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La construccin de polticas pblicas: Estado ms sociedad

Cristina Teresa Penso D Albenzio

La capacidad de reorientarse de nuevoa uno mismo frente a una constelacin de

factores en constante transformacinconstituye la capacidad prctica esencial

de la clase de mente que se orienta demanera permanente hacia la accin.

Mannheim

Al final del milenio, caracterizado en Latinoamrica por la restauracin de lademocracia y por los procesos de integracin, mejorar las capacidades de gestin delos gobiernos representa un desafo. La crisis fiscal, los problemas del desarrollo y loscambios a nivel global hacen difcil decidir acerca de las polticas que puedan cubrir ysatisfacer las demandas sociales.

Los gobiernos requieren instrumentar polticas pblicas que garanticen la cobertura de,al menos, satisfactores bsicos para los ciudadanos. Requerimos investigar acerca derediseo de organizaciones y estrategias que contemplen una adecuada distribucin deresponsabilidades entre diferentes organizaciones de los gobiernos y de la sociedad.Es necesario ampliar el arco de ideas y soluciones mediante la aportacin resultante dela interaccin de diferentes actores y tipos de participacin. La construccin de polticaspblicas no debe ser un campo exclusivo del gobierno si se requiere fortalecer a lasociedad civil.

Tales polticas pueden ser un camino de resolucin para los problemas de la sociedad,para capacitar a la gente y a los gobiernos; pueden ser una forma no de reinventar algobierno, sino de reinventar una va que permita encontrar estrategias entre lasdiferentes instituciones y organizaciones privadas y sociales, gubernamentales y nogubernamentales.

En este trabajo se explora la posible cooperacin entre organizaciones nogubernamentales y gobiernos en las polticas pblicas a fin de coordinar esfuerzos enla senda Estado ms Sociedad. Plantea cuestiones que, precisamente por no tener anuna respuesta clara, invitan a la reflexin y a la apertura de una agenda de discusin

para abordar los retos futuros que habrn de enfrentar gobiernos y organizaciones nogubernamentales en la construccin de un desarrollo ms humano y en suinstitucionalizacin.

Los principales aspectos sujetos a discusin se centran en la manera como laparticipacin de actores distintos del gobierno en la construccin de polticas pblicas,puede proveer una opcin para lograr mejores condiciones para la mayora de lapoblacin. En este camino la implementacin de las polticas pblicas puede

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constituirse como una oportunidad de aprendizaje para incrementar la eficiencia yefectividad y para observar ante una gama de situacionesproblemas, culesestrategias pueden operar y en qu condiciones se justifica modificar las estrategiasoriginales.

La elaboracin de polticas y la planeacin de las acciones derivadas no debe continuaratendiendo a los lineamientos de algunas teoras que, como se ha podido observar,son inoperantes; cuando las buenas teoras" no funcionan, se necesita recuperar lacreatividad de la gestin, la idea del arte de la gestin.

Las polticas pblicas y su institucionalizacin.

El anlisis y diseo de polticas pblicas basadas en orientaciones diferentes alparadigma burocrtico abre una gran cantidad de arreglos organizacionales yestrategias para resolver los problemas pblicos. Las polticas pblicas constituyen unesfuerzo para la ruptura de algunos de los grandes mitos acerca del desarrollo, como elmodelo de crecimiento econmico y el del Estado benefactor. Se ha podido observarque los gobiernos y sus instituciones no son precisamente eficientes en la asignacineconmica y social de los recursos del desarrollo y, adems, si bien nadie discute ladimensin econmica del desarrollo, el problema central en cuanto a suconceptualizacin radica en las dimensiones poltica e institucional (Korten,1991:143).

Planes globales, polticas, programas y proyectos como productos de un proceso deplaneacin democrtica que dice pretender atender necesidades sociales especficas,contrasta con una realidad en donde los principales afectados suelen tener poca oninguna intervencin en las decisiones que se toman en su supuesto beneficio. Losplanes globales presentan los lineamientos generales que principalmente el gobiernodesea lograr en cuanto al desarrollo econmico y social. Los programas sectoriales yespecficos responden a la seleccin de acciones para lograr cumplir con las polticas.La seleccin de programas se realiza en funcin de sus beneficios y mediante elestablecimiento de criterios de asignacin de prioridades. Los aspectos relativos a laelaboracin de estimaciones previas, y las evaluaciones posteriores de los resultadosde los programas dirigidos a satisfacer necesidades sociales que dan base a laconsecusin de unos y a la eliminacin de otros son, sin duda, ms complejos que enel mbito privado; en ste, por lo general, la seleccin obedece a la obtencin de uncierto beneficio monetario1.

En los programas se definen los recursos materiales, humanos y financieros, as como

las actividades conducentes al logro de los objetivos. La seleccin de un programa sejustifica por diferentes razones; han debido confrontarse la perspectiva del tcnico y ladel poltico, que tienen distintas interpretaciones e intereses acerca de lasnecesidades y demandas de la gente (Behn,1992:247), pero poca atencin se haprestado a la participacin de los beneficiarios2 de las acciones.

En algunas situaciones que han contado con participacin de la gente, la seleccin delos programas prioritarios se ha modificado3. La planeacin tradicional, las polticas

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pblicas decididas por la perspectiva e interpretacin gubernamental para resolverproblemas sociales no funciona. Asumir que combinar la idea correcta en unaunilateral interpretacin de lo que es mejora de la calidad de vida y el diseo de unprograma desde la lite gubernamental garantizan el xito de un programa, es un error.Las polticas pblicas no pueden ser impuestas, construdas de arriba hacia abajo apartir de los organismos centrales del gobierno4.

Hoy en da, la reinterpretacin del significado de lo pblico implica participacin deotros actores y no slo decisin gubernamental. El fracaso de esta tradicionalconcepcin de la planeacin5 se ha hecho evidente en Amrica Latina en las ltimasdcadas. La institucionalizacin del desarrollo debe, en los hechos, contemplar comoarticular las demandas de la sociedad civil organizada o no y redefinir las reglas del

juego acerca de la participacin de los diferentes actores sociales distintos al gobiernoen las fases de conceptualizacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas.

Organizaciones no gubernamentales

El concepto de organizacin no gubernamental naci en los aos de la posguerra paradenominar a los grupos que actuaban en algn organismo de la Organizacin de lasNaciones Unidas sin representar oficialmente a sus pases de origen. Si bien, laconexin con los mecanismos de cooperacin internacional contina siendo uncomponente importante del fenmeno que hemos venido en llamar ONGS (FAM).Actualmente el trmino resulta insuficiente para explicar toda la variedad deproblemticas asociadas con estas organizaciones de la sociedad civil. La reflexinacerca de la historia de dichos organismos puede dividirse en seis escuelas en opininde J. Clark. Incluso, esta divisin no implica un espectro de colores primarios, sino todauna gama de posibilidades de combinacin de colores, en la cual alguno predomina.Ante la existencia de diversas tipologas acerca de la variedad de organizaciones queel trmino ONG involucra, otro autor (Korten) aconseja que para abordar aquellosaspectos relacionados con estas organizaciones se requiere especificar a qu tipo nosreferimos. Adems de las dificultades que presenta el trmino mismo, se necesitacomprender las labores que desempean.

Se seala que la definicin de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo(ONGD) es la ms difundida en Latinoamrica y comprende a que se orientan apromover el desarrollo. La ONGD trabaja a travs de proyectos de accin social,plantean trabajos con los sectores populares desde reas muy variadas como son la delucha contra la pobreza, educacin, defensa de los derechos humanos, fomento de la

identidad, fortalecimiento cultural y fortalecimiento de la sociedad civil.

Sin embargo la connotacin negativa: no gubernamental se cuestiona pororganizaciones que prefieren autodenominarse OAPSD o, en Amrica CentralOrganizaciones para la Promocin y el Desarrollo (OPD). Las OrganizacionesAutnomas de Promocin Social y Desarrollo (OAPSD) ofrecen una definicin positivaal trmino ONG que se impuso desde otras realidades. Estas ONG comentan han

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dirigido su esfuerzo hacia la promocin del desarrollo socioeconmico, cvico, cultural,etc. de los sectores mayoritarios.

En esta labor de conceptualizacin las ONG se relacionan con el llamado tercersector. Mientras que en el mercado los agentes privados tienen fines privados y elestado funciona con agentes pblicos y fines pblicos, el tercer sector opera conagentes privados que tienen fines pblicos. Desde esta perspectiva, el esfuerzo de lasONG forma parte de ese tercer sector. Este concepto del tercer sector parece inspiradoen la idea del ensayo Ni prncipe ni mercader: ciudadano, de Marc Nerfin, segn el cualel ciudadano materializa el poder de la gente, mientras que el mercader representa alpoder econmico y el prncipe al gubernamental. En interpretacin de Korten, el tercersector es una expresin del poder autnomo de la gente, que contrasta con los papelesdel prncipe y del mercader.

Se reconoce la dificultad de llegar a una definicin en la que estn de acuerdo losestudiosos del tema y, fundamentalmente, las mismas organizacionesgubernamentales. Las dificultades son mltiples debido a las diferentes percepcionesde temas como el hombre y la sociedad, as como posturas polticas y visiones distintassobre el desarrollo, la democracia y el bien comn, aunque se persigan los mismosfines.

Se destacan, entre otras caractersticas, el no tener fines de lucro y la preocupacinesencial por el desarrollo pleno de las potencialidades humanas, la calidad de vida, la

justicia social y la paz. Los destinatarios de este esfuerzo, orientado por una vocacinde servicio son los sectores ms excludos y/o desprotegidos de la sociedad. Estasinstituciones constituyen una expresin del esfuerzo multidimensional sostenido poruna sociedad civil preocupada por s misma en la bsqueda de soluciones [...] Suelenser vistas en un nivel intermedio o nivel mediador, entre las estructuras con distintostipos de poder y los sectores sociales con bajos niveles o carencias de poder(FAM).

Las ONG de las que nos ocupamos son aquellas que juegan un papel intermedio entrelos sectores con los que trabajan e instancias como el Estado, los partidos polticos, laIglesia la empresa u otras estructuras6 mayores; se relacionan con aquellas paraobtener financiamiento,7 incorporar demandas sociales, influir en la toma de decisioneso ganar mayor alcance para sus propuestas. Si bien, en torno a sus actividadessubsisten las controversias, existe cada vez un mayor consenso en la sociedad civilmexicana y en otras instancias de la vida pblica, en cuanto a que el desarrollo no esposible en un marco que excluye a las grandes mayoras de los beneficios de la

sociedad, que en muchos casos no pueden solucionar sus problemas o plantear susdemandas.

Se considera que los proyectos gestionados por estas organizaciones atienden demanera ms efectiva a las necesidades de la gente. El diseo y la consecusin deestrategias de apoyo a los procesos de desarrollo socioeconmico, poltico y cultural secaracteriza por la bsqueda de viabilidad, pero con contenido tico y social. Suelentener un papel activo en la articulacin y construccin de consensos, tanto como en

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actividades de sensibilizacin. Sin embargo, sus acciones generalmente giran en tornoa proyectos y en menor medida intervienen en programas.

Cooperacin de diferentes actores sociales

El proceso de construccin de polticas y la implementacin de cambios presentan paralos gobiernos el problema de obtencin de consensos, pues con frecuencia lasprioridades gubernamentales no se aceptan o no sirven para satisfacer necesidades eintereses de los ciudadanos.

Disear e implementar una poltica requiere informacin y compromiso de parte dedistintos actores, y se ha podido observar que promover participacin e involucrar a losinteresados conduce a mejores resultados. El proceso de participacin no es simple,requiere fortalecimiento, entrenamiento y capacitacin, se requieren nuevas habilidadesy capacidades de gestin, pero tambin poder de decisin e intervencin en la toma dedecisiones. El establecimiento de objetivos, programas y proyectos a travs de laparticipacin popular debe responder a las prioridades de la gente o de otra manera nosera real.

La cooperacin de diferentes actores en la implementacin y evaluacin de programaspuede ser un camino para el aprendizaje acerca de la inefectividad de ciertas reas opolticas. Este proceso puede evidenciar la diferencia entre lo que se intenta hacer y lascapacidades reales. La participacin y su alcance enfrenta problemas diversos, desdela falta de confianza hasta la comprensin de las expresiones y perspectivas de losdistintos actores.

El lenguaje de quienes deciden desde el gobierno, que se basan en modelos dedesarrollo principalmente econmicos, no es comprensible para la mayora de la gente.Se puede decir que la gente en general y muchas organizaciones no tienen lasuficiente capacitacin para emprender tareas de investigacin y anlisis de losmodelos macroeconmicos diseados por los gobiernos, de los que derivanprincipalmente las polticas econmicas. Tambin se puede decir que la poblacindesconfa de las bondades que, de acuerdo con el argumento gubernamental, tienenesos modelos. Profundizar acerca de la forma y tipo de los procesos de participacinimplica analizar la imposicin o concertacin de los mecanismos de enlace entre losniveles micro y macro y la relacin entre los problemas locales, regionales ynacionales.

La investigacin de la accin participativa reclama cambios en el proceso de la decisinde las polticas pblicas (Fals, 1990: 81). La utilidad de compartir experiencias paralograr objetivos compartidos es un camino de conocimiento, investigacin-accin parael progreso social.

La sistematizacin de los conocimientos recientemente adquiridos puede abrir elcamino para la institucionalizacin de un desarrollo que considere a la humanidad. Serequiere hallar otras formas de organizacin y comunicacin, nuevos liderazgos y

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buscar prcticas polticas distintas a las usuales de exclusin evitando, entre otrascosas, los lenguajes tcnicos que tienden a limitar la participacin.

Los gobiernos deben crear un entorno favorable para la accin ciudadana, elementoimprescincible para fortalecer la participacin. El fortalecimiento de los procesos deorganizacin puede facilitar la autogestin de iniciativas por los grupos interesados(Fals,1990:82). Por otro lado, las acciones futuras de las ONG tendrn que privilegiaractitudes de tolerancia, menos ideolgicas y ms inclusivas y profesionales, lo quepermitir mantener una relacin estrecha con otros movimientos sociales yorganizaciones de diversos tipos. Adems, deben desarrollar capacidades que haganviable su incorporacin a la discusin de los grandes problemas nacionales y su aporteal diseo de polticas pblicas. En esta senda se plantean algunas preguntas acercadel papel a desempear por las organizaciones, cmo ubicarse y cmo contribuir en lageneracin de los cambios necesarios y deseados por la sociedad. Se requiereavanzar en lo ya referido al marco general de actuacin de las organizaciones, de leyesde fomento de las organizaciones civiles que incluyan el reconocimiento legal de lasformas asociativas de stas. En este sentido, se discute acerca de las prerrogativas yestmulos que deben proporcionarse para mejorar: la atencin de los problemassociales, la distribucin de competencias y responsabilidades, la canalizacin de losrecursos pblicos a estas entidades legalmente reconocidas, as como los mecanismosy acuerdos con relacin a los controles sociales sobre el financiamiento y la utilizacinde los recursos.

Las estrategias de construccin de polticas

La construccin de polticas pblicas contempla qu tipo de estructuras formasorganizacionales se necesitan, qu tipo de participacin y de liderazgo funciona mejory proveer mejores mecanismos de evaluacin de los logros alcanzados por las polticasdiseadas. Aunque en la actualidad se argumenta que es necesario fortalecer a lasociedad civil, fomentar su participacin en actividades econmicas, sociales ypolticas, as como capacitar a los ciudadanos,8 las estrategias no pueden seruniformes. Las diferentes motivaciones y las capacidades materiales, sociales yorganizacionales de la gente en una realidad compleja no abordarse ni tratarse de igualmanera en todos los casos.

Desde una perspectiva estructural, las modalidades de organizacin buscan lamaximizacin de la efectividad. La teora dice que el diseo organizacional contribuye alogra los objetivos y estrategia de la organizacin, la va burocrtica de formulacin de

polticas, centralista y autoritaria, supone que los gobiernos puede decidir y que suspropuestas sern efectivas porque son resultado de un proceso racional de decisin yque, en consecuencia, sern aceptadas por los ciudadanos. Se ha argumentado que laburocracia es una herramienta de legitimacin del control de la mayora por unospocos; la objetividad y legalidad de los objetivos perseguidos tiene sustento en laaceptacin general de estas polticas.

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Puede decirse que la eficiencia domina las decisiones tomadas, pero en los hechosesta apariencia enmascara la realidad poltica. La complejidad de las actividades de unprograma requiere coordinacin entre diferentes instituciones, diferentes niveles dentrode stas y la participacin de diferentes actores para lograr la efectividad. La nuevascondiciones del entorno y las propias disfunciones de la burocracia hacen buscarnuevas formas de organizacin dado que esta no es efectiva (Bolman,1991:228).

Adems, debemos hacer mencin al hecho de que, conforme a sus perspectivas ypreferencias polticas, culturales, diferentes actores definen esta efectividad de maneraheterognea, por lo que es posible que tengan preferencias contrarias y en conflicto.Cuando la factibilidad de las propuestas de polticas depende de la resistencia oaceptacin de la poblacin afectada, se requiere una apropiada identificacin de losactores y sus preferencias. La coercin implcita o explcita es un mtodo que utilizanlos gobiernos para tratar con la resistencia, pero si no se desea atentar contra laslibertades, los derechos individuales y la democracia misma, es mejor pensar acerca dela clase de participacin que pueda operar.

Una actividad importante para el proceso de las polticas pblicas es la identificacin delos actores relevantes y la forma en que interactan y se toman decisiones colectivas.9

Asimismo, se justifica profundizar las investigaciones acerca del tipo de liderazgo quede acuerdo con las caractersticas de las polticas, de los programas, de las situacionesy de los actores, funcione mejor.

Diferentes individuos y grupos pueden tener opiniones distintas sobre ciertos temas oproblemas, cualquiera con un fuerte inters10 en estos asuntos es un actor aconsiderar. El conocimiento de las motivaciones o creencias que hacen actuar a lagente de un modo u otro es mucho ms difcil. La dificultad radica en el hecho de quemuchas motivaciones y creencias que son expresadas por algunos grupos organizadoso por organizaciones privadas o sociales, con frecuencia pueden ser aparentes; lomismo puede decirse de los representantes o funcionarios del gobierno a nivel nacionalo local. Las preferencias por un buen liderazgo destacan antes que ciertos mecanismosde manipulacin o cooptacin, que pueden representar una solucin rpida en trminosrelativos ante la resistencia, pero que a futuro puede resultar cara y conducir aproblemas sociales ante el sentimiento por parte de la gente o los actores de habersido manipulados.

La brecha entre decisin y accin

El diseo de polticas no puede dejar de considerar que los obstculos relativos a suimplementacin11 y los recursos que se requieren para ello sern mayores si desde suorigen la lgica de las acciones a emprender difiere de la lgica de los actoresinvolucrados o afectados. Hay varios estudios acerca de la imposibilidad por parte delos administradores y funcionarios para anticipar la reaccin negativa, resistencia,crticas e incluso oposicin de otros actores sociales, organizaciones y de la gente(Bolman,1991:231). Muchos programas que fueron llevados a cabo y diseados desde

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esa perspectiva de planeacin central son ejemplos de los infructuosos esfuerzos deplanear de manera centralizada.

Suponer que las dificultades de ejecucin se pueden reducir mediante el claroestablecimiento de los objetivos, la delimitacin de las actividades y lasresponsabilidades para lograr las metas propuestas no resulta totalmente cierto ya queexisten mltiples relaciones en el camino que va de la decisin a la accin. Laspolticas pblicas se inician como una propuesta luego, la asignacin y distribucin derecursos implican decisiones polticas y, finalmente, tales decisiones producen efectosen los destinatarios. La implementacin es un proceso aparentemente fcil pero sujetoa muchas dificultades, entre ellas las relacionados con el marco de resolucin de losproblemas, la interpretacin de normas y procedimientos y la evaluacin de losresultados de los programas especficos.

La ejecucin de polticas pretende controlar o cambiar una situacin pero en cuanto aimplementacin se refiere, el criterio es amplio y en muchos ocasiones la concepcinoriginal puede ser, intencionalmente o no, modificada.Un programa es una representacin de una serie de operaciones a ejecutarse,incluyendo determinados objetivos. Si bien, estos objetivos pueden ser producto de unaeleccin razonable en trminos de otros ms generales, se basan en el uso einterpretacin de la informacin disponible. Las condiciones del entorno cambian, por lotanto, la organizacin de la accin de acuerdo con un programa y la solucin deproblemas no contemplados previamente, y que emergen en la implementacin,producen nueva informacin. Hechar a andar programas en el mundo real pone enevidencia factores12 que, o bien no se consideraron o no se reconocieronapropiadamente en el proceso de formulacin.

A menudo los administradores deciden qu informaciones y estudios se requieren paraproporcionar un anlisis ms detallado de las causas de los problemas y para proponersoluciones posibles (Valadez,1994:163). Se llegan a elaborar hiptesis acerca denmeros factores que pueden ocasionar problemas, pero para establecer relacionescausa efecto se requiere profundizar las investigaciones y sistematizar informacincomparativa.

La distincin entre problemas regionales, locales o especficos precisa de msinformacin porque existen diferencias en la disponibilidad y uso de recursos humanosy materiales, en los mecanismos de participacin, las caractersticas de los actores ylas formas de organizacin que inciden en la relacin de los problemas y sus causas.

Probablemente la bsqueda de soluciones generales no sea efectiva en todo momentoy lugar.

Asimismo, identificar los problemas que pueden surgir en el proceso de implementacinno resulta sencillo porque incluso la bsqueda de causalidades se ve influenciada demanera implcita o explcita por algn modelo de evaluacin. En este sentido losgobiernos y las agencias de desarrollo tienen diferentes puntos de vista en cuanto a laforma de evaluar programas y proyectos. Algunas agencias (UN) opinan que un

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programa social se justifica en funcin de los conceptos de derechos humanosbsicos, educacin, salud y vivienda. En otra perspectiva el PNUD considera que losprogramas de educacin, salud y otros son una inversin en capital humano.

El xito en la aplicacin de un programa depende de qu tan cuidadosamente fuediseado tanto como de lo que sucede dentro del proceso de implementacin. Cuandolos problemas se resuelven su solucin conduce a nuevos problemas y estatransformacin crea nueva posibilidades, nueva informacin. La documentacin de loscambios as como los mtodos de registro, sistematizacin y anlisis de datos puedenaportar elementos de organizacin y posibilitar la creacin de sistemas ms complejose integrados, con mayor capacidad de desempeo. Sistematizar la informacin que seobtiene en el proceso de implementacin puede hacer que el tradicional controlpresupuestal de los programas se convierta en un diagnstico de las hiptesis osupuestos de los planes y de las decisiones de asignacin de recursos. Ladisponibilidad de esta informacin13 puede contribuir para mejorar la relacin entre laformulacin de polticas y los problemas y soluciones de la puesta en marcha deprogramas y proyectos especficos. En otras palabras: esta informacin puede ser deutilidad para el anlisis de las polticas y la mejora de su diseo.

Implementacin, arena para la interaccin

La etapa de formulacin de polticas prescribe procedimientos que guan laimplementacin para el logro de los resultados deseados o proyectados con base enciertos supuestos. Se puede partir de considerar diferentes clases de participacin yejecutantes,14 pero stos pueden apartarse de lo convenido.15 Adems, en los hechos,la implementacin puede desviarse de las reglas por causas diversas que demoran suaplicacin16 Algunos actores pueden interesarse en los efectos que tienen ciertaspolticas sobre la poblacin, por lo tanto intentan modificar la conceptualizacin originalde las polticas, intentan cambiar las premisas, los modelos y teoras que dan base alas propuestas de polticas. Por lo anterior, debemos reconocer que los actores no sonneutrales y pueden cambiar las reglas del juego y la distribucin de responsabilidadeshasta desviar las acciones de las polticas de la lnea en que fueron concebidas. Comoconsecuencia de los movimientos de los actores en distintos sentidos, la formulacin deuna poltica especfica obtiene diferentes resultados y es difcil identificar sus creenciasy motivaciones y preveer las futuras posibles coaliciones y oposiciones.

En el proceso de implementacin de polticas se observan repetidamente resultados nodeseados o inesperados. Son pocos quienes an insisten en que slo hay una y mejor

forma de hacer las cosas. Las buenas teoras como se dijo, fallan, por lo que tratar demejorar y capacitar a los actores se convierte en un reto. La etapa de implementacinpuede tomarse como un momento propicio para el aprendizaje; la transmisin dehabilidades y conocimientos en la gestin y un desarrollo organizacional que permitainteractuar a la gente, a las organizaciones privadas, sociales y del gobierno.

En esta fase, la interaccin es importante para detectar los problemas relacionados conel diseo de polticas, as como la aparicin de viejos y nuevos conflictos entre los

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responsables de la hechura de las polticas, los especialistas-pensadores y losactores socioeconmicos, empresas, organizaciones, grupos de inters o comunidadeslocales. La implementacin puede verse como la arena para la interaccin.17 Esteproceso es de gran utilidad para aumentar el conocimiento cuando no funcionan lasbuenas teoras. La complejidad de los cambios refuerza la bsqueda de diferentescombinaciones de formas organizacionales, tipos de participacin y liderazgo,requeridos para lograr los objetivos de las polticas.

Modificaciones, ajustes a los programas,18 o la cancelacin o sustitucin se sostiene,tienen que derivar de los procesos de control o evaluacin. Si bien los cambios sehacen en las instituciones encargadas de la implementacin, en otras organizaciones oinstituciones las ideas19 acerca de las modificaciones pueden generarse en distintasinstancias; entonces, el punto de discusin es quin o quines determinan cundo yqu clase de ajustes se requieren para lograr los objetivos de las polticas, o bien, siestos ajustes implican que los objetivos son otros o se modifican implcitamente.

Conocer ms acerca de la implementacin es una estrategia de mejora de la gestin yliderazgo: aprender a interactuar y organizarse armonizando distintas perspectivas ysituaciones diversas. El proceso y los distintos eventos pueden servir a propsitosmltiples, y diferentes actores a menudo parten de distintos enfoques.

La cooperacin entre gobierno y ONG en el proceso de implementacin no significaque las ltimas deban constreirse a funciones de correa de transmisin o ejecutoras-contratistas de decisiones que fueron tomadas en otra parte. La relacin entre elgobierno, la gente y las organizaciones deber establecerse mediante un nuevo marcogeneral de reglas de juego poltico. Para las organizaciones civiles, la cooperacinrepresenta el desafo de superar y desarrollar sus capacidades para impulsarpropuestas de desarrollo, elevar el profesionalismo pero, al mismo tiempo, da lugar atemores o reticencias ante la posibilidad de perder autonoma. El arte de la gestindebe combatir la falta de mecanismos para abordar complejos problemas sociales,porque stos no pueden resolverse eligiendo entre una gama de bien definidasalternativas, cuyas teoras, que se presentan como buenas, no sirven para lo que dicen(Bolman,1991:11). El administrador sabio debe saber identificar situaciones-problemasy las caractersticas de los actores.

El establecimiento de dinmicas de cooperacin a travs de la implementacin refuerzala lnea de bsqueda de experiencias exitosas reproducibles. Se puede aprovechar lapluralidad de opiniones alrededor de temas y problemas; permitir la experimentacin de

formas de distribucin de competencias y responsabilidades. La sistematizacin de lasexperiencias y los conocimientos a travs de la implementacin podra, asimismo,coadyuvar al desarrollo de capacidades para atender de manera inmediata dificultadesexistentes y para enfrentar retos de variada ndole; a su vez, permiten perfilar uncamino de aprendizaje y configurar un saber colectivo ante nuevos problemas, saberque facilitar el diseo de estrategias viables pero con contenido tico y social.

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Conclusiones

Frecuentemente, las polticas pblicas se basan en un modelo de cambio, y laimplementacin de dichos cambios generalmente sigue las prescripciones delparadigma burocrtico. La informacin disponible acerca de la implementacin deproyectos es mecanicista, presta atencin a cmo hacerla ms eficiente, no as al logrode sus objetivos.

Los problemas relacionados con la construccin de polticas pblicas, hoy puedenincrementarse si los gobiernos persisten en una visin desde arriba, conservando losliderazgos formales y las estructuras jerrquicas. Cuando los gobiernos construyen laspolticas tienden a imponer su propia concepcin del desarrollo; sobre supuestas basescientficas se establecen prioridades, mtodos de gestin de programas, plazos ymetas.

En los hechos observamos que las polticas nunca se implementan tal como seplanearon. La complejidad del entorno social, poltico, econmico y administrativo, ascomo las variaciones entre distintos pases y regiones, influyen en el comportamientode los programas polticos y no siempre se obtienen los mismos resultados. Hayevidencias de que diferentes formas de organizacin pueden ser ms efectivas que elmodelo burocrtico, diferentes caractersticas de liderazgos y otros elementos quepuedan permitir el desarrollo institucional con una comprensin mejor de lo que puedesignificar para la sociedad.

En lo concerniente a la cooperacin de actores distintos al gobierno en la construccinde polticas pblicas, se considera que la influencia directa de los proyectos impulsadospor las ONG es marginal, y que la posibilidad de superar esta limitacin no depende deun crecimiento cuantitativo de las acciones; la aportacin de las ONG puede sercualitativa mediante la instrumentacin de estrategias de transferencia de modelos ymetodologas ya probadas que puedan ser de utilidad a instancias como el gobierno,los partidos polticos, la Iglesia y, sobre todo, otras organizaciones y movimientospopulares. Se piensa que la participacin en redes de ONG y las relaciones con elgobierno, para compartir informacin y anlisis acerca de temas y polticas especficaspuede ser un camino a explorar a futuro.

Gente y organizaciones tienen o pueden adquirir la competencia requerida para eldilogo acerca de las decisiones de polticas pblicas para facilitar el camino hacia undesarrollo participativo que se encuentra minado por las prcticas gubernamentales.

Las autoridades, los gobiernos tienen injerencia en la solucin de problemas sociales,pero tanto los gobiernos, como las organizaciones y la gente tienen que desarrollarnuevas competencias. La construccin de capacidades es uno de los grandes desafos,mejorar habilidades en anlisis de polticas, en las estrategias.

Dado que los programas derivados de las polticas deben ser suficientemente flexiblespara adecuarse a los condiciones de contextos cada da ms turbulentos, y que losproblemas actuales requieren soluciones inmediatas, la implementacin de polticas

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pblicas puede ser la etapa donde se puede aprender cmo relacionar el logro deobjetivos con las razones y las racionalidades de los actores. En este sentido, esimperioso el establecimiento de una agenda, un acuerdo acerca de qu hacer y cmohacerlo y con qu orden para incrementar las habilidades del gobierno y la sociedad.

Notas

1. Rentabilidad, utilidades, recuperacin de las inversiones, etc.2. Mismos que o son excludos, o son sujetos pasivos de acciones elegidas por porotros que basados en sus propios conocimientos o intereses en el problema decidenque es lo mejor para el afectado por cierta situacin.3 . Como ha hecho mencin B. Kliksberg en referencia a los casos de municipiosbrasileos donde las experiencias de participacin dieron otra orientacin a losprogramas, como por ej. las mejoras de las condiciones de vivienda de las zonas mscarentes de recursos se anticipaban a la realizacin de obras de pavimentacin enotras localidades.4 . Este tipo de planeacin responde a un concepto de pblico-gubernamental.5 .El modelo tradicional de planeacin funciona en entornos relativamente estables,pero actualmente mucha de las condiciones y aspectos que fueron considerados parael diseo de un programa sufren cambios durante su implementacin y no es posibleincluso predecir la direccin de los cambios.6 . Cabe comentar que la interlocucin con estos actores no implica que las ONGssean parte de estas estructuras mayores o que representen a otros en el mismosentido que los sindicatos o las asociaciones vecinales o que den financiamiento.7 . Las ONGs que nos ocupan tampoco son agencias de financiamiento, ni pertenecena la estructura de los partidos polticos o de la iglesia ni son creadas por el mismogobierno como instrumento de poltica gubernamental.8 . Con distintos enfoques y propuestas como entre ellas la de "empowement".9 . Aunque puede parecer obvio se hace notar que este planteamiento es diferente delconvencional empleo de tcnicas de identificacin de actores para normar suscomportamientos en mecanismos de participacin acotados o previamente definidos.10 .Econmico , social o ideolgico11 .Si bien hay muchas palabras para identificar el trmino implementacin en francs"mettre en oevre", en espaol ejecutar y otras como dice Luis Aguilar ellas no sonsuficientes para describir la complejidad del procesos de implementacin.12 . Existen muchos factores como la relacin entre formuladores y ejecutantes, laclaridad de las polticas y la aceptacin o no de los objetivos.13 . Se entiende que informacin no es acopio de datos sino datos releventes y con un

propsito definido conforme al conocimiento de temticas y problemticas especficas.(Drucker,1988:46).14.Una o varias organizaciones privadas o pblicas.15 .Haciendo uso de estrategias diversas para tratar de obtener cierto tipo de ventajas.16 . Como puede ser demorar la aplicacin de programas que no gozan de la simpatade los votantes afectados ante la proximidad de elecciones.17 . En esta perspectiva los beneficios se enfocan hacia los procesos antes que a losresultados finales.

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18 .Aunque se haya contemplado la recomendacin de un diseo flexible deprogramas .19 .Los valores, creencias acerca de los problemas por parte de los individuos nocambian facilmente, pero debido a los cambios sociales, econmicos y polticos de unao al otro es probable que sus puntos de vista acerca del mismo problema se alteren.

Fuentes Bibliogrficas

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