LA APLICACIÓN DEL FONDO DE LIQUIDEZ AUTONÓMICA A LA PRESTACIÓN FARMACÉUTICA EN VALENCIA

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ÍNDICE

I. OBJETO DEL INFORME - 3 -

II. ESTRUCTURA DEL INFORME - 3 -

III. MARCO JURÍDICO - 4 - A. El Real Decreto-ley 21/2012 - 4 - B. La Disposición adicional primera de la LOEP - 6 - C. El Programa para la aplicación del FLA - 8 - (i) Destino de los recursos del FLA - 8 - (ii) Requisitos que deben reunir las operaciones para quedar incluidas en el FLA - 9 - (iii) Condiciones operativas o modo en que se van a hacer los pagos - 9 -

IV. LA PRESTACIÓN FARMACÉUTICA EN LOS PRESUPUESTOS DE L A COMUNIDAD AUTÓNOMA DE VALENCIA - 10 -

V. SITUACIÓN DE IMPAGO DE LA PRESTACIÓN FARMACÉUTICA E N VALENCIA - 12 -

VI. EL ACTUAL PLAN DE AJUSTE DE LA GENERALITAT - 13 -

VII. LA APLICACIÓN DEL FLA - 14 - A. Comunicación de información sobre la situación de impago - 15 - B. Actualización del Plan de Ajuste de la Generalitat - 18 - (i) El calendario y presupuesto de Tesorería - 18 - (ii) Vencimientos mensuales de deuda a corto y largo plazo - 19 - (iii) Evolución del saldo de las obligaciones reconocidas pendientes de pago - 19 - C. Ejecución del Plan de Ajuste - 20 - (i) Ejecución presupuestaria mensual - 21 - (ii) Valoración de riesgos y previsiones de liquidez - 21 - (iii) Información actualizada sobre el plan de tesorería - 21 - D. Vencimientos futuros de la prestación farmacéutica - 21 - E. Aplicación de los fondos del FLA - 22 -

VIII. CONCLUSIONES - 24 -

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I. OBJETO DEL INFORME

1. La creación del Fondo de Liquidez Autonómica (“FLA ”) por el Real Decreto-

ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones

públicas y en el ámbito financiero1 (el “RD-ley 21/2012”) ha supuesto la

aparición de un instrumento que va a permitir solucionar la situación de

impago que actualmente atraviesan las oficinas de farmacia en la Comunidad

Autónoma de Valencia.

2. El Muy Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia (el “MICOFV ”)

ha solicitado al Despacho un análisis jurídico de aquellos aspectos que, al

producirse la aplicación del FLA por las autoridades de la Generalitat, deben

ser tenidos en cuenta para que se produzca la solución de la situación de

impago. Esta petición constituye el objeto del presente Informe.

II. ESTRUCTURA DEL INFORME 3. Para dar una respuesta adecuada a la cuestión que plantea el MICOFV, es

preciso abordar los aspectos de diversa naturaleza, dirigidos a alcanzar

conclusiones jurídicas acerca de cómo ha de producirse la aplicación del FLA.

Por ello, el Informe va a seguir la siguiente estructura:

(i) Estudio del marco jurídico que regula el FLA;

(ii) Descripción de la configuración presupuestaria de la prestación

farmacéutica en la Comunidad Autónoma de Valencia;

(iii) Análisis de la situación de impago de la prestación farmacéutica,

valorando (a) las causas de esta situación (b) la evolución de la misma

y (c) su estado actual;

(iv) Estudio del Plan de Ajuste de la Generalitat de mayo de 2012;

1 BOE núm. 168, de14 de julio de 2012, pág. 50519.

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(v) Examen de aquellos aspectos derivados de la aplicación del FLA que

deben ser tenidos en cuenta para que se solucione la situación de

impago de la prestación farmacéutica; y

(vi) Conclusiones.

III. MARCO JURÍDICO

A. El Real Decreto-ley 21/2012 4. El artículo 3.2 del Real Decreto-ley 21/2012 define al FLA como un

mecanismo que atenderá las necesidades financieras de las Comunidades

Autónomas (“CCAA ”) en tanto que persistan las dificultades de acceso de las

mismas a los mercados financieros.

5. Es el capítulo II del Real Decreto-ley 21/2012 el que regula las condiciones

financieras y fiscales aplicables a las CCAA que han solicitado participar en el

FLA.

6. A los efectos del presente Informe interesa especialmente destacar el artículo

5.1, segundo párrafo del Real Decreto-ley en el que se señala que si la

Comunidad Autónoma ya tuviera aprobado un plan de ajuste, como

consecuencia del acceso a otros mecanismos adicionales establecidos por el

Estado, deberá acordar con el Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas (“MINHAP ”) las modificaciones que resulten necesarias para el

cumplimiento de los nuevos compromisos adquiridos.

7. Procede recordar a este respecto que la Comunidad Autónoma de Valencia

presentó una modificación de su plan de ajuste, con la denominación Plan

Económico Financiero de Reequilibrio 2012-2014 (el “Plan de Ajuste de la Generalitat”) que fue aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera

el 15 de mayo de 2012, por lo que su adhesión al FLA conlleva la necesidad de

modificar el mismo.

8. Conforme al artículo 5.5 del Real Decreto-ley 21/2012 el plan de ajuste es un

documento único con independencia de los mecanismos a los que se haya

adherido la Comunidad Autónoma y debe incorporar, conforme al artículo 5.2

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del Real Decreto-ley 21/2012 un plan de tesorería y detalle de las operaciones

de deuda viva, con la información siguiente:

(a) el calendario y presupuesto de Tesorería que contenga sus cobros y

pagos mensuales por rúbricas incluyendo la previsión de su mínimo

mensual de tesorería;

(b) previsión mensual de ingresos;

(c) saldo de deuda viva;

(d) impacto de las medidas de ahorro y medidas de ingresos previstas y

calendario previsto de impacto en presupuesto;

(e) vencimientos mensuales de deuda a corto y largo plazo;

(f) calendario y cuantías de necesidades de endeudamiento;

(g) evolución del saldo de las obligaciones reconocidas pendientes de

pago tanto del ejercicio corriente como de años anteriores;

(h) perfil de vencimientos de la deuda de los próximos diez años; y

(i) cualquier otra información económico-financiera que el MINHAP

considere necesaria.

9. Los artículos 5.2 y 6.1 del Real Decreto-ley 21/2012 obligan a las CCAA que

participen en el FLA a remitir mensualmente determinada información al

MINHAP. En concreto debe remitirse información sobre los siguientes

extremos:

(i) Actualizaciones del Plan de Ajuste.

(ii) Ejecución del Plan de Ajuste.

10. Respecto de la ejecución del Plan de Ajuste, conforme al artículo 6.1 del Real

Decreto-ley 21/2012, debe facilitarse la siguiente información:

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(a) ejecución presupuestaria mensual de los capítulos de gastos e

ingresos;

(b) adecuación a la realidad del plan de ajuste y valoración de las medidas

en curso;

(c) valoración de los riesgos a corto y medio plazo en relación con el

cumplimiento de los objetivos que se pretenden con la aplicación del

plan de ajuste (en particular, se analizarán las previsiones de liquidez

y las necesidades de endeudamiento);

(d) análisis de las desviaciones que se han producido en la ejecución del

plan de ajuste;

(e) recomendaciones, en su caso, de modificación del plan de ajuste con

el objetivo de cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera; y

(f) información actualizada de su plan de tesorería y detalle de las

operaciones de deuda viva.

11. El Real Decreto-ley 21/2012 contempla también para las CCAA que se

adhieran al mecanismo, entre otras, las obligaciones siguientes: (i) remitir la

información que les solicite el MINHAP; (ii) sujetarse a la supervisión del

MINHAP; (iii) seguimiento del plan de ajuste y (iv) control del plan de ajuste.

B. La Disposición adicional primera de la LOEP 12. Se encuentra en la actualidad pendiente de aprobación parlamentaria el

Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2012, de

27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y de Sostenibilidad Financiera

(“LOEP”) y que será tenido en cuenta en la elaboración de este Informe, dado

que la Disposición final segunda del mismo dispone que a los planes de ajuste

aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma durante el

ejercicio 2012, también les será de aplicación la misma, una vez se produzca su

entrada en vigor.

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13. Conforme a la Disposición adicional primera de la LOEP, tras esta reforma, las

CCAA deben remitir mensualmente al MINHAP determinada información,

tanto relativa a las obligaciones de la Comunidad Autónoma con terceros,

como relativa a la ejecución del plan de ajuste.

14. Respecto de la información relativa a las obligaciones de la Comunidad

Autónoma con terceros, la misma comprende, en concreto, los siguientes

extremos:

(i) Avales públicos recibidos y operaciones o líneas de crédito

contratadas identificando la entidad, total del crédito disponible y

crédito dispuesto.

(ii) Deuda comercial contraída clasificada por su antigüedad y su

vencimiento. Igualmente debe incluirse información sobre los

contratos suscritos con entidades de crédito para facilitar el pago a

proveedores.

(iii) Operaciones con derivados.

(iv) Cualquier otro pasivo contingente.

15. En relación con estos aspectos es importante destacar que la Disposición

adicional primera de la LOEP exige que la mencionada información sea

facilitada para general conocimiento. Es decir, se trata de una información que

debe ser pública.

16. En cuanto a la información relativa a la ejecución del plan de ajuste, la misma

comprende, tras la reforma, aspectos muy similares a los previstos en el Real

Decreto-ley 21/2012.

17. Destaca del mismo modo que conforme al apartado 3 de la Disposición

adicional primera de la LOEP, el plan de ajuste será público y del

cumplimiento del calendario establecido en el mismo, dependerá el desembolso

por tramos de la ayuda financiera establecida.

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C. El Programa para la aplicación del FLA 18. El 24 de septiembre de 2012 se ha hecho público el programa para la

aplicación del mecanismo de apoyo a la liquidez de las Comunidades

Autónomas de 20 de septiembre de 2012 y elaborado por el MINHAP (el

“Programa”), documento en el que se detallan las condiciones que, conforme

a las disposiciones legales anteriormente referidas, deben cumplir las CCAA

para adherirse y permanecer en el mecanismo y que expresamente deben

aceptar en el acuerdo de su Consejo de Gobierno. A efectos del presente

Informe interesan particularmente los siguientes aspectos del Programa:

(i) Destino de los recursos del FLA;

(ii) Requisitos que deben reunir las operaciones para quedar incluidas en

el FLA;

(iii) Condiciones operativas o modo en que se van a hacer los pagos.

19. A continuación se resumirá el contenido del Programa respecto de estos

contenidos.

(i) Destino de los recursos del FLA

20. Conforme al apartado 5 del Programa las cuantías del FLA destinadas a atender

las necesidades de financiación del déficit público, únicamente pueden

destinarse a determinadas finalidades: (i) intereses de la deuda; (ii) deudas y

sanciones tributarias; (iii) proveedores y (iv) subvenciones.

21. El apartado 5 del Programa, en su letra c) detalla qué se entiende por pago a

proveedores, incluyendo, además de los contratos públicos, las concesiones

administrativas, y los conciertos sanitarios, educativos y de servicios sociales,

de modo expreso y con el siguiente tenor literal, la prestación farmacéutica:

“Convenios con farmacias, colegios de abogados y procuradores”

22. En cuanto a los criterios de prioridad para la realización de todos estos pagos,

es el apartado 7, cuarto guión del Programa el que establece lo siguiente:

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“Si el importe de las necesidades de financiación del déficit público

resultara superior al que se hubiera fijado por el Acuerdo

correspondiente de la CDGAE, se aplicarían los criterios de

priorización anteriormente descritos. En el ámbito del pago a

proveedores, se atenderá especialmente a los servicios públicos

fundamentales, educación, sanidad y servicios sociales, previstos en

el artículo 15 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de

financiación de las Comunidades Autónomas”.

23. Se desprende de lo anterior que la aplicación del FLA al pago de la prestación

farmacéutica está dotado de una prelación reforzada, de modo que se sitúa por

delante de los restantes pagos a proveedores en la aplicación del instrumento.

(ii) Requisitos que deben reunir las operaciones para quedar incluidas en el FLA

24. En el apartado 6 del Programa se indican los requisitos que deben reunir las

operaciones para estar incluidas en el ámbito material de aplicación del FLA.

25. Debe tratarse de obligaciones vencidas, líquidas, exigibles y la solicitud de

pago o factura debe haber sido presentada en el registro administrativo de la

Comunidad Autónoma antes del último día de fin de mes anterior al del

correspondiente tramo, excepto en el caso de diciembre, donde podrá

presentarse hasta el 10 de diciembre de 2012.

26. Deben ser facturas devengadas en 2012, o en años anteriores, y encontrarse

consignadas en los presupuestos o estados contables de la entidad, no

pudiéndose hacer efectivas mediante este mecanismo obligaciones pendientes

de aplicar a presupuesto.

(iii) Condiciones operativas o modo en que se van a hacer los pagos

27. En cuanto el modo en que se van a hacer los desembolsos, el apartado 7 del

Programa indica que las disposiciones del FLA se ajustarán a un calendario por

tramos mensuales que deben fijarse mediante Acuerdo de la Comisión

Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (“CDGAE”).

28. En los primeros 15 días naturales del primer mes de aplicación de este

mecanismo, la Comunidad Autónoma debe remitir al MINHAP una relación

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certificada por el interventor general en el que se incluyan las facturas o

documentos acreditativos de la obligación de pago, que se proponen para el

pago con cargo al primer tramo, en la cuantía establecida en el Acuerdo

correspondiente de la CDGAE. Además se incluirá una relación de la totalidad

de las facturas o documentos acreditativos de la obligación de pago existentes

en el momento de la remisión, que debe incluir, al menos, el importe y la fecha

de cada factura o documento acreditativo de la obligación de pago, la

identificación del acreedor y la partida presupuestaria o cuenta contable en la

que la obligación pendiente de pago está registrada.

29. En los primeros 15 días naturales de cada uno de los meses siguientes se

identificarán las facturas o documentos acreditativos de las obligaciones de

pago que se van a pagar a finales del mes en curso conforme a la cuantía fijada

para ese tramo, y se actualizará la relación de las facturas o documentos

acreditativos de las obligaciones de pago susceptibles de ser atendidas en los

tramos siguientes.

30. El MINHAP podrá fijar el orden de prelación de los pagos de las obligaciones

pendientes en los tramos siguientes, tomando en consideración tanto la

naturaleza del gasto como la consideración del proveedor o acreedor.

31. El MINHAP remitirá antes de fin de mes la relación al Instituto de Crédito

Oficial (“ICO ”) a fin de que se lleve a cabo desde este organismo el abono

directo de las facturas y otras obligaciones de pago presentadas por las CCAA

y conforme a las condiciones establecidas por las normas y disposiciones

reguladoras de este mecanismo.

IV. LA PRESTACIÓN FARMACÉUTICA EN LOS PRESUPUESTOS DE L A COMUNIDAD AUTÓNOMA DE VALENCIA

32. Conforme al artículo 2 de la Ley 10/2011, de 27 de diciembre, de Presupuestos

de la Generalitat para el ejercicio 2012, los créditos aprobados para la

ejecución de los programas integrados en el estado de gastos del presupuesto

del sector administración general, ascienden a un importe de 13.754.654.400

euros. Dentro de ellos, el programa Prestaciones Farmacéuticas asciende a un

importe de 1.169.133,98 euros.

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33. Esta cifra constituye un 21,3% del presupuesto de la Consejería de Sanidad y

representa aproximadamente un 8,5% del presupuesto total de la Generalitat.

34. Se trata, por tanto, de un programa presupuestario de una importancia muy

notable en el conjunto de las cuentas autonómicas desde un punto de vista

cuantitativo y que resulta claramente identificable desde un punto de visto

presupuestario.

35. Procede recordar asimismo que desde el punto de vista de la contracción de la

obligación, la prestación farmacéutica surge para la Comunidad Autónoma

como consecuencia de la aplicación del marco normativo estatal que la regula.

Aunque el análisis de ese marco jurídico excede del contenido del presente

Informe, interesa aquí únicamente recordar que el derecho del ciudadano a la

prestación farmacéutica está atribuido por normas estatales y muy

particularmente, por la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del

Sistema Nacional de Salud, en la cual se regulan las prestaciones del Sistema

Nacional de Salud.

36. Este derecho, atribuido al ciudadano por la normativa estatal y para cuyo

ejercicio se exige previamente el correspondiente acto de prescripción médica,

se hace efectivo mediante la obligación de dispensación por las oficinas de

farmacia, la cual, a su vez, determina el nacimiento de la obligación de la

Comunidad Autónoma consistente en el abono de dicha prestación.

37. La prestación farmacéutica constituye, por tanto, desde el punto de la

Comunidad Autónoma, una obligación nacida de la Ley y no de un contrato o

concierto. A este respecto procede recordar que el Concierto entre la

Consejería de Sanidad y los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de las

Provincias de Alicante, Castellón y Valencia, de 23 de junio de 2004, por el

que se fijan las condiciones para la ejecución de la prestación farmacéutica a

través de las Oficinas de Farmacia de la Comunidad Valenciana (el

“Concierto”) no es la fuente de la esta obligación, sino que, como decimos, el

origen de la obligación autonómica se encuentra en el marco normativo estatal

al que antes se ha hecho referencia.

38. Debe también señalarse que esta obligación nacida de la Ley se convierte en

una obligación vencida y exigible, desde un punto de vista presupuestario, el

último día del mes en que se produce la dispensación, siempre que cuente con

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la correspondiente previsión presupuestaria. Esta cuestión ha sido ya aclarada

por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y sobre ella se volverá

posteriormente a lo largo del presente Informe.

V. SITUACIÓN DE IMPAGO DE LA PRESTACIÓN FARMACÉUTICA E N VALENCIA

39. Como es sabido, durante el año 2012 se ha producido una muy grave situación

de impago de la prestación farmacéutica por parte de la Comunidad Autónoma

de Valencia.

40. En el momento actual se ha abonado la prestación farmacéutica

correspondiente a los meses de enero, febrero, marzo y media mensualidad de

abril de 2012, por lo que el impago subsiste en relación con media mensualidad

de abril, mayo, junio, julio y agosto de 2012. Estas cuatro mensualidades y

media implican un importe aproximado de 540 millones de euros, lo que a su

vez supone un 4% del presupuesto total de la Generalitat.

41. Interesa analizar el origen esta situación, así como alguna de sus causas.

42. Los primeros impagos de prestación farmacéutica comenzaron a producirse en

el ejercicio 2011 ante la situación de falta de liquidez de la Generalitat en esos

momentos. Desde ese momento los abonos que hizo la Generalitat durante

2011 y durante la primera mitad de 2012 fueron destinados a satisfacer la

deuda todavía pendiente de 2011. De este modo se llegó a una situación, a

comienzos de agosto de 2012, en la que, si bien ya se había conseguido saldar

la deuda de 2011, únicamente se había satisfecho la mensualidad de enero de

2012, estando impagadas el resto de las mensualidades de este ejercicio.

43. A efectos de este Informe interesa especialmente destacar que la Comunidad

Autónoma de Valencia se adhirió al mecanismo del plan de pago a

proveedores, creado por el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2012, de 6 de marzo, por el que se fijan las líneas generales de un mecanismo

extraordinario de financiación para el pago a los proveedores de las

Comunidades Autónomas (“Acuerdo del CPFF de 6 de marzo de 2012”),

siendo saldadas deudas por un importe de aproximadamente 1.800 millones de

euros con cargo a este mecanismo.

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44. Sin embargo, el mecanismo de pago a proveedores no se empleó con la

finalidad de saldar la deuda derivada de la prestación farmacéutica existente en

aquel momento.

45. Contribuyeron a ello los motivos siguientes: (i) la idea de que el mecanismo de

pago a proveedores no permitía saldar la deuda derivada de la prestación

farmacéutica, por no tratarse de una obligación surgida de un contrato público

y (ii) la limitación del mecanismo a las deudas vencidas antes de 31 de

diciembre de 2011.

46. En relación con la causa descrita en el apartado (i), la misma no es correcta por

cuanto el Acuerdo del CPFF admitía la inclusión en el mecanismo de deudas

derivadas de conciertos. Más allá de interpretaciones jurídicas, lo cierto es que

en varias Comunidades Autónomas, el mecanismo de pago a proveedores sí

permitió saldar la deuda derivada de la prestación farmacéutica y existente en

las mismas. Este hecho pone de manifiesto la incorrección del planteamiento

descrito en el apartado (i) anterior.

47. Respecto de la causa descrita en el apartado (ii) anterior, debe señalarse que

efectivamente el mecanismo de pago a proveedores tenía un ámbito temporal

delimitado y que sólo permitía saldar deudas vencidas antes de 31 de diciembre

de 2011. Ahora bien, debe indicarse a este respecto que la Comunidad

Autónoma, en los pagos que hizo a lo largo del ejercicio 2012 decidió imputar

los mismos a la deuda de 2011, y no a la de 2012, lo cual, si bien permitió

finalmente saldar por completo la deuda de 2011, impidió al mismo tiempo la

aplicación del mecanismo de pago a proveedores a la deuda existente en el

momento en que éste se puso en marcha, porque la deuda pendiente en ese

momento únicamente correspondía al ejercicio 2012.

VI. EL ACTUAL PLAN DE AJUSTE DE LA GENERALITAT

48. Tal y como hemos indicado anteriormente la Generalitat modificó su plan de

ajuste en mayo de 2012, en el contexto de su participación en el mecanismo de

pago a proveedores creado por el Acuerdo del CPFF de 6 de marzo de 2012.

49. El Plan de Ajuste de la Generalitat de mayo de 2012 es un documento en el que

se distinguen claramente dos secciones diferentes: (i) situación actual y (ii)

evolución de la situación financiera.

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50. A efectos del presente Informe interesa especialmente la sección (i), que

describe la situación actual y en la que se hace un análisis de las siguientes

cuestiones: (a) evolución de ingresos; (b) evolución de gastos; (c) principales

magnitudes; (d) situación endeudamiento; (e) evolución del coste financiero;

(f) evolución remanente tesorería; (g) evolución saldos tesorería; (h)

enumeración entes y (i) enumeración causas de incumplimiento 2010.

51. La situación de impago de la prestación farmacéutica no ha recibido un

tratamiento específico en estos apartados. Así en el apartado evolución de

gastos, la prestación farmacéutica que se incluye en el capítulo IV del

presupuesto, no ha sido objeto de desglose. En el apartado relativo a la

evolución del remanente de tesorería, bajo el concepto obligaciones pendientes

de pago, se refleja la cifra de 4.672 millones de euros como importe pendiente

de abono el 31 de diciembre de 2011. Por último, en el apartado relativo a la

evolución de los saldos de tesorería se refleja la cifra global de 25.684 millones

de euros de pagos en 2011 y de 260 millones de fondos líquidos a 31 de

diciembre de 2011.

VII. LA APLICACIÓN DEL FLA

52. La participación de la Comunidad Autónoma de Valencia en el FLA se

encuentra regulada por el marco jurídico examinado en el apartado III de este

Informe. En el presente apartado se analizarán algunas de las consecuencias

jurídicas de la aplicación de este marco normativo. Para ello se examinarán las

siguientes cuestiones:

(i) Comunicación de información sobre la situación de impago por las

autoridades de la Comunidad Autónoma de Valencia al MINHAP;

(ii) Actualización del Plan de Ajuste de la Generalitat de modo que se

refleje adecuadamente el cumplimiento de la obligación de abono de

la prestación farmacéutica;

(iii) Comunicación de información relativa a la ejecución del Plan de

Ajuste de la Generalitat;

(iv) Vencimiento futuros de la prestación farmacéutica;

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(iv) Aplicación de los fondos que se reciban por la Comunidad Autónoma

de Valencia a la satisfacción de la deuda derivada de la prestación

farmacéutica.

A. Comunicación de información sobre la situación de impago

53. Como se ha señalado anteriormente la entrada en vigor de la modificación de la

Disposición adicional primera de la LOEP determina, conforme a su apartado

6, párrafo tercero, en relación con el apartado 4, letra b) la obligación para la

Comunidad Autónoma de remitir mensualmente información sobre el siguiente

concepto:

“Deuda comercial contraída clasificada por su antigüedad y su

vencimiento. Igualmente se incluirá información sobre los contratos

suscritos con entidades de crédito para facilitar el pago a

proveedores”

54. La deuda derivada de la prestación farmacéutica ha de ser necesariamente

incluida en esta categoría de deuda comercial, que se contrapone a deuda

financiera y que, por tanto, debe incluir toda aquella deuda que no presente

naturaleza financiera.

55. Es posible que se planteen dudas acerca de la inclusión de la deuda derivada de

la prestación farmacéutica en el concepto de deuda comercial al que se refiere

el apartado 4 de la Disposición adicional primera de la LOEP en su letra b).

56. A este respecto debe recordarse que la finalidad del precepto examinado es que

se facilite información sobre toda la deuda de la Comunidad Autónoma, siendo

indiscutible que la deuda derivada de la prestación farmacéutica es deuda de la

Comunidad Autónoma y, por tanto, debe ser incluida. Así, en caso de no

incluirse en la categoría de deuda comercial, la misma en todo caso debería

quedar englobada en la letra d) del mismo precepto, el cual se refiere a

“cualquier otro pasivo contingente”.

57. Ahora bien, desde un punto de vista contable, pasivo contingente es toda

obligación posible surgida a raíz de sucesos pasados, cuya existencia puede ser

consecuencia, con cierto grado de incertidumbre, de un suceso futuro o que no

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está recogida en los libros por no obligar a desprenderse de recursos o no ser

susceptible de cuantificación en ese momento.

58. Dado que la deuda derivada de la prestación farmacéutica (i) está

perfectamente cuantificada en relación con los importes vencidos, (ii) es

sumamente sencilla de identificar en cuanto a los importes futuros, (iii)

asciende en estos momentos en relación con los importes vencidos a una cifra

equivalente a aproximadamente el 4% del presupuesto total de la Comunidad

Autónoma, (iv) no depende de ningún suceso futuro y (v) obliga a

desprenderse de recursos, parece claro que no estamos aquí ante un pasivo

contingente, sino ante deuda contraída. Dado que no se trata de deuda

financiera, procedería su inclusión en la categoría deuda comercial.

59. Continuando con el examen del apartado 4, letra b) de la Disposición adicional

primera de la LOEP, y, por tanto, con la categoría de deuda comercial, es

importante subrayar que el precepto antes transcrito exige expresar la

antigüedad y el vencimiento de la deuda contraída.

60. En este sentido, cuando en el presente Informe se alude a la situación de

impago se está haciendo referencia a deuda ya vencida. Debe recordarse que

desde un punto de vista presupuestario, la deuda farmacéutica vence el último

día del mes en que se produce la dispensación.

61. Así, procede traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de

octubre de 20062, en interpretación de la expresión “obligaciones exigibles

hasta el 31 de diciembre de 2001”, incluida en el Real Decreto 1471/2001, de

27 de diciembre, sobre traspaso a diversas Comunidades Autónomas de

funciones y servicios del Instituto Nacional de Salud, en la cual el Tribunal

Supremo señaló lo siguiente:

“La determinación del concepto jurídico obligaciones exigibles hasta

31 de diciembre de 2001 y pendientes de imputar a presupuesto en el

ámbito de los créditos destinados al pago de productos farmacéuticos

debe realizarse desde el plano de la contracción de la obligación de

2 Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta) de 25 de octubre de 2006, recurso de casación núm. 4410/2004, (RJ\2006\9439).

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pago que debe ser ulteriormente liquidada y no desde el ámbito de la

orden de gasto como ejecución material de la obligación. Tal

concepto ha de entenderse como obligación nacida y exigible en

virtud de lo establecido en la Ley General Presupuestaria y la

correspondiente Ley de Presupuestos no como obligación reconocida

por la Administración.

Significa, pues, que, independientemente de que la materialización del

procedimiento de abono de las facturas derivadas de recetas

producidas en el mes de diciembre de 2001, no tuviera lugar hasta el

20 de enero del 2002, a consecuencia de su presentación con

anterioridad al 10 de enero, –momento de reconocimiento de la

obligación–, la obligación presupuestaria correspondiente al mes de

diciembre derivaba de su previsión en el presupuesto del 2001 (…)

Se trata, por tanto, de compromisos de gastos adquiridos de

conformidad con lo previsto en el ordenamiento y que contaban con

una determinada previsión presupuestaria.” [El subrayado es nuestro]

62. Esta doctrina ha sido posteriormente confirmada por reciente sentencia del

Tribunal Supremo de 13 de marzo de 20123.

63. Está claro, por tanto, que para la jurisprudencia del Tribunal Supremo la

prestación farmacéutica dispensada durante un mes constituye una obligación

vencida el último día de ese mismo mes, con independencia del procedimiento

de facturación previsto en cada caso.

64. Además de comunicar la información correspondiente a la deuda vencida

derivada de la prestación farmacéutica (segunda quincena de abril, mayo,

junio, julio y agosto de 20124), la Disposición adicional primera de la LOEP

también exige comunicar la información relativa a la deuda contraída que

todavía no ha vencido. Ello implica reflejar adecuadamente los vencimientos

mensuales futuros del ejercicio 2012, los cuales, como decimos, desde un

3 Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Cuarta) de 13 de marzo de 2012, recurso de casación contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Sexta) de 27 de mayo de 2009, recurso de casación núm. 6575/2009, (LA LEY 30302/2012). 4 Según el criterio expuesto la deuda del mes de agosto de 2012 se entiende vencida a efectos presupuestarios el día 31 de agosto de 2012, por lo que se incluye en este Informe como deuda vencida.

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punto de vista presupuestario, se producen el último de cada mes en que se

produce la dispensación (septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2012).

65. De lo señalado hasta aquí se desprende que la participación de la Comunidad

Autónoma de Valencia en el FLA implica la obligación de comunicar la

información relativa a esta deuda, con sus correspondientes vencimientos, al

MINHAP. Dado que es una información que debe comunicarse mensualmente,

la remisión de esta información permitirá al MINHAP conocer el estado de la

situación de impago en cada momento, así como las eventuales futuras

dificultades para atender al cumplimiento de esta obligación.

B. Actualización del Plan de Ajuste de la Generalitat

66. Del mismo modo, la participación en el FLA determina la necesidad de

modificar el Plan de Ajuste de la Generalitat, incluyendo en el mismo un plan

de tesorería y detalle de las operaciones de deuda viva exigidas por el artículo

5.2 del Real Decreto-ley 21/2012.

67. De los conceptos previstos a estos efectos por el Real Decreto-ley 21/2012

interesan a los efectos del presente Informe, los siguientes:

(i) el calendario y presupuesto de Tesorería que contenga sus cobros y

pagos mensuales por rúbricas incluyendo la previsión de su mínimo

mensual de tesorería;

(ii) vencimientos mensuales de deuda a corto y largo plazo; y

(iii) evolución del saldo de las obligaciones reconocidas pendientes de

pago tanto del ejercicio corriente como de años anteriores.

68. Se analizarán a continuación cada uno de estos conceptos.

(i) El calendario y presupuesto de Tesorería

69. El artículo 5.2 del Real Decreto-ley exige la formulación de un calendario y

que se expresen los cobros y pagos mensuales por rúbricas incluyendo la

previsión de su mínimo mensual de tesorería.

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70. A este respecto cabe hacer dos consideraciones:

(i) Dado que el artículo especifica que la expresión de los pagos debe

hacerse “por rúbricas”, resulta imprescindible que se concrete el

concepto de prestaciones farmacéuticas, a efectos de no incurrir en

infracción del precepto examinado; y

(ii) Puesto que que la prestación farmacéutica da lugar a pagos mensuales

de una cuantía aproximada de 120 millones de euros, la previsión del

mínimo mensual de tesorería debe tener en cuenta esta circunstancia.

71. La formulación de un calendario que comprenda expresamente los pagos a

realizar derivados de la prestación farmacéutica resulta esencial, en la medida

en que según el apartado 3 de la Disposición adicional primera de la LOEP,

como se dijo antes, del cumplimiento del calendario establecido en el mismo,

dependerá el desembolso por tramos de la ayuda financiera establecida.

(ii) Vencimientos mensuales de deuda a corto y largo plazo

72. Tal y como se ha señalado con anterioridad, la deuda derivada de la prestación

farmacéutica es deuda de la Comunidad Autónoma. Desde este punto de vista,

la misma debe ser incluida también en este apartado del Plan de Ajuste de la

Generalitat, en la medida en que el precepto examinado no limita en este caso

el concepto a deuda financiera.

73. En esta categoría de vencimientos mensuales parece claro que se hace

referencia a vencimientos futuros. En este sentido, tal y como se indicó

anteriormente, deberían hacerse constar los vencimientos que se producirán a

lo largo de cada ejercicio presupuestario. En el momento en que se presenta

este Informe, por tanto, deberían reflejarse los abonos derivados de la

prestación farmacéutica correspondientes a los meses de septiembre, octubre,

noviembre y diciembre de 2012.

(iii) Evolución del saldo de las obligaciones reconocidas pendientes de pago

74. Aunque este concepto no exige desglose, por tratarse de un saldo, interesa

subrayar que la cifra que se incluya bajo esta categoría y que haga referencia al

momento actual, debe comprender el total de la deuda vencida derivada de la

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prestación farmacéutica, es decir, la correspondiente a la primera quincena de

abril, mayo, junio, julio y agosto.

C. Ejecución del Plan de Ajuste 75. El artículo 6.1 del Real Decreto-ley 21/2012, con un contenido prácticamente

idéntico al de la Disposición adicional primera de la LOEP exige que se facilite

determinada información mensualmente sobre la ejecución del Plan de Ajuste

de la Generalitat. A efectos del presente Informe interesan en particular los

siguientes conceptos:

(a) ejecución presupuestaria mensual de los capítulos de gastos e

ingresos;

(b) valoración de los riesgos a corto y medio plazo en relación con el

cumplimiento de los objetivos que se pretenden con la aplicación del

plan de ajuste (en particular, se analizarán las previsiones de liquidez

y las necesidades de endeudamiento); y

(c) información actualizada de su plan de tesorería y detalle de las

operaciones de deuda viva.

76. Se analizarán a continuación cada uno de estos conceptos.

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(i) Ejecución presupuestaria mensual

77. Mensualmente debe remitirse información al MINHAP sobre la ejecución

presupuestaria mensual de los capítulos de gastos. En este punto, parece que no

será necesario el correspondiente desglose, en la medida en que la prestación

farmacéutica está incluida en el Capítulo IV del presupuesto de la Comunidad

Autónoma.

78. No obstante, dada la importancia del gasto que implica la prestación

farmacéutica (8,5% del presupuesto global de la Generalitat), sería aconsejable

que la información suministrada permitiera verificar el grado de ejecución de

este capítulo de gasto en lo relativo a la misma.

(ii) Valoración de riesgos y previsiones de liquidez

79. La situación de impago de la prestación farmacéutica se ha generado como

consecuencia de una situación de falta de liquidez. Por ello, las previsiones de

liquidez que se hagan por parte de la Comunidad Autónoma y que se

comuniquen al MINHAP en ejecución del Plan de Ajuste de la Generalitat,

deben tener debidamente en cuenta la liquidez necesaria para hacer frente al

cumplimiento de esta deuda de modo que se evite que en el futuro se pueda

reproducir esta situación.

(iii) Información actualizada sobre el plan de tesorería

80. Finalmente resulta también esencial, por motivos idénticos a los indicados

anteriormente, que el plan de tesorería incluya las previsiones oportunas para

que no se produzca una situación de falta de tesorería que desemboque en el

futuro impago de la prestación farmacéutica.

81. La Comunidad Autónoma de Valencia debe informar al MINHAP sobre la

ejecución del Plan de Ajuste de la Generalitat, también desde esta perspectiva.

D. Vencimientos futuros de la prestación farmacéutica 82. De lo señalado hasta aquí se deprende que todas estas actuaciones

(comunicación de información al MINHAP, modificación del Plan de Ajuste

de la Generalitat y comunicación de información sobre la ejecución del Plan de

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Ajuste) permitirán un cumplimiento puntual de la obligación consistente en el

abono de la prestación farmacéutica correspondiente a futuras mensualidades

del ejercicio 2012, es decir, de las mensualidades correspondientes a los meses

de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2012.

83. Para el caso de que ello no fuera así, debe recordarse que el Programa prevé

que el MINHAP podrá fijar el orden de prelación de los pagos de las

obligaciones pendientes en los tramos siguientes, tomando en consideración

tanto la naturaleza del gasto como la consideración del proveedor o acreedor,

estando además contempladas otras medidas, que no se han detallado en el

presente Informe, que puedan dar lugar a que tengan lugar estos pagos a

instancias del MINHAP.

E. Aplicación de los fondos del FLA 84. Resta por último por analizar cómo debe producirse la aplicación de los

primeros fondos del FLA, una vez se reciban los mismos por parte de la

Comunidad Autónoma de Valencia. Es decir, debe analizar cómo se va a

proceder a saldar la deuda derivada de la prestación farmacéutica actualmente

vencida.

85. A este respecto debe recordarse que la Generalitat ha solicitado ayuda por una

cuantía de 4.500 millones de euros, siendo el importe de la deuda derivada de

la prestación farmacéutica actualmente vencida de 540 millones de euros

aproximadamente.

86. Se trata por tanto de analizar (i) si parte de los recursos solicitados deben

destinarse a la satisfacción de la totalidad de esta deuda vencida y (ii) cómo

debe hacerse ese abono.

(i) La prioridad en el pago de la prestación farmacéutica

87. Tal y como se ha indicado anteriormente, el Programa otorga ya, sin ningún

género de dudas, prioridad al pago de la prestación farmacéutica en su apartado

5 letra c). Si bien dentro del concepto consistente en necesidades de

financiación del déficit público y, más en concreto, de pago a proveedores,

aparecen otros conceptos a los que se deben destinar los recursos del FLA, lo

cierto es que conforme al apartado 7, cuarto guión del Programa, en el ámbito

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del pago a proveedores, debe atenderse especialmente a los servicios públicos

fundamentales, educación, sanidad y servicios sociales.

88. Como decíamos anteriormente, se desprende de lo anterior que la aplicación

del FLA al pago de la prestación farmacéutica está dotado de una prelación

reforzada, de modo que se sitúa por delante de los restantes pagos a

proveedores en la aplicación del instrumento.

89. La conclusión que se alcanza a la vista de lo anterior es que los recursos que la

Generalitat perciba del FLA deben destinarse a la satisfacción de la totalidad de

la deuda derivada de la prestación farmacéutica, vencida en estos momentos.

(ii) Modo de proceder al abono de la prestación farmacéutica vencida

90. Los pasos previstos en el Programa mediante los cuales se va a materializar el

pago de la prestación farmacéutica vencida, son los siguientes: (i) Acuerdo del

Consell de la Generalitat por el que se acepten las condiciones fijadas para la

participación en este mecanismo y al que se incorpore el Programa como

Anexo; (ii) Acuerdo de la CDGAE por el que se apruebe un calendario por

tramos, indicando la cuantía correspondiente al primer tramo; (iii) Remisión en

los 15 primeros días del mes correspondiente al primer tramo por la Generalitat

al MINHAP de una relación certificada por el interventor general de facturas

pendientes; (iv) Envío de la relación por el MINHAP al ICO antes de que

finalice el mes, para que se proceda al pago por éste.

91. A estos efectos, el primer tramo que se apruebe debe contemplar la totalidad de

la deuda vencida en el momento en que se apruebe.

92. Así, una vez adoptado el Acuerdo de la Generalitat de adhesión al mecanismo,

resulta esencial que en el primer tramo aprobado por el Acuerdo de la CDGAE

se incorpore una cuantía suficiente que permita saldar a la deuda derivada de la

prestación farmacéutica ya vencida.

93. A efectos del presente Informe partiremos de que el primer tramo se

corresponderá con el mes de octubre de 2012.

94. Si octubre es el primer mes que cuenta con el correspondiente tramo de ayuda,

la relación que envíe la Generalitat en los 15 primeros días de octubre debe

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incluir el importe correspondiente a las facturas de abril, mayo, junio, julio y

agosto.

95. En relación con la mensualidad de agosto, sin perjuicio de lo expuesto sobre la

exigibilidad de la prestación farmacéutica a lo largo del presente Informe, debe

tenerse en cuenta, además, que el Programa exige para que se pueda hacer el

desembolso, que la factura haya sido presentada antes del último día del mes

anterior al del correspondiente tramo.

96. Dado que la factura correspondiente a agosto se presentó ante la Comunidad

Autónoma el 10 de septiembre de 2012, la misma es perfectamente susceptible

de ser abonada en el tramo mensual de octubre.

97. Una vez cumplimentados estos trámites, el ICO procedería a abonar este

importe antes de que finalizara el mes correspondiente al tramo en cuestión, es

decir, en la hipótesis expuesta, antes del mes de octubre.

VIII. CONCLUSIONES

Primera.- La participación de la Comunidad Autónoma de Valencia en el FLA

determina la imposición a ésta de las siguientes obligaciones relacionadas con el pago

de la deuda derivada de la prestación farmacéutica:

(i) La Comunidad Autónoma de Valencia debe comunicar al MINHAP el importe

de la deuda farmacéutica vencida y no satisfecha, correspondiente a la primera

quincena de abril, mayo, junio, julio y agosto de 2012. También debe

comunicar los vencimientos futuros de la deuda farmacéutica, particularmente

los correspondientes a las restantes mensualidades del ejercicio presupuestario

de 2012. (ii) El Plan de Ajuste de la Generalitat debe incluir un presupuesto de Tesorería

que contenga los pagos mensuales de la prestación farmacéutica, incluyendo la

previsión de su mínimo mensual de tesorería, así como expresar los

vencimientos futuros de dicha deuda e incluir los importes pendientes de pago

en el saldo de las obligaciones pendientes de pago.

(iii) Al comunicar la información mensual relativa a la ejecución del Plan de Ajuste

de la Generalitat, la Comunidad Autónoma de Valencia debe comunicar al

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MINHAP, la ejecución presupuestaria mensual del capítulo IV de gastos, en el

que se incluye la prestación farmacéutica, las previsiones de liquidez e

información actualizada de su plan de tesorería, que permitan apreciar la

situación de pago de la prestación farmacéutica. El desarrollo de estas actuaciones permitirá el cumplimiento puntual de la obligación

consistente en el abono de la prestación farmacéutica correspondiente a futuras

mensualidades del ejercicio 2012, es decir, de las mensualidades correspondientes a los

meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2012, existiendo diversos

mecanismos que permiten al MIHAP garantizar que dichos pagos se produzcan.

Segunda.- La Comunidad Autónoma de Valencia debe aplicar los recursos del FLA

a la satisfacción de la totalidad de la deuda pendiente derivada de la prestación

farmacéutica (media mensualidad de abril, mayo, junio, julio y agosto de 2012) en la

medida en que el Programa ha otorgado prioridad a los pagos en los ámbitos de sanidad,

educación y servicios sociales.

Tercera.- Los pasos previstos en el Programa mediante los cuales se va a

materializar el pago de la prestación farmacéutica vencida, son los siguientes:

(i) Acuerdo del Consell de la Generalitat por el que se acepten las condiciones

fijadas para la participación en este mecanismo y al que se incorpore el

Programa como Anexo;

(ii) Acuerdo de la CDGAE por el que se apruebe un calendario por tramos,

indicando la cuantía correspondiente al primer tramo;

(iii) Remisión en los 15 primeros días del mes correspondiente al primer tramo por la

Generalitat al MINHAP de una relación certificada por el interventor general de

facturas pendientes;

(iv) Envío de la relación por el MINHAP al ICO antes de que finalice el mes, para

que se proceda al pago por éste.

PEREZ-LLORCA Madrid, 25 de septiembre de 2012