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CÁMARA DE DIPUTADOS La acuacultura y su vinculación con el derecho agrario en México Dirección de Estudios sobre Soberanía Alimentaria y Nueva Ruralidad Elaborado por: Jazmín B. Santinelli Palacio Legislativo de San Lázaro, noviembre de 2015.
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CÁMARA DE DIPUTADOS
La acuacultura y su vinculación con el derecho agrario en México
Dirección de Estudios sobre Soberanía Alimentaria y Nueva Ruralidad
Elaborado por: Jazmín B. Santinelli
Palacio Legislativo de San Lázaro, noviembre de 2015.
1
Índice
Introducción
Capítulo I
La acuacultura
Tipología Acuícola
Según su finalidad socioeconómica
Medio de cultivo
Fases incluidas
Grado tecnológico y la densidad de organismos por cultivo
Número de especies
Flujo de agua
Ubicación del cultivo
Manejo de la acuacultura
La acuacultura en el ámbito internacional
La acuacultura en México
Desarrollo histórico de la acuacultura en México
Diagnóstico
Situación actual
Rumbo a una acuacultura sustentable
Orientaciones estratégicas globales para el desarrollo sustentable de la acuacultura
Orientaciones estratégicas económicas
Orientaciones estratégicas sociales
Orientaciones estratégicas ambientales
Orientaciones estratégicas de coordinación institucional
Capítulo II
El derecho agrario a través del tiempo
Etapa prehispánica
Etapa de dominación española
La Colonia
Etapa Independiente
Revolución
2
La reforma agraria mexicana
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículo 27 vigente en el año 1917
Principios sustantivos y rectores en materia agraria que se consagraron en el artículo 27 constitucional –en su origen- y que dan sustento, estructura teórica, doctrinal e ideológica del sistema de propiedad
Legislación agraria
Cambio estructural en la legislación agraria (1992)
Capítulo III
El derecho agrario
Concepto
Objeto del Derecho Agrario
Principios del Derecho Agrario
Naturaleza del Derecho Agrario
El derecho agrario como parte del derecho social
Sistema jurídico agrario mexicano
Valores éticos tutelados por el derecho social agrario mexicano
Fines del derecho agrario
Fuentes del Derecho Agrario
I. Fuentes formales
I.1 Legislación
I.1.1 Legislación agraria
I.2 Costumbre
I.2.1 La costumbre en la legislación agraria
I.3 Jurisprudencia
I.3.1 Jurisprudencia en materia agraria
I.3.2 La jurisprudencia agraria su concepto y elementos
I.3.3 El fundamento constitucional de la jurisprudencia agraria
II. Fuentes reales (o materiales)
II.1 Fuentes reales en el derecho agrario
III. Fuentes históricas
III.1 Fuentes históricas en el derecho agrario
3
Capítulo IV
La acuacultura y el derecho agrario
Argentina
Chile
Perú
Unión Europea
Descripción del marco normativo para la actividad acuícola a partir de la década de los noventa
La regulación de la acuacultura en el marco legal actual
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)
Ley Agraria (LA)
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS)
Consideraciones
Comentario final
Lectura citada
Leyes consultadas
Sitios de internet
4
Introducción
El estudio “La acuacultura y su vinculación con el derecho agrario en México”,
se conforma por cuatro capítulos, en el primero se describirá a la acuacultura y se
nombrarán los tipos que se practican, con base a su finalidad socieconómica; medio
de cultivo; fases; tecnología, por mencionar algunos factores. Además se describirá
como se le concibe en el ámbito internacional, contrastándola con lo que acontece
en México. Se ofrecerá al lector una visión de su desarrollo desde la época
precolombina su relevancia, así como su situación actual, además de su visión
desde el punto de vista del desarrollo sustentable.
En el segundo capítulo, se hará un recorrido del derecho agrario a través del tiempo;
desde la etapa prehispánica hasta la revolución de 1910, mostrando por qué, el
actual derecho agrario, es el resultado de un movimiento revolucionario cuyo fin
último es la justicia, la restitución de las tierras a sus antiguos poseedores, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del sector rural y su desarrollo
sustentable.
Ésta historia dará la base para el entendimiento de lo que hoy es el derecho agrario,
y así, se escribe el tercer capítulo, dando cuenta de cuál es su objeto de estudio;
sus principios y naturaleza como parte del derecho social. Se describirán sus
valores, sus fines, sus fuentes. Todo ello en el ánimo de hacer una vinculación con
la actividad acuícola que será el tema del cuarto y último capítulo. En él, se mostrará
cómo se inserta la actividad acuícola en la Ley Agraria y los vacíos legales producto
de la ausencia de una visión de la acuacultura como una más de las actividades del
sector primario y, se reflexiona sobre la forma en la que esto repercute en los
productores acuícolas.
También se mencionan las ventajas que tiene la acuacultura, y se da evidencia de
que es una opción real y viable que podría apoyar al Estado en su obligación de
garantizar el derecho de la alimentación, para lo cual, sería conveniente considerar
algunas adecuaciones para la armonización del marco legal que tutela a la actividad
acuícola.
5
__________Capítulo I
La acuacultura
Es una de las mejores técnicas ideadas por el hombre para producir
alimentos y aprovechar los recursos acuáticos. La actividad se está desarrollando
para sumarse a la pesca y complementarla. Se constituye por unidades productivas
que utilizan los conocimientos sobre biología, ingeniería y ecología.
Según la clase de organismos que se cultivan, se ha dividido en varios tipos, siendo
uno de los más desarrollados la piscicultura (cultivo de peces). El pez más cultivado
a nivel mundial es la tilapia por su demanda en el mercado porque es una especie
cuyo ciclo reproductivo es relativamente conocido y sencillo, además, tiene un
rápido crecimiento, resistente a la manipulación y a enfermedades; acepta alimento
balanceado y soporta alta densidad en los cultivos.1 No obstante, en México es poco
significativo su cultivo lo cual conduce a que no sea considerado dentro de las
estadísticas nacionales.
Los cultivos que han alcanzado mayor desarrollo son: crustáceos, peces, moluscos
bivalvos, y algas. Sin embargo, el más relevante por su valor económico es el
camarón.
Tipología Acuícola
Según su finalidad socioeconómica:
De producción;
De autoconsumo (alimentación humana, a bajo costo);
Industrial (producción de organismos acuáticos de forma que sea rentable
económicamente);
1 Consultado en: http://digeset.ucol.mx/tesis_posgrado/Pdf/Humberto%20Manzo%20Delgado.pdf disponible
el 3 de agosto de 2015.
6
De conservación o de repoblación, y
De apoyo.
Medio de cultivo:
Cultivos de agua salada (maricultura), y
Cultivos de especies dulceacuícolas (acuacultura continental y en menor
grado, acuacultura rural).
Fases incluidas
Acuacultura integral;
Acuacultura parcial, y
Acuacultura seminatural o semicultivo.
Grado tecnológico y la densidad de organismos por cultivo
Extensivo;
Semi intensivo;
Intensivo, y
Superintensivo.
Número de especies:
Monocultivos, solo se utiliza una especie;
Policultivos, se producen varias especies compatibles entre si con el
propósito de aprovechar mejor el espacio y el alimento, y
Cultivos integrales, se fundamenta en el aprovechamiento directo del
estiércol de otros animales, como patos o cerdos, para la producción
de plancton (planta y animales microscópico) que sirve de alimento
para los peces.
Flujo de agua:
Sistemas abiertos, y
Sistemas cerrados, reciclaje del agua con filtros específicos.
7
Ubicación del cultivo
Cultivos en tierra a partir de estanques;
Cultivos intermareales o costeros que implica parcelas, corrales,
semilleros en orilla;
Cultivos en agua, en jaulas flotantes o sumergidos en presas, lagos,
pantanos, esteros, y mares.
Manejo de la acuacultura
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO) ha desarrollado lineamientos generales para el mejor manejo de la
acuacultura. Entre ellos se destacan el Código de Conducta para la Pesca
Responsable y el Enfoque Ecosistémico de la Acuicultura (EEA). Ambos, tienen el
carácter de voluntarios y están orientados en garantizar la oferta adecuada de
productos acuícolas y pesqueros para las generaciones actuales y futuras,
encaminados en obtener mayores ingresos.
En ellos, se encuentra el concepto “crecimiento azul,” enfoque coherente para la
ordenación sostenible, integrada y sensible de los océanos y humedales, lo cual se
traduce en el reconocimiento y la aplicación de los derechos de las personas cuyo
medio de vida dependen de la pesca y la acuacultura; derechos que están
relacionados con la tenencia del agua, de la tierra, de los ingresos, del acceso a los
mercados, además de la posibilidad de tener una vida en condiciones laborales
dignas.
Diversos documentos de trabajo realizados por la propia FAO, la World Wildlife Fund
for Nature (WWF), la Organización Mundial de Comercio (OMC) entre otros;
consideran que la contribución de los océanos, los mares y las costas tanto a la
seguridad alimentaria, la nutrición y el empleo digno, implica que las actividades
acuícolas sean rentables. Además presupone “el imperio de la ley para velar por la
seguridad de los derechos de propiedad” aunado a lo que ellos definen como
8
“licencia social” que se refiere a la aceptación de la acuacultura por parte de las
comunidades vecinas y de la sociedad en el sentido más amplio y que determina,
por lo tanto, los lugares en los que puede llevarse a cabo.
El EEA puede ser definida como “una orientación para el desarrollo y ordenación
del sector que de manera simultánea, tiene en consideración sistemas físicos,
ecológicos, sociales y económicos,” además de una gama de interesados y esferas
de influencia. Su aplicación sigue tres principios fundamentales:
i) El desarrollo y la ordenación de la acuacultura deben tener en cuenta
la variedad de funciones y servicios ecosistémicos y no afectarlas;
ii) La actividad acuícola debe mejorar el bienestar humano y la equidad
entre las partes interesadas, y
iii) La acuacultura debe desarrollarse con la intervención y apoyo de las
diversas dependencias de gobierno.
Se enfatiza que uno de los principales retos del “desarrollo sostenible” de la
acuacultura, es el causar un conflicto mínimo en la asignación de los recursos como
la tierra y el agua, entre los usuarios que compiten por estos. En muchos países, la
falta de planes adecuados de ordenación de las zonas costeras, ha dado lugar a
múltiples conflictos.
Al respecto, el EEA señala que los problemas por el acceso al agua, tierra y semillas,
que se suscitan entre la acuacultura y el turismo, se han convertido en uno de los
principales obstáculos para la expansión de la maricultura en muchas partes del
mundo. Así mismo, el desarrollo no planificado de la actividad acuícola, también
conduce a preocupaciones ambientales y sociales, las que a su vez influyen
negativamente en la forma que el público la percibe. No obstante, la ordenación
territorial -incluida la zonificación – es una opción para desarrollar la actividad y
lograr resolver los eventuales problemas ambientes y de aceptación social. La
zonificación debe ser usada para determinar y establecer posibles zonas para su
desarrollo; mientras que en aquellos casos en que la actividad esté
9
convenientemente establecida; la zonificación acuícola debe contribuir a regular el
desarrollo del sector.
Para reducir al mínimo los conflictos sobre el uso de la tierra y el agua (y por motivos
de equidad) algunos países han establecido zonas autorizadas para actividades
acuícolas, denominadas zonas exclusivas para la acuicultura, o zonas específicas
para el desarrollo acuícola. También se han creado parques mediante la asignación
de áreas a grupos de pequeños piscicultores, que pueden ser supervisadas
estratégicamente, lo cual ha logrado aumentar los beneficios socioeconómicos para
las comunidades.
La gestión para uso de las aguas continentales, enfrenta el reto de considerar a la
actividad acuícola y pesquera como “una más de las actividades que requieren
aprovisionamiento de agua.” Los países desarrollados han invertido recursos,
infraestructura y aplicación de políticas para mitigar los efectos de la contaminación
y aprovechar los recursos hídricos. El documento “El estado mundial de la pesca y
la acuicultura2” señala que los intereses económicos de los sectores poderosos de
la sociedad prevalecen generalmente sobre las comunidades rurales de pescadores
y acuacultores de países en desarrollo. Así pues, deben buscarse soluciones que
repartan de forma equitativa los recursos hídricos entre todos los sectores.
La FAO hace la proyección que para el año 2050 habrá 9,600 millones de personas
que, conduce al desafío de producir más alimentos. En este sentido, la acuacultura
es una opción viable, considerando el crecimiento que ha experimentado la
actividad en las últimas décadas. Su tasa media de crecimiento anual, en el último
decenio ha sido superior al 6%, aunque varía entre regiones, como de un país a
otro, destacándose los países asiáticos.
2 FAO, 2014. “El estado mundial de la pesca y la acuicultura, Oportunidades y desafíos.” Roma. 253 págs.
10
En este sentido la FAO opina:
…la producción mundial de pescado sigue creciendo a mayor ritmo que la población
mundial y la acuicultura3 se mantiene como uno de los sectores de producción de
alimentos de más rápido crecimiento. En 2012, la acuicultura estableció otro máximo
histórico de producción y ahora proporciona casi la mitad del pescado destinado a
la alimentación humana. Se prevé que esta proporción aumente un 62% para el
2030, debido a la estabilización del rendimiento de la pesca de captura salvaje y al
aumento considerable de la demanda de una nueva clase media mundial. Si se
desarrolla y practica responsablemente, la acuicultura puede generar beneficios
duraderos para la seguridad alimentaria mundial y el crecimiento económico.4
En lo que se refiere a la acuacultura continental de peces de escama, se considera
que su rápido crecimiento, obedece a la facilidad en su manejo y producción, sobre
todo para países en desarrollo. Representa alrededor del 60 por ciento de la
producción de peces comestibles cultivados a nivel mundial. Su mayor aportación
es para personas en condiciones de pobreza y marginación de países en desarrollo.
Por su lado, las especies de peces de escama procedentes del cultivo marino
representan el 13 por ciento del volumen de la producción total de peces de escama
cultivados, pero por su valor representa la tercera parte del total. No obstante, este
cultivo presenta una tasa de conversión alimenticia de entre 8 a 15 kilogramos de
insumos de pescado por kilogramo de pez producido. Por ello, reportes
internacionales manifiestan su preocupación, en virtud de que para producir un
kilogramo de atún aleta azul con características requeridas para el mercado asiático,
se necesita para alimentarlos, 14 kilogramos de pescados como sardina, anchoveta
o macarela, especies que por su bajo valor comercial y alto contenido nutricional,
podrían ser utilizados como base de alimento humano y no para alimentar peces en
cautiverio, cuyo nicho de mercado es reducido consecuencia de su alto valor
comercial.
3 Mientras el resto del mundo –incluidos organismos internacionales- se refieren a la actividad como
acuicultura, nuestro país, ha decidido el término acuacultura, como aparece en la Ley General de Pesca y
Acuacultura Sustentables. 4 FAO, 2014. “El estado mundial de la pesca y la acuicultura, Oportunidades y desafíos.” Roma. 253 págs.
11
La acuacultura, además de su importancia en el ámbito alimentario, favorece la
creación de empleos, puesto que cerca de 58 millones de personas trabajan en el
sector (FAO, 2012).
La acuacultura en el ámbito internacional
El 89% de la producción acuícola internacional es provista por países en
desarrollo y China es quien contribuye con el 68%. Cabe destacar que el desarrollo
de la acuacultura en China responde al objetivo de “aumentar la oferta interna de
alimentos y el ingreso de divisas.” Su producción acuícola es sobre todo continental
y es una acuacultura de tipo familiar que sirve para complementar el ingreso de
granjas familiares y al consumo interno.5
En el ámbito internacional, México ocupa el vigésimo lugar, con un crecimiento
anual (con base a los datos proporcionados por el Anuario Estadístico de
Acuacultura y Pesca 2013) del 4%6. En países como China, Indonesia y Vietnam se
observan crecimientos anuales superiores al 35% (tabla I). En una revisión a sus
políticas públicas, se observa que hay coincidencia en que dichas naciones priorizan
por un lado, la producción de alimento y por el otro, el desarrollo del “pequeño
productor acuícola.”
5 Fernández Méndez, J. I., “Indicadores del desempeño de la pesca en México y propuestas alternativas de
política de administración” en Santinelli, J.B., 2007: “La situación del sector pesquero en México”, LX
Legislatura, CEDRSSA-Cámara de Diputados, México, 283 págs. 6 Los anuarios de pesca presentan en las estadísticas, variaciones de un año a otro.
12
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2010.
En lo que se refiere a la exportación, prácticamente el 80 por ciento de los productos
pesqueros y acuícolas se destinan al consumo humano, a pesar de su carácter
perecedero. Esto significa, que en los últimos años se ha alcanzado una mejora
logística en los procesos de distribución y su correspondiente incremento en la
comercialización.
Atendiendo al valor, el camarón es el producto más importante con el 15 % del valor
total de los productos pesqueros comercializados a nivel internacional y, se produce
principalmente, en los países en desarrollo.
País 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
China 29,869 31,862 33,664 35,942 37,615 39,359 41,173 42,670 45,279 47,830
Indonesia 1,077 1,137 1,229 1,469 2,124 2,479 3,137 3,855 4,713 6,278
India 2,121 2,189 2,317 2,804 2,973 3,183 3,115 3,856 3,799 4,653
Vietnam 608 728 968 1,229 1,467 1,694 2,123 2,498 2,590 2,707
Filipinas 1,220 1,338 1,449 1,717 1,896 2,092 2,215 2,408 2,477 2,546
Rep. de Corea 668 794 840 953 1,058 1,279 1,399 1,395 1,332 1,377
Bangladesh 713 787 857 915 882 892 946 1,006 1,064 1,309
Tailandia 814 955 1,064 1,260 1,304 1,354 1,370 1,331 1,417 1,286
Japón 1,312 1,385 1,302 1,261 1,254 1,224 1,284 1,187 1,243 1,151
Noruega 511 551 584 637 662 712 842 848 962 1,008
Egipto 343 376 445 472 540 595 636 694 705 920
Myanmar 121 190 252 400 485 575 605 675 778 851
Chile 632 617 607 696 739 832 806 871 881 713
Malasia 177 184 192 202 216 228 258 354 472 581
Corea 508 508 508 508 508 508 508 508 508 508
Estados Unidos 480 499 546 608 514 519 525 500 480 495
Brasil 206 248 273 270 258 272 289 366 416 480
Taiwán 313 347 364 327 307 316 325 331 291 315
Ecuador 58 78 95 109 139 170 171 172 218 272
México 197 188 208 224 236 261 268 283 285 271
España 309 255 268 294 219 293 282 250 267 252
Francia 252 252 240 242 245 237 237 238 234 225
Reino Unido 171 179 182 207 173 172 174 179 179 201
Canadá 153 172 168 145 155 171 153 152 154 161
Italia 218 184 192 118 181 173 179 149 162 153
Tabla I. Producción mundial acuícola de los principales países
2001-2010 (miles de toneladas)
13
La acuacultura en México
La Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables la define como “el
conjunto de actividades dirigidas a la reproducción controlada, preengorda y
engorda de especies de fauna y flora realizadas en instalaciones ubicadas en agua
dulce, marina o salobre, por medio de técnicas de cría o cultivo, que sean
susceptibles de explotación comercial, ornamental o recreativa.”7
Como ya se ha señalado, la acuacultura, además de ser importante en el aporte de
alimentos ricos en proteína, tiene una importancia social y económica, cuya finalidad
se detalla a continuación:
Apoyar el desarrollo sostenible, evitando la sobreexplotación pesquera y
ambiental sobre los recursos acuáticos;
Proporcionar trabajo alternativo o complementario en el sector pesquero y
otras actividades conexas, especialmente en regiones pesqueras en crisis o
rurales con alto grado de marginación; generando arraigo en las
comunidades de origen, y
Generar ingresos y divisas con los bienes de uso y consumo que demandan
los países desarrollados (productos pesqueros de calidad, pesca deportiva,
comercio ornamental, productos de interés industrial, etcétera).8
Desarrollo histórico de la acuacultura en México
La acuacultura y la pesca dentro de la cosmovisión indígena eran tomadas
como actividades separadas y no solo eran vistas como formas de obtención de
alimentos, sino también como esparcimiento o como instrumentos religiosos.
Existe evidencia de que algunas especies acuáticas eran cultivadas en cercos o
tapos y se utilizaban para consumo humano. Se sabe que los mayas alimentaban
7 Fracción primera del artículo cuarto de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. 8 Documento elaborado por la FAO. “Recursos marinos vivos y su desarrollo sostenible.” Disponible el 24 de
junio de 2015. En < http://www.fao.org/docrep/003/V5321s/V5321S06.htm>
14
algunas especies de pejelagarto y pejesapo en sus cenotes, para después
consumirlos.9
Las técnicas de acuacultura utilizadas por los indígenas de la época, los conducía
a construir obras hidráulicas; para la formación artificial de “lagunas” o sea embalses
o presas en las regiones del altiplano central; en los humedales de las tierras bajas
tropicales en donde la intensa sequía estacional impulsó la construcción de
camellones agrícolas, que al mismo tiempo servían para conservar el agua de esos
importantes depósitos naturales para la pesca.10
En la época colonial, fue prohibida la pesca y en algunas zonas del país, los
españoles destruyeron diversas estructuras utilizadas para realizar la acuacultura,
aunque hay registros que continuaron cultivando el charal.
No fue sino hasta finales del siglo XIX, que se retomó, incipientemente, la práctica
de la acuacultura, misma que careció de apoyo, inversión, infraestructura, impulso
y legislación. Fue hasta el siglo XX en la década de los sesenta, que la actividad se
retomó, sin que contara con apoyos suficientes para ello.
Las políticas públicas y las leyes que se habían dedicado al sector, presentaron una
tendencia “inercial” caracterizada por la ausencia; la no vinculación y la escasa
atención hacia el sector pesquero y peor aún hacia la actividad acuícola, la cual ni
siquiera había sido definida.
Las estadísticas oficiales para acuacultura se comenzaron a publicar en 1986. La
producción acuícola era poco más de 150 mil toneladas (peso vivo) y básicamente
la producción se sustentaba en dos especies: mojarra (aportando el 44% de la
producción acuícola total) y ostión (28%).
9 Lanza Espino, G. de la y S. Hernández Pulido: 2011. “Ambiente, biología, sociedad, manejo y Legislación
de sistemas costeros mexicanos.” 1ª. Edición. Universidad Michoacana. WWF. Plaza y Valdés. 491p. 10 Santinelli, J.B., 2014: “Temas selectos de pesca y acuacultura” LXII Legislatura, CEDRSSA-Cámara de
Diputados, México. 259 págs.
15
Las principales entidades productoras eran; Veracruz, Michoacán y Jalisco
(aportaban 24%, 17% y 9%, respectivamente). Se contaba con 53 centros acuícolas
que producían 433.3 millones de crías (más del 50% eran semillas de ostión,
mientras que se producía 16% de alevines tanto para carpa como para tilapia).
Había 1,908 Unidades Económicas de Producción Acuícola.
Desde 1987 hasta 1990, se mantuvo un crecimiento continuo, llegando a las 191
mil toneladas (peso vivo) que significó un aumento del 27%, y las proporciones de
las tres especies dominantes se mantuvieron, así como también las entidades
productoras. En 1991 la producción acuícola disminuyó 10% quedando en 171 mil
toneladas en peso vivo.
Durante los años noventa, la producción se mantuvo constante, alrededor de 170
mil toneladas y se continuó con las especies predominantes; mojarra, ostión y carpa.
A partir de 1993 el cultivo de camarón que representaba el 8% de la producción
acuícola nacional tuvo un incremento anual de 2.4% hasta llegar a contribuir con el
47% de la producción acuícola nacional en 2009.
De 2010 a 2013 (última cifra oficial) la producción acuícola nacional, ha
experimentado una reducción anual de 3.5%, lo cual se debe fundamentalmente a
que una parte considerable de su volumen se basa en la producción del camarón y
las granjas camaronícolas, se han visto afectadas por enfermedades como el
síndrome de la muerte temprana del camarón y el virus de la mancha blanca (para
las cuales aún no hay tratamiento efectivo) y que afectaron principalmente a las
entidades de la región norte del país como Sonora y Sinaloa.
Diagnóstico
Durante los últimos diez años, la actividad acuícola ha presentado una tasa
de crecimiento anual (promedio) de 3.24%, que es menor al crecimiento registrado
en el resto del mundo y que corresponde al 6% anual. Su volumen actual es de 246
16
mil toneladas, representando el 14% de la producción total nacional (Anuario
Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2013).11
El 79.7% del volumen acuícola lo aportan tres especies; camarón, mojarra y ostión;
aunque también se cultiva –a menor escala- otras siete especies que cabe
enumerar por su valor económico: atún, carpa, trucha, bagre, charal, langostino,
lobina y “otros”12, lo que refiere, que la diversificación de la actividad acuícola es
una importante área de oportunidad para México.
Hasta el momento, se cuenta con 13 centros acuícolas (de SAGARPA-
CONAPESCA) encargados de producir crías, alevines, huevos y postlarvas, y su
volumen es de 20.5 millones de organismos de los cuales, el 75% es de tilapia,
aunque también se produce carpa y trucha. Además hay centros acuícolas privados,
pero no se tienen información al respecto.
Cabe destacar que en el año 1987, había 53 centros acuícolas que producían 433
millones de crías, semillas y alevines y al año 2013 han dejado de funcionar 40
centros, provocando que la producción de crías disminuyera en un 95%.13 Ello ha
significado, que no se alcance mayores niveles de producción acuícola
epicontinental y que productores rurales no puedan continuar con su producción,
puesto que el material biológico es uno de los insumos más caros para desarrollar
la acuacultura.
Existe un registro de 9,230 Unidades de Producción Acuícola con una superficie
total de 115,910 hectáreas, destacando que en el 75% se cultiva el camarón, como
puede leerse en la tabla II.
11 Disponible en: http://www.conapesca.gob.mx/wb/cona/registro_y_estadistica_pesquera_y_acuicola 12 La CONAPESCA, ha manejado este término en los últimos 20 años, no obstante, desde el anuario de 2010,
no especifica que especie o especies se refiere por “otros.” 13 La disminución de los centros acuícolas para producción de crías, además de que repercute en la producción
acuícola continental, tiene también implicaciones sociales, económicas y alimentarias, sobre todo para las
regiones donde se práctica la acuacultura rural, entendiéndose por ella como “la que se realiza para el
autoconsumo en regiones primordialmente rurales en las cuales el índice de marginación es muy alto, alto y
medio.”
17
Con respecto a la tilapia, es la especie que se produce en más Unidades de
Producción Acuícola (UPA), no obstante el 80% de ellas son cultivos semi-
intensivos y su producción es baja.
Al momento, la oferta de la tilapia está rebasada por la demanda, que ha sido
atendida a través de la importación, 39 mil toneladas anuales a un costo de 114
millones de dólares. La baja eficiencia en el cultivo de tilapia es otra importante área
de oportunidad para la acuacultura mexicana.
Fuente: SAGARPA-CONAPESCA, Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2012.
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Hectá
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Tilapia 4,623 15,763
Trucha 1,834 5,185
Camarón 1,447 86,438
Bagre 353 2,401
Peces de ornato 289 35
Mixto peces 265 622
Carpa 146 595
Ostión 117 3,119
Almeja 41 383
Rana toro 35 60
Varios 23 43
Mojarra 17 30
Atún 9 576
Langosta 8 65
Mixto moluscos 6 419
Huachinango 5 134
Otros 5 0
Abulón 4 41
Langostino 3 1
total 9,230 115,910
Tabla II. Espacio disponible para
engorda de especies acuáticas
en Unidades de Producción
Acuícola a nivel nacional
18
Como ya se ha mencionado, en 2013, se registró una producción acuícola de
245,761 toneladas con un valor de 7,568 millones de pesos. Cabe destacar que el
litoral Pacífico, aporta a la producción acuícola, el 61 por ciento del volumen
nacional y entidades federativas como Sinaloa y Sonora, contribuyen con el 56% y
su cultivo principal es el camarón, cuyo destino (en una parte considerable) es para
el mercado internacional.
Por su parte, el litoral del Golfo y el Caribe contribuyen con el 25% a la producción
nacional y dos entidades, Veracruz y Tabasco son responsables de aportar el 83%.
El restante 24% de la producción total, está a cargo de las entidades sin litoral y
México e Hidalgo contribuyen con el 58% del volumen (tabla III).
19
Fuente: SAGARPA-CONAPESCA, Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2012.
LITORAL/ ENTIDADnúme
ro
hectá
reas
tonela
das
TOTAL NACIONAL 9,320 115,910 254,026
LITORAL DEL
PACÍFICO3,197 103,785 153,907
Baja Ca l i fornia 141 5,381 5,062
Baja Ca l i fornia Sur 28 541 6,971
Sonora 205 26,105 36,162
Sina loa 773 47,397 50,882
Nayari t 308 7,290 17,711
Ja l i sco 418 4,250 6,174
Col ima 82 990 2,214
Michoacán 404 208 15,378
Guerrero 312 9,206 1,678
Oaxaca 409 1,805 430
Chiapas 117 614 11,245
LITORAL DEL
GOLFO Y EL CARIBE2,902 3,758 63,524
Tamaul ipas 130 1,646 8,322
Veracruz 2,281 1,153 33,012
Tabasco 127 276 19,684
Campeche 226 112 2,135
Yucatán 131 480 352
Quintana Roo 7 90 18
ENTIDADES SIN
LITORAL3,131 8,366 36,596
Aguasca l ientes 20 29 79
Coahui la 15 62 1,269
Chihuahua 207 204 1,880
Durango 106 107 1,951
Guanajuato 35 189 2,679
Hida lgo 421 1,432 8,025
México 941 4,749 12,628
Morelos 622 241 829
Nuevo León 21 11 186
Puebla 458 585 2,430
Querétaro 63 84 356
San Luis Potos í 93 149 2,445
Tlaxca la 85 499 485
Zacatecas 44 25 1,880
Tabla III. Espacio disponible para engorda
de especies acuáticas en Unidades de
Producción Acuícola y volumen de
producción en peso vivo por entidad
federativa
20
El número de personas que se dedican exclusivamente a la acuacultura, no se
conoce. La tendencia de las estadísticas oficiales ha sido “no hacer una
diferenciación entre las personas que se dedican a la pesca y las que se dedican a
la acuacultura.” Al respecto, el Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca (2013)
refiere 272,533 pescadores y acuacultores que trabajan de manera directa en la
actividad y por cada persona ocupada directamente, se emplean cuatro de manera
indirecta (por la cadena de comercialización), lo que indica que alrededor de un
millón de personas son empleadas por el sector, aunque en esta cifra, no se
contempla a los que llevan a cabo el trabajo de investigación y de administración.
La acuacultura (incluida la pesca) se ubica dentro de las actividades del sector
primario y tienen una modesta participación en la producción y comercio
internacional, 1.0 por ciento de la producción, 1.5% de las exportaciones y 0.2 por
ciento de las importaciones mundiales.
No obstante, la acuacultura (incluida la pesca) es la única actividad superavitaria
del sector primario. El Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca (2013), presenta
un resumen del valor de las exportaciones y de las importaciones de la última
década (en millones de dólares) en donde se puede apreciar que del año 2002 al
2011 las exportaciones presentan un incremento anual de 4.5% y en el último año
de registro (2011) el valor de las exportaciones fue de 1,049 millones de dólares,
mientras que el valor de la importación fue de 679 millones de dólares (tabla IV).
21
Fuente: SAGARPA-CONAPESCA, Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2013.
Los principales productos de exportación son: camarón con un volumen de 32,866
toneladas que valen 326 millones de dólares (mdd); atún 31,698 toneladas con un
valor de 324 mdd, y sardina 91,047 toneladas cuya ganancia fue de 27 mdd.14
En los datos proporcionados, se destaca la cantidad de sardina para exportación y
su valor de mercado. Al respecto la FAO hace una observación en donde afirma
que los países en vías de desarrollo, exportan un gran volumen de pescado de bajo
valor comercial que podría ser utilizado de “mejor manera”, por la población nacional
con mayor riesgo nutricional a través de programas alimentarios a cargo del Estado.
Dichas actividades contribuyen aproximadamente con el 0.1 por ciento del Producto
Interno Bruto (PIB) nacional, mientras que el aporte al PIB agropecuario es
igualmente discreto (periodo 1998-2014), ocupando el último lugar (menor al tres
por ciento) con una tendencia a la baja. Sin embargo, en algunas regiones del país,
14 SIAP. 2012: “Atlas agropecuario y pesquero, Información del Sector Agroalimentario.” 1era edición.
SAGARPA. 155p.
Añoexporta
ción
importa
ción
2002 594 214
2003 549 255
2004 577 341
2005 605 366
2006 676 486
2007 762 437
2008 799 398
2009 741 279
2010 843 647
2011 1,049 679
Tabla IV. Comercio
Internacional de la producción
acuícola y pesquera de
México (millones de dólares).
22
la actividad acuícola (incluida la pesca) es un importante motor de desarrollo
económico y amortiguador del desempleo rural.
Las organizaciones sociales acuícolas registradas durante el año 2013 son 620
cooperativas, distribuidas 76% en el litoral del Pacífico, 13% en el Golfo y el Caribe
y el resto en las entidades sin litoral.
El financiamiento para el sector pesquero y acuícola fue de 4,639 millones de pesos
en el año 2013. El 98% del total lo aportó FIRA-FOPESCA, que destinó el 27% para
la actividad acuícola, principalmente en Sonora y Sinaloa.
Situación actual
México posee una extensión territorial de 1,964,375 km2, con una superficie
continental de 1,959,248 km2 y una insular de 5,127 km2. Ostenta gran variedad de
sistemas costeros y marinos dentro de sus aguas territoriales: 12,500 km2 de
superficie de lagunas costeras y esteros y 6,500 km2 de aguas interiores como
lagos, lagunas, represas y ríos. Además de la extensión de sus litorales: 629,925
hectáreas al litoral del Pacífico y 647,979 hectáreas al litoral del Golfo de México y
el Mar Caribe.15 Además es un país catalogado internacionalmente como
“megadiverso” lo cual lleva a considerarlo como un país con gran potencial para el
desarrollo de la acuacultura.
No obstante, la producción acuícola no ha crecido de acuerdo a su potencial y los
productores día a día, se enfrentan a una serie de problemas que les lleva a no ser
competitivos tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Cabe destacar
que en diversas pláticas sostenidas entre representantes de acuacultores y la que
suscribe, los primeros mencionan, que prefieren trabajar aparentando ser
15 Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca, 2013. SAGARPA-CONAPESCA, México.
23
agricultores o ganaderos y así evitar la falta de permisos para uso de agua (y su
costo superior), la necesidad de presentar el Estudio de Impacto Ambiental y la
posterior Manifestación de Impacto Ambiental [señalados en la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley Federal de Derechos cuyo
costo por ambos es de al menos 40 mil pesos].
Rumbo a una acuacultura sustentable
Como mencionan Avilés y Vázquez, la acuacultura ha contribuido en aliviar
la pobreza y mejorar el nivel de vida en lugares donde el desarrollo ha sido exitoso.
Sin embargo, es necesario evaluar el impacto que en la sociedad puede tener su
desarrollo y presentar estrategias para maximizar los beneficios. En este sentido,
existen tres factores por considerar en el desarrollo de una industria: su impacto
económico, el efecto que el desarrollo industrial tiene en el ambiente y la capacidad
de integrar a los diferentes sectores de la sociedad de producción. Desde la parte
económica se debe considerar los mercados globalizados, la recesión mundial y la
pérdida de capacidad económica de la población que hacen necesario que los
sistemas productivos sean eficientes.
Como ya se ha mencionado, el desarrollo de la actividad acuícola debe
considerar los posibles impactos al ambiente y el cómo evitarlo, por lo que es
imperativo que la acuacultura [la que se maneje a gran escala] cuente con un “Plan
de Desarrollo Sustentable para la Acuacultura.”
Magallón y Villareal afirman que hasta el momento, no existe una planeación integral
para el uso de capacidades ambientales que permita el desarrollo sustentable de la
acuacultura [y otras actividades productivas]. Los estudios en materia de impacto
ambiental se conciben como instrumentos de diseño y planeación medioambiental
pero, en general, se desconoce la capacidad de carga de los ecosistemas y no se
le da seguimiento a los impactos que tienen las distintas actividades productivas
sobre ellos.
24
Si bien es cierto que no se debe perder de vista que la actividad acuícola es usuaria
de bienes y servicios ambientales (agua y suelo para el caso de la acuacultura
epicontinental) y de la columna de agua para la acuacultura que se realiza en
cuerpos de agua y zona costera en donde el impacto al ambiente puede ser por
eutroficación o por utilizar terrenos de manglares –por mencionar algunas-, pero con
certeza no se conoce el posible daño, ya que no se han realizados los suficientes
estudios al respecto.
En general, se puede mencionar que no hay una planeación integral para el uso de
las capacidades ambientales que permita el desarrollo sostenible de la acuacultura,
particularmente en conjunción con otras actividades productivas, por el
desconocimiento generalizado de la capacidad de carga ambiental de los
ecosistemas.
Estos mismos autores sugieren que el desarrollo óptimo de la acuacultura debe de
estar permeado con orientaciones estrategias que permitan desarrollar y fortalecer
a la actividad. En este sentido proporcionan una lista que nombran como:
Orientaciones estratégicas globales para el desarrollo sustentable de la
acuacultura
Definir la capacidad acuícola de las diferentes regiones
Elaborar y ejecutar planes de ordenamiento para cada zona
Fomentar la integración de redes de valor de los productos acuícolas
Impulsar planes de manejo integrado por cultivo, programas estatales de
cultivo y planes de manejo integrado en las cuencas acuícolas
Promover instituciones incluyentes para el manejo de los cultivos de las
cuencas acuícolas
Integrar las redes de conocimiento a las redes de valor
Impulsar la normatividad voluntaria y mejorar la normatividad obligatoria
Regionalizar a la CONAPESCA para que tenga mayor presencia
25
Promover la participación de estados y municipios en la integración de los
Programas Estatales de cultivos acuícolas y el ordenamiento de cuencas.
Orientaciones estratégicas económicas
Integrar redes de valor de los productos acuícolas
Agregar valor por diferenciación de los productos acuícolas
Modular el desarrollo acuícola con base en la demanda del mercado
Detonar el desarrollo de proveedores de insumos estratégicos de calidad
para la industria acuícola a precios competitivos
Fomentar campañas de promoción al consumo de productos acuícolas que
cumplan con criterios de sanidad, inocuidad y funcionalidad
Asegurar la calidad de los productos acuícolas
Fortalecer el abastecimiento y la presencia regular de los productos acuícolas
en el mercado, aprovechando el mosaico microclimático del país
Fomentar la inversión nacional
Atraer la investigación extranjera
Apoyar el financiamiento de las empresas acuícolas y de sus proveedores
Propiciar la mezcla de recursos para incrementar la inversión en el sector
Privilegiar el financiamiento hacia las empresas que realicen esfuerzos de
integración, ordenamiento e inclusión
Privilegiar la bioseguridad, y la protección sanitaria de las regiones acuícolas
en el proceso de importación de productos similares a los que se producen
en el país, cuidando de no afectar a los productores nacionales.
Orientaciones estratégicas sociales
Promover la creación de instituciones incluyentes, así como la creación de
comités regionales
Promover modelos de producción de alto índice de uso de empleo para
incorporar a las poblaciones locales al desarrollo
26
Fomentar la profesionalización y especialización de los grupos sociales, en
temas como nutrición y alimentación, prevención sanitaria y manejo del
sistema de cultivo de especies acuáticas
Promover el empleo altamente calificado y bien remunerado
Transitar de la acuacultura rural de autoconsumo a clusters de granjas
familiares de alta tecnología promoviendo la oferta de productos acuáticos y
la generación de nuevos negocios.
Orientaciones estratégicas ambientales
Priorizar a nivel nacional áreas potenciales para uso sustentable acuícola
Fomentar el ordenamiento integral acuícola mediante los estudios de
evaluación ambiental por región (se deberá determinar, si es por unidad,
cuenca, etcétera) tendiente a equilibrar el uso de la capacidad ambiental con
otros usuarios
Propiciar el desarrollo sustentable de las unidades acuícolas mediante la
implementación de estrategias de licenciamiento ambiental
Orientar el desarrollo acuícola mediante tecnologías de alta eficiencia en el
uso de bienes y servicios ambientales para proteger áreas de biodiversidad,
aprovechar eficientemente los bienes de escaso suministro y reducir los
riesgos de eutrofización
Propiciar el desarrollo de bienes y servicios ambientales para incrementar las
capacidades ambientales de regiones con potencial acuícola
Promover el cultivo de especies de bajo nivel trófico y/o de biotecnologías
que usen alimentos de origen vegetal en sustitución de aquellos de origen
animal
Implantar sistemas de monitoreo ambiental en los puntos críticos de control
para la integración de indicadores de sustentabilidad
Impulsar la modernización de la infraestructura acuícola, apoyar la
realización de obras de mitigación de impacto y rehabilitar los sistemas
lagunarios costeros.
27
Orientaciones estratégicas de coordinación institucional
Desarrollar acuerdos que faciliten la coordinación intersecretarial,
intergubernamental e intersectorial con los estados y municipios para generar
sinergias que permitan concentrar los esfuerzos en proyectos prioritarios
Fortalecer a las instituciones de los estados y municipios relacionadas con la
actividad acuícola.
Catalizar la acción interinstitucional mediante instituciones incluyentes tales
como los Comités de Sanidad, comités de manejo integrado de los cultivos
acuícolas y los comités de manejo integrado de las cuencas, las subcuencas
hidrológicas y la zona costera.
Fomentar la participación de los sectores productivo, social y académico, y
de los diferentes niveles de gobierno en el marco de las instituciones
incluyentes
Concentrar los esfuerzos de la sociedad y de sus instituciones en el logro de
aquellos objetivos que tengan mayor impacto y beneficio en la economía, la
sociedad y el medio ambiente, con los menores costos económicos,
ambientales y sociales.
28
___________Capítulo II
El derecho agrario a través del tiempo
Es de considerable importancia agregar un apartado en el que se presente el
desarrollo histórico de la tenencia, uso y propiedad de la tierra desde antes de la
colonización española, en razón de que como lo afirma Martha Chávez Padrón “En
México nuestros problemas agrícolas y agrarios, no constituyen la cúspide angulosa
de una situación cuya gravedad fue repentina; por el contrario, el problema agrario
se desenvuelve lenta, pero estrechamente ligado a la singular trayectoria histórica
de México”.
Raúl Lemus García,16 indica que la historia es “un instrumento auxiliar de indudable
utilidad para el derecho agrario, porque las experiencias del pasado constituyen un
elemento orientador para conforma las modernas instituciones legales y el estudio
de éstas”.
Etapa prehispánica
Lucio Mendieta y Núñez,17 refiere que “los más lejanos antecedentes del
derecho agrario en México se encuentran en la época precolonial. Los pueblos que
habitaban las tierras de Anáhuac, en ese tiempo, eran pueblos agrícolas y toda su
economía giraba en torno de los productos de la tierra. Por lo mismo, se vieron
obligados a organizar un sistema jurídico de la propiedad territorial.”
Refiere también, la existencia de reinos, destacando a los aztecas y los mayas. Con
respecto a los aztecas; se conoce que sus “instituciones agrarias” eran reflejo de su
constitución social, puesto que el propietario absoluto era el rey, aunque estaba
constituido por la nobleza, sacerdocio, ejército, pueblo de agricultores,
comerciantes, artesanos y esclavos.
16 En Ruíz Massieu, M., 1987: “Derecho Agrario Revolucionario”, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, Serie G: Estudios Doctrinales 91, 350 págs. 17 Consultado en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/590/40.pdf disponible el 2 de noviembre de 2015.
29
embargo, cuando el pueblo azteca se asentó, en lo que ahora es el Valle de México,
se hizo un reparto a cada cabeza de familia, organizándolos en grupos de una
misma ascendencia dentro de circunscripciones territoriales que se llamaban
calpullis.
Cabe destacar que las propiedades agrarias tanto del rey, nobles, militares,
funcionarios y sacerdotes, eran cultivados por campesinos y esclavos, y respondía
a sus ideas religiosas, tradiciones y costumbres.
Por su lado, Rivera Rodríguez18, menciona que la estructura de tenencia de la tierra
existente en los pueblos que conformaban la triple alianza: mexicas (o aztecas)
tecpanecas y acolhuas, que era una alianza militar, política y comercial que a fines
del siglo XIII tenía bajo su dominio casi la totalidad de Mesoamérica, por lo que su
sistema de propiedad era el dominante.
Con respecto a la propiedad rústica entre los mayas, se puede decir que era similar
a la de los aztecas, aunque la calidad de sus tierras determinaba las características
legales para el uso y disfrute de ellas, como lo afirma Mendieta y Núñez;19 “éstas
solo podían ser cultivadas por dos años y en seguida se veían obligados a
abandonarla para cultivar otra porque la delgada capa vegetal del suelo no permitía
la explotación agrícola continua.”
Etapa de dominación española
El proceso de conquista no se limitó a la simple apropiación del territorio sino
que fue necesario “sustentar dicha epopeya en argumentos y bases jurídicas sólidas
de acuerdo con los principios vigentes20”.
18 Rivera Rodríguez, I., 1994: “El nuevo derecho agrario mexicano”, McGraw-Hill Interamericana Editores,
S.A. de C.V., 2da Edición, México, 248 págs. 19 Mendieta y Núñez, L., op. cit. 20 Rivera Rodríguez, I., op. cit.
30
La Corona española, por conducto de Carlos V, proclamó su dominio absoluto sobre
las tierras de la Nueva España mediante la ley I del 14 de septiembre de 1519, que
rezaba: “Que las Indias Occidentales estén siempre unidas a la Corona de Castilla
y no se puedan enajenar.” Esta ley sostenía que “por donación de la Santa Sede
Apostólica y otros justos, y legítimos títulos, somos Señor de las Indias occidentales”
de lo cual se desprende que la Corona fundamentó la propiedad sobre los territorios
descubiertos en las bulas papales y otros títulos que consideró legítimos, según el
derecho vigente de esa época.
Sin embargo, la dominación española, cambió radicalmente el sistema político de
los reinos y cacicazgos existentes, en el territorio que dominaron, y lo que era un
mosaico de pequeñas naciones [independientes unas, sometidas otras a los reinos
de la triple alianza] quedaron bajo el poder de los reyes de España, formando una
unidad territorial y administrativa: la Nueva España, gobernada por un virrey.
Durante la Colonia, el dominio eminente de la nación mexicana sobre su territorio,
se justificó por una “supuesta evangelización de los indígenas” que en la realidad
obedecía al sometimiento de los territorios americanos descubiertos, facilitando el
saqueo de los recursos naturales para acrecentar el dominio de la metrópoli
española.21
En el sistema de propiedad se introdujeron modificaciones substanciales
determinadas por las promesas y exigencias productos de la conquista y del
poblamiento de los nuevos dominios:
La recompensa de los servicios prestados por los conquistadores
El estímulo para establecer una corriente continua de colonos hacia la
Nueva España a fin de consolidar la dominación en la misma y su
explotación económica
21 Martínez Alavez, A., consultado en: https://ficheros-
2013.s3.amazonaws.com/06/10/Im_1_3_440202342_in1_337_367.pdf?AWSAccessKeyId=1V02D0W3KSR
4KHZ90B82&Expires=1444240133&Signature=fbJZ7RtNJx93GvYA%2BGNP%2BIHP0eY%3D disponible
el 2 de noviembre de 2015.
31
Proporcionar mano de obra a los terratenientes españoles con objeto de
que pudiesen cultivar sus propiedades, y
Mantener sumisión y asegurar la subsistencia de los pueblos indígenas
conquistados.
Lo anterior condujo al surgimiento de la nueva propiedad agraria durante la época
colonial.
En este marco de apropiación de la tierra en la Nueva España, surgieron las
disputas territoriales entre España y Portugal, por lo que el papa Alejandro VI
–actuando como juez arbitral- emitió las bulas Inter Caetera del 3 de mayo de 1493,
la Noverunt Universi y la Hodie Siquidem, ambas del 4 de mayo siguiente22.
En dichas bulas papales, se reconoce la propiedad absoluta de los reyes españoles,
por virtud de la conquista. Basándose en su derecho preeminente, por lo que
repartieron tierras para responder a las necesidades derivadas de los compromisos
hechos por motivo de la propia conquista, como ya se había señalado.
Es así que se otorgaron grandes extensiones de tierras a los conquistadores en
pago por sus servicios y en menor extensión, por medio de las mercedes reales a
los colonos, instituyéndose así, la propiedad privada en la Colonia, absolutamente
ajeno a la cosmovisión indígena.
Para facilitarles la vida a los conquistadores –en una tierra desconocida para ellos-
se les “otorgó” el personal necesario a fin de que explotaran “sus propiedades”, y
se procedió a “los repartimientos de indios” que consistían en la asignación de un
número de aborígenes que se ponían bajo la autoridad de un español, el cual
contraía la obligación de convertirlos a la religión católica, que en la realidad no
cumplían. Como algunos indígenas que figuraban en los grupos asignados a los
españoles poseían tierras, éstos, a menudo, eran despojados de ellas23.
22 Rivera Rodríguez, I., op. cit. 23 Mendieta y Nuñez, L., op. cit.
32
Es probable que el despojo que experimentaron los indígenas se vio matizado por
los propios españoles con el pensamiento de la inferioridad e incivilidad de los
mexicanos, que además se consideraba se encontraban en un estado de salvajismo
equiparable a los animales.
Es por ello que “alguien debía ocuparse de tutelar a dichos indígenas junto con
cualquier derecho que les pudiere corresponder, entre los que se encontraban la
posesión y usufructo de las tierras.24” Por ese trabajo se podía exigir una retribución
específica reflejada en la apropiación de determinadas extensiones territoriales.
La Colonia
Mendieta y Nuñez25, considera que durante ésta época “La mayoría de los
nativos, sin embargo, resultaron favorecidos, cuando menos legalmente, por la
conquista,” ello lo afirma en razón de que los reyes de España, una vez que tuvieron
conocimiento de los abusos que los españoles cometían en contra de los indígenas,
ordenaron se les devolviesen sus tierras y con ello surge la primera gran institución
del derecho agrario mexicano: la restitución de tierras.”
Quien suscribe el presente estudio, está en desacuerdo con este autor, toda vez,
que diversos estudios, libros –y demás documentos- han contribuido al
conocimiento del maltrato, abuso, agresión y sometimiento en la que vivieron los
indígenas durante los siglos de la dominación española, en la cual, no hubo ni
respeto, reconocimiento o compasión por ellos, sin mencionar la absurda y sin
precedente discusión que versaba sobre si debían ser considerados hombres o
bestias.
24 Ibid. 25 Mendieta y Núñez, L., op. cit.
33
La propiedad agraria en la Nueva España se clasificó en tres grupos:
1. La de los indígenas, la de los españoles y la del clero. Fue la primera,
evidentemente, la que padeció el continuo despojo por parte de los conquistadores
y colonizadores.
2. A los pueblos indígenas se les otorgó una extensión para que edificaran
sus casas, que se conoce con el nombre de “fundo legal”; otra para que sus
productos pagaran los tributos al rey que era conocida como “propios” y se
administraba por los respectivos ayuntamientos.
3. Otras más, generalmente en tierras de monte o de agostadero, “para que
los ganados de los indios no se revolviesen con los de los españoles” y también a
fin de que aprovechasen los productos naturales, que eran los “ejidos” porque
estaban colocados a la salida de los poblados y, para el sostenimiento de cada
familia se asignaron tierras de labor que se les repartían en parcelas y por eso se
llamaban “de común repartimiento”.26
De alguna manera la Corona española “respetó” el arreglo de las tierras que los
indígenas tenían con anterioridad a la conquista, pero esto no fue en una acción de
generosidad o de principios, sino de conveniencia, dado que ocupaban la mano de
obra de los aborígenes mexicanos, para poder saquear las riquezas que se
encontraban en el territorio de la Nueva España.
Cabe destacar que las tierras que no estaban “asignadas” eran propiedad de la
Corona y aunque el clero no podía poseer propiedades –por derecho, aunque sí en
los hechos-, eran propietarios de grandes extensiones de tierras que se adjudicaban
a través de “bondadosas y cristianas donaciones”.
26 Ibid.
34
Ahora bien, tomando como base los “méritos y hazañas” que los conquistadores y
los colones hacían en favor de la Corona, ésta a su vez, les favorecía con grandes
extensiones de tierras, como ya se ha comentado, y así surgió el latifundio en la
Nueva España.
El problema del latifundismo se agravó hacia los siglos XVII y el XVIII sobre todo
por la desmedida ambición de los conquistadores. Hacia el siglo XVI se levantó la
voz de la inconformidad de algunos españoles quienes se oponían a las agresiones
y despojo que vivían los indígenas, por lo que diversos “pensadores” y juristas
españoles se dieron a la tarea de buscar los argumentos necesarios a fin de acallar
las voces que los limitaban.27
Al respecto manifestaron que su comportamiento era permitido y correcto, porque
era potestad papal la evangelización cristiana; la inferioridad del indígena con
respecto al español, y algunos indígenas apoyaban a los españoles para ir en contra
de la tiranía de otros pueblos.
Entre los aspectos que favorecieron el latifundismo, se puede destacar: la incipiente
supervisión de la Corona ante sus mandatos; la explotación de los indígenas como
mano de obra gratuita que definitivamente era esclavitud; el Mayorazgo, que era
una institución que perpetuaba la propiedad de la tierra en el primogénito (e impedía
su “pulverización”), y la acumulación de propiedades que era considerada como un
símbolo de prestigio y de preservación del linaje, lo cual, sin duda era un asunto de
poder.
Etapa Independiente
Las extensiones de tierra que poseían los españoles eran inmensas, pero
acosta de miseria y abusos continuos hacia la población indígena, que condujo
irremediablemente al movimiento de independencia, cuyo tema central era la
cuestión agraria, y en este sentido, la Corona expidió algunas “leyes agrarias” para
27 Ruíz Massieu, M., op cit.
35
detener la insurrección de la Nueva España (se dictaron las leyes de 26 de mayo
de 1810, de 9 de febrero de 1811 y de 9 de noviembre de 1812).28
Los españoles, presenciaron la fuerza que había adquirido el movimiento que
pugnaba por la independencia, y comprendieron que una de las causas principales
era la injusta distribución de la tierra, no pudiendo detener la insurrección.
Se dictaron diferentes leyes, pero ya no pudieron contener la inconformidad
acumulada por siglos (ni siquiera la que concedía tierras a los indígenas) y así se
presenció el surgimiento de la Constitución Liberal Española, la Ley de Colonización
de 6 de abril de 1830, la Circular sobre Colonización del 30 de julio de 1831, el
Decreto sobre Educación Agrícola de 2 de octubre de 1843, el Decreto de
Colonización del 27 de noviembre de 1846, y el Decreto de Colonización de 19 de
mayo de 1853, este último, que merece especial atención por el impacto que
provocó en la vida indígena con su publicación.
Dicho decreto declaraba: “Pertenecen al dominio de la nación los terrenos baldíos
de toda la república;
Los gobiernos de los Estados carecen de facultad para autorizar la
enajenación de los terrenos baldíos, siendo nulas las ventas que se hubieren hecho
sin la autorización del gobierno federal;
Se reivindican en nombre de la Nación, los terrenos baldíos que se
encuentren en poder de los particulares o de corporaciones;
Los títulos de todas las enajenaciones de terrenos baldíos hechos en el
territorio de la república desde septiembre de 1821, ya por las autoridades generales
o por las de los extinguidos Estados y departamentos, se someterán a revisión del
supremo gobierno y sin ella, no tendrán ningún valor ni constituirán derecho alguno
de propiedad;
28 Martínez Alavez, A., “Derecho agrario mexicano”, Consultado en: http://app.vlex.com/#/vid/440202318
disponible el 4 de septiembre de 2015.
36
Se declaran sin ningún valor las concesiones o ventas de terrenos hechas en
favor de particulares, compañías o corporaciones, bajo condición expresa de
colonizarlos cuyos poseedores no hayan cumplido con los términos estipulados en
ellas; y
Se concedía facultad a los gobiernos de los Estados para que coadyuvaran
con el gobierno federal a deslindar los terrenos baldíos a fin de promover su
colonización.”29
El decreto en comento, provocó un resultado opuesto al que fue creado, los
indígenas nuevamente fueron despojados de sus tierras y se replegaron hacia los
montes, aunque al mismo tiempo, se registraban levantamientos campesinos en
diferentes, regiones del país.
Después de la independencia alcanzada en 1810, el gobierno de la República, no
logró establecer una equitativa distribución de la propiedad rural en provecho de los
campesinos, las leyes decretadas no consiguieron mejorar la condición de peón del
indígena.
Revolución
La desigualdad en el agro mexicano continuó hacia los primeros años del
siglo XX, en donde el 1% de la población controlaba el 97% del territorio mexicano.
Es así que comenzó el movimiento revolucionario en donde el reparto inequitativo
de la tierra era el tema central.
Es por lo anterior que en 1910, y gracias a la participación del sector campesino
inconforme ante la inequitativa distribución de la riqueza territorial y la injusticia que
prevalecía en el campo mexicano es que se lanzaron a la lucha.
29 Martínez Alavez, A., op. cit.
37
Entre sus demandas estaba:
La restitución de las tierras a sus legítimos poseedores,
Dotación de tierras y aguas a quienes carecieran de ellas,
Repartición del latifundio,
Protección y ayuda al sector campesino y
Creación de instrumentos de justicia agraria independientes al Poder Judicial.
Ello en razón de que la Constitución de 1857 no profundizó en el problema de la
propiedad y por el contrario, con la disposición de poner fin a la propiedad comunal
de toda corporación, civil o religiosa; abrió la posibilidad de que no sólo la iglesia
perdiera sus propiedades, sino que también, muchos pueblos vieran afectadas y
fraccionadas sus tierras, situación que ocurrió durante el porfiriato, cuando el
impulso modernizador en el campo se tradujo en el despojo de las tierras comunales
de los pueblos indígenas para ser propiedad privada de un reducido grupo de
terratenientes que con el tiempo formaron la nueva oligarquía rural.30
Desde Madero hasta Calles, y pasando por el Plan de Ayala de Emiliano Zapata; la
solución se constreñía a un asunto de corte moral y de justicia, antes que de
desarrollo económico para el país.
Pese a que la Ley Agraria de Venustiano Carranza, redactada por Luis Cabrera el
6 de enero de 1915, había extendido la acción de la justicia en la dotación de tierras
a los pueblos que no las hubiesen poseído con anterioridad, la salida al problema
se mantenía acotada a la satisfacción de la necesidad de tierra a los pueblos, por lo
que debería quedar resuelto en cuanto las tierras usurpadas fueran devueltas a sus
dueños y los pueblos solicitantes recibieran las dotaciones correspondientes.31
30 Cruz Nieva, L., 2013: “Agricultura Campesina en el Proyecto de Nación.” 1era edición, Cámara de
Diputados de la LXII Legislatura, CEDRSSA, México. 157 págs. 31 Elizondo, J.M., “De historia y de política”, consultado en:
http://cdigital.dgb.uanl.mx/la/1080069013/1080069013.html disponible el 6 de septiembre de 2015.
38
Con ello, se inicia la etapa de la reforma agraria mexicana, misma que adoptó un
modelo “comunitario” en donde el sujeto de acción era el colectivo, el ejido,
configurado por un pueblo establecido y ocupado por campesinos sin tierra “sin
capital ni otro oficio que el trabajo de la tierra”.
La reforma agraria logró una transformación radical en la propiedad rural, al
configurar mayor equidad en su distribución, pero a costa de atomizar la tierra a
través del minifundio.
La reforma agraria mexicana
En este tema, México es una excepción en el mundo, ya que ningún otro país
repartió tanta tierra entre sus habitantes, puesto que se entregaron 103 millones de
hectáreas, que corresponde a más de la mitad de la superficie mexicana.
Cabe enfatizar que el reparto agrario fue producto de un proceso revolucionario y
-además de México-, sólo Bolivia, Cuba y Nicaragua llevaron a cabo repartos de
tierra a partir de una revolución social.
La reforma agraria mexicana ha sido un proceso complejo y prolongado. Tuvo su
origen en una revolución popular de gran envergadura, y se desarrolló durante una
guerra civil.
El Plan de Ayala, propuesto por Emiliano Zapata y adoptado en 1911, exigía la
devolución a los pueblos de las tierras que habían sido concentradas en las
haciendas. En 1912 algunos jefes militares revolucionarios hicieron los primeros
repartos de tierras. En 1915 las tres fuerzas revolucionarias más importantes, el
constitucionalismo, el villismo y el zapatismo, promulgaron las leyes agrarias. La
atención al pedido generalizado de tierras se convirtió en condición de la
pacificación y del restablecimiento de un gobierno nacional hegemónico: la
constitución de 1917 incluyó el reparto de tierras en su artículo 27.32
32Cruz Nieva, L., op cit.
39
Desde entonces, y con sucesivas adecuaciones hasta 1992, el reparto de tierras fue
mandato constitucional y política del Estado mexicano. Dicho reparto sigue siendo
prerrogativa del Estado si se concibe la reforma agraria como un concepto más
amplio que la mera distribución de la propiedad.33
El objetivo de la reforma agraria fue la de cambiar la situación económica y social
de la mayoría de los campesinos mexicanos.
Cabe destacar que el proceso de reforma agraria se inició antes de que se aprobará
la constitución, y su comienzo queda marcado en la Ley Agraria del 6 de enero de
1915, que en su artículo primero declaraba nulas:
I. Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos,
rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos,
gobernadores de los Estados o cualquier otra autoridad local, en contravención a lo
dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas;
II. Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas
por la Secretaría de Fomento, Hacienda o cualquier otra autoridad federal, desde el
primero de diciembre de 1876 hasta la fecha, con los cuales se hayan invadido y
ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de repartimiento o de cualquier otra clase
pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades y
III. Todas las diligencias de apeo o deslinde, practicadas durante el período de tiempo
a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces y otras autoridades de
los Estados o de la Federación, con las cuales se hayan invadido y ocupado
ilegalmente, tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de repartimiento o de
cualquier otra clase pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o
comunidades.34
Con esta acción se declaraba sin validez, todas aquellas prácticas de desposesión
sobre las tierras de los pueblos y comunidades indígenas, con lo cual se iniciaba
33 Consultado en: <http://www.fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t09.htm> disponible el 4 de noviembre de
2015. 34 Consultado en: http://congresojal.gob.mx/bibliotecavirtual/libros/legislacionprecosntitucional1915.pdf
disponible el 24 de noviembre de 2015.
40
una nueva estructura agraria, ya que al repartir la tierra, se terminaba con las
haciendas. 35
Además, en su artículo tercero esta misma ley establecía la dotación de tierras a los
pueblos que las necesitaban o carecieran de la misma o la restitución a aquellos
que tuvieran títulos, en los siguientes términos:
Los pueblos que, necesitándolos, carezcan de ejidos, o que no pudieren lograr su
restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificados o porque legalmente
hubieren sido enajenados, podrán obtener que se les dote del terreno suficiente para
restituirlos conforme a las necesidades de su población, expropiándose por cuenta
del gobierno nacional el terreno indispensable para ese efecto, del que se encuentre
inmediatamente colindante con los pueblos interesados.
Como lo afirma López Bárcenas,36 la ley no solo hablaba de restitución, sino también
de dotación, lo cual significaba una “innovación que marcaría el proceso de la
reforma agraria, porque esa fue la vía preferida durante los primeros años para la
distribución de la tierra a los campesinos que la necesitaban, dejando de lado el
proceso de restitución de las tierras comunales o de titulación a aquellos núcleos
agrarios que o fueron despojados de ella, aunque en la dotación de tierras, se hizo
tomándolas de las haciendas, en el proceso de reparto no se contempló a los
peones acasillados, quienes quedaron sin derecho de acceso a la tierra.”
La Ley Agraria, formó parte del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, misma que como ya se ha expresado, fue la primera constitución
con un espíritu de protección en las garantías individuales.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículo 27
vigente en el año 1917
Durante el discurso que sostuvo el presidente Venustiano Carranza, con
motivo de la promulgación de la Constitución de 1917, en el caso particular del
35 López Bárcenas, F., 2007: “Legislación para el desarrollo rural: una visión de conjunto,” Colección
Legislación y Desarrollo Rural, CEDRSSA-Cámara de Diputados. 265 págs. 36 Ibid.
41
artículo 27, manifestó el perjuicio de había provocado la anterior constitución en
materia agraria, anunció el reparto de tierras, el surgimiento de la pequeña
propiedad, la posibilidad de expropiación por motivos de interés colectivo,
ubicándolo por tanto, por arriba del interés particular; además señaló prohibición al
clero para adquirir bienes raíces, como a continuación se lee:
“El artículo 27 de la Constitución de 1857 faculta para ocupar la propiedad de las
personas sin el consentimiento de ellas y previa indemnización, cuando así lo exija
la utilidad pública. Esta faculta es, a juicio del gobierno a mi cargo, suficiente para
adquirir tierras y repartirlas en la forma que se estime conveniente entre el pueblo
que quiera dedicarse a los trabajos agrícolas, fundando así la pequeña propiedad,
que debe fomentarse a medida que las públicas necesidades lo exijan…La única
reforma que con motivo de este artículo se propone, es que la declaración de utilidad
sea hecha por la autoridad administrativa correspondiente, quedando sólo a la
autoridad judicial la facultad de intervenir para fijar el justo valor de la cosas de cuya
expropiación se trata…además de dejar en vigor la prohibición sobre la capacidad
de las corporaciones civiles y eclesiásticas para adquirir bienes raíces, establece
también la incapacidad en las sociedades anónimas, civiles y comerciales, para
poseer y administrar bienes raíces…pues nadie ignora que el clero, incapacitado
para adquirir, ha burlado la prohibición de la ley, cubriéndose de sociedades
anónimas; y como por otra parte, estas sociedades han emprendido en la república
la empresa de adquirir grandes extensiones de tierra se hace necesario poner a este
mal un correctivo pronto y eficaz.” 37
Emilio Rabasa38 en su obra “Historia de las Constituciones Mexicanas” afirma que:
“La discusión en torno al artículo 27, fue otra apasionante materia surgida
directamente de las entrañas de la Revolución,” no obstante, los constituyentes
calificaron de insuficiente el proyecto Carrancista, aunque se hiciera alusión a los
ejidos de los pueblos.
Este mismo autor, refiere también que “La reforma agraria fue abordada por su
complejidad –y la pasión resultante- hasta las últimas sesiones cuando, a partir del
29 de enero de 1917, se declaró el Constituyente en sesión permanente…La
Comisión de Constitución calificó al artículo 27 como: el más importante de todos
37 Tomado de: Castañón Jesús y Alberto Morales Jiménez. 2014: “50 Discursos doctrinales en el Congreso
Constituyente de la Revolución Mexicana 1916 – 1917: Notas Biográficas y Efemérides,” Tercera edición,
Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México. 399 págs. 38 Consultado en: <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/234/8.pdf> disponible el 2 de noviembre de 2015.
42
cuantos contenga la Constitución que el H. Congreso viene elaborando… y es que
de allí, surge el reconocimiento a tres clases de derechos territoriales; el de la
propiedad plena (individual o colectiva), el de la propiedad privada restringida de las
corporaciones o comunidades de la población y dueños de tierras y aguas poseídas
por ejidos, y el de las posesiones de hecho… La reforma agraria consistió en hacer
que la tierra tuviera una función social para equilibrar la riqueza pública; así, cada
mexicano poseería un pedazo de tierra para trabajar”.
Como lo afirma López Bárcenas,39 el artículo 27 representó un profundo cambio
jurídico con relación a la propiedad de la tierra. A través de él se pretendía modificar
la estructura agraria, y con esto la situación social del país. De entrada la Nación
era declarada como la propietaria original de la tierra, así como de los diferentes
elementos naturales contenidos en ella. Derivado de éstas disposiciones, se
estableció que el dominio de la Nación era inalienable e imprescriptible. Asimismo,
se estableció un régimen de propiedad pública (diferente a la propiedad de la
Nación) paralelo al de la propiedad privada. Aunado a esto, se dictaron las medidas
para el fraccionamiento de latifundios.
Principios sustantivos y rectores en materia agraria que se consagraron en el artículo 27 constitucional –en su origen- y que dan sustento, estructura teórica, doctrinal e ideológica del sistema de propiedad:40
Derecho en favor de la Nación para imponer a la propiedad privada las
modalidades que dicte el interés público, así como de regular el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación.
El Estado es quien dictará las medidas necesarias para el fraccionamiento
de los latifundios, el desarrollo de la pequeña propiedad y la creación de nuevos
centros de población agrícola con las tierras y aguas indispensables, se llevará a
39 López Bárcenas, F., op cit. 40 Consultado en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1374/21.pdf disponible el 4 de octubre de 2015.
43
cabo el fomento de la agricultura y se evitará la destrucción de los elementos
naturales y los daños que pueda sufrir la propiedad en perjuicio de la sociedad.
Se establece la acción de dotación con objeto de proporcionar tierras y aguas
a los pueblos y comunidades que carezcan de esos bienes o los tengan en
cantidades insuficientes, tomándolos de las propiedades inmediatas, respetando
siempre la pequeña propiedad.
Se protege la propiedad agraria al prohibir o limitar asociaciones instituciones
o sociedades, la facultad de adquirir o poseer bienes raíces o fincas rústicas.
Se ratifica la capacidad de los condueñazgos, rancherías, pueblos,
congregaciones, tribus y demás corporaciones para disfrutar en común las tierras,
bosques y aguas que les pertenezcan, se les hayan restituido o restituyeren
conforme a la ley del 6 de enero de 1915.
Legislación agraria
Con el constitucionalismo de 1917, específicamente con el artículo 27
constitucional, se sentaron las bases jurídicas de la reforma agraria mexicana, que
empezó con la Ley del Ejido (1920) y se continuó con una serie de leyes como:
Ley Reglamentaria sobre Repartición de Tierras Ejidales y Constitución
del Patrimonio Parcelario Ejidal (1925)
Ley de Dotación y Restitución de Tierras y Aguas (1927)
Ley del Patrimonio Ejidal (1927)
Código Agrario (1934)
Código Agrario (1937)
Código Agrario (1940)
Código Agrario (1942), y
Ley Federal de Reforma Agraria (1971).
44
Cambio estructural en la legislación agraria (1992)
Este se dio en el marco de la reforma constitucional del artículo 27 en materia de
tierras, aguas, minas y recursos forestales con el que se concluyó el reparto agrario
iniciado en 1915, en el que se repartió en tierras el equivalente a casi la mitad del
territorio mexicano.
Diversas opiniones al respecto coinciden que el cambio surgió a partir de la crisis
económica por la que atravesaba el Estado, y que con el objeto de acceder a los
beneficios y préstamos que ofrecía el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, adoptó “las recomendaciones” hechas por estos organismos financieros,
lo cual sin duda afectó de manera decisiva la política agraria que se había seguido
desde la revolución. Dichas “recomendaciones” [más bien, imposiciones si México
quería contar con los préstamos que había solicitado] plasmadas en el Conceso de
Washington que teóricamente estaban encaminadas a procurar un “modelo más
estable, abierto y liberalizado para los países de América Latina, en el ánimo de
encontrar soluciones al problema de la deuda externa.”
Las recomendaciones abarcaban, disciplina presupuestaria, nueva orientación en
el gasto público, liberalización de flujos de capitales internacionales, liberalización
de tasas de interés, política de privatizaciones, política desreguladora, y políticas de
lucha contra la pobreza.41
Como ya se ha comentado, las recomendaciones fueron implementadas en los
países de américa latina y en el caso de México, se llevaron a cabo con gran
velocidad al grado que como lo afirma López Bárcenas42 de 1983 a 1985, el gasto
público se redujo en 32%, se privatizaron y desaparecieron empresas estatales y
paraestatales, mientras que el gasto en el campo paso de 17 a 7% de 1980 a 1990,
41 Consultado en:
<http://biblioteca.hegoa.ehu.es/system/ebooks/14120/original/America_Latina_y_el_consenso_de_Washingto
n.pdf> disponible el 1° de noviembre de 2015. 42 López Bárcenas, F., op cit.
45
desapareciendo los precios de garantía de los productos básicos, así como
instituciones de gran importancia para los campesinos.
En la parte legislativa el cambio se inició con la modificación constitucional al artículo
27 en 1992, que dio origen a lo que algunos agraristas denominan como “El nuevo
derecho agrario mexicano”43 por considerarla “la más profunda.”
Propuesta por el presidente Salinas de Gortari, y fue presentada el 7 de noviembre
de 1991, entre las motivaciones plasmadas en la iniciativa elaborada por el ejecutivo
destacamos:
“Mayor justicia porque a través de ella impulsará oportunidades productivas y ampliará
las posibilidades de que los campesinos tengan acceso a un ingreso digno, y mayor
libertad porque permitirá al campesino decidir, en el marco jurídico en el que actúan
todos los mexicanos, la forma de producir y organizarse que más le convenga.
Este esfuerzo conforma una reforma agraria para nuestros días: la construcción de un
nuevo modo de vida campesino, con más libertad y justicia; la nueva relación entre el
Estado y la sociedad que está contenida en la propuesta. Por ello la reforma, para
alcanzar su propósito y tener viabilidad y permanencia se construye como apoyo al
empeño, a la decisión democrática y a la libre iniciativa de los propios hombres y
mujeres del campo”.44
Entre las motivaciones de la iniciativa de reforma de 1992, se destaca los “Diez
puntos para la transformación del campo mexicano” que a la letra señala:
1. La reforma promueve justicia y libertad para el campo
2. La reforma protege al ejido
3. La reforma permite que los campesinos sean sujetos y no objetos del
cambio
4. La reforma revierte el minifundio y evita el regreso del latifundio
5. La reforma promueve la capitalización del campo
6. La reforma establece rapidez jurídica para resolver rezagos agrarios
7. Comprometemos recursos presupuestales crecientes al campo
43 Consultado en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_22/Rub%C3%A9n%20Gallardo.pdf disponible el 1° de
noviembre de 2015. 44 Consultado en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_22/Rub%C3%A9n%20Gallardo.pdf disponible el 1° de
noviembre de 2015.
46
8. Seguro al ejidatario: se subsidia parte del costo y se amplía la cobertura
9. Se crea el Fondo Nacional para Empresas de Solidaridad
10. Se resuelve la cartera vencida con Banrural y se aumentan los
financiamientos al campo.
Es conocido que las críticas y la oposición a dicha reforma, fue por demás intenso,
por lo que el titular del ejecutivo finalmente añadió; “...Quienes critican el cambio,
proponen en el fondo que se mantenga la pobreza y la miseria de millones de
campesinos. El inmovilismo es sinónimo de conservadurismo y ante la miseria del
campesino es inaceptable. Atar al campo a fórmulas agotadas, impide alcanzar los
grandes objetivos de nuestras luchas agrarias...”45
Se considera que con esta acción se da fin a una de las acciones centrales de los
gobiernos posrevolucionarios; “el reparto agrario.”
A continuación se muestra el texto original del artículo 27 constitucional y la reforma
en comento:
Artículo 27 constitucional Texto original 1917
Artículo 27 constitucional Reforma de 1992
Art. 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual, ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Esta no podrá ser apropiada sino por causa de la utilidad pública y mediante indemnización.
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales suceptibles (sic) de apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación.
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Con este objeto se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo de la pequeña propiedad; para la creación
En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas
45 Ibid.
47
de nuevos centros de población agrícola con las tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los pueblos, rancherías y comunidades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad. Por tanto, se confirman las dotaciones de terrenos que se hayan hecho hasta ahora de conformidad con el Decreto de 6 de enero de 1915. La adquisición de las propiedades particulares necesarias para conseguir los objetos antes expresados, se considerará de utilidad pública.
y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los…
…
Son también propiedad de la Nación las aguas de los…
…
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable a imprescriptible… La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
…
… …
IV.- Las sociedades comerciales, por acciones, no podrán adquirir, poseer o administrar fincas rústicas. Las sociedades de esta clase que se constituyeren para explotar cualquier industria fabril, minera, petrolera o para algún otro fin que no sea agrícola, podrán adquirir, poseer o administrar terrenos únicamente en la extensión que sea estrictamente necesaria para los establecimientos o servicios de los objetos indicados, y que el Ejecutivo de la Unión, o de los Estados, fijará en cada caso.
IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción;
… …
VI.- Los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en común las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que se les haya restituido o restituyeren, conforme a la ley de 6 de enero de 1915; entre tanto la ley determina la manera de hacer el repartimiento únicamente de las tierras.
VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raí- ces necesarios para los servicios públicos
48
Hasta la fracción VI, se puede hacer un comparativo porque los artículos eran
similares, en el siguiente cuadro sólo se muestra la reforma en materia agraria
correspondiente a 1992.
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria;
…
XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos. Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora.
…
XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo. El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria. Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno.
…
XIX. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados
49
por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria.
…
A manera de esquematizar dicha reforma, el Servicio de Investigación y Análisis de
la Cámara de Diputados presentó el siguiente resumen46, en el cual se da claridad
de lo que representó la reforma del 27 constitucional del año 1992:
La Nación dictará las medidas necesarias para el fomento de la agricultura, de la
ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio
rural.
Precisa que las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de
terrenos rústicos únicamente en la extensión que se necesaria para el cumplimiento
de su objeto.
Establece límites para tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas,
ganaderas o forestales.
La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios
de estas sociedades; asimismo, señalará las condiciones para la participación
extranjera.
Reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales
y protege su propiedad sobre la tierra, para asentamiento humano y actividades
productivas.
La ley regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de
cada ejidatario sobre su parcela, establecerá los procedimientos podrán asociarse
entre sí con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose
de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de
población; fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea
ejidal otorgará el ejidatario el domino sobre su parcela. En caso de enajenación de
parcelas se respetará el derecho de preferencia. Ningún ejidatario podrá ser tutelar
de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. La Asamblea
General es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la
organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes
comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de
representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la
asamblea.
46 Consultado en: <http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/DPI-ISS-07-05.pdf> disponible el 2 de
noviembre de 2015.
50
Considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien
hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de
tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego ocho
de bosque. Considera pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo
de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de, adiciona,
palma, agave ó (sic) nopal. El excedente de tierras, deberá ser fraccionado y
enajenado por el propietario dentro del plazo de un año, si no se ha enajena, se hará
mediante pública almoneda, y se respetará el derecho de preferencia que prevea la
ley reglamentaria.
Las leyes locales, organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que
deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a
embargo ni a gravamen ninguno; La ley establecerá un órgano para la procuración
de justicia agraria.
51
_________Capítulo III
El derecho agrario
Concepto
Una de las primeras tareas en atender una vez que se desea adentrarse en
el mundo del derecho agrario, es el de definirlo.
Chávez Padrón refiere que los dos términos explicados, derecho y agrario, forman
la denominación de una moderna sub-rama del derecho que a principios del siglo
XX inició y obtuvo su independencia legislativa, jurídica y didáctica.
Al procurar ofrecer una definición acorde al objetivo del presente estudio, se afirma
que la que suscribe, encontró un vasto número de definiciones sugeridas por el
derecho nacional como por el internacional.
Cabe destacar que no existe consenso entre los juristas que lo consideran como
parte del derecho público mientras que otros, como el caso del destacado precursor
agrarista italiano Giorgio de Semo, lo concibe y explica como parte del derecho
privado.
No obstante, debe considerarse que el derecho agrario mexicano, tiene un origen
particular producto de un movimiento social suscitado en respuesta al sometimiento
de los españoles que duró poco más de 300 años.
Es por lo anterior, que se ofrece la definición, para Derecho Agrario, como “la ciencia
jurídica que se desprende del derecho social y que se constituye por disposiciones
jurídicas encaminadas a regular la tenencia de la tierra y su régimen de explotación
a objeto de alcanzar la justicia social, el bien común y la seguridad jurídica para los
productores agrarios.”
52
Objeto del Derecho Agrario
Pavó Acosta, en su obra “El Derecho Agrario; su teoría general”47 refiere que
dentro de la propia doctrina agrarista se han perfilado varias tendencias
fundamentales, las cuales han considerado que el objeto del derecho agrario se
basa en: La propiedad sobre la tierra,
La Agricultura
La Empresa Agrícola, y
La actividad agraria.
Las primeras nociones acerca del objeto del Derecho Agrario, remitían al régimen
de propiedad sobre la tierra. No obstante, el conjunto de relaciones
socioeconómicas que interesan al Derecho Agrario es mucho más amplio que la
relación de propiedad sobre la tierra rústica exclusivamente.
Principios del Derecho Agrario
Pavó Acosta, en su obra ya citada, también menciona que el procurar hacer una
generalización de los principios del derecho agrario, deviene difícil dada la
diversidad de criterios entre los autores como el resultado de la variedad de
posiciones teóricas, pero también de compromisos políticos e ideológicos de los
diferentes autores, así como de las particularidades de cada país, no obstante esas
dificultades, es posible a partir de la formulación de destacados agraristas como A.
Ballarín Marcial (España), G. Bolla (Italia), R. Duque Corredor (Venezuela), Salas
Barahona (Costa Rica) y otros, enunciar como principios del Derecho Agrario, a los
siguientes:
De buena cultivación o de la función social de la propiedad agraria que
implica la obligación de cultivarla eficientemente, pudiendo en caso contrario
procederse a la expropiación, siguiendo esta exigencia con mayor rigor en el
caso de la propiedad latifundiaria
47 Consultado en https://ficheros-
2014.s3.amazonaws.com/02/28/Im_1_3_494810734_in1_78_125.pdf?AWSAccessKeyId=1V02D0W3KSR4
KHZ90B82&Expires=1442942112&Signature=iIiaL5jBs17K%2B5ETfyeTp5c03sk%3D disponible el 23 de
agosto de 2015.
53
De la justa distribución en la tenencia de la tierra
De las limitaciones a la facultad de disposición sobre la tierra, prohibiendo la
facultad de dividir la tierra por debajo de la dimensión mínima y prohibiendo
la facultad de enajenación en determinados casos y de afectación de la
pequeña propiedad
De la conservación de la situación productiva de las fincas, especialmente de
la pequeña propiedad
De la conservación de los recursos naturales
De la intervención estatal planificada
De la colaboración y de la limitación de la autonomía de la voluntad en los
contratos agrarios, y
De la estimulación y protección especial del desarrollo de las formas
asociativas entre los campesinos.
Cabe recordar, que el derecho agrario surge y se desarrolla con una fuerte vocación
por la justicia, no obstante, los principios específicos del derecho agrario se van a
complementar con el principio general de justicia; con plena razón se ha sostenido
que este derecho es más de justicia que de legalidad estricta, a diferencia del
derecho civil.
Naturaleza del Derecho Agrario
Ruíz Massieu,48 al explicar la autonomía del derecho agrario (en el que de ningún
modo pretende excluir los principios generales del derecho) y que según los define
como “consubstanciales al derecho mismo,” se refiere al análisis que ofrece Antonio
C. Vivanco (agrarista argentino) como a continuación se muestra:
a. La naturaleza de sus normas, lo configuran como un derecho tuitivo, en el
que se manifiesta de modo notable la tendencia a defender y proteger, tanto
el factor natural como el humano, dentro del ámbito rural
48 Ruíz Massieu, M., 1990: “Derecho Agrario”, Serie A: Fuentes, c) Textos y Estudios Legislativos Núm. 64.
Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. 83 págs.
54
b. Los intereses que protege en el orden económico social, responden a fines
concretos y de índole peculiar, determinados por el ciclo biológico,
característico de la producción agropecuaria
c. La peculiaridad de sus normas, que al regular la actividad agraria, deben
responder y garantizar a un tipo definido de producción el que interviene la
acción humana, de manera conjunta y estrechamente relacionadas
d. El aspecto publicístico del derecho, que asume en esta rama jurídica un papel
muy importante, no sólo porque la producción agropecuaria es de interés
público, sino porque la misma, incide en la alimentación del pueblo y el
abastecimiento de materias primas, fundamentalmente, tanto para el
comercio como para la industria
e. Ser un factor de promoción y progreso, ya que mediante sus normas se
orienta y regula la actividad estatal y privada para lograr la habilitación de
nuevas tierras, la división de las extensiones superficiales inexploradas o la
concentración de predios excesivamente reducidos y de explotación
antieconómica
f. Contener normas que se aplican a un ámbito determinado por razón del
destino específico que se da a las tierras productivas o con aptitudes
productivas ubicadas fuera de los centros urbanos
g. Presentar influencias regionales definidas, por cuanto las costumbres locales
desempeñan un papel en la aplicación de sus normas
h. Hallarse profundamente influenciado por la economía, la sociología y la
política, debido a que la producción agropecuaria y las modalidades de la
vida rural, están estrechamente vinculadas entre sí, perfilándose con rasgos
muy peculiares tanto en el aspecto social como en el económico
i. Ser de índole existencial, no de naturaleza abstracta y genérica, por cuanto
sus normas se aplican a relaciones entre sujetos cuyos intereses se
caracterizan por ser concretos y referidos siempre a personas y bienes
vinculados con la producción, y
j. Ser un instrumento de liberación y de desarrollo en general, dentro del ámbito
rural.
55
Varios autores señalan que el derecho agrario en México, tiene características
propias debido a que en la época preecolonial, los pueblos indígenas se habían
constituido en pequeños cacicazgos y reinos, eminentemente agrícolas; su
organización económica tenía un carácter agrario relevante y por lo tanto, el papel
del gobierno [o de la comunidad] en el reparto de la tierra y en las actividades de la
agricultura era constante y daba a esta materia, en sus aspectos centrales, carácter
específico diverso de cualquiera otra relación jurídica (institución del Calpulli y el
cultivo forzoso de la tierra).49
El derecho agrario como parte del derecho social
Mendieta y Núñez en su obra “El Derecho social” lo define como: “el conjunto
de disposiciones jurídicas que establecen principios, instituciones y procedimientos
protectores de las personas, grupos, sectores y clases de la sociedad integrada por
individuos económicamente débiles en la búsqueda de un orden más justo. Va
dirigido a individuos particulares: obreros, campesinos y proletarios en general; y
regula sus relaciones frente al patrón, frente al terrateniente, frente al capitalista o
frente al Estado, pero protegiéndolos, por cuanto se trata de personas
económicamente débiles, es decir, atiende a personas de escasos recursos
económicos, aunque los considera miembros de agrupamientos o de clases
sociales.”
Por su lado, Ruíz Massieu50 al referirse al derecho social, retoma lo dicho por
Delgado Moya quien explica que el derecho social nació desde el momento mismo
en que aparecieron los primeros grupos sociales y lo define como “el conjunto de
normas que protegen y reivindican a todos los económicamente débiles en el
fenómeno de la producción y distribución de la riqueza, requieren protección laboral,
social, agraria y económica, vivan o no de su trabajo.
49 Ruiz Massieu, M. 1987: “El derecho agrario revolucionario”. Instituto de Investigaciones Jurídicas.
UNAM. 350 págs. 50 Ruiz Massieu, M. op. cit.
56
En este sentido, Martínez Alavez51 sugiere que las normas del derecho social son
protectoras y flexibles. Protectoras porque están encaminadas a dar protección
jurídica al económicamente desvalido. Flexibles porque no deben caer en la
formalidad estricta del derecho privado, que llega a negar un derecho a quien
legítimamente lo tiene sólo por no haber cumplido algún requisito formal exigido por
la ley, y es que para el derecho social debe ser más importante llegar a conocer la
verdad real más que la verdad formal, que se deduce de las constancias de un
expediente jurídico.
Ruíz Medina en su tesis52 afirma que el derecho social son “disposiciones que
benefician a los económicamente débiles, a las clases desprotegidas, por lo que en
toda sociedad actual se requiere del Derecho Social para establecer un conjunto
normativo especifico, que contribuya a la obtención del bien común y de justicia
social, que permita a esa sociedad igualdad de oportunidades de desarrollo para
todos sus miembros, independientemente de la situación económica, cultural y
social.”
Respecto a la naturaleza del derecho social y sus contenidos, Porte Petit frasea a
Recaséns Siches, quien afirma que los derechos sociales, a diferencia de los
denominados derechos individuales o de los derechos democráticos, tienen por
objeto actividades positivas del Estado y de la sociedad para suministrar a los
gobernados ciertos bienes o condiciones; su contenido consiste en hacer, contribuir,
ayudar, por parte de los órganos estatales; esto es, tiene por objeto prestaciones
sobre las cuales el orden jurídico impone determinados deberes correlativos, por lo
que la efectividad de estos derechos sociales dependen del establecimiento de
instituciones y servicios públicos que aporten las prestaciones correlativas.
51 Consultado en: Martínez Alavez, A.,“Derecho agrario mexicano. Derecho sustantivo”, Páginas:327-336. En
http://app.vlex.com/#/vid/440202318 disponible el 4 de octubre de 2015. 52 Ruiz Medina, M.I. “Políticas públicas en salud y su impacto en el seguro popular en Culiacán, Sinaloa,
México” en: http://www.eumed.net/tesis-doctorales/2012/mirm/derecho_social.html disponible el 23 de
octubre de 2015.
57
A este respecto, es conveniente señalar el análisis que hace Cruz Parcero,53
partiendo del estudio de José Ramón Cossío, en donde afirman que “los derechos
sociales, son normas, reglas, principios o directrices que contempla una acción
positiva por parte del Estado” y por lo tanto en materia agraria desde el inicio de su
concepción, en el texto de 1917, “el modelo de Estado social no imponía la
obligación de conferir prestaciones materiales de carácter directo en favor de
quienes menos tenían, sino que establecía limitaciones a una serie de sujetos
(iglesia, latifundistas, patrones), con el fin de lograr que éstos respetaran algunas
condiciones mínimas de otros sujetos más débiles (niños, jornaleros, trabajadores)”
y por lo tanto, la representación que se hicieron de los derechos sociales fue
meramente ideológica, carente de cualquier intento de elaboración normativa, y no
fue sino después de 1970, cuando comenzaron a realizarse numerosas reformas
como la protección de la familia, de los niños, de los indígenas, además del derecho
a la información, la obligación del Estado de promover el desarrollo rural integral, la
protección al consumidor, a recibir vivienda y es así que el papel del Estado incluyó
el otorgamiento de prestaciones a la población.
No obstante lo anterior y una vez ubicado el derecho agrario en el ámbito del
derecho social, se deduce que son dos los campos que le componen:
1) La organización o distribución de la tierra rústica, que a su vez comprende las
formas fundamentales de la propiedad que contempla la Constitución y éstas son:
a. La propiedad originaria
b. La propiedad estatal o pública
c. La propiedad particular o privada, y
d. La propiedad social que a su vez se divide en: propiedad comunal y
propiedad ejidal.
2) La explotación racional de la superficie territorial rústica.
Finalmente, el derecho agrario, como una rama integrante del derecho social, se
refiere a la equitativa distribución de la tierra y a su correspondiente explotación,
para lograr que aquélla beneficie al mayor número de sujetos agrarios.
53 Consultado en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1658/5.pdf disponible el 6 de septiembre de 2015.
58
Sistema jurídico agrario mexicano
Porte Petit,54 afirma que este sistema se basa en el valor ético de justicia
social, inherente al derecho social agrario. A través de principios, instituciones y
bases orgánicas, se ha enfocado –desde el siglo pasado- en procurar mantener la
paz social, el orden y la prosperidad, a través de la justicia distributiva.
La seguridad jurídica y la justicia son valores éticos del derecho y son elementos
del bien común y del orden público que hacen posible conciliar la libertad y la
autoridad, como ya se ha mencionado.
Además, los contenidos normativos que integran el derecho agrario presenta las
siguientes peculiaridades:
Ha sido reivindicatorio, porque tiende a la restitución y redistribución de la
tierra y sus recursos naturales, en favor de la clase campesina más
desfavorecida
Es un derecho dinámico, porque su contenido evoluciona y se adecua
progresivamente, atento a los cambios que operan en el ámbito ambiental,
científico, social, económico y político
Es un derecho social, stricto sensu, pues sus normas e instituciones dan
énfasis a la tutela de la población campesina económicamente débil,
asegurando su conveniencia con otros sectores de la sociedad, sobre bases
de justicia y equidad.
La conjugación de dichos elementos hacen del derecho agrario mexicano una
disciplina independiente que se rige con principios propios y específicos; por su
naturaleza y objetivos integra un sistema completo de principios e instituciones
particulares en atención al tipo especial de relaciones jurídicas que regula; su
marcada función social tiende a la defensa de los sujetos agrarios como clase
54 Consultado en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1374/21.pdf disponible el 6 de septiembre de 2015.
59
económicamente débil, al fomento de la producción agropecuaria y a la protección
de los intereses generales, esto es, en casos de conflicto entre valores individuales
y colectivos, prevalecen estos últimos frente a los primeros, características todas
ellas, que dan al derecho agrario, como rama autónoma en la estructura jurídica, la
naturaleza de un sistema de principios rectores propios y específicos, plasmados
en México a nivel constitucional y desarrollados en sus diversos ordenamientos
reglamentarios.
Valores éticos tutelados por el derecho social agrario mexicano
Se basa fundamentalmente en la justicia, como ya se ha hecho referencia:
Justicia: fin supremo del derecho basado en el principio de dar a cada quien
lo suyo o lo que se le debe, e implica determinar los valores para la igualdad pura y
simple o para la distribución proporcional o armónica entre los desiguales y qué
desigualdades deben ser consideradas para la regulación jurídica positiva.
Justicia social: la voluntad de dar a la sociedad lo que le es debido
Justicia distributiva: asegurar a cada individuo o grupo los beneficios de la
vida social a los cuales tienen derecho.
Fines del derecho agrario
Pavó Acosta los acota en:
El uso, aprovechamiento racional y conservación del recurso natural
renovable,
La necesidad del aumento cuantitativo y mejoramiento cualitativo de la
producción agropecuaria, hasta lograr la seguridad alimentaria y
La necesidad de una justa distribución entre quienes trabajan la tierra y el
resto de la sociedad, todo ello en función de lograr el progreso, el bienestar
de la comunidad rural, y el desarrollo agrícola sostenible.
60
Fuentes del Derecho Agrario
De manera genérica, se puede entender que las fuentes del derecho, son:
todo aquello que ha contribuido o que contribuye a generar un conjunto de normas
aplicables a una materia dentro de un Estado en un momento determinado, y en
este sentido, Ruiz Massieu,55 las concibe como “uno de los aspectos más relevantes
del derecho; es decir, el modo en que se originan, y la forma que toman”.
Diversos autores coinciden en que el derecho tiene tres fuentes: las formales, reales
e históricas.
I. Fuentes formales
Las fuentes formales del derecho son, los modos o formas que tiene el derecho para
manifestarse y se considera como la de mayor relevancia dado que se basa,
fundamentalmente, en el marco legal.
Las fuentes formales del derecho son: la legislación, la costumbre y la
jurisprudencia.
I.1. Legislación
Es el conjunto de leyes con las que cuenta un Estado y sirven para regular la
conducta en sociedad de sus gobernados en un tiempo determinado.
México, por ser un país democrático tiene un ordenamiento jurídico federal
constituido por 290 leyes,56 encabezados por la “norma de normas” que es la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 5 de febrero de
1917.
55 Ruiz Massieu, M. op. cit. 56 Consultado en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm disponible el 13 de noviembre de
2015.
61
La Suprema Corte de Justicia de la Nación señala que “la ley constituye en México
la más importante fuente formal del derecho”57 y a la ley se le define como: “regla
social obligatoria establecida por la autoridad pública y sancionada por la fuerza”58.
Cabe destacar que el sistema jurídico mexicano, no establece jerarquía jurídica
entre leyes, y sólo señala supremacía constitucional como a la letra se lee:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados (reformado el 18 de enero de 1934).
El principio de supremacía constitucional –afirma Carpizo59, al frasear a Ésmein- “es
la mejor seguridad de que los derechos individuales serán respetados por los
gobernantes, pues las leyes fundamentales no sólo obligan al legislador a
respetarlas sino que le prohíben legislar sobre determinadas materias; y en otras,
le indican con toda precisión hasta dónde puede llegar su acción.”
I.1.1. Legislación agraria
En México la legislación –única y exclusivamente-, en materia agraria, se constriñe
a la Ley Agraria, publicada el 26 de febrero de 1992, la cual consta de 200 artículo
[más ocho transitorios] distribuidos en 10 títulos: “Disposiciones preliminares”, “Del
desarrollo y fomento agropecuarios” “De los ejidos y comunidades”, “De las
sociedades rurales”, “De la pequeña propiedad individual de tierras agrícolas,
ganaderas y forestales”, “De las sociedades propietarias de tierras agrícolas,
ganaderas o forestales”, “De la Procuraduría Agraria”, “Del Registro Agrario
Nacional”, “De los terrenos baldíos y nacionales”, y “De la justicia agraria”.
57 Consultado en: <https://www.scjn.gob.mx/conocelacorte/documents/publicaciones/Sistema-Juridico-
Mexicano.pdf> disponible el 17 de noviembre de 2015. 58 Consultado en: http://www.lexweb.cl/media/users/10/518500/files/49917/Fuentes_del_derecho.pdf
disponible el 17 de noviembre de 2015. 59 Consultado en: < http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoComparado/4/art/art1.pdf> disponible
el 13 de noviembre de 2015.
62
La iniciativa de la ley, fue presentada por el Ejecutivo Federal el 7 de febrero de
199260. Su motivación fue:
“Permitir elevar el bienestar de los productores y trabajadores rurales para hacer
realidad el compromiso de justicia establecido por el constituyente de 1917”.
El objetivo fue:
“Promover mayor justicia y libertad, proporcionando certidumbre jurídica y los
instrumentos para brindar justicia expedita, creando las condiciones para promover
una sostenida capitalización de los procesos productivos, propiciando el
establecimiento de formas asociativas estables y equitativas, y fortaleciendo y
protegiendo al ejido y a la comunidad.”
Ahora, si bien es cierto que esta ley es específica para la materia agraria, no deja
de tener relación con otras leyes, lo cual, se mostrará más adelante.
I.2. Costumbre
La Suprema Corte de Justicia de la Nación la define como “el procedimiento
consuetudinario de creación del Derecho.” Se trata de normas jurídicas no escritas,
impuestas por el uso, es decir, a través de la reiteración constante de una conducta
de los hombres.
La legislación mexicana, en algunos casos, admite la costumbre a falta de ley u otra
disposición expresa, ya que contra la observancia de la ley no puede alegarse
desuso, costumbre o práctica en contrario.
Al respecto, Ruiz Massieu, refiriere a García Máynez, y define a la costumbre como
“un uso implantado en una colectividad y considerada por ésta como jurídicamente
obligatorio; es el derecho nacido consuetudinariamente”.
60Consultado en: http://transparencia.senado.gob.mx/historico_respuestas/content/2006/92-
Noviembre/F1168.pdf disponible el 3 de noviembre de 2015.
63
La costumbre está prevista en algunos ordenamientos, tales como: el Código de
Comercio, diversos Códigos Civiles, la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito y la Ley Federal del Trabajo.
I.2.1. La costumbre en la legislación agraria
La Ley Agraria, considera a la costumbre en cinco ocasiones: frecuencia de
reuniones en la asamblea de los ejidos (artículo 22); para determinar el
aprovechamiento de los aguajes ubicados en tierras ejidales (artículo 55);
determinar la extensión de los solares (artículo 68); funciones del Comisariado de
Bienes Comunales (artículo 99) y para que en los juicios, los tribunales agrarios
tomen en cuenta usos y costumbres de las partes (cuando sean indígenas, artículo
164). Todo lo anterior, siempre y cuando no contravenga a lo dispuesto por la
Constitución y la propia ley.
I.3. Jurisprudencia
Es el conjunto de principios establecidos en las resoluciones de determinados
tribunales, al interpretar las leyes o al definir los casos no previstos en ellas, así lo
define la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, al frasear a Eduardo García
Máynez.
La jurisprudencia constituye una de las expresiones fundamentales del derecho
como ciencia, cuya calidad varía de conformidad con los avances científicos de las
demás expresiones del derecho como es el caso de la legislación y la doctrina.
I.3.1. Jurisprudencia en materia agraria
Es la expresión concreta del derecho como ciencia que proviene de la doctrina
jurídica agraria que genera la legislación agraria y consecuentemente su
jurisprudencia.
64
Desafortunadamente existen ineficiencias en la información y divulgación
jurisprudencial, lo que ha propiciado que su aplicación -a casos concretos- sea
notoriamente limitada.
I.3.2. La jurisprudencia agraria su concepto y elementos
El vocablo jurisprudencia, proviene del latín iuris que significa derecho y de
prudentia que significa sensatez y buen juicio. Algunos autores, la definen como la
ciencia del derecho.
Ponce de León Armenta,61 refiere que la jurisprudencia agraria, es la parte del
derecho que se genera en los tribunales autorizados como consecuencia de la
interpretación, complementación, integración y aplicación de la legislación agraria
vigente, y que se expresa “como un sistema de normas jurisprudenciales
obligatorias para regular las relaciones humanas y su entorno natural con motivo de
la tenencia de la tierra, su explotación y la distribución e industrialización de sus
productos con el fin de realizar la justicia y la seguridad jurídica.”
Ramírez Vallejo62 por su lado, frasea a la SCJN, quien refiere que la jurisprudencia
es “un conjunto de reglas o normas de la autoridad jurisdiccional que cuenta con
atribuciones al respecto, deriva de la interpretación de determinadas prevenciones
del derecho positivo, que precisan el contenido que debe atribuirse y el alcance que
debe darse a éstas y que al ser reiteradas cierto número de veces en sentido
uniforme no contrariado, son obligatorias para quien deba decidir casos concretos
regidos por aquellas prevenciones”.
Esta misma autora comenta que dentro de las funciones más importantes de la
jurisprudencia, se encuentra la interpretadora, que a su vez define como “actividad
intelectual tendiente a explicar el sentido de la expresión o hecho jurídico”.
61Ponce de León Armenta, L., 2000: “La Nueva Jurisprudencia Agraria Sistematizada”. Cuarta edición,
Editorial Porrúa. México. 541 páginas. 62 Ramírez Vallejo, P.F., 2005: “Significado de la Jurisprudencia.” Revista del Posgrado en Derecho de la
UNAM, Vol.1.núm.1, 77-87pp.
65
Otros autores manifiestan que la función interpretadora de la jurisprudencia, “no es
la de crear derecho sino la de interpretar el formulado por el legislador”.
Ahora bien, emite jurisprudencia agraria la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los tribunales Colegiados de Circuito y el Tribunal Superior Agrario.
La jurisprudencia agraria en algunos casos tiene su origen en la doctrina jurídica en
virtud de que el juzgador, al interpretar complementar y aplicar la ley, puede
consultar los contenidos doctrinales conjuntamente con los textos legales o de
jurisprudencia.
Ponce de León Armenta, menciona que la jurisprudencia agraria, tiene carácter
social o de justicia distributiva en virtud de que se sustenta en la legislación agraria;
en la cual predominan normas que regulan relaciones entre desiguales.
I.3.3. El fundamento constitucional de la jurisprudencia agraria
Se encuentra en tres artículos: 27 párrafo noveno fracción XIX; 94 párrafos octavo
y décimo, artículo 107 fracción XIII.
Artículo 27…
…
Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y
honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad
jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y
apoyará la asesoría legal de los campesinos.
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales
y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se
susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la
tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general,
para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de
autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el
Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de
ésta, por la Comisión Permanente.
66
La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria mediante los
cuales se faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para emitir acuerdos
generales y remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito especializados mismos
que conocerán de alguna materia en particular; como a la letra se lee:
Artículo 94…
…
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos
generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las Salas de los asuntos
que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de
Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquéllos en los que
hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la
propia Corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos
surtirán efectos después de publicados.
…
La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan
los Tribunales del Poder Judicial de la Federación y los Plenos de Circuito sobre la
interpretación de la Constitución y normas generales, así como los requisitos para
su interrupción y sustitución.
El artículo 107 fracción XIII se refiere a la jurisprudencia generada por la
contradicción de tesis y señala textualmente que:
Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito sustenten tesis
contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Fiscal General de la
República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados
con el ámbito de sus funciones, los mencionados tribunales y sus integrantes, los
Jueces de Distrito, las partes en los asuntos que los motivaron o el Ejecutivo Federal,
por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrán denunciar la contradicción
ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe
prevalecer como jurisprudencia.
Cuando los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en
materia especializada de un mismo Circuito o los Tribunales Colegiados de un
mismo Circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al
resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda,
los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de
Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar
la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o
la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.
Es aplicable a la jurisprudencia como legislación reglamentaria principalmente, la
Ley de Amparo (reglamentaria del artículo 103 y 107 de la Carta Magna), la Ley
67
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios, y el Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios.
II. Fuentes reales (o materiales)
Se refiere a las circunstancias efectivas, reales –o factores sociales, económicos,
políticos, culturales- que orientan el contenido de las normas jurídicas.
II.1 Fuentes reales en el derecho agrario
Se basa en la situación que impera hoy derivado de la Reforma Agraria. Al respecto
Mendieta y Núñez, opina que de los más de 29 mil ejidos actuales, “en su mayoría,
de parcelas insuficientes y de tierras de mala calidad… se debe a que un crecido
número de ejidatarios no cultivan sus tierras o las alquilan a quienes se dedican a
acapararlas para formas extensiones de explotación costeable. Otros emigran en
busca de trabajo hacia diversas ciudades y regiones del país, o a los Estados
Unidos de América en calidad de braceros…además el crédito agrícola oficial (que
podría ayudar a resolver la cuestión agraria, apenas llega al 10% de los ejidatarios
…y responsables de este desastre son la demagogia, la política militante y la
corrupción”.
III. Fuentes históricas
Las fuentes históricas están constituidas por vestigios y documentos, tales como
murales, artesanías, códices, papiros, libros que contienen el texto de una o más
normas. A lo anterior agregaríamos, también, la experiencia histórica, muy cercana
a la real, pero que está conformada por el efecto directo e indirecto de la aplicación
de la norma en un momento y lugar determinados.
III.1 Fuentes históricas en el derecho agrario
En este apartado se hará referencia a la historia vivida en México y que dio origen
a la Reforma Agraria. Es así que se considera que la principal fuente histórica
–basada en hechos- toma sustento en el problema que experimentó el país; el
latifundismo, entendido como el de la concentración de la riqueza territorial en
68
manos de unos cuantos en detrimento de la mayoría de la población, que tuvo su
origen con la conquista española.
Ruíz Massieu, explica en su obra “Temas de Derecho Agrario Mexicano”,63 que los
españoles que arribaron a América “no eran precisamente lo más representativo de
la sociedad española, sino en el mejor de los casos, aventureros de escaso éxito en
su lugar de origen. Esto explica en parte, los enormes abusos y tropelías que
cometieron en perjuicio de los pobladores de estas tierras.”
En este mismo sentido González Roa, menciona “vinieron precisamente los más
retardados y los más enemigos de las prácticas democráticas a desarrollar el
programa de la metrópoli” y con la opinión de estos dos estudios sobre la base de
los hechos acontecidos durante la conquista se debe de comprender que no fueron
los mejores personajes los que con sus principios e ideas se “civilizó al Nuevo
Mundo”.
Continuando con Ruiz Massieu, quien considera que lo anterior provocó dos
situaciones que afectaron de manera determinante la propiedad territorial. La
primera es que por el servicio de “descubrir América” la Corona pagó a “los
conquistadores” con tierras que además se extendían más allá de lo otorgado sin
que mediara un instrumento administrativo que lo impidiera, y la segunda fue, la
introducción del concepto “propiedad privada o individual” tan ajeno y lejano a la
cotidianeidad del indígena, en función que la tierra pertenecía a la comunidad y el
individuo tenía derecho al usufructo, siempre y cuando cumpliera con los deberes
señalados por la propia comunidad.
63 Consultado en <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=984> disponible el 13 de septiembre de
2015.
69
__________Capítulo IV
La acuacultura y el derecho agrario
Como en todas las actividades –y fundamentalmente en el sector primario-,
son las personas a quienes se les debe dedicar especial atención, justamente
porque muchos de ellos se encuentran en desventaja social, educativa, económica
y de salud y cuya tutela de derechos queda a cargo del Estado.
Según la concepción clásica, todo derecho compete a un sujeto llamado persona;
cuya idea de personalidad es necesaria para dar una base a los derechos y
obligaciones.
Su etimología proviene del vocablo personae que significa: “el que hace ruido” que
toma su origen en el antiguo Roma en el lenguaje teatral que designaba la máscara
que, a manera de yelmo, cubría toda la cabeza del actor.64
Las personas que se dedican a las actividades primarias –que a partir de ahora se
nombrar como sujetos agrarios- se encuentran, en su mayoría, en las zonas rurales
del país, y ello es relevante en virtud de que son comunidades que se encuentran
en situación de mayor vulnerabilidad y desigualdad, y presentan violación de sus
derechos a la vivienda, alimentación, salud, educación, medio ambiente y todos
aquellos agrupados bajo la denominación de derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales.65
Catalano et al.66, mencionan que los sujetos agrarios son entes o personas de
derecho privado y en algunas ocasiones de derecho público, cuya actividad es
64 Consultado en:
http://app.vlex.com/#WW/search/content_type:4/clasificacion+de+personas/WW/vid/474937766 disponible
el 7 de noviembre de 2015. 65 Gutiérrez Rivas, R., et al, 2007: “Los derechos sociales y el desarrollo rural”, LX Legislatura, CEDRSSA-
Cámara de Diputados, 250 págs. 66 Catalano, E.F., M.E. Brunella, C.J. García Díaz y L.E. Lucero, 1998: “Lecciones de derecho agrario y de
los recursos naturales”, Argentina, Zavalia.
70
obtener de la naturaleza, a través del ciclo biológico, recursos vivos, animales y
vegetales, para la alimentación o para su transformación por las industrias usuarias.
Son también sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o controlan a los actores
directos en éstas actividades. Las relaciones jurídicas de estos sujetos, entre sí o
con relación a los bienes que producen, o sobre los cuales actúan y constituyen la
propiedad agraria en sus distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de
las que rigen en el derecho común y, en algunos casos, en el derecho
administrativo, sin perjuicio de algunas notas características que poseen.67
La actividad agraria, además de ser una función económica distinta de la actividad
industrial y comercial -gobernada por el ciclo biológico y dirigida fundamentalmente
a la obtención de seres vivos, animales y vegetales- constituye una forma de vida
de parte importante de la población de los países y se desenvuelve en un ámbito
diferente al de otras actividades del hombre y, tiene connotaciones sociales
distintas, lo cual ha llevado al legislador a dispensarle [en algunos países] un
tratamiento especial, marcadamente protector, porque los bienes que produce no
sólo son esenciales para la supervivencia de la humanidad, sino también porque la
sociedad está interesada en sostener la forma de vida de los principales sujetos
involucrados, a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las
concentraciones urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente sobre
todo en lo que va del presente siglo.68
Pasando a los sujetos de derecho en la actividad acuícola, que es uno de los temas
centrales de este estudio, se señala que 6 de cada 10 acuacultores [y pescadores]
viven en situación de pobreza en grado medio, alto y muy alto69 a pesar que en
67 Ibid. 68 Ibid. 69 Santinelli, J.B., 2009: “Indicadores socioeconómicos del sector pesquero y acuícola”, LX Legislatura,
CEDRSSA-Cámara de Diputados, 95 págs.
71
diversas regiones del país la acuacultura [y la pesca] representan “el motor” de
desarrollo y amortiguador del desempleo rural, especialmente del sector agrícola.
En diversos estudios realizados por Instituto Nacional de Pesca además de informes
de la FAO y de investigaciones de la que suscribe; se afirma que los acuacultores
se encuentran en exclusión, provocado por la baja participación de estos en el
diseño de las políticas enfocadas al sector, además de que el marco normativo que
ampara la actividad no es armónico entre las leyes, y mientras la ley de pesca y
acuacultura, afirma –como ya se ha mencionado- que es un asunto de seguridad
nacional, otras, como la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal de Derechos, la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley Agraria,
no la consideran como actividad primaria y le otorgan un tratamiento –la mayoría de
ellas- como “otra más” de las actividades industriales, afectando por lo tanto a las
cuotas y permisos que requieren, siendo equiparables a una actividad industrial y,
en los hechos, los acuacultores requieren hasta 24 permisos que deben ser emitidos
por cuatro diferentes dependencias gubernamentales, lo que les obliga, en
ocasiones, a trabajar en la ilegalidad.
Es por ello necesario, que desde el marco normativo se le otorgue certeza jurídica
al acuacultor por diferentes razones; la primera, porque es una actividad primaria
que además está reconocida en la estrategia nacional “Cruzada contra el Hambre”
como una alternativa clave para resolver el problema de desnutrición, y después,
porque desde el derecho, se les está dando a los acuacultores un trato desigual
–con respecto a los otros sujetos agrarios- y se les está relegando a una vida con
carencia, lo cual, es contrario a los derechos humanos tutelados por la constitución
mexicana y ello se traduce en que están siendo excluidos.
Considerando que los acuacultores están en condiciones de exclusión, es prudente
detenerse y explicar el concepto a mayor detalle.
72
Entiéndase a la exclusión social como la incapacidad del individuo de participar en
el funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad a la que
pertenece70 o la negación del acceso igualitario a las oportunidades que
determinados grupos de la sociedad imponen a otros.
La exclusión, está tallada en la historia de América latina y es producto de la
explotación colonial de los recursos y habitantes autóctonos, incluidos la trata de
esclavos africanos y el trabajo forzado de los pueblos indígenas y es producto de
décadas y siglos.71
Además, la exclusión social es una “propiedad de la sociedad”, al respecto Cordera
et al,72 opinan “…la pobreza, la exclusión y la desigualdad son los más graves
problemas que enfrentan las sociedades contemporáneas, y dada su complejidad,
el análisis de los mismos, en busca de caminos para su superación, exige adoptar
un enfoque multidimensional.”
En este sentido, Bel Adell73, concibe a la exclusión como “un fenómeno social y una
cuestión política, económicamente mala, socialmente corrosiva y políticamente
explosiva”. Esta misma autora, discute el concepto de exclusión y refiere que el
hablar de ello, no es solo referirse a la pobreza y la desigualdad en la pirámide social
sino, en qué medida se tiene o no un lugar en la sociedad.
La exclusión está presente si existe discriminación racial, sexual o de otra índole, si
los mercados a través de los cuales la gente gana su sustento son discriminatorios,
o si los bienes públicos, que en teoría deberían estar a disposición de todos, se
70 Tsakloglou y Papadopoulos, 2001 en Santinelli, J.B., 2014: “Las configuraciones sistémicas sociales como
una metodología de diagnóstico para la inclusión de pescadores y acuacultores en el marco legal mexicano”,
Tesis de maestría en Soluciones Sistémicas Sociales, Instituto de Estudios Superiores Sowelu, México, 80
págs. 71 Ibid. 72 Cordera, R.; P. Ramírez; A. Ziccardi y colaboradores, 2008: “Pobreza, Desigualdad y Exclusión Social en
la Ciudad del Siglo XXI”. México. Siglo XXI: UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 438 págs. 73 Bel Adell, C., 2002: “Exclusión Social: origen y características”, Perteneciente al Curso: “Formación
específica en Compensación Educativa e Intercultural para Agentes Educativos”, Facultad de Letras.
Universidad de Murcia. Murcia. 34 págs.
73
encuentran limitados a unos pocos (Organización Internacional del Trabajo, OIT,
1996). Tal condición está indisolublemente vinculada con la desigualdad y se refiere
no sólo a la distribución del ingreso y los activos, sino también a las privaciones
sociales y a la falta de voz y poder en la sociedad.74
Se considera que es una obligación de todos los que conforman la sociedad y las
autoridades y un derecho de los “no incluidos”, el que se realicen acciones que
tengan como resultado la participación de todos los habitantes, en donde las
acciones deben ser reales y dignas, evitando a toda costa lo que Baudrillard,75
menciona referente a incluirlos en la medida que “ellos cumplan el rol que se espera
como excluidos”.
Dentro de los trabajos realizados por este mismo autor, se puede leer la opinión de
Erving Goffman quien afirma; “en muchos de los casos los procesos para incluir son
violentos y devela técnicas de dominación que subyacen en las prácticas de
profesionales y especialistas que intentan resolver los problemas de exclusión,
marginación y transgresión: abogados, jueces, médicos, psicólogos, psiquiatras,
sociólogos, comunicólogos.”
A este proceso Goffman lo nombra como el “buen ajuste” y explica que el
estigmatizado debe integrarse en la sociedad hasta cierto punto, no sólo hasta
donde sus capacidades le permitan adoptar el modelo “normal” de vida, sino
también hasta donde no incomode y no ponga en jaque a la sociedad y así, los
“normales” o responsables, no tendrán que admitir cuán limitada es su discreción y
su tolerancia y no se enfrentarán con la “penosa situación” de verse obligados a
poner en tela de juicio sus propios parámetros de normalidad con base en los cuales
construyen su identidad.
74 Buvinić M., J. Mazza y J. Pungiluppi, 2004: “Inclusión Social y Desarrollo Económico en América Latina”.
Inter-American Development Bank, Alfaomega Colombiana S.A. Colombia, 400 págs. 75 Santinelli, J. B., op. cit., p.n.
74
Con objeto de combatir la naturaleza permanente de la exclusión, es necesario
complementar la protección social y otras medidas diseñadas para ayudar a los
excluidos a corto plazo. Todo ello constituye un desafío, puesto que además, los
grupos socialmente excluidos son invisibles en las estadísticas oficiales (censos y
encuestas gubernamentales).
La problemática ya planteada ha sido experimentada en otros países los cuales han
abordado la situación desde distintas vertientes y por el objeto del presente estudio
se mostrará su tratamiento desde el marco legal.
Para ello se escogieron tres países latinoamericanos con similares condiciones:
Argentina, Perú y Chile, considerando que su experiencia es valiosa y pudiera
resultar orientadora. No obstante, se hará referencia a lo que acontece en la
comunidad europea en el ánimo de hacer un comparativo que podría resultar de
utilidad.
Argentina
En la Ley Federal de Pesca (24.922) se considera a la pesca como una actividad
industrial, mientras que su cultivo, en medios controlados e inducidos por el hombre
“actuando sobre las fuerzas naturales”, constituye un acto agrario, al igual que el
cultivo de granos y la cría de ganado.
Esta declaratoria implica que la acuacultura al igual que las otras actividades del
sector primario, tendrán el mismo tratamiento por tratarse todas de un acto agrario,
como se explicará más adelante.
Chile
La Ley General de Pesca y Acuicultura chilena, reduce en un 75% las deudas por
permisos y concesiones para el caso específico de cultivos de algas. Además
responsabiliza al Estado en la elaboración de estudios técnicos para determinar “las
áreas apropiadas para el ejercicio de la acuicultura, la debida consulta a los
organismos encargados de los usos alternativos de esos terrenos o aguas,
75
considerando especialmente la existencia de recursos hidrobiológicos o de
aptitudes para su producción y la protección del medio ambiente” (quinto párrafo del
artículo 67 de la ley antes mencionada) lo cual favorece el desarrollo de la
acuacultura; hecho que contrasta con lo que sucede en México, ya que atendiendo
a lo señalado en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA) y la Ley Federal de Derechos (LFD), el concepto por “estudios de
impacto ambiental” así como su correspondiente “manifestación de impacto
ambiental” deben ser pagados por el acuacultor, y ambos conceptos, pueden llegar
a costar más de 100 mil pesos, que resulta impagable para un acuacultor rural,
partiendo que en promedio, puede ganar 1,200 pesos al mes.
Por otro lado, el régimen bajo el cual operan los terrenos en donde se ubican
instalaciones acuícolas se definen como “bienes nacionales de uso público” (artículo
67 quater, párrafo primero) lo cual conlleva beneficios económicos y fiscales,
además de la tutela del Estado, por tratarse de producción de alimentos.
En el caso de uso de agua para la acuacultura, está dispuesto que la Dirección
General de Aguas, obligatoriamente deberá “preferir a la persona que acredite la
calidad de acuicultor… salvo aquellas referidas a la obtención de derechos
consuntivos de aguas destinadas a consumo humano” (artículo 68).
Perú
En el caso concreto de Perú, el Estado mediante la publicación de la Ley General
de Acuicultura, declaró: “el desarrollo de la acuicultura sostenible como actividad
económica de interés nacional que coadyuva a la diversificación productiva y la
competitividad, en armonía con la preservación del ambiente, la conservación de la
biodiversidad y la sanidad e inocuidad de los recursos y productos hidrobiológicos,
destacándose su importancia en la obtención de productos de calidad para la
alimentación y la industria, la generación de empleo, de ingresos y de cadenas
productivas, entre otros beneficios”76.
76 Consultado en: http://rnia.produce.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=273:ley-
general-de-acuicultura-30082015&catid=22:actividades&Itemid=76 disponible el 8 de noviembre de 2015.
76
Además se da preferencia en el uso del agua –una vez que se han cubierto los
requisitos de impacto- (artículo 27) y los efluentes provenientes de los cultivos, no
son consideradas como residuales, por lo tanto, no requieren de autorización para
su vertido (Artículo 28).
Unión Europea
En su estudio titulado “Restricciones legales y reglamentarias de la acuicultura
europea,77” refieren que a pesar que la producción acuícola mundial, ha crecido en
razón del 8% anual, en países como España, Italia, Reino Unido, Grecia y Francia,
no han tenido un crecimiento similar, sino que por el contrario se ha estancado
desde hace décadas y consideran se debe a:
Los emprendedores tienen problemas para obtener financiación e
inversiones, ya que este sector sigue siendo relativamente desconocido para
los inversores y es difícil captar capitales o préstamos destinados a la puesta
en marcha de proyectos innovadores en un entorno que suele ser de alto
riesgo.
No existe una licencia comunitaria para desarrollar la actividad acuícola, ni
está contemplada en el Derecho comunitario.
Falta de reconocimiento de la acuicultura como usuario de los recursos
hídricos en igualdad de condiciones con otros usuarios.
Desconocimiento del sector acuícola, de manera que se le considera de bajo
nivel como grupo interesado en las actividades acuáticas continentales y
marítimas y/o las autoridades competentes se muestran inseguras o
reticentes a la hora de permitir el acceso a dicha actividad.
Mala percepción en cuanto al impacto ambiental que podría generar la
acuicultura, por lo que se aplica el principio de precaución de forma
desproporcionada.
77 Consultado en: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2009/431568/IPOL-
PECH_ET(2009)431568_ES.pdf disponible el 7 de noviembre de 2015.
77
Competencia por el espacio. La política marítima presenta nuevas
oportunidades para la acuicultura costera y marina, pero ésta política carece
actualmente de directrices claras en este sentido.
Escasa disponibilidad de medicamentos de uso veterinario autorizados para
tratar problemas sanitarios representa un grave problema para el sector
acuícola.
Falta de armonización, incoherencias, incertidumbre y demoras generadas
en los procesos administrativos y reglamentarios debido a la existencia de un
gran número de normas y múltiples organismos administrativos. A menudo
estos organismos tienen competencias solapadas o funciones poco definidas
en lo que respecta a la acuicultura.
Diferencias de administración, regulación y control del cumplimiento entre
autonomías regionales.
Complejidad de los procedimientos administrativos de obtención de
autorizaciones y falta de licencias (los permisos y autorizaciones,
especialmente para nuevas instalaciones, sólo llegan después de
prolongadas y detalladas investigaciones burocráticas).
Excesivas cargas generadas por disposiciones legales y reglamentarias.
Falta de coordinación administrativa o reguladora en el ámbito institucional,
los diferentes regímenes jurídicos y ejecutivos autónomos que generan una
proliferación de normas jurídicas y, por lo tanto, un incremento inherente de
la carga de regulación.
Ordenación costera y marina (la mayoría de las administraciones regionales
cuenta con planes básicos de gestión marina) y el apoyo a normas orgánicas.
Haciendo un análisis sobre las causas que el estudio de la Unión Europea refiere
sobre las limitantes para un adecuado desarrollo de la actividad acuícola, se llega a
la conclusión que es prácticamente la misma situación por la que atraviesa México,
lo que hace necesario se replanté su concepción y se considere la posibilidad de
armonizar –entre otras acciones- el marco legal que ampara a la actividad acuícola.
78
Descripción del marco normativo para la actividad acuícola a partir
de la década de los noventa
Se considera referente la década de los noventa, en razón que fue a partir de
la reforma constitucional de 1992, cuando se abre paso al nuevo derecho agrario
mexicano.
Es ese momento cuando la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
señalaba dos acciones concretas que eran facultad de la Secretaría de Medio
Ambiente Recursos Naturales y Pesca en materia acuícola:
“Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de infraestructura pesquera y
de acuacultura que requiera el desarrollo del sector pesquero, con la participación
de las autoridades estatales, municipales o de particulares;” (artículo 32, fracción
XXXIII), y
“Realizar directamente y autorizar conforme a la ley, lo referente a acuacultura; así
como establecer viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas, con la
participación, en su caso, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo
Rural” (artículo 32, fracción XXXVI).
Como puede observarse, la coordinación de la secretaría se limitaba al proceso de
implementar infraestructura acuícola y autorizar lo relacionado con acuacultura, por
lo que es obvio que la actividad no era notable dentro de la Administración Pública
Federal.
Abonando a lo anteriormente expuesto, se presenta también la abrogada Ley de
Pesca de 1992, que regulaba en materia acuícola en cuatro artículos como a
continuación se lee:
“Promover el desarrollo de la acuacultura en coordinación con otras dependencias
del Ejecutivo Federal, Estatal y Municipal” (artículo 3°, fracción cuarta), y
“Determinar, de acuerdo con las condiciones técnicas y naturales, las zonas de
captura y cultivo, las de reserva en aguas interiores y frentes de playa para la
recolección de postlarvas, crías, semillas y otros estadios biológicos, así como las
épocas y volúmenes a que deberá sujetarse la colecta” (artículo 3°, fracción
séptima).
79
“Para realizar las actividades de captura, extracción y cultivo de los recursos que
regula la presente Ley, se requiere de concesión, permiso o autorización según
corresponda, excepto para la pesca de consumo doméstico que efectúen los
residentes en las riberas y en las costas; la pesca deportivo-recreativa que se realice
desde tierra y la acuacultura que se lleve a cabo en depósitos de agua que no sean
de jurisdicción federal” (artículo cuarto).
“Las concesiones a que se refiere esta Ley, tendrán una duración mínima de cinco
años y máxima de veinte; en el caso de acuacultura, éstas podrán ser hasta por
cincuenta años. Al término del plazo otorgado, las concesiones podrán ser
prorrogadas hasta por plazos equivalentes a los concedidos originalmente” (artículo
sexto).
Es decir, que las facultades de la secretaría eran: promover la acuacultura en
coordinación con los tres órdenes de gobierno, determinar zonas y épocas para
recolectar material biológico y autorizar a través de permisos, autorizaciones y
concesiones, el cultivo de especies acuáticas.
La regulación de la acuacultura en el marco legal actual
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)
En la actualidad, la LOAPF faculta a la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) en su artículo 35, fracción XXI
a “Fomentar la actividad pesquera a través de una entidad pública que tendrá a su
cargo las siguientes atribuciones”.
Cabe destacar que es evidente que la Administración Pública Federal, concibe a la
acuacultura como parte inherente de la pesca, lo cual dista mucho de ser realidad,
puesto que se trata de dos actividades muy diferentes que sólo tienen en común
algunas especies y el mercado, puesto que una es una actividad extractiva cuyo
volumen y condiciones durante la faena de pesca no dependen –en lo absoluto- del
hombre, mientras que la acuacultura, es una actividad de cultivo, en la que el
hombre controla las diferentes variables que involucran al proceso de producción.
80
Entre las atribuciones que señala la LOAPF específicamente para la acuacultura,
se encuentra el de:
“Realizar directamente y autorizar conforme a la ley, lo referente a acuacultura; así
como establecer viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas” (inciso a,
artículo 35).
“Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de infraestructura pesquera y
de acuacultura que requiere el desarrollo del sector pesquero, con la participación
de las autoridades estatales, municipales o de particulares” (inciso c, artículo 35).
De ello, se intelige que la LOAPF, abre un abanico de posibilidades para que la
SAGARPA regule en materia acuícola como considere conveniente, sin que defina
con especificidad, la ruta a seguir para fomentar, administrar y ordenar a la actividad
acuícola, y es aquí donde cabe aludir a lo expresado en diferentes foros sobre la
concepción que se tiene de la administración de la SAGARPA por el sector
pesquero y acuícola; que la atención se diluye para el sector, en razón de que en
origen, ha sido una entidad que está enfocada a las actividades agrícolas y
pecuarias y no así a las pesqueras y acuícolas, además de que el órgano encargado
de velar por éstas actividades es una comisión que carece de autonomía,
consecuencia de la figura jurídica (desconcentrado) bajo la cual fue creada.
Ley Agraria (LA)
Como ya se ha comentado, dentro del paquete de reformas legislativas que
presentó el expresidente Carlos Salinas de Gortari [en respuesta a la política-
económica mundial] envío a la Cámara de Diputados la iniciativa de la Ley Agraria,
cuyo objetivo primordial, era el de “promover mayor justicia y libertad,
proporcionando certidumbre jurídica y los instrumentos para brindar justicia
expedita, creando las condiciones para promover una sostenida capitalización de
los procesos productivos, propiciando el establecimiento de formas asociativas
estables y equitativas, y fortaleciendo y protegiendo al ejido y a la comunidad.”
81
En su exposición de motivos78, se resaltan ideas como; “es una reforma para los
propios campesinos… conducida por ellos en los foros realizados en el marco de la
aprobación de la ley, en la que se recogieron las propuestas de 268 organizaciones
resultando una redacción con la claridad y sencillez que exigieron los hombres del
campo”. Además, se aseguraba que eran los propios campesinos quienes
“demandan el cambio y la transformación para mejorar las condiciones de vida de
sus familias”.
En otro orden de ideas, se afirmaba que “la seguridad en la tenencia de la tierra es
base y presupuesto de todos los instrumentos de fomento a las actividades del
sector rural. Sin ella se anulan los esfuerzos de desarrollo. La inseguridad destruye
expectativas, genera resentimiento y cancela potencialidades. Esta iniciativa ofrece
seguridad a ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios y la garantiza mediante
un nuevo instrumento de justicia agraria”.
También se mostraba que para el agro lo importante era “lograr que lo agrícola, lo
ganadero, lo forestal, la industria y los servicios presenten un frente común a la
pobreza.”
Como es evidente, en la motivación de esta ley, no se estaba considerando la
actividad acuícola como otra de las actividades primarias y, que también podría
contribuir en disminuir la pobreza –la producción de alimentos, no se menciona-.
Pasando al contenido de la Ley Agraria, se considera que la actividad acuícola
podría verse incluida en algunos artículos de ley, con motivo de su propia redacción,
no obstante, se mostrará al lector cómo en los subsecuentes artículos (y que serían
completamente necesarios, para fomentar, administrar y desarrollar a la acuacultura
continental), no se considera el uso y tenencia de la tierra como una determinante
78 Consultado en: <http://transparencia.senado.gob.mx/historico_respuestas/content/2006/92-
Noviembre/F1168.pdf> disponible el 9 de noviembre de 2015.
82
para la acuacultura debido a que la Ley Agraria, no la cataloga, como otra más de
las actividades agropecuarias.
Uno de los artículos en los que se favorece a la acuacultura, es el cuarto, y al
respecto Gallardo-Zúñiga79, afirma “hoy más que nunca, es importante la
coordinación que pueda establecerse entre las dependencias de los sectores
agrario y agropecuario con los distintos grupos de productores, con el objeto de
contra en lo posible, con los mejores programas que permitan un verdadero
desarrollo rural sustentable”, y fraseando también lo dicho por Rivera Rodríguez80,
“el desarrollo de campo deberá ser integral de manera que aglutine los aspectos
que contribuyen a su desarrollo”, en seguida, se transcribe el artículo:
Artículo 4o.- El Ejecutivo Federal promoverá el desarrollo integral y equitativo del
sector rural mediante el fomento de las actividades productivas y de las acciones
sociales para elevar el bienestar de la población y su participación en la vida
nacional.
Las organizaciones de productores podrán elaborar propuestas de políticas de
desarrollo y fomento al campo, las cuales serán concertadas con el Ejecutivo
Federal para su aplicación.
En el artículo sexto, se percibe que la LA, considera necesario la conjunción de las
dependencias de gobierno en el ánimo de propiciar el desarrollo social del sector
rural. De esta manera establece las bases para ello (canalizar recursos, favorecer
asociaciones, promover la investigación y transferencia tecnológica) y en todo
momento se refiere a productores rurales, por tanto, los acuacultores podrían están
incluidos.
Artículo 6°.- Las dependencias y entidades competentes de la Administración
Pública Federal buscarán establecer las condiciones para canalizar recursos de
inversión y crediticios que permitan la capitalización del campo; fomentar la
conjunción de predios y parcelas en unidades productivas; propiciar todo tipo de
asociaciones con fines productivos entre ejidatarios, comuneros y pequeños
propietarios y cualquiera de éstos entre sí; promover la investigación científica y
técnica y la transferencia de sus resultados entre todos los productores rurales;
apoyar la capacitación, organización y asociación de los productores para
79 Gallardo Zúñiga, R., 2012: “Ley Agraria comentada”, Tercera edición, Editorial Porrúa, México. 254 págs. 80 Rivera Rodríguez, I., op. cit.
83
incrementar la productividad y mejorar la producción, la transformación y la
comercialización; asesorar a los trabajadores rurales; y llevar a cabo las acciones
que propicien el desarrollo social y regionalmente equilibrado del sector rural.
Una de las motivaciones primigenias para la promulgación de la Ley Agraria, fue la
de favorecer la asociación entre sujetos agrarios a través de los ejidos y
comunidades, considerados como una forma de tenencia de la tierra, tutelada por
la propia constitución y, al abrir la posibilidad de someterlas a cualquier contrato
tanto de asociación como de aprovechamiento (contrario a lo que establecía el
artículo 52 de la Ley de Fomento de Reforma Agraria, abrogada y antecedía a la
LA; en donde el ejido y la comunidad tenían las características de inalienable,
imprescriptible e inembargable), se estaría por derecho, fomentado la inclusión de
la actividad acuícola en tierras ejidales.
No obstante, se tiene conocimiento que, hasta el momento, hay escasa actividad
acuícola, porque se ve limitada por el excesivo cobro por el agua y por vertimientos
de aguas -consideradas residuales- por ser la acuacultura percibida como una
actividad industrial, cuando no lo es.
Artículo 45.- Las tierras ejidales podrán ser objeto de cualquier contrato de
asociación o aprovechamiento celebrado por el núcleo de población ejidal, o por los
ejidatarios titulares, según se trate de tierras de uso común o parceladas,
respectivamente. Los contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por terceros
tendrán una duración acorde al proyecto productivo correspondiente, no mayor a
treinta años, prorrogables.
Pasando al segundo insumo básico para el desarrollo de la acuacultura; el agua,
puede observarse que existe una contradicción entre el artículo 52 y 53, puesto que
el primero refiere que el aprovechamiento de las aguas ejidales corresponde a los
ejidos, mientras que el siguiente artículo, señala que el uso del agua está a los
dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales, que para el caso de la acuacultura, la
considera como una actividad industrial –como ya se ha mencionado- y en tanto los
organismos de cuencas no determine el destino del agua disponible para la
actividad acuícola, su prelación es menor con respecto a las actividades
industriales, por lo que se colige que la LAN considera de mayor importancia la
84
elaboración de muebles, juguetes y pinturas que el cultivo de organismos para
consumo humano.
Cabe destacar que la LAN establece dos prioridades; consumo humano y
agricultura, cuyo costo puede ser alrededor de 11 centavos por litro, pues lo único
que se paga es el costo de operación por consumo que es cercano al 30% de su
valor real81 y es por el valor de la electricidad requerida para el bombeo.
Por ello, el costo en efectivo para el agricultor mexicano por el consumo del agua
es muy bajo. A continuación, los artículos en comento:
Artículo 52.- El uso o aprovechamiento de las aguas ejidales corresponde a los
propios ejidos y a los ejidatarios, según se trate de tierras comunes o parceladas.
Artículo 53.- La distribución, servidumbres de uso y de paso, mantenimiento,
contribuciones, tarifas, transmisiones de derechos y demás aspectos relativos al uso
de volúmenes de agua de los ejidos estarán regidas por lo dispuesto en las leyes y
normatividad de la materia.
Artículo 54.- Los núcleos de población ejidal beneficiados con aguas
correspondientes a distritos de riego u otros sistemas de abastecimiento están
obligados a cubrir las tarifas aplicables.
Artículo 55.- Los aguajes comprendidos dentro de las tierras ejidales, siempre que
no hayan sido legalmente asignados individualmente, serán de uso común y su
aprovechamiento se hará conforme lo disponga el reglamento interno del ejido o, en
su defecto, de acuerdo con la costumbre de cada ejido, siempre y cuando no se
contravenga la ley y normatividad de la materia.
En la sección tercera de la LA, en el artículo 56, se establece que es la asamblea
de cada ejido, quien podrá determinar el destino de las tierras que no estén
formalmente parceladas, mientras que el artículo 73 refiere a que las tierras ejidales
de uso común, serán las que “constituyen el sustento económico de la vida en
comunidad del ejido y están conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido
especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento del núcleo de
81 Consultado en: <http://imco.org.mx/wp-
content/uploads/2009/3/asignacion_del_recurso_agua_en_mexico.pdf> disponible el 9 de noviembre de 2015.
85
población, ni sean tierras parceladas” por lo que se considera que lo señalado en
estos dos artículos, podría ser la base para el desarrollo de la actividad acuícola en
tierras ejidales, siendo, quizá una de sus limitantes, la disponibilidad del agua,
cuando ésta –como ya se ha discutido- debe sujetarse a lo señalado en la Ley de
Aguas Nacionales y es la acuacultura una actividad considerada como industrial,
así que de nada sirve tener la tierra, sino se tiene el principal insumo: el agua.
Ahora bien, las tierras ejidales pueden ser enajenadas a terceros (artículo 83) y
establecerse –cuidando de no pasar los límites que marca la constitución- la
propiedad privada para el desarrollo de la acuacultura por particulares.
Artículo 83.- ...
La enajenación a terceros no ejidatarios tampoco implica que el enajenante pierda
su calidad de ejidatario, a menos que no conserve derechos sobre otra parcela ejidal
o sobre tierras de uso común, en cuyo caso el comisariado ejidal deberá notificar la
separación del ejidatario al Registro Agrario Nacional, el cual efectuará las
cancelaciones correspondientes.
En el caso de las tierras comunales, el desarrollo de la actividad acuícola puede
sustentarse en el artículo 100 que señala que es “la comunidad quien determinará
uso de sus tierras, su división en distintas porciones según distintas finalidades y la
organización para el aprovechamiento de sus bienes” además los sujetos agrarios
se ven aún más favorecidos por este mismo artículo cuando pueden constituirse en
“sociedades civiles o mercantiles asociarse con terceros, encargar la administración
o ceder temporalmente el uso y disfrute de sus bienes para su mejor
aprovechamiento.”
Pasando al artículo 110 de la ley, se encuentra la figura “Asociaciones Rurales de
Interés Colectivo”, las cuales podrán constituirse por “dos o más ejidos,
comunidades, uniones de ejidos o comunidades, sociedades de producción rural, o
uniones de sociedades de producción rural” a lo cual Gallardo Zúñiga, califica como
“figura superior” en razón que en ella, pueden participar cualquiera de las formas
participativas previstas en la ley, y su objeto –como lo establece su párrafo segundo-
86
es el de integrar “recursos humanos, naturales, técnicos y financieros para el
establecimiento de industrias, aprovechamientos, sistemas de comercialización y
cualesquiera otras actividades económicas” esta última frase, es en donde puede
sustentarse la inclusión de la actividad acuícola en dichas asociaciones.
En el título quinto, “De la pequeña propiedad individual de tierras agrícolas,
ganaderas y forestales” en el artículo 116, se ofrece la definición de tierras agrícolas:
“suelos utilizados para el cultivo de vegetales” (fracción I), tierras ganaderas: “suelos
utilizados para la reproducción y cría de animales mediante el uso de su vegetación,
sea ésta natural o inducida” (fracción II) y tierras forestales: “suelos utilizados para
el manejo productivo de bosques o selvas” (fracción III) y, como puede observarse
la ley no considera a la acuacultura como una actividad que también requiere de un
suelo para llevarse a cabo y por lo tanto, se define que la Ley Agraria no considera
a dicha actividad como otra más del sector primario, constituyendo con esto una
laguna jurídica.
En suma a lo anterior, el artículo 117 refiere como pequeña propiedad agrícola a “la
superficie de tierras agrícolas de riego o humedad de primera que no exceda los
siguientes límites o sus equivalentes en otras clases de tierras” además detalla la
superficie y los distintos cultivos:
I. 100 hectáreas si se destina a cultivos distintos a los señalados en las fracciones
II y III de este artículo;
II. 150 hectáreas si se destina al cultivo de algodón;
III. 300 hectáreas si se destina al cultivo de plátano, caña de azúcar, café,
henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles
frutales.
En el artículo 119 se señala a la pequeña propiedad forestal: “la superficie de tierras
forestales de cualquier clase que no exceda de 800 hectáreas” y la propiedad
ganadera, en el artículo 120, la define como: “la superficie de tierras ganaderas que,
de acuerdo con el coeficiente de agostadero ponderado de la región de que se trate
no exceda de la necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado
mayor o su equivalente en ganado menor”, pero como puede observarse, tampoco
87
considera a la producción de pescado como uno de los cultivos relevantes dentro
del agro mexicano, lo cual sin duda, es otra omisión en la ley que requiere atención,
cuando el pescado es uno de los alimentos considerados como “productos básicos
y estratégicos” dentro de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (artículo 179, inciso
XI).
Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS)
La iniciativa de la ley, fue presentada en diciembre de 2004. Entre sus motivaciones
resalta, “el disminuir la fuerte presión que hay hacia los recursos pesqueros” y, se
destacaba que -en este sentido- la acuacultura, “ha cobrado una importancia
particular, pues en los últimos años se ha convertido en una alternativa viable, para
revertir los procesos de sobreexplotación pesquera. Es una actividad que ofrece
desarrollo económico y progreso para las personas del medio rural; además se
suma a incrementar la producción pesquera y la oferta de alimentos nutritivos y
económicamente accesibles para la población, representando por ello un eficaz
motor para la promoción del desarrollo regional y nacional.”
La LGPAS, tiene como objetivo; “definir principios para el fomento, administración,
regulación, ordenamiento e inspección y vigilancia en la acuacultura; promover el
mejoramiento de la calidad de vida a través de programas, otorgar permisos y
concesiones, dictar medidas de sanidad e inocuidad de los productos, establecer
infracciones y sanciones; proponer mecanismos para garantizar que la acuacultura
se enfoque en la producción de alimentos y, establecer las bases y los mecanismos
de coordinación entre las autoridades de la federación, las entidades federativas y
los municipios, para el mejor cumplimiento del objeto de esta Ley.”
Cuenta con un título dedicado expresamente a la acuacultura, que contiene los
objetivos en materia acuícola; la planeación para el desarrollo; el ordenamiento
acuícola; la Carta Nacional Acuícola; los instrumentos de manejo para la
acuacultura; la administración de la acuacultura que abarca su régimen de
concesiones y permisos, sanidad, inocuidad y calidad, y medidas sanitarias.
88
Pero, aunque es objetivo de la LGPAS, “Establecer las bases y los mecanismos de
coordinación entre las autoridades de la Federación, las entidades federativas y los
municipios, para el mejor cumplimiento del objeto de esta Ley”, no considera a la
secretaría encargada de la regulación de la propiedad y tenencia de la tierra (que
hoy corresponde a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano,
SEDATU) por lo que las omisiones sobre el tema, también se encuentran en la
propia LGPAS, lo que también constituye una laguna legal inconveniente para el
desarrollo óptimo de la acuacultura en México.
Consideraciones
Las inconsistencias que se han detectado en las leyes, podrían estabilizarse
con un marco normativo que las incluyera a todas las que se enfocan al sector
agropecuario. En este sentido la SAGARPA, había anunciado; “Antes de que
concluya el año, el sector primario nacional contará con un Código Jurídico Único
Agroalimentario que por primera vez integrará todos los ordenamientos,
reglamentos y leyes agrícolas, pecuarias y pesqueras del país”, así lo declaró el
entonces titular de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación, Enrique Martínez y Martínez. Además apuntó; “la reforma para la
transformación del campo estará completamente terminada en julio, aunque se
presentará al Congreso de la Unión hasta el mes de septiembre para su análisis”.
Sin embargo, esta propuesta no prosperó –se desconoce la razón- a pesar de que
el Código fue realizado -y entregado- por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la UNAM, a cargo de la doctora en derecho Carmen Carmona Lara.
Ahora bien, se considera que algunas reformas a las leyes secundarias podrían
hacerse tomando en cuenta por ejemplo, que es necesario un análisis profundo a
las leyes y buscando la armonía entre ellas.
89
Comentario final
La acuacultura (incluida la pesca) son actividades que pertenecen al sector
primario, y están reconocidas como un asunto de seguridad nacional y prioritario en
el quehacer político, además que en la Cruzada Nacional contra el Hambre, son
consideradas como estratégicas para disminuir el hambre.
Cabe destacar que de las pesquerías comerciales que se practican en México, el
70% se encuentran en su límite de Rendimiento Máximo Sostenible82 o muy cerca
de alcanzarlo, lo que se significa que no se puede incrementar la pesca silvestre y,
por lo tanto, es la acuacultura83 la única alternativa para obtener alimentos de origen
acuático y con ello poder abonar en dar cumplimiento al derecho fundamental a la
alimentación, señalado en el artículo cuarto constitucional que establece: “Toda
persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado
lo garantizará.”
Para que el Estado esté en condiciones de garantizarlo, es conveniente que exista
una serie de cambios que permitan construir el andamiaje necesario. Es por ello
que la Dirección de Estudios sobre Soberanía Alimentaria y Nueva Ruralidad, se ha
dado a la tarea de hacer un análisis de los instrumentos legales que los acuacultores
tienen para poder facilitar su tarea.
Desafortunadamente, se observa que existen vacíos legales y desvinculación en la
Ley Agraria y la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, en materia de
tenencia y uso de la tierra –principal insumo para llevar a cabo la actividad acuícola-
lo que se traduce en la falta de certeza jurídica para los productores acuícolas, que
les conduce a cesar su labor, trabajar sin reportarlo o disminuir su producción, lo
cual, de ninguna manera favorece a la política alimentaria actual, que es la base del
82 Se refiere a la captura máxima permisible que una población acuática puede soportar, antes de poner en riesgo
su población por no tener la capacidad natural de regenerarse. 83 Además, la acuacultura moderna representa un importante avance y una gran oportunidad en la producción
de alimentos acuáticos y ha sido el sector de mayor crecimiento en cualquier ámbito de la producción
alimentaria durante varios años, con una tasa media de crecimiento mundial del 6 % al 8 % anual.
90
derecho a la alimentación; ahora exigible por la población y que podría ser
demandado cuando se incumpla, por lo que el Estado está obligado a diseñar los
instrumentos necesarios para garantizarlo.
91
Lectura citada
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93
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