D E B AT E P R O G R E S I S TA

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Me alegro mucho de estar aquí paracompartir algunas de mis ideas ypensamientos sobre lo que podría significarla justicia social en el siglo XXI. Si lespreguntara qué piensan sobre la justiciasocial estoy seguro de que tienen una ciertaintuición. Ustedes saben que puedendiferenciar en la vida cotidiana lo que esjusto y lo que no es justo. Pero si lespregunto sistemáticamente por qué piensanque esto es justo o esto esinjusto o cómo manejamoslas desigualdades, si sontodas las desigualdadesinjustas, y si son justas bajoqué condiciones, tendríamosprobablemente distintospuntos de vista. Y ese serámi punto de inicio.Voy a hacer cuatro preguntasque voy a responder a lolargo de mi exposición. Laprimera es una cuestiónnormativa: qué tipo de ideastenemos en las que podemosconfiar cuando hablamos dejusticia social.La segunda pregunta es laque se orienta a la acciónpolítica. Si tenemos una idea

de la justicia social, ¿tenemos ciertaspreferencias en nuestros objetivos parahacer política? Eso es algo que ya estáorientado hacia la acción política.Y luego presentaré una tercera pregunta:una comparación entre diferentes estadosde bienestar y modelos en el mundo de laOCDE, en Europa, Estados Unidos, ydespués les voy a mostrar algunos resultadosbastante sorpresivos que encontré al

comparar los países latinoamericanos y lespresentaré un ranking sobre justicia que seimplementa en diferentes sociedades, enCentroamérica y Sudamérica.Y finalmente les preguntaré qué tipo delógica debería seguir una reforma. Si unareforma del sistema de bienestar de laeconomía puede ser llamado justo, cuandola reforma es políticamente exitosa. Esosson los cuatro puntos de mi presentación.

No se asusten. No quierohablar de ideas académicas,solamente quiero dar una ideade cómo estos diferentespensamientos juegan un rol enla justicia social.Se puede diferenciar entreteorías en favor de laredistribución y aquellas queestán en contra, y las queparten del individuo o de lacomunidad.También aquí tenemos puntosde vista bastante diferentes ysi intentamos retratar la justicias o c i a l e n e s t a s d o sdimensiones, vamos a tenercuatro tipos diferentes.El primero tiene que ver cone l t raba jo teór ico de

"Justicia Social y Globalización:Teorías, Conceptos yExperiencias para unaPolítica de Izquierda"

Bajo este nombre el profesor Merckel dictó una conferencia en la Fundación Chile21 el pasado 19 de marzo. Merckel es politólogo, catedrático de Ciencias Políticasde la Universidad Humboldt y director del departamento "Democracia: estructuras,efectos y desafíos" del Centro de Ciencias de Investigaciones Sociales (WZB) de Berlín.La maciza exposición y lo novedoso del punto de vista respecto de los tipos de justiciasocial y los tipos de Estado de Bienestar que derivan de ella convirtieron la conferenciaen un enriquecedor lugar de discusión y conocimiento para quienes asistieron.Especialmente interesante por la agenda política actual de Chile en que los temas dela protección social, equidad y disminución de las brechas de desigualdad son centrales.

Expositor: Wolfgang Merkel

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economistas bien conocidos comoFriedmann y Von Hayek, que yo llamaríauna justicia lineal y a la derecha.En el cuadrante está lo que yo llamo lajusticia comunitaria, esta tiene mucho quever en los últimos 20 años con el trabajode filósofos comunitarios. Y luego lo quellamo la justicia social liberal y que tieneque ver con los pensadores sobre teorías dela justicia social, probablemente los filósofospolíticos de mayor influencia en los últimos50 ó 60 años: John Rawls y un economista,Amartya Sen.No hablaré del cuadrante conocido ytradicional que se refiere a escritos que yano son muy relevantes y que vienen delpensamiento marxista tradicional.

Modelos de justicia

Qué significa justicia liberal: cuandopiensan en la justicia social la prioridadabsoluta está en el individuo. Todo elpensamiento sobre justicia debe comenzarcon el individuo y hay pocas excepcionesque se pueden hacer.El concepto liberal de la justicia está a favorde un cierto tipo de redistribución más alládel mercado, pero sólo en muy rarascircunstancias y estas deben ser muy bienjustificadas. Ellos argumentan que elmercado es un sistema superior y ningúnpensamiento racional puede superarla moral de evolución del mercadoque surgió hace dos o tres siglosy cualquier intervención a travésde un pensamiento político racionalva a conducir a consecuenciasinjustas y esto es un concepto deuna justicia que se basa en unprincipio meritocrático quesignifica que uno recibe lo quemerece y lo que se merece estádeterminado por el mercado.De modo que los resultados finalesson que uno tiene una claraigualdad legal, no hay ningunaexcepción que se permita para eso,hay una máxima l iber tadcontractual para los negocios y enel mercado y sólo hay un mínimo nivelmarginal de seguridad social. Si llegamosa los países latinoamericanos, cuando selos muestre, muchos siguen esta idea de ungasto social muy marginal. Y hablaremosde Chile también en este caso.La institucionalización de este conceptoliberal de justicia es un estado de bienestarmarginal y que podemos encontrar en el

mundo anglosajón, en Estados Unidos ytambién en Australia y Nueva Zelandia.La justicia comunitaria: fue descubiertapor la Socialdemocracia europea, tiene unaprioridad diferente. Parte más bien de lacomunidad. Piensa la justicia social no tantoa partir del individuo, sino que tiene unobjetivo fuerte y prioritario de que lacomunidad debiera ser cohesionada. Lacohesión de la comunidad es un objetivode todas las políticas y para eso es muyimportante que estas comunidadesproduzcan capital social. Por capital socialquiero decir confianza mutua. La confianzaentre los ciudadanos, no tanto entre losciudadanos y el Estado, sino entre losciudadanos.Cuando miramos las sociedadeslatinoamericanas en comparación con otrospaíses son sociedades de baja confianza yesto tiene mucho que ver con el hecho deque son sociedades con un gran nivel dedesigualdad, cuando hacemos unacomparación global. Desde el punto de vistalatinoamericano se podría estar más a favorde esta idea de justicia comunitaria, peromás adelante voy a argumentar que deberíanpartir del individuo.Ellos argumentan para más sociedad civil,pero menos Estado. El Estado no deberíajugar un rol tan prominente, como lamayoría de los países europeos, están a

favor de la redistribución, pero solamenteal interior de la comunidad. Y cuando digocomunidad no digo el Estado-Nación. Ellostienen un concepto de exclusión. Solamentelas comunidades deciden cómo distribuyeny pueden ser sistemas muy diferentes deredistribución, según la decisión de unaespecie de democracia de base.La otra justicia social liberal: Aquí

nuevamente parten del individuo, y piensoque para el siglo XXI debemos partir delindividuo.El individuo tiene que poder hacer opciones,pensar lo que quiere, tener un proyecto devida y de qué manera puede realzar estasoportunidades. Esto es a favor de laredistribución. Rawls argumenta contra lalotería de la naturaleza. Lo que la naturalezale dio, si es inteligente, más o menosatractivo, si nació en una familia rica ypudiente o en una familia pobre, él dice queesto no puede decidir sobre lasoportunidades en la vida. Y si lo pensamosbien, esto nos conduce a una redistribuciónbastante fuerte. Si pensamos cómo operaesta lotería de la naturaleza, no hay unestado de bienestar que llegue muy cercade estas ideas.En este marco tenemos el primer principiode justicia que es que necesitamos unadistribución igualitaria de los derechospolíticos. No debe haber desigualdad, nose justifica. Esto es algo que tiene que vercon el derecho de voto. Un ejemplo que esbastante interesante es Tailandia. Allí sólotienen derecho a ser elegidos al parlamentolos que tienen un grado de bachelor y esoen Tailandia significa como el 5% de lapoblación; es lo que yo llamaría unadesigualdad que no se justifica.El segundo principio es el de distribución

de Rawls y él argumenta que lasdesigualdades se justifican y quetodavía es una sociedad justa cuandoexisten desigualdades siempre ycuando éstas existan con un gradomenor de privilegios en la sociedady sean beneficiosas. Esto podría serun parámetro. Uno puede medir sisu política es justa o no en elprincipio de la diferencia, es decirque la desigualdad puede serj u s t i f i c a d a b a j o c i e r t a scircunstancias. Hay que decir queno hay nada como una teoríasocialista o socialdemócrata dejusticia que sea realmente discutidaentre los filósofos que tienen quever con esto. Es extraño porque los

Socialdemócratas y los socialistas tienenestas características particulares de estarinteresados en la justicia social, pero nuncahan desarrollado una teoría de este tipocomo Rawls y otros. Entonces yo miré aquién puedo encontrar.Al final creo que hay intento con AmartyaSen que podría ser un núcleo de una justiciasocialdemócrata. Él no lo llamaría así,

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aunque él se consideraprogresista. Aquí el puntode referencia es elindividuo y él diferenciaentre dos t ipos delibertades. Una es lalibertad sustancial y serefiere a la libertad de serlibre de pobreza. Eso esun imperativo y la saluddebería ser algo paratodos, es lo que senecesita, es la base de lavida.Una segunda es la llamadap o r é l l i b e r t a d e sinstrumentales, pero queayudan al individuo a verqué quiere llegar a ser ensu vida y que obtenga la capacidad, losmedios para poder transformar su proyectode vida en realidad. Es la capacidad delempoderamiento de las personas. Elindividuo debe ser empoderado y el Estadodebe establecer las políticas para que esosea posible. Esto tiene como consecuenciaque se tiene un Estado fuerte, en este casobastante tradicional. Los estados fuertesson necesarios, significan inversión socialy educación, inclusión social que es lo queimporta, concebida como una inclusión eintegración en el mercado laboral.

La acción política que deriva de esto

En esta segunda parte voy a hablar de laspreferencias para la acción política, quepueden ser derivadas de estas teorías sobrela justicia social y les voy a presentar lasíntesis del concepto social liberal y delconcepto socialdemócrata de justicia y voya usar tres fuentes para eso.Primero lo que Rawls llamó el principio dela diferencia. Segundo lo que Amartya Senquiere decir con la capacidad del individuo,y tercero lo que un sociólogo británico llamaoportunidades en la vida. Eso por cierto setrata de justicia social.Cuando uno tiene esto puede establecer unalista de preferencias en orden deimportancia.Si uno elabora una política tiene que teneren cuenta que vivimos en un mundo derecursos escasos y tiene que establecerpreferencias. No se puede decir -porque noes muy popular en las elecciones-, pero enalgunos casos estas preferencias seexplicitan.La primera es la prevención de la

pobreza. La pobreza daña las oportunidadesde una manera irrecuperable en la mayoríade los casos. Sabemos que incluso en estadosde bienestar bien desarrollados comoAlemania, si usted nace como niño pobretiene todavía un 80% de oportunidades deseguir siendo pobre en su vida. Y si ustednació en una familia de clase media o alta,tiene una alta posibilidad de llevar una vidabien asegurada.Por eso la prevención de la pobreza es laprimera porque esta daña la vida y ladignidad del individuo, la autonomía y susoportunidades.La segunda preferencia es la educacióny el empoderamiento.Pienso que el Estado de bienestar alemáno continental no debe pensar tanto en incluira las personas en el Estado liberal, sino enser más generoso en compensar al individuo.Ellos tratan de mantener las personasmayores fuera del mercado laboral. Y estocreo que es más bien una estrategiadesastrosa y lo ha sido en los últimos 15años. Francia, Bélgica y Alemania son loscasos clásicos de esta política errónea.Luego hay que tener un cierto nivel deseguridad social y si usted cumple en granmedida estas primeras cuatro preferenciasentonces la igualdad de ingresos no es tanimportante.Si preguntamos lo que queremos decir conjusticia social, la mayoría diría igualdad deingresos, pero las condiciones están claras.Hay que cumplir las primeras preferenciasen primer lugar.En un caso empírico uno llegaría a otrasdimensiones de justicia: justicia entre lasgeneraciones, es decir entre los jóvenes ylos mayores. Y justicia entre los géneros,

que deberían ser incluidos enel análisis.

Reforma del Estado deBienestar

Voy a hablar de dos modelos.Lo que encontramos en Europacontinental que llamo modeloconservador. Y luego unsegundo modelo que yo llamomodelo socialdemócrata y queencontramos en los paísesescandinavos.El modelo conservador loconsidero pasado de moda.Creo que tenemos un modelode los países escandinavos quees más actual. Ellos tienen un

alto nivel de seguridad social. El nivel másalto de inclusión de mano de obra femeninaen el mercado laboral. Si comparamosSuecia y Alemania, en Suecia tienen 25%más mujeres en el mercado laboral que enAlemania, lo cual es bastante importantepara los impuestos y financiamiento. Hayun nivel de ingreso del Estado muchomayor. Y las mujeres tienen una mejoreducación que los hombres hoy en día, perono están tan representadas en el mercadolaboral y sobre todo en el nivel de ingresos.Tienen por cierto un alto nivel decompatibilidad entre familia y carreraprofesional, lo que es bastante importante.El Estado debe establecer y garantizar losservicios para que las mujeres puedan serintegradas al mercado laboral.Uno de los puntos que quiero reiterar aquíes que el modelo socialdemócrata nodefiende tanto la seguridad del empleo,como es el pensamiento tradicional de lossindicatos de los países europeos. En lospaíses escandinavos tratan más de protegera la gente, no tanto los empleos, tratan deproteger y empoderar a la gente. De darlesoportunidad de desarrollar capacidades ydestrezas que se necesitan para tener unabuena carrera profesional. Esto es el llamadobienestar para el trabajo.Las políticas sociales deberían concentrarseo focalizarse en llevar a la gente al mercadolaboral Y esto significa que hay diferentesestructuras del estado de bienestar. El Estadode Bienestar no debería ser pagado a travésdel seguro social, sino mucho más a travésde impuestos generales. Debería tener másservicios sociales en educación, en cuidadode la tercera edad y no tantos beneficios detransferencias monetarias directas. Eso es

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una decisión que hay que tomar y se puedetomar paso a paso. Pienso que el Estado debienestar tradicional tenía sus orígenes enLatinoamérica en 1930, en Argentina y dealguna manera en Chile y ustedes tienenesas herencias que domina el sistema debienestar: eso no es un modelo sustentablepara el siglo XXI.Asimismo, claramente se necesita no sóloalta inversión en la educación sino que esono debería comenzar en la escuela primaria.Debería comenzar antes, debe comenzarsobre todo para las clases bajas o para losinmigrantes entre los 2 y 6años. Y debe haber un sistemapre-escolar muy bueno: ese esuno de los ejemplos de lospaíses escandinavos. Sabemospor la sicología que los niñosaprenden a aprender mejorentre los 2 y 6 años. Para unproyecto progresista uno de losfocos debería estar aquí, paraproveer más oportunidadespara los sectores más bajos.

El ranking

Para hacer un ranking establecícinco dimensiones: la tasa depobreza, la educación, lainclusión en el mercado laboral,el gasto público, igualdad deingresos y un índice generalque es nuestro y que es uncálculo estadístico para uníndice agregado. Entre el 1995y 2005, aparecen Dinamarca,Suecia, Países Bajos. Francia,Alemania y Reino Unido.A pesar de siete u ocho añosde gobierno de Tony Blair, élha cambiado algunas cosas, pero no cambiótanto como para que se pudiera compararcon el resto de los países europeos. Lospaíses europeos del sur y Estados Unidosestán claramente por debajo de eso.Tenemos claros resultados de estos tiposde Estado de bienestar traducidos a justiciasocial. Esto no es justicia social, esto escómo en los seis países que ha resultadobien la política económica, crecimientoeconómico, política fiscal, empleo y políticasocial. Ahí se puede ver que aquellos paísesque están en los top de la lista de justiciasocial han tenido una mejor performance,esto puede ser un ejemplo empírico que sepuede utilizar contra el mito neoliberal deque el Estado de bienestar carga demasiado

en la economía. Mi argumento es quedepende del tipo de Estado de bienestar.Para Latinoamérica el ranking tiene sietedimensiones: integré la justicia generalentre las generaciones y la de género. Haydos buenos casos. Costa Rica con el cualno estamos tan sorprendidos, pero ¿quépasa con Brasil? Recalculé eso de nuevo yal final Brasil, que es uno de los países quevemos como uno de los de mayordesigualdad, según esos indicadores tieneuna performance bastante buena para elcontexto latinoamericano, tiene mucho que

ver con justicia generacional y con justiciaentre géneros. Pienso que el conceptoprogresista de la justicia social tiene quetomar en consideración estos dos aspectos.Veamos ahora las economías más poderosasde los últimos 10 ó 15 años. Chile está sóloen el lugar siete, eso es algo que tambiénme sorprendió. Venezuela viene un pocodespués y yo miré como Venezuela estuvoen el '98, cuando Chávez llegó al poder, yen el año 2005 Venezuela no tuvo unamejoría en estos 7 indicadores. Miargumento es que Chávez no tiene un claroconcepto de justicia, él oscila a la manerapopulista y le falta la consecuencia, él másbien se dedica a la famosa lotería de lanaturaleza y de ella depende el tener

petróleo.

Sistema tributario

Voy a llegar ahora a los estados tributarios,y esto es uno de lo problemas que tenemoso que vemos en Latinoamérica, laincapacidad de extraer suficientes impuestosde la sociedad y todavía pienso que haymás espacio para mejorarlo. Si miramosestos casos catastróficos de los países máspobres, Guatemala, donde sólo se obtieneun 11% del PGB, ni siquiera se puede

asegurar un nivel básico deseguridad física, el problema deprevenir la guerra entre lapoblación. Esto no puede serhecho por el Estado y por lotanto hay 70 mil personas en elservicio de seguridad privada.Veamos ahora los casos mejores.Chile, uno de los países másricos en el índice per cápita,solamente saca el 18% deimpuestos en el año 2004 y yopienso que podría obtenermucho más a través deimpuestos. Eso debería ser unproyecto progresista. Ustedestienen una economía prósperay un fuerte crecimientoeconómico.

Latinoamérica y Chile

¿Cuáles son los problemas másurgentes en términos sociales enLatinoamérica? Uno es el altonivel de pobreza absoluta.Quizás una palabra en el casocuando citamos a Chile. Chileha tenido un éxito soberano en

los últimos 10 años, ha logrado muchoreducir la pobreza, pero la reducción de lapobreza no se tradujo en una menordesigualdad. Si vemos en Chile la distanciaentre el 20% más alto y el 20% más bajo,la desigualdad persiste. Esto tiene algo quever con la falta de inversión en educación y otros bienes públicos.Tenemos un gran desigualdad de ingreso yuna extremadamente fuerte desigualdad deoportunidades en la vida y es eso uno delos elementos centrales del concepto de lajusticia social. Nuevamente el problema esque los pobres están entrampados en lapobreza, hay una herencia de generaciónen generación. Los niños pobres de hoy sonlos padres pobres de mañana. Uno de los

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objetivos es que hay que esforzarse porlograr cohesión social, pero también -y estoes algo que mencioné en el caso de lasociedades de baja confianza-, hay queresolver el problema de la delincuenciadiaria, de la violencia diaria que daña lacalidad de vida. Desde luego hay unadiferencia enorme entre Chile y digamosHonduras o Guatemala, pero aun así, entodos estos países hay que preocuparse deinvertir en la seguridad ciudadana o laseguridad interna.Luego hay lo que he llamado bajo nivel deejercicio de la ciudadanía. Quiero decir queno solamente hay un desigual acceso a lasoportunidades sino también a los tribunales,no hay seguridad. La inversión en el imperiode la ley, creo que sería algo bastantenecesario.El Estado de bienestar tiene que ser a priori,muy tempranamente en el ciclo de vida yno ex post, cuando la gente ya perdió elempleo. Esa es una de las lógicasimportantes. No tendería a haberdiscriminación de mujeres, de jóvenes, demayores o de inmigrantes. Ustedes diráneso está claro, pero si miramos el Estado debienestar clásico, en Europa continental ellosdiscriminan a las mujeres a través de ciertaslógicas, están discriminando los inmigrantesen un alto nivel y de alguna manera tambiénaparece lo que es la tercera edad.Si miramos el grupo de países, hay unranking claro que sigue esta lógicaformativa. Los mejores son el Estado debienestar escandinavo, después elcontinental, y último y no muy bueno, elmarginal liberal.La lógica económica es algo bastanteimportante también, y nadie sabe mejor esoque los políticos de la Concertación. Lasreformas de bienestar deben ser compatibles con una economía próspera y esa es unalógica que tenemos que seguir. La economíatiene que ser próspera, porque si no seperderían las mayorías políticas, los menosprivilegiados en la sociedad serían los másdañados, de manera que debe habercompatibilidad entre la prosperidadeconómica y la inversión social y, por lotanto, la inversión en capital humano deberíaser el centro del Estado de bienestar.Eso es muy importante para la prosperidadeconómica. Eso es el centro del milagroeconómico finlandés que estaba casi alborde del colapso y un tercio de la economíase perdió simplemente por el colapso de laUnión Soviética. Ellos invirtieron en capitalhumano y en investigación de desarrollo

de una manera dramática, mucho más altaque en los otros países europeos y creo queChile invierte sólo el 0,6% en desarrollo deinvestigaciones, mientras que los paísesescandinavos marcan el 3%.El capital social, como les dije, es una fuerzaproductiva que baja los costos de transaccióndel Estado y la sociedad. Aquí tambiéntenemos ranking claro, los Estados debienestar escandinavos están muy bienposicionados, son muy capaces decompatibilizar una economía próspera y lajusticia social.El estado de bienestar liberal es mejorincluso que el Estado de bienestarcontinental en este caso. Este último, elcontinental, tiene un problema: que la gentecon poca formación es la que estádesempleada, además porque el empleo deestos sectores es demasiado caro para losempleadores, porque tienen que pagar nosolamente el salario, sino que el 50% delseguro social de las personas. Y el costo dela seguridad social de las personas enAlemania está alrededor del 50% del salario.Esto tiene que ver con la industria altamenteproductiva, esto impulsa altamente elcambio tecnológico, pero es desastrosopara la mano de obra no calificada.Tendremos siempre entre el 10% y 15% depersonas que seguirán siendo mano de obrano calificada.

Finalmente necesitamos mayorías, eso eslo que llamo la lógica política. Ustedesnecesitan llegar a las clases medias. Hayque focalizar altamente en la calidad de losservicios sociales y no solamente en la

cantidad. Hay que tener servicios socialesbien desarrollados, para que la clase mediaacepte ese Estado de bienestar.Hay una cosa que podemos aprender: quela población escandinava está preparadapara pagar un alto nivel de impuestos,porque ellos reciben algo a cambio y sireciben algo, la clase media y clase bajasaben lo que el Estado hace con losimpuestos y por lo tanto lo aceptan. Yosería muy cauteloso de importar el modeloescandinavo a Latinoamérica, eso seríaridículo. Yo pienso que los modelos nopueden viajar tan lejos. Las políticas tienenque ser adaptadas a los problemas, a lastradiciones y a los contextos de lassociedades.Sin embargo, creo que ciertos elementospueden viajar y tenemos que pensar enadaptarlos a las circunstancias específicasdel país. He señalado algunos de esos quesí pueden ser importados y esto esnormalmente más servicios sociales de altacalidad, inversiones en educación, inversiónen desarrollo e investigación. Eso no esalgo tan específico de la parte norte delglobo.La inversión temprana en los niños es algomuy importante, la inclusión de las mujeresen el mercado laboral, protección de lagente a través del empoderamiento. Si sedan buenos servicios, se hace de maneratransparente, entonces la gente podríaaceptar paso a paso, pagar impuestos másaltos porque tienen algo a cambio. Esto esracional para ellos. Eso creo que podría seruna agenda para Latinoamérica también, yustedes saben mucho mejor de esto.