida-rio, sino que la aplicación de la representación pro-porcional tiene que hacerse sobre la base de los le-mas y sublemas partidarios (artículos 95 y 96).

Por último, el régimen de provisión de la Presi-dencia del Senado, en los casos en que el vicepresi-dente de la República pasa a ejercer la Presidencia, ocuando se produce la vacancia temporal o definitivade la Vicepresidencia de la República, se hace en vir-tud de la colación de los candidatos en la lista másvotada del lema más votado (artículo 94 inciso 3).

m) El artículo 127, que trata de la integración dela Comisión Permanente, dispone que ésta se com-pondrá de cuatro senadores y siete representanteselegidos por el sistema proporcional, designados porsus respectivas cámaras y que será presidida por unsenador de la mayoría.

De tal modo, tanto en su integración —al remi-tirse a la elección hecha por cada cámara—, comoen lo que respecta a la Presidencia que deberá serejercida por un senador del partido político que po-sea la mayoría del senado, la Constitución imponepara la Comisión Permanente, una composiciónbasada en los resultados electorales obtenidos porlos partidos políticos.

n) En cuanto a la elección de presidente y vice-presidente de la República, el nuevo artículo 151establece ahora que cada partido político sólo po-drá presentar una candidatura a la Presidencia y Vi-cepresidencia de la República. De acuerdo con lodispuesto por el artículo 77, inciso 2 del ordinal 9°,las listas de candidatos para estos cargos debenindividualizarse con un lema y se incluye en la mis-ma hoja de votación de las listas de candidatos paraambas cámaras.

La elección de presidente y vicepresidente de laRepública es así, en la Constitución vigente, el resul-tado de candidaturas necesariamente presentadas porlos partidos políticos. En consecuencia, sería imposi-ble la presentación de candidaturas no partidarias.

Pero desde la Constitución de 1996, es posiblela existencia de una segunda vuelta para la elecciónde presidente y vicepresidente de la República. Es



lo que ocurrió en noviembre de 1999. En esta se-gunda vuelta (artículo 151, párrafo primero), en laque intervienen «las dos candidaturas más votadas»,las hojas de votación no deben estar, y no estuvie-ron en 1999, individualizadas por ningún lema. Sólodeben contener los nombres de los candidatos a laPresidencia y Vicepresidencia, sin ninguna indivi-dualización partidaria.

ñ) Este sistema, en cuanto considera al partidopolítico como elemento necesario para la acciónelectoral y la confección de listas y realiza la adju-dicación de los cargos electivos sobre la base de losvotos obtenidos por los lemas partidarios, es tam-bién el que la Constitución sigue para la elecciónde intendente, junta departamental y juntas loca-les (artículos 270, 271, reformulados en 1997, 272y 281).

o) En lo que refiere a la Corte Electoral, cua-tro de sus miembros titulares deberán ser repre-sentantes de los partidos y serán elegidos por laAsamblea General, por el sistema del doble votosimultáneo, de acuerdo a un sistema de represen-tación proporcional (artículo 324 reformado en1997).

La razón de ser de estos miembros represen-tantes de los partidos, constitucionalizada en1952, aunque ya prevista en la Carta de 1942 (ar-tículo 267) primero, y por Ley 11.004 de 24 dediciembre de 1947, después, radica en opiniónpolítica. Los miembros partidarios tienen losmismo derechos y deberes de los restantes miem-bros de Corte y sólo se distingue el estatuto jurídicode unos y otros en los casos constitucionalmenterevistos. Los miembros partidarios, aunque por-tavoces de los partidos en la Corte Electoral, noson mandatarios de éstos, en el sentido que laexpresión tiene en el Derecho privado, y no es-tán unidos a los partidos por un vínculo esen-cialmente revocable.

La existencia de los miembros partidarios se hademostrado útil por la experiencia cumplida y laprevisión constitucional al respecto no parece estarhoy en discusión.

Manifestación concreta del interés que la Cartaasigna al control de los partidos en todo el procesoelectoral, constituyen una expresión específica másde la importancia institucional de los partidos ennuestro sistema político.

IV. EVALUACIÓN DEL DERECHO POLÍTICO

El ordinal 11° del artículo 77 fue incluido en laReforma constitucional sancionada por el PoderLegislativo el 24 de agosto de 1966, plebiscitado el27 de noviembre de 1966, mandada a publicar el 1°de febrero de 1967 y entrada en vigencia el 15 defebrero de 1967, con excepción de las secciones VIII,IX, X y XVI que entraron a regir el 1° de marzo de1967 (Disposiciones Transitorias A y B). Se mantu-vo sin cambio en la Reforma Constitucional de 1997.

En realidad, aunque podría señalarse algúnantecedente en otros procesos reformistas, fue enocasión del que culminó con el plebiscito del 27 denoviembre de 1966, que las iniciativas dirigidas aincluir un texto de este tipo, se concretaronespecíficamente.

En efecto, ya las bases de la reforma presentadasen 1965 por el profesor Justino Jiménez de Aréchagacontenían una norma relativa a los partidos políti-cos, en que se hacía mención de algunas de las cues-tiones reguladas luego por el ordinal 11°. En cuanto,ni el proyecto presentado a la Asamblea General el28 de abril de 1966 por legisladores pertenecientesal Partido Nacional, ni el proyecto presentado poriniciativa popular el 24 de mayo de 1966 y apoyadopor diversos grupos del Partido Colorado, conte-nían ninguna disposición que pudiera conceptuarseun antecedente del texto actual.

La fuente directa fue el proyecto interpartidario,elaborado por una Comisión Especial, aprobado porla Asamblea General el 24 de agosto de 1966 y so-metido a plebiscito el 27 de noviembre junto conotros tres proyectos. Este proyecto, que fue el triun-fante en el acto plebiscitario, contó con el apoyodel Partido Colorado y de diversos sectores del Par-tido Nacional.

La inclusión en la Carta, en 1966, de un textoconcreto que se mantuvo sin cambio en 1997, desti-nado a determinar las bases del estatuto jurídico delos partidos políticos constituyó, sin duda, un pro-greso en la evolución de nuestro Derecho político.

Este ordinal 11° del artículo 77 puede ser uncaso en que, como otros tantos conocidos, el senti-do del precepto puede llegar a ir mucho más allá delpensamiento de sus redactores.

En efecto, se ha dicho que contiene meras enun-ciaciones teóricas, sin sanción efectiva y que su efecto



será únicamente, el de abrir camino a la regulaciónlegal. No conceptuamos exacta esta interpretación.El artículo 77 - 11° contiene normas diversas queaparejan distintas consecuencias jurídicas. Correspon-de, en consecuencia, analizarlas por separado y pre-cisar las conclusiones con respecto a cada una deellas.

La primera oración del ordinal 11° del artículo77 establece: «El Estado velará por asegurar a losPartidos políticos la más amplia libertad». Este tex-to, que afirma el principio fundamental en que sebasa la existencia y la actuación de los partidos polí-ticos, no hace más que reiterar una verdad ya exis-tente en nuestro sistema constitucional, que se deri-vaba de los principios generales del régimen de lahistoria política de la República y de la realidad dela vida institucional del país.

Pero la reiteración el principio mediante unanorma especial, tiene la virtud de precisar, con in-dudable claridad, con respecto a los partidos políti-cos la aplicación del principio general de la libertad,con la consecuencia evidente de que no cabrán dis-cusiones al respecto y de que sólo en virtud de unanorma constitucional expresa podrá admitirseuna restricción a la libertad de constitución, acción,denominación e ideología de los partidos y de afilia-ción e integración respecto de ellos.

En este sentido, entendemos que la prohibiciónde incluir en una lista de candidatos de un partidopersonal que notoriamente pertenezcan a otro haquedado derogada. Esta prohibición fundada en unanorma legal (artículo 6, Ley N° 9831 de 23 de mayode 1939), única disposición que regía en el momen-to, ya que el artículo 86 de la Carta de 1934, modifi-cado por la ley constitucional de 30 de diciembre de1936, quedó suprimido con la entrada en vigenciade la Carta de 1942, sufrió una limitación por elartículo 79 inciso 3 de la Constitución de 1952 que,sin embargo, suponía la existencia de la prohibición,ya que sólo creaba un régimen permisivo excepcio-nal para las personas vinculadas a fracciones quepertenecieran a un mismo partido y que posterior-mente adquirieran o emplearan un nuevo lema.

En 1996, al suprimirse este inciso del artículo79 de la Carta de 1952, y afirmarse expresamente elprincipio de libertad, no puede existir ya prohibi-ción alguna para que cualquier persona, libremen-te, figure en la hoja de votación de un partido. La

solución hoy, bajo la Reforma de 1997, es la mismaque con respecto a la Reforma de 1966. Sin embar-go, la Reforma de 1997 introdujo una cierta limita-ción de este criterio. La letra g de la disposición tran-sitoria W dispone que «quien se presentare comocandidato a cualquier cargo en las elecciones inter-nas, solo podrá hacerlo por una partido político yqueda inhabilitado para presentarse como candidatoa cualquier cargo por otro partido en las inmediataselecciones nacionales y departamentales. Dicha in-habilitación alcanza también a quienes se presentencomo candidatos a cualquier cargo ante los órganoselectorales partidarios».

Si el Estado, por una norma constitucional, estáobligado a asegurar a los partidos políticos la másamplia libertad, es obvio que esta libertad aunquereglamentable legalmente, no puede ser restringidaen forma arbitraria por la ley o el acto administrati-vo y sólo cabe una limitación acorde con el sentidode la previsión constitucional. Es, si se quiere, unanorma programática con respecto a la totalidad dela acción estatal, pero en cuanto normaprogramática, y sin perjuicio del desarrollo legislati-vo posterior, provoca, por sí misma, consecuenciasmuy importantes y obliga a determinadas solucio-nes interpretativas.

El ordinal 11° del artículo 77 impone, asimis-mo, a los partidos políticos el deber de ejercer efec-tivamente la democracia interna en la elección desus autoridades (inciso A).

Esta exigencia constitucional no constituye unadisposición de tipo programático, sino que, por elcontrario, es una norma jurídica perfecta que impo-ne un deber y lo hace inmediatamente exigible. Esuna norma que como consecuencia de lo dispuestopor otra disposición constitucionales y legales, quedeben integrarse armónicamente para una adecuadainterpretación, resulta aplicable jurídicamente. Alobligar a una conducta concreta y crear derechos ydeberes correlativos supera el carácter meramenteprogramático que algunos creyeron ver en ella.

En primer término hay que señalar que la obli-gación de ejercer efectivamente la democracia interna,es decir, la exigencia de que el partido elija demo-cráticamente sus autoridades, no debe confundirsecon la exigencia de que el partido tenga una ideolo-gía democrática. La Constitución distingue ambascuestiones, esencialmente diferentes, y mientras que



obliga al ejercicio de la democracia para la elecciónde autoridades, no establece ninguna previsión so-bre la democraticidad externa, ya que sólo es dableexigir al partido político que no trate mediante laviolencia o la propaganda que incite a la violencia, dedestruir las bases fundamentales de la nacionalidad.

En segundo lugar, el deber de ejercer la demo-cracia interna en la elección de sus autoridades, im-plica la exigencia obvia de que los partidos tenganautoridades electivas, que el mandato de éstas seapor un término razonable, que el acto electoralsea libre y que esté sujeto a un efectivo contralor.

Si un partido no tiene autoridades electas demo-cráticamente, los órganos de la justicia electoral pue-den, a nuestro juicio, directamente y sin necesidadde ninguna previsión legal expresa negarse a regis-trar la denominación partidaria y los nombres delas personas que componen sus autoridades ejecuti-vas nacionales y locales (artículo 6 de la Ley 7812 deElecciones).

Finalmente el artículo 77-11° obliga a los parti-dos políticos a dar la máxima publicidad a sus cartasOrgánicas y Programas de Principios, en forma talque el ciudadano pueda reconocerlos ampliamente(inciso b).

La Constitución no impone directamente al par-tido político la obligación de tener Carta Orgánicay Programa de Principios —extremos por lo demásya existentes en la vida política uruguaya y que laley podrá regular— sino que presupone esta obliga-ción y se limita a obligar a los partidos a que den aestos documentos la máxima publicidad.

La falta de cumplimiento de este deber no gene-rará una sanción mientras la ley no reglamente elprecepto de la Constitución.

V. SELECCIÓN DE CANDIDATOS

El numeral 12 del artículo 77 de la Constitución,como consecuencia de la Reforma de 1997 que lointrodujo en el texto de la Carta, así como la letra Wde las Disposiciones Transitorias y Especiales, consti-tuyen normas de una trascendente importancia en loque refiere en el sistema constitucional uruguayo, enespecial en cuanto a lo relativo a las elecciones inter-nas para elegir los candidatos a los cargos de presiden-te o de vicepresidente de la República, y a ciertas y

determinadas autoridades partidarias y a los princi-pios y criterios aplicables, así como a su organizacióny al mecanismo de control. Esta previsión expresa delas elecciones internas de los partidos políticos es lanecesaria consecuencia del principio constitucionaldel ejercicio de la democracia interna en la elecciónde autoridades partidarias, existente desde 1966 (ar-tículo 77, N° 11, letra a) y que ya hemos comentadoprecedentemente.

El régimen permanente (artículo 77 numeral 12)y el régimen especial para las elecciones internas parala elección de la candidatura presidencial únicapara las elecciones de 1999 (Disposición Transitorialetra W), no coinciden plenamente. Ambos regíme-nes, sin embargo, se fundamentan en los mismosprincipios y criterios generales.

Estudiaremos primero las diferencias.a) El numeral 12 del artículo 77 es una norma

de carácter permanente. Regirá indefinidamente, unavez que entre en vigencia, hasta que una norma deigual jerarquía constitucional no disponga lo con-trario. Se aplicará, en la hipótesis por ella prevista,en todas las elecciones posteriores a las que se cele-braron en noviembre de 1999.

La disposición transitoria letra W tuvo una du-ración temporalmente limitada y una aplicación res-tringida a un proceso electoral interno: el previo alas elecciones que se celebraron en 1999 y eventual-mente a otros procesos electorales internos quepudieren realizarse, sin perjuicio de lo dispuesto enla ley prevista en el numeral 12 del artículo 77.

b) El numeral 12 del artículo 77 se refiere di-rectamente sólo a las elecciones internas para ele-gir los candidatos de los partidos a la Presidenciade la República. Pero además prevé que por dostercios de votos del total de los componentes decada Cámara la ley determinará la forma de elegirel candidato de cada partido a la Vice Presidencia(elección de candidatura única a la Vicepresiden-cia). Mientras esta ley no se hubiera dictado se es-taría a lo que a este respecto resolvieran los órga-nos partidarios competentes.

En cambio la disposición transitoria W se refie-re sólo a la elección de la candidatura presidencialúnica por los partidos en 1999. Nada se dice en ladisposición transitoria W, para las elecciones en queella se aplicará, respecto de la elección por los parti-dos de sus candidatos a la Vice Presidencia. La cues-



tión, no regulada constitucionalmente, queda así li-brada al libre juego de las decisiones partidarias y alos eventuales acuerdos consiguientes.

c) El numeral 13 del artículo 77 no determina laforma de elección por los partidos de su candidatu-ra a la Presidencia de la República. Afirma e impo-ne la necesidad de elecciones internas. Nada más. Seremite a una ley, que debería sancionarse por el votode los dos tercios del total de componentes de cadaCámara, para reglamentar lo referente a estas elec-ciones internas. Esta ley debería además determinarla fauna de elegir el candidato de cada partido a laVice Presidencia de la República.

¿Puede el candidato a la Vice Presidenciaseleccionarse por los partidos por un procedimien-to no electoral? Creo que no. La selección de can-didatos por medio de elecciones es un resultadonecesario del ejercicio efectivo de la democraciainterna en los partidos políticos. No hay ningunarazón para que el candidato a presidente sea seleccio-nado por elecciones internas y que el vicepresiden-te, que además presidirá el Senado y la AsambleaGeneral (artículo 150) y que debe ser elegido con-juntamente con el presidente (artículo 151), seaseleccionado por un método distinto. Pero ademásla Constitución dice que la ley determinará la for-ma de elegir el candidato de cada partido a la Vice-presidencia (artículo 77 numeral 12). Elegir, que esla palabra usada por la Constitución tiene un sen-tido claro y puro. No puede en consecuenciaseleccionarse al candidato a la Vice Presidencia porun procedimiento no electoral. La ley podrá exigirelecciones internas iguales a las necesarias para se-leccionar los candidatos a Presidente o diferentes,obra de distintos cuerpos electorales, pero siempremediante un proceso electoral.

En cambio la disposición transitoria W, para lascandidaturas presidenciales que se enfrentaron enlas elecciones de 1999, fijó las bases a que estas seajustarían (W, a, b, c, d, e, f, g, l). Sólo destacamosahora que esas elecciones directas en que pudieronvotar todos los partidos que concurrieron a las elec-ciones de ese año, el sufragio fue secreto y no obli-gatorio, se votó en un acto único y hoja de votaciónpor la candidatura a la Presidencia de la Repúblicay por las nóminas de convencionales nacionales ydepartamentales, se fijó el criterio para determinarqué precandidato sería elegido. En el caso de no po-

derse elegir candidatos en esta forma, la selección seharía en el órgano competente del partido de acuer-do con el régimen constitucionalmente fijado. Sepreverá asimismo lo relativo al principio de que sólose podía ser candidato por un partido.

d) El artículo 77 remite a la ley especial, previs-ta en esa norma, la determinación de «la forma enque se suplirán las vacantes de candidatos a la Presi-dencia y Vice Presidencia que se produzcan luegode su elección y antes de la elección nacional».

En cambio la letra h) de la disposición transito-ria W, disponía para la elección de 1999 que «desobrevenir la vacancia definitiva en una candidaturapresidencial antes de la Elección Nacional, sería ocu-pada automáticamente por el candidato a vicepresi-dente, salvo resolución en contrario antes del registrode las listas, del colegio elector nacional u órganodeliberativo equivalente, convocado expresamentea tales efectos. De producirse con relación al candi-dato a vicepresidente, correspondería al candidatopresidencial designar su sustituto salvo resoluciónen contrario de acuerdo con lo estipulado en el inci-so anterior».

Veamos las analogías:a) Ambas normas imponen el procedimiento

electoral para la selección de candidatos a presiden-te o, en su caso, a presidente y vicepresidente.

b) Las dos disposiciones se remiten a una leyespecial que deberá ser sancionada por el voto delos dos tercios del total de componentes de cadaCámara. En una de ellas para reglamentar las elec-ciones internas (artículo 77, 12), para determinar laforma de elegir el candidato de cada partido a la VicePresidencia (artículo 77, 12) y asimismo, para deter-minar la manera en que se suplirán las vacantes decandidaturas a la Presidencia y Vice Presidencia quese produzcan luego de su elección y antes de la elecciónnacional (artículo 77, 12). La disposición transitoriaW sólo se refiere a la ley prevista en el numeral 12del artículo 77. Es evidente que pese a lo dispuestoen los ocho apartados de la disposición transitoriaW, eran muchas las medidas que requerirían o de-berían requerir, de la ley para resolver las cuestionesque la celebración de estas elecciones internas plan-teaban, ya que eran múltiples las lagunas y los asun-tos carentes de regulación constitucional.

No puede haber duda que la ley especial invo-cada y prevista en las dos normas constitucionales



era necesaria, que el legislador tenía el deber jurídi-co de dictarla y que la omisión en legislar al respec-to constituiría la violación de una obligación.

Era evidente que en lo inmediato, para las elec-ciones internas de 1999, se requería que la ley resol-viera muchas situaciones que dejaba sin solucionar ladisposición transitoria constitucional. La enunciaciónde estas cuestiones fue hecha, con seria advertencia,por la Corte Electoral. El pertinente proyecto de leyse remitió, fue considerado cuidadosamente por elParlamento y sancionado se transformó en la ley vi-gente, promulgada por el Poder Ejecutivo el 24 dediciembre de 1998 con el N° 17063.

Pero además, la ley especial se requería, en rela-ción con el artículo 77 numeral 12, no sólo para lareglamentación de pautas constitucionales, sino tam-bién para colmar vacíos normativos, regulando le-galmente ciertos puntos en los que la Constituciónse remitía expresamente a la ley. Esto fue lo quehizo la ley N° 17063 de 24 de diciembre de 1998 yla reglamentación dictada por la Corte Electoral so-bre las elecciones internas de los partidos políticoscon fecha 27 de enero de 1999.

16) La ley especial dictada, al resolver las cues-tiones cuya solución le encomendó la Constitución,seguía, como pautas necesarias, la mayoría de lasfijadas en la disposición transitoria W para las elec-ciones internas de 1999. Fue un criterio aceptable yno parece hoy, además, que deba, a priori, rechazarsesu aplicabilidad a las elecciones internas que se cele-brarán en el siglo XXI.

En cambio a la letra h) parece ser una norma con-tingente, no necesariamente aceptable por la ley espe-cial para las elecciones internas posteriores a las de 1999.

La razón de nuestra opinión de que ha sido uncriterio correcto el de que la mayoría de las normasestablecidas en la disposición transitoria W, se adop-tarían por la ley especial para las elecciones poste-riores a 1999, radica en que son criterios que respe-tan los principios constitucionales, y se inscribenadecuadamente en el sistema de la Constitución.Constituyen la aplicación, con los ajustes necesa-rios, a las elecciones internas de los principios reco-gidos en el artículo 77, para el ejercicio del sufragio(párrafos 1, 2 y 11).

Naturalmente el voto obligatorio, impuesto paralas elecciones nacionales no puede existir con res-pecto a las elecciones internas de los partidos.

El régimen actualmente vigente para las eleccio-nes internas de los partidos políticos, a efectos deseleccionar los candidatos a presidente y vicepresi-dente de la República, que se aplicará en las internasque se habrán de celebrar en abril de 2004, y en lassucesivas, está determinado por el artículo 7, nume-ral 12 de la Constitución de 1996 y por la ley N°17.063 de 24 de diciembre de 1998.

En cuanto al régimen que se aplicó en las elec-ciones internas de abril de 1999, se encontraba esta-blecido en las Disposiciones Transitorias W y Z dela Constitución de 1996, por el artículo 77, nume-ral 12 de esta Constitución, por la ley N° 17.063 ypor la Reglamentación de la Corte Electoral del 27de enero de 1999.

El régimen constitucional uruguayo en esta ma-teria es verdaderamente sui generis y excepcional, casiúnico en el Derecho comparado.

Tiene base constitucional. Los partidos actúanen un proceso determinado por la Constitución. Laselecciones llamadas por la Constitución internas sonen verdad «internas», para elegir determinadas auto-ridades partidarias (Disposición Transitoria, W, dela Ley N° 17.063 y Reglamentación de la Corte Elec-toral del 27 de enero de 1999), pero además puedendenominarse con propiedad, también primarias,porque están dirigidas a seleccionar los candidatosde cada partido político a la Presidencia de la Repú-blica (artículo 77, numeral 12).

Asimismo, estas elecciones internas se realizanutilizando en lo pertinente, por mandato legal, nor-mas de la ley de elecciones N° 7812 del 16 de enerode 1925, que se aplicaba originariamente sólo a laselecciones para integrar los órganos gubernamenta-les previstos en la Constitución.

Estas elecciones internas se efectúan simultánea-mente respecto de todas los partidos, en los mismoslocales, ante mesas receptoras no partidarias y so-metidas a la organización y al control jurisdiccionalde la Corte Electoral, que es el único juez compe-tente respecto de tales elecciones internas.

Las dos elecciones nacionales celebradas en elUruguay, en octubre y noviembre de 1999, fue-ron las primeras que se realizaron en la Repúblicadespués de las trascendentales reformas constitu-cionales adoptadas el 5 de octubre de 1996, aproba-das en el plebiscito del 6 de diciembre del mismoaño.



Estas reformas constitucionales, significaron unaverdadera revolución por los nuevos criterios intro-ducidos en la Carta Constitucional en todo lo relativoa la materia electoral y por la diferencia que estos crite-rios tienen con una larga tradición política nacional.

20) Las reformas constitucionales de 1996 rela-tivas a la materia electoral, y es útil reiterar concep-tos, consisten en lo esencial en:

a) Obligatoriedad de elecciones internas para ele-gir los candidatos de los partidos políticos a presi-dente y vicepresidente de la República, así como losintendentes municipales. La fecha de las eleccionesinternas, su régimen jurídico, la organización y con-trol por la Corte Electoral, emanan de la Constitu-ción, de las Disposiciones Transitorias de la mismay de la ley a que ésta se remite.

b) En las elecciones internas el voto no esobligatorio.

c) Separación en el tiempo de las elecciones na-cionales y de las departamentales (municipales).

d) En las elecciones de presidente y vicepresiden-te cada partido sólo puede presentar un candidato.

e) Doble vuelta electoral para estas elecciones.Si en la primera ninguna fórmula obtuviera mayo-ría absoluta, hay una segunda vuelta en la que solocompiten los dos primeros y sin lema partidario.

f) En la primera vuelta, en hojas individualizadaspor lemas partidarios, se eligen los miembros de laCámara de Representantes y Senadores. En estashojas de votación se incluyen también los candida-tos de los partidos políticos a la Presidencia y vice-presidente de la República.

g) De acuerdo con la ley N° 17.063 de 24 dediciembre de 1998 y la Reglamentación de la CorteElectoral del 27 de enero de 1999, las eleccionesinternas de los partidos políticos destinadas a selec-cionar sus candidatos presidenciales únicos, susórganos deliberantes nacionales y los órganos deli-berantes departamentales, se realizarán, como ya se-ñalamos, el mismo día, en los mismos locales, antecomisiones receptoras comunes, en actos electoralesorganizadas, y controlados por la Corte Electoral.

21) La primera experiencia se realizó en 1999. Enabril elecciones internas de los partidos, en octubre pri-mera vuelta y elección de los miembros de ambas cáma-ras, en noviembre, segunda vuelta —ya que en la primeraninguna fórmula presidencial había obtenido mayoríaabsoluta— y elección del presidente y vicepresidente.

El nuevo Poder Legislativo comenzó a funcio-nar el 15 de febrero de 2000.

En las elecciones nacionales de octubre de 1999el Encuentro Progresista fue el partido más votado,sin obtener la mayoría absoluta. El segundo fue elPartido Colorado. El tercero el Partido Nacional.El cuarto el Nuevo Espacio.

En el «ballotage» de noviembre triunfó la fór-mula «Batlle-Hierro», apoyada por el Partido Colo-rado, por el Partido Nacional y por la Unión Cívi-ca. Aventajó al Encuentro Progresista por más de160,000 votos.

El gobierno que se inició el 1º de marzo de 2001fue un gobierno de coalición. Esta coalición se ini-ció con el Acuerdo Programático, en que se fundóel apoyo dado por el Directorio del Partido Nacio-nal a la candidatura del doctor Jorge Batlle, que enla elección de octubre había sido el candidato delPartido Colorado.

La Coalición ha poseído la mayoría absoluta delegisladores en el Parlamento, pero no ha alcanzadoa los dos tercios, lo que ha tenido y tiene conse-cuencias políticas.

VI. CONCLUSIONES

Estudiadas someramente las normas constitu-cionales que se refieren a los partidos políticos,así como los principios generales aplicables, co-rresponde ahora concretar y sistematizar, en unosbreves párrafos, las conclusiones que surgen deeste análisis.

Los partidos políticos son, en el sistema consti-tucional uruguayo, asociaciones con finalidad polí-tica electoral.

Fundada su existencia en el principio de la libertad,no existe a su respecto ninguna limitación ideológica,cualesquiera que sean su pensamiento y sus objetivos,siempre que para alcanzarlos respeten procedimientosdemocráticos previstos por la Constitución.

Sólo les está impedido actuar por medio de laviolencia o incitar a ella, es decir, pretenden alcan-zar sus fines por medios no electorales.

En cuanto personas jurídicas gozan de todos losderechos que les corresponden como tales y estánsujetos a todas las obligaciones que la ley, respetan-do su naturaleza, les imponga.



El principio de libertad en que se funda la exis-tencia de los partidos políticos, implica reconocersu necesidad multiplicidad.

El mismo principio, coordinado con los otrosen que se fundamenta la existencia de un sistemademocrático republicano, hacen llegar a la con-clusión complementaria de que no es compatiblecon la Constitución uruguaya la existencia de unpartido que pretenda ser, con exclusión de los otros,la única expresión política de la voluntad nacionalo el exclusivo reflejo partidario del sistema de go-bierno adoptado por la nación, y de los valores eideales en que se funda la existencia de la República.

La actuación en los partidos de todos los ciuda-danos que lo deseen es libre, salvo las expresas limi-taciones constitucionales, dictadas para asegurar lalibertad política y proteger, consiguientemente,la verdad del sufragio.

Pero, al mismo tiempo, nadie podrá ser obliga-do a afiliarse a un partido, porque la actuación en lavida política es sólo obligatoria con respecto al votoy el derecho democrático de asociación implica elderecho a no asociarse.

Todos estos partidos políticos deben actuar so-bre la base de un estatuto jurídico igualitario que atodos, por igual, reconozca y garantice la posibili-dad de acceso a la opinión pública, el libre ejerciciode todos los derechos y, en consecuencia, la posibi-lidad de triunfo electoral.

A los partidos se les reconoce y regula comoelementos necesarios e ineludibles para la formaciónde la voluntad política del Cuerpo electoral y, porello, todos los actos electorales deben realizarse so-bre la base de listas elaboradas por los partidos eindividualizadas con su lema.

Sólo se exceptúa el caso de la segunda vuelta,en los casos en que sea pertinente, para la eleccióndel presidente y vicepresidente de la República.

La actuación de los partidos puede ser también,reglamentada dentro del marco constitucional, porla Corte Electoral, en su función de conocimientoy control de todo lo relacionado con actos y proce-dimientos electorales.

Elementos previstos constitucionalmente parael ejercicio de la actividad electoral democrática, lospartidos deben ejercer la democracia interna en laelección de sus autoridades.

En un Estado de Derecho democrático fundadoen una organización política que se basa en la libreexpresión de la opinión pública y en la libre actua-ción del Cuerpo electoral —en los casos y en la for-ma prevista por la Constitución—, es natural que elconocimiento de las Cartas Orgánicas y de los Progra-mas de Principios de los partidos tenga una importan-cia muy grande. De ahí la exigencia constitucional deque estos documentos tengan una amplia publicidad.

A estas conclusiones generales deben agregarselas específicas que resultan de las importantes modi-ficaciones introducidas en 1996 al texto constitucio-nal en los artículos 77, 9; 77, 12; 79 numeral 1, 88numeral 2, 151, 153, 155, 271 y 234 numeral 2.

Hay que destacar que la exigencia constitucio-nal de la candidatura única por cada partido políti-co para las elecciones de presidente y vicepresidentede la República, que pone fin a un régimen tradicio-nal en la República, consustanciado, para mal o parabien, con las costumbres y la vida política del Uru-guay, constituye una verdadera revolución jurídicay política que ha de tener importantísimas conse-cuencias para el porvenir del país.

Pero, además, la inclusión del numeral 12 en elartículo 77 y de 1a disposición transitoria de la le-tra W, relativa a las necesarias elecciones internasde los partidos políticos para seleccionar sus candi-datos a presidente y vicepresidente de la Repúblicay para la elección de los convencionales nacionales ydepartamentales de los partidos políticos, que inte-gran el colegio u órgano electoral nacional o de-partamental, las competencias de la Corte Electoraly la forma de organización de las elecciones inter-nas impuesta por la Constitución, constituyen ele-mentos que individualizan al sistema uruguayo con uncarácter único en el Derecho comparado. Todo ellopone de manifiesto que a este respecto, la reforma cons-titucional de 1996 ha sido una trascendente innova-ción en nuestro régimen constitucional y político.


GLOBALIZACIÓN, DEMOCRACIA, DERECHOS¿SIETE GLOBALIZACIONES?*Michelangelo Bovero**

SUMARIO: I. Concepto; II. Democracia y globalización; III. Violencia yglobalización; IV. Nuevas guerras; V. La séptima globalización.

I. CONCEPTO

Siempre he sentido un fastidio instintivo haciael término «globalización». Desde los tiempos,por cierto recientes, en los que dicho término

ha empezado a circular en el debate cultural. En losúltimos años, el inflamiento de su uso cotidiano haaumentado mi irritación. Me pregunto por qué hetenido esa reacción irracional que, como tal, lo re-conozco, es censurable. Una hipótesis para expli-carlo podría ser ésta: para alguien que, como yo,defiende una concepción fundada en el universalismode los derechos e inspirada en la idea regulativa deuna cosmópolis democrática, la globalización —lapalabra, la idea, el fenómeno— parece ser una es-pecie de competidor antipático y arrogante, inclusodesleal, que es capaz de lograr consensos y de reunirenergías para la construcción de un mundo muy dife-rente e incompatible con el que promueve el par-tisano del universalismo cosmopolita. Pero: ¿enverdad tiene sentido contraponer la globalizacióncon el universalismo? ¿No sería posible, por el con-trario, considerar estos términos como afines, oincluso, como intercambiables? Reprimiendo el fas-tidio que todavía me provoca la palabra, he intenta-do reflexionar si es plausible delinear, al menos comouna mera hipótesis racional, las ideas de persona globaly de democracia global. ¿Se trata, solamente, de fór-mulas extravagantes, de calembours conceptuales, opodemos encontrar, o inventar, para cada una deellas un uso sensato? Intentaré sugerir que estas dos

expresiones se prestan, desde el punto de vista deluniversalismo cosmopolita, para indicar dos figu-ras normativas, no descriptivas, de la globalización—que llamaré, respectivamente, jurídica y política—,y esto, precisamente, con la finalidad de evidenciarsu tensión y, quizá, su contradicción, con las dosfiguras dominantes: la globalización económica y laglobalización tecnológico-mediática (o, si se prefie-re, informático-telemática).

Más que una palabra clave, «globalización», pa-rece ser una ganzúa: o sea como dice Marco Revelli,«una llave capaz de abrir todas las puertas, muchasveces definida genéricamente y utilizada en modosuperficial»1. Como sucede siempre con las nocio-nes vagas y controvertidas, es oportuno que quienlas utiliza especifique cuáles son las reglas de usoque sigue. El término evoca una nube de fenóme-nos y procesos sociales, cuya existencia es inclusonegada por algunos estudiosos, mientras que, porotro lado y en sentido contrario, hay quienes cues-tionan su supuesto carácter novedoso. En cambio,quienes coinciden en afirmar tanto la existenciacomo el carácter novedoso de la globalización,divergen sobre el juicio de valor: son muchos losapologetas y también muchos los críticos radicales.En todo caso, lo que se encuentra sujeto a discusión(por un lado, si es real o novedoso y, por el otro, sies bueno o malo), es una cierta idea de la unifica-ción del género humano, a través de la interconexiónplanetaria (potencialmente) de todas sus partes. Po-dríamos decir, kantianamente, una manera para res-tituirle al mundo su forma esférica, sin fronteras.

* Traducción de Pedro Salazar.

** Profesor asociado de Filosofía Política en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de

Turín, Italia. 1 Revelli, M., La sinistra sociale, p. 107.

Michelangelo Bovero


Según los usos menos generales y (para mí) másconvincentes, el término «globalización» se refierea algunos planos, o niveles, de esta interconexión.Sobre todo al nivel económico, que a su vez se arti-cula en dos (o tres) dimensiones principales: la ex-tensión mundial de los intercambios de mercancíasy de dinero, esto es, la globalización del mercado yde las finanzas; y el desarrollo transnacional o«deslocalización» de las empresas, es decir, laglobalización de los procesos productivos. Pero noes menos importante, de hecho es aún más eviden-te, la interconexión planetaria al nivel de los flujosde comunicación y de información; es decir, laglobalización mediática y telemática. Entre estosplanos, analíticamente diferenciados, no sólo sonmuchas las simetrías y las sinergias, sino también lasintersecciones y las superposiciones. Es más: diríalos «circuitos integrados». Por ejemplo: laglobalización telemática permite la coordinación desistemas de actividad indefinidamente complejos ydiferenciados, abarcando (o mejor dicho, anulando)cualquier distancia y, por lo mismo, favorece ladeslocalización de la grande empresa; la cual, a suvez, recurre a la red financiera mundial para llevar acabo su propia expansión «amiboforme» (Omahe)y para transformarse en un productor global,tendencialmente ubicuo. Mismo que se proyectahacia un mercado igualmente ubicuo, sin fronte-ras. O, mejor dicho, crea ese mercado provocandouna demanda homogénea, sostenida y continua-mente modelada por el flujo mediático de los men-sajes publicitarios. Podríamos decir, en tonosemiserio (o tragicómico) que el ideal límite delproductor global es la producción del consumidorglobal.

Pero la figura del consumidor global —indepen-dientemente del grado de atracción o repulsión queprovoque en cada uno de nosotros, que somos susencarnaciones potenciales— no solamente no es, sinoque (quizá) no puede ser universal. La globalizacióneconómica, sostienen los analistas más enterados,rediseña necesariamente el mapa del globo con man-chas de leopardo: en realidad, el mundo sinfronteras para la producción y la circulación de bie-nes y de dinero se encuentra marcado por fronterascada vez más profundas de exclusión y marginación.Es más: también en las «manchas» opulentas del glo-bo, la propia lógica que guía las empresas transnacio-

nales a elegir o a descartar (obviamente en funciónde criterios de conveniencia) posibles lugares paralocalizar sectores productivos induce a los gobier-nos políticos a reducir las condiciones salariales ya desmantelar las garantías normativas del trabajo—con lo que, de paso, se sustrae poder de consumoa muchos consumidores globales potenciales.

Es, precisamente, a partir de esta (¿aparente?)contradicción —o sea de la no universalidad de laeconomía global y de la no universalización de suspresuntos beneficios— que podemos iniciar a captarla distinción y la tensión con las dos figuras norma-tivas de la globalización, jurídica y política, que alinicio del texto he indicado con las fórmulas de «per-sona global» y «democracia global». Con estas fór-mulas me refiero, por un lado, a la extensiónplanetaria del reconocimiento y de la protección delos derechos humanos que son, precisamente, dere-chos de la persona (no solo del ciudadano) y, por elotro, a la difusión mundial del modelo democráti-co, en dos niveles: la instauración y la multiplica-ción de regímenes con pluralismo electoral más alládel área (denominada) norte-occidental o euro-ame-ricana, y la (progresiva) transformación del sistemapolítico internacional en un sistema democrático.

Como decía, se trata de figuras normativas,no de figuras descriptivas. Aun cuando es fácilidentificar tendencias y procesos empíricos quecorresponden en diferente medida tanto a unacomo a la otra. Pero universalismo de los dere-chos y universalización de la democracia debenconsiderarse, más bien, como ideales normativos,plausibles utopías cuya credibilidad ha crecido conuna velocidad irregular durante la segunda mitaddel siglo pasado. Alcanzando (quizá) su máximonivel de apoyo, de consensus gentium, después delfatal ochenta y nueve: esto es, me parece, inme-diatamente antes de que se afirmaran, en la reali-dad y en el imaginario colectivo, las figuras do-minantes de la globalización económica ymediática, destinadas a grandes fortunas. En cam-bio, después de entonces, los ideales normativosde los derechos y de la democracia han padecidoformas de declive y perversión. No soy capaz deindicar correlaciones precisas entre este declino yaquél asenso, pero quisiera aventurar algunas ob-servaciones, primero sobre los derechos y, des-pués, sobre la democracia.


Globalización, democracia, derechos ¿siete globalizaciones?

II. DEMOCRACIA Y GLOBALIZACIÓN

Actualmente, democracia y derechos son am-bos ideales en crisis: no en virtud o no solamente yno tanto porque sean abiertamente impugnados oporque se les opongan algunos ideales alternativossino, sobre todo, porque aumenta la distancia entreestos ideales y la realidad. Veamos el problema delos derechos. En los años ochenta y, en los iniciosde los años noventa, Bobbio declaraba insistente-mente que el único aspecto interpretable como unsignum prognosticum (un signo favorable) de un posi-ble progreso moral de la humanidad era la crecienteatención por los derechos del hombre en todos losniveles del debate contemporáneo. Citaba, hacien-do propia, una afirmación del teólogo Walter Kaspersegún la cual «los derechos del hombre constituyen,en nuestros días, un nuevo ethos mundial»;2 añadien-do que «un ethos representa el mundo del deber ser»y que «el mundo del ser nos ofrece, por desgracia,un espectáculo muy diferente»: el de la «sistemáticaviolación» de los derechos «en casi todos los paísesdel mundo».3 Y bien, no cabe duda que desde en-tonces y en adelante, o sea en la última década, lasviolaciones de los derechos se han multiplicado sinmedida, en número, en extensión y en gravedad.Por el contrario, no se puede decir que la atenciónpor los derechos haya disminuido: basta con pensaren la Carta de Niza que se presenta casi como elequivalente continental, para la Unión Europea, laDeclaración francesa del 1789. Sin embargo, en losúltimos tiempos el propio ideal de los derechos hu-manos ha padecido impugnaciones manifiestas, ata-ques directos y trastornos inauditos.

Por un lado, en muchas ocasiones, las clases do-minantes de las nuevas potencias económicas orien-tales han izado la bandera de los «valores asiáticos»,desafiando abiertamente el universalismo de los de-rechos también en eventos oficiales como en laConferencia de Viena en 1993. Pero la erosión deeste ideal universalista se ha extendido también alpropio occidente, en la realidad y en las concien-cias, con el pulular de separatismos, movimientos

secesionistas y neonacionalismos sostenidos porideologías culturalistas, comunitaristas y republi-cano-patrióticas (en cuya difusión tiene ciertaresponsabilidad una buena parte de la filosofía po-lítica contemporánea), hostiles a la cultura de losderechos universales.

Por otro lado, el ataque directo contra el princi-pio del reconocimiento universal y tutela de los de-rechos humanos, proviene de las lógicas de laglobalización económica, adoptadas —como he yaafirmado— o apoyadas bon gré mal gré por variasclases de gobernantes nacionales y territoriales. Ataquedirigido, sobre todo, contra los derechos sociales y,en primer lugar, contra las garantías del trabajo, apartir de los nuevos principios universal-globales dela competitividad y de la flexibilidad (nombre, esteúltimo, que evoca imágenes curvilíneas, sinuosas yfascinantes: como las seducciones de un fruto enve-nenado); pero posteriormente el ataque se extiendehasta los derechos de libertad, amenazados frontal-mente por las tendencias hacia la represión (inclusobrutal) del disenso y de la protesta, y la exclusión delos indeseables —que, obviamente, son tales a los ojosde quien ve en ellos una amenaza para las condicionesde expansión y para el goce y disfrute de la econo-mía global.

Por último, deseo realizar al menos un señala-miento a lo que he llamado el trastorno del ideal delos derechos: me refiero, en primera instancia, a laguerra de Kosovo, rebautizada como «guerra huma-nitaria» y justificada en nombre de la defensa de losderechos; pero también a la guerra desencadenadaen contra de Afganistán después del atentado del 11de septiembre de 2001, que fue presentada comouna guerra indispensable para la autotutela de lahumanidad en general y para la defensa de la civili-zación de los derechos. No puedo dejar de repetirque la guerra, como tal, es el medio más poderoso yseguro para la violación masiva de los derechos hu-manos.

Pasemos a la democracia, y regresemos a Bobbio.De nuevo, en los años ochenta y hasta el umbral delos años noventa, justo en el período en el que ha-bía profundizado sus reflexiones sobre los derechosdel hombre, Bobbio dirigía su atención hacia el temade la democracia. Fue entonces cuando redactó al-gunos de sus escritos más conocidos, mismos queposteriormente fueron reunidos en las múltiples edi-

2 Bobbio, N., L’età dei diritti, 2° ed., p. 268.3 Ibídem.

Michelangelo Bovero


ciones de El futuro de la democracia. En la intro-ducción a la segunda edición de 1991, Bobbio invi-taba al lector a reflexionar sobre la conexión entreel desarrollo de la democracia y el problema de lapaz: «Una paz más estable en el mundo (...) se fundaen la realización de dos condiciones: el aumento delnúmero de los estados democráticos en el sistemainternacional cuyos miembros son todavía en sumayor parte guiados por gobiernos no democrá-ticos, y el avance del proceso de democratizacióndel sistema internacional que, a pesar del refor-zamiento del poder de la comunidad de los estadosprevisto por el estatuto de la ONU, de frente a lo pre-visto por el estatuto de la Sociedad de las Naciones,ha quedado incompleto». Entendía por democrati-zación del sistema internacional la creación de unTertium super partes, o sea, de un conjunto de ins-tituciones políticas universales dotadas de pode-res eficaces y fundadas en el consenso democrático.Resumía finalmente su pensamiento: «El sistemaideal de una paz estable puede expresarse con estafórmula sintética: un orden universal democráticode estados democráticos». De esta forma concluía:«No necesito agregar que, como todas las fórmulasideales, también ésta no pertenece al mundo del sersino al del deber ser»4.

Preguntémonos de nuevo qué es lo que se en-cuentra en el mundo del ser. No pretendo insistiren el tema, tantas veces comentado, de la crisis de laONU en general y, en particular, del papel (o no pa-pel) que dicho organismo ha desempeñado en loseventos bélicos del último decenio. Me limito a unasimple constatación: desde 1945 hasta ahora, han sidocombatidas muchas guerras y muchas otras no hansido combatidas (entre las que destaca la tercera gue-rra mundial, entre los Estados Unidos y la UniónSoviética), independientemente de la acción de la ONU.Pero se podría objetar: ¿quién ha hecho que sea in-eficaz esta gran institución sino, precisamente, aque-llos estados que han impedido su reforma democrá-tica? Después de la caída del muro, hemos vividouna efímera estación de triunfalismo democrático;pero la democracia global no llegó. Peor aún: el pro-ceso de democratización del sistema internacional

no sólo no avanzó, sino que, visto en su totalidad,parece que ha invertido la marcha. Y ello se debe arazones que en gran medida dependen de los efectoscombinados de la globalización económica: por ejem-plo, del hecho de que la crisis de soberanía de losestados nacionales ha sido compensada solo parcial-mente, y en formas, hasta ahora, no democráticaspor las uniones políticas regionales, como la UniónEuropea; y también es un hecho la formación en elnivel transnacional de oligarquías híbridas, político-económico-financieras, institucionales e informales,incluido el «directorio del mundo»: el G8. Una vezmás es un hecho que la mayoría de las decisionesglobales, es decir, aquellas decisiones que tienen efec-tos en todas las esquinas del globo, carecen de con-trol o legitimidad democrática. El mundo de lospoderes globales parece oscilar entre la oligarquía yel estado de naturaleza. Pero no pretendo siquieradelinear un análisis sobre la inversión de los proce-sos de democratización internacional, ya que elloexigiría capacidades superiores a la mía.

Más bien, quisiera detenerme en el aspecto quecorresponde a la otra condición del proceso de ex-pansión de la democracia sugerida por Bobbio: lamultiplicación de regímenes democráticos en elmundo. Parece que en esta dirección el proceso dedemocratización, aunque no haya avanzado dema-siado, al menos por ahora no se ha invertido. Esverdad que el fantasma de la «inversión» golpista dela democracia reapareció en algunos lugares; perodespués desapareció de nueva cuenta. Sin embargo,lo que es verdaderamente relevante es que en el últi-mo decenio estamos asistiendo a la difusión en to-dos los estados del globo de un modelo uniformede democracia degenerada. En síntesis, los elemen-tos principales del modelo, los ingredientes —basede esta receta venenosa son los siguientes: colusión yconfusión entre poder económico y poder políticoy entre esfera pública y esfera privada; no sólo pro-moción publicitaria sino incluso creación mediáticade lo sujetos protagonistas de la escena política (loscandidatos y los líderes políticos no sólo son apoya-dos sino que son inventados de plano por el marke-ting e impuestos con las mismas técnicas con las quese lanza un producto comercial; en algunos casosgrotescos esta invención y creación se presenta comoautocreación mediática); verticalización del sistemainstitucional a través del «reforzamiento» del ejecu-4 Bobbio, N., Il futuro della democrazia, 3° ed., pp. XV-XVII.



tivo, llegando a la legislación por delega o por de-creto; personalización del enfrentamiento políticoy de la gestión del poder; búsqueda del consensoplebiscitario con técnicas populistas. Todos estos soningredientes que se amalgaman muy bien entre ellos.Patrimonialismo, populismo mediático, personalis-mo con o sin carisma coinciden hacia la degenera-ción de la democracia, que tiende a identificarse —ya ser identificada— con una especie de autocraciacompetitiva: al menos en apariencia, hasta que unautócrata electivo no encuentre el modo de falseardefinitivamente el juego electoral, sustituyéndolo conlas encuestas o eliminándolo completamente. El ré-gimen que llamamos democracia, no solamente parael renovado sentido común, desgraciadamente cadavez más extendido, sino que también en la prácticaconcreta, se reduce a la competencia electoral entreciertos personajes, llamados leaders, para ganar unpoder (casi) absoluto de decisión política: se trata deuna forma de gobierno sustancialmente nueva, quecreció dentro de las vestimentas de las institucionesformalmente democráticas. Quisiera agregar que al-gunas configuraciones institucionales (como, porejemplo, el presidencialismo) se encuentran más ex-puestas al peligro representado por esta degenera-ción de la democracia. De hecho, cuando el procesodegenerativo se cumple, los resultados terminan sien-do fatales: en el struggle for (political) life de la de-mocracia degenerada no vencen los mejores sino que,darwiniamamente, los más aptos para ese ambiente.Y los que son más aptos para la democracia degene-rada son individuos degenerados: precisamente, lospeores. De aquí, la que he bautizado como lakakistocracia, es decir, el gobierno de los peores. Ybien: temo que lo que estamos presenciando en todoel mundo es, precisamente, la tendencia a laglobalización de la kakistocracia.

III. VIOLENCIA Y GLOBALIZACIÓN

Si alzamos la mirada, desde las miserias del patiointerior —de las «recámaras internas de la democra-cia» que tienden mucho a parecerse entre sí— a lasexperiencias que estamos viviendo después del 11 deseptiembre de 2001, parece que en la escena mun-dial se están delineando otras dos (o tres) figuras dela globalización. La primera es la que podemos lla-

mar globalización del miedo: un sentimiento terri-ble, penetrante y continuo, aunque apenas desapa-rezca de la superficie de la conciencia durante elquehacer cotidiano: el sentimiento de la vulnerabi-lidad sin fronteras, de la posibilidad de ser atacadossin previo aviso y sin prevención posible, por par-te de cualquiera, en cualquier parte. La segundafigura deriva, por desgracia, de la reacción globalque se ha adoptado frente a este sentimiento: larespuesta a la globalización del miedo ha sido la glo-balización de la guerra. Invito a no subestimar estafórmula, a no verla como una mera creación lin-güística. La guerra que estamos presenciando, en laque nos encontramos involucrados, directa o indi-rectamente, no es una guerra mundial, no se tratade un conflicto entre los estados del mundo dividi-dos en amigos y enemigos, sino que es una guerraglobal, expresamente declarada como una guerra sinlímites de tiempo y de espacio —lo que era inevita-ble en virtud del objetivo—. Su naturaleza ya hasido revelada y confesada con los nombres quese le han dado: no por los sustantivos «justicia» y«libertad» (!), sino por los adjetivos «infinita» y «du-radera». Aplicándola a esta guerra, en la que una es-pantosa concentración de potencia global está listapara caer desde lo alto sobre cualquier punto delglobo y en cualquier momento, la caracterizacióndel fenómeno de la globalización que ha propuestoE. Morin suena, al mismo tiempo, trágica y grotes-ca: «no sólo cada parte del mundo es, cada vez más,parte del mundo; sino que el mundo como un todoestá, cada vez más, presente en cada una de sus par-tes». Agrego yo: también con las bombas.

Esta guerra global —ya lo hemos visto— ha sidopresentada como una acción indispensable para de-fender a la humanidad en general y a la civilizaciónfundada en los derechos y en la democracia. La gue-rra contra el Afganistán de los talibanes, así comosus antecedentes históricos, es decir la guerra de 1991contra Irak de Saddam, y la de 1999 contra Serbiade Milosevic, sería entonces una «guerra justa»en tanto que orientada a perseguir el fin justopor excelencia: la tutela de los derechos huma-nos, sobre todo en la forma de represión y preven-ción de los crímenes en contra de la humanidad.Puede resultar útil poner a prueba esta convicción,muy difundida, reconsiderando las tres especiesprincipales de justificación, contempladas por la

Michelangelo Bovero


teoría tradicional de la «guerra justa»: la defensafrente a un agresor, el castigo de un culpable, lareparación de una injusticia.

Según los lentes ideológicos forjados por los go-biernos occidentales, y usados por una gran partede los medios de comunicación, parecería naturalidentificar la operación militar en Afganistán inicia-da en 2001 como una guerra de defensa. De hecho seha intentado justificarla como una forma de legíti-ma defensa. Pero, según el artículo 51 de la Carta dela ONU, sólo la reacción a una agresión en acto puedeconsiderarse como tal: el que es atacado tiene el «de-recho natural» de defenderse mientras es atacado yhasta que no intervenga la autoridad superior com-petente. Razonando analógicamente: si cada indivi-duo privado que es agredido pudiera conservar tam-bién después y más allá del ataque violento al quefue sometido, el derecho de golpear a su agresor elloequivaldría, por un lado, a suplantar a la autoridadpública y, por el otro, a desnaturalizar el derecho deautotutela, transformando la legítima defensa en legí-tima venganza y retorsión. Algunas declaracionesde exponentes destacados de la política mundial(que han dicho que «no se puede negar a los Es-tados Unidos el derecho de defenderse») no soloreflejan, sino que contribuyen a desfondar (ulte-riormente) el papel de la ONU y prefiguran la re-gresión del sistema internacional hacia una formade estado de naturaleza, reino de la violencia sincontrol, en la que termina por imponerse la leydel más fuerte —y del cual, como enseñan los clási-cos, es necesario salir.

También el argumento de la violencia preventi-va, destinada a impedir nuevos ataques, no logra es-capar de la objeción de que dicha defensa deberíacorresponder a un Tertium super partes, y llevarse acabo en las formas y en los límites de reglaspreestablecidas. Pero el propio concepto de defensapreventiva es, en muchos sentidos, ambiguo y escu-rridizo. ¿Cuál defensa? ¿Cuál prevención? En el casoespecífico de la respuesta a atentados terroristas, pormás horrible que sea su magnitud y gravedad, es enprimera instancia cuestionable que la defensa pre-ventiva pueda o deba consistir precisamente en laguerra. ¿Es lícito defenderse del terrorismo con losbombardeos?, ¿qué pensaríamos, por ejemplo, de ladecisión de combatir a la mafia bombardeando unaciudad o una región en la que tuviera sus bases, in-

cluso eventualmente conquistadas con la proteccióny el apoyo de la clase política local? ¿Resulta sensa-to reaccionar con la guerra a los atentados terroris-tas para prevenir otros? ¿Acaso no estamos creandolas mejores condiciones para las organizaciones te-rroristas —actualmente ramificadas en todo el glo-bo— que intentan conquistar el consenso de nuevasmasas para su causa, para uno u otro credofundamentalista para la «guerra santa», e incluso parael derrocamiento de algunos regímenes moderadosque consideran «cómplices» del enemigo? Me pare-ce evidente que este tipo de defensa preventiva nopreviene nada: el terrorismo no será extirpado, másbien será alimentado. Por lo tanto: o la guerra comoforma de defensa preventiva contra el terrorismoresulta irracional, ya que no sirve para obtener lafinalidad que declara perseguir; o en realidad persi-gue otro objetivo. En términos generales, no debe-mos olvidar que la defensa preventiva es una figuraretórica, a la que siempre se ha recurrido en buscade legitimación para las guerras ofensivas.

IV. NUEVAS GUERRAS

Entonces quedan, cuando menos, muchas dudas—siendo generosos e, incluso, laxos— de que estaguerra, aun cuando se presente como una guerrapara defenderse de los crímenes en contra de la hu-manidad, sea verdaderamente justificable como unaforma de defensa. Y, sin embargo, se pretende quela acción en contra de Afganistán —así como susantecedentes históricos, las intervenciones contraIrak y contra Serbia, es decir las llamadas «nuevasguerras»— sea en sí misma justa. Así las cosas, esnecesario centrar nuestra atención en las otras dosespecies clásicas de justificación de la guerra, que serefieren precisamente a la guerra de ofensa. La cualha sido considerada, por la teoría tradicional, comouna guerra justa cuando tiene como finalidad el cas-tigar a un culpable y/o la reparación de una injusti-cia. Desde esta perspectiva la guerra se compara conun procedimiento judicial y, para mayor precisión,con una sanción, que consiste, según la definiciónde Bobbio, en «infringir un determinado mal a quienha violado una norma jurídica». Y bien, nos explicaBobbio, «ciertamente la derrota es un mal ¿pero quégarantía nos ofrece el conflicto armado de que el mal



(...) será infringido a quien cometió la injusticia?».Veamos el caso de las «nuevas guerras»: nuevas dehecho, sobre todo, porque la relación de fuerzases totalmente desproporcionada. El éxito deberíapor lo mismo darse por descontado o, al menos,es altamente probable. Y, sin embargo, ¿cómo fue-ron las cosas desde el punto de vista de la justifica-ción de la guerra como sanción? Todos recordamosque la guerra contra Serbia (la primera guerra, se-gún la ideología occidental, de «la humanidad» con-tra sus «enemigos», en la medida en la que se presen-taba como una guerra en defensa de los derechoshumanos) se acompañó —del mismo modo que suantecedente imperfecto, la guerra contra Irak de1991— por una construcción mediática de la figuradel responsable supremo: Milosevic —y, en su mo-mento, Saddam Hussein— como la personificacióndel crimen. De manera análoga, después del 11de septiembre y antes del ataque en contra deAfganistán, en el imaginario colectivo fue OsamaBin Laden quien se convirtió rápidamente en el ene-migo público número uno de la cosmopoli (segui-do por el mullah Omar). Preguntémonos: ¿conclu-yeron estas guerras con el «castigo» de los (presun-tos) «culpables supremos»? ¿Quién fue «castigado»?Bin Laden reaparece tan amenazante como antes. Lafuga en motocicleta del mullah Omar puede consi-derarse, ya no como una ironía, sino como una bur-la de la historia. Ciertamente los sostenedores de la«nueva guerra» como sanción podrían replicar que,al menos en el caso de la intervención contra Serbia,el «culpable» fue detenido, reducido a una condi-ción en la que ya no puede hacer daño y, posterior-mente, derrocado. Sobre todo, podrían replicar queactualmente se encuentra ante el tribunal de La Haya.Podríamos plantear muchas objeciones a esta formade presentar los hechos, aparentemente obvia yampliamente difundida. A quienes la comparten melimito a plantearles una pregunta: ¿cuál es el precioque estamos dispuestos a pagar para «castigar» a ungran criminal (admitiendo que lo sea, que un tribu-nal imparcial lo condene como tal)? Sostener que laguerra fue necesaria para lograr procesar a Milosevicme parece la manifestación de un cinismo increíble.¿No podríamos decir que es una muestra de fana-tismo? ¿Cuántas guerras deberíamos emprender paralograr procesar a todos los culpables de violacionesmasivas de derechos humanos en los distintos pun-

tos de la tierra? ¿Con cuáles consecuencias? Nue-vamente: ¿con qué precio? ¿Alguien puede afirmarde buena fe que esta es la forma de restablecer lajusticia en el mundo? Por desgracia, la ideologíaoccidental parece abrazar esta convicción, abriendode esta forma el telón del escenario espantoso de unaguerra global infinita: recomenzando, nos dicen, conSaddam.

El intento por aplicar a las «nuevas guerras» la últi-ma especie tradicional de justificación, la reparaciónde una injusticia, nos lleva a resultados igualmentenegativos. En el caso de una guerra emprendida bajola bandera de los derechos humanos, la reparación deuna injusticia sólo puede consistir en la reafirmaciónde los derechos violados, empezando por la restitu-ción del goce de dichos derechos a quienes han sidoprivados de los mismos. Y bien: si este era el objeti-vo de la intervención en Serbia, la iusta causa quepodía legitimarlo: ¿cuál es el significado que debeadquirir en el balance final el destino de aquellosque murieron precisamente a causa, directa o indi-recta, de dicha intervención? La acción bélica de laOTAN en el cielo de los Balcanes, por desgracia, nosdemostró con toda evidencia que la finalidad de re-parar la injusticia —de la injusticia más grande detodas, la violencia en contra de los derechos huma-nos, el crimen contra la humanidad— no puede justi-ficar el medio «guerra». Esto por la trágica razón deque el medio provoca efectos opuestos a la finalidad quese persigue. Bastaría con recordar la hipocresía con-tinuamente repetida por aquellos muertos que eltécnico cinismo del lenguaje militar definía como«efectos colaterales inevitables». ¿Cómo no obser-var que esta inevitabilidad confesada pone por sí solaen crisis el argumento de la justificación de la guerracon base al fin «humanitario» declarado? Para nohablar de las muertes conscientemente provocadasen las acciones contra los llamados (por el mismolenguaje) «objetivos civiles de interés estratégico».¿Sigue siendo presentable, y por lo tanto justifica-ble, como una guerra dirigida a la reparación de lamás grande de las injusticias, la violación de los de-rechos humanos, una acción bélica que implica laviolación inevitable e, incluso intencional, de losmismos derechos de otros seres humanos inocen-tes? El conflicto afgano ha traído consigo atroci-dades ulteriores y, si es que aún es posible, aúnpeores: como el exterminio en el campo de de-

Michelangelo Bovero


tención de Mazar i Sharif (¿nadie se pregunta, poranalogía, si podríamos considerar lícito bombar-dear una supercárcel para mafiosos en la que losdetenidos, a través de una revuelta, tomaran elcontrol?); y el increíble grado de consenso queha ganado, en Estados Unidos (pero no sólo enese país), la tesis de que es legítimo torturar a losprisioneros.

Muchos, durante el debate en torno a la guerracontra Serbia, hemos insistido en lo inadecuado y,por lo mismo en lo injustificado, que resulta la gue-rra en cuanto tal, como medio para defender losderechos humanos y como sanción en contra de suviolación. La guerra golpea inevitablemente al ino-cente. Y, por lo tanto, deberíamos repetir, comotodo uso sano de la razón nos enseña, que la guerraes un medio, es el medio más poderoso, para laviolación masiva de los derechos humanos: del de-recho a la vida como el primero de todos y comoel presupuesto de todos los demás. Las justificacio-nes de las «nuevas guerras» —la defensa de los dere-chos y de la civilización de los derechos, la repre-sión y la prevención de los crímenes contra la hu-manidad— no justifican la guerra, que es, en sí mis-ma, un crimen, y se concluye en crímenes contrala humanidad. Me temo que la guerra global pro-movida por la ideología occidental sea la manifes-tación de una nueva forma de fanatismo, poten-cialmente no menos fanático de aquellos contra losque quiere combatir su cruzada y tanto más peli-groso en la medida en la que se confunde y, mate-rialmente coincide, con el ejercicio del derecho delmás fuerte.

V. LA SÉPTIMA GLOBALIZACIÓN

Para terminar, rápidamente, quisiera fijar los pun-tos más importantes de mi recorrido analítico. Laglobalización de la que todos (demasiados) hablan, noes un fenómeno unitario. En ella podemos distinguirdos dimensiones: la dimensión económica, que a suvez se puede descomponer en numerosos aspectos, yla dimensión informático-telemática. A estas dos di-mensiones les debemos agregar y contraponer tanto laglobalización jurídica, que corresponde al universalis-mo de los derechos, como la globalización política,que se refiere a la expansión mundial de la democracia.La primera pareja se refiere a procesos reales, la segun-da, a ideales normativos que actualmente están en cri-sis, (también) por los efectos de esos mismos procesosreales. Pero desde septiembre de 2001 estamos enfren-tando un nuevo escenario global, otra vez doble, ca-racterizado por el miedo sin fronteras, y por la guerrasin límites: dos fenómenos que podríamos, por analo-gía, indicar como globalización psicológica (o inclusopsicótica) y globalización militar.

No quiero terminar con este escenario de pesadilla.Al menos quiero aludir a una última figura deglobalización —la séptima, que sirve para justificar elsubtítulo de esta intervención—: la globalización de laizquierda, que paradójicamente se encuentra represen-tada por el (llamado) movimiento no global (pero mu-chos ahora prefieren llamarlo new global). En esta figuravislumbro, o me empeño en vislumbrar aún entre susmil contradicciones, mi único signum prognosticum. Paravolver a creer, y se necesita verdaderamente mucha fuer-za de voluntad, que otro mundo es posible.


EL ACCESO DE LOS PARTIDOS A LOS MEDIOSDE COMUNICACIÓN SOCIAL

Pedro Planas*

SUMARIO: 1. Acceso único y gratuito: Chile; 2. Acceso opacado: Argentina; 3. Accesoplural y permanente: Colombia; 4. Acceso libre con topes: Costa Rica; 5. Acceso mixtocon topes: Bolivia; 6. Acceso controlado: Ecuador; 7. Acceso descontrolado: Perú;8. Otros casos.

El acceso de los partidos políticos a los mediosde comunicación no es solo un fenómenopropio de la «sociedad de masas», derivado

de la inmediatez y del peso específico que tienen losmedios de comunicación en la generación de opi-niones. La declinación del ágora, de la plaza públi-ca, y su reemplazo por una caja mágica, inserta entodos los hogares y que es —probablemente—propiedad de algún empresario replantea las necesi-dades de la comunicación política de muy diversasformas. Está en juego la igualdad de oportunidadesentre los candidatos y partidos en contienda comoestá en juego el costo que implica para muchos deellos acceder a un medio como la televisión, por ejem-plo, a fin de difundir los mensajes de propaganda.La elección de un gobierno o de una mayoría parla-mentaria pueden depender, así, del mayor dineroque se tenga para emitir la propia propaganda o dela amistad o familiaridad que exista con el dueño delperiódico o de la emisora, lo cual crea una discrimi-nación y perjudica la libre elección de los ciudada-nos. Por estas poderosas razones, es hoy grande latendencia a crear mecanismos directos o indirectosque favorezcan cierta igualdad de oportunidadesentre los partidos contendedores, aun a costa decanalizar partidas del presupuesto público para ofre-cerles una base mínima que les permita difundiradecuadamente su propuesta electoral. Estas normasexisten en democracias consolidadas, como las deReino Unido, Irlanda, Dinamarca, Francia o Espa-

ña, así como en las aún precarias como las de Rusia,Camboya o Senegal.1

El derecho electoral vigente en América Latinaconfirma esta tendencia tanto respecto a la financia-ción pública, cuanto en torno a la regulación delacceso de los partidos en los medios de comunica-ción social. Hay normas expresas sobre financia-miento publico, por ejemplo, en las constitucionesde Costa Rica (reformas de 1956 y 1971), México(1977), Ecuador (1978), Colombia (reforma de 1979),Chile (1980), Honduras (1982), El Salvador (1983),Guatemala (1985), Argentina (reforma de 1994). Ysi bien solo tienen normas expresas sobre acceso a me-dios de comunicación las constituciones de México,Perú, Brasil, Panamá y Colombia, ello no implicaque la omisión constitucional derive en la prohibiciónde forjar este tipo tan indispensable de regulación.Por el contrario, hay derecho a acceder en formagratuita a los medios de comunicación del Estadoo administrados por este, en casi todos los paísesde América Latina. Así lo confirman las respec-tivas legislaciones —electorales o de partidospolíticos— Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicara-gua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. Másbien, Honduras, si bien tiene una norma constitu-cional referida a la financiación estatal de los gastoselectorales, constituye una insólita excepción al

* Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Lima.

1 Goodwin-Gill, Guy S, Elecciones libres y justas. Derecho Internacional y práctica, Unión

interparlamentaria, Ginebra, 1994, pp. 76-77. El autor se refiere a las elecciones de 1993

en Rusia y Senegal y a la labor de la Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en

Camboya.

Pedro Planas


mantener a los medios de comunicación social delEstado fuera de la campaña electoral, según lo co-rrobora el artículo 70° de su Ley Electoral: «Nopodrá hacerse uso de las radiodifusoras, televisoras,periódicos y demás medios de comunicación y cul-tura del Estado con fines de propaganda electoral,en favor o en contra de determinado candidato, pla-nilla u organización política».2

En principio, el acceso de los partidos a los me-dios de comunicación está referido a medios de co-municación de propiedad estatal y sólo para épocaselectorales. Pero, si así fuera, no contribuiría coneficacia a su propósito. De ahí que este acceso tam-bién se aplique en forma permanente (no sólo entemporada electoral) y que también existan normaspara aplicar a medios de comunicación de propie-dad privada, sea estableciendo topes a los espaciosde propaganda, o reduciendo la tarifa o concedien-do por ley espacios gratuitos, como sucede en Chiley en Brasil. Los criterios a aplicar en la distribuciónde los espacios también suelen ser variados. Puedendistribuirse en forma igualitaria a todos los partidoslegalmente escritos, independientemente de la vota-ción obtenida o de su fuerza parlamentaria, comosucede en las legislaciones de Bolivia, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá o Para-guay. O puede distribuirse en forma proporcional alos votos obtenidos en las últimas elecciones, comosucede en las legislaciones de Brasil, Chile, México,Perú y Venezuela. Incluso, en el caso de Venezuelahay una barrera; sólo se considera a los que hansuperado el 5% del total de votos válidos en la últimaelección parlamentaria. Veamos, por separado, algu-nas formas de acceso, vigentes en América Latina:

1. ACCESO ÚNICO Y GRATUITO: CHILE

En Chile, el acceso de los partidos a los mediosde comunicación social, apareció en la Constitución

de 1925, al producirse la reforma constitucional de1971, denominada —por su contenido, que amplióel capítulo respectivo de la Constitución— «Estatu-to de Garantías Constitucionales». El nuevo artículo9°, en su cuarto y último párrafo, señalaba: «Lospartidos políticos tendrán libre acceso a los medios dedifusión y comunicación social de propiedad estatal ocontrolados por el Estado, en las condiciones que la leydetermine, sobre la base de garantizar una adecuadaexpresión a las distintas corrientes de opinión en pro-porción a los sufragios obtenidos por cada una en laúltima elección general de Diputados y Senadores o Re-gidores». 3 También el nuevo artículo 9°, en su tercerpárrafo, agregó una interesante relación entre partidospolíticos y medios de comunicación, al consagrar elderecho de los partidos a «mantener su secretaría depropaganda y medios de comunicación».

Sin embargo, esta norma no se repite en la Cons-titución de 1980, hechura del general Pinochet. Alcontrario: las referencias a los partidos políticos queconlleva esa Carta en su artículo 19°, son casi despec-tivas, rodeadas de restricciones, que recuerdan la pro-hibición de formar asociaciones «contrarias a la moral,al orden público y a la seguridad del Estado» o queexpresamente impiden a los partidos «intervenir enactividades ajenas a las que le son propias ni tenerprivilegio alguno o monopolio de la participaciónciudadana», etc. ¿Cómo, entonces, pudo adoptarseen Chile, con esta Carta, una regulación tan avanza-da respecto al acceso gratuito y equitativo de lospartidos a los medios de comunicación? El antece-dente parece encontrarse en la reacción que provocaeste texto, en concreto en la batalla por el plebiscitode la Constitución, convocado para el 11 de septiem-bre de 1980. Era un plebiscito desigual, sin garan-tías. La labor pionera correspondió al Grupo deEstudios Constitucionales, también conocido comoel «Grupo de los 24», ya que estuvo integrado a 24personalidades del mundo académico, jurídico ypolítico de Chile. Ante la convocatoria al plebisci-to, ellos expusieron doce razones por las cuales sedemostraba la total ausencia de garantías. Nos inte-resan, en particular, las que aparecen como cuarta,quinta y sexta razones, a la letra:2 República de Honduras. Tribunal Nacional de Elecciones. Ley Electoral y de las Organizaciones

Políticas; edición 1993, p. 31. La única limitación prevista, si puede denominarse así, es que, en

los cinco días anteriores a la elección, las organizaciones políticas sólo podrán hacer uso de las

radiodifusoras, de la televisión, periódicos y otros medios de difusión para explicar sus progra-

mas o para referirse a sus candidatos (artículo 74°). 3 Silva Sánchez, Fernando, Constitución Chilena. Texto oficial actualizado, Valparaíso, 1972, p. 8.


El acceso de los partidos a los medios de comunicación social

4. No existe acceso igualitario a los medios de comunica-ción social; mientras el gobierno y los grupos oficialistasdan a conocer sus opiniones y su propaganda en formamasiva, quienes discrepan del proyecto oficial que se inten-ta imponer, tienen las puertas cerradas en la mayoría de losmedios de comunicación, especialmente en los canales detelevisión;

5. El país está sometido a una intensa campaña de pro-paganda destinada a convencer a la ciudadanía para queapruebe esta maniobra del gobierno militar. Resulta evi-dente que esta campaña que dirige el propio general Pinochet—sin contrapeso alguno— constituye una abierta y descara-da intervención electoral en favor del proyecto oficial;

6. No se permite plantear alternativa al proyecto guber-namental; por lo tanto se obliga a los chilenos a decir sí enun acto que es propio de los Estados totalitarios.4

Es cierto que se trata de un plebiscito, donde seconfrontan solo dos grandes opciones («sí» y «no»)y no de una elección plural para cargos de extrac-ción popular. Pero, precisamente esta ausencia deacceso y de contrapeso, que va a generar su propianorma de prevención para los actos plebiscitarios,abre en Chile la reflexión sobre la igualdad de acce-so a los medios de comunicación, más allá del tipode propiedad que tengan. Pues bien, con esa mismapreocupación, el «Grupo de los 24» va a elaborarun proyecto de Ley Orgánica Constitucional dePartidos Políticos (Ley N° 18.603, expedida en 1987),alternativo al que había redactado la Junta Militar.Y en este proyecto se contempla, junto a otras pre-rrogativas de los partidos, el acceso a los medios decomunicación del Estado o controlados por este, asícomo la concesión de «espacios y tiempos en esosmismos medios en proporción a los sufragios obte-nidos en la última elección general de diputados,todo con el fin de garantizarles una adecuada expre-sión de sus opiniones».5 Precisamente, al enjuiciarlas disposiciones de la referida Ley Orgánica, ade-más de indicar que la concepción de partido políti-co que ella entraña «no corresponde al concepto departido político desarrollado por la ciencia política

y el derecho constitucional contemporáneo»,6 ad-vierten que tal norma estatutaria «no regula el acce-so equitativo y gratuito garantizado a los partidospolíticos a los canales de televisión del Estado y delas Universidades», ni tampoco garantiza «el igualacceso a los medios de comunicación social pro-piedad de particulares, ni preceptos que regulen elprecio de la propaganda política, lo que se prestapara arbitrariedades por parte de los medios de co-municación de tal tipo».7 Al mismo tiempo, el An-teproyecto de Ley sobre Medios de ComunicaciónSocial eliminaba la media hora de difusión políticapermanente —en tiempos normales— que había con-sagrado el artículo 33 de la Ley 17.377 (Ley de Tele-visión) y, si bien conservó la hora diaria para la épo-ca electoral, obligaba a distribuirse en dos: 50% parael gobierno y 50% para los partidos políticos, lo cualgeneraba una evidente desproporción a favor delgobierno, restringiendo al mínimo el derecho de ac-ceso de los partidos, aun frente a las normas antesya consagradas.

A mediados de 1988, un proyecto de ley quepretendía modificar algunos artículos de la Ley18.700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios(que luego sería publicada, el 13 de agosto de 1988,como Ley N° 18.733), causó enorme controversia.Se cuestionaba, por ejemplo, el artículo 31 bis delproyecto, que impone a los canales de libre recep-ción la obligación de destinar espacios de su trans-misión, en forma totalmente gratuita, a la propa-ganda electoral de los partidos políticos. Al mismotiempo se cuestionaba una norma adicional, queprohibía a los canales de televisión contratar —oincluso difundir en términos de gratuidad— cualquierotra propaganda electoral prevista en esos espacios.El propósito de esta modificación era permitir que,en la elecciones generales de 1989, todas las corrien-tes pudieran exponer sus programas y propuestasen forma equitativa. El Tribunal Constitucional chi-leno, que ejercía el control preventivo de los pro-yectos de ley desde su creación (marzo de 1981),fundamentó su decisión a favor de la concordanciade la ley con el texto constitucional, en dos factores

4 Cit. en Nogueira Alcalá, Humberto; Cumplido Cereceda, Francisco, «Consideración sobre la

legislación electoral y de partidos en Chile»; en Vanossi, Jorge Reinaldo y otros; Legislación

Electoral...; pp. 156-157. Por cierto, el general Pinochet no acogió estas demandas. El «sí»

triunfó por 67.54% frente al 29.62% del «no».5 Ibíd., p. 192.

6 Ibíd., p. 223.7 Ibíd., p. 228.

Pedro Planas


esenciales: el carácter público de las ondas televisivas,puestas en concesión por el Estado, y la plena igual-dad que debe garantizarse en un proceso electoralentre los partidos y candidatos que están en la con-tienda. Textualmente:

...las normas del proyecto relativas a la televisión de li-bre recepción no merecen reparo constitucional, ya que sila Constitución ha encargado a la ley determinar aquellasuniversidad y demás personas o entidades que, además delEstado, podrán establecer, operar y mantener estaciones detelevisión, con exclusión de cualquiera otra que ella no es-tablezca, bien puede también esa ley imponer obligacionesy limitaciones mesuradas y razonables, que son las que lasnormas del proyecto contemplan. Lo anterior se justificaplenamente tanto como una justa contrapartida al derechoselectivo que se otorga, cuanto porque ellas en definitivason exigidas por el interés general de la colectividad, a finde dar una estricta aplicación al precepto del artículo 18 dela Carta fundamental, en orden a que la ley garantizarásiempre la plena igualdad entre los independientes y lospartidos políticos en la participación de los procesos electo-rales y plebiscitarios, igualdad que, obviamente, no se con-seguiría en períodos electorales.

Esta interpretación es la que mejor se aviene no sólo conla letra de la Constitución, sino, también, con su contextoy espíritu, ya que la norma que contempla el derecho aestablecer, operar y mantener canales de televisión e implí-citamente a imponerles obligaciones justas y razonables,como es la gratuidad, guarda perfecta armonía con el deberdel Estado de asegurar una participación equitativa eigualitaria del pueblo en los plebiscitos y elecciones, el cual,a través de estos procesos, ejerce la soberanía.8

Al respecto, hay que precisar los orígenes delcarácter estrictamente público, mas no estatal, de latelevisión chilena. Según la ley de televisión de 1970(Ley N° 17.377), vigente en 1988, sólo podían esta-blecer canales de TV una empresa denominada «Tele-visión Nacional de Chile», la Universidad de Chile,la Universidad Católica de Chile y la UniversidadCatólica de Valparaíso. Precisamente, este régimenrestrictivo de propiedad, diseñado en función delservicio público a través de las ondas televisivas, fuereafirmado en la Constitución de 1980 (artículo 19.12inciso 5°). Incluso, la sentencia del TC se apoyó enuna moción parlamentaria de 1969, patrocinada por

el Ejecutivo y que derivó en la discusión y aproba-ción de la referida ley de televisión.9 Asimismo, tresmagistrados, los ministros Ortúzar, Aburto yJiménez, al concurrir en el fallo, agregaron un ter-cer factor, que podríamos definir como la defensadel principio democrático frente al imperio de la pluto-cracia. Para ellos, de no consignarse la obligatoriedady gratuidad de la transmisión de la propagandaelectoral, se estaría favoreciendo «a los candidatos,partidos o sectores con mayores recursos económi-cos, los que tendrían la mejor posibilidad de inducira los electores a emitir su voto por candidatos deter-minados o apoyar algunas de las proposiciones so-metidas a plebiscito».10

Completa esta regulación el hecho que los «ser-vicios limitados» de televisión no pueden emitir pro-paganda política. En términos técnicos, el espacio yel tiempo en los medios los distribuye el ConsejoNacional de Radio y Televisión en proporción alporcentaje de votos obtenidos por las agrupacionespolíticas en la última elección de diputados y, si esuna agrupación nueva, se le equipara al grupo conmenor votación. Se conceden 30 minutos diarios depropaganda gratuita en la TV libre y 40 minutos cuan-do hay elecciones conjuntas de presidente, senadoresy diputados. Si se trata de una consulta plebiscitaria,mitad para gobierno y mitad para oposición.

2. ACCESO OPACADO: ARGENTINA

En Argentina, cuya veterana Constitución ca-recía de referencia expresa a los partidos políticos,

8 Valenzuela Somarriva, Eugenio, Repertorio de Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, 11

de marzo de 1981-10 de marzo de 1989; Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1989,

pp. 52-53.

9 La moción señalaba, a la letra: «La creciente importancia de los medios de comunicación y de

su impacto en la sociedad contemporánea ha preocupado a los especialistas de todas las disci-

plinas sociales. Entre estos medios es la televisión, sin duda alguna, el que ha producido el efecto

más profundo en la población al afectar incluso los hábitos del grupo familiar y orientar las actitudes

y aspiraciones de todo el grupo social. Difícil sería, por lo tanto, ignorar la responsabilidad que cabe

a quienes emplean este medio que está transformando, de manera permanentemente acelerada

y a veces imperceptible, la estructura misma de la sociedad y comprometiendo nuestro destino

como Nación. Por estas razones fundamentales creemos que la televisión debe ser orientada por

normas que cautelen debidamente los intereses nacionales que ella compromete» Cámara de

Diputados. Sesión 14°, 2 de diciembre de 1969. Boletín 321, p. 2099, citado en Valenzuela Somarriva,

Eugenio; Repertorio..., pp. 51-52.10 Ibíd., p. 53.



los ha constitucionalizado en la reforma de 1994, enel capítulo «Nuevos derechos y garantías», al defi-nirlos como «instituciones fundamentales del siste-ma democrático» y garantizar su organización y fun-cionamiento democráticos, así como —a nivel de lacontienda electoral— «la representación de las mi-norías, la competencia para la postulación de candi-datos a cargos públicos electivos, el acceso a la in-formación pública y la difusión de sus ideas» (nuevoartículo 38°). El mismo artículo constitucionalizael financiamiento público de los partidos («El Esta-do contribuye al sostenimiento económico de susactividades y de la capacitación de sus dirigentes») yla fiscalización del origen y uso de sus fondos («Lospartidos políticos deberán dar publicidad del origeny destino de sus fondos y patrimonio»), que ya esta-ban vigentes en la legislación electoral y de parti-dos: los subsidios estatales a los partidos, por ejem-plo, provienen de la Ley 16652, promulgada en1964.11 De igual forma, el nuevo artículo 37° «ga-rantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos,con arreglo al principio de la soberanía popular y delas leyes que se dicten en consecuencia» y preconizala «igualdad real de oportunidades entre varones ymujeres para el acceso a cargos electivos y partida-rios» a través de lo que denomina «acciones positi-vas en la regulación de los partidos políticos y en elrégimen electoral». Esta cláusula de «discriminacióninversa», destinada a favorecer un acceso más signi-ficativo de las mujeres en las funciones, representa-tivas, tampoco resulta novedosa. Este famoso cupofemenino (30% de cargos electivos para mujeres) yaestaba vigente en la legislación electoral, tanto asíque la Segunda Disposición Transitoria tuvo queprecisar que las «acciones positivas» del artículo 37°«no podrán ser inferiores a las vigentes al tiempode sancionarse esta Constitución». Es decir, eneste caso el artículo 37° se dedicó a constitucio-nalizar la referida cláusula. Sin embargo, nada hayen la reforma de 1994 respecto al acceso de los parti-dos políticos a los medios de comunicación durantela campaña electoral.

En un estudio previo a la reforma constitucio-nal de 1994, Roberto Olivero destacaba las normas

de financiamiento directo e indirecto que consagra-ban algunas Constituciones provinciales argentinas.12

Entre ellas, las cartas provinciales de Córdoba yJujuy, así como la de Tierra del Fuego, Antártida eIslas del Atlántico Sur, consideraban el acceso igua-litario a los medios de comunicación.13 En efecto, elartículo 33 de la Constitución de la Provincia deCórdoba es sumamente amplio y garantista: «La leyestablece el régimen de los partidos que actúan en laprovincia y garantiza su libre creación, organiza-ción democrática y pluralista, la contribución eco-nómica del Estado a su sostenimiento y la rendiciónde cuentas sobre el origen de sus fondos. Asegura lalibre difusión de sus ideas y un igualitario acceso alos medios de comunicación» En cambio, la Consti-tución de Jujuy, tiene un escueto precepto que figu-ra bajo el título de «derecho de difusión» (artículo95°), como primer inciso: «Todos los partidos tie-nen derecho a difundir públicamente sus principiosy desarrollar sus actividades, sin más restriccionesque las establecidas por ley» A su vez, el párrafoúltimo del artículo 27 de la Constitución de Tierradel Fuego, señalaba: «La ley establece el Régimende partidos políticos que actúan en la provincia ygarantiza su libre creación, organización democráti-ca y pluralista, y la rendición de cuentas sobre elorigen y destino de sus fondos. Asegura la libre di-fusión de sus ideas y un igualitario acceso a los me-dios de comunicación».

Sin embargo, la regulación del acceso a los me-dios de comunicación, aunque está lejos de ser unmecanismo importante en las elecciones argentinas,ya tenía presencia en la normatividad electoral. Así,por ejemplo, en abril de 1989, a través de la Resolu-ción 270/89, el Ministerio del Interior autorizó laconcesión de espacios en las estaciones privadas yestatales de radio y televisión para las agrupacionespolíticas, en forma igualitaria (6 mil segundos de

11 Cfr. Planas, Pedro, Regímenes políticos contemporáneos, Fundación Ebert, Lima, 1997.

12 Olivero, Roberto H., El financiamiento de los partidos políticos en la Argentina, Instituto Inter-

nacional de Investigaciones Interdisciplinarias, Buenos Aires, 1994, p. 169. Los textos que se

citan a continuación figuran en las pp. 258-259 de la obra.13 Son diversas las formas de prestación y de financiamiento previstas en las cartas provinciales.

La Constitución de la Provincia de Salta, por ejemplo, indica, respecto a los partidos y movimien-

tos políticos: «El Estado les presta ayuda para la información y capacitación de sus dirigentes,

teniendo en cuenta el caudal electoral del último comicio» (artículo 52°).

Pedro Planas


concesión por agrupación: 3 mil de transmisión enla capital y otros 3 mil en el interior), aunque sinrestringir la inversión publicitaria propia.

Por esta razón, al analizar el espacio total de lainversión publicitaria televisiva realizada por los tresprincipales partidos políticos argentinos en la cam-paña electoral de 1989, la incidencia de estos espa-cios cedidos, vistos en términos absolutos, sin averi-guar los horarios ni el correspondiente rating, noresulta muy determinante para afectos de la campa-ña general. En cifras redondas, la Unión Cívica Ra-dical contrató por su cuenta 430 mil segundos, elPartido Justicialista 327 mil segundos y la Unión deCentro Democrático 160 mil.14 Y en cuanto al cos-to de la inversión publicitaria, solo en televisiónUCR —en cifras redondas— invirtió un total de 3millones 870 mil dólares, el PJ 2 millones 952 mil yla UCeDé 1 millón 867 mil dólares. No hay queolvidar, sin embargo, que un gran porcentaje de estainversión publicitaria se deriva de un mecanismo definanciación directa, que es el denominado FondoPartidario Permanente, que —sin considerar el obli-gado aporte del 10% de la dieta de los legisladoresdurante los diez meses de campaña— implicó otor-garle a la UCR y al PJ cerca de 1 millón y medio dedólares, mientras que a la UCeDé, en función a sumenor fuerza parlamentaria, le correspondió sola-mente 300 mil dólares.15 Y es que, aunque la distri-bución de espacios televisivos se hiciese en formaigualitaria, como en Argentina prevalece la librecontratación de espacios, el acceso a los medios decomunicación masivos, en particular a la propagan-da política en televisión, se encuentra virtualmentedeterminada por la distribución proporcional de losfondos públicos, cuyo monto principal —por sumayor influencia— suele destinarse a la inversiónpublicitaria en televisión. Y si cotejamos la inver-sión publicitaria global, será forzoso concluir conOlivero que, en los tres partidos, «la proporción defondos desconocidos supera ampliamente a la de losconocidos».16

3. ACCESO PLURALY PERMANENTE: COLOMBIA

En Colombia, la moderna legislación electoralpuede decirse que se inaugura con la reforma de1979, que introduce el primer sistema de financia-ción pública. Desde entonces, comienzan a produ-cirse importantes desarrollos legislativos y jurispru-denciales, que ahora, con la nueva Carta de 1991,han adquirido su definitiva consagración constitu-cional. Así, por ejemplo, en 1986, la Corte Supre-ma de Colombia, en posición similar a la sostenidapor el Tribunal Constitucional chileno, si bien conuna argumentación complementaria, declaró exequi-ble (exigible constitucionalmente) el Estatuto de losPartidos Políticos, que había sido demandado anteella porque limitaba la difusión de la propagandaelectoral y obligaba a las emisoras de radio a reducirsus tarifas a la mitad del precio normal. Desde laperspectiva de la libertad de empresa, la Corte reco-nocía en la limitación de la propaganda «evidentesmotivos de conveniencia pública en la medida enque morigeran o eliminan un clima de pugnacidadpolítica inconveniente para la tranquilidad pública»y, en cuanto a la reducción de la tarifa, una limita-ción al principio de libre empresa se justificaba porla necesidad de garantizar cierto equilibrio de la com-petencia electoral, que además era un beneficio es-pecial para garantizar la participación electoral.17

Pese a ello, la persistencia de aspectos controver-tibles al momento de interpretar una Constitucióncentenaria como lo era la colombiana (vigente desde1886), provocaba que, cada vez que contemplabanproyectos de reforma, se incluyeran redaccionesmás amplias y específicas respecto a la regulaciónde los partidos políticos en la campaña electoral y,en especial, respecto a su acceso a los medios de co-municación social del Estado. En 1988, por ejem-plo, al mismo tiempo que el presidente VirgilioBarco exponía su proyecto de reforma constitucio-nal, desde la otra orilla política, la Unión Patrióticapresentaba en el senado un proyecto de reforma que,

14 Los datos figuran en, Olivero, Roberto H., El financiamiento..., p. 181.15 Son datos del Ministerio del interior de Argentina, reproducidos en ibíd . pp. 182 y

183.16 Ibíd., p. 185.

17 Corte Suprema de Justicia de Colombia. Sala Plena, 19 de junio de 1986. Magistrado ponente:

Jairo E. Duque Pérez, citado en Cepeda, Manuel José, Los derechos fundamentales en la Cons-

titución de 1991, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1992, pp. 205 y 322.



en cuanto a la rama electoral, establecía, «mediantelos mecanismos adecuados», la garantía «de la igual-dad y libertad de todos los partidos y fuerzas po-líticas, tanto en su actividad ordinaria como en losprocesos electorales o de consulta popular queintervienen» y creaba la Corte Suprema Electoral,una de cuyas funciones consistiría en «Fijar las tari-fas mínimas para publicidad política pagada en losdiferentes medios de comunicación, cuando lo con-sidere necesario, y reglamentar la participación delos partidos, grupos o candidatos en aquellos de pro-piedad estatal».18

La novísima Constitución de Colombia (1991)contiene uno de los textos más prolíficos en cuantoa regulación de partidos, incluyendo un avanzadoEstatuto de la Oposición. Se ha reafirmado elfinanciamiento público de los partidos, introducidoen la reforma de 1979, y se ha constitucionalizadola posibilidad de limitar el monto de los gastos quelos partidos, movimientos o candidatos puedan rea-lizar en las campañas electorales, así como lamáxima cuantía de las contribuciones individua-les (artículo 109°) y su derecho —de los partidos ymovimientos reconocidos— a «utilizar los mediosde comunicación social del Estado en todo tiempo»(artículo 111°). Además, se le reconoce a la oposi-ción, entendida como los «partidos y movimientosque no participen en el Gobierno» el derecho aejercer la crítica frente a éste, para lo cual la propiaConstitución le garantiza el acceso a la informacióny a documentación oficiales, al uso de los medios decomunicación social del Estado de acuerdo con larepresentación obtenida en las elecciones para Con-greso, el derecho de réplica «en los medios de comu-nicación del Estado frente a tergiversaciones gravesy evidentes o ataques públicos proferidos por altosfuncionarios oficiales» y el derecho a participar en lasmesas directivas de los cuerpos colegiados. Finalmente,al reseñar las funciones del Consejo Nacional Electoral(artículo 265°), la Constitución le asigna —entre otrasmás— las siguientes atribuciones:a) Velar por el cumplimiento de las normas sobre

partidos y movimientos políticos y de las dis-

posiciones sobre publicidad y encuestas de opi-nión política; por los derechos de la oposicióny de las minorías, y por el desarrollo de losprocesos electorales en condiciones de plenasgarantías.

b) Distribuir los aportes que para el finan-ciamiento de las campañas electorales y asegu-rar el derecho de participación política de losciudadanos, y

c) Reglamentar la participación de los partidos ymovimientos políticos en los medios de comu-nicación social del Estado.Estas disposiciones constitucionales han sido de-

sarrolladas en la Ley N° 130 del 23 de marzo de1994, denominada «Estatuto Básico de los Partidosy Movimientos Políticos», que se encarga de regularla financiación pública y las campañas electorales.19

En primer lugar la norma distingue entre la divulga-ción política, que pueden realizar los partidos ymovimientos políticos —y también movimientossociales significativos— para promover y difundirsus principios, programas y realizaciones frente alos diversos asuntos de interés nacional, en cualquiertiempo; y la propaganda electoral, que realizan conla finalidad de promover cargos de elección populary obtener una votación favorable, en los tres mesesanteriores a la fecha de las elecciones. Desde esa pers-pectiva, el acceso gratuito a los medios de comuni-cación del Estado, que corre a cargo del Presupues-to General de la República a través de un fondoasignado al Consejo Nacional Electoral, tiene tresmodalidades:a) En forma permanente, para difundir programas

de divulgación política, en cuyo caso el 60% delos espacios se distribuirá en proporción a losescaños que los partidos o movimientos tenganen la Cámara de Representantes;

b) Dentro de los 30 días anteriores a la elecciónpresidencial y, en caso de segunda vuelta, conderecho a realizar —por petición conjunta— dosdebates de 60 minutos para cada uno, y

18 Cfr. Los diversos proyectos de reforma que figuran como apéndice de Centro Colombiano de Estudios

Constitucionales, Constitucionalistas ante la Constituyente, Editorial Temis; Santa Fe de Bogotá, 1990.

19 Cfr. República de Colombia. Registraduría Nacional del Estado Civil. Compilación. Normas

Electorales, Santa Fe de Bogotá, julio de 1994, p. 7 y ss. Las normas sobre acceso a los medios

de comunicación, encuestas, franquicia postal y propaganda contratada en general, figuran en

el Título IV (artículos 22°-31°).

Pedro Planas


c) Dentro de los 30 días anteriores a la elección dediputados y senadores.Y respecto a los medios de comunicación de

concesión privada, la Ley 130 ha previsto algunoslímites. Al Consejo Nacional Electoral le correspondeseñalar el máximo de cuñas radiales, de avisos o devallas publicitarias que podrá contratar cada partidoo candidato individual a las corporaciones públicas(artículo 28°). Según el medio escogido, hay las si-guientes cuatro modalidades:a) Los concesionarios de televisión podrán contra-

tar con partidos, movimientos o candidatos in-dependientes, exclusivamente para la elecciónpresidencial y dentro de los 30 días previos a lamisma, en los espacios y por el tiempo límiteque determinara el Consejo Nacional de Tele-visión;

b) Los concesionarios de servicios de radiodifusióny los periódicos que acepten publicidad políti-ca deben hacerlo «en condiciones de igualdad atodos los partidos, movimientos y candidatosque lo soliciten» y, durante los 60 días previosal debate electoral, los concesionarios de fre-cuencias de radio están obligados a transmitir lapropaganda política «a una tarifa inferior ala mitad de la comercial», que es la que ha regidoen los seis meses anteriores al referido debate;

c) Durante la campaña electoral, para garantizarla neutralidad e imparcialidad de la informaciónen los noticieros y espacios de opinión en tele-visión, se les obliga a mantener el pluralismo yel equilibrio informativo y se les prohíbe pre-sentar a candidatos a cargos de elección popu-lar durante la época de la campaña, y

d) El derecho a réplica de la oposición, en virtuddel cual todos los partidos y movimientos queno participen en el gobierno tienen derecho aréplica frente a tergiversaciones graves y evi-dentes o frente a ataques públicos proferidospor el presidente de la República, los minis-tros o los jefes de los departamentos adminis-trativos, sí han utilizado esos medios. En talescasos, el partido o movimiento interesado enejercer ese derecho, podrá responder en formaoportuna y con tiempo, medio y espacio «porlo menos iguales al que suscitó su ejercicio» yque le garanticen una amplia difusión (artícu-lo 35°).

4. ACCESO LIBRE CON TOPES: COSTA RICA

El artículo 96° de la Constitución de Costa Rica(1949) es muy específico en torno a los mecanismosde financiación pública y a la distribución de losbonos de «deuda pública»: limita la contribucióntotal (2% del promedio de los presupuestos ordina-rios de la República durante los tres años anterio-res), establece la distribución en proporción a losvotos obtenidos, siempre y cuando sobrepasen el5% de los sufragios y obliga a los partidos que reci-ben aporte del Estado, a presentar sus gastos ante elTribunal Supremo de Elecciones. Nada ofrece, enprincipio, respecto al uso de los medios de comuni-cación en época electoral, materia que fue reguladapor el Código Electoral costarricense. En efecto, enjulio de 1973 y en mayo de 1988 se introdujeronnuevas disposiciones al artículo 85° del Código Elec-toral (vigente desde 1952) para garantizar, a travésde límites al uso y a las tarifas de los medios de co-municación, un acceso más equitativo de los parti-dos políticos a los medios de comunicación.20 Di-chas normas son las siguientes:a) Las empresas de radio y las de televisión, así

como los periódicos y las imprentas que deseenprestar servicios de propaganda electoral, deben«garantizar igualdad de condiciones para todoslos partidos políticos». Para el efecto, estánobligados a inscribirse ante el Tribunal Supre-mo de Elecciones, indicando su horario y sutarifa de servicio, que no podrá exceder del prome-dio de la tarifa cobrada en los doce meses ante-riores. Todas estas empresas autorizadas deberánentregar copia de los textos escritos que se reciban,impriman o publiquen, al referido Tribunal;

b) La propaganda electoral de cada partido estálimitada a no más de 10 minutos diarios porcanal de televisión (5 minutos para cortos pro-pagandísticos y otros 5 para exposiciones sobreel programa de gobierno, sea del candidato o dequien el partido designe), no más de una páginapor edición (o su equivalente en centímetros

20 Cfr. República de Costa Rica. Tribunal Supremo de Elecciones, Ley Orgánica del Tribunal Supre-

mo de Elecciones y del Registro Civil. Código Electoral y otras disposiciones conexas, Imprenta

Nacional, San José, Costa Rica, 1993, pp. 87-88.



cuadrados) y, en cada emisora de radio, hasta10 minutos diarios para cortos comerciales yhasta 30 minutos para exposiciones sobre el pro-grama de gobierno, a cargo del candidato o deotro representante del partido. Ninguno de es-tos topes es acumulable. Si el partido no lo usaen el día, sencillamente lo pierde, y

c) No hay propaganda, ni manifestación alguna, enlos últimos dos días. Sin embargo, en la últimasemana previa a la elección, y sólo por espaciode dos días, los partidos podrán publicar un máxi-mo de cuatro páginas por edición para exponeraspectos relativos a su programa de gobierno.

5. ACCESO MIXTO CON TOPES: BOLIVIA

La regulación en Bolivia es algo parecida a la deCosta Rica, sólo que incluye la distribución gratuitade espacios en los medios de comunicación estatal.No hay, a nivel constitucional, una norma que re-fleje el acceso de los partidos a los medios de comu-nicación, que también —en el caso de los medios depropiedad privada— se rige por el sistema de topes.Todo ello se regula a través de la Ley Electoral,21

que obliga a los medios estatales de comunicación aotorgar, «a partir de la convocatoria de las eleccio-nes, en forma gratuita y permanente, tiempo igual,dentro de los mismos horarios, a los partidos y/ocandidatos postulados por ellos o por alianzas polí-ticas, a cuyo efecto el orden de presentación de losespacios será sorteado» (artículo 98°). Además, res-pecto a los medios privados, la Ley Electoral haceresponsable a las empresas de comunicación que di-fundan propaganda que contenga agravios o inju-rias (artículo 100°) y obliga a todos los medios decomunicación a inscribir sus tarifas en las Cortes De-partamentales Electorales, que no podrán ser supe-riores a las establecidas con anterioridad para la pu-blicidad comercial (artículo 106°). Respecto a los«espacios máximos de publicidad» (artículo 102°),cada partido o alianza de partidos debe limitar supropaganda a no más de 10 minutos diarios en cada

canal de televisión (nacional, departamental o local),no más de 15 minutos diarios en una emisora radial(nacional, departamental o local) y a no más de 4páginas semanales por periódico de circulación na-cional y departamental.

6. ACCESO CONTROLADO: ECUADOR

En Ecuador, para garantizar la igualdad de opor-tunidades entre los diversos partidos políticos, la Leyde Elecciones afirma el principio de igualdad en ladistribución de los espacios en televisión, radio oprensa escrita, bajo el criterio del «control de la pro-paganda electoral». Textualmente: «Con el propósi-to de que en las elecciones los partidos y las alianzaselectorales que intervengan dispongan de igualesoportunidades para la promoción de sus candidatu-ras, se establece el control de la propaganda electo-ral a través de los espacios y los tiempos que usen enla prensa, la televisión y la radio» (artículo 105°).Para el efecto, el Tribunal Supremo Electoral debereglamentar en detalle el control de la propagandaelectoral y organizar bajo su dependencia un depar-tamento especial, encargado de ejercer este control(artículo 107°). Los medios de comunicación debenremitirle un listado de las tarifas vigentes para supublicación comercial. La Ley de Elecciones ha pre-visto topes o espacios máximos, para cada partido oalianza electoral: 10 minutos diarios de televisiónen todos los canales de televisión (emisión nacionalo regional), 20 minutos diarios por cada radioemi-sora nacional y 10 minutos diarios por cada radioe-misora regional y no más de media página por edi-ción diaria (o su equivalente en pulgadas).

7. ACCESO DESCONTROLADO: PERÚ

En el Perú, a diferencia de otros países latino-americanos, la Constitución actual (1993) ha impli-cado un ligero retroceso respecto a la Carta ante-rior. En efecto, la Constitución de 1979 reconocíaen sendos artículos la imparcialidad del Estado y el«acceso gratuito a los medios de comunicación so-cial de su propiedad con tendencia a la proporcio-nalidad resultante de las elecciones parlamentariasinmediatamente anteriores» (artículo 70°), así como,21 Cfr. República de Bolivia. Corte Nacional Electoral. Ley Electoral, La Paz, 1993, p. 40 y ss.

Pedro Planas


en norma posterior, expresamente referida a «las cam-pañas electorales», se añadía que «los partidos políti-cos inscritos tienen acceso gratuito a los medios decomunicación social de propiedad del Estado» (ar-tículo 71°). Como es obvio, un artículo regulabael acceso permanente —en cualquier tiempo— de lospartidos representados en el parlamento a los mediosde comunicación estatal y el otro regulaba el acceso delos partidos inscritos en la contienda electoral, que obe-decería —como es obvio— a una distinta regulación.Lamentablemente, el primer artículo quedó incumpli-do, en virtud de una interpretación restrictiva, que hizocreer que ambos eran reiterativos o, en el mejor de loscasos, complementarios. Es así que la Carta de 1993reduce los dos artículos a un sola frase, que se limita areconocerle a los partidos y movimientos políticos «elacceso gratuito a los medios de comunicación social depropiedad del Estado en forma proporcional al últi-mo resultado electoral general» (artículo 35°), sinreferencia —siquiera— a la campaña electoral, lo cualpermitiría suponer que se trata de un acceso permanen-te, que la ley electoral podría distinguir o desarrollar.22

Por esa razón, se conserva la regulación tradicional enel canal estatal: durante los 30 días previos a la elección,se distribuyen 30 minutos diarios entre los diversospartidos. Lo delicado aquí es que los medios de comu-nicación estatal no tienen ninguna significación en cuantorating y lectoría y la legislación electoral peruana deja ala libre contratación la propaganda electoral en losmedios privados de comunicación, sin topes ni espa-cios máximos, provocando gruesas y evidentesinequidades. En cierto modo, y no obstante su enun-ciado constitucional, se parece al «acceso opacado» deArgentina, con la salvedad que Argentina tiene un fon-do especial para la financiación pública de los gastoselectorales y Perú carece —además— de financiaciónpública directa.

8. OTROS CASOS

Brasil tiene un régimen cercano al de Chile, encuanto prohíbe la propaganda contratada y obliga a

los medios de comunicación a transmitir dos horasdiarias gratis, que se distribuirán entre los diversospartidos, según su representación en el parlamento.Ello parece derivarse de la propia Constitución, cuyoartículo 17, parágrafo IV, inciso 3º, señala: «Lospartidos políticos tienen derecho a recursos del fon-do partidario y acceso gratuito a la radio y a la tele-visión, en la forma de la ley». Más bien, en la prensaescrita sí se permite propaganda contratada, aunquecon topes establecidos. Sin embargo, todo ello esvisto como una fórmula para repotenciar el rol de lospartidos, congruente con el precepto constitucionalque indica que nadie puede ser elegido miembro delCongreso o del Poder Ejecutivo si no pertenece aun partido. Dallari, al criticar la consagración de lapartidocracia en Brasil, piensa que se le ha sumadocomo mecanismo constitucional la concesión a lospartidos de «tiempo gratis en la televisión, sin pagoalguno, en la víspera de las elecciones y, como resul-ta obvio, son las direcciones partidistas las que deci-den quién va a usar ese tiempo».23

Quizás México es el más avanzado de los regí-menes de acceso, en virtud de las sucesivas refor-mas, plasmadas en sus principios cardinales en elartículo 41 de la Constitución, que reconoce a lospartidos el «derecho al uso en forma permanente delos medios de comunicación social, de acuerdo conlas formas y procedimientos que establezca la ley».Estaría en la línea del régimen colombiano: accesoplural y permanente.

La Constitución de Panamá establece que lospartidos políticos «tendrán derecho, en igualdad decondiciones, al uso de los medios de comunicaciónsocial que el Gobierno Central administre y a reca-bar y recibir informes de todas las autoridades pú-blicas sobre cualquier materia de su competencia,que no se refieran a relaciones diplomáticas reserva-das» (artículo 134°). Desde esa óptica, el artículo166 de la Ley Electoral panameña ordena al Tribu-nal a reglamentar el acceso de los partidos a los me-dios de comunicación del Estado «en igualdad decondiciones», aunque permitiendo a los partidos

22 Al respecto, véase nuestro trabajo: «La relativización constitucional de los partidos políticos», en La

Constitución de 1993. Análisis y Comentarios, Comisión Andina de Juristas, Lima, 1995, pp. 55-63.

23 De Abrau Dallari, Dalmo, «Partidos y elecciones en el Brasil», en Vanossi, Jorge Reinaldo y

otros, Legislación Electoral Comparada, Capel/ Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la

República Oriental del Uruguay, San José de Costa Rica, 1988, p. 140.



dedicar esos espacios a la difusión de «propaganda,programas de opinión pública, debates y cualquierevento político». En cuanto a los medios de comu-nicación privados, el artículo 167° de la Ley Electo-ral los obliga a brindar sus servicios a los partidoscon un descuento mínimo del 25% respecto a la ta-rifa comercial de los últimos doce meses.

En Venezuela, pese a que no hay expresa refe-rencia constitucional al acceso de los medios ni alpropio financiamiento, ha previsto un sistema com-plementario, aun cuando los medios de comunica-ción estatales sólo son empleados en la elección pre-sidencial (al igual que en República Dominicana),según lo dispone el artículo 175° de la Ley Orgáni-

ca del Sufragio: «Los medios oficiales de comunica-ción social otorgarán gratuitamente, tiempo igual yen las mismas horas, a los candidatos presidencialespresentados por los partidos con representación en elConsejo Supremo Electoral, a cuyo efecto los espa-cios se sortearán entre éstos cada mes». 24 Respecto a lapropaganda en medios privados, el Consejo SupremoElectoral reserva una partida especial para contratarespacios en forma equitativa, siempre que los partidoshayan superado el 5% de los votos válidos en las elec-ciones inmediatamente anteriores. Además, hay unfondo adicional que el Consejo entrega directamente alos partidos, esta vez sí en proporción a la votaciónobtenida a nivel nacional en la Cámara de Diputados.

24 Cfr. Ley Orgánica del Sufragio, en Gaceta Oficial de la República de Venezuela, N° 4.918,

Caracas, 2 de junio de 1995.

Secci n

ESTADOSó


DEFENSA JURISDICCIONALDE LOS USOS Y COSTUMBRES

Francisco Martínez Sánchez*

SUMARIO: I. Derecho constitucional y derecho consuetudinario; II. Pueblos y co-munidades indígenas, entidades de derecho público con autonomía; III. Sistemasnormativos internos; IV. El tequio; V. El sistema de cargos en pueblos y comunida-des indígenas; VI. La evolución legislativa; VII. Defensa jurisdiccional local de losderechos de los pueblos y comunidades indígenas; VIII. Críticas al sistema electoralde usos y costumbres.

I. DERECHO CONSTITUCIONALY DERECHO CONSUETUDINARIO

La Constitución del Estado Libre y Soberanode Oaxaca reconoce el pleno ejercicio de lasoberanía de los usos y costumbres de los

pueblos y comunidades indígenas, toda vez quelos estados federados son libres y soberanos en todolo concerniente a su régimen interior, en términosdel artículo 40 de la Constitución federal. Por otraparte, conforme al artículo 133 de la Constituciónfederal las leyes del Congreso de la Unión que ema-nen de ella y todos los tratados que estén de acuerdocon la Constitución, celebrados y que se celebrenpor el presidente de la República, con aprobacióndel senado, serán la Ley Suprema de toda la Unióny en esta tesitura, el Convenio 169 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indí-genas y Tribales en Países Independientes es LeySuprema en la Unión, y de observancia para el le-gislador local, este Convenio determina en su artículo1º, su ámbito de aplicación respecto a los pueblosen países independientes, considerados indígenas porel hecho de descender de poblaciones que habitabanen el país o en una región geográfica a la que perte-nece el país en la época de la conquista o la coloni-zación o del establecimiento de las actuales fronte-ras estatales y que, cualquiera que sea su situaciónjurídica, conservan todas sus propias instituciones

sociales, económicas, culturales y políticas, o partede ellas. El Convenio se debatió en Ginebra en junio de1989. El presidente de la República lo suscribió en1990, y el senado lo ratificó ocho meses más tarde.1

Los derechos de los pueblos y comunidades in-dígenas se encuentran tutelados por el artículo 16de la Constitución Política del Estado Libre y Sobe-rano de Oaxaca, mismo que establece garantías so-ciales para estos grupos, sin que estas disposicionescontravengan las establecidas por la Constituciónfederal, y son plenamente armónicas con el Conve-nio 169 de la OIT, de ahí que el Constituyente estatalhaya determinado normas específicas respecto de lospueblos y comunidades indígenas, las que deben serde estudio detallado debido a que en el complejoentramado social cada pueblo y comunidad mues-tra una diversa faceta de esos derechos y su aplica-ción pertenece aún al marco del derecho consuetu-dinario de tradición oral, no es posible entender eltequio o el crédito a la palabra fuera del contexto delas comunidades indígenas de Oaxaca, ni el sistemade cargos religiosos y políticos que se practica en losmunicipios.

El derecho consuetudinario tiene dos caracterís-ticas: la práctica reiterada a través del tiempo y laopinión de que es obligatorio. Las prácticas comu-nitarias previas a la conquista se han conservado ensus principios básicos a través del tiempo, prácticas

* Magistrado presidente del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.

1 Cfr. Montemayor, Carlos, Los pueblos indios de México hoy, México, Editorial Planeta, 2001,

p. 127 (Colección temas de hoy).

Francisco Martínez Sánchez


que son diferentes a las de cualquier otro grupo y queno concluyeron con la Constitución de 1824, que con-cedió la igualdad a todos los americanos, a pesar deque en la Colonia se reconocían las repúblicasde indios con sus autoridades y normas internas. Cier-to es que la supervivencia de los indígenas no signifi-có el aniquilamiento de sus costumbres y en estadiversidad el estado de Oaxaca desde la reforma a suConstitución en 1998, incorporó en su Carta fun-damental el reconocimiento a la diversidad étnica, ala autonomía y su personalidad como entidades dederecho público, conceptos que fueron en su tiem-po avances sustanciales al concepto de derecho indí-gena en México y que han quedado fuera del marcotrazado por la reforma de los artículos 2 y 4 consti-tucionales publicada en el Diario Oficial de la Federa-ción de 14 de agosto de 2001.2

II. PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS,ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO CONAUTONOMÍA

El artículo 16 de la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de Oaxaca determina conprecisión el reconocimiento a la diversidad étnica,3

que a su vez es el sustento de la diversidad cultural,así como el derecho a la libre determinación de lospueblos y comunidades indígenas que el legisladorexpresa en autonomía, reconociéndoles el carácterde partes integrantes del estado de Oaxaca, lo quepermite la evolución de la comunidad, respetandosu identidad cultural, además la Ley de Derechos delos Pueblos y Comunidades Indígenas establece di-versas garantías individuales y sociales, asimismo,permite encuadrar en el orden normativo la exis-

tencia de los pueblos y comunidades como entida-des de derecho público.

Sin duda, en el contexto del reconocimientoconstitucional a los derechos de los pueblos y co-munidades indígenas, el concepto autonomía es unode los más polémicos, incluso algunos consti-tucionalistas consideran que los estados federados sonautónomos4 y no son soberanos; a pesar de que comoya ha quedado asentado, el texto constitucional ex-presamente determina que los estados federados sonsoberanos; ahora bien, la autonomía implica queun ente se da sus propias normas, las que debe cum-plir. Tal vez el equívoco en cuanto al significadode autonomía es que originalmente significó inde-pendencia de cualquier otro Estado para griegos yromanos, además de que a través de la historia nosiempre se ha empleado la palabra con su acepciónoriginal.5

El artículo 3º de la Ley de Derechos de los Pue-blos y Comunidades Indígenas acota los límites ydefine el concepto autonomía de la siguiente mane-ra: «La libre expresión de los pueblos y comunida-des indígenas como partes integrantes del estado deOaxaca en consonancia con el orden jurídico vigen-te, para adoptar por sí mismos decisiones e instituirprácticas propias relacionadas con su cosmovisión,territorio indígena, tierra, recursos naturales, orga-nización sociopolítica, administración de justicia,educación, lenguaje, salud y cultura».

En el artículo 16 de la Constitución local se lee:«pueblos y comunidades tienen personalidad jurídi-ca de derecho público y gozan de derechos socia-les». Sin que pasen por desapercibidos los alcancesque se otorgan a este reconocimiento en la Ley delos Pueblos y Comunidades Indígenas respecto a queal definir lo que en la ley debe entenderse por pue-

2 La reforma limita el concepto autonomía a lo enunciado en el artículo 2 y define a las

comunidades como entidades de interés público.3 El artículo 16 constitucional en cita establece que: «Los pueblos indígenas del estado de

Oaxaca son: amuzgos, cuicatecos, chatinos, chocholtecos, chontales, huaves, ixcatecos, mazatecos,

mixes, mixtecos, nahuas, triques, zapotecos y zoques.» Pero no se constriñe a un criterio

social, sino que los determina desde la perspectiva de sus reagrupamientos étnicos, lingüísticos

y culturales como los tacuates, e incluye en la protección de la ley a los grupos afroamericanos

e indígenas pertenecientes a cualquier otro pueblo procedente de otros estados de la

República y que por cualquier circunstancia, residan en el territorio del estado de Oaxaca.

4 Ignacio Burgoa, al definir el concepto autonomía en el Diccionario de Derecho Constitucio-

nal, Garantías y Amparo, afirma que al concertarse el pacto federativo y al consignarse éste

en la Constitución federal, el último acto de soberanía de los Estados federados realizan, ya

como instituciones jurídicopolíticas supremas en que su pueblo se ha organizado, consiste

precisamente en formar a la nueva entidad y en organizarla, dejando después de ser

soberanos para mantenerse autónomos (op. cit. p. 61).5 Según la voz autonomía definida en la Enciclopedia Jurídica Omeba, los griegos llamaban

«autónomos» y los romanos «autonomi» a los estados que se gobernaban por sus propias

leyes y no estaban sometidos a ningún poder extranjero.


Defensa jurisdiccional de los usos y costumbres

blos y comunidades indígenas respectivamente se esta-blece que el estado les reconoce el carácter jurídico depersonas de derecho público, para todos los efectosque se deriven de sus relaciones con los gobiernos esta-tal y municipales, así como con terceras personas.

Como entidades de Derecho público se recono-ce a sus autoridades comunitarias tal carácter den-tro del orden jurídico, al definirlas la Ley de losPueblos y Comunidades Indígenas como: «Aquellasque los pueblos y comunidades indígenas recono-cen como tales en base a sus sistemas normativosinternos, las cuales pueden o no coincidir con lasmunicipales. Dentro de estas se encuentran las deadministración de justicia».

III. SISTEMAS NORMATIVOS INTERNOS

En Oaxaca se asientan 16 grupos étnicos, encuanto a la división política y territorial existen vein-ticinco distritos electorales locales y once federales,de los 570 municipios del estado, 418 se rigen bajoel sistema de usos y costumbres y 152 municipiosestán en el régimen de partidos políticos.

Como ya ha quedado transcrito, las autoridadescomunitarias o indígenas son aquellas cuya existenciaes reconocida con base en los sistemas normativosinternos, que pueden o no coincidir con las autori-dades municipales, estas últimas son las expresamentereconocidas por la Constitución Política del EstadoLibre y Soberano de Oaxaca, la Ley Municipal parael Estado de Oaxaca,6 y en el libro cuarto del Códi-go de Instituciones Políticas y Procedimientos Elec-torales. En este orden de ideas un agente de policíaes autoridad municipal porque sus atribuciones es-tán determinadas expresamente en la Ley Munici-pal del Estado, un presidente municipal también esuna autoridad municipal; por otra parte, el tataman-dón es una autoridad indígena o comunitaria cuyaexistencia se reconoce en los sistemas normativosinternos, sus consejos vinculan a la autoridad o a losparticulares indígenas, deben ser cumplidas sus de-

terminaciones, de la misma manera la seguridadpública en la comunidad o el pueblo indígena esconservada por el topil, quien cumple funciones depolicía. Autoridades municipales y comunitarias oindígenas coexisten realizando cada una sus activi-dades de derecho público, los asuntos que conocenquedan expresamente delimitados en el texto de laLey de Derechos de los Pueblos y Comunidades In-dígenas, por ejemplo, el artículo 9º de la ley en citadetermina que en materia de conflictos agrarios entierras de pueblos y comunidades indígenas, el esta-do, por conducto de la Junta de Conciliación Agra-ria del Estado de Oaxaca en consenso con las autori-dades municipales, y comunitarias y las asociacionesde comunidades y pueblos indígenas, promoveránla conciliación en los términos del artículo 16, sextopárrafo y 90 bis de la Constitución Política local yde la Ley Orgánica de la junta mencionada, estasfacultades de conciliación corresponden también ala Secretaría de Asuntos Indígenas, por lo que elespíritu del legislador es privilegiar el diálogo entrelas comunidades para resolver conflictos en materiaagraria o prevenirlos.

Se reconoce de esta forma la juridicidad de sus sis-temas normativos internos de los pueblos y comuni-dades indígenas, la jurisdicción de los mismos, es decir,la potestad de que se encuentran investidas las autori-dades por la asamblea comunitaria en la propia Cons-titución Política local, en los siguientes términos:

Se reconocen los sistemas normativos internos de los pue-blos y comunidades indígenas, así como jurisdicción a lasautoridades comunitarias de los mismos. La Ley reglamen-taria establecerá los casos y formalidades en que proceda lajurisdicción mencionada y las formas de homologación yconvalidación de los procedimientos, juicios, decisionesy resoluciones de las autoridades comunitarias.

Las normas de los pueblos y las decisiones de lasautoridades comunitarias o indígenas se reconocen enel ámbito de las relaciones familiares, de la vida civil,de la organización de la vida comunitaria y en gene-ral de la prevención y solución de conflictos al interiorde la comunidad, siempre que no contravengan la Cons-titución Política del Estado, las leyes estatales vigentesni vulneren los derechos humanos ni de terceros.7

6 Esta ley recientemente publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 21 de octubre

del presente año, y que entra en vigencia a partir del primero de diciembre del año que se

cursa, deroga a la Ley Orgánica Municipal de 25 de junio de 1993. 7 Artículo 29 de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas de Oaxaca.



La Ley de Derechos de los Pueblos y Comuni-dades Indígenas define los sistemas normativos in-ternos, como el conjunto de normas jurídicas oralesde carácter consuetudinario que los pueblos y co-munidades indígenas reconocen como válidas y uti-lizan para regular sus actos públicos y sus autorida-des aplican para la resolución de sus conflictos.8 Losasuntos que se pueden resolver por las autoridadesindígenas y comunitarias están determinados en laley, por ejemplo: como auxiliares del MinisterioPúblico o del Poder Judicial en controversias queversen sobre delitos que estén sancionados en elCódigo Penal del Estado de Oaxaca, con pena eco-nómica o corporal que no exceda de dos años deprisión; tenencia de la tierra en la comunidad; faltasadministrativas y de policía; o el incumplimientodel deber de las madres y padres de familia consis-tente en enviar a los hijos a la escuela, o el que losascendientes, esposo o esposas no se conduzcan comobuenos padres y madres de familia, entre otras.9

La Ley de Derechos de los Pueblos y Comuni-dades Indígenas establece que pueblos indígenas sonaquellas colectividades humanas que, por haber dadocontinuidad histórica a las instituciones políticas eco-nómicas, sociales y culturales que poseían susancestros antes de la creación del estado de Oaxaca,poseen formas propias de organización económica,social, política y cultural, y afirman libremente supertenencia a cualquiera de los pueblos menciona-dos anteriormente.

El artículo 16 de la Constitución del Estado deOaxaca dispone:

Asimismo el estado reconoce a los pueblos y comunida-des indígenas, sus formas de organización social, política yde gobierno, sus sistemas normativos internos, la jurisdic-ción que tendrán en sus territorios, el acceso a los recursosnaturales de sus tierras y territorios, su participación en elquehacer educativo y en los planes y programas de desarro-llo, sus formas de expresión religiosa y artística, la protec-ción de las mismas y de su acervo cultural y en general paratodos los elementos que configuran su identidad. Por tan-to, la ley reglamentaria establecerá las normas, medidas yprocedimientos que aseguran la protección y respeto de

dichos derechos sociales, los cuales serán ejercidos directa-mente por las autoridades de los pueblos y comunidadesindígenas o por quienes legalmente los representen.

La preservación de la identidad del estado se en-cuentra en los pueblos y las comunidades indígenasque lo forman, por ello la discriminación, el etnocidioy el saqueo cultural constituyen conductas que des-truyen nuestra identidad y que la Constitución yleyes estatales sancionan. «Igualmente protegerá a lospueblos y comunidades indígenas contra reacomodosy desplazamiento, determinando los derechos y obli-gaciones que se deriven de los casos de excepción quepudieran darse, así como las sanciones que procedancon motivo de su contravención».

Por su parte, el artículo 2º de la Ley de Dere-chos Indígenas del Estado de Oaxaca en lo condu-cente, determina:

El estado de Oaxaca tiene una composición étnica pluralsustentada en la presencia mayoritaria de sus pueblos y co-munidades indígenas cuyas raíces culturales e históricas seentrelazan con las que constituyen la civilizaciónmesoamericana; hablan una lengua propia; han ocupadosus territorios en forma continua y permanente; en elloshan construido sus culturas específicas, que es lo que losidentifica internamente y los diferencia del resto de la po-blación del estado. Dichos pueblos y comunidades tienenexistencia previa a la formación del estado de Oaxaca yfueron la base para la conformación política y territorialdel mismo, por lo tanto tienen los derechos sociales que lapresente ley les reconoce.

La Constitución es imperativa en cuanto al ac-ceso igualitario a la justicia, en el caso de los indíge-nas, el juzgador deberá de considerar la especial con-dición cultural y lingüística de los justiciables: «Laley establecerá los procedimientos que aseguren alos indígenas el acceso efectivo a la protección jurí-dica que el Estado brinda a todos sus habitantes».

Además, el numeral en comento determina quelas autoridades de los pueblos y comunidades indí-genas participarán en la conciliación y concertaciónpara la solución de los conflictos de límites ejidales,municipales o de bienes comunales y reconoce elderecho social al uso y disfrute de los recursos natu-rales de sus tierras y territorios. Entendiéndose porterritorio indígena la porción del territorio nacio-nal constituida por espacios continuos y discontinuosocupados y poseídos por los pueblos y comunida-des indígenas, en cuyos ámbitos espacial, material,

8 Artículo 3º fracción VIII.9 Artículo 38 inciso b) de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas de Oaxaca.



social y cultural se desenvuelven aquéllos y expre-san su forma específica de relación con el mundo,sin detrimento alguno de la soberanía nacional delEstado mexicano ni de las autonomías del estado deOaxaca y sus municipios.10

IV. EL TEQUIO

Una costumbre que se practica en forma inme-morial en las comunidades es el tequio, trabajo co-munal que se realiza por acuerdo o convocatoria dela asamblea o de la autoridad, en que se advierte lasolidaridad de los vecinos para realizar trabajos quebeneficien a la colectividad, como la construcción ymantenimiento de caminos, templos, escuelas, y otrasobras de beneficio común; al respecto la Ley deDerechos de los Pueblos y Comunidades Indígenasen el artículo 43, dispone que el tequio en este últi-mo tipo de obras podrá ser considerado como pagode contribuciones municipales. Se ha criticado altequio como praxis inconstitucional indicando quecontraviene el artículo 5º de la Constitución fede-ral en el sentido de que nadie podrá ser obligado aprestar trabajos personales sin la justa retribución ysin su pleno consentimiento, salvo el trabajo im-puesto como pena por la autoridad judicial, el cualse ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y II delartículo 123.11 Se han dado casos en que quienes seapartan de la práctica recurren al juicio de amparo;se hace difícil, por no decir imposible, el cumpli-miento de la ejecutoria, porque muchas veces quienordena no es la autoridad municipal, sino la asam-blea comunitaria, misma que es transitoria, no tieneun representante, la autoridad sólo actúa comoejecutora de las determinaciones de la asamblea, y aesta última no se le puede señalar como autoridad

responsable en el juicio de garantías por la falta deórganos que la representen. En el tequio participantanto los hombres como las mujeres. En 1922 elentonces gobernador Flavio Pérez Gasga trató deextinguir el tequio como práctica comunitaria, perofracasó en su estrategia política. El tequio es unaalternativa para realizar obras comunitarias frente ala carencia de recursos económicos, lo que ocurredesde la época colonial en los pueblos y comunida-des indígenas de Oaxaca, y que sigue practicándoseaún al establecerse en 1998 la asignación de recursosfederales mediante el Ramo 33.

V. EL SISTEMA DE CARGOS EN PUEBLOSY COMUNIDADES INDÍGENAS

La organización de las autoridades en los muni-cipios que se rigen por el sistema de usos y costum-bres conforme a lo dispuesto por el artículo 25 de laConstitución Política del Estado y en la sección 3del artículo 17 del Código de Instituciones Políticasy Procedimientos Electorales de Oaxaca, es distintade la estructura de los municipios que se rigen porel sistema de partidos en donde se eligen concejalesal ayuntamiento que queda integrado por presiden-te municipal, síndicos y regidores en términos de lodispuesto por el artículo 115 de la Constitución fe-deral; en algunos municipios existen cargos públi-cos distintos al de presidente municipal, síndico oregidor, como el de juez del agua, integrante de labanda de música o coordinador de la escolta, juezde tequio, el fiscal o juez de la iglesia, mayordomos,mayor de vara, presidentes de los comités de escue-la, solidaridad, el contralor social, y en algunos mu-nicipios el nombramiento de los integrantes delcomisariado de bienes comunales, en su caso el debienes ejidales, o el de comité de comercialización yde la unidad de aprovechamiento forestal, que sueledarse en la asamblea correspondiente, pero en la quese toma en cuenta el mismo sistema de agotación.En algunas comunidades se nombran a los mayor-domos de la fiesta titular del pueblo.

En San Juan Mixtepec, Miahuatlán, Oaxaca, eljuez del agua es el encargado del abastecimiento delagua, el que limpia los depósitos y vigila el buenaprovechamiento. En la citada comunidad el juezde la iglesia es el encargado de cuidar el templo, de

10 Artículo 3º fracción V. Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas.11 El mismo artículo determina: En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios

en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como

el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las

funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribui-

das aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta Constitución y las

leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y

retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale.



mantener informadas a la asamblea o autoridades delas necesidades del templo.

La normatividad de las elecciones por usos ycostumbres es fijada por la propia comunidad deacuerdo a las ancestrales tradiciones; es posible quela votación sea efectuada sólo por los jefes de fami-lia; en algunas comunidades la mujer no participaen la asamblea y son los hombres los que resuelvenlos asuntos públicos, esta falta de participación delas mujeres ocasiona que no tengan en la comuni-dad el voto activo, o se limite su participación a suestado civil, como ocurre en San Juan Ozolotepec,Distrito de Miahuatlán, donde las mujeres solteras yviudas votan, las casadas no; en San AndrésHuayapam, Distrito del Centro, hasta ahora lasmujeres no votan en la asamblea;12 en San JuanMixtepec, Miahuatlán, las mujeres votan desde 1990.El sistema de elección de autoridades por usos y cos-tumbres implica una representación por cargo ocomisión en la comunidad comenzando por la je-rarquía más baja en la administración pública, civily religiosa. Conforme se desempeñan de maneraanual se puede ascender en cada uno de los ámbitosya precisados, adquiriendo experiencia en cada cate-goría del servicio, sin remuneración alguna o conbaja remuneración. Hay que señalar que existen ocu-paciones que son en sí mismas un cargo que excluyela prestación de otros como el de músico de la ban-da de la comunidad y en algunos municipios losmayores de sesenta años están exentos de la obliga-ción de desempeñar cargos, como ocurre en San JuanMixtepec, Oaxaca, donde se tiene obligación de ser-vir a la comunidad desde los dieciocho años13 y sedeja de servir a la comunidad a los sesenta años; enalgunos municipios el cumplimiento de un determi-nado tiempo en los cargos lleva a los adultos mayo-res a alcanzar la categoría de ciudadanos distingui-

dos, ancianos o ciudadanos caracterizados o princi-pales. En algunos municipios por razón de la edadse alcanza la dignidad de tatamandón y se integra alconsejo de ancianos que tiene la responsabilidad deorientar a los jóvenes y decidir sobre diversos asun-tos de naturaleza jurisdiccional en materia civil, pe-nal, mercantil dentro de la comunidad y el marcoconstitucional y legal vigente.

De igual manera, los sistemas de elección de lasautoridades en estos municipios es variada, desta-cando el procedimiento de democracia indirecta enprimer grado utilizado en Santiago Nacaltepec,Cuicatlán, Oaxaca, municipio en el que cada una desus agencias,14 así como en la cabecera municipal,eligen dos domingos previos a la fecha definitiva denombramiento de las autoridades, mediante asam-blea comunitaria a veinticinco representantes paraintegrar el consejo político, recayendo en este últi-mo la responsabilidad de elegir en la fecha corres-pondiente a las autoridades municipales de ese ayun-tamiento; las autoridades electas generalmente sonlos integrantes del mismo consejo político.

VI. LA EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

Por decreto 297 se reformó el artículo 5 de laLey de Derechos de los Pueblos y Comunidades In-dígenas del Estado de Oaxaca, determinando que elestado por conducto de la Secretaría de AsuntosIndígenas y el Poder Judicial, en el ámbito de susrespectivas competencias, quedan facultados paraaplicar la citada ley y asegurar el respeto de los dere-chos sociales de los pueblos y comunidades indíge-nas, conforme al principio igualitario de que ningu-no de ellos, o cualquier núcleo no indígena, seráconsiderado superior a los demás. Con estas disposi-ciones se delimita el ámbito de la administraciónpública en relación con los pueblos y comunidadesindígenas y se rectifica la existencia de la justiciacomunitaria indígena, porque no es posible consi-derar el respeto del derecho indígena sin un conoci-miento pleno de las diversas realidades, el derecho

12 Las mujeres reclaman mayor participación política y, por ende, en esta y otras comunidades

regidas por el sistema de usos y costumbres el derecho al voto de las mujeres en las

asambleas se ha ido incorporando como práctica comunitaria; en el caso citado es posible

que en breve la mujer tome parte activa en la asamblea que elige a las autoridades

municipales.13 A mediados del siglo pasado en la entidad el servicio en las comunidades se prestaba desde

los diez o doce años, por ejemplo, entre los mixes los niños servían llevando la correspon-

dencia del municipio a las agencias o dentro de la propia comunidad llevando los recados.

14 Este municipio se integra con dos agencias municipales y tres agencias de policía municipal,

por lo tanto el consejo político se integra con 150 personas.



consuetudinario por su carácter de oral está abiertoa la transformación siguiendo sus principios o valo-res, que deben acatarse cuando no contravengan losdeterminados en la Constitución federal.

VII. DEFENSA JURISDICCIONAL LOCALDE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOSY COMUNIDADES INDÍGENAS

La defensa jurisdiccional de los derechos de lospueblos y comunidades indígenas no se da de maneraplena aún en nuestro sistema jurídico, de ahí la im-portancia de las reformas legislativas en la materia.

Respecto a los derechos electorales de los ciuda-danos y partidos la defensa se da a través del proce-dimiento contencioso electoral. La justicia electoralestá constituida por diversos medios jurídico-técni-cos de impugnación o control (juicios, recursos oreclamaciones) de los actos y procedimientos elec-torales, ya sea que se sustancien ante un órgano denaturaleza administrativa, jurisdiccional y/o políti-ca, para garantizar la regularidad de las elecciones yque las mismas se ajusten a derecho, esto es, a losprincipios de constitucionalidad y/o legalidad, co-rrigiendo eventuales errores o infracciones a la nor-mativa electoral.

A los anteriores cabría agregar, en su caso y porsu especificidad, los medios de control de laconstitucionalidad de las leyes o normas generalesde carácter electoral.15 En Oaxaca el control juris-diccional de la legalidad de los actos electorales encaso de la interposición de recursos en las eleccionesde concejales, diputados y gobernador, recae en elTribunal Estatal Electoral.16 En materia indígenael procedimiento es administrativo, a cargo del Ins-

tituto Estatal Electoral. En cuanto al derecho penaly civil la delimitación de la jurisdicción indígena seestablece en el propio artículo 16 de la Constitu-ción local que ya hemos comentado, por ende, ladefensa jurisdiccional de derechos civiles y políticosen Oaxaca adquieren vigencia siguiendo loslineamientos del artículo 2517 de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos, «Pacto SanJosé Costa Rica».

La ley determina en Oaxaca los medios de impug-nación para las elecciones bajo el sistema de partidos,en cambio no se prevé una defensa jurisdiccional ex-presa de los derechos de los pueblos o comunidadesindígenas en el caso de que una decisión arbitraria, nofundada ni motivada, o de carácter eminentementepolítico determinara el cambio de régimen a elecciónde partidos, o que un indígena se inconformara contrala determinación de la asamblea comunitaria. En prin-cipio, para el primer caso, la ley prevé que será elInstituto Estatal Electoral la institución que realizarálos estudios correspondientes y que decidirá si existencondiciones para el cambio de sistema de usos y cos-tumbres al régimen de partidos; sin embargo, no sefaculta a la autoridad jurisdiccional competente enmateria electoral la intervención para resolver si la de-terminación del Instituto Estatal Electoral contravie-ne la ley fundamental estatal; por una parte se puedeaducir que implicaría en su caso una intromisión deuna entidad de derecho ajena a la costumbre, pero porotra parte, la tutela de los principios del derecho elec-toral es necesaria para no hacer nugatorio el acceso ala justicia electoral local, porque en el actual esquemacorresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial

15 Las constituciones de Jalisco, Veracruz, Campeche, Quintana Roo y Chiapas, reconocen los

derechos de los pueblos indígenas; las leyes electorales de Guerrero, Puebla y Sonora, a

pesar de reconocer los usos y costumbres en materia electoral no determinan recurso o

medios de impugnación para el caso de que se presente alguna violación a los derechos

político-electorales de los integrantes de las comunidades indígenas.16 Al particular indígena le queda el juicio de protección de los derechos político-electorales

ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo que se determinará con

criterios de derechos ciudadanos al amparo de las leyes locales y la Constitución federal,

quizá sin tener referentes respecto de las instituciones comunitarias de servicio.

17 Artículo 25.

Protección judicial.

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo

ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos

fundamentales reconocidos por la Constitución, la Ley o la presente convención aun cuando

tal violación sea cometida por personas que actúan en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los estados partes se comprometen:

a. A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del estado decidirá

sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b. A desarrollar las posibilidades del recurso judicial, y

c. A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se

haya estimado procedente al recurso.



de la Federación establecer si la determinación de laautoridad electoral es o no constitucional, lo que en símisma constituye una laguna legislativa debido a quelos derechos de los pueblos y comunidades indígenasson tutelados de manera más clara por la Constitucióndel Estado de Oaxaca y la legislación local secundaria,por lo que debe ser una entidad local la que tutelejurisdiccionalmente esos derechos constitucionales. Elcaso concreto se presentó en San Sebastián Tutla, mu-nicipio en transición en 1998, cuando el Instituto Esta-tal Electoral decidió cambiar su régimen por el de par-tidos políticos, el PRI apeló la decisión ante el TribunalEstatal Electoral, argumentando la falta de fundamen-tación del acto reclamado, ya que según el partido po-lítico no se había ponderado adecuadamente a suentender los elementos que hacen a un municipio sus-ceptible de regirse por el sistema de usos y costumbres,tal como lo prescribe el artículo 110 del Código Elec-toral Estatal. El recurso de apelación fue resuelto el 5de septiembre de 1998, a favor del municipio que con-servó su régimen de usos y costumbres, fundándose elTribunal Estatal Electoral al dictar su resolución enel Convenio 169 de la Organización Internacional delTrabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes. La trascendencia de la resolución radi-ca en que se fundó en un convenio internacional queen términos del artículo 133, de la Constitución fede-ral, tiene carácter de ley suprema, como instrumentointerpretativo al aplicar la ley electoral.

Resulta interesante observar en el asunto en co-mento que el municipio conservó su régimen de usosy costumbres debido al recurso interpuesto ante elTribunal Electoral contra la determinación del Ins-tituto Electoral del Estado por un partido político yno por la propia comunidad, lo que nos lleva a re-flexionar respecto a la legitimación para intentar losrecursos en materia electoral que recae en los parti-dos políticos18 y no las comunidades, aun cuando elacto que los agravia es la determinación de autori-

dad competente para cambiar su régimen de usos ycostumbres por el de partidos políticos.

El procedimiento electoral consuetudinario19 esel conjunto de actos realizados por las autoridadeselectorales competentes y por los ciudadanos de unacomunidad, para proponer públicamente a los con-cejales municipales y para elegirlos, basados en lasnormas consuetudinarias del municipio. Surge lainterrogante de qué pasa si la elección se hace con-traviniendo las normas constitucionales locales.

No hay un órgano de control constitucional enel estado para el caso de que sean individuos los quevean afectados sus derechos político-electorales enel sistema de usos y costumbres. En este último sen-tido, los derechos de los pueblos y comunidades in-dígenas quedarían en el papel, sin validez real. Alciudadano, ante la falta de tutela local de sus dere-chos, le queda como única alternativa promover eljuicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previsto en la Ley Gene-ral del Sistema de Medios de Impugnación, ante laSala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federación, la cual al respecto sustenta elsiguiente criterio relevante:

PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZARA LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMANUN EFECTIVO ACCESO A LA JURISDICCIÓNELECTORAL:

En el artículo 4°, párrafo primero, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que,en la ley, se debe garantizar a los integrantes de los pueblosindígenas “el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado”, locual, aunado a lo dispuesto en el artículo 17, párrafos se-gundo y tercero, de la propia Constitución, por cuanto aque los tribunales deben estar expeditos para impartir jus-ticia en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendosus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial,así como el que se garantizará la independencia judicial y laplena ejecución de sus resoluciones, obligan a tener un ma-yor celo en la aplicación de las causas de improcedencia quese prevén expresamente en la Ley General del Sistema deMedios de Impugnación en Materia Electoral y las que de-rivan de la normativa aplicable en la materia. Una intelec-

18 Los recursos de revisión, apelación e inconformidad previstos por el artículo 262 del Código de

Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, corresponde interponer-

los a los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, de acuerdo con lo dispuesto

por el artículo 263 del código en cita, con lo que está claramente excluida la interposición de alguno

de los recursos precitados cuando se vulneren los derechos político-electorales de los indígenas

tratándose de elecciones efectuadas de acuerdo a sus sistemas normativos internos.

19 El artículo 109 del código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca

establece que en el código se entiende por normas de derecho consuetudinario las disposi-

ciones de nuestra Constitución particular relativas a la elección de ayuntamientos en muni-

cipios que se rigen por usos y costumbres.



ción cabal del enunciado constitucional “efectivo acceso a lajurisdicción del Estado”, derivada de una interpretación sis-temática y funcional de las disposiciones citadas, debe en-tenderse como el derecho de los ciudadanos que confor-man las respectivas comunidades indígenas a lo siguiente:a) La obtención de una sentencia de los órganos jurisdiccio-nales del Estado; b) La real resolución del problema plan-teado; c) La motivación y fundamentación de dicha decisiónjurisdiccional, y d) La ejecución de la sentencia judicial. Estaúltima conclusión se apunta porque los integrantes de di-chas comunidades deben tener un acceso real a la jurisdic-ción del Estado, no virtual, formal o teórico, por lo que sedebe dispensar una justicia en la que se puedan defender sinque se interpongan impedimentos procesales por los queindebidamente se prescinda de sus particulares circunstan-cias, ya que la efectividad de la administración de justiciaelectoral debe traducirse en un actuar que sustraiga al ciu-dadano de esas comunidades de una resolución o sentenciaalejada de formalismos exagerados e innecesarios, para que,en forma completa y real, el órgano jurisdiccional decidamaterialmente o en el fondo el problema planteado.

Juicio para la protección de los derechos político-electo-rales del ciudadano. SUP-JDC-037/99. Herminio QuiñónezOsorio y Ángel García Ricárdez. 10 de febrero de 2000.Unanimidad de votos. Ponente: José de Jesús OrozcoHenríquez.

En Oaxaca existe el caso de las elecciones deAsunción Tlacolulita, Yautepec, Oaxaca, donde secelebró el dieciocho de octubre de 1998 la asambleageneral en la que se eligieron autoridades municipa-les para el trienio 1999–2001, la cual fue ratificadael 8 de noviembre de 1998 ante la presencia de re-presentantes del Instituto Estatal Electoral; el 26 dediciembre de 1998, el Consejo General del InstitutoEstatal Electoral emitió acuerdo por el que declaróla validez de las elecciones de ciertos ayuntamientosbajo el sistema de usos y costumbres, entre los cua-les se encontraba el de Asunción Tlacolulita,publicándose en el Periódico Oficial de 9 de enero de1999, el acuerdo en cita. El 31 de diciembre de 1998la LVII Legislatura del Estado de Oaxaca erigida enColegio Electoral emitió el decreto número 39, pu-blicado en el Periódico Oficial de la misma fecha,por el que dicho órgano electoral invalidó junto aotra la elección de concejales celebrada bajo el régi-men de derecho consuetudinario en el municipio deAsunción Tlacolulita; revocó las constancias de ma-yoría otorgadas a los concejales municipales respec-tivos y facultó al Instituto Estatal Electoral para queconvocara a los ciudadanos para participar en las elec-ciones extraordinarias de 1999, señalando que debían

celebrarse en la fecha, hora y lugar y se determinaradentro del plazo señalado en el artículo 22 del CIPPEO,comunicándose dicha determinación al Ejecutivo delEstado para cumplir con lo dispuesto por el artículo31 de la Ley Orgánica Municipal del Estado.

El 1º de septiembre de 1999 dos ciudadanos,ostentándose como representantes de la AsambleaComunitaria del Municipio de Asunción Tlacolulita,Oaxaca, presentaron al Congreso local juicio de re-visión constitucional en contra del decreto queinvalidó las elecciones, y de la omisión en que incu-rrió el Consejo General del Instituto Electoral porno convocar a la realización de una elección extraor-dinaria en esa comunidad. El 11 de noviembre elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción resolvió determinando la improcedencia deljuicio de revisión constitucional y la procedenciadel juicio para la protección de los derechos políti-co-electorales del ciudadano para impugnar los he-chos referidos, ordenando la tramitación del asunto,mismo que fue resuelto ordenando que el InstitutoEstatal Electoral dispusiera lo necesario, suficientey razonable para que, mediante la conciliación per-tinente, consultas requeridas y resoluciones corres-pondientes, se realicen elecciones extraordinarias enel municipio de Asunción Tlacolulita, concediendoun plazo de noventa días a partir de la notificaciónde la sentencia para que se diera cumplimiento alresolutivo; el 18 de febrero el director del institutosolicitó al administrador municipal del municipiode Asunción Tlacolulita, que diera cumplimiento alos requisitos de elegibilidad e informara opor-tunamente y por escrito la fecha, lugar y hora de lacelebración del acto de renovación de concejales alayuntamiento de ese municipio. El lugar donde tra-dicionalmente se celebran las elecciones es el Pala-cio Municipal, tomado por el Consejo de Ciudada-nos Principales encabezado por uno de lospromoventes del juicio, y se condicionó la fecha dela celebración de la elección de autoridades a la en-trega del Palacio Municipal, lo que no ocurrió debi-do a que el administrador municipal y el Consejo deCiudadanos Principales eran grupos antagónicos y,por ende, no se celebraron las elecciones debido aque la decisión de que las elecciones se lleven a caboen el palacio municipal es porque en ese sitio se hanllevado a cabo tradicionalmente, que es una deci-sión adoptada por la libre determinación de la co-



munidad indígena que no debe ser quebrantada porpersona o grupo alguno. Al dejarse de realizar laselecciones, quienes se ostentaron como representan-tes de la Asamblea Comunitaria del Municipio deAsunción Tlacolulita, Oaxaca, promovieron inci-dente de inejecución que fue declarado infundado,habida cuenta que al no entregar el palacio munici-pal el grupo encabezado por uno de los inconformesera causa imputable a la parte actora en el juicio lano celebración de la elección de concejales, por loque quedaba expedita la vía para que la autoridadelectoral procediera a nombrar un consejo munici-pal, habida cuenta el antagonismo entre el adminis-trador y el Consejo de Ciudadanos Principales. ElConsejo de Administración Municipal fue instaladoen enero de 2001 con la intervención de la Secreta-ría General de Gobierno, con lo que se dio cumpli-miento a la ejecutoria del Tribunal Electoral del Po-der Judicial de la Federación.

En relación con este asunto el máximo órganojurisdiccional en materia electoral del país, sentó lassiguientes tesis relevantes:

USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS. COM-PRENDEN EL LUGAR EN QUE SE LLEVAN ACABO LAS ELECCIONES (Legislación del Estado deOaxaca). La posibilidad jurídica y material de que las elec-ciones se efectúen en cierto lugar, cuando deriva de unacostumbre, es una decisión adoptada por la libre determi-nación de una comunidad indígena, lo cual no debe serquebrantado por persona o grupo alguno. De esta manera,si en los artículos 4o., párrafo primero, de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, así como 16,párrafos primero y segundo, y 25, párrafo decimoquinto,de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano deOaxaca, se preceptúa que, en la ley, se establecerán las me-didas y procedimientos que permitan proteger y promo-ver, así como hacer valer y respetar esos usos, costumbres,tradiciones y prácticas democráticas, incluidos sus derechossociales, es que se debe preservar la realización de esas elec-ciones en el sitio en el que inveteradamente ha tenido sudesarrollo la correspondiente asamblea electoral, bajo con-diciones que aseguren la realización con regularidad y enun ambiente que genere las circunstancias propicias paradar vigencia a unas elecciones auténticas y libres, en las quese pueda ejercer libremente el derecho de sufragio, tal ycomo se establece en los artículos 35, fracción II; 41, párra-fo segundo, fracción I, segundo párrafo, de la Constituciónfederal; 24, fracción I; 29, párrafo segundo, y 98, párrafoprimero, de la Constitución local, así como 3o., 6o., párra-fo 3; 113 y 116 del código electoral local.

Sala Superior, tesis S3EL 145/2002. Juicio para la protec-ción de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-

JDC-037/99. Incidente de ejecución de sentencia.-HerminioQuiñónez Osorio y otro.-19 de julio de 2000.-Unanimidadde votos.-Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.-Secreta-rio: Juan Carlos Silva Adaya.

Nota: El contenido del primer párrafo del artículo 4o. dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,quedó incorporado en el artículo 2o. de la misma Constitu-ción, conforme con la reforma publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación de 14 de agosto de 2001. Asimismo, elcontenido del artículo 98 de la Constitución Política del Es-tado Libre y Soberano de Oaxaca, que se invoca en la tesis,quedó incorporado en el artículo 113 del mismo ordena-miento conforme con la reforma publicada en el periódicooficial de la misma entidad el 8 de diciembre de 2000.

USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS RELACIO-NADOS CON EL PROCEDIMIENTO ELECTORALCONSUETUDINARIO. CIUDADANOS Y AUTORI-DADES ESTÁN OBLIGADOS A RESPETARLOS(Legislación del Estado de Oaxaca). En términos de lodispuesto en los artículos 4o., párrafo primero, de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como16, párrafos primero y segundo, y 25, párrafo decimoquin-to, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberanode Oaxaca, si en la ley se reconoce la validez y vigencia delas formas de organización social, política y de gobiernode las comunidades indígenas, entonces resulta que los ciuda-danos y las autoridades comunitarias, municipales, estatales,del Distrito Federal y federales, están obligados a respetar lasnormas consuetudinarias o reglas internas respectivas.

Sala Superior, tesis S3EL 146/2002. Juicio para la protec-ción de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-037/99. Incidente de ejecución de sentencia.-HerminioQuiñónez Osorio y otro.-19 de julio de 2000.-Unanimidadde votos.-Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.-Secreta-rio: Juan Carlos Silva Adaya.

Nota: El contenido del primer párrafo del artículo 4o. dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,quedó incorporado en el artículo 2o. de la misma Constitu-ción, conforme con la reforma publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación de 14 de agosto de 2001.

USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS. EFECTOSDE LAS SENTENCIAS DICTADAS POR EL TRIBU-NAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LAFEDERACIÓN, CUANDO SE TRATA DE ACTOSMATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS DE CA-RÁCTER ELECTORAL DE UN CONGRESO ESTA-TAL. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción, como máxima autoridad jurisdiccional en la materia,salvo lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 constitu-cional, según se dispone en el artículo 99, párrafo segundo,fracción V, de la Constitución federal, tiene atribucionespara reparar el orden constitucional violado en ciertos ca-sos determinados y restituir a los promoventes en el uso ygoce del derecho político-electoral que les sea conculcado,con independencia de los actos o resoluciones que deban



ordenarse, modificarse, revocarse o dejar sin efectos, comoconsecuencia de la sentencia y en plenitud de jurisdicción afin de garantizar, en términos de lo preceptuado en el ar-tículo 4o., párrafo primero, de la propia Ley Fundamen-tal, a los integrantes de los pueblos indígenas, el efectivoacceso a la jurisdicción del Estado. En este sentido, si encierto asunto, el medio de impugnación fue presentado porsólo uno o algunos ciudadanos de una comunidad contraun acto de autoridad que la afecte en su conjunto, comopuede ser un decreto legislativo, debe considerarse que elmedio de impugnación está dirigido a permitir el controlde la constitucionalidad de actos y resoluciones que violenlos derechos político-electorales del ciudadano, ya que nien la Constitución federal (artículo 99, párrafo cuarto, frac-ción I) como tampoco en la Ley General del Sistema deMedios de Impugnación en Materia Electoral, se estableceque estén excluidos los actos de los órganos legislativos,siempre que esos actos no tengan el alcance de una ley —abs-tracción, heteronomía, generalidad e impersonalidad— (pues-to que en caso contrario se trataría de una norma general oley respecto de la cual sería procedente la acción deinconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto en el artícu-lo 105, fracción II, tercer párrafo, de la Carta Magna). Esdecir, es equivocado admitir que los actos de un Congresolocal no puedan ser modificados como efecto de una sen-tencia que recaiga en el juicio para la protección de los dere-chos político-electorales del ciudadano, puesto que, en lospreceptos citados de la Ley Suprema y de la ley adjetivafederal, expresamente se alude a actos y resoluciones queviolen los derechos político-electorales de los ciudadanosde votar, ser votado y de afiliación sin que se establezca unaparticular naturaleza del órgano del que provengan. Así,debe entenderse que los eventuales efectos de la sentenciabeneficien o les paren perjuicios a los demás integrantes dela comunidad, ya que, además, sería como resultado delcarácter de máxima autoridad jurisdiccional en la materiay la plenitud de jurisdicción que le están reconocidas alTribunal Electoral, así como consecuencia de los efectos dela sentencia a fin de restituir, en su caso, el uso y disfrutedel derecho político-electoral violado por los actos de auto-ridad, en términos de lo que se establece en los artículos 99,párrafo primero, de la Constitución federal y 6o., párrafo3; y 84, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistemade Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Sala Superior, tesis S3EL 144/2002.Juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano. SUP-JDC-037/99.-Herminio Quiñónez Osorio y otro.-10 de febrero de 2000.-Unanimidad de votos.-Ponente: José deJesús Orozco Henríquez.-Secretario: Juan Carlos Silva Adaya.

Nota: El contenido del primer párrafo del artículo 4o. dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,quedó incorporado en el artículo 2o. de la misma Constitu-ción, conforme con la reforma publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación de 14 de agosto de 2001.

USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS. ATRIBU-CIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTI-

TUTO ESTATAL ELECTORAL DE OAXACA ENLAS ELECCIONES. De acuerdo con lo dispuesto en losartículos 22, 23 y 125 del Código de Instituciones Políticasy Procedimientos Electorales de Oaxaca, el Instituto Esta-tal Electoral, cuando se declaren nulas las elecciones de ayun-tamientos, debe sujetar las elecciones extraordinarias quecelebre a lo dispuesto en el propio código electoral local, asícomo a lo que el mismo instituto disponga en la convoca-toria que expida, sin restringir los derechos que se reconocena los ciudadanos y alterar los procedimientos y formalida-des que en el propio ordenamiento jurídico se establecen(salvo el ajustar los plazos, conforme con los de la convoca-toria). Asimismo, el Instituto Estatal Electoral, a través desu Consejo General, debe conocer, en su oportunidad,de los casos de controversia que surjan respecto de la reno-vación de los ayuntamientos bajo las normas de derechoconsuetudinario y, previamente a cualquier resolución,buscar la conciliación entre las partes, o bien, una consultacon la comunidad, lo cual puede implicar que una vez quese agoten los mecanismos autocompositivos se acuda al ex-pediente heterocompositivo, decidiendo lo que en derechoproceda. Así, el Consejo General del Instituto Estatal Elec-toral de Oaxaca debe hacer un uso tenaz, pertinente y cons-tante de las atribuciones que a su cargo se prevén en elartículo 125 del código electoral local y, atendiendo a lasfinalidades que se prevén en el numeral 58 de ese mismoordenamiento jurídico, realizar un significativo y razona-ble número de pláticas de conciliación entre los integrantesde cierta comunidad o población indígena, o bien, munici-pio que se rija por dicho sistema normativo, y, en todocaso, si persisten los puntos de disenso entre los mismos,realizar una consulta a la comunidad para que ella se pro-nuncie sobre las diferencias y, en su oportunidad, el propioConsejo General resuelva lo conducente, atendiendo al in-terés superior de la comunidad de que se trate. De lo ante-rior, se concluye que, aunado a los alcances de los princi-pios de objetividad, certeza, legalidad y profesionalismo,sobre el instituto pesa una carga o imperativo que no admi-te excusa alguna para eludir la observancia de una obliga-ción instrumental que debe entenderse como dirigida a darvigencia a la prescripción constitucional de todo Estado re-publicano que se centra en la renovación periódica de losórganos de elección popular, a través del sufragio, en tér-minos de lo dispuesto en los artículos 41, párrafo primero,y 115, párrafo primero, fracción I y 116, fracción IV, inci-so a), de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, y se reitera en los artículos 29, párrafo primeroy 98, párrafos primero y tercero de la Constitución local, y3o., 17, 20, 22, 23, 24 y 124 del código electoral local (alpreverse que: a) El Estado adopta la forma de gobiernorepublicano, para su régimen interior; b) Los ayuntamien-tos son asambleas electas mediante sufragio, y c) Los conce-jales que los integren duran en su encargo tres años, inclui-dos los electos por el sistema de usos y costumbres, ya que,aunque desempeñaran el cargo durante el tiempo que sustradiciones y prácticas democráticas determinen, dicho nom-bramiento no podrá exceder de tres años). Además, si cons-



titucionalmente se ha establecido que, a través de la ley, seprotegerá y promoverá el desarrollo de los usos y costum-bres, así como las formas específicas de organización socialde los pueblos indígenas (artículo 4o., párrafo primero) y,consecuentemente, en el ámbito normativo de la compe-tencia del Constituyente del Estado de Oaxaca (artículos16, párrafo segundo; 25, párrafo decimoquinto, y 29, pá-rrafo segundo), se ha aceptado y determinado que el legisla-dor local está obligado a establecer las normas, medidas yprocedimientos que promuevan el desarrollo de las formasespecíficas de organización social de las comunidades indí-genas, y proteger las tradiciones y prácticas democráticasde tales comunidades, las cuales hasta ahora se han utilizadopara la elección de sus ayuntamientos, razón por la cualdebe ser apegado a la Constitución federal y a la Constitu-ción local, el proceder del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca,disponiendo y previendo lo suficiente, razonable y necesariopara dar vigencia al derecho político del pueblo o comunidadindígena de que se trate, para elegir a los concejales al ayunta-miento municipal respectivo, de acuerdo con sus usos y cos-tumbres; esta situación deriva, además, de que el citado insti-tuto es la autoridad competente en la que se delega la funciónestatal de organizar y desarrollar los actos de interés públicorelativos a las elecciones y que agrupa para su desempeño, enforma integral y directa, las facultades relativas a la prepara-ción de la jornada electoral, la realización de cómputos y elotorgamiento de constancias, entre otras, en términos de loprescrito en los artículos 116, párrafo segundo, fracción IV,inciso b), de la Constitución federal y 25, párrafos primero,tercero y cuarto, de la Constitución local.

Sala Superior, tesis S3EL 143/2002.Juicio para la protección de los derechos político-electora-

les del ciudadano. SUP-JDC-037/99.-Herminio QuiñónezOsorio y otro.-10 de febrero de 2000.-Unanimidad de vo-tos.-Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez.-Secretario: JuanCarlos Silva Adaya.

Nota: El contenido del primer párrafo del artículo 4o. dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,quedó incorporado en el artículo 2o. de la misma Constitu-ción, conforme con la reforma publicada en el Diario Ofi-cial de la Federación de 14 de agosto de 2001. Asimismo, elcontenido del artículo 98 de la Constitución Política del Es-tado Libre y Soberano de Oaxaca, que se invoca en la tesis,quedó incorporado en el artículo 113 del mismo ordena-miento conforme con la reforma publicada en el periódicooficial de la misma entidad el 8 de diciembre de 2000.

VIII. CRÍTICAS AL SISTEMA ELECTORALDE USOS Y COSTUMBRES

Una de las críticas a este sistema electoral con-siste en que se afirma que el carácter universal delsufragio en la democracia occidental es contradichopor la costumbre indígena de negar la participación

de las mujeres en el sistema de cargos, hecho que seextendió a los avecindados,20 en cuanto a las muje-res la tradición es que asuman una actitud pasiva,dejando a los varones la res pública, lo que ha favo-recido la idea que se les niega la participación, y sibien es cierto que el abstencionismo en materia elec-toral constituye un problema de educación cívica yresponsabilidad social, las prácticas se van abando-nando paulatinamente en las comunidades.

Otro argumento en contra, es en el sentido deque en este sistema se viola el secreto del voto, quecomo característica de aquel señala el artículo 41,fracción I constitucional, ya que cabe señalar queen la mayoría de los municipios el sufragio se reali-za de manera pública, ya sea levantando la mano,pasando a escribir su voto en un pizarrón, o inclusode viva voz; sin embargo, desde nuestro punto devista no nos encontramos ante una antinomia por-que al establecerse en la reciente reforma al artículo2, fracción III, de la misma ley fundamental, la facul-tad de las comunidades indígenas de elegir de acuerdocon sus normas, procedimientos y prácticas tradicio-nales, a las autoridades o representantes para el ejer-cicio de sus formas propias de gobierno interno, seestá reconociendo la práctica del voto público, encualquiera de sus diferentes manifestaciones.

Por otra parte, en algunos municipios por usosy costumbres en las agencias municipales, la asam-blea elige al agente municipal o de policía, sin queintervenga en la elección del presidente municipalde la cabecera municipal, ya que sólo intervienenen la asamblea respectiva los ciudadanos de la cabeceramunicipal porque la agencia tiene una asamblea di-versa, este fenómeno podría llevarnos a concluir quese discrimina a las agencias, pero si consideramosque los agentes de policía y municipales deben co-nocer los problemas de la gente que los eligió esparte de la democracia directa que los elijan comosus representantes y no que sean impuestos desde lapresidencia municipal por completo ajenos a losproblemas de la agencia.

20 Las personas no nativas de la comunidad o el pueblo y que se asientan en el territorio

municipal son llamados avecindados y que por regla general no tienen participación en las

asambleas, aunque en algunos municipios deben desempeñar los cargos que la misma les

encomiende, dependiendo en algunos casos de su grado de estudios.



En este apartado conviene hacer referencia alcaso del municipio de Santiago Yaveo, Choapam,municipio en el que tradicionalmente intervienenen los comicios para renovar a los miembros delayuntamiento ciudadanos residentes en la cabecerade dicha comunidad, situación que se reiteró en laselecciones celebradas el año 2001. Empero, a partirdel 5 de diciembre del año 2000, agentes municipa-les y de policía del municipio referido, propusie-ron a la autoridad electoral administrativa que enlas elecciones municipales se considerara la posibili-dad de que participaran todos los ciudadanos y ciu-dadanas de las localidades y rancherías integrantesde la municipalidad, aunque sin romper el ejerciciotradicional de los usos y costumbres, ya que las de-cisiones se tomaban por una «minoría». A lo anteriorel Consejo General del Instituto Estatal Electoralacordó que no procedía cambiar el régimen electo-ral de Santiago Yaveo, reiterándose que únicamentedebería participar la ciudadanía residente en lacabecera m unicipal. Por lo que el día dos de diciem-bre de dos mil uno, se llevó a cabo la asamblea gene-ral comunitaria para elegir a las autoridades munici-pales para el trienio 2002-2004, en los términos comolo determinó el Instituto Estatal Electoral, sólo par-ticiparon los residentes de la cabecera municipal.

Posteriormente, el día veinte del mismo mes yaño, el Instituto Estatal Electoral declaró válida laelección; sin embargo, el congreso del Estado erigi-do en Colegio Electoral, al calificar esta elección,mediante decreto de treinta y uno de diciembre delaño próximo pasado la declaró inválida; ante tal cir-cunstancia, los concejales electos para el Municipiode Santiago Yaveo, a quienes se les retiraron susrespectivas constancias de mayoría, promovieron jui-cio para la protección de los derechos político-elec-torales del ciudadano, ante la Sala Superior del Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,alegando que el referido decreto anulatorio no cum-plía con la garantía de legalidad, consistente en quetodo acto de autoridad debe ser debidamente funda-do y motivado; la Sala Superior al resolver confecha cinco de junio del presenta año confirmó elDecreto de la Legislatura, exponiendo:

… pese a asistirles la razón a los actores, por no habersido fundado y motivado el acto impugnado, el agravio encuestión se torna inoperante puesto que de cualquier for-ma, la declaración de validez emitida por el Consejo Gene-

ral del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, respecto de laelección municipal bajo el régimen de derecho consuetudi-nario celebrada en Santiago Yaveo, Choápam, para reno-var a los miembros del ayuntamiento correspondiente alperíodo 2002-2004, debía revocarse, al resultar contraria aderecho, ... pues al no permitir ni aceptar en las pasadaselecciones del ayuntamiento de Santiago Yaveo, la partici-pación de la ciudadanía que habita dentro del municipiopero fuera de la cabecera, constituye no sólo una francaviolación, ... Lo anterior, en virtud de que impedir laparticipación en los recientes comicios para renovar el ayun-tamiento de los ciudadanos residentes en las agencias muni-cipales y las de policía de Santiago Yaveo, en tanto demarca-ciones administrativas pertenecientes a ese municipio, atentacontra la dignidad de estos sujetos, al negarles, por vía delos hechos, el carácter de personas dotadas de personalidady libertad para autodeterminarse políticamente, mediantesu participación activa, en la toma de decisiones vinculantes,fundamentales para el desarrollo de la vida política en lacomunidad. Como indudablemente es el nombramientode los representantes populares por un cuerpo electoral, yasea éste un electorado individual diversificado, como ocu-rre tradicionalmente en los sistemas democráticos de corteoccidental, o bien, a través de una asamblea general comu-nitaria como acontece en muchos de los comicios que sesiguen bajo el procedimiento de usos y costumbres...

Respecto a este caso, la Sala Superior del Tribu-nal Electoral del Poder Judicial de la Federación sen-tó las siguientes tesis relevantes:

USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES EFEC-TUADAS BAJO ESTE RÉGIMEN PUEDEN SERAFECTADAS SI VULNERAN EL PRINCIPIO DEUNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO. Si bien las elec-ciones por usos y costumbres indígenas no contravienen elprincipio constitucional de igualdad; cuando impliquenactividades que violenten la universalidad del voto, no se-rán válidas. En efecto, de la interpretación de los artículos30, 34, 35, fracción I y 36, fracción III, 115, primer párrafo,fracción I; 116, segundo párrafo, fracción I, párrafo segun-do y fracción IV, inciso a); así como 122, párrafos cuarto ysexto, apartado c, base primera, fracción I de la Constitu-ción federal, se infiere que el derecho de sufragio constitu-ye la piedra angular del sistema democrático, en tanto que,con su ejercicio, se permite la necesaria conexión entre losciudadanos y el poder público, legitimando a éste; de ahíque, si se considera que en una elección no se respetó elprincipio de universalidad del sufragio, ello conduce a esta-blecer que se han infringido los preceptos que lo tutelan yque, además, se ha atentado contra la esencia misma delsistema democrático. Por lo tanto, la característica de uni-versalidad del sufragio implica que, salvo las excepcionesexpresamente permitidas por los ordenamientos nacionaly estatal, toda persona física se encuentra en aptitud de ejer-cerlo en las elecciones populares que se celebren, para larenovación de los órganos públicos representativos del Es-



tado mexicano, sean estas federales, estatales o municipalesordinarias, o mediante reglas de derecho consuetudinario,sin que para tales efectos sean relevantes cualesquiera otrascircunstancias o condiciones sociales o personales, tales comoetnia, raza, sexo, dignidad, mérito, experiencia, formación,rendimiento, etcétera. Por ello, es posible afirmar que launiversalidad del sufragio se funda en el principio de unhombre, un voto; con el cual se pretende el máximo ensan-chamiento del cuerpo electoral en orden a asegurar lacoincidencia del electorado activo con la capacidad de de-recho público. Consecuentemente, si en una comunidadindígena no se permitiera votar a los ciudadanos que noresidieran en la cabecera municipal, dicha restricción se tra-duciría en la negación o anulación de su derecho funda-mental a sufragar, y ello significaría la transgresión al prin-cipio de igualdad, visto desde el punto de vista subjetivoque emana de dicha norma, el derecho a no ser discrimina-do injustamente; por lo tanto, esta situación violatoria dederechos fundamentales, queda excluida del ámbito de re-conocimiento y tutela de los derechos de los pueblos y co-munidades indígenas previstos por la Constitución federal,al resultar incompatible con los derechos fundamentalesque han quedado precisados; por lo que, en consecuencia,esa práctica o tradición adoptada por una comunidad indí-gena no tendría el carácter de democrática.


les del ciudadano. SUP-JDC-013/2002.-Indalecio MartínezDomínguez y otros.-5 de junio de 2002.-Unanimidad de vo-tos.-Ponente: José Luis de la Peza.-Secretario: Marco Anto-nio Zavala Arredondo.

USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES PORESTE SISTEMA NO IMPLICAN POR SÍ MISMASVIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD. El he-cho de que se reconozca jurídicamente la existencia de pro-cedimientos electorales consuetudinarios, no implica prác-ticas discriminatorias prohibidas por el artículo 1o. de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Una de las concreciones normativas del principio de igual-dad, en específico, la contenida en el tercer párrafo del artícu-lo de referencia, según el cual está prohibida toda discrimi-nación motivada por origen étnico o nacional, género, edad,capacidades diferentes, condición social, condiciones de sa-lud, religión, opiniones, preferencias, estado civil o cual-quiera otra que atente contra la dignidad humana y tengapor objeto anular o menoscabar los derechos y libertadesde las personas. Si este precepto se leyera de manera super-ficial, podría conducir al equívoco de considerar que loque se encuentra prohibido es toda discriminación, enten-dida como mera diferenciación por los motivos ahí enun-ciados, pues, literalmente, si distinguir por cualquiercondición o circunstancia personal o social fuera dis-criminatorio, serían incompatibles con esta disposicióninnumerables leyes e, incluso, diversas normas constitu-cionales, como la tutela privilegiada a los trabajadores onormas establecidas para regular los derechos reconocidos

a los pueblos y comunidades indígenas y sus miembros (ar-tículo 2o. constitucional), dado que el punto de referenciapara la diferenciación o discriminación en tales supuestoses, precisamente, una determinada situación personal. Sinembargo, una lectura más detallada del artículo 1o., tercerpárrafo, en cuestión, lleva a percatarse que, tras describirlos motivos que son causa de discriminación, se agrega “...o cualquier otra que atente contra la dignidad humana ytenga por objeto anular o menoscabar los derechos y liber-tades de las personas”, enunciado que permite concluir quela discriminación no es ocasionada por la diferenciación ba-sada en alguna de las circunstancias allí mencionadas, sinoque por discriminación, en el sentido jurídico constitucio-nal que es utilizado, se ha de entender la diferenciación in-justa, aquella que no toma en cuenta criterios objetivos,razonables y proporcionales para diferenciar o, utilizandola expresión empleada por el Poder revisor de la Constitu-ción, aquella que atenta contra la dignidad humana y tienecomo propósito o consecuencia reducir o dejar sin efectolos derechos y libertades de los individuos.


les del ciudadano. SUP-JDC-013/2002. Indalecio MartínezDomínguez y otros.-5 de junio de 2002. Unanimidad de vo-tos.-Ponente: José Luis de la Peza. Secretario: Marco Anto-nio Zavala Arredondo.

Esta interesante ejecutoria del máximo Tribu-nal en materia electoral en el país, permite advertirque la autoridad revisora dio las razones por lascuales consideró que era legal la invalidación de laelección, que previamente había decretado el Con-greso estatal, pero se entiende que lo hace analizan-do lo estrictamente probado en autos, de maneraque, si no se prueba en qué consisten los usos ycostumbres, las autoridades no estarían en condicio-nes de saber si se vulnera el derecho consuetudina-rio, por lo que en los juicios de protección de losderechos político-electorales que conoce la Sala Su-perior o en los que conozcan los tribunales estataleselectorales, que tengan esa competencia, es funda-mental que los usos y costumbres electorales se acre-diten para que se pueda determinar a la luz de losagravios planteados, si la autoridad responsable vul-neró la praxis electoral, que rige en las comunidadesindígenas, cuyo reconocimiento se prevé en el ar-tículo 2 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.

En los estados donde está cancelado el acceso ala justicia electoral, tratándose del sistema de usos ycostumbres, en la Sala Superior del Tribunal Elec-



toral del Poder Judicial de la Federación, está abiertala puerta para hacer efectiva la garantía individualque prevé el artículo 17, constitucional, a travésdel juicio para la protección de los derechos políti-co-electorales del ciudadano, que resulta verdade-ramente paradigmático en la tutela jurisdiccionalde este importante renglón de la democracia enMéxico.

Respecto a los avecindados que no participan convoz ni voto en las asambleas de algunos municipios,debe decirse que desempeñan cargos encomendadospor la propia asamblea. El problema se presenta cuan-do por la existencia de grandes asentamientos huma-nos en unidades habitacionales o fraccionamientosresidenciales se rompe el equilibrio en la proporciónde personas que se rigen por el sistema de usos y cos-tumbres y las que son ajenos a él.21

Debido a la complejidad de la realidad socio-cultural del estado no se ha resuelto completamenteel problema de la sistematización del derecho con-

21 Esta problemática se acentúa cada vez más en los municipios conurbados, por mencionar

algunos: San Sebastián Tutla, San Antonio de la Cal, San Andrés Huayapam, Ánimas

Trujano, Tlalixtac de Cabrera, en los que el número de nativos ha sido superado por los

avencidados.

suetudinario, los trabajos de investigación jurídicason escasos, destacan las obras y ensayos de la doc-tora Carmen Cordero Avendaño de Durán, y enmateria electoral en Oaxaca existe el primer catálo-go municipal de usos y costumbres realizado por elInstituto Estatal Electoral y el Centro de Estudiosde Antropología Social Unidad Istmo, que contienela investigación realizada en 1996 y 1997, respecto alos municipios que eligieron el sistema de usos ycostumbres en las elecciones de concejales de 1995en Oaxaca, este esfuerzo debiera realizarse en elámbito nacional para que una ley indígena federalpudiera determinar con precisión el ámbito de apli-cación de la misma.

Finalmente, se propone crear un Tribunal Cons-titucional que vele por la constitucionalidad de losactos y leyes de las autoridades estatales como solu-ción a la laguna constitucional respecto a la tutelajurisdiccional de los derechos de los pueblos y co-munidades indígenas.


II. Bibliografía temática sobre formas de participaciónciudadana referéndum, plebiscito, iniciativa popular


BOBBIO, NORBERTOENTRE DOS REPÚBLICAS. EN LOS ORÍGENESDE LA DEMOCRACIA ITALIANAEDITORIAL SIGLO XXI, M ÉXICO, 2002, 143 PP.

El volumen intitulado Entre dos repúblicas. Enlos orígenes de la democracia italiana, es una re-copilación de las obras de Norberto Bobbio,

profesor emérito de Filosofía en la Universidad deTurín y senador vitalicio de la República Italiana,escritas en dos épocas distintas, siendo la primera deellas inmediatamente después del fascismo, entre losaños 1945 y 1946, y la segunda cincuenta años mástarde, en 1996, en donde se contienen diversos ensa-yos y artículos como Política y técnica; Las dos carasdel federalismo; Política ideológica; Viejo y nuevofederalismo; Claridad; Partido de acción y realidadde Augusto Monti; Hombres e instituciones; Insti-tuciones democráticas; Instituciones y tradición de-mocrática; Política laica; Muertos que no resucitan;¿Un nuevo partido?; Los partidos políticos en Ingla-terra; La persona y el Estado y la Sociedad cerrada ysociedad abierta, así como Autogobierno y libertadpositiva; Contra el apoliticismo; Democracia inte-gral; Inglaterra, o de los partidos; La tarea de lospartidos políticos; La sociedad abierta y la personay Grandes esperanzas, grandes temores.

Sin lugar a dudas en esta época de grandes cam-bios, resulta todo un privilegio conocer no sólo la evo-lución del pensamiento de un autor contemporáneoque describió, en su momento, la situación política desu país, Italia, sino después de cincuenta años encon-trarlo de nuevo, ahora ofreciendo un diferente enfo-que a varios de los puntos sobre los que escribió, con-firmando varios de sus postulados o bien formulandonuevas conclusiones y reflexiones en torno a ellos.

Así, en la primera parte de la recopilación deensayos el autor refiere cómo el federalismo se des-envuelve en dos facetas: una de ellas hacia el exte-rior, es decir hacia los otros Estados, y la otra haciael interior, es decir federalismo internacional yfederalismo estatal, además de cómo fue adoptadoen aquella época al considerarlo como un principioinnovador para terminar con el estado unitario.

Refiriéndose a las diferentes ideas políticas queconvergen en un Estado, afirma que una sociedadsanamente democrática puede solucionar la proble-mática que se genera con ello; no obstante, añadeque las ideologías dividen a los hombres mucho másallá que los intereses, razón por la que será conve-niente dirigirse hacia la conquista de una civiliza-ción de tradiciones, de obras y de ideas, a efecto deavanzar en el camino de los intereses, dejando de ladola vía sin salida de las ideologías, sobre todo cuan-do éstas se tornan teológicas, ya que impedirían brus-camente avanzar y llegar a una meta.

Conforme a lo anterior, manifiesta que en unademocracia como forma de organización de la so-ciedad estatal no deben combatirse los valores opues-tos como si fuesen intereses inconciliables, ni tam-poco se deben respetar los intereses antagonistascomo si fuesen valores intocables, ya que los valo-res se respetan y los intereses se combaten, ademásde que la cuestión política debería llevarse por de-bajo de las alturas de las disputas teológicas a efectode ganar en claridad.

En otro de sus ensayos, Bobbio narra cómo fueconcebido el federalismo en Italia, desde el año 1859,es decir, desde ser considerado como una simple for-ma interna de gobierno, pasando por su doble con-cepción, como una mera cuestión de hecho y comocuestión de principio, hasta llegar a la federacióncomo la forma del Estado que garantiza mejor quecualquiera otra, la libertad de los ciudadanos, ase-gurando que éstos tengan una participación másamplia y directa en el poder y promoviendo conmayor celo sus intereses, sustrayendo lo más posi-ble de una burocracia distante e incompetente el cui-dado de los asuntos públicos, en el entendido de queen ese entonces, lo que se buscaba era la realizaciónde una nueva democracia y el federalismo como teo-ría de la libertad, términos que calificó como indi-solublemente ligados.

Reseña


Al referirse al partido de acción y realidad deAugusto Monti, manifiesta cuál fue la situación ideo-lógica de Italia, desde el denominado risorgimento, ycómo se consideró al liberalismo, como principioético, distanciándose del liberalismo como hechoeconómico. De tal manera, que el partido de accióndebía considerarse como una reunión de hombresque se encuentran en situación de luchar en el mis-mo terreno de una democracia no formal, peroreal, socialista y liberal al mismo tiempo.

No obstante, la idea de que la política es cues-tión de hombres, resulta además de criticable, ilusa,ya que como lo afirma, todos los hombres tenemosuna serie de carencias o limitaciones; somos lo queél llama «mediocres, provistos de pocas virtudes ad-quiridas y de muchos defectos naturales», y en con-secuencia estaremos tentados frente a la riqueza delpoder.

En consecuencia, aclara que si bien es posibleestablecer un contraste entre lo mejor y lo peor, noes entre los hombres, sino entre las instituciones endonde se revelan las cualidades positivas o negativas;lo que hace evidente que el problema de la renova-ción política no sea un problema de hombres sinode instituciones. Consecuentemente, cuando se ha-bla de una institución fundamental, como es el casode la república o monarquía, el problema se planteaen términos exactos, ya que no se trata de hacer unproceso a la persona del rey, ni de sustituir a un reypor otro, sino que se trata de hacer un proceso a lamonarquía, es decir a la institución.

En ese orden conceptual, establece que al poneratención en las instituciones y no en los hombresnos concentraremos en el proceso de depuración,ya que con una institución mala incluso los mejoreshombres no tienen otro remedio que gobernar maly administrar peor.

Al analizar las instituciones democráticas afir-ma que, en aquellos días, la democracia ya no podíaser una formalidad, sino una realidad, por lo que yano debía verse como un simple instrumento de go-bierno, sino como el fin último de la lucha política,es decir, como una realidad nueva que se la sientecomo un valor, un principio, que no se combatepor un método electoral, ni se sacrifican posesionesy la vida por un recurso de gobierno.

Siendo así, al propugnar por una democraciareal o no formal, se aspira a una transformación

radical, profunda, necesaria de la estructura del Es-tado, en razón de que democracia quiere decir gobier-no del pueblo; no obstante, éste no gobernará jamáshasta que existan los órganos apropiados para intro-ducir al pueblo en el gobierno, es decir, para hacerque los ciudadanos participen en la administraciónde la cuestión pública.

En otros términos, establece que antes que nada,se debe entregar el Estado a los ciudadanos y colmaren la medida de lo posible, la separación entre indivi-duo y Estado, volviendo al Estado al nivel de los hom-bres, a través de llevar al ciudadano al gobierno, a laadministración no solamente en los municipios sinotambién en las fábricas, en las profesiones, en la es-cuela; entregando de manera directa y no sólo indi-rectamente las obligaciones y la responsabilidad delciudadano a la mayor parte de los individuos.

Asimismo, considera, en otro de sus artículosdenominado «Instituciones y tradición democráti-cas», que resulta absurdo esperar que una constitu-ción perdure en el tiempo si no está sostenida por laconvicción de que se ajusta realmente a las exigen-cias de libertad y justicia que un pueblo ha madura-do y expresado en un determinado momento de suhistoria, es decir, por aquella convicción de la que nacede una tradición, además de que resulta tambiénabsurdo considerar que una tradición democrá-tica se forme fuera de las instituciones de la demo-cracia, ya que instituciones democráticas y tradicióndemocrática se sostienen mutuamente, pues la tra-dición necesita a la institución y para perdurar lainstitución necesita a la tradición.

Atendiendo a lo anterior, sostiene que una cons-titución desarraigada de la tradición queda como le-tra muerta y frente a las grandes pruebas resultaráarrollada.

También señala que resulta importante para lacuestión política el que ella misma sea laica,antirreligiosa o irreligiosa, o incluso atea, toda vezque la consecuencia del espíritu teológico traslada-do a la política no es la elevación de los intereses,sino la degradación de los principios, en donde to-dos luchan por sus propios intereses y levantan labandera de los principios, no obstante que todosdiscuten de principios y trabajan por sus propiosintereses.

En la primera parte de la recopilación motivode la presente reseña, el profesor Bobbio considera-


Entre dos repúblicas. En los orígenes de la democracia italiana

ba que solamente una unión estrecha y activa entrelos partidos que están en contacto con las fuerzassociales en movimiento ascendente, es decir, los par-tidos de izquierda, podría garantizar una democra-cia real y duradera, llegando a la conclusión de quela democracia nos compromete a todos en un es-fuerzo de claridad, de tal manera que se deben eli-minar antes que cualquier otra cosa, aquellos con-trastes que no responden a discrepancias reales deideas o de intereses, sino que son únicamente el fru-to de la incomprensión producida por tantos añosde mal gobierno.

En la segunda parte de la mencionada recopila-ción, que corresponde a lo escrito por el autor hasta1996, a cincuenta años de la primera publicación desus escritos, se le ofrece la oportunidad de hacer com-paraciones teniendo en cuenta sus ideas y los suce-sos de aquel entonces, así como sus ideas y sucesoshasta el mencionado año 1996, de tal manera quereflexiona en torno a que la democracia avanza notanto en proporción de la extensión meramentecuantitativa del sufragio, como en proporción de lamultiplicación de las instituciones de autogobierno;sin embargo, en 1984 escribía que la extensión de lademocracia consistiría en dar una respuesta no sola-mente a la pregunta ¿quién vota?, sino también a¿dónde se vota?

Por otra parte, también enfatiza en que la con-cepción ética de la democracia consiste en el respe-to hacia el hombre en su calidad de persona, ya queéste en cuanto persona es anterior al nacimiento dela organización estatal y, desde luego, no dependede ésta. En ésta concepción personalista de la demo-cracia, el individuo está antes que el Estado, lo queimplica el reconocimiento y la protección de losderechos que pertenecen a la persona con esa cali-dad, es decir, son los llamados derechos civiles queen su conjunto constituyen el contenido específicode la así llamada libertad negativa o libertad frenteal Estado.

En esta segunda parte, en su ensayo intitulado«Democracia integral», confirma que el elementoesencial de la democracia integral ha sido siempreuna concepción laica de la política, de la que creíadar entonces una interpretación auténtica, excluyen-do que tuviera que entenderse como políticaantirreligiosa o irreligiosa o incluso atea, entendién-dola como política antiteológica y antiideológica.

En esta época, el autor nuevamente reflexionaen torno a la falta de texto constitucional que pre-vea una nueva democracia, por lo que, señala, no sesabía si se debía conservar la forma parlamentaria oadoptar la presidencial, circunstancia que según nosnarra fue resuelta siguiendo la tendencia predo-minante que se encaminaba a la restauración de lademocracia parlamentaria con un poder ejecutivoreforzado, para evitar los cambios de gobierno de-masiado frecuentes que habían facilitado el adveni-miento de dictaduras en países como Italia y Alemania.

Continuando el recuento también menciona queen estos tiempos se ha condenado la tarea de lospartidos políticos, sin considerar que una democra-cia sin partidos se engaña a sí misma, ya que son lostiempos del sufragio universal, en donde no sólo tie-nen acceso a las urnas millares sino millones de elec-tores, de tal manera que quien ha predicado duranteaños la lucha contra los partidos en realidad ha des-autorizado a los partidos tradicionales únicamentepara dar vida a un partido propio que sustituya a losanteriores.

Al referirse al nacimiento de un gobierno esta-ble, señala que es preciso que la aglomeración de losque tendrían que dirigir la política del país tengalugar antes del voto y no después, ya que si se buscaque un parlamento pueda ejercer de manera establesu propio poder, tiene que estar claramente dividi-do en una mayoría y una minoría, y quienes decidi-rán la composición de esa mayoría y esa minoría,serán los electores. Esta condición sólo será viable silos candidatos están aglomerados antes del voto endos grandes partidos o en dos grandes coaliciones departidos, siendo en cualquier caso una necesidad ladivisión binaria del parlamento, a efecto de lograrla meta de un gobierno finalmente estable.

Finalmente, afirma cómo la democracia, de en-tre todas las demás formas de gobierno, es la quepermite pasar del dominio de una clase política alde otra sin derramamiento de sangre, por lo queparte de la tesis reconoce que la esencia de la demo-cracia está en el conjunto de reglas de procedimien-to que permiten la solución de los conflictos socia-les, sin que sea necesario recurrir al empleo de laviolencia recíproca.

Cabe mencionar que el contexto en el queBobbio escribe la primera parte de la recopilacióndata de la primera república italiana, lo que el mis-

Reseña


mo calificó de una democracia bloqueada, imper-fecta, viciosa, con un incierto porvenir, mientrasque la segunda parte de dicha recopilación fue escri-ta con el surgimiento de la que llama segunda repú-blica, en donde resulta palpable que los partidos vie-jos han desaparecido o se han resquebrajado, dandolugar a un sistema tan fracturado que está en esperade una recomposición.

De esta manera es como el profesor Bobbio nosólo nos reseña una importante etapa histórica deItalia, sino también su pensamiento en torno a losasuntos públicos de ese país, desde dos diferentesperspectivas, ya que si bien en una primera parte lo

hace como elemento activo, es decir, como militan-te de un partido político, en la segunda, varios añosdespués, lo hace tratando los mismos asuntos, perodesde una perspectiva básicamente académica, tal vezcon más experiencia e imparcialidad.

Asimismo, destaca el estilo tan universal de tra-tar los aspectos estructurales de un Estado, ya que apesar de referirse a Italia, estos elementos y experien-cias bien pudieran tener lecturas coincidentes en otrosestados democráticos, no obstante las diferencias delas sociedades y tal vez de las instituciones.

Beatriz Guerrero Morales*

* Profesora Investigadora del CCJE.


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Secci n

DOCUMENTALó


I. DISPOSICIONES GENERALES*

JEFATURA DEL ESTADO

12756 Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.

Juan Carlos IRey de España

A todos los que la presente vieren y entendieren. Sabed: Que lasCortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar lasiguiente Ley Orgánica.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley 54/1978, de Partidos Políticos, norma preconstitucional, bre-ve tanto en artículos como en contenidos, ha servido primordialmentepara asentar un procedimiento sencillo de constitución en libertad de lospartidos políticos, objetivo, por otra parte, no menor en el momentofundacional en que vino a dictarse. El resto de las previsiones que hoyconforman su estatuto jurídico en España se ha derivado de lo contenidoen la propia Constitución, de normas que, como los Reglamentos parla-mentarios o la Ley Electoral, concretan su función y su papel esencial ennuestro sistema democrático, de reformas legislativas posteriores como lascontenidas en el Código Penal sobre la ilegalidad de determinadas asocia-ciones o las relacionadas con la financiación de los partidos, y de un trabajointerpretativo intenso del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional.

Transcurridos casi veinticinco años desde la aprobación de esta Ley dePartidos todavía vigente, resulta hoy evidente la insuficiencia de un estatutode los partidos incompleto y fragmentario en el marco de una democraciamadura y firmemente consolidada en la que el protagonismo y la significaciónconstitucional de los partidos no ha hecho sino incrementarse. Por ello, pro-cede ahora su reforma, reclamada por una serie importante de razones.

Se trata, en primer lugar, de recoger con claridad y sistema la expe-riencia acumulada en estos años.

Se trata, también, de renovar normas ancladas en las preocupaciones prio-ritarias del pasado, que resultan inadecuadas e insuficientes para disciplinar las

* Se publicó en el Boletín Oficial del Estado, No. 154 el 28 de junio de 2002, Madrid, España.

Sección documental


nuevas realidades del presente. Especialmente si se tiene en cuenta el vigor conque la sociedad complementa hoy la acción de las instituciones y abre víasnuevas de participación o de relación con las mismas a través de instrumentosque, como las asociaciones, las fundaciones o los propios partidos políticos,están siendo objeto de la correspondiente modernización legislativa.

Por otra parte, aunque los partidos políticos no son órganos constitu-cionales sino entes privados de base asociativa, forman parte esencial de laarquitectura constitucional, realizan funciones de una importancia consti-tucional primaria y disponen de una segunda naturaleza que la doctrinasuele resumir con referencias reiteradas a su relevancia constitucional y ala garantía institucional de los mismos por parte de la Constitución. Desdeuno u otro punto de vista, el tiempo presente reclama el fortalecimiento yla mejora de su estatuto jurídico con un régimen más perfilado, garantistay completo. Si ello es así para toda asociación, con más motivo ha de serlopara las asociaciones políticas, cuya finalidad es la de aunar convicciones yesfuerzos para incidir en la dirección democrática de los asuntos públicos,contribuir al funcionamiento institucional y provocar cambios y mejorasdesde el ejercicio del poder político. Pero también en cuanto los partidosson instrumentos fundamentales de la acción del Estado, en un Estado deDerecho avanzado y exigente como el que disfrutamos, que pone límites yestablece garantías y controles frente a cualquier sujeto, por relevante queéste sea en la estructura constitucional. Puede decirse, incluso, que cuantomayor es el relieve del sujeto y su función en el sistema, más interés tieneel Estado de Derecho en afinar su régimen jurídico.

Junto a todo ello hay, en fin, en nuestro caso, una coincidencia gene-ral sobre la carencia de la legislación actual a la hora de concretar lasexigencias constitucionales de organización y funcionamiento democráti-cos y de una actuación sujeta a la Constitución y a las leyes. Tanto en loque se refiere al entendimiento de los principios democráticos y valoresconstitucionales que deben ser respetados en su organización interna o ensu actividad externa, como en lo que afecta a los procedimientos parahacerlos efectivos.

Esa carencia reclama ahora un esfuerzo añadido para completar lasdisposiciones vigentes. El objetivo es garantizar el funcionamiento del sis-tema democrático y las libertades esenciales de los ciudadanos, impidiendoque un partido político pueda, de forma reiterada y grave, atentar contraese régimen democrático de libertades, justificar el racismo y la xenofobiao apoyar políticamente la violencia y las actividades de bandas terroristas.Especialmente si se tiene en cuenta que, por razón de la actividad delterrorismo, resulta indispensable identificar y diferenciar con toda nitidezaquellas organizaciones que defienden y promueven sus ideas y progra-mas, cualesquiera que éstas sean, incluso aquellas que pretenden revisar elpropio marco institucional, con un respeto escrupuloso de los métodos yprincipios democráticos, de aquellas otras que sustentan su acción políticaen la connivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la exclu-sión y la violación de los derechos y de las libertades.

A estos efectos, se establece un procedimiento judicial de ilegalizaciónde un partido por dar un apoyo político real y efectivo a la violencia o el


Disposiciones generales, Jefatura del Estado, España

terrorismo, que es distinto del que se prevé en el Código Penal para disolverlas asociaciones ilícitas por las causas previstas en sus artículos 515 y 520.

II

Para hacer efectivos estos objetivos, la presente Ley Orgánica dePartidos Políticos, que desarrolla previsiones esenciales contenidas en losartículos 1, 6, 22 y 23 de nuestra Constitución, incorpora trece artícu-los, agrupados en cuatro capítulos, y se completa con tres disposicionesadicionales —que incluyen la reforma de dos artículos de la Ley Orgáni-ca 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y del artículo61 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial—, unadisposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposicionesfinales.

III

El capítulo I consagra el principio de libertad, en su triple vertiente delibertad positiva de creación, libertad positiva de afiliación y libertad ne-gativa de pertenencia o participación, y perfecciona los procedimientospara la creación de los partidos políticos, completando las previsiones ac-tualmente existentes, aclarando algunas dudas y superando algunos vacíos.No introduce, por tanto, la Ley en este apartado grandes modificacionesde fondo, respetando el principio de intervención mínima que se deducede la propia Constitución.

La inscripción en el Registro de Partidos Políticos del acta fundacionaly de los estatutos confiere al partido personalidad jurídica, hace pública laconstitución y los estatutos del mismo, vincula a los poderes públicos, y esgarantía tanto para los terceros que se relacionan con el partido comopara sus propios miembros. Dicha inscripción debe llevarse a cabo por elresponsable del Registro en un plazo tasado y breve, transcurrido el cualse entiende producida la inscripción.

Como adiciones más sobresalientes cabe mencionar la limitación delartículo 2 para ser promotor a quien haya sido autor de determinadosdelitos, las prohibiciones sobre denominación de los partidos contenidasen el apartado 1 del artículo 3, la responsabilidad de los promotores pre-vista en el apartado 1 del artículo 4, la previsión de un trámite desubsanación de defectos formales o la suspensión del plazo de inscripcióncuando se produzca una de las distintas circunstancias descritas en elartículo 5.

En este último artículo se mantiene la previsión ya contenida en laLey anterior de que los indicios de ilicitud penal de un partido en el mo-mento de su constitución e inscripción en el Registro pueden llevar a unadeclaración por el Juez penal, promovida por el Ministerio Fiscal, previacomunicación del Ministerio del Interior, de la ilegalidad del partido y laconsecuente improcedencia de su inscripción.

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IV

Las mayores novedades de la Ley se contienen en el capítulo II, delcual derivan a su vez, como lógico corolario, los nuevos preceptosdel capítulo III.

Es en dicho capítulo II en el que se concretan los criterios básicos paragarantizar el mandato constitucional de que la organización, funciona-miento y actividad de los partidos políticos deben ser democráticos y ajus-tarse a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes, desarrollando, comoseñala el artículo 9, «las funciones que constitucionalmente se les atribu-yen de forma democrática y con pleno respeto al pluralismo».

Por una parte, con los artículos 7 y 8, esta Ley Orgánica persigueconjugar el respeto a la capacidad organizativa y funcional de los partidosa través de sus estatutos, con la exigencia de algunos elementos esencialesque aseguren la aplicación de principios democráticos en su organizacióninterna y en el funcionamiento de los mismos. Con ello se atiende, enprimer término, a los derechos de sus afiliados, pero se persigue también«asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que éstos tienen cons-titucional y legalmente encomendadas y, en último término, contribuir agarantizar el funcionamiento democrático del Estado» (STC 56/1995, de 6de marzo).

Desde esta doble perspectiva, se prevé un órgano asambleario, de ca-rácter participativo general al que se reservan las competencias más rele-vantes en la vida del partido, se establece el sufragio libre y secreto comomedio ordinario de cobertura de los puestos directivos, se prevé le censurademocrática de los mismos, y se reconocen algunos derechos que se consi-deran básicos dentro de cualquier ámbito asociativo y que deben disfrutarsepor igual, como el de participar en la elección y ser elegibles en los órga-nos, o los de información de las actividades, de la situación económica yde las personas que configuran los órganos directivos, y se determinanalgunas reglas básicas de funcionamiento y régimen de las reuniones de losórganos colegiados.

Por su parte, el artículo 9 persigue asegurar el respeto de los partidos alos principios democráticos y a los derechos humanos. Para ello, frente alenunciado genérico de la Ley que ahora se deroga, la presente Ley Orgáni-ca enumera con cierto detalle las conductas que más notoriamenteconculcan dichos principios, sobre la base de dos fundamentos en los queconviene detenerse brevemente.

La Ley opta, en primer lugar, por contrastar el carácter democráticode un partido y su respeto a los valores constitucionales, atendiendo no alas ideas o fines proclamados por el mismo, sino al conjunto de su activi-dad. De este modo, los únicos fines explícitamente vetados son aquellosque incurren directamente en el ilícito penal.

Es bien conocido que no es ésta la única opción que ofrecen los mode-los de derecho comparado. La necesidad de defender la democracia dedeterminados fines odiosos y de determinados métodos, de preservar suscláusulas constitutivas y los elementos sustanciales del Estado de Derecho,la obligación de los poderes públicos de hacer respetar los derechos bási-



cos de los ciudadanos, o la propia consideración de los partidos comosujetos obligados a realizar determinadas funciones constitucionales, paralo cual reciben un estatuto privilegiado, han llevado a algunos ordena-mientos a formular categóricamente un deber estricto de acatamiento, aestablecer una sujeción aún mayor al orden constitucional y, más aún,a reclamar un deber positivo de realización, de defensa activa y de pedago-gía de la democracia. Deberes cuyo incumplimiento los excluye del ordenjurídico y del sistema democrático.

La presente Ley, sin embargo, a diferencia de otros ordenamientos,parte de considerar que cualquier proyecto u objetivo se entiende compa-tible con la Constitución, siempre y cuando no se defienda mediante unaactividad que vulnere los principios democráticos o los derechos funda-mentales de los ciudadanos.

Tal y corno ya se indicaba en la exposición de motivos de la LeyOrgánica 7/2000, de 22 de diciembre, no se trata, con toda evidencia, deprohibir la defensa de ideas o doctrinas, por más que éstas se alejen oincluso pongan en cuestión el marco constitucional.

Cabe concluir por ello que, sin perjuicio de otros modelos, la presentenormativa se sitúa en una posición de equilibrio, conciliando con extremaprudencia la libertad inherente al máximo grado de pluralismo con elrespeto a los derechos humanos y la protección de la democracia.

Esta línea se confirma con el segundo de los principios tomados enconsideración, como es el de evitar la ilegalización por conductas aisladas,nuevamente salvo las de naturaleza penal, exigiéndose por el contrariouna reiteración o acumulación de acciones que pongan de manifiesto in-equívocamente toda una trayectoria de quiebra de la democracia y deofensa a los valores constitucionales, al método democrático y a los dere-chos de los ciudadanos.

A ello responden los párrafos a), b) y c) del apartado 2 del artículo 9,que establecen nítidamente la frontera entre las organizaciones que defien-den sus ideas y programas, cualesquiera que éstas sean, con un respetoescrupuloso de los métodos y principios democráticos, de aquellas otrasque sustentan su acción política en la connivencia con el terror o la vio-lencia, o con la violación de los derechos de los ciudadanos o del método ylos principios democráticos.

V

Una vez enunciados por la Ley el deber de respeto de los partidospolíticos a los principios democráticos y los valores constitucionales, ydesarrollados los elementos indiciarios que permiten conocer cuándo unpartido no se ajusta a los mismos y debe, por consecuencia, ser declaradoilegal, el siguiente capítulo, III en la numeración, establece las garantíasjurisdiccionales existentes para la defensa de los derechos y de los princi-pios constitucionales ante la actuación de los partidos. Obviamente, el puntode partida es el establecido por la propia Constitución: sólo la autori-dad judicial es competente para controlar la ilegalidad de sus actuaciones o

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para decretar, ante violaciones repetidas y graves, la disolución o suspen-sión del propio partido político.

Resulta notorio que la jurisprudencia ha clarificado ya los supuestosen que procede el acceso al orden jurisdiccional civil, en relación con laspretensiones derivadas del tráfico jurídico privado de los partidos o for-muladas por los afiliados sobre su funcionamiento interno, o en los que escompetente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo en relacióncon las cuestiones que se susciten en los procedimientos administrativosderivados de la Ley. Del mismo modo, el Código Penal y la Ley de Enjui-ciamiento Criminal aclaran hoy los supuestos en que procede la disolu-ción o suspensión de un partido por el orden jurisdiccional penal y elprocedimiento a seguir para que una decisión tan relevante se produzcacon todas las garantías.

Por consiguiente, la principal novedad que ahora se introduce es laregulación de la competencia y el procedimiento para la disolución judi-cial de un partido por no respetar los principios democráticos y los dere-chos humanos, procedimiento ya anunciado en la Ley que ahora se dero-ga, pero nunca desarrollado anteriormente.

La Ley Orgánica resuelve esta grave situación con el criterio generalque preside el marco constitucional de funcionamiento de los partidos,esto es, señalando que sólo pueda realizarse mediante resolución judicial.Como indica la STC 3/1981, de 2 de febrero, «al Poder Judicial y sólo aéste encomienda la Constitución y también la legislación ordinaria lafunción de pronunciarse sobre la legalidad de un partido político. Preci-samente la apelación al Poder Judicial, que puede decretar, como se aca-ba de decir, su suspensión provisional, y, en último término, su disolu-ción, constituye el medio con que cuenta el Estado para su defensa en elcaso de que sea atacado por medio de un partido que por el contenido desus Estatutos o por su actuación al margen de éstos atente contra suseguridad».

El texto establece, por razón de la importancia y relevancia constitu-cional de los partidos políticos y, por añadidura, de las decisiones queafectan a su declaración de ilegalidad o que justifican su disolución, que seala Sala especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la LeyOrgánica del Poder Judicial el órgano competente para poder disolver unpartido político, cuando éste desarrolle graves conductas contrarias a laConstitución. Sala especial que, como señala el auto de 9 de julio de 1999de la propia Sala, «simboliza por su composición al Pleno del TribunalSupremo. Es, de alguna manera, el Pleno, un pleno “reducido”, valga laexpresión, por paradójica que pueda parecer, ya que en su composiciónestá presente el propio Presidente del Tribunal Supremo y lo están tam-bién todas las Salas relacionadas en el artículo 55 de la LOPJ que integran ensu conjunto el Tribunal Supremo, a través de sus respectivos Presidentes yde dos de sus Magistrados, el más antiguo y el más moderno de cada una deellas. Se resalta esto para poner de relieve que la Sala del artículo 61 de laLOPJ, por su significativa composición, goza de un «estatus» de supremacíarespecto a las Salas ordinarias en orden a la definición de sus competenciasy de las recíprocas de aquellas...».



Para que dicha Sala pueda examinar el ajuste a los principios democrá-ticos del funcionamiento y de la actividad del partido político en cuestión,se establece un proceso judicial específico, preferente, en única instancia,que sólo podrán instar el Ministerio Fiscal y el Gobierno, por sí o a instan-cia del Congreso de los Diputados o del Senado. Dicho procedimiento seconforma de forma clásica, sobre la base de la escritura, con una serie detrámites convencionales (alegaciones, prueba, nuevas alegaciones y sen-tencia) que, por los plazos y la forma de su articulación, compaginan losprincipios de seguridad jurídica y derecho de defensa con el de celeridad,procurando que la incertidumbre que puede provocar la iniciación delmismo no se incremente con una tramitación dilatada.

La sentencia dictada por la Sala especial no será objeto de recursoalguno, sin perjuicio, en su caso, del amparo ante el Tribunal Constitucio-nal, y será ejecutiva desde el momento de su notificación.

El artículo 12 detalla finalmente los efectos de la disolución judicial deun partido político. Tras la notificación de la sentencia, se procederá alcese inmediato de toda la actividad del partido político en cuestión y sepresumirá fraudulenta y, por tanto, no podrá prosperar la constitución deuna formación que continúe o suceda al declarado ilegal y disuelto. Ladisolución supondrá también la apertura de un proceso de liquidaciónpatrimonial, destinándose el patrimonio neto resultante a actividades deinterés social o humanitario.

VI

La regulación contenida en esta Ley Orgánica se completa con la re-misión a otras normas legales de las cuestiones atinentes a la financiaciónde los partidos (capítulo IV) y con varias disposiciones complementariasque, entre otras cosas, permiten ajustar a la nueva Ley las previsiones de laLey Orgánica del Poder Judicial (adicional primera, para que la Sala espe-cial del Tribunal Supremo entienda de estos casos), y de la Ley Orgánicadel Régimen Electoral General (adicional segunda, para precisar que tam-poco cabe el fraude de constituir, en los períodos electorales, agrupacio-nes de electores que vengan a suceder, de facto, a un partido políticodisuelto o suspendido).

En lo que se refiere a la financiación, es de destacar que la remisión seproduce a la Ley de Financiación de Partidos, pero también al régimen deacreditación y responsabilidades que se establece en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y en la Ley 7/1988, de 5 deabril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Por último, en lo que atañe a la competencia de la Sala especial, la Leyacumula la garantía de que sea ésta la competente para conocer y resolveren los casos de fraude, bien en su condición de Sala sentenciadora (aparta-dos 2 y 3 del artículo 12), bien por la llamada expresa que ahora se intro-duce en la legislación electoral para la resolución de recursos contra laproclamación o no de agrupaciones de electores (disposición adicional se-gunda), bien por la previsión del apartado 2 de la disposición transitoria

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única, sobre la sucesión de partidos para soslayar los efectos de la presenteLey.

CAPÍTULO IDE LA CREACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Artículo 1. Libertad de creación y afiliación1. Los españoles podrán crear libremente partidos políticos conforme a

lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley Orgánica.2. La afiliación a un partido político es libre y voluntaria. Nadie puede

ser obligado a constituir un partido o a integrarse o a permanecer enel mismo.

3. Los partidos políticos podrán constituir e inscribir federaciones, con-federaciones y uniones de partidos mediante el cumplimiento de loprevisto en el presente capítulo y previo acuerdo expreso de sus órga-nos competentes.

Artículo 2. Capacidad para constituir 1. Los promotores de un partido político deben ser personas físicas, ma-

yores de edad, que se encuentren en el pleno ejercicio de sus derechos,no estén sujetos a ninguna condición legal para el ejercicio de losmismos y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita,o por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIVdel Código Penal. Esta última causa de incapacidad no afectará a quie-nes hayan sido judicialmente rehabilitados.

2. Los partidos políticos constituidos podrán establecer en sus estatutosla creación y reconocimiento de organizaciones juveniles.

Artículo 3. Constitución y personalidad jurídica1. El acuerdo de constitución habrá de formalizarse mediante acta

fundacional, que deberá constar en documento público y contener,en todo caso, la identificación personal de los promotores, la denomi-nación del partido que se propone constituir, los integrantes de losórganos directivos provisionales, el domicilio y los estatutos porlos que habrá de regirse el partido que trata de constituirse.La denominación de los partidos no podrá incluir términos o expre-siones que induzcan a error o confusión sobre su identidad o que seancontrarias a las leyes o los derechos fundamentales de las personas.Tampoco podrá coincidir, asemejarse o identificarse, aunfonéticamente, con la de ningún otro partido previamente inscrito enel Registro o declarado ilegal, disuelto o suspendido por decisión judi-cial, con la identificación de personas físicas, o con la denominaciónde entidades preexistentes o marcas registradas.

2. Los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscrip-ción en el Registro de Partidos Políticos que, a estos efectos, existiráen el Ministerio del Interior, previa presentación en aquél del actafundacional suscrita por sus promotores, acompañada de aquellos do-



cumentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos previstos enla presente Ley Orgánica.

Artículo 4. Inscripción en el Registro1. Los promotores de los partidos políticos realizarán las actuaciones

necesarias para su inscripción. Los promotores de partidos no inscri-tos responderán personal y solidariamente de las obligaciones contraí-das con terceros, cuando hubieren manifestado actuar en nombre delpartido.

2. Dentro de los veinte días siguientes a la presentación de la documenta-ción completa en el Registro de Partidos Políticos, el Ministerio delInterior procederá a practicar la inscripción del partido. Dicho plazoquedará, sin embargo, suspendido si se considera necesario iniciar al-guno de los procedimientos previstos en el artículo siguiente.

3. Salvo en los casos de suspensión del plazo a que se refiere el apartadoanterior, transcurridos los veinte días de que dispone el Ministerio delInterior, se entenderá producida la inscripción, que confiere la perso-nalidad jurídica, hace pública la constitución y los estatutos del mis-mo, vincula a los poderes públicos, y es garantía tanto para los terce-ros que se relacionan con el partido como para sus propios miembros.

4. La inscripción en el Registro producirá efectos indefinidamente mien-tras no se anote en el mismo su suspensión o disolución, bien por noti-ficación de la decisión acordada por el propio partido de acuerdo conlas previsiones estatutarias, bien por ser declarado judicialmente ilegal ydisuelto o suspendido. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en elapartado 6 del artículo 10 y, en cuanto al alcance y efectos de la suspen-sión, en el apartado 8 del artículo 11 de la presente Ley Orgánica.

Artículo 5. Examen de los requisitos para la inscripción1. Cuando se adviertan defectos formales en el acta fundacional o en la

documentación que la acompaña, o cuando los proponentes carezcande capacidad, el Ministerio del Interior lo pondrá en conocimiento delos interesados para que puedan subsanar los defectos advertidos. Ental caso, el plazo de inscripción se suspenderá desde el momento de lanotificación y se reanudará una vez que los mismos hayan sido debi-damente corregidos.

2. Cuando de la documentación presentada se deduzcan indicios ra-cionales en relación con la ilicitud penal del partido, el Ministeriodel Interior lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, dentro delplazo de veinte días a que se refiere el artículo anterior, medianteresolución fundada que irá acompañada de los elementos probatoriosdisponibles para apreciar dichos indicios.

3. El Ministerio Fiscal, en el plazo de veinte días desde que reciba lacomunicación a que se refiere el apartado anterior, optará, en funciónde que se consideren suficientes o no los indicios de ilicitud penal, porejercer ante la jurisdicción penal las acciones que correspondan opor devolver la comunicación al Ministerio del Interior a los efectosde completar la inscripción.

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4. La remisión de la comunicación al Ministerio Fiscal determinará lasuspensión del plazo previsto en el apartado 2 del artículo anterior,durante todo el tiempo que medie hasta la devolución por el mismo alMinisterio del Interior de la comunicación fundada en la no aprecia-ción de motivos suficientes de ilicitud penal o hasta que el Juez Penalresuelva sobre la procedencia de la inscripción o, en su caso, comomedida cautelar, sobre la reanudación provisional del plazo para lainscripción. Dicha remisión y la correspondiente suspensión del pla-zo para la inscripción serán inmediatamente notificadas a los promo-tores interesados.

5 Las actuaciones administrativas relacionadas con la inscripción delpartido político podrán recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa conforme a las previsiones de la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativa.

6. Cuando se persiguiese la inscripción en el Registro de Partidos Políti-cos de un partido que pretenda continuar o suceder la actividad deotro declarado ilegal y disuelto, se actuará conforme a lo previsto enel artículo 12 de esta Ley Orgánica.

CAPÍTULO IIDE LA ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y ACTIVIDADES

DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Artículo 6. Principios democrático y de legalidadLos partidos políticos se ajustarán en su organización, funcionamien-

to y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto en la Consti-tución y en las leyes.

Artículo 7. Organización y funcionamiento1. La estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos

deberán ser democráticos.2. Sin perjuicio de su capacidad organizativa interna, los partidos debe-

rán tener una asamblea general del conjunto de sus miembros, quepodrán actuar directamente o por medio de compromisarios, y a laque corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano superior de go-bierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes delmismo, incluida su disolución.

3. Los órganos directivos de los partidos se determinarán en los estatutosy deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto.

4. Los estatutos o los reglamentos internos que los desarrollen, deberánfijar para los órganos colegiados un plazo de convocatoria suficientede las reuniones para preparar los asuntos a debate, el número demiembros requerido para la inclusión de asuntos en el orden del día,unas reglas de deliberación que permitan el contraste de pareceres y lamayoría requerida para la adopción de acuerdos. Esta última será, porregla general, la mayoría simple de presentes o representados.



5. Los estatutos deberán prever, asimismo, procedimientos de controldemocrático de los dirigentes elegidos.

Artículo 8. Derechos y deberes de los afiliados1. Los miembros de los partidos políticos deben ser personas físicas, ma-

yores de edad, y no tener limitada ni restringida su capacidad de obrar.Todos tendrán iguales derechos y deberes.

2. Los estatutos contendrán una relación detallada de los derechos de losafiliados, incluyendo, en todo caso, los siguientes:a) A participar en las actividades del partido y en los órganos de go-

bierno y representación, a ejercer el derecho de voto, así comoasistir a la Asamblea general, de acuerdo con los estatutos.

b) A ser electores y elegibles para los cargos del mismo.c) A ser informados acerca de la composición de los órganos directi-

vos y de administración o sobre las decisiones adoptadas por losórganos directivos, sobre las actividades realizadas y sobre la situa-ción económica.

d) A impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimencontrarios a la Ley o a los estatutos.

3. La expulsión y el resto de medidas sancionadoras que impliquen pri-vación de derechos a los afiliados sólo podrán imponerse medianteprocedimientos contradictorios, en los que se garantice a los afectadosel derecho a ser informados de los hechos que den lugar a tales medi-das, el derecho a ser oídos con carácter previo a la adopción de lasmismas, el derecho a que el acuerdo que imponga una sanción seamotivado, y el derecho a formular, en su caso, recurso interno.

4. Los afiliados a un partido político cumplirán las obligaciones que re-sulten de las disposiciones estatutarias y, en todo caso, las siguientes:a) Compartir las finalidades del partido y colaborar para la consecu-

ción de las mismas.b) Respetar lo dispuesto en los estatutos y en las leyes.c) Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órga-

nos directivos del partido.d) Abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arreglo a los esta-

tutos, puedan corresponder a cada uno.

Artículo 9. Actividad1. Los partidos políticos ejercerán libremente sus actividades. Deberán

respetar en las mismas los valores constitucionales, expresados en losprincipios democráticos y en los derechos humanos. Desarrollarán lasfunciones que constitucionalmente se les atribuyen de forma demo-crática y con pleno respeto al pluralismo.

2. Un partido político será declarado ilegal cuando su actividad vulnerelos principios democráticos, particularmente cuando con la mismapersiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar oeliminar el sistema democrático, mediante alguna de las siguientes con-ductas, realizadas de forma reiterada y grave:

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a) Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamenta-les, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contrala vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecuciónde personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacio-nalidad, raza, sexo u orientación sexual.

b) Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para laconsecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer lascondiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del plura-lismo y de las libertades políticas.

c) Complementar y apoyar políticamente la acción de organizacio-nes terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el or-den constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratandode someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determi-nadas personas o grupos de la sociedad o a la población en general,o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista ydel miedo y la intimidación generada por la misma.

3. Se entenderá que en un partido político concurren las circunstanciasdel apartado anterior cuando se produzca la repetición o acumula-ción de alguna de las conductas siguientes:a) Dar apoyo político expreso o tácito al terrorismo, legitimando las

acciones terroristas para la consecución de fines políticos al margen delos cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y minimizando susignificado y la violación de derechos fundamentales que comporta.

b) Acompañar la acción de la violencia con programas y actuacionesque fomentan una cultura de enfrentamiento y confrontación ci-vil ligada a la actividad de los terroristas, o que persiguen intimi-dar, hacer desistir, neutralizar o aislar socialmente a quienes seoponen a la misma, haciéndoles vivir cotidianamente en un am-biente de coacción, miedo, exclusión o privación básica de las li-bertades y, en particular, de la libertad para opinar y para partici-par libre y democráticamente en los asuntos públicos.

c) Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus listas elec-torales personas condenadas por delitos de terrorismo que no ha-yan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, omantener un amplio número de sus afiliados doble militancia enorganizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o vio-lento, salvo que hayan adoptado medidas disciplinarias contra és-tos conducentes a su expulsión.

d) Utilizar como instrumentos de la actividad del partido, conjunta-mente con los propios o en sustitución de los mismos, símbolos,mensajes o elementos que representen o se identifiquen con el te-rrorismo o la violencia y con las conductas asociadas al mismo.

e) Ceder, en favor de los terroristas o de quienes colaboran con ellos,los derechos y prerrogativas que el ordenamiento, y concretamen-te la legislación electoral, conceden a los partidos políticos.

f) Colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúan deforma sistemática de acuerdo con una organización terrorista oviolenta, o que amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas.



g) Apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidasadministrativas, económicas o de cualquier otro orden, a las enti-dades mencionadas en el párrafo anterior.

h) Promover, dar cobertura o participar en actividades que tenganpor objeto recompensar, homenajear o distinguir las acciones te-rroristas o violentas o a quienes las cometen o colaboran con lasmismas.

i) Dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacciónsocial vinculadas al terrorismo o la violencia.

4. Para apreciar y valorar las actividades a que se refiere el presente ar-tículo y la continuidad o repetición de las mismas a lo largo de la trayec-toria de un partido político, aunque el mismo haya cambiado dedenominación, se tendrán en cuenta las resoluciones, documentosy comunicados del partido, de sus órganos y de sus Grupos parlamenta-rios y municipales, el desarrollo de sus actos públicos y convocatoriasciudadanas, las manifestaciones, actuaciones y compromisos públicosde sus dirigentes y de los miembros de sus Grupos parlamentarios ymunicipales, las propuestas formuladas en el seno de las instituciones o almargen de las mismas, así como las actitudes significativamente repe-tidas de sus afiliados o candidatos.Serán igualmente tomadas en consideración las sanciones administra-tivas impuestas al partido político o a sus miembros y las condenaspenales que hayan recaído sobre sus dirigentes, candidatos, cargos elec-tos o afiliados, por delitos tipificados en los Títulos XXI a XXIV delCódigo Penal, sin que se hayan adoptado medidas disciplinarias con-tra éstos conducentes a su expulsión.

CAPÍTULO IIIDE LA DISOLUCIÓN O SUSPENSIÓN JUDICIAL

DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Artículo 10. Disolución o suspensión judicial1. Además de por decisión de sus miembros, acordada por las causas y

por los procedimientos previstos en sus estatutos, sólo procederá ladisolución de un partido político, o, en su caso, su suspensión, pordecisión de la autoridad judicial competente y en los términos previs-tos en los apartados 2 y 3 del presente artículo. La disolución surtiráefectos desde su anotación en el Registro de Partidos Políticos, previanotificación del propio partido o del órgano judicial que decrete ladisolución.

2. La disolución judicial de un partido político será acordada por el ór-gano jurisdiccional competente en los casos siguientes:a) Cuando incurra en supuestos tipificados como asociación ilícita

en el Código Penal.b) Cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia

de una estructura interna y un funcionamiento democráticos, confor-me a lo previsto en los artículos 7 y 8 de la presente Ley Orgánica.

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c) Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los princi-pios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen delibertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, me-diante las conductas a que se refiere el artículo 9.

3. La suspensión judicial de un partido político sólo procederá si así lodispone el Código Penal. Podrá acordarse también como medidacautelar, en virtud de lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Crimi-nal o en los términos del apartado 8 del artículo 11 de la presente LeyOrgánica.

4. El supuesto previsto en el párrafo a) del apartado 2 del presente ar-tículo será resuelto por el Juez competente en el orden jurisdiccionalpenal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judi-cial, la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el Código Penal.

5. Los supuestos previstos en los párrafos b) y c) del apartado 2 de esteartículo serán resueltos por la Sala especial del Tribunal Supremo re-gulada en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, deacuerdo con el procedimiento establecido en el artículo siguiente de lapresente Ley Orgánica, que tendrá carácter preferente.

6. La eventual coincidencia en el tiempo de los procedimientos judicia-les previstos en los anteriores apartados 4 y 5 de este artículo respectode un mismo partido político no interferirá la continuación de amboshasta su finalización, produciendo cada uno de ellos los correspon-dientes efectos. No podrá, por el contrario, acordarse la disoluciónvoluntaria de un partido político cuando se haya iniciado un procesode declaración judicial de ilegalidad del mismo por razón de uno uotro apartado o de ambos.

Artículo 11. Procedimiento1. Están legitimados para instar la declaración de ilegalidad de un partido

político y su consecuente disolución, en virtud de lo dispuesto en lospárrafos b) y c) del apartado 2 del artículo anterior de esta Ley Orgá-nica, el Gobierno y el Ministerio Fiscal.El Congreso de los Diputados o el Senado podrán instar al Gobiernoque solicite la ilegalización de un partido político, quedando obligadoel Gobierno a formalizar la correspondiente solicitud de ilegalización,previa deliberación del Consejo de Ministros, por las causas recogidasen el artículo 9 de la presente Ley Orgánica. La tramitación de esteacuerdo se ajustará al procedimiento establecido, respectivamente, porla Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado.

2. La acción por la que se pretende la declaración a que se refiere elapartado anterior se iniciará mediante demanda presentada ante laSala especial del Tribunal Supremo prevista en el artículo 61 de la LeyOrgánica del Poder Judicial, a la que se adjuntarán los documentosque acrediten la concurrencia de los motivos de ilegalidad.

3. La Sala procederá inmediatamente al emplazamiento del partido polí-tico afectado, dándole traslado de la demanda, para que pueda compa-recer ante la misma en el plazo de ocho días. Una vez comparecido endebida forma o transcurrido el plazo correspondiente sin haberlo rea-



lizado, la Sala analizará la admisión inicial de la demanda pudiendoinadmitir la misma mediante auto si concurre alguna de las siguientescausas:a) Que se hubiera interpuesto por persona no legitimada o no debi-

damente representada.b) Que manifiestamente no se cumplan los requisitos sustantivos o de

forma para su admisión.c) Que la demanda carezca manifiestamente de fundamento.La apreciación de la concurrencia de alguna de las causas indicadas sepondrá de manifiesto a las partes para que puedan formular alegacio-nes sobre la misma en el plazo común de diez días.

4. Una vez admitida la demanda se emplazará al demandado, si hubierecomparecido, para la contestación a la demanda por el plazo de veintedías.

5. Si las partes lo han propuesto en sus escritos de demanda o de contes-tación o la Sala lo considera necesario, se abrirá un período de pruebaque se regirá en cuanto a sus plazos y sustanciación por las reglas quesobre este extremo se contienen en los capítulos V y VI del Título Idel Libro II de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

6. Del conjunto de la prueba practicada se dará vista a las partes, quepodrán formular alegaciones sobre las mismas por plazo sucesivo deveinte días, transcurridos los cuales, se hayan formalizado o no, elproceso quedará concluso para sentencia que deberá dictarse en vein-te días.

7. La sentencia dictada por la Sala especial del Tribunal Supremo, quepodrá declarar la disolución del partido político o desestimar la de-manda, no será objeto de recurso alguno sin perjuicio, en su caso, delrecurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, y será ejecutivadesde el momento de su notificación. Si se decreta la disolución, laSala ordenará la cancelación de la correspondiente inscripción registral,y el fallo producirá los efectos que se determinan en el artículo si-guiente de esta Ley Orgánica. Si se desestima la demanda, ésta sólopodrá volver a reiterarse si se presentan ante el Tribunal Supremonuevos elementos de hecho, suficientes para realizar valoraciones so-bre la actividad ilegal de un partido diferentes a las ya contenidas en lasentencia.

8. La Sala, durante la tramitación del proceso, de oficio o a instancia departe, podrá adoptar cualquiera de las medidas cautelares previstas enla Ley de Enjuiciamiento Civil conforme al procedimiento previstoen la misma. En particular, la Sala podrá acordar la suspensión cautelarde las actividades del partido hasta que se dicte sentencia, con el alcan-ce y los efectos que estime oportunos para salvaguardar el interésgeneral. En tal caso, la Sala ordenará la correspondiente anotaciónpreventiva en el Registro de Partidos Políticos.

Artículo 12. Efectos de la disolución judicial1. La disolución judicial de un partido político producirá los efectos

previstos en las leyes y, en particular, los siguientes:

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a) Tras la notificación de la sentencia en la que se acuerda la disolu-ción, procederá el cese inmediato de toda la actividad del partidopolítico disuelto. El incumplimiento de esta disposición dará lugara responsabilidad, conforme a lo establecido en el Código Penal.

b) Los actos ejecutados en fraude de ley o con abuso de personalidadjurídica no impedirán la debida aplicación de ésta. Se presumiráfraudulenta y no procederá la creación de un nuevo partido políti-co o la utilización de otro ya inscrito en el Registro que continúeo suceda la actividad de un partido, declarado ilegal y disuelto.

c) La disolución determinará la apertura de un proceso de liquida-ción patrimonial, llevado a cabo por tres liquidadores designadospor la Sala sentenciadora. El patrimonio neto resultante se destina-rá por el Tesoro a actividades de interés social o humanitario.

2. Corresponde a la Sala sentenciadora asegurar, en trámite de ejecuciónde sentencia, que se respeten y ejecuten todos los efectos previstos porlas leyes para el supuesto de disolución de un partido político.

3. En particular, corresponderá a la Sala sentenciadora, previa audienciade los interesados, declarar la improcedencia de la continuidad o suce-sión de un partido disuelto a la que se refiere el párrafo b) del apartado1, teniendo en cuenta para determinar la conexión la similitud sustan-cial de ambos partidos políticos, de su estructura, organización y fun-cionamiento, de las personas que las componen, rigen, representan oadministran, de la procedencia de los medios de financiación o mate-riales, o de cualesquiera otras circunstancias relevantes que, como sudisposición a apoyar la violencia o el terrorismo, permitan considerardicha continuidad o sucesión en contraste con los datos y documentosobrantes en el proceso en el que se decretó la ilegalización y disolu-ción. Además de las partes de este proceso, podrán instar el pronun-ciamiento de la Sala sentenciadora el Ministerio del Interior y el Mi-nisterio Fiscal, en el supuesto de que se presente para su inscripciónconforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de esta Ley Orgánica.

4. La Sala sentenciadora rechazará fundadamente las peticiones, inciden-tes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho oentrañen abuso de la personalidad jurídica, fraude de ley o procesal.

CAPÍTULO IVDE LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Artículo 13. Financiación1. La financiación de los partidos políticos se llevará a cabo de confor-

midad con lo previsto en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobreFinanciación de los Partidos Políticos.

2. De conformidad con la misma y con lo dispuesto en la Ley Orgánica2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y con la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, lospartidos políticos asumen las obligaciones formales y personales enrelación con la acreditación de fines y cumplimiento de requisitos



previstos en la citada normativa en lo que se refiere al control de losfondos públicos que reciben.

Disposición adicional primera. Modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Se adiciona un nuevo número 6° al apartado 1 del artículo 61 de laLey Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, con el siguientecontenido:

6° De los procesos de declaración de ilegalidad y consecuente disolución de los parti-dos políticos, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, dePartidos Políticos.

Disposición adicional segunda. Modificaciones de la Ley Orgánica 5/1985,de 19 de junio, del Régimen Electoral General.1. Se añade un nuevo apartado 4 al artículo 44 de la Ley Orgánica 5/

1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, con el siguientecontenido:

4. No podrán presentar candidaturas las agrupaciones de electores que, de hecho,vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmenteilegal y disuelto, o suspendido. A estos efectos, se tendrá en cuenta la similitud sustancialde sus estructuras, organización y funcionamiento de las personas que los com-ponen, rigen, representan o administran las candidaturas, de la procedencia de losmedios de financiación o materiales, o de cualesquiera otras circunstancias relevantesque, como su disposición a apoyar la violencia o el terrorismo, permitan considerardicha continuidad o sucesión.

2. Se añade un nuevo apartado 5 al artículo 49 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, con el siguientecontenido:

5. Los recursos previstos en el presente artículo serán de aplicación a los supuestos deproclamación o exclusión de candidaturas presentadas por las agrupaciones de electoresa las que se refiere el apartado 4 del artículo 44 de la presente Ley Orgánica, con lassiguientes salvedades:

a) El recurso al que se refiere el apartado primero del presente artículo se interpondráante la Sala especial del Tribunal Supremo regulada en el artículo 61 de la LeyOrgánica del Poder Judicial.

b) Estarán también legitimados para la interposición del recurso los que lo están parasolicitar la declaración de ilegalidad de un partido político, conforme a lo dispuestoen el apartado 1 del artículo 11 de la Ley Orgánica de Partidos Políticos.

Disposición adicional tercera. Supletoriedad

En el procedimiento de inscripción de partidos regulado en el capítuloIII, será también de aplicación la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, en todas las cuestiones no reguladas en la presen-te Ley Orgánica y sus normas de desarrollo.

Sección documental


Disposición transitoria única1. Los partidos políticos inscritos en el Registro del Ministerio del Inte-

rior a la entrada en vigor de la presente Ley Orgánica estarán sujetos ala misma y conservarán su personalidad jurídica y la plenitud de sucapacidad, sin perjuicio de adaptar sus estatutos, en caso necesario, enel plazo de un año.

2. A los efectos de aplicar lo previsto en el apartado 4 del artículo 9 alas actividades realizadas con posterioridad a la entrada en vigor dela presente Ley Orgánica, tendrá la consideración de fraude de ley laconstitución, en fecha inmediatamente anterior o posterior a dichaentrada en vigor, de un partido político que continúe o suceda laactividad de otro, realizada con la intención de evitar la aplicación aéste de las disposiciones de esta Ley. Ello no impedirá tal aplicación,pudiendo actuarse respecto de aquél conforme a lo previsto en losartículos 10 y 11 de esta Ley Orgánica, correspondiendo a la Salaespecial del Tribunal Supremo la apreciación de la continuidad o su-cesión y la intención de defraudar.

Disposición derogatoria únicaQuedan derogadas cuantas normas se opongan a la presente Ley Orgá-

nica y, en particular, la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Polí-ticos, y los artículos vigentes de la Ley 21/1976, de 14 de junio.

Disposición final primera. Desarrollo reglamentarioSe faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesa-

rias para la aplicación y desarrollo de esta Ley, especialmente en lo que serefiere al acta fundacional y su documentación complementaria y al Re-gistro de Partidos Políticos previstos en su capítulo I.

Disposición final segunda. Entrada en vigorLa presente Ley Orgánica entrará en vigor el día siguiente al de su

publicación en el Boletín Oficial del Estado.Por tanto,Mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden

y hagan guardar esta Ley Orgánica.

Madrid, 27 de junio de 2002

Juan Carlos R.

El Presidente del Gobiernoen funciones.Mariano Rajoy Brey

Esta obra se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2003, en Grupo Impresor Carmona,

S.A. de C.V., Bélgica 203-4, Col. Portales, C.P. 03300, México, D.F.,

Tel. 56-72-80-97 Fax 56-72-81-65.

Su tiraje consta de 2,000 ejemplares.

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