La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relación ciudadanos-política y Estado y sus...

La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relación

ciudadanos-política y Estado y sus implicaciones para la Política

en Latinoamérica; evidencia del Barómetro del Capital Social y

el Proceso de Paz en Colombia en la Acontabilidad Política

The lack of Principal-Agent Model in the relationship between citizens-politics and State and its

implication for Politics in Latinamerica; evidence from the Barometer of Social Capital and the Peace

Process in Colombia on Political Accountability

John Sudarsky Ed.D., Presidente Corporación para el Control Social (Contrial)

Diana Marcela García, Directora Ejecutiva, Contrial

Presentado al Congreso Latinoamericano de la World Asociation of Public Opinion

(WAPOR), Octubre 2016, Monterrey México

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No.

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Resumen

La Relación Principal-Agente (P-A) como principio de representación política se contrasta con la representación proporcional (Microcósmica), concepciones con consecuencias para los sistemas electorales,

por un lado aquellos basados en distritos uninominales (DUNs) o de baja magnitud y, por el otro, aquellos que

enfatizan la proporcionalidad entre votos y curules. Esto genera dos criterios a considerar en un sistema

electoral: La clara identificación del agente para poder ejercer la acontabilidad y, por el otro, la

proporcionalidad entre votos y curules. Se examinan cuatro países en Latinoamérica que tienen posibilidad

de contener los dos criterios y tan solo el régimen electoral de Bolivia califica. En el sistema colombiano se

encuentra la extrema ausencia de la P-A, ya que su sistema basado en voto preferente o lista cerrada, permite

solo relaciones clientelistas en la relación sociedad-política. Este quiebre se comprueba empíricamente con

los resultados del Barómetro del Capital Social en la relación de sus dimensiones y factores según se

midieron en el 2011 y por los cambios en los niveles de la participación cívica (organizaciones voluntarias),

y política (eslabonamiento legislativo y mecanismos de participación). Se propone un sistema electoral mixto con dos tramos, uno representativo basado en DUNs donde se identifica el representante y otro proporcional

que recoge los votos de los perdedores en los DUNs, contrarrestando la tendencia del primero a castigar las

minorías y responder la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué? Se describen los esfuerzos de aprobar

esta reforma en el Congreso de Colombia y lo imperativo de hacerlo para que la implementación de lo

acordado del gobierno colombiano con las Farc venza la Fracasomanía y tenga posibilidad de éxito.


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Introducción

Los problemas de corrupción y clientelismo en América Latina son endémicos, con graves

consecuencias para la legitimidad de la democracia y en la efectividad de sus estados en

implementar políticas, especialmente de desarrollo equitativo (Sudarsky, 1998)

especialmente porque el clientelismo viene acompañado de Fracasomanía (Hirschman,

1975), la tendencia a rotular como fracasos una solución a un problema cuando no lo

resuelve en su totalidad. Por ello la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué? sigue siendo

central para desatorar el desarrollo de Latinoamérica. En este ensayo que recoge

investigación en el sentido técnico de las ciencias sociales y acción que permite ilustrar la

dinámica sistémica en un país, particularmente Colombia, se intentará ilustrar cómo estos

elementos de corrupción y clientelismo no son “accidentes” o desviaciones de su operación

sino que son intrínsecos a ella, teniendo como principal estructurante los sistemas

electorales, particularmente los proporcionales y la ausencia de Acontabilidad1

del

legislativo, por la ausencia de concepciones de Principal (el electorado)- Agente (el

representante), rompiendo con ello la relación ciudadanía-política-Estado. El ejemplo de

esta dinámica debe servir como fuente de hipótesis que se pueda generalizar y comprobar

empíricamente en estudios posteriores en otros países, especialmente al comenzar a medir

el Eslabonamiento Legislativo como encadenamiento crítico de, precisamente, la relación

Ciudadanía-Legislativo. También se analizará cómo la democracia participativa, cuyo auge

y esperanza en Latinoamérica puede ser vista como precisamente una compensación de la

falta efectiva de representación por el legislativo, se estrella con un sistema electoral que no

permite identificar quién es el representante y así poder llamarlo a cuentas: “ El verdadero

problema en Latinoamérica es una acontabilidad vertical raquítica. Los agentes elegidos

para el legislativo no son responsables ante sus votantes y los votantes no sancionan con su

voto el mal liderazgo (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).

1 Se usa la palabra Acontabilidad para expresar la responsabilidad contractual que tienen los elegidos de rendirle cuentas a sus electores,

con toda la connotación de compromiso “profundo” que ello implica. Es muy significativo que la palabra misma no exista en español, lo

cual señala lo profundo de la ausencia misma del concepto en buena medida roto durante el absolutismo español del siglo XVI. (véase

Sudarsky, 2000, p29-44). Para contraste, en el idioma sueco no existe palabra para el clientelismo.


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Esta ausencia sistémica es producto de la preponderancia de lo que Farrell (1997) ha

llamado una concepción micro cósmica de la representación, en contraste con la de

Principal-Agente. En la primera se concibe el Congreso como un microcosmos de la

sociedad buscándose que en él existan, en las proporciones lo mas cercanas posibles a las

que existen en la sociedad, los grupos que componen ésta. En la segunda concepción los

representantes son concebidos como agentes de sus representados, con una gradación en

términos de la rigidez de la relación P-A desde mandante (el obedece el mandato) a

fideicomisario (trustee). Las dos concepciones tienen consecuencias en los sistemas

electorales en el sentido que la primera se centra en ir incorporando grupos ausentes en el

Congreso con concepciones de redistribución y dinámicas de cooptación y la segunda en

precisar las “constituencies” de cada agente.

Ahora bien, en el diseño y evaluación de un sistema electoral hay que tomar dos criterios

principales: 1) la Representación en el sentido de que sea posible identificar el

representante por parte de su electorado, pueda fijar su atención en él (o ella) y llamarlo a

cuentas y premiarlo con su reelección si lo ha hecho bien y castigarlo con no hacerlo si lo

ha hecho mal, y 2) la Proporcionalidad, básicamente que la relación de los votos recibidos

por un partido sea proporcional al número de curules (sillas parlamentarias). Estos dos

criterios deben ser balanceados principalmente porque los sistemas con mayor énfasis en la

representación están constituidos por distritos electorales de baja magnitud (pocos

representantes elegidos por distrito) y en su forma mas pura distritos uninominales (Single

seat electoral districts: SSED) que normalmente son distritos donde el ganador se lleva

todo. Esto tiene por consecuencia, según el “axioma de Duverger” que estos sistemas

políticos convergen, debo añadir a veces tras periodos de medio siglo o mas, en sistemas

bipartidistas, en detrimento de partidos minoritarios y, por supuesto, de la proporcionalidad.

Precisamente los sistemas electorales mixtos, concebidos por primera vez en la Alemania

de la postguerra para estrenar su democracia, combinan este elemento de la representación

clara en los Lander (estados federales)y la proporcionalidad entre sillas y escaños de cada

partido mediante un mecanismo de ajuste de la proporcionalidad en la Cámara alta. Los

sistemas mixtos se presentan en una gran variedad y Shugart and Wattemberg (2003)

afirman que “pueden resultar siendo la reforma electoral del siglo XXI”. Por otro lado, no


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sobra decir que dentro de los criterios de análisis de los sistemas electorales es necesario

incorporar también la gobernabilidad emergente de ellos, es decir la posibilidad de formar

coaliciones de gobierno estables que permitan llevar a cabo lo que se requiere.

Los Sistemas Electorales de América Latina

En América Latina son totalmente preponderantes los sistemas proporcionales con algunas

excepciones que vale la pena examinar para entender qué tanto realmente incorporan el

concepto de principal agente y defienden la proporcionalidad entre votos y curules. Zobatto

y Orozco (2008) en una revisión de 18 sistemas electorales en Latinoamérica permiten

identificar cuatro casos como potenciales excepciones: México, Venezuela, Chile y Bolivia.

En México la Cámara baja es elegida mediante SSED. Sin embargo el sistema electoral

prohíbe toda forma de reelección inmediata, de tal manera que los diputados mantienen una

lealtad y atención a su partido el cual decide dónde puede presentarse en el futuro y deja de

lado los votantes de su distrito electoral, rompiendo la posibilidad de ganar el premio por

una representación efectiva: El ser reelecto. En Venezuela, con un sistema unicameral,

algunos de los diputados son elegidos por distritos dibujados al interior de los estados , de

magnitud uno o dos, con otros diputados elegidos por partido a nivel estatal. Sin embargo,

la Corte Electoral controlada bolivarianamente rediseña los distritos según su conveniencia,

perdiéndose cualquier trazo de proporcionalidad entre habitantes/votos y curules. El

sistema bicameral de Chile estaba basado en distritos de magnitud baja (dos o tres

diputados); fue diseñado en la época de Pinochet con el propósito de privilegiar la segunda

mayoría, pero que de todos modos permitía identificar el agente. Por ejemplo, La fórmula

electoral (como se trasladan votos en curules) en un distrito de magnitud dos, el partido mas

votado tenía que tener mas de 66% de los votos para obtener la segunda curul,

efectivamente favoreciendo la segunda mayoría y la eventual formación de una coalición de

gobierno de dos bloques. Sin embargo en febrero del 2015 se aprobó una reforma electoral

muy en la dirección proporcional, y la anterior fórmula electoral se reemplazó por una

donde los distritos electorales se conformaron con magnitudes mas amplias, en algunos

casos hasta siete u ocho diputados, y el umbral para nuevos partidos prácticamente se

eliminó. Por otro lado esta Bolivia que desde 1994 tiene un sistema electoral mixto muy

parecido al alemán, el cual tuvo su primer proceso de rediseño de los distritos uninominales


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en 2013. Con voto obligatorio la Cámara baja tiene una distribución de 50/50 entre SSED

definidos en buena medida por población y algunos otros distritos especiales por

comunidades indígenas y otros proporcionales por partido. La gente vota en distintos

tarjetones, uno con candidatos presidenciales y sus partidos. Simultáneamente, votan con

tarjetones impresos para cada distrito uninominal donde el candidato de cada partido se

identifica con su foto y el nombre de su suplente, una condición fulgurante especialmente

frente al sistema electoral colombiano, según veremos adelante. Hay otro tarjetón

departamental para los candidatos a diputados multinominales (que restauran la

proporcionalidad partidista) y los candidatos a senadores, cuatro por departamento. En el

contexto latinoamericano Bolivia tiene el sistema electoral mas balanceado en términos de

representación y proporcionalidad y la relación Principal-Agente es clara y definida. Es

mas, su corte electoral mostró independencia en el proceso de rediseño de los DUNs en

contra de una mayoría tan penetrante como la de Evo Morales.

El surgimiento de los Mecanismos de Participación: La Tercera Ola de la

Democracia. (Avritzer, 2002)

El bloqueo de los sistemas electorales en Latinoamérica ha dado lugar a la aparición de

mecanismos compensatorio tales como la democracia participativa y diferentes formas de

buscar la rendición de cuentas, muchas veces sin pasar por el proceso electoral. Estas

innovaciones autóctonas y bastante originales no se han incorporado explícitamente como

se merecen en el fortalecimiento de la relación Principal-Agente, así como en el

debilitamiento de la relación patrón-cliente. Strom, Muller, and Bergman (2003) identifican

varios elementos de la pérdida de agencia diferenciando aquello exante y expost a la

elección misma, anotando que el mas débil de estos eslabonamiento es la de elector-

representante. Sin embargo la relación entre electores de un distrito es una fuente de

pérdida de agencia por la falta de coordinación entre electores sobre qué quieren

colectivamente, y con ello la dificultad del elegido para saberlo. Strom et.al. también

revisan la pérdida de agencia de la democracia directa, esto es, aquellas que se ejercen a

través del voto: Referendos, etc. Sin embargo, los mecanismos de participación

deliberativos, aquellos que requieren interacción cara a cara que responda a la noción de

que “necesito saber qué piensan los otros para saber lo que yo pienso” (Klaus Offe), se


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pueden ver desde esta perspectiva; la planeación y el presupuesto participativos son

especialmente valiosos para resolver el problema de establecer un mandato claro: La

coordinación ciudadana para aclarar lo que quieren, para que el Agente pueda

representarlos mejor.

El actual sistema electoral en Colombia

Para el reemplazo del actual sistema electoral de Colombia es necesario tomar en cuenta los

dos criterios conocidos: Representación (las personas saben quién es su representante) y

proporcionalidad (hay una proporcionalidad razonable entre el número de votos que un

partido recibe y el número de escaños que se le asigna a dicho partido) y compararlo con lo

que hay hoy en día. La Constitución de 1991 estableció la lista nacional para la elección al

Senado, para permitir a los partidos minoritarios cosechar el voto de opinión en todo el país

y tener alguna oportunidad de salir elegidos. La Cámara de Representantes está construida

en una jurisdicción por cada departamento con diferentes tamaños de población. En ese

entonces un sistema mayoritario (cocientes y residuos) y un umbral muy bajo para que los

partidos pudieran obtener un escaño, creó un incentivo para la atomización, con partidos

casi individuales a menudo con representación exclusivamente regional. El cociente castiga

a los partidos que tienen un alto número de votos en una región específica, porque es más

sencillo ser elegido por el residuo, con un número de votos mucho más pequeño que el

cociente. En 2003, se presentó una reforma electoral para solucionar algunos de estos

problemas, una reforma aplicada por primera vez en 2006, justo después de la segunda

aplicación del Barómetro del Capital Social de Colombia (BARCAS) en el 2005.

Se adoptó la fórmula electoral de d’Hont (el sistema de promedio mayor). Aquí, al menos

el mismo número aproximado de votos elige cada candidato, mejorando significativamente

la proporcionalidad. El anterior proceso de atomización dirige el legislativo para proponer

una lista cerrada ordenada para cada partido, para el Senado y la Cámara. Debido al temor

de un fuerte liderazgo de partido (el bolígrafo) en la elaboración de las listas se decidió que

los partidos podrían elegir de una lista cerrada y ordenada o una lista de voto preferente, en

la que los electores votaran por un candidato de la lista compuesta a partir del número total

de puestos por cubrir en el distrito, si el partido lograba alcanzar el umbral. Esto derrotó el


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orden y el cierre de las listas y se reintrodujo un voto totalmente personalista, donde los

votos son para cada candidato, el cual podía salir elegido con muy pocos votos.

Los votos que no elegían a alguien de una lista de partido se contaron como votos para el

partido y se contaron para los escaños asignados a través del método d’Hont. No hay

suplentes. Dado que este sistema requeriría un enorme tarjetón (balota) - para el Senado

100 candidatos por partido por nueve partidos, un tarjetón con 900 casillas- se decidió que

los candidatos serían identificados no con su foto y un nombre sino por una combinación de

marcar el partido y el número individual del candidato. Esto condujo a que las propuestas

electorales de fondo de los discursos políticos se eliminaran, y los candidatos tuvieran que

concentrar sus esfuerzos en posicionar el color de su partido y su número personal. Esto

provocó un aumento considerable en el número de errores en el proceso de votación: Para

las elecciones de 2010, de un potencial de 29.6 millones de votos, se depositaron 13,2

millones de votos totales (56% de abstención), hubo 1.8 millones de votos nulos (14%)

para la Cámara de Representantes, 1.5 millones para el Senado, y 824.000 y 504.000

respectivamente (5%) no marcados. Para el 2014 los porcentajes fueron prácticamente

idénticos. Dado el número de miembros del Congreso que se retiró de las Cámaras debido a

diferentes razones, sobre todo debido a la corrupción y asociación con los paramilitares, las

dos cámaras representaban en realidad menos de un tercio de los votantes potenciales.

La Evidencia del quiebre de la relación Sociedad-Política-Estado según el BARCAS

Las dsitintas afirmaciones que se han hecho requieren ser respaladadas con evidencia

empírica que permita ver el cambio y la evolución de los distintos elementos en el tiempo.

Por fortuna, se ha estado midiendo varias de ellas con la aplicación del BARCAS en 1997,

2005 y el 2011. No es este el lugar de explicar el diseño y metodología que se usa para

medir el Capital Social (Vease por ejemplo Sudarsky 2000, 2007 y Hurtado et.al. 2013 y

mas resumido y con la perspectiva de este artículo, Sudarsky y García 2015). Baste decir

que se miden diez dimensiones, 50 variables de un instrumento con 325 items, muchos de

ellos compartidos con la Encuesta Mundial de Valores –EMV- (Inglehart y Welzer, 2007)

para hacer comparaciones internacionales con ellos. La gráfica siguiente resume los

resultados de la medición del 2011, donde los tres factores que empíricamente emergen del

análisis factorial de las dimensiones (KSOCIAL: el tejido social, CONFIÉ: Confianza y


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Control Indirecto del Estado y FENOVAL: Fe en fuentes de Información no Validadas)

explican 62% de la varianza. En la figura 1 se puede identificar la relación entre las

dimensiones y los factores, ya sea positiva (línea sólida) o negativa (línea punteada).

Veamos.

Figura 1: La relación entre Dimensiones y Factores, 2011

KSOCIAL describe la condición de la sociedad y consistentemente incluye las

dimensiones Solidaridad y Mutualidad, Relaciones Horizontales y Articulación Vertical o

Jerarquía, todas ellas el núcleo de capital social que llamamos Tejido Social. Los Medios

de Comunicación han tenido una relación negativa con KSOCIAL en las últimas dos

mediciones, ambas indicando cómo, cuando hay bajos niveles de las dimensiones del tejido

social, las personas tienden a tener mayor confianza en los Medios de Comunicación y

usarlos como fuente primaria de información. La Participación Política y Cívica

aparecieron en KSOCIAL en 1997 y 2005, pero dejaron el factor en 2011 para quedar ellas

incluidas en CONFIE, un hallazgo muy negativo que revela que estas dimensiones que

unían antes a la sociedad (KSOCIAL) con la esfera institucional (CONFÍE), dejan de

hacerlo, especialmente la participación cívica que cayó dramáticamente. Efectivamente la

relación Sociedad- Institucionalidad se marchitó.


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CONFIE se refiere a la estructura institucional, básicamente la dimensión de la Confianza

Institucional. Sin embargo, también incluye la forma en que la sociedad ejerce el control

sobre las instituciones y adicionalmente cuánto se usan formas de, por lo menos

indirectamente, ejercer el control sobre ellas: La dimensión de Control Social. El Control

Social incluye confianza en las instituciones cuyo propósito es controlar el Estado (control

indirecto), mas conocimiento y uso de mecanismos de participación para controlar el

Estado. Adicionalmente la noción de la Rendición de Cuentas (Accountability), la cual

puede existir o no en la cultura política de una población específica. Las Relaciones

Horizontales, parte del tejido social tienen una relación negativa con CONFIE: Las

personas con fuertes relaciones horizontales tienen menos confianza en la institucionalidad.

En este sentido, es un capital social que vive en desconfianza de la esfera institucional, y su

radio de confianza no se extiende a la esfera pública, una brecha preocupante para esta

sociedad. También significa que para integrarse a la esfera institucional las relaciones

horizontales se rompen. La ausencia de relaciones horizontales fue la pregunta fundacional

en la investigación de las relaciones patrón-cliente que Foster (1960) atribuía a estas. El

hecho de que la Participación Cívica y Política sean parte de CONFIE, fortalece este factor

como la esfera institucional específica para la interacción con el ámbito público, ya que

estas dimensiones se expresan sólo allí y no proporcionan un vínculo con el tejido social

descrito antes.

FENOVAL tiene dos dimensiones constitutivas: Información y Transparencia, y

Republicanismo Cívico. Esta última relación es una de las mas problemáticas de la

investigación. Significa que aquellos que afirman responsabilizarse por lo público expresan

tan solo una creencia de que lo hacen, sin involucrarse en las actividades que serían la

manera de asumir realmente tal responsabilidad. Esto se confirma por el efecto negativo y

consistente de las dimensiones de la Participación Política y Cívica con FENOVAL,

participaciones que son los mecanismos reales y comportamentales en la esfera pública a

través de estas formas específicas de capital social: Involucramiento político y cívico. Estas

dimensiones proporcionan entornos para validar la información y por lo tanto disminuir la

indeseable Fe en Fuentes de Información no Validadas.


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FENOVAL es un descubrimiento importante. La dimensión de Información y

Transparencia, la búsqueda de información fidedigna y oportuna, muestra que si las

personas se aíslan, fundamentalmente debido a la falta de participación política y cívica,

tienden a confiar en algunas fuentes de información con alto contenido en FENOVAL, que

no pueden validar por medio de interacciones sociales. La información tiene que ser

“validada” en el sentido de Berger y Luckmann (1986) quienes asumen que la “realidad” es

construida socialmente. Esta validación se lleva a cabo a través de la interacción social, ya

sea en organizaciones voluntarias o participación activa en política. Sin embargo, el

Republicanismo Cívico, la noción de un ciudadano responsable activamente de lo público,

conceptualmente definido como una alternativa al clientelismo y al particularismo,

sistemáticamente estuvo relacionado con FENOVAL. Esto significa que las personas altas

en FENOVAL se dan a sí mismas una “excusa cognitiva” para permanecer pasivas y

participar en la política y en la sociedad sólo a través de su fe en lo que los medios de

comunicación (por ejemplo, la televisión y la prensa) les ofrecen. La excusa cognitiva se

produce por el conocido proceso de la disonancia cognitiva, por el cual las personas que

responden el BARCAS afirmando que asumen la responsabilidad de las diferentes esferas

sociales (por ejemplo, la escuela, el barrio, etc.), no informan que realmente se involucran

en comportamientos asociados con la participación cívica y política.

En la medición del Capital Social en el 2005, Clientelismo fue una variable crítica

relacionada negativamente con FENOVAL; sin embargo en 2011 perdió ese efecto. Ahora

bien, el clientelismo es un componente estructural de la sociedad, no una creencia o una

“actitud” personal. Lo que se hizo evidente, cuando los diferentes pasos que tenían que

darse para moverse en la dirección de la Sociedad Cívica Moderna (Putnam, 2003), es que

FENOVAL tenía que caer y las personas deberían reconocer que viven en un mundo

permeado de clientelismo. Sólo entonces pueden empezar a tomar los pasos necesarios para

transformar esta condición de clientelismo. Según la Teoría de la Transformación hacia la

Sociedad Cívica Moderna, que no se presenta aquí, la caída drástica de FENOVAL es un

prerrequisito para el cambio hacia una cultura política impulsada por una ciudadanía activa

que mantenga a sus gobernantes y representantes rindiendo cuentas: Un proceso de

consciencia extrema similar a la movilización cognoscitiva (Inglehart y Welzel, 2005), un


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proceso de sinceramiento colectivo. Esta caída de FENOVAL se dio por ejemplo en

Medellín, aunque el BARCAS muestra que todavía subsiste allí un muy bajo nivel de

responsabilidad pública. Aunque esta concientización sea real: FENOVAL cae, la baja

participación política es un obstáculo para el desarrollo cívico de la ciudad. El bajo

FENOVAL no debe ser un alivio para la ausencia de la Sociedad Cívica Moderna. Es sólo

una pausa porque, por lo menos, las personas se dan cuenta de que los ciudadanos no son

engañados por una fantasía cívica, donde todo está bien y puedan así sentirse cómodos en

su pasividad.

El papel de los medios de comunicación ha evolucionado a través de las diferentes

aplicaciones de BARCAS. En 2011 y 1997, los medios de comunicación fueron

relacionados con FENOVAL, pero, en el 2011 se relaciona negativamente con KSOCIAL.

Esto dice mucho acerca de los Medios de Comunicación, los cuales existen en su propia

esfera y muchas veces con sus propios propósitos; su relación negativa con KSOCIAL

indica que las personas con mucho KSOCIAL no confían en los Medios de Comunicación

como fuente de información válida.

Evidencia de algunas variables críticas: Como puede observarse en la figura 1.

La Participación Cívica y la Participación Política son las dimensiones que aumentan

CONFIÉ (antes aumentaban KSOCIAL) y disminuyen FENOVAL. Por ello, y por su

relevancia frente al argumento desarrollado se presentan sus resultados (2011) y la

evolución de tres variables críticas 2: Pertenencia a Organizaciones Voluntarias Seculares

(Dimensión de Participación Cívica), Eslabonamiento Legislativo (Participación Política,

democracia representativa) y Mecanismos de Participación (Participación =Política,

democracia participativa).

La participación Cívica: Membrecía en Organizaciones Voluntarias: La

participación en las organizaciones voluntarias (OVs) está en el núcleo del capital social

desde el trabajo clásico de Putnam (1993). El BARCAS lo mide preguntando para una

serie de organizaciones, que en buena medida se miden en la EMV, si la persona

pertenece y es activa en cada una de ellas (10), pertenece pero no es activo (5) o no

2 Llamamos críticas las variables ( o ítems según sea el caso) de una dimensión que se relacionan con los factores cuando se realizan

regresiones stepwise de todas las variables que forman parte de todas las dimensiones relacionadas con un factor y alguna de ellas aporta

mas de 1% de la varianza y con un beta mayor de ,05.


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pertenece (0). El resultado para Colombia en las OV seculares (excluidas las religiosas) se

observa en la figura 2, donde se aprecia una caída drástica y continua desde 1997, una

pérdida neta de cerca del 50% en esta variable, una verdadera hemorragia del capital social

y un índice de la desmovilización de la sociedad civil. Por otro lado, el BARCAS también

permite calcular el porcentaje de personas que no pertenecen a ninguna OV secular y a

ninguna OV (incluidas las religiosas) esta última como ítem crítico en la variable

Atomización, una medida fuerte (con otros ítems) de que la persona se encuentra fuera de la

sociedad (nivel muy bajo de KSOCIAL). El resultado es que la no pertenencia a ninguna

OV secular pasó de 43% en 1997 a un 70% en 2011 y con ello una caída del 63% en la

dimensión de Participación Cívica. Cuando se mira la no pertenecía a ninguna OV

incluidas las religiosas el aumento es menor, pasando del 18% en 1997 a 30% en el 2011.

La sociedad entonces ha perdido secularización porque la pertenencia a las OV religiosas,

muy preponderante, permanece igual y las seculares caen dramáticamente.

Figura 2: La evolución de la pertenencia a Organizaciones Voluntarias, 1997-2011, BARCAS 2011.

Participación Política, Eslabonamiento Legislativo, nivel y evolución: La

dimensión Participación Política, positiva con CONFIE, negativa con FENOVAL, se

presenta en esta sección con dos de sus variables: Eslabonamiento Legislativo dirigido


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hacia probar el impacto de la democracia representativa y los Mecanismos de Participación

para hacer lo mismo con respecto a la democracia participativa. Por otro lado, los partidos

políticos en Colombia, en una comparación de 24 países según la sexta oleada de la EMV,

estaban en el ángulo inferior de un cuadrante que registraba la confianza y la membrecía a

los partidos políticos, sólo por encima de Polonia y Perú.

El Eslabonamiento Legislativo (Lawson, 1980) es una variable frecuentemente discutida,

pero raramente medida. Respecto al problema de rendición de cuentas del legislativo, el

Eslabonamiento es central porque mientras las personas no tengan claro quién es el

representante es imposible que su representante en las cámaras legislativas rinda cuentas, el

problema mismo de la relación P-A núcleo de esta discusión.

En Colombia hay cinco de estos cuerpos: el Senado, la Cámara (baja) de Representantes, la

Asamblea Departamental, el Concejo Municipal y las Juntas Administradoras Locales. Para

medir el Eslabonamiento Legislativo, se realizan tres preguntas para cada uno de estos

cuerpos una vez se preguntó: ¿usted votó? Si votó, entonces se hacen las tres preguntas 1)

¿usted recuerda por quién votó en esa elección? Y si recuerda, 2) ¿sabe si el candidato

salió elegido? Luego se preguntó 3) ¿cuál de estos representantes es más cercano a usted,

lo representa mejor? Cada posible respuesta afirmativa recibe una puntuación de 10. Esto

significa que, por cada Cámara, podría haber un total de 30 posibles puntos por cada

cuerpo, para un total de 110 en una puntuación perfecta; es decir, si alguien había votado

en todas las elecciones, recuerda por quién votó, supo si su candidato fue elegido y tuvo a

uno de ellos como su representante más cercano, obtendría los 110 puntos.

Lo primero de los resultados, que son sorprendentes (ver Figura 3) es el nivel

extremadamente bajo de las puntuaciones obtenidas, con el 63% teniendo Cero

eslabonamiento legislativo, es decir, las personas que no votaron en ninguna de las

elecciones de las cámaras legislativas, y luego la puntación tan reducida en cada posible

paso adicional. Este resultado indica que la falta de eslabonamiento no es un problema

personal del encuestado, es un elemento estructural del sistema electoral y una de las

razones para proponer el Sistema Electoral Mixto (SEM). Es claro entonces que la relación

ciudadanía-legislativo está rota y el representativo no representa desde el punto de vista de

la ciudadanía.


15

Figura 3: Eslabonamiento Legislativo, muestra nacional 2011, BARCAS

El Eslabonamiento Legislativo (figura 4) fue estable de 1997 a 2005, y luego tuvo una

caída del 15%, indicando que fue el cambio del sistema electoral en 2003 el que produjo tal

caída 2005 a 2011. El eslabonamiento del Concejo Municipal, el más alto en 2005, cayó un

25% en 2011. El eslabonamiento de la Junta Administradora Local cayó el 33%,

demostrando que los niveles urbanos y locales perdieron el poco eslabonamiento que

habían logrado.

63%

6% 4% 5% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110

Po

rce

nta

je

Promedio

Eslabonamiento Legislativo Muestra nacional- BARCAS 2011


16

Figura 4: La Evolución del Eslabonamiento Legislativo en Colombia, 1997-2011. BARCAS 2011.

Figura 5. Eslabonamiento Legislativo por tamaño de Municipio

En la Figura 5 se cruza el Eslabonamiento Legislativo con el tamaño del municipio.

Aunque el nivel real de eslabonamiento ha estado cayendo desde 1997, el patrón que

aparece es consistente y puede interpretarse a la luz de la transición del capital social que

cementa (encierra la solidaridad interna) a uno que puntea, con un radio de confianza mas

amplio. Esta transición entonces se da luego de los 20 mil habitantes donde la posibilidad

de interacción cara a cara se pierde y solo se recompone en términos de eslabonamiento

hasta los cincuenta mil, para despeñarse por encima de los quinientos mil habitantes. Este

tema es crucial para la transformación hacia la Sociedad Cívica Moderna. En las grandes

ciudades es necesario crear ámbitos territoriales y administrativos intermedios entre el

barrio y la ciudad para acumular KSOCIAL, ámbitos en los cuales llevar a cabo procesos

de planeación y presupuesto participativo que estén en un radio de comprensión

suficientemente inmediato para que tales ejercicios tengan significado.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

5 - 10.000 10 - 20.000 20 - 50.000 50 - 100.000 100 - 500.000 Más 500000

Eslabonamiento Legislativo por tamaño del municipio

1997 2005 2011


17

Los Mecanismos de Participación: La Constitución de Colombia de 1991

declaró al país una democracia participativa y a partir de allí se reglamentó la

conformación del Consejo Nacional de Planeación, el cual es responsable de emitir un

concepto sobre el Plan de Desarrollo, antes de que el Congreso lo apruebe. Este mecanismo

de participación se replicó en los territorios, a través de los consejos territoriales de

planeación. Adicionalmente se regularon jurídicamente otros mecanismos que se pueden

clasificar así: a) mecanismos directos, ejercidos a través del voto, por ejemplo, revocatoria

del mandato y referendos, b) mecanismos utilizados para defender y garantizar los

derechos individuales, como son la Tutela (Amparo) y el Derecho de Petición, más

dirigidos a dar a los ciudadanos las capacidades para obligar acciones al gobierno si algún

derecho fundamental está en riesgo, c) mecanismos deliberativos, en los que se supone una

acción colectiva se emprende luego del debate entre los ciudadanos (Veedurías, algunos

mecanismos sectoriales en educación y salud, los Consejos Territoriales de Planeación, así

como los Consejos Rurales de Desarrollo, el Cabildo Abierto y el Presupuesto

Participativo). Finalmente, d) cada gobierno crea un mecanismo propio para socializar y

debatir algunas temas, el cual fue utilizado sistemática y generalizadamente en los

gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010): Los Consejos Comunitarios. En ellos él y sus

ministros se reunían con miembros invitados de la comunidad. La competencia que los

Consejos Comunitarios de Uribe planteó, no sólo desestimuló en el uso de otros

mecanismos de participación, sino convirtió en inútil la participación en OV.

Para medir estos mecanismos, el BARCAS le pregunta a cada uno de los encuestados si lo

conoce o lo ha oído mencionar (5 puntos), y segundo si sabe de alguien que lo ha usado (5

puntos adicionales). La escala de la variable va de cero (no sabe de ninguno ) a 120 (conoce

a alguien que lo ha usado para todos ellos). En la figura 6 la puntuación agregada fue 22,3

en 1997 donde muchos de ellos apenas estaban empezando a operar; 29,4 en 2005 con un

incremento muy promisorio del 32%, para caer de nuevo a 22,4 en el 2011 casi al nivel

original de 1997. Todos los mecanismos, excepto el Derecho de Petición, el único que

aumenta continuamente, tuvieron el mismo patrón de aumento-caída. La Tutela y los

mecanismos de participación en salud, obtuvieron la puntuación más alta, los Consejos

Territoriales de Planeación, el escenario de articulación de la sociedad civil a nivel

territorial y gestor de la Planeación Participativa, la más baja, incluso cuando están


18

constitucionalmente definidos. Este mecanismo, que presentaba la innovación de articular

las organizaciones de la sociedad civil y debería ser su columna vertebral ha tenido un

desempeño decepcionante.

Figura 6: La Evolución de los Mecanismos de Participación en Colombia, 1997-2011; BARCAS 2011.

El Presupuesto Participativo, el arquetipo de la Tercera Ola de la Democracia

representado por el experimento de casi 40 años de Porto Alegre, fue medido con el

BARCAS en 2011. El único territorio de la muestra donde fue implementado a nivel local

fue en Medellín, como política pública del 2004 en adelante. El BARCAS indica que el

14% de sus habitantes sabían de alguien que hubiera utilizado los Presupuestos

Participativos. En Medellín en ese momento tuvo el efecto de reducir FENOVAL, un

hallazgo muy significativo, especialmente porque Medellín fue la única de las principales

ciudades de Colombia cuyo KSOCIAL no cayó dramáticamente en el período 2005-2011.

De tener el puntaje más bajo en KSOCIAL en 1997, se levantó al igual que las demás

ciudades en el 2005 y mantuvo su nivel hasta el 2011, mientras que en las otras ciudades

KSOCIAL caía. Para entonces Medellín se convirtió en la segunda ciudad de Colombia

con mas alto KSOCIAL. Pareciera que los presupuestos participativos fijaron este capital

social en lo local.


19

La Ley 1757 del 2015, Estatutaria de Participación: Los mecanismos que

acabamos de mencionar son sólo una pequeña parte de aquellos disponibles3. Parece que

cada legislador en cada nueva ley crea un nuevo mecanismo/espacio participativo, muchas

veces sin recursos para implementarlos, confundiendo a los ciudadanos que no saben cuál

mecanismo usar y con qué propósito. La Revocatoria del Mandato, por ejemplo, por la

forma en que fue legalmente definida, no se había aplicado con éxito una sola vez desde su

reglamentación en 1994. Para este propósito el autor, senador de la República en el período

2010-2014, fue coautor de la Ley Estatutaria de Participación (la 1757 de 2015), la cual

simplifica el uso de distintos mecanismos. La misma ley crea un Consejo Nacional de

Participación que tiene, como tarea principal, revisar y simplificar la oferta de

participación del Estado y cuantificar los dispersos recursos que éste invierte en su

promoción, sin que nadie sepa con qué efecto.

La propuesta del Sistema Electoral Mixto (SEM) (www.sistemaelectoralmixto.com)

para fortalecer la relación P-A, el eslabonamiento legislativo y el llamado a cuentas

El SEM que eventualmente se presentó al gobierno y al Congreso fue diseñado para

resolver el problema más prominente del sistema electoral: La imposibilidad de identificar

quién es el representante de un distrito electoral para que pudiera rendir cuentas a sus

votantes, y, además, para retener la proporcionalidad lograda a través del método D'Hont, la

cifra repartidora introducida en el 2003. Fue diseñado para resaltar el déficit de rendición

de cuentas y tener alguna posibilidad de ser aprobado en el Congreso. Muchas otras

alternativas de reforma que podrían ser consideradas fueron excluidas intencionadamente

(presidencial-parlamentario, unicameral, sistema diferente para cada cámara, umbral, etc.),

ya que distraería la atención del problema Principal-Agente. El sistema propuesto para

Senado y Cámara trae dos tramos: 60%de las curules elegidas por Distritos Uninominales

(DUN) para hacer explícita la representación, y 40% por el tramo proporcional para

3 Velásquez (2016) identifica 111 espacios definidos por leyes o decretos nacionales a los cuales hay que agregarle los creados en cada municipio y los cerca 14 nuevos que crean los acuerdos de la Habana.

http://www.sistemaelectoralmixto.com/


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compensar la tendencia de DUN a migrar a un sistema bipartidista, y asegurar que el mayor

número de votos depositados fueran útiles para elegir un escaño.

El Tramo de la Representación: Los Distritos Uninominales Bloques Básicos de la

Democracia

Para el Senado el país fue dividido en 60 DUN’S de aproximadamente 820.000 habitantes,

que podrían cubrir territorialmente de forma continua más de un departamento, y para la

Cámara 109 DUNs con aprox. 410.000 habitantes dentro de los límites de un solo

departamento. El tarjetón (balota) por DUN tiene un candidato por partido con su imagen.

Los votantes marcan uno y el que tiene mayor número de votos es elegido en

representación de la totalidad de los habitantes de ese distrito, creándose un enlace claro

Principal-Agente. El representante sabe a quiénes representa y su circunscripción ahora lo

identifica con claridad. Para los trece departamentos cuya población está por debajo de

820.000 habitantes, se mantendrían los mismos dos representantes que tienen actualmente.

El tramo proporcional

Para el tramo proporcional cada partido registra por separado una lista cerrada y ordenada

de candidatos distintos a los del DUN, una lista nacional de 40 miembros para el Senado, y,

para la Cámara de Representantes, una lista para cada región culturalmente unificada

(agregada de departamentos contiguos) que asignan los 44 escaños restantes. Estos

distritos regionales de la Cámara sobrepasan en tamaño los límites de los departamentos y

los representantes lo harían por regiones, permitiendo construirlas conceptual y

políticamente. La falta de ellas ha plagado todo el proceso de planeación regional del país.

Por el método de D’Hont (cifra repartidora) y sumando los votos totales que un partido

recibe en la Nación (Senado) o región (Cámara de Representantes) y restando los votos que

efectivamente si eligieron a los ganadores de los DUN para no contar estos votos dos veces,

cada partido recibiría un escaño por un número igual de votos que no se perderían como

pasa en los regímenes exclusivamente basados en DUNs. Esto incentiva a todos los partidos

a presentarse en todos los distritos electorales ya que ninguno de sus votos se perdería y se

acumularía para competir por las curules proporcionales. Las personas no votan por las

listas proporcionales. Ellos eligen a qué partido iría su voto cuando marcan el candidato en

la DUN. Así operaría el SEM.


21

La primera evidencia de cómo este sistema equilibraría representación y proporcionalidad

se obtuvo cuando, a solicitud de los partidos de la unidad nacional se realizó un primer

ejercicio de simulación, y este reprodujo una proporcionalidad similar a la que se obtiene

con el método electoral vigente, con la ventaja de que proporciona un claro enlace

Principal-Agente, el principal déficit democrático en América Latina. La tabla 1 compara la

implicación del Sistema Electoral Mixto frente al actual basado en clientelismo y

corrupción. La representación pública y colectiva de los habitantes de un territorio permite

identificar quién los representa y a quién llamar a cuentas. Sumado esto a los procesos de

planeación y presupuestos participativos en estos territorios que articulan la relación entre

sus habitantes y rompen la perdida de agencia que no permite identificar qué es lo que ellos

quieren, responde finalmente la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué?

Tabla 1. Sistema Electoral Mixto y su contraste con el clientelismo

Clientelismo Distritos Uninominales (DUN), Sistema mixto

Representación Privada y Personal Pública y Colectiva

Ciudadanía

Atomizada y sin relaciones con los demás. Resuelven sus problemas

cada cual por su lado

Colectiva, con relaciones entre ciudadanos específicamente promocionada con mecanismos de

Planeación Participativa y otros mecanismos de participación en los DUNs.

Accountability

(Responsabilidad de

Rendir Cuentas)

No se sabe a quién llamar a cuentas y se basa en otorgar favores en privado

Ante colectivo de ciudadanos de un territorio.

Relación Principal

Agente

No existe, el principal son individuos que se relacionan con cadenas verticales patrón-cliente con

intercambio desigual de favores, muy a menudo por acceso especial a recursos del Estado. En caso de compra de votos la cuenta ya se

saldó. No se puede llamar a cuentas si ya se pagó.

El colectivo de todos los habitantes de un territorio (el principal) establece la voluntad colectiva por

medio de mecanismos de participación y

democracia deliberativa, y ante recursos limitados prioriza los objetivos colectivos. El agente ya sea

senador o representante a la Cámara, busca defender y trabajar por tales prioridades y explica

a esta audiencia claramente definida su comportamiento legislativo.

Partidos

Ya sea con voto preferente o lista cerrada son débiles porque sus

miembros no representan ni tienen vocería de un conjunto de ciudadanos sino de clientelas repartidas en todo el territorio nacional. La carencia de una representación clara, publica y colectiva los hace intrínsecamente

débiles e ideológicamente confusos.

Se fortalecen porque tiene el poder que les otorga el colectivo de la ciudadanía y tienen un incentivo

a organizarse en todo el territorio nacional porque sus votos, por pocos que sean, se suman a nivel del tramo proporcional. La mezcla entre la lista en el

tramo proporcional conformada por los portadores de la ideología programática de cada partido,

expresada en lo local por los candidatos del DUN, genera consistencia entre ideologías y programas y

su accionar legislativo.


22

El SEM tiene otras ventajas. Los costos de las campañas serían mucho menores, ya que los

territorios serían mas pequeños y con ello el incentivo para depredar el Estado con los

enormes costos de la corrupción, disminuirían. En la intimidad del Senado, colegas me

confesaron que el costo de sus campañas estaba en los millones de dólares, cuando el techo

de gasto legalmente permitido está en los cientos de miles de dólares. Un temor recurrente

es que, si existen "burgos podridos" en la actualidad, el escaño simple facilitaría su captura

por candidatos corruptos. La respuesta a esto es que estos ya están allí, con la diferencia de

que capturan las curules con muy pocos votos en territorios muy grandes. En el DUN se

requeriría un esfuerzo mucho mayor de estos candidatos y tendrían que derrotar a unos

identificables por sus habitantes, quienes conocería la trayectoria local de ellos. Hay otras

precauciones que deben ser tomadas en cuenta. Por ejemplo, usar el método inglés de

rediseño de distritos4, y tener las metodologías y técnicas de los censos de población

aprobados por el Congreso antes de su ejecución para evitar que sus resultados, que

siempre tienen implicaciones electorales, puedan ser bloqueados en el Congreso: Por cerca

de 20 años las cifras del censo utilizadas fueron los resultados de 1985, debido a que el

Congreso tenía el derecho de veto por uno nuevo, lo que hicieron por este tiempo.

Los infructuosos resultados de los esfuerzos de aprobar el SEM desde el Senado

colombiano (2010-2014) y los esfuerzos de su pedagogía

El autor, como senador de Colombia 2010-2014 por el Partido Verde y como parte del

proceso pedagógico de la propuesta, la presentó por primera vez a la Cámara en abril del

4 En Estados Unidos los DUNs se rediseñan continuamente por los partidos políticos con todos los vicios de Gerrimandering. En el Reino Unido los distritos los redibuja una Comisión de Limites compuesta por funcionarios públicos que redibujan los distritos cada 10 años y aplican sus resultados en las elecciones posteriores a la siguiente para evitar las presiones políticas. Los partidos son oídos

por la comisión.

Relación entre

ciudadanos

Se desestimula pues en una misma comunidad territorial las clientelas

personales que compiten entre sí, aun siendo del mismo partido, rompen las relaciones entre habitantes del territorio y las hacen antagónicas.

Por medio de planeación participativa y presupuesto participativo y en el contexto de

democracia deliberativa, se busca que genere racionalidad colectiva y la utilice para llamar a

cuentas a un representante claramente identificado.


23

2011 la que se retiró para no ser catalogada como derrotada. Cuando se le presentó al

presidente Santos, él sugirió que se le presentara a los partidos de la Unidad Nacional la

cual solicitó la simulación de cómo quedaría el Congreso con los resultados de la elección

del 2010. Se hizo evidente que la estrategia de los que se oponían al proyecto consistía en

administrar el tiempo de los ocho debates en dos años requeridos para que el proyecto se

aprobara. En marzo de 2013, el proyecto fue presentado a la Comisión Constitucional de la

Cámara. A sus miembros les gustó el proyecto, pero recibieron instrucciones de sus

partidos y el quórum se disolvió en el último minuto antes de salir a vacaciones de mitad de

año. El proyecto se inscribió de nuevo en julio de 2013 y, por primera y única vez,

aprobado en la Comisión Constitucional del Senado en noviembre de 2013 pero se archivo

al ser imposible aprobar los otros tres debates en el período legislativo restante.

Paralelamente al proceso legislativo y para hacer la pedagogía del proyecto en la sociedad

en general se realizó un Seminario Internacional con eminentes autoridades académicas

sobre regímenes electorales en abril del 2012. Se realizaron talleres con la metodología de

Café Mundo con líderes de opinión en diferentes ciudades y un video ilustrativo, que se

lanzó en agosto del 2012. Ya de salida del Senado, donde me había vuelto predecible, ví la

oportunidad de socializar la propuesta en la campaña en la consulta popular que el Partido

Verde realizó en marzo del 2014 para escoger candidato a la presidencia de la República

de Colombia en la cual obtuve 300.000 votos. En la segunda vuelta presidencial el Partido

Verde apoyo al Presidente Santos, quien salió elegido. Ya por fuera del Senado, como

presidente de la Corporación para el Control Social (www.contrial.co) una ONG, se

construyeron los mapas políticos que emergen de las elecciones al Congreso de 2014

aplicando la propuesta de reforma electoral, con la intención de construir el control social

por medio de grupos virtuales por DUN. Mientras tanto, el gobierno presentó un proyecto

de Equilibrio de Poderes, fundamentalmente para eliminar la reelección instituida por

Uribe. En esta reforma el gobierno propuso sustituir el voto preferente por la lista cerrada

sin considerar alternativas como el SEM; el Congreso permaneció encerrado en la polaridad

lista cerrada/ voto preferente, la mas cómoda para que nada cambie y nada cambió.

Las oportunidades de reforma electoral abiertas por las Negociaciones de Paz

http://www.contrial.co/


24

con las Farc

En enero de 2013 se envió una carta al Presidente destacando el significado del proyecto y

su relevancia para el proceso de paz que el gobierno adelantaba con las Farc. En abril la

ONU organizó una conferencia donde las fuerzas nacionales presentaron sus propuestas de

lo que se convirtió en el Punto Dos de las negociaciones, las propuestas políticas, donde la

nuestra recibió gran atención, ya que presenta un sistema electoral verdaderamente

alternativo. Las Farc estuvieron de acuerdo con el gobierno para crear Distritos de Paz que

podrían fácilmente ser una semblanza de los DUNs. Sorprendentemente, también

coincidieron en la revisión de la ley que regula la planeación participativa, algo

completamente fuera del discurso político de la mayoría de los colombianos y muy a

nuestro gusto. También se acordó la creación de una Misión Electoral Especial (MEE).

La agenda de los acuerdos contempla varios puntos amplios dentro de los cuales están el

Punto Uno sobre desarrollo rural integral y el ya mencionado Punto Dos sobre reforma

política en los cuales nos concentraremos. Lo notable de los anteriores aspectos es la

abundancia de los procesos participativos que se prescriben, tanto que es necesario un mapa

para entender las tareas participativas a realizar. En el Punto Dos el gobierno se

compromete (Punto 2.3.6) a crear un número determinado de Circunscripciones

Transitorias Especiales de Paz (CTEP), zonas especialmente afectadas por el conflicto y el

abandono, para elegir en ellos un número de representantes a la Cámara por un número de

periodos. Adicionalmente (Punto 2.3.4) se establece que, una vez firmado el acuerdo, el

gobierno convocará la MEE que recogerá las propuestas de los partidos y movimientos

sociales sobre el tema, comisión que en seis meses presentará al gobierno sus conclusiones,

quien las implementará. Sin lugar a duda esta comisión representa una oportunidad

especial de poder proponer reformas sin el veto de los partidos políticos que operan dentro

de la dinámica de los que Katz (2009) ha llamado “el cartel de los partidos”.

La Implementación de los Acuerdos de Paz con el sistema electoral actual:

Fracasomanía. La preocupación que queda es si los exigentes retos que se plantean para el

desarrollo rural van a ser implementados con el régimen político actual, es decir con un

modelo de gobernabilidad basado en clientelismo y corrupción, con la Fracasomanía

anteriormente mencionada y que ahora requiere mirar mas en detalle. Recordemos que


25

Hirschman había descrito el fenómeno por el cual en América Latina una solución a un

problema del desarrollo se rotulaba como fracaso si no resolvía completamente el

problema, dando pie a importar las últimas soluciones disponibles que no tenían tiempo de

madurar antes de ser reemplazadas por otra cascada de soluciones, proceso por el cual se

coartaba la posibilidad de aprendizaje colectivo sobre qué funcionaba y qué no. En mi tesis

doctoral (Sudarsky, 1982, 1988) en un proyecto muy preciso de investigación-acción probé

que la Fracasomanía era producto del clientelismo: Un Presidente multiplica su capital

político nombrando con frecuencia nuevos ministros que necesitaban disponer del aparato

administrativo y burocrático para introducir su clientela. Esto se hacía rotulando como

fracaso lo que la anterior administración estaba haciendo, razón que hacía evidente que los

funcionarios no eran capaces y debían ser removidos, lo cual se hacía “legítimamente” de

inmediato. Pero como lo anterior era un fracaso no se podía hacer mas de lo mismo, se

introducían nuevas políticas, las cuales, bajo la predecible dinámica estaban condenadas a

no tener éxito, dado que prácticamente ninguna política puede tener el tiempo requerido de

implementación en los cortos horizontes de maduración disponibles antes de un nuevo

cambio. Por ello la pregunta de en lugar de clientelismo, ¿Qué? es aún mas fundamental.

La conclusión es que se requiere un régimen político distinto para que pueda implementar

los acuerdos de Paz, en sus aspectos de desarrollo. Y ya hemos formulado los

requerimientos en términos de Acontabilidad y Control Social que tal régimen electoral y

modelo de gobernabilidad deben tener, ahora sí, para poderse implementar. La

implementación de los acuerdos de paz en Colombia con el mismo sistema electoral basado

en clientelismo y corrupción y el modelo actual de gobernabilidad lleva a que los

programas de desarrollo en el postconflicto queden en manos de políticos corruptos

que dividen las comunidades. Es precisamente la posibilidad de aprendizaje que se da en

los DUNs, con la redundancia y control que la sociedad civil organizada provee frente a la

Fracasomanía lo que puede romper este circulo vicioso5.

La Mesa Interpartidista y la Misión Electoral Especial (MEE): Antes de entrar a

elaborar sobre la MEE es necesario registrar que en el Congreso de la República avanza

5 En un ejercicio de prospectiva sobre Bogotá (2025) la propuesta de reforma se acogió precisamente como un mecanismo de aprendizaje sobre lo público.


26

una Mesa Interpartidista, un proceso de inicialmente entre partidos minoritarios y ahora

con el resto de partidos, para definir los puntos que debe contener una reforma al sistema

político. Si bien este acuerdo terminará incluyendo muchos puntos importantes para las

reformas de las autoridades electorales y del sistema electoral, sin lugar a dudas

importantes y loables, no parece que vayan a referirse del todo al tema de la representación

y llamado a cuentas/acontabilidad, ni a la relación de la política con la sociedad. Es,

digámoslo así una propuesta del Mínimo Común Denominador6, muy correspondiente al ya

mencionado “Cartel de los Partidos” donde estos se alían entre sí para sobrevivir con

recursos del Estado sin comprometer su relación con la sociedad. La visión que se tiene en

el parlamento es que según el cronograma las propuestas de la MEE se tengan que sumar a

este Mínimo Común Denominador y acumuladas se puedan acoger al “Fast Track” ya

aprobada para estos procesos legislativos.

La conformación de tal Misión tiene un problema importante: Si se examina el abanico de

expertos internacionales, no se encuentran muchos que liguen la democracia deliberativa

como mecanismo de disminuir la pérdida de agencia resultante de falta de coordinación

entre los electores de un representante por un lado y los demás mecanismos de

participación que se ejercen por medio del voto, principalmente los mecanismos directos,

vease, referendo, plebiscito, revocatoria del mando etc., por el otro. Muchos expertos ven

los mecanismos de participación deliberativos como suplementarios. Son pocos los que

reconocen que en América Latina estos últimos han surgido como compensación por las

marcadas deficiencias de la democracia representativa, especialmente por la ausencia de un

modelo efectivo de Principal-Agente y la concomitante ausencia de Accountability, de

identificación del representante y de que sean necesarios regímenes electorales que

permitan integrar la deliberación con la representación, el control social con la

representación política. Ese es el gran reto de la selección de expertos para que no sea su

selección lo que perpetúe la noción de que se pueden hacer ajustes marginales al sistema

electoral sin ir al meollo del asunto: Que toda la parafernalia del sistema representativo será

6 Sin pretender ser exhaustivos estos acuerdos cubren la reforma a la Corte Electoral, la ampliación de la

financiación de los partidos por parte del Estado, la eliminación del Umbral para mantener la personería

jurídica, donde se coincide con el punto 2.3.1.1 del acuerdo dirigido a crear un régimen de transición para

partidos nuevos que les permita recibir recursos del estado para su funcionamiento aún antes de lograr tener

representación en el Congreso y cumplir un umbral, todo esto sin entrar a cuestionar el núcleo del problema:

Qué representan los representantes.


27

tan solo eso, parafernalia, mientras los representantes no representen a sus electores y estos

no puedan concentrar su atención sobre a quién llamar a cuentas.

El círculo virtuoso: la unión entre democracia deliberativa y la representativa

En los procesos de planeación participativa municipal, los Consejos de Planeación

Municipales (CPM), donde la sociedad civil esta convocada ampliamente para conceptuar

sobre el Borrador del Plan que le presenta el alcalde (o gobernador según sea el caso)

entrante a comienzo de su mandato. El CPM elabora su concepto con proyectos

cuantificados y priorizados respondiendo a la restricción de recursos y se los presenta al

alcalde, quien, de

Figura 7: SEM, Planeación y Presupuestos Participativos y la Acontabilidad

acuerdo con su entender modifica el plan que le entra a presentar al Concejo Municipal.

Existe una marcada exigencia de los actores participativos para que estos conceptos, así

como otras decisiones que realizan los diferentes cuerpos participativos, sean “vinculantes”,

es decir de obligatorio cumplimiento. A mi entender esto surge porque precisamente la

ciudanía movilizada y organizada alrededor de los procesos participativos no tiene como

llamar a cuentas a los Concejales. La clave entonces para detonar este control social es

precisamente la identificación del representante de cada uno de los DUNs y llamarlos a

cuentas por no cumplir el mandato ciudadano forjado en los procesos participativos. Con

los nuevos instrumentos de la ley 1757 y la reforma electoral aquí planteada, se dispararía

el círculo virtuoso (Figura 7) con los efectos de mayor racionalidad, gobernabilidad y

legitimidad que transformarían la democracia en Colombia y ojalá en America Latina. Pero,


28

por supuesto, es indispensable medir el Eslabonamiento Legislativo para poder comparar

países y ver su evolución.

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John Sudarsky Ed. D.

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La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relación ciudadanos-política y Estado y sus...

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