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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE POLÍTICASSOCIALES

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Ponencia sustentada en:Medellín, Colombia, Simposio Internacional sobre Gerencia

Social, marzo 13 de 1997.

Publicado en:Medellín, Colombia, Revista Tecnología Administrativa,

vol. 11, num. 23, 1997, pp. 13-39.

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INTRODUCCIÓN

El tema de este trabajo es la administración pública depolíticas sociales. La idea central que lo anima, es contemplar elcontexto dentro del cual, hoy en día, se observa la gestión de losprogramas sociales, principalmente en Iberoamérica.

En la actualidad, bajo la férula ideológica delneoliberalismo, se discierne que muchos de los programas socialesdeben pasar a la gestión directa de empresas privadas; o bien, serextintos o sencillamente evitar su nacimiento. La causa esgrimidaes que el Estado es inherentemente un mal administrador, un entecuya vida ha estado signada por el fracaso perpetuo, cuyaspolíticas sociales y franquicias de ciudadanas han propiciadosaldos negativos en la calidad del Gobierno. Se dice, en suma, quela ingobernabilidad en nuestros países obedece a que los ciudadanosdemandan demasiado por cuanto a democracia y bienestar, y que tales la causa de que no cuenten con gobiernos solventes y capaces.

Discrepando con interpretaciones semejantes, cuya índole esmás propia de paradigmas utópicos, aquí estamos interesados enexplorar los fundamentos modernos de la gestión pública de laspolíticas sociales, como una condición estructural de la actividaddel Estado; explicar la índole implementadora de dicha gestión,como un efecto de la continuidad administrativa y la terminación depolíticas; polemizar contra la idea de la ingobernabilidad comoefecto de la sobrecarga de las demandadas sociales; y discernirsobre el carácter ideológico y político de la evaluación de laspolíticas sociales de los gobiernos.

EL MITO DE DEL ESTADO MAL-ADMINISTRADOR

La historia reciente de los países iberoamericanos,principalmente la década de los ochenta y los años transcurridosdel decenio actual, está caracterizada por un proceso de cambio degran aceleración cuyo signo más prominente es la alteración deinstituciones y modos de vida, así como de valores largamenteprofesados y prácticas económicas que habían adoptado cartas denaturalización. Estos cambios siguieron a etapas de desarrollohistórico en las cuales el Estado había desempeñado un papelfundamental, y acorde con los progresos y las ideas de entonces, suactividad giraba en torno al eje de los programas de bienestarsocial, el protagonismo económico en gran escala, y una mayúsculay diversificada red de funciones administrativas de la más diversaíndole.

1 Kliksberg, Bernardo. ¿Cómo Transformar al Estado: más alláde Mitos y Dogmas?. México, Fondo de Cultura Económica. 1989. Cap.III.

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En lo tocante a los programas de bienestar, las políticassociales habían sido gestadas desde épocas muy antiguas, tanlejanas, que su aparición ocurrió con la emergencia de la etapaactual del Estado moderno, desde principios del siglo XVIII.

Una vez alcanzada la cúspide de su desarrollo, el Estado sesumió en un pantano de deficiencia acelerada e irrefrenada cuyosigno más notorio es un vacío de rendimiento gubernamental,observable a través del déficit fiscal; el deterioro generalizadode la economía nacional; la pérdida de calidad de vida de lapoblación; el crecimiento desmedido de la deuda pública; elcarácter superfluo de muchas dependencias de la administraciónpública, y la falta de calidad de los servicios públicos.

Emergió entonces una era de crisis histórica, en la cual lospaíses iberoamericanos se encontraron ante una situación deincertidumbre con respecto del futuro.

Ante horizontes de alta incertidumbre, las soluciones posiblestienden a ofrecerse como una pareja signada por la polaridad, y enel caso de Iberoamérica, la incertidumbre apenas dejaba percibirdos respuestas planteadas como un dilema: seguir sobre la líneaestablecida por el Estado benefactor, reformándolo dentro depatrones de conversión en un sistema descentralizado y más próximoa la sociedad civil; o un Estado neoliberal, fundado en losmecanismos del mercado y más próximo a los intereses corporativosde los empresarios nacionales y extranjeros.

La adopción de cualquiera de las opciones implicaba aquilatarun balance del desempeño del Estado de bienestar, en el quediscerniera los pros y contras, y ofreciera un saldo neto de losprogresos políticos, sociales y económicos, junto con las pérdidasproporcionales. Sin embargo, no fue realizado un balance tal y sedescartó con gran rapidez una de las opciones del dilema, recayendola elección en el establecimiento del Estado neoliberal. Estaelección fue asumida dentro de un entramado ideológico en el cualse combinó la privatización y el propio neoliberalismo, pero no eninvestigaciones científicas ni elaboraciones metódicas apegadas ala realidad. Tal como lo ha demostrado un especialista, la ausenciade argumentos fue sustituida por mitos y dogmas alejados de todaevidencia científica y prueba empírica.1

2 No hay lugar aquí para referirnos extensamente a losproblemas de traducción de la voz inglesa policy, indebidamentevertida al español como "Política" -nosotros mismos lo hacemos enel título de este ensayo y sus encabezados interiores-; estaúltima, semántica y conceptualmente, corresponde al vocabloPolitics. Dejamos las voces policy y policies en inglés, tal comolo explicamos y proponemos en otro lugar (Guerrero, Omar. "LasPolíticas Públicas como Ámbito de Concurrencia Multidisciplinaria".Revista de Administración y Desarrollo. Núm. 29, diciembre, 1991.Santafé de Bogotá. Escuela Superior de Administración Pública. pp.11-33).

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A pesar de tenerse bases tan endebles, sobre ellas fueronconstruidos paradigmas acerca de la decadencia del Estado debienestar, de la se derivaron modelos de ingobernabilidad por la"sobrecarga de demandas" y "crisis fiscal del Estado". De igualmodo, las categorizaciones politológicas del Estado fuereemplazadas por adjetivaciones simplistas, tales como lasreferentes a su "obesidad" y "tamaño"; o aquellas otras relativasa su "deficiencia congénita" como administrador de la sociedad y suinherente "funcionamiento patológico". La trivialización de losproblemas gubernamentales sacó al Estado de quicios situados en laCiencia Política y la Ciencia Administrativa, para situarlos en losmanuales de Anatomía, Fisiología y Patología.

No menos frívola fue la nomenclatura mercantil aplicada altemario político y administrativo, cuya comprensión reclamaría lalectura de códigos de comercio, no de tratados de teoría política.Igualmente ligero fue el enfoque jurídico de los procesospolíticos, y principalmente la sustitución del derecho positivo porel derecho natural, así como la falsa expectativa de que el mercadofunge como un mecanismo regulador de las relaciones sociales, comosi se tratara de un retorno al estado natural preconizado por eljusnaturalismo siglos atrás.

Dentro de este marco de interpretativo, fue patente latendencia a encarar los problemas del Estado bajo una ópticaorientada al análisis económico, así como una perspectiva económicadel análisis de policy.2 Este enfoque unidimensional fue ofrecidocomo opción al dilema de la reforma del Estado en Iberoamérica,cuya faz más conocida -y publicitada- fue la privatización de laadministración pública.

Los programas de privatización aplicados bajo la ideologíaneoliberal han dejado saldos socialmente lamentables y oprobiosos,como el incremento de la pobreza, y aún la pauperización socialgeneralizada, así como la proliferación de enfermedades epidémicas

3 Kliksberg, Bernardo. ¿Cómo Enfrentar la Pobreza?. Caracas,Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. 1989.

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y la emergencia de ingredientes de inestabilidad social ydesestabilización de las frágiles democracias de nuestros países.3Después de una década de experimentación a rajatabla, elneoliberalismo ha estimulado la concentración de la riqueza ysubstraído a los trabajadores beneficios alcanzados después demuchos años de lucha y sacrificio.

A dos lustros del fracaso de los programas de privatización,estamos ante la oportunidad de someter a la administración públicaa un recuento objetivo e imparcial de sus deficiencias si, como esposible, las sometemos al tamiz del análisis de implementación.

Además de brindar luz sobre los deficitarios del Estado, encualquiera de sus modalidades históricas, este análisis ilumina conmayor nitidez las zonas efectivamente susceptibles deprivatización, así como aquellas otras cuya conveniencia reclamarapermanecer como propias del Estado. En su caso, de haberse elutilizado el análisis de implementación para explorar losdeficitarios del Estado de bienestar, se hubiera abierto la puertaa una reforma del Estado juiciosa y ponderada que produjeraconocimiento y consenso sobre el rumbo de los paísesiberoamericanos, en lugar de la extensión de mitos y dogmas máspróximos a los modelos utópicos que se hicieron famosos en el sigloXIX.

Uno de los sectores más afectados por los cambios en el estadode cosas, es el amplio mundo de los programas sociales, tanto porlos recortes presupuestales, como por las privatizaciones. Granerror fue, sin embargo, que se concibió a las policies socialescomo un muestrario típico de las deficiencias del Estadobenefactor; y más aún, su aspecto más negativo y deplorable, comosi tratara de presentar al retrato de Dorian Grey en su faz máshorripilante.

LA POLÍTICA SOCIAL COMO CONSTITUYENTE ESTRUCTURALDEL ESTADO MODERNO

En realidad, la policy social no es inherente a una forma deEstado, como el Estado de bienestar, sino del Estado en sí. Talcomo es perceptible en la estrategia de secularización implementadapor los Estados europeos a los largo del siglo XVIII, así como porsus ecos en la centuria del XIX, la desestamentación de la salud,asistencia, educación e ilustración, arrebatadas al clero,

4 Guaitia, Aureliano. "La competencia del Ministerio deFomento: 1832-1931". Actas del IV Simposium de Historia de laAdministración. Madrid, Instituto Nacional de AdministraciónPública. 1983. pp. 360-361.

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prosiguió con su elevaron como deberes del Estado y su conversiónen la actividad medular de la que brotaba continuamente lalegitimidad de los gobiernos.

De hecho, el reconocimiento de las responsabilidades socialesde los Estados laicos en el siglo XVIII, precedió y facilitó lairrupción del Estado de derecho y la protección de los garantíasindividuales y las franquicias políticas ciudadanas. El Estado deDerecho, que constituye la expresión política típica del Estadoliberal del siglo XIX, no escatimó esfuerzos para conservar y aúnampliar sus deberes sociales. No es una casualidad que laconsolidación del concepto de lo interior, que había gestado sussemillas en las entrañas de las monarquías ilustradas, sedesarrollara sin paralelo en la época del la expansión de losregímenes constitucionales. Cuando el Estado de Derecho viene a lavida, una multitud de policies sociales pululan comoresponsabilidades gubernamentales que asume como inherentes.

No es una paradoja, de ningún modo, que los regímenesconstitucionales hayan sido el caldo de cultivo donde se gestaronlos Ministerios de lo Interior, casi desconocidos en la época delas monarquías absolutistas. En ellas existieron primigeniamentelos ministerios de negocios extranjeros, justicia, hacienda ydefensa.

La experiencia hispanoamericana contribuye mucho a entender loantes señalado. Los proyectistas del Ministerio de lo Interior enEspaña, hacia 1833, habían centrado sus proposiciones en elimperativo de unificar el vasto campo de la administración socialen Ministerio único. La materialización del Ministerio de loInterior fue posible gracias a la apreciación diáfana de unanecesidad social imperativa, cuyo signo evidente era una estérildispersión de esfuerzos y recursos, y su necesaria acumulación comocompetencias en un solo órgano preñado de modernidad. He aquí estemundo diversificado de entes y cuerpos administrativos de las másdiversas órdenes, que en lo referente a salud pública sumaba a laJunta Suprema de Sanidad del Reino, Real Junta Superior Gubernativade Medicina y Cirugía, Real Junta Superior Gubernativa de Farmacia,Real Tributo del Proto-Albeiterato y Real Escuela de Veterinaria.4

En el ramo de la asistencia pública y social, contemplaba alReal Colegio de Sordomudos, Superintendencia General de Casas de

5 Oliván, Alejandro. De la Administración Pública con Relacióna España. Biblioteca de Educación. Madrid, Boix Editor. 1843. pp.86-87.

6 Ibid.

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Misericordia, Colecturía del Fondo Pío Beneficial, Junta deArreglos de Establecimientos Piadosos y Real y Suprema Junta deCaridad de la Corte.

Finalmente, en lo relativo a educación y cultura, se agrupabaa la Inspección General de Instrucción Pública, Real Conservatoriode Artes, Reales Academias, Real Conservatorio de Música, RealInstituto Asturiano, Sociedades Económicas, Junta de Damas Unidas,Real Museo de Ciencias Naturales, Reales Archivos de Simancas,Barcelona y Valencia, Juzgado de Imprentas y Librerías del Reino,Imprenta Real y Gaceta del Gobierno, y Juntas Provinciales deAgravios.

Sin embargo, el diseño del Ministerio del Interior fueconcebido con mucho más trascendencia: significaba unreplanteamiento integral de la administración pública como un todo,merced a la fuerza de gravedad de los deberes sociales del Estado.Este papel fue nítidamente observado por Alejandro Oliván, quiendiscernía que la administración pública, concebida como un género,distingue entre la administración civil -o administración interior-, que también llama ordinaria, y las administraciones especiales -oprofesionales- referentes a la hacienda, justicia y culto, yfuerzas armadas.5 La primera era la fundamental y estaba encargadade la conservación y mejora de la sociedad, en tanto que las demás,que marchaban paralelamente con la administración civil, le sirvende auxiliares. Por consiguiente, cuando se tratabaindeterminadamente de administración pública, se entendía porantonomasia a una administración civil, desde entonces señalada porsu índole social.6

Empero, habida cuenta de la multitud de responsabilidades ydebido al rango superior que entrañan para la sociedad, AlejandroOliván profetizó otro papel trascendental para tal Ministerio:fungir como semillero de la modernización continua de laadministración pública futura, fecundándola con sus propiasentrañas organizativas y funcionales; pues "de él nacerán con eltiempo otro u otros, porque la Instrucción Pública, las ObrasPúblicas y la Industria, son negociados demasiado vastos eimportantes para permanecer aglomerados en aquél, con tantos otros

7 Ibid.

8 Kammler, Jörg. "El Estado Social". En Wolfang Abendroth yKurt Lenk. Introducción a la Ciencia Política. Barcelona, Edit.Anagrama. 1968. pp. 98-124.

9 Ibid, pp. 97 y 106-107.

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como acompañan al del cuidado del orden público".7 A esosministerios hay que agregar, como herederos del antiguo Ministeriode lo Interior, a los relativos a la educación pública, salud ytrabajo, además de aquellos otros ligados con la ecología y eldesarrollo social.

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

La categoría Estado social de Derecho proviene de la gestacióny gestión continua de la policy social.

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un procesoprogresivo por el cual, a partir del siglo XIX, su antiguacondición de Estado burgués (o liberal) de Derecho ha ido dandopaso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visibleen los países altamente desarrollados, donde las constitucionesdemocráticas han tenido un amplio desenvolvimiento, pero tambiénestá presente en las naciones subdesarrolladas.

La mutación de las características del Estado moderno comoEstado de Derecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha superadola antigua idea de separación absoluta entre la esfera pública y elámbito de los derechos individuales.8 Bajo esta noción, el Estadosocial de Derecho se identifica primordialmente por rasgos talescomo la seguridad social, la co-administración pública, y ladisminución de los riegos sociales de los obreros y los asalariadosen general. El Estado social de Derecho, en contraste a suantecedente liberal, se caracteriza por organizar democráticamenteno sólo al Estado, sino también a la sociedad, con la idea deofrecer oportunidades reales de igualdad para las clasestrabajadoras dentro del proceso económico.

La generalización del establecimiento de la policy social enlos estados industrializados, principalmente en países tales comoPrusia e Inglaterra desde finales del siglo XIX, obedeció a lanecesidad de superar las irregularidades sociales que estabanentorpeciendo el crecimiento económico y estimulaban los conflictossociales.9 El corolario de estas transformaciones fue la conversión

10 Junquera González, Juan. La Función Pública en la 'Europade los Doce'. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.1986. p. 103.

11 Posada, Adolfo. La Administración Política y laAdministración Social. Madrid, España Moderna. Sin año.

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de los derechos liberales en derechos sociales, definidosprincipalmente por el derecho a la participación democrática en lavida económica.

Luego de varias décadas de evolución hacia el presente, apesar de las duras críticas a que se ha sometido al Estado socialde Derecho, los saldos ofrecidos al bienestar social es consideradocomo muy elevado. Inclusive, el desempeño de funciones sociales porel Estado ha sido considerado como una prueba de modernidad, paracontrastarlo de aquellos otros estados cuya vetustez está reflejadapor la prominencia de tareas primigenias, tales como la hacienda ola defensa.10

Cuando el Estado se orientaba hacia su fin jurídico, se poníael marcha la mera administración política; cuando lo hace con mirasa un fin social, como en el presente, entonces se mueve laadministración social. La primera conserva a la sociedad, lasegunda preserva a las instituciones culturales y sociales, que elEstado estableció para crear, promover y proteger el bienestarsocial. La administración social es inherente al Estado moderno, enel sentido de que "el Estado nacional contemporáneo es además unórgano colectivo, de grandes aspiraciones sociales, hasta degrandes funciones sociales", cuyo origen se encuentran en laampliación de su esfera de actuación.11

Las funciones sociales del Estado, por consiguiente, noconstituyen accidentes de una etapa del Estado -el Estado debienestar-, sino una parte sustancial de su configuraciónpropiamente moderna. Por consiguiente, la segregación de programassociales por vía de privatización o por efecto del desinterésgubernamental, significa el abandono de uno de los afluentes máspreciados de la legitimidad política de los gobiernos.

EL CONTENIDO DE LA GESTIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES

Del mismo modo como se juzga a las funciones sociales delEstado, como apartados prescindibles de su actividad, también suelecreerse que él está imposibilitado para administrar con eficiencia,no solo tales funciones, sino cualquier otra. Si esto fuera cierto,

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la sociedad no existiría, pues es Estado es su organización y laadministración pública la actividad organizadora continua que lebrinda la vida.

Ese tipo de planteamiento, situados en la mitología neoliberaly la dogmática mercantil, que tan bien criticó Bernardo Kliksberg,suelen desconocer la esencia no sólo del Estado, sino también de laadministración pública como una cadena formada por eslabones deimplementación.

Los planteamientos neoliberales suponen que se puede dirigir,sin administrar, y demandan al Estado que se restrinja a lo primeroy segregue de sus responsabilidades de lo segundo. Una más de lasligerezas de estas exposiciones, además de su precario repertorioconceptual, consiste en la hipótesis de que el Estado puede mandarsin ejercitar actos de gestión. Por principio, la dirección comofunción exclusiva o principal del Estado, no se restringe al efectode mandar, regular y conducir; la dirección también entraña eladministrar. No se puede, pues, dirigir sin administrar, niadministrar sin dirección.

Tampoco el deseo expreso de los neoliberales queda satisfechocon la gerencia (de la voz latina gerére, conducir, mandar). Elcredo liberal anhela un Estado gerente, un Estado gerencial quemande y se haga obedecer, un agente diseñador que no implemente.Pero esto también es un error

El Estado es una entidad de dirección y, por consiguiente, unagente gestionador. Gestión se refiere manejar, manipular oprocesar, y como tal, es una categoría sinónima de administración,que no es otra cosa que servir públicamente. El Estado es un agenteadministrador por su naturaleza política.

La extinción del Estado administrador es tan mítica, como suconversión en Estado gerente ajeno a la vida activa, que es suesencia. La existencia del Estado, y la justificación de su vida,está fuera de sí, hay que buscarla en la sociedad a la que organizacontinuamente por medio de su actividad: la administración pública.Dicha administración constituye un proceso de producción de actos,cuyo enlace, anatómicamente hablando, está constituido por iniciosy terminaciones, y terminaciones e inicios, que se llamaimplementación. Este proceso de producción de actividad tiene uncomienzo remoto, una proto-policy, una arque-policy primigenia enla cual se hallan los ingredientes originales de la gestación de suactividad. Aunque tales elementos pueden ser identificados con eladvenimiento de una nación a la vida independiente, en Iberoaméricasus semillas fueron encubadas en la fase colonial.

12 Elmore, Richard. "Modelos Organizacionales para el Análisisde Implementación de Programas Sociales". Aguilar, Luis F. (ed.).La Implementación de las Políticas. México, Miguel Ángel Porrúa.1992 (1978). pp. 185-249.

13 La historia de tales estudios ha sido desarrollada por LuisFernando Aguilar, en el Estudio Introductorio de la antología, a sucargo, titulada La Implementación de las Políticas. México, MiguelÁngel Porrúa. 1992. pp. 15-92.

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Tal es el motivo por lo cual los diseños de policy son escasosen los procesos de hechura, toda vez que el proceso en sí raramentesigue la lógica formal y cronológica que va del diseño a laevaluación, pasando por la implementación. Aquí, el cabús no seencuentra necesariamente detrás del convoy, ni la locomotoraarrastra al conjunto, sino que puede más bien empujarlo desde laparte más posterior, y arrastrar al resto.

EL PROBLEMA DE IMPLEMENTACIÓN

El estudio de la implementación ha dejado en claro lainsuficiencia del análisis económico para la exploración de losproblemas de la ejecución de policy, que ofrecen al mercado laordenación de la vida social. Igualmente, ha demostrado que lafunción de las organizaciones de la administración pública noconsiste en obstruir a la gestión pública, sino en hacerla fluircuando las relaciones de autoridad están debidamente configuradas;es decir, cuando los procesos de dirección vinculan adecuadamentea la dirección y la administración.12

Ese estudio de implementación es hijo de los programassociales, aunque particularmente surgió para explicar suinoperabilidad en los Estados Unidos, a principio de los añossetenta.13 Una vez asumida la conciencia del fracaso de losprogramas sociales, se ahondó en las causas que lo originaron, y enlugar de actuar mediante espectaculares programas de privatización,se replantearon los problemas de operación de la administraciónpública a partir de investigaciones sobre su desempeño. Antaño,estas investigaciones se habían ceñido a la exploración de losefectos de los programas gubernamentales y los problemas queintentaban resolver, pero habían soslayado el modo cómo sedesenvolvían.

Con objeto de configurar un campo conceptual aceptable, laimplementación fue definida de manera estricta para ser distinguidade categorías similares. A grandes rasgos, la implementación es

14 Meter, Donald van y Carl van Horn. "El Proceso deImplementación de Políticas: un Marco Conceptual". Luis F. Aguilar(ed.). La Implementación de las Políticas. México, Miguel ÁngelPorrúa. 1992 (1975). pp. 96-146.

15 Meehan, Eugene. "policy: Constructing a Definition". PolicySciences. Num. 18. 1985. pp. 291-311.

16 Bardach, Eugene. The Implementation Game. Cambridge,Massachusets. MIT Press. 1977. p. 5.

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concebida como el vínculo entre la policy y su realización, ycomprende las acciones encaminadas al alcance de los objetivosprevistos.14 Sin embargo, como otros campos del saber, persiste unformidable debate sobre problemas aún insolutos de definición, y elconcepto de implementación subyace en medio de una diversidad dedefiniciones.15

Sin embargo, para no enredarnos la semejante polémica, queestá fuera del objeto de esta trabajo, situemos el punto de interésen el incentivo que suscita a la implementación, y que ha sidodefinido como el problema de implementación.16 Este problema parte,como premisa, de la existencia de una estrategia singular delGobierno que involucra a un conjunto complejo e interrelacionado deorganizaciones públicas y privadas, así como asociacionesprofesionales, grupos de interés y clientelas, interesados en laimplementación de los programas sociales. Como cualquier policy, larelativa a los asuntos sociales se inquiere por principio cómopuede ser regulada y dirigida una profusión de actividadesentrañadas en un programa de bienestar. Esta pregunta implica elcentro vital que se conoce como problema de implementación.

El problema de implementación es especialmente primordial enlas policies sociales, pues son ellas las que, por su monto ydiversificación, implican la colaboración de un conglomeradodisímbolo de organizaciones públicas, privadas, laborales ycívicas.

Debido a su carácter amplio y diversificado, la implementaciónde los programas sociales reclama un adecuado equilibrio entre lael ejercicio de la potestad gubernamental, y la capacidad deconvocación y colaboración de los participantes. Con muchafrecuencia, el fracaso de un programa de esta índole se atribuyeautomáticamente al Gobierno y se soslaya la participación de otrosactores, cuando la dificultad emergió de la imposibilidad conjuntade colaborar. Más que buscarse solamente el fracaso en la índoledel Gobierno, debe explorarse la insuficiencia participante de los

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empresarios privados, la carencia de vigor cívico de lasorganizaciones ciudadanas y el predomino corporativo de losintereses de las organizaciones laborales.

La implementación, así, contribuye a explicar el éxito o elfracaso de los programas sociales siempre y cuando se considere alconjunto de los participantes. En la medida en que quede decantadacon toda precisión la responsabilidad integral de cada participanteen un programa social, es posible asumir más adecuadamente cuántoha fracaso y cuál vía es la conveniente: la continuación delprograma o su cesación.

TERMINACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES

El rasgo característico de la administración pública es lacontinuidad. Sus organizaciones, funciones, procesos y programas,generalmente han sido establecidos con un carácter vitalicio. Muypocas acciones administrativa son acotadas en su vida de antemano,y aún así, con frecuencia persisten una vez extinto el incentivoque le brindó la vida. El instinto de supervivencia es tal, que lasorganizaciones administrativas cuya vida se considera finita,estatuyen procedimientos de traslado de sus recursos a otrasinstituciones, del mismo modo que un ser humano previene, antes desu partida final, quienes serán los depositarios futuros de suherencia.

Sin embargo, existen perspectivas concluyentes sobre laposibilidad de interrumpir la cadena de la continuidad e introduciralteraciones profundas en el proceso implementatorio,interrumpiendo la gestión de programas sociales, y aún sofocarlosantes de nacer. Hablamos de la teoría de la ingobernabilidad comoun mecanismo que se entiende como desajuste funcional.

Dentro del vasto campo de actividad de la administraciónpública, las cesaciones más comunes y masivas se han efectuado enlos campos de la economía estatal y los programas sociales. Hay querecordar, que estos últimos han sido acusados de ser los causantesde las deficiencias administrativas de los estados iberoamericanos.Es más, dentro de condiciones generales de cambio acelerado quesufren las sociedades iberoamericanas, es observable un problema decrisis de Gobierno que ha sido definido como ingobernabilidad.

17 Bobbio, Norberto. "Gobernabilidad". Diccionario de Política.Siglo XXI Editores. pp. 192-199.

18 Offe, Claus. "Ingobernabilidad". Revista Mexicana deSociología. Núm. especial. 1981. pp. 1847-1865.

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Los Programas Sociales como causas supuestasde Ingobernabilidad

La ingobernabilidad ha sido planteada como la inviabilidad delos gobiernos para realizar su función de regir a la sociedad, pormotivo de una proliferación incontrolada deberes sociales. Porconsiguiente, el problema es discernido a partir de lasresponsabilidades más recientes del Estado, principalmente lasrelativas al bienestar social, tales como la salud, educación ytrabajo, pero se han extendido igualmente al grado de civismoalcanzado por la ciudadanía. A mayor ampliación del sufragio yexigencia de democratización, menor capacidad de Gobierno, aducenlos doctrinarios de esta percepción de la ingobernabilidad.

En remedio propuesto consiste en que las condiciones que lageneran se alteren y que se restrinjan los deberes gubernamentalesque se juzguen prescindibles, trasladándoseles hacia otras opcionesde satisfacción cuya naturaleza no se pública, sino económica: elmercado. La ingobernabilidad así concebida, consiste en undesajuste o desadaptación disfuncional, que es resarcido cambiandode lugar el problema que lo causa.17

La ingobernabilidad es el resultado de una sobrecarga deexigencias sociales que obstruyen los procesos administrativos derespuesta del Gobierno y merman la capacidad de provisión de losservicios públicos. La expansión de la participación de laciudadanía en los negocios públicos y, la ampliación ymultiplicación de sus demandas de bienes y servicios públicos, esconcebida igualmente como insumo de la ingobernabilidad. Debido alconcepto del sufragio como divisa política y como nutriente de la"inflación" de civilidad, los gobernantes han absorbido lasdemandas y las han satisfecho con una ampliación de serviciospúblicos, cuyos saldos son, por un lado, la espiral económicainflacionaria, y por el otro, paradójicamente, la insatisfacción delas demandas ciudadanas.18 Esta sobrecarga de demandas es entendidacomo una relación asimétrica entre el crecimiento del productonacional, y el costo de los servicios públicos y las demandassalariales.

Los remedios aconsejados también revisten la reduccióndrástica de la actividad del Gobierno y la depresión de las

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expectativas de servicios de la ciudadanía, lo mismo que larenuncia del Estado como salvación de la economía privada ensituaciones difíciles.

Para sustraer al Estado de una crisis de Gobierno, otroremedio aconseja la desviación de las reivindicaciones sociales querebasen los límites de respuesta positiva, hacia las relaciones demercado. Así, se espera que el nivel de gobernabilidad aumentegracias a la privatización de sectores económicos y sociales acargo del Estado, des-publificándose una variedad de servicios. Eldesvío de las exigencias sociales debe extenderse hacia los deberesde bienestar del Estado, reformándose el régimen de seguridadsocial en el cual se fundan los programas de salud y protección deamplios sectores de la sociedad, así como otros más referentes altrabajo, la asistencia social, la vivienda y otros similares.

El reajuste de la gobernabilidad incluye recetas aún másdraconianas, tales como la esterilización prenatal de los programassociales: las demandas sociales son sofocadas antes de nacer, paraconseguir un decremento sustancial de insumos deflacionarios de lasreivindicaciones que generan la sobrecarga. Sin embargo, dado elcaso de que emerjan demandas que no fueron sofocadas de este modo,o desviadas hacia las relaciones mercantiles, ellas deben serencauzadas hacia filtros de la administración pública que lasevalúen como posibles insumos accesibles al Gobierno. Así, aquellasexigencias que se evadan a estas medidas, simplemente son situadasfuera del marco de la racionalidad gubernamental y son desechadas.

Se juzga, pues, que las terminaciones no constituyen procesosde reciclamientos de vida, tal como lo propone al análisis depolicy, sino medidas de extinción definitiva de programas socialescuyo exterminio debe comenzar, incluso, con la esterilización defuturos progenitores programáticos, funcionales u organizativos.Toda sociedad, por consiguiente, puede ser sometida a un programade control natal de acciones sociales que, una vez nacidas ydesarrolladas, pueden tornarse en agentes productores yreproductores de sobrecarga de exigencias que pongan en crisis alos gobiernos.

La situación real, sin embargo, es diferente. Ante el hechofrecuente de la continuidad de las policies sociales, yparticularmente el suceso singular de reproducirse por sí mismas,creando vida futura de su existencia actual, son normales yfrecuentes las ocasiones en las cuales existe un perpetuación de lavida cuya fuente es la sustitución de una policy muerta. Estesuceso científico, no obstante, aún no constituye un objeto de laatención preferente de las disciplinas políticas. El problema de lacesación de las organizaciones de la administración pública, así

19 León, Peter de. "Public policy Termination: an End and aBeginning". Policy Analysis. Vol. IV, no. 3. Summer, 1978. pp. 369-392.

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como de sus funciones, policies y programas, es un campo deconocimiento todavía oscuro y poco trabajado.

Concepto de Terminación

Una de las razones del abandono de los estudios de terminaciónde policy, obedece al significado patológico del concepto determinación en la cultura occidental, en contraste a lastradiciones vigentes en las sociedades orientales.19 Lasterminaciones, desde el divorcio hasta las bancarrotas o los golpespolíticos, tienen un matiz automáticamente peyorativo. Estavisualización, desde el punto de vista de la policy social, entrañauna estéril apreciación del papel de la terminación como capacidadhereditaria.

Una adecuada percepción del proceso de policy social requiereel acomodo de mecanismos de hechos contextuales de vida, el cualofrezca lugar común a la continuidad y la terminación, a la vida yla muerte. De este modo, la quiebra o la jubilación, de antañoconsiderados como tácitas admisiones de claudicación, podráncomenzar a considerarse como oportunidades para nuevos y creativoscomienzos. Un concepto similar puede ahora ser desenvuelto en loque se refiere a la administración pública, a partir de losprogresos del análisis de policy en lo referente al estudio de lacesación específica de las funciones, policies, programas yorganizaciones. A partir de tales estudios, la extinción enadministración pública puede considerarse dentro del nexo vitalentre la terminación y el comienzo.

Por otra parte, la terminación, como una decisión políticadeliberada, era hasta hace poco un fenómeno relativamente insólito.Una razón de ello es que es sabido que el fin se percibe dentro deun futuro indefinido; existe una masa de recursos y capital, cuyaaplicación obra a favor de la existencia de la policy, más que a suextinción.

La categoría terminación fue incorporada en 1971 al lenguajedel análisis de policy en los Estados Unidos, como parte del modelocíclico de policy. El concepto fue formulado por Harold Lasswell yconsiste en una categoría ampliada y múltiple, a pesar de lasingularidad original que la rotula. Dentro del concepto determinación se comprende principalmente a la policy, pero su

20 Ibid, p. 370.

21 Majone, Giandomenico. Evidence, Argument and Persuasion inthe policy Analysis. Yale University Press. 1989. pp. 1-5.

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análisis ha requerido su extensión al análisis de las funciones ylas organizaciones administrativas, así como a los programasgubernamentales.

La terminación se refiere al fin temporal o espacial de unente, a su conclusión o cesación; significa, también, el términodel resultado o producto de alguna cosa. En lo que toca a laterminación de policy, se puede definir como "la conclusión ocesación deliberada de funciones, programas, policies uorganizaciones gubernamentales".20

Las terminaciones muestran un panorama más real a través delcual es posible apreciar como, tratándose de ese campo estructuralde la administración pública que es la policy social, lascapacidades de vida son más promisorias que la posibilidad de sumuerte. Un motivo que puede inducir ese espacio de vitalidad, estáconstituido por una evaluación imparcial del éxito o fracaso de losprogramas sociales. Sin embargo, dicha evaluación tiende más a serun campo de la participación de la ciudadanía que utiliza losprogramas susodichos, que una materia propia de los expertos y lostécnicos en control de gestión.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO SOCIAL DEL GOBIERNO

Las crudas terminaciones administrativas que acompañaron alneoliberalismo, fueron concebidas como remedios a la impotenciaadministrativa del Estado benefactor. Sin embargo, se debediferenciar la impotencia estructural y las deficienciasaccidentales, para determinar con nitidez el fracaso que llevó a laextinción a una multitud de programas de bienestar social.

Hoy en día, el éxito y el fracaso son identificados a travésde mecanismos de opinión pública, más que por medio deprocedimientos técnicos. El problema de la opinión pública nos hacerecordar que tanto los políticos, como los científicos sociales,han tendido a olvidar que la policy es hecha con la materia primadel lenguaje, pues sea por escrito o verbalmente, la argumentaciónes central en todas las etapas de su hechura.21 El corazón de lapolítica es el gobierno por discusión, y que más natural que laspercepciones del éxito y fracaso deriven de él, pues en su seno,los poderes públicos, los partidos, el electorado y la ciudadanía

22 León, Peter de. "policy Evaluation and Program Termination".policy Studies Journal. Vol. 2, num. 4. May, 1983. pp. 631-647.

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en general, participan activamente en un proceso continuo de debatey persuasión recíproca.

Percepciones sobre el Éxitoy Fracaso

Dentro del terreno de la política y el desempeñogubernamental, existen espacios de evaluación desligados de lastradicionales metodologías económicas, tales como lapresupuestación programática y la contabilidad; y aún de lasvalorizaciones de desempeño basadas en el control de gestión, lainspección y la fiscalización. Esos espacios comprenden, más bien,rangos axiológicos basados en ideologías, teorías sociales yfilosofías comprensivas, de modo que al respecto se deben examinarlas motivaciones políticas que subyacen en policies socialescontinuadas, alteradas o terminadas, como distintas a losusualmente basadas en bajo los criterios de eficiencia yproductividad, las cuales frecuentemente sirven más bien detestaferros de las primeras.

En general, existen experiencias de continuidad, alteración oterminación de policies basadas principalmente en tres criterios:imperativos financieros, ineficiencias gubernamentales e ideologíapolítica.22 En cada caso, hay valores de legitimación y confrecuencia la opción a seguir entraña a dos o los tres criterios.Aunque los dos primeros, con predominio del segundo, son losjuicios que generalmente se esgrimen como causas, y muy raramenteel último, las motivaciones ideológicas están tendiendo a ser losmóviles principales que incentivan las elección de continuar,alterar o terminar, usándose más bien como vehículos a losimperativos financieros y las reformas gubernamentales. Si razonestales son representativas, resulta entonces que los motivosprincipales que mueven a esas opciones no son económicos ni estánlas fundadas en la ineficiencia, tales como las proclamadas por elPPBS y conceptos racionales de evaluación y planificacióngubernamentales. Son tanto las conveniencias políticas, como lascreencias sociales, las fuentes usuales de las decisiones críticasque esgrimen los gobiernos para dar continuidad a las policies, obien, modificarlas o extinguirlas.

Uno de los criterios de elección para proceder hacia laelección entre las tres alternativas señaladas, consiste en eléxito o el fracaso de la policy, y por consiguiente, en las

23 Ibid, p. 639.

24 Guba, Egon G. "What can Happen as a Result of policy?".policy Estudies Review. August 1985. Vol. 5, num. 7. p. 11.

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conveniencia política con que se tamizan o en las implicacionesideológicas que subyacen. Estas decisiones críticas, asíformuladas, son normalmente ajenas a programas rigurosos deevaluación analítica. Por consiguiente, no nos debemos asombrar queel elemento ideológico sea parte de la sangre vital de la policy,y que debe ser reconocido y operado dentro de ella. Es mássorprendente que las policies de continuidad, alteración yterminación, sigan tan abiertamente asentadas sobre bases dadas enla adhesión nominal a estándares de objetivos, así como a laviabilización de datos que describen los programas implementados.

La evaluación es más apropiada si se juzga que la apreciacióndel logro y el descalabro para continuar, alterar o terminar unprograma social, son ingredientes del proceso de policyprincipalmente involucrados en la etapa de implementación. Existenenormes problemas para su evaluación y análisis, pues cualquierprograma de bienestar social es resistente a los criterios delanálisis del costo-beneficio, pues como lo explica un autor, la"policy, sobre todo, es una manifestación de valores políticos".23Así, la comprensión de los aspectos ideológicos de la decisión deseguir, cambiar o terminar, es un dato importante para entender elcontexto político en el que se mueve un programa social.

Política en Experiencia

Uno de los problemas centrales de la definición del éxito y elfracaso dentro de la evaluación, consiste en el soslayo delcarácter procesal de la hechura de policy social, que no denota unconcepto único en la longitud de su confección. Según lo explica unpensador, hay que hacer una triple distinción: policy en intención,que es el dominio de legisladores; policy en implementación, que espotestad de funcionarios públicos; y policy en experiencia, que esel terreno de los beneficiarios, o de "víctimas" imprevistas de lapolicy, según se observe su efecto.24

Originalmente, el concepto de lo que ocurrió como resultado dela realización de una policy social, era definido dentro de la fasede la policy en intención. Esto, de suyo limitado porque ningúnsuceso puede derivar de un diseño abstracto, fue redefinido dentrode la policy en implementación porque se pasa de la idea, a laejecución. Sin embargo, hoy en día, cuando la participación cívica

25 May, Peter. "policy Learning and Failure". Journal of Publicpolicy. Vol. 12, num. 4. Oct-dec. 1992. p. 333.

26 Así lo visualiza Charles Jones cuando explica que, "dehecho, la palabra policy frecuentemente es usadaintercambiablemente con voces tales como metas, programas,decisiones, leyes, estándares, propósitos y grandes diseños". Lascursivas son del original. Jones, Charles. An Introduction to theStudy of Public policy. Monterrey, Books Cole Publishing Co. 1984.p. 25.

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se ha extendido de una manera tan amplia, el nivel de análisisceñido a la implementación es insuficiente para responder a lapregunta sobre lo que ocurrió una vez que fue aplicada una policysocial: los resultados corresponden al dominio de losbeneficiarios, o "víctimas", y el impacto de la policy está basadoen la experiencia de la policy misma. En última instancia, laconocimiento es aquilatado principalmente por el contexto culturaldel caso, así como por las reacciones y expectativas de losbeneficiarios, las "víctimas" y los implementadores.

La evaluación del éxito o fracaso del desempeño de losgobiernos, ha trascendido las añejas prácticas de laautocomplacencia de los políticos y los servidores públicos. Bajola tónica del Gobierno por discusión, su desempeño es aquilatadofuera de sus ámbitos y hay que buscar en la ciudadanía la fuente delas valoraciones de su rendimiento. Si la evaluación se basa en laexperiencia de una policy social implementada según la apreciaciónde los usuarios, entonces la experiencia es un caudal deaprendizaje gubernamental. La experiencia, a partir de la cualpueden sacarse lecciones provechosas, es un aspecto importante decualquier forma de aprendizaje político.25

Las lecciones con base en la prueba y error, no son lascátedras más precisas y acabadas sobre la evaluación de policy y laexperimentación social. Más bien, es la prueba recurrente y másgeneral de factibilidad que provee conocimientos sobre limitacionesy preferencias de policy social, tal como es observable en eldesempeño de cualquier Gobierno. El problema consiste en que laobservación no es una cuestión sencilla, sino más bien de altacomplejidad, pues ello obedece a que la policy social como lasdeidades celestiales, puede manifestarse a través de una diversidadde personificaciones.26

Quizá la personificación de una policy social más nítida, peromás limitada, sea un programa. Siempre un programa es una policy,pero no siempre una policy es un programa.

27 Meehan, Eugene. "Policy: Constructing a Definition", pp.291-311.

28 Rose, Richard. "Disaggregating the Concept Government".Charles Lewis (Edit.). Why Governments Grow: Measuring Public Size.London Sage Publications. 1983. pp. 157-176.

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La Personificación Programáticade la Política

Uno de los problemas más complejos relativos a la evaluacióndel desempeño gubernamental, principalmente relacionado con laidentificación del éxito o fracaso, consiste en la conceptuacióngeneral de policy y la definición específica de programa como supersonificación por antonomasia.

Una policy social puede deliberadamente ser diseñada como unprograma de acción. Un programa consiste en dos o más ideasentrelazadas, que proveen un esquema capaz de dirigir dicha accióny generar una opción específica desde un conjunto previsto deresultados. El potencial de hechura de policy social como programade acción, consiste en capacitar para el razonamiento y lacorrección de la ruta de la acción del Gobierno.27

Todo Gobierno debe tener una conducta esencialmenteprogramada, pues los programas son actividades de organizacionesgubernamentales identificables que son autorizadas jurídicamentepara expedir fondos públicos y emplear al personal público parapropósitos convenidos. Ellos son un principal medio del Gobierno,de modo que cualquier policy social que no está incorporada en unprograma, pudiera ser considerada como una acción sin intenciónprecisa, más que como una actividad deliberada del Gobierno.28 Elconcepto de programa es importante porque concentra la atenciónsobre una multitud de recursos y organizaciones requeridos paracualquier acción significativa del Gobierno; y llama la atención enlas actividades que hoy en día no son reducibles a un flujosingular de productos. Asimismo, los programas permiten observar laimportancia que los gobernantes y los ciudadanos imprimen en lasacciones de administrativas y, por consiguiente, son modalidades depolicy social susceptibles de evaluación plena.

La magnitud y multiplicación de los programas sociales dentrode los marcos del desempeño gubernamental, nutren suinterdependencia y mutua causación, principalmente cuando sonexitosos. Paradójicamente, entre más activo es un Gobierno, y másnumerosos y más grandes son sus programas, mayor autonomía obtienenellos generando su propia prole programática y más limitan la

29 Wildawsky, Aaron. Speaking Truth to Power: the Art and Craftof policy Analysis. Boston, Little Brown and Company. 1979. p. 62.

30 Majone, obra citada, pp. 158-166

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libertad del Gobierno para diseñar nuevas policies: "la policy essu propia causa, los programas dependen menos del ambiente externo,que de los sucesos interiores de los cuales ella proviene".29 Basteconque recordemos que los programas sociales fueron los queengendraron a los Ministerios de lo Interior en Europa, y no estosMinisterios los que dieron vida a los programas.

El desarrollo masivo de programas sociales, así como laproliferación de programas masivos de diversa índole, es explicablepor el espacio de implementación donde existe una variedad deactividades. Cuando proliferan programas sociales en gran escaladentro del espacio, comienza a ejercerse entre sí fuertes efectos,incrementándose sus relaciones recíprocas y su mutua causación; ensuma: unos comienzan a afectar a otros de manera sucesiva, hastaque el último retorna al ciclo al primero. El efecto inmediato dela introducción de un nuevo gran programa, es que incrementa lainterdependencia y sus consecuencias son más numerosas, variadas eindirectas, y por lo tanto, más difíciles de predecir. Cada granprograma introducido al espacio de la policy social genera másinteracciones e incrementa exponencialmente las consecuenciassiguientes.

La razón principal del crecimiento de autonomía del espacio depolicy, es que este crecimiento es contextual, es decir, lasconsecuencias producidas por una policy social son crecientesporque interfieren con el trabajo de otras policies: la complejidadproduce más complejidad.30 Una de las más visibles manifestacionesde la autonomía del espacio de policy, es el fenómeno de loscambios no planeados, y se refieren a la complejidad de laimplementación como fuente de cambio ajeno al diseño deliberado enel seno de los gobiernos.

La mutua causación y la autonomía creciente del espacio depolicy social tienden a acotar el papel de la evaluación del éxitoo fracaso a las policies personificadas en el programa, perosingularmente considerado. Además, la policy social en sí no puedeser sujeta a prueba, sino a través de la personificaciónprogramática en la que encarnó.

Son los efectos de estos diversos programas los que puedenevaluarse, no la policy social en sí, porque la evaluación serealiza en la policy en experiencia, refiriéndose al efecto causado

31 Guba, obra citada, p. 15.

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por la entidad, no la entidad en sí.31 La evaluación de losprogramas sociales, por cuanto exitosos o fracasados, solamente seaquilatan por el efecto causado. La evaluación de policy social nopuede ceñirse a los límites propuestos por paradigmas del desempeñogubernamental meramente técnicos.

La defensa de la cientificidad de la evaluación no puedepermitirse sobreseer criterios morales, políticos y públicos, queinteresan a una sociedad que tiene derecho de aguardar resultadosfructuosos de policy social, como conducta y producto de unGobierno del que espera que sea exitoso, lo mismo quesuficientemente humilde para rendir tributo a sus errores y sacarprovecho de las lecciones dejadas tanto por el éxito, como por elfracaso.

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