LA CONDUCCIÓN DE LAS RELACIONES ......El trabajo que significa hacer una memoria de prueba sobre la...
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ESCUELA DE DERECHO IQUIQUE LA CONDUCCIÓN DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CHILENO ALUMNO: JAIME ROLANDO HIP HIDALGO PROFESORA GUÍA: SRA. GLORIA DELUCCHI ÁLVAREZ MEMORIA DE PRUEBA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS 2006
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ESCUELA DE DERECHO IQUIQUE
LA CONDUCCIÓN DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO CHILENO
ALUMNO: JAIME ROLANDO HIP HIDALGO PROFESORA GUÍA: SRA. GLORIA DELUCCHI ÁLVAREZ
MEMORIA DE PRUEBA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS
2006
Introducción El trabajo que significa hacer una memoria de prueba sobre la conducción
de las Relaciones Internacionales, parece algo sencillo. Sin embargo, en el presente,
tiene una trascendencia incalculable, ya que nuestra sociedad se dirige hacia la
máxima integración internacional, en la que nos convertimos en ciudadanos del
mundo donde se acercan más nuestras fronteras hasta hacerlas imperceptibles.
No es casualidad que nuestro país se encuentre a la vanguardia de
Sudamérica en lo que se refiere a acuerdos comerciales, habiendo logrado durante
el gobierno del ex Presidente Ricardo Lagos, conseguir suscribir tratados
comerciales con las principales potencias económicas del mundo, sino que además,
nuestro país se encuentra plenamente incorporado en el concierto internacional,
logrando jugar un rol relevante, incluso como miembro del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas, donde la política del Estado chileno se destacó en el discusión
de la invasión de Estados Unidos a Irak.
De una u otra manera, existe una política definida por los gobiernos de la
Concertación, que tiene como ingrediente principal, la inserción de Chile en el
mundo, no sólo a través del comercio internacional, que se inició durante el
gobierno militar, sino también, en otros ámbitos, como son aquellos que tienen
relación, con la educación, con los derechos humanos. De hecho en estos
momentos, uno de los temas relevantes sobre esta materia, es la aprobación por
parte de Chile del tratado que crea la Corte Penal Internacional; en materia de
medio ambiente, se incorporan normas de protección en materia ambiental a los
acuerdos de libre comercio, como las normas EPA; en materia de defensa nacional,
los tratados internacionales tienen una vital importancia, ya que nos permite
anteponernos a las preocupaciones que mantienen nuestros aliados, previendo los
posibles conflictos que eventualmente pudieran convertirse en amenazas.
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Es relevante tomar en cuenta, la importancia de los temas que ocupan
nuestra agenda internacional, pero esto carecería de coherencia, si no somos
capaces de responder adecuadamente a los requerimientos que la modernidad nos
exige, entonces es vital evaluar de forma seria, si nuestra institucionalidad
responde a estas expectativas, sobre todo si consideramos que nuestra estructura
está cimentada desde el siglo XIX, sin que se hayan hecho mayores
transformaciones en lo que respecta a la orgánica de nuestra administración
pública, por lo que me parece relevante exponer ante los lectores, los principales
aspectos institucionales que regulan la conducción de las relaciones internacionales
en nuestro ordenamiento jurídico, y con ello, identificar claramente, en quien se
encuentran radicadas las facultades para ejercer dicha conducción, el grado de
autonomía de ellas y la fuerza vinculante con nuestro ordenamiento jurídico,
donde tiene vital importancia, señalar el procedimiento adecuado para la
ratificación de los tratados internacionales, como así también, los requisitos para
dicho acto.
Para conocer la institucionalidad en nuestro ordenamiento jurídico nos
remontaremos a los orígenes de nuestra incipiente institucionalidad, llegando así al
año 1811 y desarrollamos la evolución histórica de los órganos que intervienen en
la conducción de las relaciones internacionales, hasta la Constitución de 1980,
incluyendo su última modificación de fecha 25 de agosto del año 2005.
Ahora bien, señalar que la facultad la tiene el Presidente de la República, no
es suficiente, es por eso, que exploraremos en la estructura orgánica del Ministerio
de Relaciones Exteriores, que cuenta con diversas direcciones llamadas a cumplir
con las distintas funciones que conlleva la conducción de la política exterior de
nuestro país.
Para finalizar, y con el objeto de abrir el debate hacia el futuro, considerando
las distintas posiciones que pueden surgir en torno al tema, presentaremos el
Proyecto Propuesta para una reforma a la Cancillería de Siglo XXI "Bases para una
Reforma", elaborada por don Ignacio Walker, en su calidad de Ministro de
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Relaciones Exteriores, durante la administración del ex Presidente don Ricardo
Lagos Escobar.
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Capitulo 1. Evolución Histórica desde el proyecto de 1811 a la Constitución de
1925
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Reglamento para el Arreglo de la autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile 1811
A comienzos del siglo XIX, Chile formaba parte de las colonias que el Reino
de España mantenía en América, sobre la base de gobiernos autónomos, y
formados como Juntas de Gobierno. Así fue como el 18 de septiembre de 1810, se
forma en Chile la primera Junta de Gobierno, la que el día 14 de Julio de 1811, dicta
el Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva provisoria de Chile de
1811.
Este ensayo, contenía gobierno ejecutivo de tres miembros, y un congreso
unicameral, establecido el 4 de julio de 1811. El ejecutivo formado por tres
miembros, se turnaban la presidencia por meses, y “obraría a nombre del Rey”.
En el manejo de las Relaciones Internacionales, queda radicada dicha
facultad en el Congreso, así es como reza la tercera declaración: “Las relaciones
exteriores son privativas del Estado en su entable, cuya representación sólo reside en el
Congreso; por consiguiente y para atender tan delicado objeto con el interés a que empeña,
deberá corresponder al Congreso la apertura de la correspondencia exterior, llevándola al
poder Ejecutivo, como la interior del reino que consultara sólo en los casos de gravedad.”
No es de extrañar que la conducción de las relaciones internacionales, así
como también, un conjunto importante de funciones y atribuciones sean de
exclusiva competencia del Congreso, ya que se construye a partir de un cuerpo
colegiado el Ejecutivo, como una clara intención de privar a este órgano de la
fortaleza necesaria para su autoridad, es más, no es casual que en su composición,
existiera en ese entonces una mayoría realista, cuyo fin era sobrevivir a los afanes
independentistas.
Por otro lado, su sobrevivencia estaría condenada debido a su indudable
naturaleza finita, ya que en su texto, se establece la necesidad de la dictación de
una posterior constitución.
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Reglamento Constitucional Provisorio sancionado en 26 de Octubre de 1812
Se origina este reglamento a partir del compromiso asumido por la Junta de
Gobierno, para lo cual designó una comisión. Después de elaborado, el proyecto
fue sometido a la aprobación de un plebiscito, que curiosamente no tuvo las
características generales de todo plebiscito, sino por el contrario, el procedimiento
fue más cercano a la adhesión voluntaria, que al escrutinio popular, de hecho, el
método utilizado para la manifestación de las adhesiones, carecía de los elementos
que le han dado valor a los sistemas de elección popular democrático, el secreto de
la manifestación, ya que al sólo concurrir las personas que adherían a la reforma,
quedaban en evidencia quienes no adherían.
Este reglamento consta de 27 artículos. En su artículo 3º, declaraba la
soberanía de Chile a nombre de Fernando VII, “Su Rey es Fernando VII, que aceptará
nuestra Constitución en el modo mismo que la de la Península. A su nombre gobernará la
Junta Superior Gubernativa establecida en la capital, estando a su cargo el régimen interior
y las relaciones exteriores.”
En su artículo VII se señala: “Habrá un Senado compuesto de siete individuos, de
los cuales el uno será Presidente, turnándose por cuatrimestres, y otro Secretario,…”; en
frase subsiguiente, se señala expresamente: “Sin su dictamen no podrá el Gobierno
resolver en los grandes negocios que interesan la seguridad de la Patria…” En el artículo
VIII se conceptualiza el término “Por negocios graves”, a través de ejemplos, tales como:
imponer contribuciones; declarar la guerra; hacer la paz; acuñar moneda; establecer
alianzas y tratados de comercio; nombrar enviados; trasladar tropas, levantarlas de
nuevo; decidir las desavenencias de las provincias entre sí, o con las que están fuera del
territorio; proveer los empleos de Gobernadores y jefes de todas clases; dar patentes de corso;
emprender obras; crear nuevas autoridades; entablar relaciones exteriores; y alterar este
Reglamento; y las facultades que no le están expresamente declaradas en esta Constitución,
quedan reservadas al pueblo soberano.”
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Cabe destacar, que se señala por separado, lo que significa entablar
relaciones exteriores, que clásicamente, consiste en mantener relaciones
diplomáticas, con establecer alianzas y tratados de comercio, que simbolizan un
ámbito que abarca también la incorporación de privados a los procesos de
internalización.
Pese a que sigue radicando la decisión final en el Congreso, al menos se
reconoce en otro órgano la capacidad para encabezar la gestión de negocios que
tienen relación con la conducción de las relaciones internacionales.
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Reglamento para el Gobierno Provisorio 1814
Enmarcado en un ambiente hostil, caracterizado por un estado de guerra
continua, se dicta el Reglamento de 1814, con el objeto de concentrar el poder
político en un solo individuo…el Director Supremo. Con este hecho, por primera
vez aparece la figura de un ejecutivo unipersonal en el ordenamiento jurídico
chileno independentista, distinto a la figura del congreso en el 1811 y diferente de
la figura de la Junta de Gobierno de 1812, formada por tres miembros.
En este reglamento, a diferencia de los anteriores, no se establecen las
facultades del ejecutivo en forma expresa, sino a contrario sensu, en el articulo 2º,
se señalan aquellas materias en las que debe consultar al Senado, dejando a su libre
arbitrio todas las demás. Señala el artículo: “Por tanto, sus facultades son amplísimas e
ilimitadas, a excepción de tratados de paz, declaraciones de guerra, nuevos establecimientos
de comercio, y de pechos o contribuciones públicas generales, en que necesariamente deberá
consultar y acordarse con su Senado.”
Sin embargo, la consulta al Senado, resulta curiosa, ya que dicho órgano es
elegido en su totalidad por el Director Supremo, como lo señala el Párrafo relativo:
“Habrá un Senado compuesto de siete individuos que se elegirán por el Excmo. señor
Director de la propuesta en terna que le hará la Junta de Corporaciones.” Por lo que se
supone, que las consultas no tienen el grado de deliberación, requerida, por
tratarse de personas que son de la confianza del Director.
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Proyecto de Constitución Provisoria para el Estado de Chile 1818
La génesis de la Constitución de 1818, podría señalarse que fue en respuesta
a la de 1814, debido a que después de la batalla de Maipú, un número importante
de patriotas, deseaban darle término a dicho reglamento, a causa de su carácter
eminentemente autoritario y absoluto. Dentro de los principios que debían inspirar
el nuevo cuerpo legal, estaban: la seguridad de las personas, limitaciones al
ejercicio del poder, participación del pueblo en el gobierno; incluso, algunos
vecinos planteaban un principio de participación ciudadana más ambicioso, que
era la reunión de ciudadanos que tratara sobre asuntos de interés nacional. Debido
a las polémicas y enemistades, producto de la discusión sobre la legitimidad del
ejercicio del poder por parte de O”Higgins, como Director Supremo, que trajo
como consecuencia, la muerte de Manuel Rodríguez, se ordenó la elaboración de
un proyecto de constitución provisional, la que finalmente sería aprobada
mediante un plebiscito.
Consta la Constitución de características que la distinguen de sus
predecesoras, a pesar de que, en términos generales, sus avances no logran dar un
giro en su base sustancial, que la cataloga como una constitución autoritaria, con
una concentración del poder en manos del Director Supremo, muy cercana a su
predecesora.
En los artículos 6º y 7º del Capítulo III, Titulo IV, se contemplan dos normas
que señalan claramente, que la conducción de las relaciones exteriores radica
esencialmente en el Director Supremo, quien cuenta con investidura constitucional
para su accionar. Dice el Articulo 6º: “Nombrará los embajadores, cónsules, diputados o
enviados para las naciones y potencias extranjeras, con acuerdo del Senado sobre la
necesidad o conveniencia de su misión, como se previene en el título III, capítulo III,
articulo 4º de esta constitución; pero la elección de las personas será privativa del Director,
el que igualmente recibirá todos los que de esta clase viniesen a este Estado.”
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Esta norma nos señala dos cosas, la primera que es la atribución indiscutida
del director supremo de designar arbitrariamente a quien lo represente fuera del
territorio, y la segunda, que será el encargado de recibir a las visitas diplomáticas
que se presenten en el país.
En el artículo 7º, se señala el contenido de las facultades que posee el
Director Supremo, y además se señala, que la forma de actuar de los agentes
diplomáticos mencionados en el artículo anterior, es como mandatarios del
Director Supremo. Reza el articulo 7º lo siguiente: “Podrá con esto, por si solo y su
respectivo secretario, y por el órgano de sus embajadores, diputados, etc., en las potencias
extranjeras entablar y seguir negociaciones, tener sesiones, hacer estipulaciones
preliminares sobre tratados de treguas, paz, alianza, comercio, neutralidad y otras
convenciones; pero para la conclusión y resolución, deberá acordar con el Senado, como se
ha dicho en el titulo III, capitulo III, articulo 4º de esta constitución.”
Pese a que son claras las facultades del director supremo en la conducción
de las relaciones exteriores, aún así, existen limitaciones, es así como el articulo 4º
del Capitulo III, señala como principio, el que se requiera del acuerdo del Senado,
por mayoría, la aprobación de éste para resolver los grandes negocios del Estado,
como serían: “…hacer la paz, formar tratados de alianza, comercio, neutralidad; mandar
embajadores, cónsules, diputados o enviados a potencias extranjeras; etc.…”
El marco institucional que rodeaba al gobierno de O”Higgins, no hizo más
que perpetuar el concepto de dictadura, debido al poder ilimitado que detenta el
Director Supremo en esta carta constitucional.
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Constitución Política del Estado de Chile 1822
En 1822, el Director Supremo de Chile, don Bernardo O”Higgins Riquelme,
ante el descontento generalizado de la sociedad, aburridos de encontrarse
sometidos al poder de un militar, con poderes omnímodas. Ordenó la redacción de
una nueva carta constitucional, más acorde con los deseos de los ciudadanos.
Se ordenó la reunión de una convención preparatoria. Después de un
escandaloso procedimiento, se eligió esta convención, la que finalmente fue
promulgada el 30 de octubre de 1822.
Por primera vez, una constitución señala claramente la separación de los
tres poderes del estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Se establece un Congreso Bicameral, con una Cámara de Senadores y una
Cámara de Diputados.
Esta constitución presenta por primera vez, la estructura normal de todo
ordenamiento jurídico constitucional, al establecer claramente la existencia de tres
poderes, no sólo funcionalmente, sino además, como peso y contrapeso. En el caso
de la conducción de las Relaciones Internacionales, es claro señalar, dos ámbitos
del manejo de ellas, por un lado, las facultades del Congreso, según se desprenden
del Artículo 47, en los números 5º y 7º. Señalan dichas normas lo siguiente:
“Corresponde al Congreso: Ratificar los tratados de alianza, comercio y neutralidad, que
proponga el ejecutivo, y Disponer que se manden agentes diplomáticos, u otros Ministros a
potencias extranjeras.”
Se distingue por otro lado al poder ejecutivo en la persona del Director
Supremo (Articulo 80). En el articulo 95 se establece el principio rector en materia
de relaciones internacionales, ya que establece que a través de representantes se
podrá mantener relaciones exteriores, y a partir de ellas, concordar la negociación
de tratados internacionales, dice el citado articulo: “Por medio de ministros y agentes
diplomáticos, etc., podrá entablar y seguir con potencias extranjeras, negociaciones, tener
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sesiones, hacer estipulaciones preliminares sobre tratados de treguas, paz, alianza,
comercio, neutralidad y otras convenciones; pero para su aprobación deberá pasarlas al
Legislativo, como se previene en la atribución 5ª, articulo 47, capitulo IV, titulo IV.”
Para ello, en el Articulo 124, se señala expresamente que “Habrá tres
Ministros Secretarios de Estado para el despacho de los negocios, de Gobierno y Relaciones
Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina.”
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Constitución Política del Estado de Chile promulgada en 29 de diciembre 1823
Para la elaboración de esta constitución, se eligió un congreso constituyente
que estudiara los aspectos relevantes que debía contener el proyecto constitucional
a redactar. Para ello se eligieron diputados por cada 15 mil habitantes y fracción
de 9 mil.
En lo que respecta al contenido materia de este estudio, podemos señalar,
que se mantiene la conducción de las relaciones internacionales, compartida por el
Director Supremo y el Senado, como se establece en el texto constitucional.
Señala así el “Artículo 18, Son facultades exclusivas del Director Supremo: 18.
Iniciar tratados de paz, alianza, comercio, subsidios y límites, con calidad de recibir la
sanción del Senado.”
Por otro lado, en el articulo 19 Nº8, se prohíbe al Director Supremo
expresamente “despachar agentes diplomáticos, o con poderes y carácter a países
extranjeros sin acuerdo del Senado.”
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Constitución Política de la Republica de Chile promulgada en 8 de agosto 1828
Rodeada de un clima de violencia y delincuencia, la constitución de 1828 se
abrió paso. A pesar de este sombrío escenario, una luz tenue daba a la República
una llama de esperanza, la conformación de partidos políticos que paulatinamente
se fueron definiendo ideológicamente.
La gran novedad que trae consigo esta constitución es el hecho de que quien
ejerce el poder ejecutivo es el Presidente de la Republica. También se crea la figura
del Vicepresidente. El poder legislativo queda radicado en un Congreso Nacional,
bicameral, con una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores.
En materia de relaciones internacionales, el articulo 46 Nº6, señala: Son
atribuciones exclusivas del Congreso: “Aprobar o reprobar la declaración de guerra que
el Poder Ejecutivo haga, y los tratados que celebre con potencias extranjeras.”
En el Articulo 83 Nº 7 que establece lo siguiente: “Son atribuciones del Poder
Ejecutivo: Iniciar y concluir tratados de paz, amistad, alianza, comercio y cualesquiera
otros, necesitando para la ratificación la aprobación del Congreso. Celebrar, en la misma
forma, concordatos con la Silla Apostólica, y retener o conceder pase a sus bulas y
diplomas.”
Estas normas ratifican la tendencia de los proyectos anteriores, de que la
firma de tratados pasa por el poder ejecutivo, pero no es otro que el Congreso
quien ratifica los tratados que suscriba el Presidente de la República.
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Constitución Política de la Republica de Chile 1833
La constitución de 1833, concebida bajo los conceptos de Diego Portales,
pero elaborada por don Mariano Egaña, constituye una carta constitucional
autoritaria. Logra importantes avances en materia institucional, consolidando la
separación de poderes, la responsabilidad gubernamental, además de la soberanía
nacional.
La constitución de 1833 contempla en su artículo 59: “Un ciudadano con el
título de Presidente de la República de Chile administra el Estado y es el Jefe Supremo de la
Nación.”
El concepto de Jefe Supremo de la Nación, singulariza la función de jefe de
Estado en un órgano unipersonal. Alejando toda posibilidad a que dicha función
sea ejercida por algún órgano colegiado, al señalar específicamente la expresión
“un ciudadano”, lo singulariza de manera más taxativa en una persona.
Debemos señalar que se contemplan dos dimensiones del Presidente de la
República, por un lado entregarle la función de administrar el Estado. Y por otro
lado el designarlo como Jefe Supremo de la Nación.
Con ello se instala en el ordenamiento jurídico nacional, el hecho de quien
lidera al país es el Presidente de la Nación, por lo que, parte de sus funciones es
representar al Estado en el ámbito internacional, esto es reafirmado por el articulo
82 N°6 que señala: “Son atribuciones especiales del Presidente: Nombrar i remover a su
voluntad a los Ministros del Despacho i oficiales de sus secretarías, a los Consejeros de
Estado a los Ministros diplomáticos a los cónsules i demás ajentes esteriores, i a los
Intendentes de provincia i Gobernadores de plaza.”
Esta facultad, materializa el principio señalado en el artículo 59, haciendo
material el poder derivado por la constitución. Lo que se ve reforzado en el
Articulo 82 N°19 que señala: “Son atribuciones especiales del Presidente: Mantener las
relaciones políticas con las naciones extranjeras, recibir sus Ministros, admitir sus
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cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones preliminares, concluir i
firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio,
concordatos i otras convenciones. Los tratados, antes de su ratificación, se presentarán a la
aprobación del Congreso. Las discusiones i deliberaciones sobre estos objetos serán secretas,
si así lo exije el Presidente de la República.”
Esta ultima frase, entrega una facultad al Presidente que conlleva un
secretismo, que no es recogido posteriormente en las Constituciones posteriores.
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Constitución Política de la Republica de Chile 1925
Las profundas transformaciones que intentó impulsar el Presidente Arturo
Alessandri Palma, concluyeron con la promulgación de la Constitución de 1925, la
que instaura un sistema político nuevo, con grandes cambios jurídico-
institucionales; entre otras se pueden señalar las más relevantes, como la
separación del Estado y la Iglesia, la que viene aparejada de la introducción de
principios de políticas sociales. Además, se dicta la Ley de Elecciones de 1925,
incorporando a nuestro sistema político el sistema de voto proporcional.
Finalmente, se crea el Banco Central, cuyo objetivo es estabilizar la moneda,
regularizar el circulante, facilitar el crédito y hacer imposibles las emisiones
empíricas de papel moneda.
En materia de conducción de las relaciones internacionales, el Presidente de
la República conserva la facultad de administrar y gobernar el Estado, y además, se
señala expresamente que se extiende tanto a la conservación del orden público
interno y a la seguridad exterior, según lo señala el Articulo 71 de la Constitución.
Esta idea se ve reforzada en el “Articulo 72 N° 16, que señala dentro de las atribuciones
especiales del Presidente, la de “Mantener las relaciones políticas con las potencias
extranjeras, recibir sus Ajentes, admitir sus cónsules, conducir las negociaciones, hacer las
estipulaciones preliminares, concluir y firmas todos los tratados de paz, de alianza, de
tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones. Los tratados, antes
de su ratificación, se presentaran a la aprobación del Congreso. Las discusiones y
deliberaciones sobre estos objetos serán secretas si el Presidente de la Republica así lo
exijiere.” Conserva el Presidente de la República la facultad de restringir la
publicidad de las sesiones relativas a los objetos de tratados internacionales
señalados en el artículo. En el artículo 72 se establecen las atribuciones especiales
del Presidente, en el N°5 “Nombrar a su voluntad a los Ministros de Estado y Oficiales
de sus Secretarias, a los Ajentes diplomáticos, Intendentes y Gobernadores.
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El nombramiento de los Embajadores y Ministros Diplomáticos se someterá a la
aprobación del Senado, pero éstos y los demás funcionarios señalados en el presente
número, son de la confianza esclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en
sus puestos mientras cuenten con ella.”
El principio es claro, para ser nombrados como representantes del Estado
deben concursar las voluntades del Presidente con la del Congreso, pero para su
salida, basta con la voluntad del primero.
Respecto a la celebración de Tratados Internacionales, el articulo 43 Nº5
señala: “Son atribuciones exclusivas del Congreso: Aprobar o desechar los tratados que le
presentare el Presidente de la República antes de su ratificación.
Todos estos acuerdos tendrán en el Congreso los mismos trámites de una lei.”
Se repite en la Constitución de 1925, la concursabilidad del Congreso
nacional en la celebración de Tratados Internacionales, en lo que posteriormente se
ha señalado como el proceso de internación de un tratado, debido que el tramite se
produce en el Ordenamiento Jurídico interno.
También es necesario señalar, que el inciso final del articulo 43 Nº5, le da
categoría de ley a esta internación, por lo que dentro de la jerarquía de las normas
internas, el Tratado Internacionales tiene la misma jerarquía que una ley ordinaria.
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Capitulo 2. Marco Institucional
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La Constitución de la República de Chile de 1980
Después de un complejo período de la historia de nuestro país, terminada
con un Golpe de Estado el día 11 de septiembre de 1973, se instala en Chile un
gobierno de facto que tiene como principales líderes a los Comandantes en Jefe de
las Fuerzas Armadas y de Orden. Adoptan la forma de Junta de Gobierno,
queriendo emular, nuestros primeros atisbos de organización política. Su principal
líder es el Comandante en Jefe del Ejercito Augusto Pinochet Ugarte, quien
después de haber sido designado como tal por el Presidente Salvador Allende
Gossens, se confabula con los demás, para dar término así al gobierno
constitucional de Chile y reemplazarlo por uno de Facto.
La primera etapa del Gobierno Militar, tiene por objeto, consolidar su poder,
y para ello, cierra el Congreso Nacional, arrogándose los poderes Constituyente y
Legislativo, además del Ejecutivo (D.L. Nº527 Articulo 1º). Se consagra que el
Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la Junta de Gobierno, quien es el Jefe
Supremo de la Nación, en términos análogos al Articulo 60 de la Constitución de
1925.
La función legislativa ejercida por la Junta se hacia “mediante Decretos
Leyes con la firma de todos sus miembros y cuando éstos lo estimen conveniente,
con la de él o los ministros respectivos.” (Articulo 3º del D.L. Nº128). En este
sentido, existía un problema de duplicidad de funciones respecto del Comandante
en jefe del Ejercito, ya que cumplía las funciones de Presidente de la República y
miembro de la Junta, lo que se resolvió mandatándose para dicha función, a un
representante del Ejercito, así lo hicieron, los Generales Cesar Benavides, Julio
Canessa, Humberto Gordon y Santiago Sinclair.
Con el triunfo de la opción No en el Plebiscito de 1988, los partidos
agrupados en la Concertación Democrática por el No y los partidos de Gobierno,
acuerdan una reforma constitucional, que en lo medular no contenía grandes
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transformaciones a la institucionalidad. Posteriormente, se realizaron sucesivas
modificaciones a la Constitución Política en los años 1991, 1994, 1997, 1999, 2000,
2001, 2003 y 2005.
En lo referente al objeto de nuestro estudio, que dice relación con la
conducción de las Relaciones Internacionales dentro del ordenamiento jurídico
chileno, podemos señalar que se debe estudiar desde tres aspectos: El primero, la
conducción de las Relaciones Internacionales, que en nuestro ordenamiento
jurídico recae en el Presidente de la República, encabezando el gobierno; el
segundo, dice relación con la ratificación de los Tratados Internacionales, que debe
ser el Congreso Nacional, mediante el trámite de aprobación de los tratados
internacionales, y finalmente, el tercer aspecto dice relación, con el control de
constitucionalidad de los tratados internacionales, cuya función cumple el Tribunal
Constitucional, en su rol de garante de la constitucionalidad de las leyes de manera
preventiva.
A) El Presidente de la República y la conducción de las relaciones
internacionales.
El Articulo 24 inciso 1º de la Constitución Política, establece que: “El gobierno
y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe
del Estado”.
Debemos señalar que la primera vez que se uso el concepto Presidente de la
República fue a partir de la dictación de una ley, el día 08 de julio de 1826, por lo
que el primer gobernante chileno en utilizarlo fue don Manuel Blanco Encalada.
Sin embargo, fue en el año 1787, que el nombre fue implantado por primera vez, en
la Constitución de Filadelfia.
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Aquí se pueden distinguir dos conceptos, el primero es destacar que en la
frase se presentan dos funciones, por un lado Gobernar y por otro, la
Administración del Estado.
Se pueden distinguir ambas funciones, ya que es la propia Constitución que
hace la distinción, separando por un lado la función de Gobernar, al señalar “El
gobierno y la administración del Estado corresponde al Presidente de la Republica”.
La palabra Gobierno tiene variadas acepciones, la primera, que es aquella
que deriva de su sentido más elemental, que significa “acción o efecto de gobernar o
gobernarse”, y gobernar es “mandar con autoridad o regir una cosa.”
En este sentido, implica la existencia de un Estado, por lo tanto, el
reconocimiento de su soberanía, o sea, de la eficaz potencialidad existente en la
sociedad política que permite dirigir la actividad de éste a la consecución de su fin
especifico, y de hacerlo con la indispensable autonomía, tanto para trazar el
estatuto que fije y sus súbditos, cuanto para encauzar hacia el bien común las
operaciones y esfuerzos de los asociados.
En ese sentido, el inciso 2º del articulo 24, señala: “Su autoridad se extiende a
todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad
externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes. Esta norma da a
conocer lo extenso del conjunto de atribuciones de las cuales goza el Presidente de
la República, puesto que dicho conjunto, se limita por la Constitución y las Leyes,
pero no existe una definición doctrinal sobre la cual se base una limitación.
Evidentemente, tales facultades acarrean otro grupo de responsabilidades, respecto
de las cuales, la Cámara de Diputados en el articulo 48, Nº2, letra a, tiene la
facultad de fiscalizar, y eventualmente perseguir la responsabilidad política del
Presidente de la República.
Ahora bien, en cuanto al conjunto de facultades que tiene el Presidente de la
República, podemos señalar, que en razón de nuestro objeto de estudio, tenemos
que hacer una distinción, para circunscribir nuestro grupo, sobre esta materia,
existen diversas clasificaciones al respecto, una de ellas es la que hacen
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los profesores Mario Verdugo Marinkovic y don Emilio Pfeffer Urquiaga, de la
siguiente manera:
I. Atribuciones constituyentes (articulo 32, Nº 1º y 2º)
II. Atribuciones legislativas (Articulo 32 Nº 1º, 2º y 3º)
III. Atribuciones gubernamentales (Articulo 32 Nº 4º, 6º, 7º, 10º, 17º, 18º, 19º,
20º, 21º y 22º)
a) De naturaleza política (4º, 6º y 7º)
b) De naturaleza internacional (10º y 17º)
c) De naturaleza militar (18º, 19º, 20º y 21º)
d) De naturaleza financiera (22º)
IV. Atribuciones administrativas (Articulo 32 Nº 8º, 9º, 10º, 11º, 12º, 14º y 15º)
V. Atribuciones judiciales (Articulo 32 Nº 13º y 16º)
Para el profesor Pablo Ruiz-Tagle Vial, la clasificación de las facultades
presidenciales, obedece más a criterios en torno al rol que cumple el Presidente de
la República, es así como, las distingue en tres roles:
1) Como Jefe de Estado, son aquellas que dicen relación con la representación
del Estado que ejerce el Presidente ante la comunidad internacional
2) Como Jefe de Gobierno, son aquellas que tienen como fin el diseño y
planificación de las políticas publicas, y
3) Como Jefe Superior Administrativo, que se relacionan con la ejecución de
las políticas públicas.
En este sentido, el Presidente de la República cumple el rol de Jefe de
Estado, al liderar la conducción de las relaciones internacionales, ya que representa
no sólo a un gobierno, sino a todo el Estado.
Del conjunto de facultades que tiene el Presidente, debemos señalar las de
carácter internacional, que son las siguientes:
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1.- Designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes
ante organismos internacionales. (Artículo 32 Nº8 C.P.R.)
Al respecto debemos señalar, que siendo una facultad exclusiva del
Presidente de la República, se han generado propuestas en el sentido de que, al ser
estas autoridades representantes del Estado ante potencias extranjeras, debiera
modificarse la constitución en orden a restringir esta facultad, otorgándole al
Senado la facultad de aprobar las designaciones, ya que los actos de estas personas,
no sólo representan a un gobierno de turno, sino que comprometen al país en su
conjunto. Sin embargo, no se ha recogido de forma seria este planteamiento, puesto
que la política general de los gobiernos no es desprenderse de ciertas prerrogativas
exclusivas, y menos aún considerando nuestro sistema político institucional,
altamente presidencialista. Así es como el Presidente de la República es
colegislador, al tener una serie de facultades que equiparan y sobrepasan el poder
de decisión del Congreso, como son el derecho a veto, el manejo de las urgencias,
la iniciativa exclusiva de ley en todas aquellas materias que la constitución
establece, como aquellas que impongan al Estado un gasto fiscal, la subdivisión
administrativa del país, etc.
2.- Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos
internacionales, y llevar a cabo las negociaciones, concluir, firmar y ratificar los
tratados que estime conveniente para los intereses del país, los que deberán ser
sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el articulo 54
Nº1. (Artículo 32 Nº15 C.P.R.)
Esta facultad en su esencia contiene el sentido mismo de la
representatividad del Estado en materia de relaciones internacionales, ya que
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indica claramente los diferentes aspectos de ella, ya que separa deliberadamente,
los conceptos: a) concluir, b) firmar y c) ratificar.
El primero dice relación con la aprobación de los acuerdos en la fase de
negociación, donde tenemos las etapas ya estudiadas en la cátedra de Derecho
Internacional Público, que son: la negociación y adopción del texto
El segundo es la firma misma del tratado, que incluye la manifestación del
consentimiento en obligarse y el canje o depósito de los instrumentos de la
ratificación o de adhesión.
Y el tercero, sólo se puede realizar con la aprobación del Congreso, según lo
establece el Artículo 50 de nuestra constitución.
Para la primera etapa de negociación, el Presidente cuenta con un órgano
asesor, que es el Ministerio de Relaciones Exteriores, que como se verá en el
próximo capítulo, cuenta con un conjunto de órganos, que de forma más
especializada concurren a elaborar políticas de carácter internacional, de las más
variadas temáticas, tanto de carácter económicas, culturales, medio ambientales y
otros. Sin embargo, la facultad de firmar y ratificar los tratados está limitada por la
facultad del Congreso de aprobar dichos tratados, según lo prescribe el articulo 54
Nº1 de nuestra constitución.
Hemos dejado de lado, otras facultades que también se relacionan con las
potencias extranjeras, pero que son de carácter militar, como son las contenidas en
el articulo 32 números 16 a 19, debido a que pueden ser parte de un estudio en
particular. Aunque no podemos dejar que señalar, que dentro de la política
defensa es parte fundamental, el tipo de bilateralidad que las naciones mantengan,
donde podemos destacar que entre los principios que rigen nuestra política
exterior, se encuentran el apoyo al multilateralismo como medio legitimo para
definir las reglas y normas de la sociedad internacional, la prioridad regional con
vocación de integración y cooperación vecinal y la apertura al mundo y el
regionalismo abierto; todos orientados a mantener una relación de cooperación y
prevención de conflictos de intereses con los países vecinos.
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B) El Congreso Nacional y la aprobación de los tratados
Como se ha mencionado en el Capítulo 1, la conducción de las relaciones
internacionales ha estado radicado en el ejecutivo en la mayoría de nuestros textos
constitucionales, salvo en el Reglamento de 1811, que en su Tercera declaración
señala: “Las relaciones exteriores son privativas del Estado en su entable, cuya
representación solo reside en el Congreso…”
A partir del Reglamento Constitucional de 1812, esta función la cumple el
ejecutivo, pero requiere de autorización del Senado para ciertos asuntos, que el
reglamento designa como negocios graves, y dentro de los cuales, se
encuentran:”establecer alianzas y tratados de comercio; nombrar enviados y entablar
relaciones exteriores.” (Artículo VII).
En nuestra Constitución, el artículo 50, señala: “Son atribuciones del Congreso:
1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la
República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara,
de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 66, y se someterá, en lo
pertinente, a los tramites de una ley.”
En esta materia, debemos señalar, que tomando en cuenta que los tratados
pueden versar sobre infinidad de materias, se deberá cumplir el quórum que se
exige para todas aquellas normas que se verían afectadas por los tratados o
aquellas que se dicten nuevas para darle contenido a las materias contenidas en
cada tratado. El quórum lo señala el artículo 63. Entonces podemos señalar que el
quórum de los tratados está directamente señalado por las materias que regulará el
tratado.
Ahora bien, respecto a la participación del Congreso en esta materia,
podemos señalar que se establece un procedimiento, el articulo 50 inciso 2º y
siguientes, en virtud del cual, se puede distinguir el concurso del Congreso
Nacional en la elaboración del tratado, así lo señala el articulo 50 inciso 2º que
señala :”El Presidente de la República informará al Congreso sobre el contenido y el
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alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o formularle.” Aquí
distinguimos claramente la primera etapa de la aprobación de un tratado, ya que,
para lograrlo, el Presidente de la República debe primero cumplir con el trámite de
informar al Congreso de 3 elementos:
a) Contenido
b) Alcance y
c) Reservas que pretenda confirmar o formularle
Después de ser informado el Congreso, éste puede tomar dos actitudes, por
un lado, aprobar tal cual, el tratado sometido a su aprobación, o en su defecto,
sugerir al Presidente la formulación de reservas o declaraciones interpretativas del
tratado mismo. De esta facultad, podemos distinguir claramente, el espacio para
negociar que tiene el Congreso Nacional, ya que, no teniendo derecho de
incorporarle modificaciones al tratado, sí puede sugerir reservas o
interpretaciones, las que en sí, pueden alcanzar una importancia no contemplada
en la fase de elaboración de los mismos. En esta materia, la Constitución establece
normas especiales para la tramitación de los tratados, ya que tomando en cuenta,
que ellos se tramitan en el Congreso, conforme a los procedimientos establecidos
para las leyes, impone una limitación relevante al Congreso, que dice relación con
la imposibilidad de introducirle modificaciones al tratado, lo que no procede en los
casos de los proyectos de ley, ya que inclusive la Ley Orgánica del Congreso
Nacional lo regula en el artículo 24, al señalar que:”Sólo serán admitidas las
indicaciones que digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del
proyecto.”
El articulo 50 en su inciso 4º se encuentra una excepción a la
aprobación del Congreso, que dice relación con las medidas que el Presidente de la
República adopta o los acuerdos que celebra para el cumplimiento de un tratado
en vigor, no requerirán de nueva aprobación del Congreso, a menos que
28
se trate de materias propias de ley, ni tampoco de aquellos que celebre en el
ejercicio de su potestad reglamentaria.
En caso de denuncia de un tratado o retiro de él, deberá pedir la opinión de
ambas cámaras del Congreso, cuando éste haya sido sometido a su aprobación.
Para ello, cuenta con un plazo de quince días, desde que se efectúe la denuncia o
retiro. En caso de retiro de una reserva, que haya formulado el Presidente de la
República y que tuvo en consideración el Congreso Nacional, al momento de
aprobar un tratado, requiere previo acuerdo de éste, de acuerdo a la ley orgánica
constitucional respectiva.
El Congreso Nacional tiene un plazo de treinta días contados desde la
recepción del oficio en que se solicita el acuerdo pertinente, si no lo hace dentro del
plazo, se tendrá por aprobado el retiro de la reserva.
Finalmente, en el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado podrá el
Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia
de aquel, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su
cabal cumplimiento, siendo en tal caso aplicable lo dispuesto en los incisos
segundo y siguientes del articulo 64.
C) El Tribunal Constitucional y el control de constitucionalidad.
El Tribunal Constitucional fue creado por la Ley de Reforma Constitucional
Nº17.284 el día 4 de septiembre del año 1970, por la cual se incorporó a la
Constitución de 1925.
Antes de la creación del tribunal constitucional, la función de velar por la
Supremacía de la Constitución la cumplía la Contraloría General de la República,
en forma preventiva, en el orden administrativo, y a posteriori, lo ejercía la Corte
Suprema, a través de la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de
una ley, en un caso en particular.
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El primero en plantear la necesidad de la creación del Tribunal
Constitucional fue el profesor Francisco Cumplido Cereceda, por el año 1958. Pero
no fue hasta el año 1970 que se materializó esta idea, aunque por un breve lapso,
ya que el 10 de noviembre del año 1973, fue disuelto por el Decreto Ley Nº119,
hasta verlo aparecer en la Constitución de 1980.
La Constitución Política de la República, en su CapítuloVII se refiere al
Tribunal Constitucional, señalando en el artículo 81: “Habrá un Tribunal
Constitucional integrado por diez miembros, designados de la siguiente forma:…” No se
define en la constitución al Tribunal Constitucional, muy por el contrario, se hace
una presentación descriptiva, a partir de su composición y forma de integración,
sin conceptualizar de fondo a la institución.
Es así como en el artículo 82, se señalan sus atribuciones. Dentro de ellas,
debemos destacar dos, que dicen relación con nuestro objeto de estudio:
1) Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún
precepto de la constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las
normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes
de su promulgación. (Articulo 82 Nº1)
Este artículo fue modificado por el artículo 1º Nº 42 de la Ley Nº20.050 del
26 de agosto del 2005, en virtud del cual, se le suma al control de
constitucionalidad de las leyes interpretativas y las leyes orgánicas, aquellas
normas de un tratado que se refieran a las leyes orgánicas constitucionales. Como
lo señala el artículo mismo, es un control preventivo, ya que se efectúa antes de su
promulgación.
A este respecto, cabe señalar que en el inciso 1º del artículo 82 se establece
como requisito, para que el tribunal tome conocimiento de la constitucionalidad
del proyecto, que éste se encuentre totalmente tramitado por el Congreso; y
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establece un plazo que es dentro de los cinco días posteriores al término de dicha
tramitación.
2) Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la
tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados
sometidos a la aprobación del Congreso (Artículo 82 Nº3)
A diferencia del caso anterior, lo primero que debemos señalar, es que no es
un control posterior a la aprobación por parte del Congreso Nacional, sino por el
contrario, se realiza dentro de la tramitación de los mismos.
En el inciso 4º del articulo 82, se señala: “En el caso del número 3º, el tribunal
sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del Presidente de la República, de
cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que
sea formulado antes de la promulgación de la ley o de la remisión de la comunicación que
informa la aprobación del tratado por el Congreso Nacional y, en caso alguno, después del
quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación.”
En relación con esta norma, debemos considerar que el articulo 3º de la Ley
Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, señala expresamente que: “El
Tribunal sólo podrá ejercer su jurisdicción a requerimiento de los órganos constitucionales
interesados o de las personas que intenten la acción publica, en los términos señalados en el
artículo 82 de la Constitución Política.” Esta norma deja claro que se requiere para el
conocimiento del Tribunal Constitucional un requerimiento, por lo que el Tribunal
Constitucional no actúa de oficio.
Finalmente hay que hacer presente que el Tribunal Constitucional también
es presa del principio de inexcusabilidad, ya que en el articulo 3º inciso 2º de su
L.O.C., se señala: “Reclamada su intervención en forma legal y en asuntos de su
competencia, no podrá excusarse de ejercer su autoridad ni aún por falta de ley que resuelva
el asunto sometido a su decisión.”
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Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
1) ROL 311; Santiago, dieciséis de agosto de dos mil.
VISTOS:
1. Que, con fecha 9 de agosto se presentó por doce señores senadores el
presente requerimiento con el objeto de que este Tribunal declarara la
inconstitucionalidad del Tratado entre la República de Chile y la República
Argentina sobre Integración y Complementación Minera.
2. Que, antes que el Tribunal tomara conocimiento de dicho reclamo, los
senadores señora Evelyn Matthei Fornet y señor Francisco Prat Alemparte,
retiraron sus firmas, según se desprende de los certificados del Secretario de
este Tribunal, de fechas 11 y 14 de agosto, respectivamente.
3. Que, en consecuencia, al darse cuenta del mismo, el requerimiento resulta
suscrito sólo por diez señores senadores, en circunstancias que consta de
autos y, además, es un hecho público y notorio, que el requisito que exige
el inciso cuarto del artículo 82 de la Constitución Política como
presupuesto para el ejercicio de la presente acción procesal constitucional
es el que sea firmado por una cuarta parte de los miembros del Senado en
ejercicio, esto es, doce señores senadores.
Y, teniendo presente, además, lo dispuesto en los artículos 82, Nº 2º, de la
Constitución Política, y 38 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este
Tribunal,
SE RESUELVE: Téngase por no interpuesto el requerimiento y devuélvase junto
con sus antecedentes por el Secretario del Tribunal al representante de los
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requirentes, dejándose copia íntegra de la presentación como también de esta
resolución.
Comuníquese al señor Presidente de la República.
Rol Nº 311.-
2) ROL 312; Santiago, tres de octubre de dos mil.
VISTOS:
Con fecha 29 de agosto del presente año, trece señores senadores en ejercicio, que
representan más de la cuarta parte de esa Corporación, han presentado un
requerimiento en conformidad al artículo 82, Nº 2º, de la Constitución Política de la
República, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del Tratado entre
la República de Chile y la República de Argentina sobre Integración y
Complementación Minera y, en subsidio, la inconstitucionalidad de los artículos 1º
y 5º del citado Tratado.
La nómina de los señores senadores requirentes es la siguiente: Evelyn Matthei
Fornet, Jorge Martínez Busch, Jorge Lavandero Illanes, Fernando Cordero Rusque,
Julio Canessa Robert, Enrique Zurita Camps, Rodolfo Stange Oelckers, Antonio
Horvath Kiss, Beltrán Urenda Zegers, Mario Ríos Santander, Ramón Vega Hidalgo
y Marcos Cariola Borroilhet.
Señalan los requirentes que el Tratado fue tramitado y aprobado en la Cámara de
Diputados como una ley simple y que de esa misma forma ha proseguido su
tramitación en el Senado, en circunstancias que, al contener normas propias de ley
orgánica constitucional, debe ser aprobado en la forma correspondiente a dicha
clase de leyes, de acuerdo con lo que ha señalado sobre la materia la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado.
En tal sentido, se plantea en la presentación que el Tratado modifica, por una
parte, la Ley Nº 18.097, Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras y, por
33
la otra, la Ley Orgánica Constitucional sobre Organización y Atribuciones de los
Tribunales, a que se refiere el artículo 74 de la Carta Fundamental.
Respecto a la Ley Nº 18.097, Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras,
expresan en forma genérica que el artículo 1º, inciso segundo, del Tratado, al
suprimir el régimen de propiedad exclusiva del Estado sobre los yacimientos
mineros en zonas fronterizas consideradas de importancia para la seguridad
nacional, viene a modificar el régimen propio del dominio minero, lo que
determina, de acuerdo con la Constitución y con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, que la ley que apruebe el Tratado debe tener el rango de ley
orgánica constitucional.
Concluyen, entonces, que el artículo 1º, inciso segundo, del Tratado, al levantar
las restricciones establecidas en la Ley Orgánica Constitucional sobre
Concesiones Mineras, constituye un motivo por el cual la ley que apruebe el
Tratado debe tener el rango de orgánico constitucional.
En lo referente al régimen de servidumbres mineras, los requirentes expresan
que esta materia está regulada en el artículo 8º de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Concesiones Mineras, apreciándose que, del texto del
artículo 1º, inciso tercero, letra a), del Tratado, se hace extensible el régimen de
servidumbres mineras que en dicha disposición se contempla, a las concesiones
y plantas del territorio de la otra Parte en que se aplique el Tratado,
modificándose así tácitamente la Ley Orgánica Constitucional sobre
Concesiones Mineras.
Los requirentes señalan respecto a la Ley de Organización y Atribución de los
Tribunales, a que se refiere el artículo 74 de la Carta Fundamental, en relación
con el régimen de servidumbres mineras, que la ley chilena tendrá validez
extraterritorial y que los tribunales chilenos serán competentes para recibir las
solicitudes de servidumbres respecto de yacimientos situados fuera del territorio
nacional. Ello significa alterar la competencia y jurisdicción de los tribunales de
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justicia chilenos, modificando el Código Orgánico de Tribunales, que de
acuerdo al artículo 5º transitorio de la Carta Fundamental, tiene el carácter de ley
orgánica constitucional.
Agregan que de acuerdo al Tratado, la constitución de servidumbres debe
solicitarse a la Comisión Administradora, y si es ésta la que debe decidir ante qué
tribunal chileno deben presentarse las demandas de constitución de servidumbres
mineras para un yacimiento situado en Argentina, quiere decir que dicha
Comisión tendrá atribuciones jurisdiccionales, por lo cual el Tratado debe ser
aprobado como ley orgánica constitucional, solicitándose la opinión de la Corte
Suprema, en conformidad con lo que dispone el artículo 74 de la Constitución.
De acuerdo con todo lo anterior, consideran los requirentes que el Tratado debió
haber sido aprobado con el procedimiento propio de una ley orgánica
constitucional.
Respecto del artículo 1º del Tratado, señalan los reclamantes que esta disposición
viola el artículo 19, Nº 24, inciso décimo, de la Constitución, puesto que las
prohibiciones y restricciones existentes en la legislación chilena a los derechos
mineros y que dejarían de aplicarse, se encuentran establecidas, en primer término,
en dicho precepto constitucional.
Exponen que la Carta Fundamental establece una prohibición absoluta para
constituir una concesión minera sobre toda clase de yacimientos situados en zonas
fronterizas consideradas de importancia para la seguridad nacional. Agregan que,
si es la propia Constitución la que prohíbe la propiedad minera en zonas
fronterizas, así como en el mar bajo jurisdicción chilena, ninguna ley puede
levantarla, puesto que esa prohibición tiene rango constitucional. En consecuencia,
sostienen, el artículo 1º inciso segundo, del Tratado, es inconstitucional.
En relación al artículo 19, Nº 22, de la Constitución, los requirentes señalan que el
Tratado es inconstitucional, porque no es posible levantar restricciones y otorgar
beneficios para un solo sector económico, como es el sector minero, dejando
vigente estas restricciones para todos los otros sectores económicos y para una sola
35
zona fronteriza, como lo es el área de operaciones del Tratado. Esto significa, según
los requirentes, establecer una discriminación prohibida por la Constitución, por lo
que el artículo 1º, inciso segundo, es también, inconstitucional.
En lo que atañe al artículo 5º, del Tratado, se hace una referencia genérica a su
inconstitucionalidad.
Por último, los requirentes exponen que de acuerdo con el artículo 1º de la
Constitución, es deber del Estado procurar la satisfacción del bien común, por lo
que no se puede aprobar un tratado internacional que estiman lesivo al bien
común y a los intereses generales de la Nación.
Con fecha 13 de septiembre, el Tribunal admitió a tramitación el requerimiento y
ordenó ponerlo en conocimiento del Presidente de la República, del Senado y de la
Cámara de Diputados, en sus calidades de órganos constitucionales interesados.
El Presidente de la República en presentación de fecha 20 de septiembre, ha
formulado observaciones al reclamo, planteando una cuestión previa consistente
en que, a su juicio, una Cámara no puede impugnar lo que hace la otra.
Luego de describir detenidamente los antecedentes del bicameralismo y su
consagración en la Constitución, analiza la autonomía de cada una de las Cámaras
del Congreso Nacional, la que se expresa en que una Corporación carece de la
potestad de revisar o de impugnar la actuación de la otra. Los vicios que se
generan en las actuaciones de las Cámaras en la tramitación y formación de una ley
sólo pueden ser reclamados e impugnados por la Cámara donde se incurrió en el
vicio reclamado, especialmente si éste es de carácter formal.
Señala el Ejecutivo que la voluntad correctiva de una Cámara respecto de la otra
sólo puede expresarse en el proceso progresivo de la formación de la ley. Pero lo
que no puede hacerse, sin vulnerar la autonomía legislativa de la otra Corporación,
es impugnar y cuestionar la calificación que en su oportunidad dicha rama hubiere
efectuado del proyecto de que se trate.
Lo anterior implica un respeto irrestricto de la esfera de actuación de cada
Corporación. Por este motivo, los vicios formales en que incurra cualquiera de las
36
ramas del Congreso Nacional en la tramitación de un proyecto de ley sólo pueden
ser objeto de impugnación por la propia Corporación que incurrió en la infracción.
Entrando a analizar la impugnación consistente en que el Tratado modifica la Ley
Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras y la Ley Orgánica
Constitucional sobre Organización y Atribuciones de los Tribunales, el Ejecutivo
en forma previa, explica las diferencias sustantivas entre las zonas fronterizas y las
zonas de importancia para la seguridad nacional, de acuerdo a la normativa
aplicable a cada caso.
Señala el Presidente que ello permite concluir que la declaración de una zona como
de importancia para la seguridad nacional con efectos mineros, no es una
prohibición o restricción establecida en razón de la calidad de extranjero y de
nacional. La calidad de importante para la seguridad nacional con efectos mineros
se establece en base a la zona geográfica determinada de que se trate y a su
relevancia para la seguridad.
El Ejecutivo expresa que las leyes orgánicas constitucionales se definen única y
exclusivamente de acuerdo a las materias que expresamente la Constitución les
reserva. Son, por lo tanto, una excepción, y su interpretación ha de ser restrictiva.
Al referirse a la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, señala
que la Constitución establece las materias reservadas a la ley orgánica
constitucional: la duración de la concesión, los derechos que confiere y las
obligaciones que impone, y su régimen de amparo, sin comprender dentro de su
ámbito las servidumbres mineras, las sustancias concesibles ni el régimen especial
de exploración y explotación de yacimientos ubicados en zonas de importancia
para la seguridad nacional.
La regulación de la actividad minera se estructura en normas de tres niveles: en la
Constitución, que en su artículo 19, Nº 24, establece los principios rectores en
materia minera; en las normas legales, esto es, la Ley Orgánica Constitucional y el
Código de Minería y, en los reglamentos de diversas disposiciones del Código de
Minería.
37
Es evidente, entonces, que no toda regulación legal en materia minera está
comprendida en la ley orgánica constitucional, lo que es importante porque las
prohibiciones que el Tratado levantaría se encuentran en el decreto ley Nº 1.939,
cuerpo normativo que no regula materias propias de la ley orgánica constitucional.
Respecto a las restricciones al dominio, el Presidente de la República señala que se
hace una errónea asimilación entre zonas fronterizas y zonas de importancia para
la seguridad nacional con efectos mineros.
El Jefe de Estado se refiere luego a la ley orgánica constitucional del artículo 74 de
la Carta Fundamental, puntualizando que no todo lo relativo a la organización y
atribuciones de los tribunales es propio de ley orgánica constitucional, habiéndose
establecido que las leyes orgánicas constitucionales deben regular sólo la
estructura básica de una institución. Así, señala que la ley orgánica constitucional
del artículo 74, sólo debe comprender aquellas disposiciones que regulan la
estructura básica del Poder Judicial, en cuanto son necesarias para la pronta y
cumplida administración de justicia.
En cuanto a la ampliación de la competencia de los tribunales chilenos, indica que
para constituir las servidumbres, el Tratado convoca al ordenamiento jurídico de
cada país.
Respecto a la naturaleza de la Comisión Administradora, señala el Ejecutivo, que
ella puede celebrar protocolos adicionales específicos en los negocios mineros que
así lo requieran, en los que se determina el área de operaciones y los
procedimientos que en cada caso sean necesarios para el ejercicio de las actividades
mineras en la frontera. En este marco, debe entenderse la referencia que el artículo
5º del Tratado hace a la Comisión Administradora en materia de servidumbres. Su
intervención no sustituye a los tribunales en el otorgamiento de la concesión;
tampoco los reemplaza si las partes no llegan a acuerdo para fijar el monto de las
indemnizaciones o para precisar las formas de ejercicio de las servidumbres. Su
intervención no es jurisdiccional. Sólo tiene por objeto que el titular de una
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concesión, sujeto activo de una servidumbre minera, pueda llevarla a cabo en
territorio fronterizo, sin controversias con las autoridades del otro país.
Concluye que, en consecuencia, en nada se modifica la competencia de los
tribunales ni la ley orgánica constitucional sobre concesiones mineras, no
existiendo validez extraterritorial de la ley chilena ni extraterritorialidad de la
competencia de nuestros tribunales.
El Presidente señala que el Tribunal, al revisar la calificación hecha por el órgano
legislativo, debe conservarla por que al no hacerlo así, haría inviable su
ratificación, lo que equivaldría a hacer prevalecer ante la comunidad internacional
normas propias del derecho interno, a objeto de no ratificar un tratado, lo cual
comprometería seriamente nuestras relaciones exteriores con un país vecino.
Agrega, que tampoco puede calificarse la regulación de las zonas de importancia
para la seguridad nacional, como propia de ley orgánica constitucional ya que tal
determinación se hace conforme a la ley, lo que significa que se está en presencia,
entonces, de una ley común y, que se establece una reserva de ley calificada como
relativa, esto es, le incumbe un mayor campo de acción a la potestad reglamentaria
subordinada. Ello significa que la declaración de estas zonas no se hace por ley,
sino que de acuerdo a las normas que establezca una ley.
Expresa el Presidente que independientemente de que el Tratado contenga
materias propias de ley orgánica, la mayoría obtenida en la votación fue la de estas
normas, al ser aprobado por 89 votos a favor, 2 en contra y 5 abstenciones. Con este
proceder, la Cámara ha saneado un posible vicio de forma en esta materia.
En tanto, en el Senado obtuvo 34 votos a favor, 7 en contra y 5 abstenciones.
Respecto a la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 5º del Tratado, el Primer
Mandatario señala que el Tratado es constitucional ya que responde a los criterios
establecidos por este Tribunal, para determinar la constitucionalidad de un
tratado, los que son plenamente respetados en el presente caso, cuales son la
gravedad de la declaración de su inconstitucionalidad; la presunción de
constitucionalidad de sus cláusulas; la determinación si sus disposiciones son o no
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auto ejecutables; la existencia de cláusulas de salvaguardia; la compatibilidad de
los preceptos que se impugnan con el derecho nacional; la existencia de normas
semejantes en el derecho interno, y la interpretación que de sus disposiciones haga
el Presidente de la República como conductor de las relaciones internacionales, de
acuerdo a la Constitución.
Entra seguidamente el Presidente a considerar la eventual inconstitucionalidad del
artículo 1º, inciso segundo, del Tratado, por violación del artículo 19, Nº 22, de la
Constitución, destacando que tal norma se refiere a una igualdad jurídica, que no
se contrapone forzosamente con la igualdad real y que su alcance se limita a que de
iguales supuestos de hecho, deben derivarse idénticas consecuencias jurídicas y,
por último, que lo que la Constitución prohíbe es la discriminación arbitraria, pero
no la diferenciación. Señala que discriminación arbitraria es una diferencia de
tratamiento no justificada ni razonable y agrega que sólo esa conducta está
constitucionalmente prohibida.
En cuanto al precepto en sí mismo, destaca que éste permite no sólo el
establecimiento de beneficios, sino también el de gravámenes. La expresión
"beneficios" debe ser entendida en un sentido amplio, comprendiendo cualquier
tipo de acción por parte del Estado, que redunde en una ventaja para un sector,
actividad o zona geográfica.
Expone a continuación que el Tratado Minero se encuadra dentro del artículo 19,
Nº 22, expresando en tal sentido que las medidas contenidas en él se ajustan al
concepto de "beneficio" que establece la Carta Fundamental.
Luego de una exposición sobre los elementos que comprende la norma
constitucional a la luz de lo que contiene el Tratado impugnado, concluye que
cumple con lo que dispone el artículo 19, Nº 22, de la Constitución, para que una
discriminación sea legítima.
Finalmente, en relación al reproche de ser lesivo el Tratado al bien común y a los
intereses generales de la Nación, el Presidente señala que el legislador goza de
autonomía para resolver acerca del contenido de las disposiciones que dicta o
40
aprueba. Como él es soberano para actuar dentro de su ámbito de autonomía o
libertad de configuración, esta materia no puede ser objeto de control de
constitucionalidad.
Concluye el Presidente de la República solicitando que se tengan por formuladas
sus observaciones y, de acuerdo con ellas, desechar el requerimiento en todas sus
partes.
Con fecha 20 de septiembre se ordenó traer los autos en relación y por resolución
de fecha 22 de septiembre el Tribunal prorrogó el plazo de diez días que tiene para
resolver el requerimiento.
CONSIDERANDO:
Capítulo I. Inconstitucionalidades de forma.
1º. Que en primer lugar, los requirentes, aduciendo vicios de carácter formal,
solicitan se declare la inconstitucionalidad del Tratado entre la República de Chile
y la República de Argentina sobre Integración y Complementación Minera;
2º. Que al efecto señalan que fue tramitado y aprobado por la Cámara de
Diputados como ley simple en circunstancias que él contiene materias propias de
ley orgánica constitucional.
En tal sentido, puntualizan que el Tratado modifica la Ley Orgánica Constitucional
sobre Concesiones Mineras y la Ley Orgánica Constitucional sobre Organización y
Atribuciones de los Tribunales en lo que incide en el artículo 74 de la Constitución
Política de la República;
3º. Que sobre el particular cabe tener presente que, al tenor de los certificados
tenidos a la vista por este Tribunal Constitucional, el Tratado en relación fue
aprobado en la Cámara de Diputados con el voto conforme de 89 de sus miembros,
encontrándose 120 en ejercicio y, en el Senado, con el voto conforme de 34
senadores, hallándose 47 en ejercicio;
41
4º. Que fluye de lo anterior, que en ambas ramas del Congreso, el Tratado fue
aprobado con un quórum superior al exigido por el inciso segundo del artículo 63
de la Constitución, para los efectos de aprobar, modificar o derogar una ley
orgánica constitucional;
5º. Que, por consiguiente, aún cuando la aprobación del Tratado en la Cámara de
Diputados se haya tramitado como ley simple, lo cierto es que la votación cumple
con la exigencia del ya mencionado artículo 63 de la Carta Fundamental;
6º. Que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, el error en que se incurrió
durante la tramitación de su aprobación en la Cámara de Diputados, al calificar
como de ley simple materias propias de leyes orgánicas, queda desprovisto de la
trascendencia indispensable para declararlo inconstitucional, por cuanto el
quórum de votación excede el mínimo exigido por el inciso segundo del ya
mencionado artículo 63.
Al efecto, en fecha reciente, al resolver un caso similar, este Tribunal expresó que
"… no resulta ni razonable ni prudente que tal error autorice para declarar la
inconstitucionalidad de forma del acuerdo aprobatorio del convenio cuestionado,
pues desde un punto de vista material se cumplió con el fin perseguido por la
señalada norma constitucional" (Rol Nº 309, de 4 de agosto de 2000, considerando
30º);
7º. Que en tal evento, las supuestas modificaciones, por tener el respaldo de los
quórum pertinentes, no merecerían reproche desde el punto de vista
constitucional;
8º. Que, no obstante, como emergerá del examen de los vicios de fondo que se
denuncian por los requirentes, las modificaciones aludidas, sin perjuicio de lo que
se dirá más adelante, no son, sino el producto de una errónea interpretación de las
cláusulas del Tratado;
9º. Que en todo caso, resulta pertinente hacer desde ya algunas puntualizaciones
respecto a las referencias que el requerimiento hace a la doctrina contenida en el
fallo de este Tribunal, de fecha 26 de noviembre de 1981, Rol Nº 5;
42
10º. Que efectivamente, sólo una lectura ligera del citado fallo puede conducir a la
conclusión que postula el requerimiento en orden a que "todo lo que concierna al
régimen de propiedad minera; en lo que respecta al dominio absoluto del Estado
de todas las minas, las sustancias concesibles, la concesión minera y su régimen de
amparo y derechos correspondientes como las servidumbres, los derechos del
Estado; quedaron establecidos en 5 incisos del Nº 24 del artículo 19 de la
Constitución Política, que sólo pueden ser modificados por ley orgánica
constitucional.";
11º. Que en rigor, la sentencia del Tribunal, en su parte resolutiva, se limitó a
precisar que la normativa que determina las sustancias que pueden ser objeto de
concesiones de exploración y explotación, exceptuados los hidrocarburos líquidos
o gaseosos, debe tener el carácter de ley orgánica constitucional; pero en ningún
momento declaró que toda la regulación en materia minera fuese propia de esa
categoría de leyes.
A mayor abundamiento, es la propia Carta Fundamental la que explícitamente
señala que es la ley – ordinaria - la que determinará las zonas de importancia para
la seguridad nacional;
12º. Que por tratarse de un vicio de constitucionalidad formal que incide no tan
solo en los quórum de aprobación, sino que en un requisito que prevé el artículo 74
de la Constitución, procede también en este acápite de la sentencia, ocuparse de la
naturaleza jurídica de uno de los órganos que crea el Tratado en estudio;
13º. Que en el requerimiento y en su escrito complementario que subsana sus
defectos, se argumenta que el Tratado al darle facultades en su disposición quinta
a la Comisión Administradora establecida en el artículo 18, estaría incorporando a
su texto normas sobre competencia, lo que significaría que la referida Comisión
tendría atribuciones jurisdiccionales, lo que como consecuencia, se traduce en que
el Tratado debió ser aprobado como ley orgánica constitucional, previo informe de
la Corte Suprema, todo ello según lo dispone el artículo 74 de la Constitución
43
Política y el artículo 16 de la Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso
Nacional;
14º. Que frente a la pretensión de los requirentes, este Tribunal debe
necesariamente analizar si a la referida Comisión se le otorgan o no funciones
jurisdiccionales;
15º. Que en conformidad al artículo 18 del Tratado, su administración y evaluación
"estará a cargo de una Comisión Administradora, integrada por representantes de
los Ministerios de Relaciones Exteriores de la República de Chile y de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República de Argentina y del
Ministerio de Minería de la República de Chile y de la Secretaría de Industria,
Comercio y Minería de la República Argentina.";
16º. Que el mencionado artículo en su letra "d" autoriza a la Comisión para
participar en la solución de controversias en conformidad a los artículos 19 y 20 del
Tratado. El primero se refiere a los conflictos que pueden surgir entre las partes –
Chile y Argentina- con motivo de la interpretación, aplicación o incumplimiento
del Tratado o de sus protocolos adicionales. La disposición expresa que dichos
conflictos deberán dirimirse, en lo posible, "por medio de negociaciones directas
realizadas a través de la Comisión Administradora".
Si ellas fracasan el "recurrente podrá someterla a consideración del Consejo de
Complementación Económica, conforme al procedimiento previsto por los
artículos 4º y siguientes del Capítulo III del Segundo Protocolo Adicional del ACE
Nº 16, concertado entre Chile y Argentina" (artículo 19).
Lo expresado condice a la conclusión que la Comisión, en este tipo de
controversias, tiene como única misión la de ser mediadora en las negociaciones
directas de las partes;
17º. Que el artículo 20 se refiere a la solución de controversias "entre una Parte –
Chile o Argentina - e inversionistas de la otra Parte". Al respecto se remite al
"Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones, suscrito entre la
República de Chile y la República Argentina, con fecha 2 de agosto de 1991".
44
De su tenor literal se desprende, que en la solución de estas controversias, no le
corresponde participación alguna a la Comisión Administradora del Convenio;
18º. Que todo conflicto, ya sea nacional o internacional, sólo puede resolverse por
tres vías: auto composición; auto tutela o proceso.
La auto composición es una forma de solución de conflictos que opera cuando las
partes entre las cuales se produjo, le ponen fin directamente mediante un acuerdo
de voluntades que lo extingue.
Presupone la existencia de un conflicto y su posterior solución por una acción
voluntaria de los sujetos comprometidos. En ella pueden participar mediadores
cuya misión es la de acercar las posiciones de las partes. Es ésta la función que el
Tratado confiere a la Comisión Administradora.
El proceso, en cambio, es la forma de solución de conflictos que se produce cuando
se activa a un tribunal para que en el ejercicio de su jurisdicción le ponga término
con efecto de cosa juzgada;
19º. Que de las disposiciones del Tratado se desprende, con toda claridad y nitidez,
que las atribuciones que le otorga a la Comisión Administradora son las de un
mediador que opera con posterioridad al conflicto y antes que se abra un proceso
jurisdiccional.
De esta forma, la única función que cumple dicho organismo es la de cooperar en
la búsqueda, a través de mecanismos auto compositivos, de una solución
alternativa anterior a una eventual controversia jurisdiccional, lo que por su propio
ámbito de aplicación descarta el ejercicio de la jurisdicción;
20º. Que lo considerado lleva a concluir que al examinar la constitucionalidad de
las normas del Tratado y de sus anexos, no hay discrepancia alguna entre su
contenido y lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Constitución Política;
21º. Que siendo así, el Tratado en examen no contiene materias que en virtud del
artículo 74, sean de carácter orgánico constitucional y como tales requieran informe
previo de la Corte Suprema;
45
22º. Que también se encuentra vinculada al requisito formal contemplado en el
inciso final del artículo 74 de la Constitución, la argumentación de los requirentes
en cuanto estiman que la ley chilena tendrá validez extraterritorial y que los
tribunales chilenos serán competentes para recibir las solicitudes de servidumbres
para yacimientos situados fuera del territorio nacional. Se agrega que ello implica
modificar el Código Orgánico de Tribunales, en relación a la competencia de los
tribunales chilenos para recibir las solicitudes de servidumbres para yacimientos
situados en Argentina.
Para llevar adelante esta modificación, concluyen, debe oírse a la Corte Suprema;
23º. Que el planteamiento que antecede revela una falta de comprensión del
sistema que implementa el Tratado, ya que éste, como precisa su artículo 1º, se
preocupa de preservar el estatuto jurídico interno de las Partes contratantes.
Es así como el inciso tercero, letra a), del artículo 1º, expresa que el acceso y todas
las actividades y servicios atingentes al negocio minero se ejercerá mediante los
derechos establecidos en la legislación de cada una de las Partes. Al agregar dicho
precepto que ellos "se extenderán a las concesiones y plantas del territorio de la
otra Parte en que se aplique el Tratado", esto debe hacerse en conformidad con el
ordenamiento jurídico de esta última;
24º. Que de lo anterior fluye que el Tratado no modifica en forma alguna la
competencia de los tribunales y, en cuanto dice relación con el planteamiento de
los requirentes, ésta se mantiene en la forma establecida en el artículo 8º de la Ley
Nº 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, en su actual
redacción y, en el artículo 123, del Código de Minería.
No cabe, por lo mismo, en este caso, sostener que la ley chilena tendrá validez
extraterritorial;
25º. Que no obstante lo anterior, al establecer el Convenio Internacional nuevas
normas en relación con la regulación de las servidumbres mineras, materia a que
se refieren los requirentes, se modifican las disposiciones contenidas en el artículo
8º de la Ley Nº 19.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, lo que
46
determina que dichos preceptos del Tratado tienen el carácter de esta clase de
leyes.
Ha de recordarse, al respecto, que en lo que atañe a la eventual participación que
en la constitución de servidumbres mineras podría corresponder a la Comisión
Administradora, ello no tiene mayor relación con el requisito que prevé el artículo
74 de la Carta Fundamental, por cuanto, como ya se ha indicado, este órgano no
tiene carácter jurisdiccional;
26º. Que en atención a las consideraciones precedentes, este Tribunal procederá a
rechazar el requerimiento en cuanto se fundamenta en vicios de
inconstitucionalidad formal que presentaría el acuerdo aprobatorio del Tratado
entre la República de Chile y la República de Argentina sobre Integración y
Complementación Minera;
Capítulo II. Inconstitucionalidades de fondo.
27º. Que, en subsidio, los requirentes solicitan "declarar la inconstitucionalidad de
los artículos 1º y 5º del citado Tratado".
Procede, por consiguiente, efectuar el examen pertinente tomando como referencia
las alegaciones del requerimiento;
28º. Que en lo que dice relación con la disposición contenida en el inciso segundo
del artículo 1º del Tratado, estiman los reclamantes que al levantarse las
prohibiciones y restricciones existentes en la legislación chilena que en dicho
precepto se indican, se vulnera directamente el inciso décimo del Nº 24 del artículo
19 de la Constitución, que "establece una prohibición absoluta a la concesión
minera sobre todo tipo de yacimientos situados en zonas fronterizas consideradas
de importancia para la seguridad nacional, …";
29º. Que de la simple lectura del citado precepto, se infiere que la Carta Política
dispone algo completamente distinto a lo que se indica. En efecto, señala que en las
zonas que, conforme a la ley, se determinen de importancia para la seguridad
nacional, la exploración, explotación o el beneficio de los yacimientos situados, en
47
todo o en parte, en ellas, podrá ejecutarse por el Estado, por sus empresas, por
medio de concesiones administrativas o de contratos especiales de operación;
30º. Que por otra parte, debe tenerse presente que, según la jurisprudencia de este
Tribunal, la preceptiva aludida por la Carta Fundamental es una ley ordinaria o
común.
Se ha sentenciado sobre el particular que: cuando la Constitución se refiere a la
"ley" sin adjetivos, se entiende que es una ley común, porque dicha clase de leyes
constituyen la regla general en nuestro Código Político, representando las leyes
interpretativas, las orgánicas constitucionales y las de quórum calificado, la
excepción dentro de la denominación genérica de ley (Rol Nº 260, de 13 de octubre
de 1997);
31º. Que de lo anterior cabe concluir que, teniendo el tratado fuerza de ley, nada
impide que pueda modificar a una norma de igual jerarquía, sin lesionar con ello el
ordenamiento jurídico vigente.
Por lo demás, y a mayor abundamiento, no debe olvidarse que al Tribunal
Constitucional no le corresponde pronunciarse sobre los problemas de legalidad
sino que sobre los de constitucionalidad (Rol Nº 260);
32º. Que en lo tocante a la asimilación que procuran hacer los requirentes entre las
zonas fronterizas y zonas de importancia para la seguridad nacional con efectos
mineros, ella carece de todo asidero en la preceptiva constitucional, legal y
reglamentaria, como bien lo pormenoriza el Presidente de la República en el escrito
de observaciones al requerimiento;
33º. Que, en efecto, las zonas fronterizas, en conformidad con lo que señalan los
decretos con fuerza de ley Nº 4, de 1967, y Nº 83, de 1979, ambos del Ministerio de
Relaciones Exteriores, son áreas del territorio nacional determinadas por la
autoridad administrativa en las cuales se establecen, en lo fundamental, ciertas
restricciones que consisten en autorizaciones para realizar determinados actos
jurídicos respecto de bienes específicos que en ellas se encuentran.
48
Por su parte, según lo dispone el artículo 19, Nº 24, inciso décimo, de la
Constitución, en las zonas que, conforme a la ley, se determinen como de
importancia para la seguridad nacional, que no tienen porqué estar situadas en
zonas fronterizas, sólo se producen efectos en el ámbito minero, en virtud de los
cuales no pueden constituirse nuevas concesiones judiciales de exploración y
explotación de los yacimientos que se encuentren, en todo o en parte, en ellas; y el
Presidente de la República puede poner término, en cualquier tiempo, sin
expresión de causa, y con la indemnización que corresponda, a las concesiones
administrativas o a los contratos especiales de operación relativos a explotaciones
ubicadas en ellas.
A su vez, el artículo 6º del decreto ley Nº 1.939, de 1977, establece, esencialmente,
que las tierras fiscales que indica, entre las cuales se encuentran aquellas ubicadas
hasta una distancia de 10 kilómetros medidos desde la frontera "sólo podrán ser
obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otro título, por personas
naturales o jurídicas chilenas". Y el artículo 7º del mismo cuerpo legal, en lo
sustancial, contempla la prohibición de adquirir el dominio u otros derechos reales
o ejercer la posesión o tenencia de bienes raíces situados total o parcialmente en
zonas del territorio nacional declaradas fronterizas, a los nacionales de países
limítrofes; prohibición que hace extensiva a las sociedades o personas jurídicas que
indica;
34º. Que de lo anterior se desprende, que los requirentes confunden instituciones
que son diferentes y que se encuentran sometidas, por lo tanto, a regulaciones
distintas.
Las zonas de importancia para la seguridad nacional, no condicen con las zonas
fronterizas ni con las "prohibiciones y restricciones… establecidas en razón de la
calidad de extranjero y de nacional chileno o argentino", a que se refiere el artículo
1º, inciso segundo, del Tratado. Una zona de ese carácter se determina en base a un
área geográfica y a su relevancia para la seguridad nacional, y no en razón de la
calidad de nacional o extranjero de quienes tienen derechos de cualquier
49
naturaleza que hacer valer en ella. Por tal motivo, es perfectamente concebible, que
si lo considera necesario, la autoridad chilena pueda declarar zona de importancia
para la seguridad nacional parte del territorio en la cual se de aplicación a las
normas del Tratado en análisis;
35º. Que, finalmente, el requerimiento sostiene que la garantía contenida en el Nº
22 del artículo 19 de la Constitución también se encuentra vulnerada por el
Tratado.
Se argumenta al efecto que al "levantar (se) restricciones y otorgar (se) beneficios,
para un solo sector económico, el sector minero," "y para una sola zona fronteriza,
el Área de Operaciones del Tratado," dejando vigentes esas restricciones para
todos los otros sectores económicos y zonas geográficas que se indican, establece
una discriminación arbitraria que se encuentra proscrita por el precitado numeral
22 del artículo 19;
36º. Que sobre el particular, debe tenerse presente que la garantía establecida en el
Nº 22 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no es sino una singularización del
principio de la igualdad ante la ley reconocido en el Nº 2º del mismo artículo; y
que este Tribunal ha estimado que consiste en que las normas jurídicas deben ser
iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y,
consecuencialmente, diversas para aquellas que estén en situaciones diferentes
(Roles Nºs. 5, de 26 de noviembre de 1981, y 203, de 6 de diciembre de 1994,
respectivamente).
Por consiguiente, de acuerdo con esta conceptualización de la igualdad jurídica, es
perfectamente explicable que determinados sectores económicos e incluso mineros
o zonas geográficas, por estar en otras situaciones o circunstancias, queden al
margen de los beneficios que contemplan las cláusulas del Tratado;
37º. Que admitido que la igualdad jurídica no es absoluta, lo que el Constituyente
rechaza son las discriminaciones arbitrarias, y que, para este Tribunal, no son otras
que las diferencias irracionales, productos del capricho y contrarias al bien común
(Rol Nº 203);
50
38º. Que dentro de esta línea de razonamiento, aun cuando no corresponda a este
Tribunal emitir juicios de conveniencia o eficacia económica o social, no es menos
cierto, que tampoco puede desatender los orígenes del convenio y que no son otros
que el Tratado de Paz y Amistad suscrito el 29 de noviembre de 1984, que sentó las
bases convencionales para que ambas naciones avanzaran en la integración y
cooperación económica.
Estos antecedentes, como asimismo los objetivos y alcances del Tratado, trasuntan
un esfuerzo reflexivo y razonado para propender a la integración y
complementación de dos naciones, por lo que no cabe al respecto el reproche de
arbitrariedad aludido por los requirentes;
39º. Que, por lo razonado anteriormente, procede desestimar también la
inconstitucionalidad de fondo basada en una supuesta vulneración del Nº 22 del
artículo 19 de la Constitución.
VISTOS, y teniendo presente, además, lo dispuesto en los artículos 1º, 19, Nº 22 y
24, 63, 73, 74 y 82, Nº 2º, de la Constitución Política de la República, y lo prescrito
en los artículos 38 a 45 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este
Tribunal,
SE RESUELVE,
Que se rechaza el requerimiento formulado a fojas 1, en todas sus partes.
La Presidente subrogante Ministro señora Luz Bulnes Aldunate, concurre al
fallo en el entendido que los artículos 5º, 18, 19 y 20 del tratado no crean un
tribunal con facultades jurisdiccionales.
Queda en claro que la Comisión Administradora es sólo un mediador y las "otras
funciones" que se le pueden otorgar por el artículo 18 tendrán ese mismo carácter.
Si así no fuera, se trataría de un tribunal internacional al que se le habría delegado
soberanía y sus resoluciones obligarían al Estado de Chile. Para ello sería menester
que se reformaran los artículos 5º, 73 y 79 de la Constitución Política. Teniendo
presente estas consideraciones, la señora Ministro concurre a la sentencia de autos.
51
La Presidente subrogante Ministro señora Luz Bulnes Aldunate y el Ministro señor
Servando Jordán López concurren al fallo compartiendo la resolución y sus
considerandos, pero hacen presente que reiteran íntegramente la prevención que
expresaran en el Rol Nº 309, que se pronunció sobre un requerimiento de
inconstitucionalidad presentado por 31 señores diputados al Convenio Nº 169, de
la Organización Internacional del Trabajo.
En su parte medular la prevención mencionada señaló que si un tratado contiene
normas propias de ley orgánica constitucional, debe someterse a control
preventivo y obligatorio de constitucionalidad por este Tribunal, al igual que los
proyectos de ley orgánica constitucional.
De la sentencia de autos, aparece con claridad que los artículos a que se refiere el
considerando 25º de esta sentencia, que recaen sobre materias propias de ley
orgánica constitucional, y siguiendo la tesis sostenida por los autores en los
considerandos 1º a 9º de la prevención contenida en el Rol Nº 309, deberían ser
enviados para su control preventivo y obligatorio de constitucionalidad a este
Tribunal por la Cámara de Origen.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Mario Verdugo Marinkovic,
quién estuvo por declarar la inconstitucionalidad del Tratado sólo en cuanto a las
disposiciones que modifican normas propias de ley orgánica constitucional, por no
participar de los razonamientos contenidos en los considerandos 5º, 6º y 7º del
presente fallo.
Redactó la sentencia el Ministro señor Mario Verdugo Marinkovic.
Comuníquese, regístrese y archívese.
Rol Nº 312.-
52
Capitulo 3. Estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores
53
El Ministerio de Relaciones Exteriores es la “Secretaría de Estado encargada
de la planificación, dirección, coordinación, ejecución y difusión de la Política
Exterior que formula el Presidente de la República.” Le corresponde también,
“coordinar las actividades de los distintos ministerios y organismos públicos en
asuntos que inciden en la aplicación de la Política Exterior e intervenir en todo lo
relacionado con la determinación y demarcación de las fronteras y límites del
país, así como en las cuestiones que atañen a sus zonas fronterizas y a sus
espacios aéreos, marítimos y a la política antártica.”
El Ministerio tiene un órgano central que es la Cancillería, pero además
existen otros, como Embajadas, Consulados, Oficinas Comerciales y
representaciones ante Organismos Internacionales en el mundo.
Para el desarrollo de su trabajo, el Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con:
las Direcciones Generales de Política Exterior DIGEN, Administrativa, de
Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), de Asuntos Consulares e
Inmigración (DIGECONSU), además de la Dirección Nacional de Fronteras y
Límites (Difrol), el Instituto Antártico Chileno (INACH) y la Agencia de
Cooperación Internacional(AGCI).
Otras direcciones son las de Ceremonial y Protocolo, de Asuntos Jurídicos,
de Planificación (DIPLAN), de Asuntos Culturales, de Prensa y Difusión, entre
otras.
Nuestras Embajadas son el principal vínculo para el entendimiento político,
comercial y cultural de carácter bilateral y les corresponde proyectar la imagen de
nuestro país en el exterior en estrecha y permanente coordinación con las
respectivas direcciones en Santiago.
El Ministerio de Relaciones Exteriores fue fundado en el Gobierno de
Federico Errázuriz Zañartu, el 2 de Diciembre de 1871, siendo el primer canciller
don Adolfo Ibáñez Gutiérrez.
54
3.1) Dirección General de Política Exterior (DIGEN)
La Dirección General de Política Exterior tiene como objetivo el estudio,
coordinación, ejecución, control e información de las actividades diplomáticas de
carácter político que deben realizar las Embajadas y Misiones del país en el mundo
de acuerdo con las directivas correspondientes.
Asimismo, colabora con el Ministro y el Subsecretario en las relaciones con
las Misiones Extranjeras y Organismos Internacionales acreditados en Chile.
La Dirección General, como responsable de la ejecución y coordinación de la
política internacional de Chile, recibe toda la información política proveniente de
las Embajadas y Misiones en el exterior, la procesa, instruye y direcciona a las
distintas áreas de su dependencia.
Igualmente, la Dirección General recibe de dichas áreas todas las
instrucciones, insumos e información que, tras ser procesadas, son remitidas a
nuestras Embajadas y Misiones en el exterior.
El Director General de Política Exterior es, además, el Coordinador Nacional
de Chile en el MERCOSUR Político, en el Grupo de Río, en la Cumbre
Iberoamericana y Presidente del Grupo Convocante de la Comunidad de
Democracias en representación de nuestro país, cuyas materias son llevadas por la
Dirección de Planificación.
Dependen de la Dirección General de Política Exterior, las siguientes
Direcciones:
1. Dirección de Europa (DIREUROPA)
2. Dirección de Medio Oriente y África (DIREMOA)
3. Dirección de América del Sur (DIRAMESUR)
4. Dirección de América del Norte, Centroamérica y Caribe (DIRAMENORTE)
5. Dirección de Asia Pacífico (DIRAPAC)
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6. Dirección de Política Multilateral (DIMULTI)
7. Dirección de Política Especial (DIPESP)
8. Dirección de Medio Ambiente (DIMA)
La Política Multilateral
Los objetivos de la Política Multilateral son: participar activamente en las
instancias de Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y en los
foros multilaterales, en general.
Chile visualiza la política multilateral como un todo. En este sentido, nos
hemos sumado a los esfuerzos que han preconizado los organismos
internacionales los últimos años, destinados a construir un mundo en paz, basado
en factores que constituyen la seguridad colectiva integral, como son la promoción
y la protección de los derechos humanos; el fortalecimiento de los regímenes
democráticos de gobierno: la promoción de economías que busquen el desarrollo
económico con equidad social; la protección del Medio Ambiente y la lucha contra
el crimen transnacional.
La Dirección de Política Multilateral (DIMULTI) conduce la relación de
Chile con los organismos internacionales de su competencia. Con este fin, se
vincula con las Misiones de Chile ante Naciones Unidas y OEA, entre otros.
La participación de Chile en los foros de carácter universal y regional resulta
indispensable para aunar esfuerzos de un país mediano y abierto al mundo;
defender los intereses prioritarios de nuestro país; realzar el referente multilateral
como el espacio orientador de la construcción de un orden internacional y buscar
los beneficios de un mundo crecientemente globalizado.
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La Dirección realiza estudios y análisis para recomendar y asesorar a las
autoridades nacionales en materia de política multilateral. Asimismo, coordina con
otras naciones líneas de acción multilateral en intereses comunes.
Áreas principales de la Dirección de Política Multilateral
Departamento de Naciones Unidas (DIMULTI-ONU)
Departamento de Organización de Estados Americanos (DIMULTI-OEA)
Departamento de Agencias Especializadas (DIMULTI-AGENES)
Departamento de Candidaturas (DIMULTI-CANDI)
Departamento de Cuotas y Aportes (DIMULTI-CUOTAS)
Unidad de Estudios Multilaterales
Departamento de Documentación
Dirección de Medio Ambiente, Antártica y Asuntos Marítimos
La Dirección de Medio Ambiente, Antártica y Asuntos Marítimos del
Ministerio de Relaciones Exteriores (DIMA) fue creada en agosto de 1997 y es el
ente político coordinador de las actividades que se realizan en el marco de aquellos
instrumentos bilaterales y multilaterales que tengan implicancias
medioambientales, antárticas o marítimas.
El objetivo de la Dirección es “procurar una activa participación de Chile en los
Foros Internacionales que traten asuntos Medioambientales y de Desarrollo Sustentable,
asuntos Antárticos y temas Marítimos procurando armonizar los intereses y puntos de
vista de los diferentes actores nacionales, en la formulación de la posición de Chile en dichas
instancias internacionales, para compatibilizar nuestros intereses con los de la comunidad
internacional, dentro de un marco de cooperación y respeto al Derecho Internacional”.
La Dirección de Medio Ambiente, Antártica y Asuntos Marítimos está
dividida en tres grandes departamentos, a través de las cuales desarrolla las
siguientes actividades:
57
1.- Elabora los lineamientos básicos de la política exterior tanto medioambiental
como antártica y marítima.
2.- Determina la posición país en las reuniones bilaterales y multilaterales.
3.- Recaba la información que debe hacerse llegar a los organismos internacionales.
4.- Conoce y negocia los acuerdos medioambientales, antárticos o marítimos que
conviene suscribir con países y organizaciones internacionales y ambientales.
5.- Incentiva la participación de expertos en foros especializados e informa y
promueve la cooperación técnica que involucre materias medioambientales,
antárticas o marítimas.
Dirección de Política Especial
La Dirección de Política Especial (DIPESP), dependiente de la Dirección
General de Política Exterior, “es la unidad del Ministerio de Relaciones Exteriores
encargada de prestar asesoría y ejecutar las políticas nacionales a nivel bilateral o
en los foros multilaterales, en los campos del desarme, de la seguridad
internacional, en materias científico-técnicas, de la seguridad humana, sociedad
de la información y otros temas particulares de la agenda global.”
La Dirección de Política Especial actúa como enlace entre los órganos
nacionales especializados y los organismos internacionales y contrapartes en otros
países en materias técnicas por sus implicancias en la política exterior del país o
por la necesidad de utilizar los canales diplomáticos en ciertos casos. Esta
Dirección de Política Especial abarca una amplia gama de temas dentro de sus
preocupaciones permanentes y su accionar se encamina a la prosecución de
determinados objetivos que son funcionales a los intereses del Estado de Chile,
cuyo logro corresponde a esta Secretaría de Estado como ejecutora de la política
exterior chilena.
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La Dirección de Política Especial está dividida en tres grandes
subdirecciones temáticas, a través de las cuales desarrolla las siguientes
actividades:
a. Seguridad Internacional y Desarme
Desarrolla una constante y estrecha actividad, respaldando y coordinando el
quehacer del sector Defensa en sus contactos y relaciones internacionales, tanto en
el plano bilateral como el multilateral, haciéndose cargo de la organización de
encuentros oficiales, seminarios, giras oficiales, viajes de estudio, operaciones de
paz, entre otras tareas. Esta actividad se realiza coordinándose con las
Subsecretarías de las 3 ramas de la Defensa y Carabineros. Asimismo, respalda y
asesora la actividad de Organismos como la CCHEN, la DGMN, ENAER,
CECOPAC, EMDN.
b. Crimen Transnacional Organizado, Drogas y Seguridad Humana
Asesora y coordina las actividades en el exterior vinculadas con estas
materias, en coordinación con los Ministerios e Instituciones nacionales
competentes.
c. Ciencia y Tecnología, Aviación y Espacio
Trabaja con los sectores público y privado, coordinando y fomentando la
ejecución de proyectos en C y T, así como concretando la suscripción de Acuerdos
de Cooperación en estos temas con otros países del mundo. Para estos efectos, se
relaciona con CONICYT y la AGCI. En el área de la aviación, trabaja con la FACH,
la DGAC, la OACI. En el tema Espacio, coordina y relaciona la actividad nacional
59
con los Observatorios Astronómicos extranjeros y las Intendencias regionales
involucradas.
3.2) Dirección Administrativas de Relaciones Económicas Internacionales
(DIRECON)
El accionar de la Dirección, dependiente del Ministerio de Relaciones
Exteriores, tiene un directo impacto en la vida cotidiana de los chilenos. En efecto,
nuestro crecimiento y empleo dependen básicamente de nuestras exportaciones. A
través de los Acuerdos de Complementación Económica, ACE; los Tratados de
Libre Comercio, TLC; y otros convenios bilaterales, se mejoran las condiciones de
acceso a diversos mercados, fortaleciendo el desarrollo exportador.
Adicionalmente, la rebaja de aranceles a bienes importados reduce el costo de
nuestra producción en insumos, maquinarias y equipos, estimulando el cambio
tecnológico y favoreciendo a los consumidores con una oferta de bienes y servicios
más variada, de calidad y a precios internacionales.
Nuestra política de comercio exterior apunta a profundizar la inserción
internacional, combinando el desarrollo exportador con la promoción y protección
de inversiones; favoreciendo la competitividad y la difusión del cambio
tecnológico, en un contexto de reglas estables, de vigilancia de la competencia
desleal, y con políticas que refuercen su impacto sobre la equidad social.
Para que el desarrollo exportador devenga en más y mejores empleos,
buscamos compatibilizar las negociaciones comerciales, orientadas a abrir y
consolidar nuevos mercados, con la promoción de exportaciones que realiza
ProChile. Ambas tareas, las negociaciones comerciales y la promoción de
exportaciones, son las que constituyen el quehacer de la Direcon.
60
a) Negociaciones comerciales
Chile ha optado por una economía abierta, competitiva y orientada al libre
comercio, disciplinada en el acatamiento de las normativas internacionales y con
una política comercial compatible con la rigurosidad en la gestión
macroeconómica. Nos apoyamos en una estrategia de regionalismo abierto que
incorpora la apertura unilateral, las negociaciones multilaterales, y las aperturas
negociadas a través de acuerdos bilaterales. En lo primero, aranceles bajos y
parejos, siendo el mejor ejemplo el arancel general, reducido un punto por año, y
que hoy, en el 2004, es de 6%. En el plano multilateral, manteniendo un rol activo
en las negociaciones OMC, en donde pugnamos por el éxito de la nueva Ronda
lanzada en Doha en noviembre 2001, la que se caracteriza por una amplia
cobertura temática, con plazos breves, combate del proteccionismo agrícola,
incorporación de disciplinas avanzadas en inversión, servicios, compras de
gobierno, competencia y normas antidumping. Y mediante las aperturas
negociadas a nivel bilateral, las que van desde Tratados de Libre Comercio hasta
los Acuerdos de Complementación Económica.
En nuestras negociaciones comerciales, aspiramos a conseguir acuerdos de
amplio alcance, sólidas disciplinas, y mecanismos institucionales para la solución
de controversias, todos ellos compatibles con la Organización Mundial de
Comercio. Entendemos que dichos convenios, particularmente con los principales
mega mercados, son imprescindibles para ingresar a ellos en condiciones iguales o
superiores a nuestros competidores, consolidar dicho acceso, y asegurar reglas del
juego estables. La experiencia de Chile muestra un vínculo preciso y positivo entre
exportaciones y crecimiento, entre acuerdos comerciales y dinámica exportadora,
con una desviación de comercio reducida.
Estrechamente coordinadas, diversas agencias de Gobierno y Ministerios
colaboran, desde su especificidad, a esta misión de la Dirección, siendo su más
clara manifestación el Comité Interministerial para las Relaciones Económicas
61
Internacionales. Este grupo de trabajo está presidido por Relaciones Exteriores, y lo
integran los Ministerios de Hacienda, Economía, Agricultura, y Secretaría General
de la Presidencia. La Secretaría Técnica de este comité recae en el Director General.
Asimismo, a fin de acoger y escuchar los intereses de todos los involucrados, la
Direcon sostiene consultas permanentes con el Congreso Nacional, el sector
privado, organizaciones sindicales y la sociedad civil en general.
b) Acuerdos suscritos y en negociación
Entre el año 2002 y 2004 Chile ha vivido una etapa histórica relevante, en lo
que respecta a acuerdos de libre comercio: Se firmó el Acuerdo de Asociación
Política y Comercial con la Unión Europea en noviembre de 2002; concluyeron
exitosamente las negociaciones del TLC con Corea del Sur y Estados Unidos,
firmándose ambos Tratados en febrero y junio, respectivamente; Asimismo, Chile
y la European Free Trade Association, EFTA finalizaron las negociaciones para
firmar un Tratado de Libre Comercio, en junio del año 2003.
Considerando los acuerdos comerciales vigentes, el mercado potencial para las
exportaciones chilenas llega a 858 millones de personas. Una vez los acuerdos con
EE.UU., Corea del Sur, y EFTA concluyan sus respectivos trámites de ratificación y
estén vigentes, esta cifra ascenderá a 1.200 millones de eventuales compradores de
los productos chilenos.
c) Promoción de exportaciones
Se busca complementar la apertura comercial con medidas orientadas a
promover la competitividad sistémica, estimulando las exportaciones no
tradicionales, reforzando la capacidad de arrastre de las exportaciones, y
facilitando la reestructuración de los sustitutos de importaciones. Para ello,
coordinamos nuestros esfuerzos de negociación y promoción de exportaciones con
62
las tareas que realizan otras agencias públicas de fomento productivo. Interesa en
particular, incrementar el número de productos, empresas, y mercados de
exportación; reforzar el eslabonamiento entre exportaciones y el resto de la cadena
productiva, mejorando la capacidad de arrastre de las exportaciones, con un
vínculo más estrecho entre estas inversiones, y nuevas tecnologías. Por cierto, todo
ello repercute en más y mejores empleos y calidad de vida, objetivos básicos de
esta Dirección.
Durante el gobierno del ex presidente Ricardo Lagos el compromiso estuvo
con el relanzamiento y profundización del desarrollo exportador, favoreciendo su
descentralización y el fomento regional; con la diversificación, aprovechando el
espacio de los nuevos acuerdos comerciales y los programas de fomento; con la
gradual incorporación de exportadores indirectos y de servicios en la promoción
de exportaciones y, finalmente, con contribuir a una presencia mayor y más estable
de las PYMES en el desafío exportador, incorporándolas a un proceso de
modernización tecnológica y de asociatividad, incluidas modalidades de comercio
electrónico.
3.3) Dirección General de Asuntos Consulares y de Inmigración (DIRECONSU)
Es la encargada de ejecutar la política de Gobierno en materias consulares y
de inmigración. Le corresponde entre otras materias estudiar, analizar, informar,
coordinar y controlar diversas actividades que deben realizarse a través de todas
las Oficinas Consulares de Chile en el extranjero. De esta Dirección General
dependen 3 direcciones:
a.- Dirección para las Comunidades de Chilenos en el Exterior
b.- Dirección de Política Consular.
63
c.- Dirección de Servicios Consulares.
Los objetivos de la Dirección son:
1.- Impartir instrucciones a los Cónsules acerca de la correcta aplicación de arancel,
reglamento consular y legislación pertinente.
2.- Reconocer a los Cónsules acreditados en Chile.
3.- Autorizar las visaciones de residentes y de inmigrantes.
4.- Otorgar cédula Consular de Identidad a Cónsules extranjeros acreditados en
Chile.
5.- Someter a la firma de Ministro de Relaciones Exteriores las letras patentes de los
Cónsules de Chile y los Exequátur que se otorguen a los Cónsules extranjeros
acreditados en Chile.
6.- Suscribir los reconocimientos de títulos profesionales en conformidad con los
tratados vigentes sobre la materia.
a) Dirección para la Comunidad de Chilenos en el Exterior
La Dirección para la Comunidad de Chilenos en el Exterior - DICOEX - fue
creada expresamente por decisión de el ex presidente Ricardo Lagos Escobar, en el
primer día de su mandato y por instrucciones de la ex Ministra de Relaciones
Exteriores Soledad Alvear.
Su autoridad de dependencia es el Director General Consular y de
Inmigración, de Relaciones Exteriores.
La razón que motivó la creación de esta Dirección fue la necesidad
impostergable que significaba la existencia de una comunidad muy numerosa de
chilenos que residen en el exterior y que sólo un porcentaje muy bajo de ellos
estaban vinculados al país, el recobrarlos como actores para Chile constituyó el
inmenso desafío que se planteó como meta el gobierno anterior.
64
La DICOEX, tiene como misión desarrollar una política exterior con sentido
ciudadano, vinculada a la sociedad civil, sin descuidar los intereses permanentes
del Estado.
La " Región XIV" es un conjunto de interrelaciones, formales e informales,
que pretende convertirse en una unidad administrativa del Estado, basada en el
reconocimiento de la plenitud de derechos para nuestros compatriotas que, aunque
viven fuera del país, siguen formando parte de la nación chilena.
b) Dirección de Asuntos Culturales
La Dirección de Asuntos Culturales (DIRAC) es el organismo responsable
de difundir, promover y potenciar la presencia artístico-cultural de Chile alrededor
del mundo, conforme a lo indicado en el artículo N°3 inciso 11: "Diseñar políticas
culturales a ser aplicadas en el ámbito internacional, y explorar, establecer y desarrollar
vínculos y Convenios culturales en materia cultural, para todo lo cual deberá coordinarse
con el Ministerio de Relaciones Exteriores", de la Ley N°19.891 que creó el Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes, en el cual se constituye el Directorio Nacional
integrado por once miembros y del cual forma parte el Ministro de Relaciones
Exteriores, representado por el Director de DIRAC.
Dentro de la política cultural del Gobierno de Chile, los principios esenciales
son la autonomía de la sociedad, la presencia y papel facilitador del Estado, la
libertad de creación, valoración y respeto hacia la diversidad, la afirmación y
proyección de la identidad, la educación de la sensibilidad, el resguardo,
conservación y difusión del patrimonio cultural, la igualdad de acceso al arte, a los
bienes culturales, uso de tecnologías y promoción de la descentralización.
Como parte de la reestructuración de la Dirección de Asuntos Culturales, a
partir de diciembre del año 2003, esta administración se ha abocado en la apertura
de espacios para el diálogo y encuentros, tanto con organismos públicos
relacionados (DIBAM, Consejo de la Cultura, MAC, etc.), como con los diferentes
65
estamentos de la sociedad, de manera de hacer partícipe -a las instancias que
correspondan- de decisiones que atañen e involucran a representantes del mundo
de las artes con el objetivo de garantizar la debida transparencia y equidad que
debe imperar en todo organismo público.
Para ello, la Dirección desarrolla los esfuerzos para asegurar la presencia de
Chile en los principales certámenes, festivales, bienales de arte, ferias y otros
eventos decisivos para nuestra proyección en circuitos culturales del mundo.
DIRAC también debe tutelar la acción cultural que desarrollan las
Embajadas, Agregadurías Culturales y Consulados establecidas en 122
representaciones alrededor del mundo.
3.4) La Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado (DIFROL)
La Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado (DIFROL) es un
organismo técnico del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, cuya misión
principal es asesorar al Supremo Gobierno a través de dicho Ministerio, en todo lo
relacionado con los límites internacionales de Chile, sus zonas fronterizas y
constituir el organismo de trabajo en materias de integración física y recursos
hídricos compartidos.
Las Principales Materias de su Competencia son:
En Materia Limítrofe:
1. Interpretar de manera técnica los tratados y otros instrumentos que fijan los
límites terrestres, marítimos y aéreos del país.
2. Reponer y densificar hitos en la línea fronteriza y determinar sus
coordenadas geográficas.
66
3. Autorizar la internación de mapas, cartas geográficas y publicaciones en las
que aparezcan representados o mencionados los límites internacionales de
Chile, como asimismo efectuar su revisión con el propósito de autorizar la
edición o circulación de ellos en Chile.
En Materia Fronteriza:
1. Orientar la aplicación de los programas para el desarrollo de la zona
fronteriza actuando como organismo coordinador, en materias de su
competencia, entre los ministerios y demás instituciones de la
administración del Estado.
2. Coordinar técnicamente con los organismos de la administración del Estado
y a nivel bilateral, con los países vecinos, el funcionamiento de los servicios
de control en asuntos de integración física, la apertura y cierre de pasos
fronterizos, el desarrollo de vías de interconexión transfronterizas, los
corredores bioceánicos, los recursos hídricos compartidos, así como en los
demás temas que le encomienda la ley.
3. Coordinar las labores de los Comités de Frontera.
4. Autorizar las expediciones en la zona fronteriza de personas con domicilio
en el extranjero.
5. Autorizar las ventas, arrendamientos, concesiones, y otros contratos
respecto de inmuebles estatales situados en la zona fronteriza.
6. Participar en los procedimientos de autorización para la adquisición de
derechos sobre inmuebles aplicables a los nacionales de países vecinos.
Otras funciones que cumple esta dirección son las de organizar y conservar
un archivo de libros, mapas, documentos, recortes de publicaciones periódicas y
antecedentes en general, relacionados con los límites y fronteras del país.
67
3.5) El Instituto Antártico Chileno (INACH)
El Instituto Antártico Chileno (INACH) es la institución nacional a la que le
corresponde planificar, coordinar, orientar, ejecutar y controlar todas las
actividades antárticas de carácter científico, tecnológico, logístico, ambiental y de
difusión.
Además, asesora al Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREL) en el
cumplimiento de las obligaciones asumidas por Chile en el Sistema del Tratado
Antártico, coordinándolas con las del Programa Antártico Nacional.
Junto al MINREL, le corresponde autorizar las actividades científicas que
otras instituciones nacionales deseen realizar en la Antártica.
Los funcionarios que trabajan en el INACH se organizan actualmente en tres
Departamentos para realizar su misión:
Departamento Científico - Logístico
Departamento de Difusión
Departamento de Administración y Finanzas
Fue creado por la Ley Nº 15.266, artículo 5, encargado de planificar y
coordinar las actividades científicas y tecnológicas que organismos del Estado y del
sector privado, debidamente autorizados por dicha Cancillería, lleven a cabo en el
Territorio Antártico Chileno. Le corresponde asimismo, coordinar la participación
de Chile en las actividades científicas internacionales que se realicen en la
Antártica, en virtud de lo dispuesto en el Tratado Antártico de 1º de diciembre de
1959.
Modificado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 161 de 1978, Párrafo 8º
artículo 18, de Relaciones Exteriores, que fijó el nuevo Estatuto Orgánico del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
68
3.6) LA Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI)
La Agencia de Cooperación Internacional de Chile, es un servicio público,
especializado en Gestión de Cooperación Internacional, funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, creada por la Ley
Nº 18.989, publicada en el Diario Oficial del 19 de julio de 1990, la cual es
modificada posteriormente por la Ley Nº19.999, publicada en el Diario Oficial del
10 de febrero del 2005, que establece normas relativas al mejoramiento de las
gestión institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, modificando la
supervigilancia de AGCI a través de dicho Ministerio para articular su quehacer
con las prioridades de la política exterior chilena.
Objetivos de la AGCI
Gestionar la captación, prestación y administración de recursos de
cooperación internacional, articulando las ofertas y demandas respectivas y
difundiendo las oportunidades de formación en el exterior, con el objeto de apoyar
las políticas, planes, programas y proyectos que impulse el Gobierno, orientados al
desarrollo del país y al fortalecimiento de la presencia e imagen de Chile en el
exterior, éste último, a través del Programa de Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo.
Objetivos Estratégicos
1. Gestionar iniciativas de cooperación internacional, a través de la
permanente articulación con fuentes donantes tradicionales e instituciones
nacionales, para complementar los esfuerzos del país en áreas estratégicas
y/o deficitarias del desarrollo nacional.
69
2. Gestionar oportunidades de formación y perfeccionamiento en el exterior
para ciudadanos chilenos, hombres y mujeres, a través de una amplia,
orientada y oportuna difusión de dichas oportunidades vía distintos canales
que permitan un mayor aprovechamiento de las mismas, contribuyendo así
al desarrollo del capital humano del país.
3. Fortalecer la presencia de Chile en la Región, a través de la ejecución de un
programa de cooperación técnica entre países en desarrollo, permitiendo
así, afianzar las relaciones con los países de igual o menor desarrollo
relativo considerados prioritarios para la política exterior y de este modo
proyectar las capacidades científicas, técnicas y culturales de Chile.
Gestión de la cooperación internacional que Chile recibe.
Implica la identificación y articulación de ofertas y demandas de
cooperación; la asesoría a instituciones nacionales en materias de cooperación, la
negociación con fuentes tradicionales y el seguimiento a los proyectos aprobados.
Subproductos:
• Asesoría a instituciones nacionales.
• Capacitación y asesoría en gestión de la cooperación internacional a los
gobiernos regionales
• Negociación con fuentes tradicionales de cooperación.
• Seguimiento a proyectos en ejecución.
Gestión de oportunidades de formación y perfeccionamiento en el exterior
Implica la identificación, sistematización y difusión de información sobre las
oportunidades de formación y perfeccionamiento ofrecidas por países, entidades
extranjeras u organismos internacionales, para que ciudadanos chilenos, hombres
70
y mujeres, puedan realizar estudios de pregrado, postgrado y especialización en el
exterior, sus requisitos, beneficios y formularios de postulación. Dicho proceso se
realiza a través de la página Web de AGCI, la oficina de informaciones (OIRS) y de
la difusión focalizada a instituciones nacionales vinculadas a las áreas de
perfeccionamiento. Asimismo, involucra, en el caso de las becas canalizadas
directamente a través de AGCI, el procesamiento de la documentación de
postulaciones recibidas y su posterior oficialización ante las fuentes oferentes.
Este producto comprende, además, la acreditación para postular al
financiamiento de la Línea B-41 del crédito CORFO, proceso consistente en la
certificación de los programas de estudios y del cumplimiento de los requisitos
mínimos para acceder a dicho financiamiento.
Subproductos:
• Difusión de información de oportunidades de formación y
perfeccionamiento y orientación para el acceso a éstas.
• Administración de los procesos de postulaciones a los distintos programas
de becas canalizados a través de AGCI.
• Acreditación académica para crédito CORFO (Línea B-41)
Programa Chileno de Cooperación Técnica entre países en Desarrollo
El Programa Chileno de Cooperación Técnica entre países en Desarrollo
consta de dos pilares fundamentales, a saber: el Programa de Asistencia Técnica y
el Programa de Becas. El primero consiste en la entrega de asesoría técnica, por
parte de Chile, a países en desarrollo - con énfasis en Centroamérica, el Caribe y
América del Sur y el segundo, consiste en la entrega de becas a profesionales,
hombres y mujeres, de América Latina y El Caribe, para realizar estudios de
postgrado y diplomado en universidades chilenas.
71
Subproductos:
• Programa de asistencia Técnica del Gobierno de Chile
• Programa de becas del Gobierno de Chile
Este programa tiene por objeto asistir a los siguientes beneficiarios:
1.- Ministerios, servicios públicos, universidades, gobiernos regionales,
municipalidades, asociaciones del sector público y privado y unidades de gestión
de proyectos.
2.- Ciudadanos chilenos, hombres y mujeres, interesados en cursar estudios en el
exterior.
3.- Gobierno de Chile, Gobiernos de Centroamérica, El Caribe, América del Sur,
México y de otros países, beneficiarios de la cooperación chilena y profesionales de
Centroamérica, El Caribe, América del Sur, México y otros países, interesados en
cursar estudios de especialización en Chile.
Ámbitos de acción:
La Agencia de Cooperación Internacional de Chile, como ente público
especializado en cooperación internacional, presenta dos ámbitos de acción:
Al interior del país: Cooperación que Chile recibe
La gestión de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile se ha
centrado en apoyar, mediante proyectos de cooperación llevados a cabo con
aportes de países donantes, los programas gubernamentales destinados a la
erradicación de la extrema pobreza; a la promoción de la equidad social y de
género; al cuidado del medio ambiente; a la modernización del Estado; a la
72
descentralización administrativa; al fomento productivo; a la transferencia y
adaptación de tecnologías, así como también, en formación de recursos humanos
chilenos en el exterior.
En dicho marco, se han recibido, en el período 1990 – 2004, aportes de la
cooperación internacional por un monto ascendente a US $ 893,1millones en
cooperación financiera no reembolsable (fundamentalmente asistencia técnica) y
créditos concesionales. Ello ha permitido financiar 1.102 proyectos en diversas
temáticas prioritarias para el país.
Al exterior del país: Cooperación que Chile otorga
Paralelamente, esta Agencia desarrolla acciones de Cooperación Técnica
Horizontal hacia países de igual o menor desarrollo relativo, como una forma de
contribuir a los procesos de desarrollo e integración económica, política y cultural
con países de la región de América Latina y el Caribe, en concordancia con la
política exterior del país.
Ello se ha materializado, a partir de 1993, en la realización del Programa de
Cooperación Técnica entre países en Desarrollo (CTPD), el que está conformado
por un Programa de Asistencia Técnica bilateral y regional y un Programa de Becas
para el Perfeccionamiento de Recursos Humanos. Estas acciones se han potenciado
en los últimos años, con la concurrencia de países desarrollados, a través de
proyectos de Cooperación Triangular.
Entre las áreas priorizadas se encuentran: Modernización del Estado,
Descentralización y Desarrollo Regional, Gestión de Recursos Naturales y Medio
ambiente, Fomento Productivo, Desarrollo Social, Ciencia y Tecnología, entre otras.
73
Capitulo 4. Propuesta para una reforma a la Cancillería
74
Cancillería del Siglo XXI "Bases para una Reforma"
(Documento elaborado por el ex Ministro
de Relaciones Exteriores don Ignacio
Walker, bajo la administración del ex
Presidente don Ricardo Lagos Escobar)
Cambios y perspectivas de la política internacional contemporánea
El mundo de hoy se caracteriza por el fenómeno omnipresente de la
globalización, entendida como el conjunto de fenómenos de alcance planetario que
tienden a acrecentar la interdependencia e interconexión de los flujos de personas,
bienes, servicios, información, tecnología y capital, sustentados en la revolución
tecnológica, la conformación de un mercado de dimensiones mundiales, el
aumento del comercio y de la producción en red.
En este contexto, surgen nuevos actores internacionales, distintos del
Estado, con poder e influencias al interior de los países y fuera de ellos, junto a una
nueva agenda internacional a partir de los desafíos y perspectivas inherentes a la
globalización.
El sistema de Estados se caracteriza por el predominio de una sola gran
potencia, una Unión Europea que da cuenta de uno de los procesos de integración
más notables en la historia de la humanidad, aunque no exento de contradicciones,
y un Asia-Pacífico que es escenario de un emergente polo de economías dinámicas,
así como de nuevas potencias de influencia regional y global, como China, Japón y
la India. Las naciones de África buscan estabilidad política y desarrollo económico
y social en un contexto de nuevos y complejos 2 desafíos para la cooperación
internacional, junto a un mundo árabe-musulmán sujeto a los desafíos y tensiones
75
del desarrollo y la modernidad, unidos a manifestaciones de un integrismo
extremista que constituye una amenaza global.
América Latina, nuestro espacio natural por imperativo geográfico,
histórico, cultural, conoce de nuevos y antiguos desafíos para asegurar la
gobernabilidad democrática, la cohesión social y el desarrollo económico, con
renacientes esfuerzos de cooperación regional, procesos de integración y variados
mecanismos de coordinación política para enfrentar los retos internacionales que a
todos nos afectan. Vivimos en un momento histórico que requiere definir y adaptar
las reglas, procedimientos e instituciones internacionales para regular
políticamente la realidad mundial de este nuevo siglo, con sus oportunidades y
riesgos. En este contexto, el multilateralismo se convierte en la piedra angular de la
política exterior chilena y la diplomacia multilateral adquiere una especial
relevancia como
espacio de negociación de normas y regímenes legítimos para regular lo público
internacional, a nivel mundial y regional. La Organización de las Naciones Unidas
(ONU) y la Organización Mundial de Comercio (OMC), en lo global, y la
Organización de Estados Americanos (OEA), en lo hemisférico, son foros a ser
reforzados y renovados para que cumplan a cabalidad sus importantes funciones.
Chile en el nuevo contexto internacional
En el contexto internacional de este principio de siglo, Chile se caracteriza
por su estabilidad política y económica, al interior de un régimen democrático de
gobierno, en el marco de una economía abierta, de mercado, basada en el esfuerzo
exportador, con un fuerte componente social. En este marco, cabe resaltar la
suscripción de un buen número de acuerdos comerciales que han liberado mas del
70% del comercio exterior (exportaciones más importaciones), el que corresponde
al 65% del PGB, unido a una fuerte inversión extranjera y la presencia significativa
de capitales nacionales en el exterior (más de US$30.000 millones). Asimismo, son
76
determinantes para nuestra acción exterior, nuestra ubicación regional y sus
efectos políticos, económicos y culturales (regionalismo abierto), además de un
peso político específico y una influencia a nivel internacional que es bastante
superior a lo que objetivamente somos en términos de tamaño, riqueza y poder. A
su vez, nuestra política exterior cumple un papel fundamental en la estrategia de
desarrollo nacional.
Una de las definiciones clave de nuestra política exterior es nuestra
condición de país latinoamericano. Nos proyectamos en el mundo como región,
coordinando nuestras posiciones para promover y defender los intereses que nos
son comunes. Somos parte de América Latina y estamos comprometidos en la
búsqueda de soluciones a sus desafíos, porque una región en paz, estable
políticamente y en crecimiento, genera condiciones favorables para que Chile siga
avanzando en su propia estrategia de desarrollo. Se trata de ejercer la solidaridad
regional, junto con procurar que los intereses nacionales se potencien a través de la
región para incidir en la agenda global.
Nuestra situación nacional hace patente la importancia de ser parte activa
del sistema multilateral como única forma de asegurar la existencia de reglas
claras, estables y equitativas que permitan gobernar los fenómenos globales.
Asimismo, se ven reforzados como principios de nuestra política exterior:
• El irrestricto apego al derecho internacional y el cumplimiento de los tratados,
• El principio de no intervención,
• La promoción y protección universal de los derechos humanos, acogiendo en lo
que corresponde y en el marco multilateral, el concepto de la solidaridad activa,
especialmente en cuanto a la responsabilidad de proteger y la construcción para la
paz.
• La prioridad regional con vocación de integración y cooperación vecinal;
• El apoyo al multilateralismo como el medio legítimo para definir las reglas y
normas de la sociedad internacional.
77
• La apertura al mundo y el regionalismo abierto.
De un Ministerio insuficiente a uno adecuado al mundo de la Globalización
El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene una larga tradición al servicio de
los valores e intereses permanentes de Chile. En estos últimos años ha sido un
instrumento eficaz para avanzar hacia la más plena inserción del país en el mundo
global, con políticas y una diplomacia funcional al desarrollo nacional. No
obstante, es evidente que se trata de un Ministerio insuficiente frente a los desafíos
que debemos enfrentar en la actualidad, con miras a las próximas décadas.
Debemos reforzar y reformar su institucionalidad e incorporar a nuevos actores
nacionales relevantes para la política exterior, tales como los parlamentarios,
empresarios, organizaciones sindicales, académicos y sociedad civil en general.
Asimismo, requerimos integrar a la comunidad de chilenos en el exterior y mirar
nuestra acción exterior desde las regiones de Chile, reconociendo y apoyando su
propia inserción internacional.
Igualmente, tenemos que saber incluir, en nuestro diseño y ejecución de
política exterior, los temas emergentes, tan fundamentales para el desarrollo
nacional, como la ciencia y tecnología, la energía y el mundo del comercio
internacional, las finanzas y las inversiones. Finalmente, debemos asegurarnos que
la acción exterior chilena ayude a un mundo que sepa hacer frente a la seguridad
internacional, entendida en un sentido multidimensional y como seguridad
humana, así como un mundo que integre los valores nacionales de promoción de
la democracia, defensa universal de los derechos humanos y respeto al derecho
internacional con acción solidaria de ayuda y colaboración al desarrollo equitativo
de todas las naciones.
78
Todos estos temas y la incorporación de nuevos actores en nuestra política
exterior requieren de una Cancillería renovada tanto en sus métodos de trabajo
como en su estructura orgánica, con un cuerpo de servidores públicos adecuado a
la especificidad de sus funciones, motivados y con alto sentido y vocación
profesional. En esta perspectiva se ha inscrito este esfuerzo de modernización, con
apertura a todos los sectores de la vida nacional y una total transparencia en su
preparación, respondiendo al imperativo de asegurar para el país un instrumento
ágil y dinámico para una política exterior de Estado, que sepa responder con
imaginación y dedicación a los nuevos desafíos del mundo global.
Se debe enfatizar que las propuestas modernizadoras que se consideran en
este documento parten de la base de que, para implementar la política exterior que
defina el Presidente de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe
llevar adelante una acción unitaria, integrando las perspectivas políticas,
económicas, consulares, culturales, la cooperación internacional y la atención a la
comunidad de chilenos en el exterior, considerando la diversidad regional del país
y sus necesidades de desarrollo equilibrado y armónico, en interrelación con los
países vecinos. Para ello se define una estructura orgánica de direcciones
regionales y temáticas propias del mundo contemporáneo, teniendo presente los
nuevos desafíos de la acción internacional de Chile a partir de su más plena
inserción internacional.
Las modificaciones institucionales buscan acentuar el profesionalismo al
interior del Ministerio, con un marcado respeto por una carrera funcionaria al
servicio del país, desde sus terceros secretarios a aquellos que alcancen el rango de
Embajador. En lo funcional, lo que se busca es la renovación de los métodos de
trabajo y una gestión coordinada, teniendo en cuenta una visión integrada de
nuestra política exterior, con un proceso claro de definición de responsabilidades
en los distintos niveles de dirección y un sustancial cambio en los procesos de
información entre las autoridades y entre éstas y las Direcciones y Misiones.
Igualmente, se desea poner el acento en una necesaria transformación de los roles
79
consulares y comerciales, que incluyan una completa incorporación de la función
de dirección de chilenos en el exterior a las tareas consulares y una articulación de
las funciones comerciales con importantes consulados generales. Finalmente, se
desean crear las instancias apropiadas para un proceso de toma de decisiones en el
que se tenga en cuenta un proceso de consulta entre lo político y lo económico, así
como al interior de las Direcciones Generales.
Todo lo anterior lo hacemos en el entendido que la política exterior es una
política de Estado, bajo la conducción del Presidente de la República en su
condición de Jefe de Estado, al servicio de los valores e intereses permanentes de la
nación chilena.
Propuestas de Reforma
1. Función y misión del Ministerio de Relaciones Exteriores
PROPUESTA 1. Denominación de esta Secretaría de Estado como “Ministerio de
Relaciones Exteriores y Comercio Internacional”.
PROPUESTA 2. Incorporar en la definición de misión del Ministerio los aspectos
comerciales y de la cooperación internacional junto a los ya existentes en el ámbito
político, consular, cultural y de límites y fronteras.
2. Estructura Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores
1.2. Distribución de funciones y responsabilidades en las autoridades superiores
80
PROPUESTA 3. Establecer un “Comité de Coordinación Político – Económico” cuyo
objetivo será la coordinación de la política exterior en sus aspectos político, económico y de
cooperación internacional, de acuerdo a las directrices del Presidente de la República.
Le corresponderá velar por la unidad de la política exterior, considerando
para ello la coordinación eficiente de las acciones políticas y económicas del
Ministerio en el exterior, e incluyendo, entre otros, los temas de apertura y cierre
de representaciones diplomáticas, consulares y comerciales y la asignación de
recursos humanos y financieros, incluidos los aspectos presupuestarios.
El Comité será convocado y presidido por el Ministro, e integrado por: el
Subsecretario de Relaciones Exteriores, el Subsecretario de Comercio Internacional,
el Director General de Política Exterior, el Director General Consular, el Director
General Administrativo, el Director General para la Cooperación Internacional, el
Director General para América, el Director General Bilateral, el Director General
Multilateral, el Director General de Asuntos Económicos Bilaterales, el Director
General de Asuntos Económicos Multilaterales, el Director General de Promoción
de Exportaciones y el Director de Planificación, que actuará como secretario.
PROPUESTA 4. El Subsecretario de Relaciones Exteriores es la segunda autoridad
del Ministerio, y tendrá como función principal ser el colaborador inmediato del
Ministro en la ejecución de la política exterior del país en todos sus ámbitos de
acción y usará en el exterior el título de “Viceministro de Relaciones Exteriores”.
PROPUESTA 5. El Director General de Política Exterior tendrá rango de
subsecretario y subrogará, en los casos que determina la ley, al Subsecretario de
Relaciones Exteriores. En el exterior usará el título de Subsecretario para Asuntos
Políticos.
81
PROPUESTA 6. El Director General de Relaciones Económicas Internacionales
pasará a ser Subsecretario de Comercio Internacional y usará en el exterior el título
de “Viceministro de Comercio Internacional”. Esta subsecretaría mantendrá el
capítulo presupuestario y la planta de personal correspondiente a la actual
Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales. La administración
interna de esta subsecretaría le corresponderá al Subsecretario de Comercio
Internacional en calidad de Jefe de Servicio. Asimismo, mantendrá aquellas
atribuciones que le permiten actuar como órgano ejecutor y requerirá de la
conformidad del Ministro de Hacienda en las mismas materias, términos y
condiciones actuales.
1.3. Planificación y Asesoría Estratégica para la política exterior
PROPUESTA 7. La Dirección de Planificación (Diplan), que dependerá del
Ministro, deberá encargarse de la elaboración de estudios e informes
especializados y de la formulación de opciones de política exterior dirigidos a las
autoridades superiores del Ministerio, para su información, procesamiento y toma
de decisiones, incluyendo la elaboración de los objetivos estratégicos de la
Cancillería en el proceso de Programación Gubernamental. El Director de
Planificación tendrá como colaborador inmediato a un subdirector con experiencia
funcionaria en la Subsecretaría de Comercio Internacional, con un personal que
integre a miembros del Servicio Exterior junto a profesionales especialistas y de la
Subsecretaría de Comercio Internacional.
PROPUESTA 8. A la Dirección de Planificación, en su calidad de Secretaría
Técnica del Comité de Coordinación Político-Económico, le corresponderá
coordinar y evaluar las propuestas que se presenten al Ministro respecto de la
82
distribución, apertura y cierre de las representaciones de Chile en el exterior, la
asignación de recursos humanos y financieros, así como lo relativo a las
direcciones del Ministerio en Chile, de acuerdo a los objetivos estratégicos de
política exterior del país.
PROPUESTA 9. Reforzar el papel del Consejo de Política Exterior con una agenda
y modalidades de trabajo que consulten un rol de mayor relevancia y oportunidad
en asuntos de particular importancia en la agenda exterior del país. Al efecto, se
modifica su composición de la siguiente manera:
Lo integrarán el Ministro, que lo preside, el Subsecretario de Relaciones
Exteriores, el Subsecretario de Comercio Internacional, el Director General de
Política Exterior, los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores del
Senado y de la Cámara de Diputados, el Director General Consular, el Director
Jurídico, el Director de Fronteras y Límites, el Director de Planificación, que
actuará de Secretario Ejecutivo, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional, los
Jefes de Estado Mayor del Ejército, Armada y Fuerza Aérea.
Además, serán designados por el Ministro y durarán dos años en su cargo,
tres ex cancilleres, dos ex ministros de Hacienda o ex ministros de Economía o ex
Directores del Banco Central, un ex presidente de la Comisión de Relaciones
Exteriores del Senado y un ex presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores
de la Cámara de Diputados, y dos profesores universitarios.
En todo caso, el Ministro podrá invitar a reuniones del Consejo a otras
personalidades nacionales, para recoger su aporte en la consideración de los temas
de la agenda.
2.3. Reforma orgánica y política vecinal
PROPUESTA 10. Estructurar las Direcciones del Ministerio conforme el
organigrama que se adjunta; incluyendo el establecimiento de una Dirección de
83
Asuntos Vecinales, una Dirección de Ciencia y Tecnología y Energía y una
Dirección de Asuntos Legislativos, junto a una fortalecida Dirección Jurídica. El
ámbito multilateral será coordinado por una Dirección General Multilateral y de
Asuntos Globales. (Las “Direcciones Generales” deben dejarse establecidas en el
DFL 161 -o el que resulte de su reforma- junto con la facultad de crear mediante
decreto supremo “Direcciones” de acuerdo a las necesidades del servicio)
PROPUESTA 11. La Dirección de Asuntos Vecinales tendrá como función
contribuir a la elaboración e implementación de la política vecinal. En el marco de
una visión integrada de todos los aspectos de nuestra relación vecinal le
corresponderá coordinar los aspectos políticos, estratégicos, económicos, de
cooperación, culturales, regionales y fronterizos. Para tales efectos deberá ser
informada y coordinar todas las actividades de carácter vecinal de las diversas
unidades del Ministerio, incluidas la Dirección de Asuntos Económicos Bilaterales
(DIRECONBI), Dirección de Asuntos Culturales (DIRAC), Dirección de Asuntos
Especiales (DIPESP), Dirección de Coordinación Regional (DICORE) y Agencia de
Cooperación Internacional (AGCI). Asimismo, deberá asegurarse una adecuada y
fluida coordinación y relación de trabajo con la Dirección América Latina y con la
Dirección de Fronteras y Límites (DIFROL).
La Dirección de Asuntos Vecinales contará con los recursos humanos y
financieros necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones. En este
sentido, es necesario conformarla con una importante dotación de profesionales
especialistas así como de funcionarios del Servicio Exterior.
PROPUESTA 12. La Dirección de Ciencia, Tecnología y Energía tendrá por
función apoyar el posicionamiento de Chile (sector público, privado y académico)
en las negociaciones, foros, iniciativas y oportunidades internacionales referidos a
estos temas, detectando las posibilidades de acuerdos de colaboración, acceso al
conocimiento, proyectos y asociaciones que permitan obtener los máximos
84
beneficios para el desarrollo de la innovación en Chile, haciendo pleno uso de
nuestra red diplomática en el exterior.
PROPUESTA 13. El Instituto Antártico Chileno (INACH) deberá ser dotado de un
estatuto jurídico que le permita contar con personalidad jurídica y patrimonio
propios, para asumir obligaciones en virtud de programas internacionales o
nacionales de investigación de mediano y largo plazo, e incluir la investigación sub
antártica
1.2. La Cooperación como instrumento y componente de la política exterior
chilena
PROPUESTA 14. La Agencia de Cooperación Internacional (AGCI) pasará a ser la
Dirección General de Cooperación Internacional, cuyo objeto será administrar la
política de cooperación internacional que se formule de acuerdo a la política
exterior del país.
PROPUESTA 15. Establecer una Fundación Público-Privada para la Cooperación
Internacional, que sirva de adecuado complemento a la acción de la Dirección
General de Cooperación Internacional, incorporando aportes del sector público y
privado.
1.3. Descentralización y política exterior
PROPUESTA 16. Fortalecer la labor de la Dirección de Coordinación Regional,
para difundir y coordinar en y con las regiones las oportunidades que les ofrecen
los logros de la política exterior nacional, y facilitar las coordinaciones necesarias
85
para su propia proyección exterior, sobre todo con países vecinos. En este sentido,
es importante la coordinación con otras reparticiones públicas, incluidas la
Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y los Gobiernos Regionales, así
como dotar al Ministerio de la facultad para establecer oficinas de coordinación en
las regiones, reconociendo y apoyando su inserción internacional.
2.6. Atención ministerial para los chilenos en el exterior.
PROPUESTA 17. Reforzar la Dirección para la Comunidad Chilena en el Exterior,
dotándola de una mayor capacidad de coordinación con las organizaciones de
connacionales en el exterior. La Dirección de Asuntos Consulares e Inmigración
pasará a denominarse “Dirección General Consular y de la Comunidad Chilena en
el Exterior”.
3. Carrera Diplomática y designación de Embajadores
PROPUESTA 18. Reforzar la carrera del Servicio Exterior de Chile.
La carrera diplomática comienza con el ingreso por concurso público a la
Academia Diplomática “Andrés Bello”, con ascensos en cada grado conforme a la
lista de méritos y demás requisitos legales y reglamentarios, estableciendo la
concursabilidad para ascender al grado de Consejero.
PROPUESTA 19. Los Embajadores de Chile deberán ser personas que se
destaquen por sus conocimientos, profesionalismo y vocación de servicio público.
86
La formación de los funcionarios del Servicio Exterior debe ser de excelencia, con
una carrera que incentive y reconozca el desarrollo de los conocimientos y
habilidades diplomáticas, los méritos y la experiencia profesional. Se tendrá como
objetivo que, en un plazo no superior a seis años, la designación de Embajadores
de Chile corresponda a funcionarios que provengan del Servicio Exterior en un
nivel mínimo de 75%.
PROPUESTA 20. Los embajadores son de la exclusiva confianza del Presidente de
la República y corresponden, en el exterior, a los de jefes de misiones diplomáticas.
En la planta del Servicio Exterior se establecerá el cargo de Ministro Consejero de
Primera que tendrá una categoría superior a la de Ministro Consejero. Del Servicio
Exterior sólo los Ministros Consejeros de Primera podrán ser designados como
embajadores. Los Ministros Consejeros de Primera que sean designados como
Embajadores conservarán la propiedad de su cargo de carrera en la planta del
servicio exterior.
Se establecerá la renuncia de los funcionarios del Servicio Exterior a la
planta del Ministerio al momento de alcanzar 65 años de edad.
PROPUESTA 21. Reforzar el papel e incrementar el número de los profesionales
de alta especialización en las direcciones de Ministerio, con mecanismos
apropiados de selección e incentivos para su perfeccionamiento y ascensos, en el
marco de la política general tendiente a acentuar la profesionalización del
Ministerio en todas sus plantas.
4. La diplomacia económica y el comercio internacional como parte de la política
exterior
87
PROPUESTA 22. Reforzar la función de implementación y administración de
acuerdos comerciales que realiza la nueva Subsecretaría de Comercio
Internacional, creando los mecanismos para tener una coordinación y participación
del sector privado a fin de maximizar el aprovechamiento de las oportunidades
comerciales del mismo.
PROPUESTA 23. Establecer una unidad coordinadora general para la
administración de contenciosos comerciales que permita que toda cuestión o
contencioso comercial internacional sea manejado de manera uniforme y
sistemática, monitoreando permanentemente las actuales y potenciales
controversias con cada uno de los socios comerciales de Chile, de acuerdo a los
lineamientos generales que en cada caso se definan en el Comité de Coordinación
Político-Económica.
PROPUESTA 24. Los directores generales de asuntos económicos bilaterales,
multilaterales y de Promoción de Exportaciones, tendrán el rango de Embajador.
5. Rol coordinador con el sector público
PROPUESTA 25. Fortalecer la coordinación general de la Cancillería con los otros
organismos del Estado en aquellos asuntos que comprometen la política exterior
del país.
6. Aporte del Parlamento a la política exterior
PROPUESTA 26. Reconocer, alentar y apoyar las relaciones del Congreso Nacional
con otros parlamentos, organismos o foros multilaterales de los poderes
88
legislativos del mundo, como un significativo aporte a la política exterior chilena,
entendida esta última como política de Estado.
7. Vinculaciones con el sector empresarial
PROPUESTA 27. En el ámbito de las relaciones económicas internacionales debe
considerarse una activa participación del sector privado, incluyendo a empresarios
y trabajadores y sus organizaciones.
8. Relación con organismos de la sociedad civil
PROPUESTA 28. Creación de un Consejo Ciudadano para las Relaciones
Exteriores para canalizar institucionalmente los aportes de los distintos sectores de
la sociedad civil chilena en materias internacionales relevantes.
9. Política de recursos humanos y de formación profesional
PROPUESTA 29. Reforzar el rol de la Academia Diplomática “Andrés Bello” como
la institución encargada de seleccionar a los postulantes a la carrera del Servicio
Exterior y la responsable de su formación y continuo perfeccionamiento
profesional. Asimismo, fortalecer su función de institución a cargo de la formación
y continuo perfeccionamiento profesional de los funcionarios profesionales y
técnicos del Ministerio.
89
PROPUESTA 30. Eliminar la inhabilidad de parentesco para el ingreso al Servicio
Exterior, asegurando la igualdad de condiciones en un proceso transparente e
inclusivo en todas sus etapas.
PROPUESTA 31. Tanto los cónyuges hombre como mujeres de los funcionarios
del Ministerio que sean destinados en el exterior se considerarán cargas familiares.
PROPUESTA 32. El proceso de calificaciones debe considerar procedimientos
objetivos y transparentes, destinados a asegurar un reconocimiento de los méritos
funcionarios y un proceso que incentive el perfeccionamiento profesional y la
adquisición de habilidades diplomáticas, introduciendo la concursabilidad para los
ascensos en la carrera funcionaria, en los niveles que corresponda.
PROPUESTA 33. Establecer modalidades apropiadas para que los funcionarios de
las diversas plantas del Ministerio en Chile, obtengan, en base a incentivos
adecuados, una remuneración acorde con sus responsabilidades y el cumplimiento
de los objetivos de la modernización de la Cancillería.
90
Conclusiones
En este estudio, logramos concluir que históricamente la conducción de las
relaciones internacionales está radicada en el poder ejecutivo. A partir del
Reglamento Constitucional Provisorio de 1812, se distingue claramente la
existencia de dos poderes del Estado que cumplen con un mandato constitucional
de distinta naturaleza, por un lado una Junta de Gobierno, que en esa época
representaba al Rey Fernando VII de España, y por otro lado un Congreso, que
tenía la facultad de aprobar o rechazar, las distintas decisiones que debía tomar la
Junta, sobre diferentes materias, denominados “negocios graves”.
Nuestra Constitución Política, le entrega el monopolio de la conducción de
las relaciones internacionales al Presidente de la República, para ello, existe un
órgano asesor en esta materia que es el Ministerio de Relaciones Exteriores, que
cuenta con una estructura orgánica que le permite abordar diversas temáticas
relevantes para nuestro Estado. La explicación para esto, es simple, el Presidente
de la República es el Jefe de Estado, por lo tanto, es quien debe representar al
Estado de Chile en el ámbito internacional, dándole además una política coherente
y necesaria a nuestra convivencia internacional.
Por otro lado, en el Congreso Nacional recae la facultad de aprobar o
rechazar los tratados internacionales que acuerda el gobierno, no pudiendo
modificarles el texto, sino solamente pudiendo sugerir la formulación de reservas o
declaraciones interpretativas del propio tratado.
Por último, la Constitución le entrega el control de supremacía
constitucional de los acuerdos que se suscriban al Tribunal Constitucional, quien
deberá aprobar o rechazar los requerimientos que se le hagan, y respecto de los
cuales, no existe recurso alguno.
91
Ahora bien, el Tribunal Constitucional sólo conoce a requerimiento de las
personas que la Constitución establece, y cumpliendo con los requisitos
establecidos para ello.
No podría haberse realizado este trabajo, sin buscar la intención positiva de
participar en lo que es la apertura hacia el cambio, prestarle la debida atención a
las necesidades actuales de nuestra burocracia, para que esté a la altura de las
circunstancias. La existencia de un proyecto de Reforma del Ministerio de
Relaciones Exteriores obedece a la constante necesidad de reformular políticas
públicas, que vaya de acuerdo con los nuevos tiempos. Por eso presentamos el
documento “Cancillería del Siglo XXI, Bases para una Reforma”, elaborado por un
equipo técnico político que encabezó el ex ministro de Relaciones Exteriores don
Ignacio Walker, durante la administración del presidente Ricardo Lagos Escobar.
Este documento se refiere a los cambios y perspectivas de la política
internacional contemporánea y al rol de Chile en el nuevo contexto mundial. Es
indudable que para poder ser competitivo a nivel mundial, desde el punto de vista
del gobierno se requiere implementar una serie de medidas que obedezca a las
exigencias técnicas y profesionales que en la actualidad impone el manejo de las
relaciones internacionales, en un contexto mundial de creciente integración,
globalización e interacción. Sobre este punto se hace necesario que Chile cuente
con un cuerpo profesional e independiente de los partidos políticos para su política
exterior, es decir, con una política de Estado que se mantenga en el tiempo, inmune
a los eventuales cambios en el gobierno.
Se debe hacer presente que, se incluyen treinta y tres propuestas sobre las
que se pretende sean la base de la modernización del Ministerio de Relaciones
Exteriores, muchas de las cuales se refieren a decisiones de carácter administrativo
estructural, por lo que requieren de la dictación de una ley para su
implementación; por ejemplo, la creación de un Comité de Coordinación Político
Económico, encargado de enlazar las acciones políticas y económicas del
ministerio. Otras propuestas, requieren de una simple modificación de una ley ya
92
existente para ser implementadas. Dentro de las que debemos destacar está la
creación de una Subsecretaría de Comercio Internacional, que mantendría el
presupuesto y la planta que le corresponden a la Dirección Económica. Desde un
punto de vista práctico, el volumen de divisas que ingresan al país producto del
comercio internacional, justifican de todas maneras, la creación de las instituciones
que sean necesarias para la adecuada supervisión técnica en el manejo de todas las
materias relacionadas con ello.
Otro aspecto interesante del proyecto esta en la creación del “Consejo de
Política Exterior”, que a pesar de que en el documento sólo se habla de su nueva
composición y no de cómo mejorar su eficacia en el cumplimiento de su rol, es
relevante tomarlo en cuenta como uno de los aspectos considerados dentro de este
proyecto.
Se establece la concursabilidad para acceder al grado de consejero, con el
objeto de reforzar la carrera del servicio exterior de Chile, lo que debiera estar
incrementado con estímulos personales, de los que hoy por hoy, carecen los
funcionarios diplomáticos.
Dentro de una serie de propuestas de carácter organizacional, existe una que
tiene que ver con la incorporación de la sociedad civil en una función de
paradiplomacia; recientemente se indicó que se incorporará personas
pertenecientes a las etnias originarias como agregados culturales de nuestras
representaciones diplomáticas en el exterior, lo que constituye no sólo una
innovación desde el punto de vista, de los temas que han logrado incorporarse a
nuestra prioridad nacional, como así también, una apuesta sin precedente en la
aceptación de estas etnias como representantes de una cultura no oficial en el
pasado, y que hoy, sí se incorporan en esta función que logra amalgamar la
diversidad como una parte vital de nuestra identidad como país.
Plantear nuevos desafíos, significa también ir construyendo una
institucionalidad acorde con los requerimientos de dichos desafíos, por lo que más
allá de la discusión de este proyecto, lo que debemos valorar es la debida
93
preeminencia que ha tenido el ministerio en el diseño del Chile del siglo XXI. En
definitiva, este importante documento constituye un buen comienzo, pero antes de
dar una opinión definitiva sobre él y sobre una posible ley para modernizar la
Cancillería, es menester profundizar en muchos de los aspectos antes enunciados y
saber cual será el resultado final, a su vez de la postura del nuevo Canciller,
Alejandro Foxley, respecto de las reformas que serán necesarias implementar.
Queda claro que el debate recién comienza, y que en el contexto actual de
nuestro desarrollo a pasos del bicentenario, Chile se abre hacia un futuro más
prometedor que otrora en el siglo pasado, para lo cual, debemos prepararnos en
todos los aspectos, principalmente en nuestra relación con el mundo que nos
rodea.
94
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CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPUBLICA DE CHILE PROMULGADA
EN 8 DE AGOSTO 1828
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Talleres Gráficos Universidad Técnica del Estado
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CHILE 1818
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98
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PROVISORIA DE CHILE 1811
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OCTUBRE DE 1812
www.bcn.cl/pags/legislacion/leyes/resena_const.htm
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Santiago de Chile, 1989.
VERDUGO MARINKOVIC. Mario y otros. “Derecho Constitucional“
Tomo II”
Segunda Edición
Editorial Jurídica de Chile.
Santiago de Chile, 1997.
99
ÍNDICE
Página
Introducción 2
Capítulo 1. Evolución histórica desde el proyecto de 1811 a la Constitución de 1925 5
1.1) Reglamento para el Arreglo de la autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile 1811 6
1.2) Reglamento Constitucional Provisorio de Octubre de 1812 7
1.3) Reglamento para el Gobierno Provisorio 1814 9
1.4) Proyecto de Constitución Provisoria para el Estado de Chile 1818 10
1.5) Constitución Política del Estado de Chile 1822 12
1.6) Constitución Política del Estado de Chile de diciembre de 1823 14
1.7) Constitución Política de la República de Chile de Agosto de 1828 15
1.8) Constitución Política de la República de Chile 1833 16
1.9) Constitución Política de la República de Chile 1925 18
Capítulo 2. Marco institucional 20
2.1) La Constitución de la República de Chile de 1980 21
2.1.A) El Presidente de la República y la conducción de las relaciones internacionales 22
2.1.B) El Congreso Nacional y la aprobación de los tratados internacionales 27
2.1. C) El Tribunal Constitucional y el control de constitucionalidad 29
2.2) Jurisprudencia del Tribunal Constitucional 32
2.2.1) Rol 311 32
100
101
2.2.2) Rol 312 33
3.) La estructura orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores 53
3.1) Dirección General de Política Exterior (DIGEN) 55
3.2) Dirección Administrativa de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) 60
3.3) Dirección General de Asuntos Consulares y de Inmigración (DIRECONSU) 63
3.4) Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado (DIFROL) 66
3.5) Instituto Antártico Chileno (INACH) 68
3.6) Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) 69
Capitulo 4. Proyecto de modificación del Ministerio de Relaciones Exteriores: 74
Cancillería del siglo XXI “Bases para una reforma” 75
Conclusiones 91
Bibliografía 95
Índice 100
