La Cuestion Petrolera Bernard Mommer

8/3/2019 La Cuestion Petrolera Bernard Mommer

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LA CUESTIN PETROLERA*

Bernard MommerCendes, Caracas

1. El petrleo en Venezuela1.1. De la libre propiedad estatal a la propiedad nacional

Cuando a comienzos del siglo veinte se otorgaron las primeras concesionespetroleras en Venezuela, que ms tarde cobraran una gran importancia, este pascontaba ya con una centenaria historia de existencia estatal independiente. Vene-zuela haba sido una colonia en el estricto sentido de la palabra, un pais conquis-tado y colonizado por europeos. Imitando las condiciones europeas la Venezuelaindependiente posea un marco institucional relativamentedesarrollado,aun cuan-do ste frecuentemente se encontraba en completa contradiccin con las condi-ciones reales del pais. Pero precisamente en lo concerniente a las riquezas delsubsuelo, las que haban tenido especial inters para los conquistadores espao-les en toda Latinoamrica, la legislacin era, por un lado, muy desarrollada y, porel otro de significacin practica.' El capital petrolero internacional se encontr enVenezuela con una ininterrumpida tradicin de propiedad estatal de las minas yde los yacimientos proveniente de la epoca colonial espaola.

La concepcin de la libre propiedad del Estado, en la que a comienzos del

Este trabajo, escrito a la m emoria del venezolano Manue l R. Egaa(1900-1985),a sido traducidode: Die oelfrage: d. Bedeutung. d. Grundrente in d. Petroleumproduktion. Bernard Momrner. l a ed.Baden-Baden: Edt. Nomos, 1983.1. Para le legislacin m inera venezolana y su significacin practica antes de 1920 ase ManuelR . Egaa: Venezuela y sus minas, Banco Central de Venezuela, Caracas, 1979.


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siglo se basaba la legislacin, se manifiesta claramente en la exposicin de moti-vos de la Ley de Minas de 1909. Ah dice:11 . .. la bondad de una ley de minera ha de apreciarse por la mayor seguridad que se d alos explotadores en su concesibn; por la extensin de la libertad que se les conceda para obrar,pues cuanto menos trabas, mejor; y finalmente, por el cmulo de facilidades que se les brindepara la obtencibn de las minas.

Por otro lado, hay que salvaguardar la libre propiedad del Estado. Por ello:((Las razones que preceden son las que han hecho que si en el proyecto figura, por una parte,la concesin minera por tiempo limitado, por otra, para seguridad del adquiriente, el titulo re-viste carcter de contrato, de modo que el impuesto no vare; y tambin el que las concesio-nes puedan renovarse,a fin de que el dueo de stas, apremiado por el vencimiento del lapsosealado en el contrato, no pretenda destruir o malgastar los recursos minerales all existen-tes, para sacar de la mina el mayor producto en el menor tiempo posible.>)2

La extensin de la concesin es discutida tambin desde el mismo punto devista; por un lado la concesin debe ser su ficientemente extensa como para daral descubridor la posibilidad de explorar la totalidad del yacimiento o de la mina,pero por otro lado esta no debe ser demasiado extensa, ya que el monopolio con-ced ido podra tener un efecto esterilizante. Por la razn anterior la concesin ca-ducaba si no se com enzaba con la explotacin del yacimiento en e l transcursode un par de aos. Respecto a los impuestos, encontramos la siguiente e intere-santsima observacin:(Triviales por demasiado conocidos son los principios que exigen que el impuesto sea mbdico,a la vez que al igual para todos los contribuyentes .. El impuesto sobre las minas requiere porparte del Estado que lo impone, que al determinarse, se tengan en cuenta elementos que noexisten en otras especies gravables, pues no hay propiedad ms contingente que la de lasminas, dado que de un momento a otro el filn puede menguar en riquezas o desaparecerpor completo; y ademas, que explotar una mina es tanto como poner en juego un conjuntode conocimientos y de experiencia no a la mano de todos, lo que explica el gran nmero defracasos en esta especie de empresas. Mas si todo sto debe tenerse en cuenta, tampocodebe olvidarse que ese impuesto, para que sea justo, computado los riesgos, debe ser relati-vamente igual al que pagan los agricultores y criadores del pais, pues de lo contrario seriairritante .. .

Las citas anteriores dejan de manifiesto que esta legislac in simplemente tra-taba de poner las m inas del pas a libre dispos icin del capital interesado: la ex-plotacin de las minas estara sujeta a impuestos al igual que cualquier otra acti-vidad econmica. En aquel entonces el Estado ni siquiera por asomo se planteabacobrar una renta del suelo.Desde luego no faltaron tentativas por parte de la p ropiedad territorial privadade aduearse de las minas. Fue as como logr introducir un artculo, precisa-

2. Para estas citas vase Egaa, ob. cit. p.21617. Destacado nuestro192


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mente en la Ley de 1909, que ob ligaba al descubridor de una mina en un terrenoprivado, a entregar 113 de la ganancia que pud iera obtenerse en su explotacinal propietario del suelo como renta del mismo. Este artculo fue comentado dela siguiente manera por el Ministro de Fomento:~6e m ej an te recepto constituye una restriccin manifiesta, puesto que nadie haba de incurriren aportar el dinero, el crdito, la inteligencia, la actividad, la perseverancia, en fin, todo elcaudal m aterial, intelectual y m oral requerido pa ra poder alcanzar xito en empresas de estanatura leza, para luego hacer partcipe nada m enos que en la tercera parte de las utilidadesa un socio obligado que no trabaja, que con nada contribuye y que nada arriesga.m3

Pocos aos ms tarde, a so licitud del Gobierno el respectivo artculo fue de-clarado anticonstitucional por la Corte Suprema de Jus ticia (entonces Corte Fe-deral y de Casacin).El otorgamiento de la concesin de una mina a su descubridor o a cualquierotro denunciante era automtico, una vez cum plidas un par de formalidades. Pe-ro al hacerse evidente el inters del capital extranjero en los hidrocarburos -alfinal del siglo pasado- as como su implicacin en los conflictos armados4 n-ternos de entonces, se lleg en 1904 a una reglamentacin especial para el pe-trleo. El otorgamiento de la concesin ya no se dara en forma automtica, sinoque estara sujeto a ciertas cond iciones especiales.Entre los aos 1907 y 1912 se otorgaron siete conces iones petroleras que Ile-garan a tener enorme importancia en el futuro del pas. Fueron concedidas a ciu-dadanos venezolanos -que hicieron las veces de intermediarios- y finalmentefueron a parar principalmente a manos de la Royal Dutch-Sheil que, y hasta sunac ionalizacin en el ao 1976, extrajo la mayor parte de su produccin venezola-na de esas concesiones. Las concesiones se basaron en las Leyes de Minas de1905, 1909 y 1910; la Ley de Minas de 1910 en lo esencial era idntica a la de1909, pero esta ultima fue anulada por la Corte Suprema debido a fallas formales.Por lo dems, la Ley de 1910 ofreci a los anteriores conces ionarios la oportun i-dad, si lo deseaban, de adaptar sus ttulos a la nueva Ley. Todos lo hicieron, yaque en ella los impuestos fueron rebajados a la mitad en comparacin con la Leyde 1905. Esto quiere decir que todas las concesiones importantes de l a Royal

Dutch -Shell se rigieron finalmente hasta 1943 por la Ley de 1910. Estos contratospueden describirse brevemente de la siguiente manera:Las concesiones de exploracin se otorgaron por perodos que iban de losdos a los ocho aos y abarcaban desde 500 m il hasta 27 millones de ha. E l con-

3. Citado en Angel J. Mrquez (ed.): El imperialismo petrolero y la revolucidn venezolana, tomoII , Las gananc ias extraordinarias y la soberana nacional, Caracas, 1977, p.49.4. Para detalles de la historia del petrleo en Venezuela vase Edwin Lieuwen: Petroleum in Vene-zuela. A History, University of California, Publications in History, t. 47, 1954; Bernard Momm er: DieBedeutung der Grundrente in der Petroleumproduktion.Analytische Geschichte ihrer Entwicklung vonden Anfangen in den USA bis zur internationalen olkrise der Gegenwart, Tesis doctoral, Tbinge n,1977; Rmulo Betancourt: Venezuela - Poltica y Petrdleo, 3a ed. Bogot, 1969.


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cesionario deba elegir parcelas de 200 ha cada una, sobre las cuales obtenaderechos de explotacin por lapsos de 30a 50 aos, por lo que por un lado debacancelar un impuesto superficial de Bs. 1.- por ha y por ao, y por otro lado unimpuesto de explotacin de 6s. 2.- por tonelada. Adems, se fij como mnimoanual del impuesto de explotacin la suma de Bs. 1.000,- por parcela. Con lo cuallas concesionarios fueron obligados econm icamente a reducir la concesin auna fraccin de su extensin original al adquirir los derechos de explotacin. (Hastala devaluacin de l dlar estadounidense fue de Bs. 5,20= US$1.-). Los concesio-narios estuvieron protegidos por contrato durante todo este tiempo contra cua l-quier aumento de impuestos. Fueron exonerados tambin en especial del impuestode importacin para todos los artculos que pudieran ser necesarios para el de-sarrollo de la produccin. Los contratos contenan una c lusula en la que se ha-ca especial hincapi en que cualquier duda o conflicto que pudiera surgir res-pecto a las concesiones sera esclarecida solamente ante tribunales venezolanosy de acuerdo al derecho nacional, sin que en n ingn caso, y cualesquiera fueranlas circunstancias, pudieran dar pie a reclamaciones interna~ionales.~La importancia del pape l que estas concesiones jugaran en el futuro de Ve-nezuela no era previsible al momento de otorgarse las mismas. La primera perfo-racin exitosa de un pozo tuvo lugar en 1912 y fue en ese mismo ao cuando,por p rimera vez, tambin se le concedi cierta importancia al petrleo en las Me-morias del Min isterio de Fomento. Dos aos ms tarde la situacin tena ya otrocariz: el Ministerio de Fomento informaba ahora al Congreso que numerosos gru-pos de ingenieros y geologos, por encargo de empresas petroleras extranjeras,exploraban el pas y que en breve muy probablemente el petrleo superara enimportanc ia a todas las otras minas del pas. Sin embargo, el inicio de la produc-cin y exportacin se vera retrasado por lo pronto a causa de la Primera GuerraMundia l. Este conflicto mund ial contribuy a esclarecer la extraordinaria impor-tancia del petrleo en la guerra y en la industria moderna y, de este modo, a in-tensificar el inters del capital internac ional en e l petrleo venezolano. Por otrolado, la Guerra Mund ial condujo tambin en Venezuela al fortalecimiento de laconcienc ia nacionalista. Bajo estas circunstancias fue com o se produjo el cam-bio en la conciencia de los gobernantes que hara que el concepto de la libre pro-piedad estatal se transformara en propiedad nacional de los yacimientos. Este cam-bio, que se observ entre los aos 1917 a 1922, puede asociarse al nombre deGumersindo Torres, Min istro de Fomento en esos aos.En 1917, despus de haberse otorgado tres concesiones de menor importan-cia, el Ministro decidi suspender temporalmente el otorgamiento de nuevas con-cesiones:

( l . . . en atencin a qu e es tan importante el pa pel que desem pea el petrleo en la industriauniversal y tan seguro y halagador el porvenir de este articulo, el Ejecutivo Federal ha consi-

5. Para una exposicin detallada de los contratos de concesin hasta 1943 vase Manu el R. Ega-a: Introduccin a la Memoria de Fomento. 1941.


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derado prudente y juicioso el no aventurarse en el camino de las concesiones de contratosque le han sido propuestos, sin haber antes estudiado a fondo tan interesante cuestin a finde que las determinaciones futuras, sean el resultado de la completa posesin de cuantosconocimientos sean requeridos para juzgar con acierto y no dar lugar a que las generacionespor venir tengan el derecho de hacernos cargos porque no supimos cuidar nuestra riquezanacional, y es el petrleo fuente segura de riqueza, ya que nuestro pais est reconocido comouno de los ms favorecidos por la naturaleza en la existencia de tales productos.... este Despacho .. . siguiendo el criterio expuesto se ocupa desde noviembre en acaparardatos ilustrativos, leyes, reglamentos y contratos de arrendamiento de otros pases producto-res de petrleo, a fin de formar un Reglamento aplicable a Venezuela ..Sera conveniente, adems, el envio de una comisin que estudie en los pases productoresde petrleo las condiciones legales y tcnicas de las explotaciones petrolferas..

Torres comentaba de la siguiente manera la poltica de otorgamiento de con-cesiones que haba imperado hasta la fecha:.Hasta hace poco, verdaderamente a ciegas se procedi en los contratos, que para explora-ciones y explotacin del petrleo se celebraron, por lo que de ellos pocas o ningunas ventajasha obtenido la Nacin..

Vemos ya en 1918, apenas un ao despus de haber comenzado las exporta-ciones de petrleo, como el Gob ierno venezolano tena una visin bastante claray precisa sobre el futuro dql pas como productor y exportador de petrleo; y parael pais era imperativo obtener aventajas. de ello. Esto se hace especialmente cla-ro en lo que Torres dice sobre los impuestos:.En concepto de la legislacin venezolana vigente, las minas son de la Nacin puesto quesu concesin es temporal. El mpuesto minero es, por consiguiente, una participacin en losbeneficios.. J > . ~

Para la legislacin venezolana vigente hasta ese entonces, el impuesto de ex-plotacinno representaba ninguna participacin en las utilidades sino un impuestocom n y corriente. Pero de acuerdo a la nueva interpre tacin del Ministro, debe-ra ahora ser concebido como participacin en las utilidades por concepto de lapropiedad nacional, o sea como renta del suelo.Evidentemente el razonamiento era todava bastante vago y necesitaba de msdesarrollo. El m ismo Torres ser quien insista dos aos m s tarde, pero esta vezcon ms precisin, basndose en estudios sobre las cond iciones existentes enMxico y EUA, los dos mayores pases productores de pe trleo en aquel m omen-to. Si bien Mxico se encontraba en p roceso de cambio debido a la revolucinmexicana, a lo cual nos referiremos ms adelante, para aquel m omento y en loesencial tambin prevaleca la propiedad privada sobre los yacimientos. En am-bos casos los impuestos eran claramente diferenciados de la renta del suelo. Enterrenos de propiedad privada los terratenientes devengaban la renta del suelo

6. Gumersindo Torres en: Memoria del Ministro de Fomento, 1918,pp.XV1-XIX, parntesis destaca-do nuestro.


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y el Estado los impuestos; en tierras pblicas, en cambio se firmaba un contratode arrendamiento con e l Estado a base del cual ste devengaba la renta del sue-lo, sin que ello fuera en perjuicio de los impuestos generales. De ah la conclu-sin del Ministro:

En Venezuela percibe nada el Fisco por la explotacin de los yacimientos petroliferos en te-rrenos nacionales, fuera del impuesto corriente que se aplica indistintamente a las explotacio-nes en terrenos baldos o de particulares. Ahora bien, son nociones distintas la del impuestoy la de percepcin de una suma derivada de estipulacin contractual por el goce de una pro-piedad nacional, distincin que en donde quiera se ha tenido presente para cobrar por esteltimo respecto pensiones variables segn las zonas cuando la explotacin petrolera se haceen terreno nacional.Asi, pues, en Venezuela hay impuestos, pero nada pagan las empresas por el derecho mismoa la explotacin, como en todas las otras naciones tienen que hacerlo, ora a los propietariosdel suelo, comprndoles o arrendndoles carisimas tierras petroleras, ora al Estado mismo,si el terreno es baldo, mediante especiales estipulaciones contractualesn.

De la comparacin entre los EUA y Mxico por un lado, y Venezuela por elotro, se desprenda claramente que, de acuerdo a la leg islacin existente en Ve-nezuela hasta ese entonces -y contrariamente a la afirmacin del m ismo Torresdos aos antes- que las compaas petroleras pagaban impuesto pero no rentadel suelo, tal como se observa en el subrayado del original, sealado por el M i-nistro mismo.Lo nico que pagaban por el derecho de explotacin como tal era lo que ga-naba el intermediario venezolano. Torres observaba acertadam ente respecto a losintermediarios:

-Ellos, cuando no son explotadores sino que celebran contratos nicamente para traspasar-los, estn, respecto a las Compaias que resuelven hacer explotaciones en Venezuela, en elcaso en que se hallan en los dems pases los propietarios del suelo. Las compaias explota-doras compran a stos sus derechos o se los toman en arrendamiento o les dan participacinen el negocio, sin perjuicio de pagarle al Fisco los impuestos de Ley. Pero en la prctica resul-ta una gran diferencia entre las compras que se les hacen en Venezuela de sus concesionesa los contratistas y las que se le hacen a los propietarios del suelo en otros paises, siendopor lo dems idntico el fin de uno y otro caso: se les paga a aqullos mucho menos..

Torres se explicaba este estado de cosas principalmente por lo desconocidae incierta que era la ubicacin del petrleo. Y por ello conclua:u... de aqui la imperiosa necesidad de crear en el Ministerio de Fomento, la Direccin del Pe-trleo...m

Es decir, Torres propona crear en el Ministerio de Fomento un departamentode tierras idntico al de las compaias petroleras en los EUA, con la diferenciaque este departamento estara aqui al servicio de los terratenientes, ya que To-rres no era partidario del sistema vigente de los intermediarios. Pretenda mante-ner la propiedad estatal de los yacimientos, pero:

U... una cosa es que la Nacin sea dueiia de la propiedad petrolifera y otra que, por serlo,prefiera cederle su goce temporal a cualquier contratista que vaya a vender en beneficio pro-


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pio la concesin que obtenga, en lugar de reconocerle a los dueos del suelo la facultad aigual goce temporal, con igual sujecin al pago de impuestos que fije la ley ..m

Segn Torres, las com paas petroleras deban pagar renta del suelo a los te-rratenientes, la clase dominante en la Venezuela semi-feudal de entonces. Torresidentificaba el inters nacional con el inters de los terratenientes:

.El reconocimiento del derecho de los propietarios del suelo siquiera a la preferencia para ob-tener de la Nacin la facultad de explotar el subsuelo, mediante el pago de los impuestos le-gales, valorizara enormemente a propiedad territorial, porque los Agentes de las compaiastendrian que entenderse previamente con ellos para obtener esa facultad, en lugar de enten-derse con un contratista nico como hasta ahora. La valorizacin de la propiedad territorialse traduciria naturalmente en la prosperidad general de la respectiva regin y en el aumentoconsiguiente de las rentas fi-ales como sucede cada vez que sube el precio de los bienesinmuebles o de frutos del pas>>.'

Es por ello que l propona conceder a los terratenientes en la nueva legisla-cin pendiente el privilegio respectivo, por un determinado lapso. Sobre tierraspblicas debera pagarse, adems de los impuestos generales, un .canon. dearrendamiento al Estado.Torres orient sus proposiciones de acuerdo al ejemplo mexicano. All la pro-piedad privada de los yacimientos predom in hasta 1917, pero en la Constitucinde ese mismo ao fueron declarados patrimonio nac ional. Por cierto, se respeta-ron los derechos adquiridos, o sea los contratos de arrendamiento existentes. Anms, a todos los terratenientes que an no haban firmado arrendamientos petro-leros sobre sus tierras les fue concedido un plazo en el cual todava podan ha-cerlo, quedando gravados con un impuesto superficial y una regala del 5%. Estams que modes tamedida de la Revolucin mexicana, que sirvi de ejemp lo aTorres, fue el p rimer paso para volver a la propiedad estatal de los yacimientos,y dec imos


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no no le interesa encarecer un artculo que consume su escuadra, ni sera poltica inteligenteencarecer el combustible de sus industrias; sin embargo el impuesto medio (es decir la rega-la) es de 15 1120lo.Venezuela se halla en un caso muy distinto: ella no aprovecha nada el petrleo que se llevan.Solo le queda la participacin que exija la ley para la repblica.^,^

El 15 1120/0 resu ltaba de la siguiente m anera: e l dueo de una concesin deexp loracin en tierras federa les tena el derecho de explotar 114 de l terreno conuna regala del 5010, mientras que los restantes 314 eran rem atados y la regalarespectiva no poda ser inferior a un octavo ni superior a un cuarto. De all queLecuna estimara la regala en tierras federales en un prom edio de 15 112%. ParaVenezuela, como pas exportador y dadas las condiciones internacionales de di-visin del trabajo existentes, sto representaba en efecto slo un mnimo, segnopinin de Lecuna. Una comisin de estudio para la nueva legislacin o destaca-ba claramente:

.Se concibe que en los Estados Unidos se proceda con suma liberalidad en materia de im-puestos a las empresas petrolferas, porque necestase all el petrleo urgentemente para lamultitud de industrias cuyo movimiento contribuye luego a aumentar las Rentas Pblicas. EnVenezuela, donde el mineral se extrae principalmente para exportarlo, es menester que losimpuestos de explotacin sean mayores, a fin de que su producido quede en beneficio de la~acin..mg

El Estado debera por lo tanto devengar a travs de elevados impuestos unaalta renta del suelo. Pero lo notable aqu es que en ningn momento se entreveuna reflexin sobre la diferencia entre renta del suelo e impuestos. De manerainmed iata se identificaba el impuesto de explotacin en Venezuela con la rentadel suelo en tierras federales en los EUA, lo cua l queda de manifiesto en las ci-tas, donde la regalaa es interpretada sencillamente com o impuesto^. Ni se nom-braban los impuestos generales que pagaban los productores tanto sobre tierrasprivadas como sobre tierras pblicas. Los impuestos y la renta del suelo fueronconfund idos completamente. Este hecho es digno de atencin por cuanto Torresya haba realizado un anlisis exhaustivo sobre esta cuestin. Para Torres el asuntoera muy sencillo: exigir renta del suelo para los propietarios de la tierra, e impuestospara el Estado. Ni el capital bancario en especial, ni el cap ital en general, podanestar de acuerdo con sto. El capital pre tenda mantener la propiedad estatal, lacua l se transformara de una libre propiedad estatal en una propiedad estatal na-cional, o sea, una propiedad estatal que produce una renta internacional del sue-lo. Sin embargo, esta transformacin en el contenido no tena necesariamente queser expresada en lo forma l, ya que solamente necesitaba elevar los llamados im-puestos. La propiedad privada implicaba renta del suelo para los terratenientes;la propiedad estatal en cambio, para el Estado, con lo cua l la renta quedaba al

8. Vicente Lecuna en: .El historiador Vicente Lecunay nuestra riqueza petrolera-, Publicacindela Fundacin Lecuna, p.8. (Suplemento del diario El Nacional, Caracas, 03-12-1975).9. Citado en Luis Vallenilla: Auge, declinacidny porvenir del petrdleo venezolano, Caracas, 1973, p.m.


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alcance inmediato del capita l. Discutir abiertamente este contenido no poda serde inters para Lecuna y sus amigos en las condiciones polticas existentes enVenezuela en 1920, dado el p redominio de la clase terrateniente. Pero incluso hoyen da -a pesar de que el con flicto ya fue resuelto a favor del capital- ste, co-mo tal, no puede estar interesado en una discus in sobre


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fijaba una renta del suelo o impuesto, orientndose por los niveles norteam erica-nos, muy a ltos para las circunstancias de entonces. Esta contradiccin qued demanifiesto al encontrarse m iles de concesiones en poder de los terratenientes yotros in termediarios venezolanos. Con e l apoyo de Torres, pero naturalmente conla decidida oposicin de Lecuna,l1apremiaron al Gobierno para que redujera losimpuestos o renta del suelo.Por cierto, aqu habra que considerar la coyuntura del mercado mund ial delpetrleo. En el ao 1920 el precio medio de un barr il de petrleo en boca de pozoen los EUA era de $3.07 -lo que constituy un record para el perodo entre 1873y 1957- pero al ao siguiente ya haba bajado a $1,73. Con este reflu jo de la co-yiintura se levantaron las protestas de las com paias petroleras contra los altosimpuestos o renta del suelo. Torres lleg a argumentar que la rpida expansinde la produccin, a menor renta por barril, deparara al pas en conjunto una ma-yor entrada.Como resultado de la presin conjunta ejercida tanto por los traficantes vene-zolanos de las concesiones como por las compaas petroleras, se lleg finalmentea la Ley de 1922, que nuevamente -al igual que la Ley de 1910- ofreci a losconcesionarios la posibilidad de adaptar sus ttulos a la nueva Ley, que fue lo quehicieron todos aque llos que haban obtenido concesiones desde 1918. Esta Ley--que en los prximos aos slo habra de experimentar cambios insignificantes-sirvi en la prctica como base para todas las concesiones norteamericanas exis-tentes en Venezuela hasta 1943. Las condiciones fueron las siguientes:1. La concesin de exploracin se otorgaba por tres aos y por un mximo de10.000 ha., por lo cual se cance laba por una sola vez un impuesto superficia l def3s. 0,05 hasta Bs. 0,10 por ha.2. Al final del perodo de exploracin el concesionario deba elegir parcelas de200 ha. que en su totalidad no sobrepasaran la m itad de la concesin, que po-dan ahora ser ordenadas a voluntad. El concesionario adquira por 40 aos losderechos de explotacin sobre estas parcelas, mientras la mitad restante pasabaa formar parte de las reservas nacionales.3. Al adquirir los derechos de explotacin deba cancelarse una prima de Bs, 1.-a Bs. 2.- por ha. El impuesto superficial anual aumentaba en el transcurso deltiempo de los originarios Bs. 1.- a Bs. 2.- por ha., llegando durante los ltimosdiez aos a Bs. 2,50 hasta Bs. 5.-. a regala, dependiendo de la ubicacin geo-grfica , fluctuaba entre el 7 112 y el 10%, habiendo sido fijado en todo caso unmnimo de Bs. 1,50 hasta Bs. 2.- por tonelada, respectivamente. En lo referentea las reservas nacionales, el Gob ierno estaba obligado a negociar y tratar de ob-tener las condiciones ms ventajosas para la Nacin.

El derecho preferencial de los terratenientes que les permita, durante un ao,

11. VBase Boletn del Archivo Histrico de Miraflores, N o s. 64-65-66, atio XI, p.5, SS.200


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obtener la concesin sobre sus propias tierras, cons iderado en la Ley de 1920,nunca fue renovado. Ello no quiere decir que no cons iguieran ms concesiones,sino que ahora tenan que competir con el poderoso grupo de traficantes de con-cesiones para obtenerlas, es decir, con los familiares, amigos y partidarios influ-yentes de los gobernantes.Con la Ley de 1922 desaparecieron todas las limitaciones sobre las superfi-cies que podan encontrarse en poder de una sola mano, dirigidas contra un po-sible monopolio del petrleo venezolano. A estas limitaciones se opona el hechoirremed iable para Venezuela del alto grado de monopolizacin de la industria in-ternacional del petrleo. No obstante, el Gobierno venezolano estaba conscientedel peligro inherente para el pas del predominio de una sola sociedad o de va-rias sociedades de la m isma nacionalidad. Desde este punto de vista se explicala po ltica venezolana respecto a las antiguas concesiones en manos de los in-gleses. Debido a la guerra, todas las concesiones tuvieron en parte dificultadesen cumplir con sus obligac iones contractuales y, por ello, desde el punto de vistajurdico, podan haber sido anu ladas. En 1920 los intereses norteamericanos, deacuerdo con las pugnas interimperialistas mund iales de la poca, em prendieronefectivamente varias iniciativas en este sentido. Adems de soborno, ofrecieronaltas sumas por las concesiones inglesas, previendo el caso de que fueran de-claradas nu las y luego otorgadas nuevamente. Sin embargo, el Gobierno venezo-lano despus de muchos vaivenes, decidi prorrogar los plazos a las concesio-nes inglesas, asegurando la validez de todas estas concesiones hasta el ao 1965como mnimo, con lo cua l evitaba la monopolizacin del petrleo venezolano enmanos de l capital norteamericano. El Gobierno fue an ms lejos al tratar de atraercap ital alemn a las reservas nacionales, cuyo comercio -haciendo caso omisode las disposiciones legales que exigan al Gobierno negociar las condicionesms ventajosas para la Nacin- se encontraba prcticamente monopolizado porGmez, sus amigos y parientes. Este proyecto fracas por la insolvencia de losalemanes1*, azn por la cual terminaron ntegramente en manos de los nortea-mericanos. La concentracin en pocas manos del petrleo venezolano fue inevi-table. A fines de la dcada del treinta, tres grandes compaas controlaban el 99%de la produccin: la CREOLE (SONJ), con aproximadamente el 50%, la RoyalDutch -Shell con aproximadamente el 35010, y finalmente la Mene Grande (Gulf O ilCo.). Esta ltima vendi en 1936137 una participacin de 25% a la SONJ y otro25% a la Shell; esta venta estaba relacionada con la estructuracin, a escala mun-dial, de l Cartel Internacional del Petrleo.Pero antes de que se llegara a la monopolizacin del petrleo venezolano enmanos de estas tres grandes compaas, la poltica del pas haba tenido xitoestimulando sistemticamente la com petencia entre los potenciales arrendatarios,en la medida que suban los precios de los intermediarios venezolanos. Hasta laSegunda Guerra Mundial fueron otorgadas en conjunto ms de 8500 concesio-

12. Vase Boletn ., No 59, ao X, p.131, SS.


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nes, que durante el perodo de 1920 a 1938 produjeron 209 millones de bolvarespara los intermediarios, sin tomar en cuenta las regalas que arrojaran durantedcadas.l31.2Propiedad nacional estatal, renta del suelo e impuestos generales.

Venezuela era ya, en 1928, el mayor exportador de petrleo y el segundo encuanto a produccin, despus de los EUA. Debido a la crisis econmica mundial,el caf y e l cacao, productos tradicionales de exportacin del pas, sufrieron unaconsiderable merma tanto en sus precios como en sus volumenenes, de lo cua lno pudieron recuperarse. En cambio, la renta petrolera se estabilizaba al alto ni-vel de aproximadamente 50 millones de bolvares, transformndose as el petr-leo en el factor decisivo de toda la economa del pas. Ahora, ante todo, la po lticavenezolana del petrleo tuvo que dedicarse a afianzar y desarrollar las posicio-nes logradas.Torres fue nombrado nuevamente Ministro de Fomento en 1929.Al ao siguientefund el Servicio Tcnico de Hidrocarburos, una seccin especializada en asun-tos de petrleo dentro del M inisterio de Fomento. Esta seccin fue encargada dela ejecuc in y supervisin del Reglamento promulgado ese mismo ao en rela-cin con la Ley de Hidrocarbu ros existente. Con este Reglamento se pretenda,por una parte, recaudar hasta el ultimo cntimo de los impuestos que por ley lecorrespondan al pas. Por ejemplo, se ob lig a las compaas petroleras a medirel volumen de produccin de petrleo, directamente en boca de pozo, con el finde evitar que ulteriores prdidas por filtraciones o accidentes pudieran mermarlos ingresos del Estado. Por otra parte, se ocupaba de la conservacin del petr-leo, para lo cua l se apoy en la correspondiente legislacin de los EUA: por ejem-plo, fij distancias mnimas entre cada'uno de los pozos, exigi medidas de segu-ridad contra incendios, medidas para la manutencin de la presin en losyacimientos y se dirigi especialmente contra la acostumbrada quema del gasnatural que se extrae en asociacin con el petrleo.El Reglamento y las actividades del Servicio Tcnico de Hidrocarburos provo-caron una protesta violenta de todas las compaas que conjuntamente se diri-gieron en un memorandum al Presidente de la repblica y al Procurador Generalde la Nacin . La protesta se exp lica de por s por el riguroso control de impues-tos; el Ministro pudo, desde luego, comprobar estafas millonarias por parte dealgunas compaas petroleras. Pero, en el fondo, se trataba de algo ms: las com-pafias pretendan hacer valer sus


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posiciones concernientes a la conservacin del petrlego. Ello se hace muy com -prensible si consideramos e l inters especial que tena el Gob ierno venezolanoen la conservacin del petrleo, tal y como fue expuesto por el m ismo Torres ensu respuesta al memorandum:El legislador, al conceder el derecho exclusivo de estraccin del mineral y autorizar al conce-sionrio para perforar con ese objeto, no le deja a su arbitrariedad o capricho su ejercicio, enlo cual est ntimamente nteresada a Nacin, como participante en el producto que se extrai-ga, y mucho ms como propietaria del mineral antes de su extraccin ..y aun del que pudieraquedar por extraer a la extincin del derecho del concesionario ..14

Lo que con toda c laridad se traluce a travs de estas palabras, es la concien-cia de propietario que ya haba cobrado e l Estado que, por lo tanto, exiga al capi-tal arrendatario internacional un tratamiento cu idadoso de su propiedad, o sea,un mayor grado de recuperacin del petrleo. El Estado venezolano -comopropietario- siempre debe procurar imponer medidas conservacionistas, aunqueno sean rentables desde el punto de vista cap italista porque aum entan los cos-tos, m ientras eleven el grado de recuperacin del petrdleo. Esto se hizo particu-larmente evidente en las disputas en torno a la prctica habitual de quem a delgas natural. E l Reglamento trataba de obligar a los concesionarios a dar algunautilidad al gas, como ya era hab itual en los E.U.A. Al respecto, las compaas pe-troleras contestaron que las condiciones en Venezuela -la falta de mercados-no lo permitan. Puede que esto haya sido absolutamente cierto desde el puntode vista cap italista, pero aun cuando con ello las compaas no obtuvieran ga-nancia alguna -o incluso prdidas- la utilizacin del gas natural siempre signi-ficara en todo caso, para el propietario, una renta del suelo adicional.Remitmonos a la situacin existente en los E.U.A. All la discusin sobre laconservacin del petroleo provena del capital y estaba dirigida, en lo esencial,contra la p ropiedad privada del suelo. Las medidas legales son adoptadas porun Estado al cua l la clase cap italista en su conjunto, y e l capital arrendatario enespecial, nada tienen que temer: es su Estado. ~ i e d r a sa p ropiedad privada,parcelada y hasta atomizada, es incapaz de actuar sistemticamente y slo sabedefender ciegamente sus intereses mediante la obstruccin y elevados costos deproduccin, asociados a un menor grado de recueracin del petroleo, la legisla-cin respectiva tiende a una disminucin en los costos de produccin, es decir,a una disminucin de la renta del suelo y un mayor grado de recuperacin delpetrleo. Por ello, la conservacin del petrleo de los E.U.A. es cons igna del capi-tal. En cambio, en Venezuela, e l que se d ieran grandes concesiones -incluso

14. El memorandum de las compaias y la respuesta del Ministro se encuentran en: Estados Uni-dos de Venezuela, Ministerio de Fomento, Direccin de Hidrocarburos: *Obse~aciones ue el Minis-terio de Fomento hace al Memorandum que, por su rgano han dirigido al Ejecutivo Federal algunascompaas explotadores de petrleo, contentivo de las objeciones que formulan contra la aplicacina sus situaciones legales de algunas disposiciones del Reglamento de Ley de Hidrocarburos y de-ms Minerales Combustibles vigente., Caracas, 1940, Documentos No. 2 y 3.


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all donde la propiedad privada, de acuerdo a la Ley de 1920, constituy la basepara su otorgamiento -fue suficiente para que nunca se llegara, ni remotamen-te, a una explotacin rapaz y destructora de los yacimientos como en los E.U.A.Por lo dems, en aquellos casos en que un yacimiento se extenda sobre dos omas concesiones, la prop iedad estatal favoreca el acuerdo entre los diferentesconcesionarios para la explotacin conjunta del yacimiento. Por consiguiente, deacuerdo a criterios capitalistas,en Venezuela no se planteaba ningn problemade conservacin de l petrleo; pero aqu el capital no se enfrentaba con una pro-piedad privada de la tierra, inconsciente y completamente fraccionada, sino conuri Estado nacional que, como propietario y con una conciencia creciente, oponasu propio criterio conservacionista al capital internacional. La Ley de Hidrocarbu-ros venezolana con su Reglamento, aunque similar en la forma a la legislacinestadounidense, en manos de un Estado propietario tena que constituirse en uninstrumento hostil contra1 el capital arrendatario. De ah la resistencia y la protes-ta de las compaas petroleras contra leyes y reglamentos que en otras parteseran sus propios productos.Al mismo tiempo que Torres fundaba el Servicio Tcnico de Hidrocarburos,el Min isterio otorgaba seis becas a ingenieros venezolanos para su formacin enlos diferentes aspectos de la produccin petrolera en los EUA. Con todo esto, To-rres estaba creando e l grmen de lo que en 1951 sera el Min isterio de M inas eHidrocarburos, que en 1977 pasara a llamarse Ministerio de Energa y Minas. Enlas dcadas siguientes, el Gobierno venezolano oblig a las compaas petrole-ras a entregar a los organismos respectivos informaciones cada vez ms comple-tas sobre todo aquello inherente al petrleo y, como propietario de los yacimien-tos, desarroll finalmente con ello una institucin del todo comparable enimportanc ia a la de los departamentos de tierras de los arrendatarios en los EUA.Sealemos que en 1930 todava era bastante exitosa la resistencia de las compa-ias petroleras en lo concerniente al aprovechamiento del gas natural.Con la transformacin democrtico-burguesa, cuyo comienzo en Venezuelapuede ubicarse en e l ao 1936, se Ileg al gran conflicto entre el Gobierno vene-zolano y las compaias petroleras. Por supuesto esta transformacin tambin tu-vo que abarcar en sus diferentes aspectos a la industria petrolera y por esta ra-zn debemos considerar la poltica petrolera del Gobierno dentro de este contextogeneral. Es significativo que con e l otorgamiento de nuevas concesiones no slose lleg a regalas de hasta 15% -una tendencia que se perfilaba ya a finalesde los aos veinte- sino que los nuevos concesionarios fueron obligados a cons-truir en Venezuela capacidades de refinacin proporcionales a su propia produc-cin. Adems, en l a nueva Ley de Hidrocarburos de 1936, la exoneracin de im-puestos de importacin se limit a aquellos artculos efectivamente necesariospara las actividades especficas de los concesionarios y que no eran producidosen e l pas. Sin embargo, al tratar de ap licar estas medidas, no slo a los nuevosconcesionarios sino igualmen te a los antiguos, el G obierno se vio enfrentado ala ms decidida resistencia por parte de las compaas petroleras: insistan ensus *derechos adquiridos.. Cabe recordar que en la legis lacin venezolana lasregalas y las rentas superficiales se llaman respectivamente impuestos de ex-


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plotac in e impuestos superficiales. Anteriormente, los ttulos de concesin exo-neraban a las compaas petroleras de todos los derechos aduaneros durante to-do el perodo de vigencia de los mismos y, ms an, aseguraban que no serangravados con nuevos impuestos. Este aspecto contractual de los impuestos ha-ba sido compatible con las atrasadas condiciones del pas, pero para 1936 cho-caba con el desarrollo capitalista, hacia el cual se tend a sistemticamente. Sibien es cierto que hasta entonces los impuestos de importacin constituan sen-cillamente ingresos fiscales, ahora se trataba de transformarlos en aranceles deproteccin establecindose una po ltica aduanera m oderna y burguesa. La argu-mentacin del M inistro de Fomento Nestor Luis Prez (1936-38)onsista en dife-renciar, a partir de los contratos existentes, entre clusu las fundamentales y clu-sulas suplementarias. A las p rimeras les atribua un carcter con tractual en elsentido del derecho privado, como, por ejemplo, las que se referan especfica-mente a los impuestos mineros; en cam bio, consideraba que las ultimas estaransujetas a las reformas legisla tivas y se les atribua caractersticas de derecho p-blico, como por ejemplo las que se referan a la exoneracin de los impuestosde importacin. Segn el Ministro de ese entonces, aqu slo se trataba de pro-teccin a la industria nacional y no de incrementar los ingresos petroleros del Go-bierno. Las compaas petroleras llevaron el asunto a la Corte Suprema y gana-ron en contra de l Gobierno.15Esta derrota trajo como consecuencia una revisin a fondo de toda la po lticapetrolera, lo que llev el con flicto a sus ltimas consecuencias. Manue l R. Egaa,el nuevo Ministro de Fomento(1938-1941) quien debe considerarse como e l ide-logo ms destacado de la nueva poltica petrolera correspondiente a la transfor-macin democrtico-burguesa, la resume en las siguientes palabras:

K. . : la accin del Poder Pblico debe-dirigirse a la realizaciri'dl'derechoque iene e l Estadoa la mayor participacin posible en la riqueza de su subsuelo y a aprovechar el beneficio eco-nmico que de ella obtenga para aumentar cualitativa y cuantitativamente nuestra poblaciny para alentar y fortalecer las dems actividades productoras del pais..l6La meta declarada era ahora sencillamente una renta petrolera lo m s altaposible para ponerla al se rvicio del desa rrollo capitalista del pas. Concretamentese trataba de tres puntos:

Primero: E l Ministerio comparta el punto de vista jurdico por el cua l el Estado,en su calidad de propietario, haba firmado contratos de concesin con las com-paas petroleras con lo que quedaban contractualmente establecidos los impues-tos m ineros especficos, o sea, la renta del suelo. S in embargo, la ren ta del suelovigente se consider demasiado baja, procurando obtener un aumento por vade negociaciones. Debemos hacer notar que Venezuela, debido a una circuns-

15. Sobre la jurisdiccin venezolana en la cuestin petrolera vease German Acedo Payarez: Juris-prudencia Petrolera Venezolana 1918-1971,Caracas, 1972.16. Manue l R.Egaa en: M emoria de l Ministerio de Fomento, 1939, p.XI. Destacado en el original.


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tancia externa como fue la devaluacin del dlar de 1934, lleg a usufructuar delconsiderable aumento de la renta del suelo que cancelaba la hasta ese momentoprivilegiada Royal Dutch-Shell. Como el Gobierno mantuvo el contenido de orodel bolvar, el cam bio aument en los aos siguientes, de Bs. 5,20 Bs. a 3,09 pordlar; de esa manera los Es. 2,- por tonelada ya no correspond an a US$ 0,38sino a U S$0,65! De acuerdo al nive l de precios entonces existentes, esto corres-ponda aproximadam ente a una regala del 9% y, por lo tanto, casi igual a la rega-la promedio de las concesiones norteamericanas.Segundo: Las relaciones contractuales del Estado como propietario no puedenir en desmedro de su derecho soberano en lo referente a los impuestos genera-les, que por principio excluyen cualquier vinculacin contractual, motivo por elcual los asesores jurdicos del Ministro consideraron la fijacin contractual de losimpuestos de importacin compatibles con la Constitucin existente, a pesar delos fallos contrarios de la Corte Suprema. Aqu lo importante era obligar de cua l-quier m anera a las compaas petroleras a reconocer la soberania impos itiva delEstado venezolano, ya burgus. Adems, fue de conocimiento del M inistro que,mientras las compaas petroleras se oponan a la soberania impositiva del Esta-do venezolano, se encontraban sujetas a la soberana impositiva de sus pasesde origen: all, estas empresas pagaban impuesto sobre la renta sobre las ganan-cias obtenidas en Venezuela! Para Venezuela, que procuraba transformar todaposible ganancia extraordinaria en renta del suelo, sto era un absurdo; habaque encontrar la manera de desviar estos impuestos hacia las arcas del Fiscovenezolano.As vemos cmo.aqui se hace una diferenciacin radical entre la renta del sueloy los impuestos generales -como en la prctica vena hacindose desde siem-pre en los EUA en tierras publicas- diferenciacin que en todas partes slo seconoci con el desarrollo del capitalismo. En todo caso hay que hacer hincap ien que esta diferenciacin radical fue adoptada slo desde e l punto de vista for-mal -jurdico-fuera o no contractual- y no de contenido. Somos nosotros quie-nes calificamos de renta del suelo))a la regala, etc., por lo dems este calificati-vo no se encuentra en la literatura petrolera venezolana hasta hoy en da.Tercero: Se trataba de presionar a las compaas petroleras en Venezuela paraque refinaran el m ximo posible de su p roducc in dentro del pas. Adems, seestim como deseable que las compaas petroleras invirtieran sus gananciasen otras ramas de la economa nacional. Ms an, se consideraba que las com-paas deberan desarrollar planes de inversin a ms largo plazo, ya que todala coyuntura econmica de Venezuela depend a fundamentalmente de sus deci-siones.17

Como primera medida, a raz de los continuos conflictos, a comienzos de 1938se suspendi e l otorgamiento de nuevas concesiones; al m ismo tiempo, el M inis-

17. Vase Egaa en: Memoria ..., 1941, p. LIII-LVI206


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terio pona todo tipo de trabas administrativas a las importaciones de las compa-as petroleras, quienes contnuamente tenan que hacer valer por va legal susllamados derechos adquiridos.. A la vez, el Ministerio de Fomento examinabacada una de las concesiones existentes, en busca de posibles defectos o puntosjurdicos dbiles, encontrndolos efectivamente en algunos casos. Pero lo que vi-no a fortalecer enormemente la capacidad negoc iadora de Venezuela fue una cir-cunstancia externa: la Segunda Guerra Mund ial. El petrleo venezolano cobrgran importancia militar para los pases de origen de las compaas petroleras.El Gobierno supo aprovechar la oportunidad convocando a negociaciones sobreuna reforma de capital impo rtancia a las compaas petroleras. Sin embargo, lascompaas, bajo la direccin del Presidente de la Creole, Henry J. Linam, se ne-garon obstinadamente a concurrir. Pero el Presidente del Pas, General Isaias Me-dina Angarita, no dej entrever la ms m nima duda sobre su decisin de llevara cabo la reforma. Por un lado, organiz en todo el pas concentraciones pb licasen las cuales anunci su decisn de llevar a cabo la reforma pendiente y, en casoextremo, la disposicin del Gob ierno de impone rla unilateralmente. Medina visiten especial los campamentos de los trabajadores del pe trleo y las sedes de sussindicatos. Este proceder no slo era desusado en e l pas sino que contena unaclara y simb lica alusin a los sucesos mexicanos de 1938. All la negacin delas compaas petroleras a acatar un fallo de la Suprema Corte de Justicia favo-rable a los trabajadores, tuvo como consecuencia la nacionalizacin de estas com-paas por parte del gobierno del General Lzaro Crdenas, por lo cual Mxicofue excluido por varias dcadas del mercado mundial. Por otro lado, Medina An-garita se dirigi en agosto de 1942, en carta personal al Presidente Roosevelt delos EUA, informndole de la gravedad de la situacin en Venezuela y sobre ladec isin de su Gobierno de tomar medidas.18 Slo las circunstancias de la Se-gunda Guerra Mundial pueden explicar la reaccin de Roosevelt quien, a travsdel Departamento de Estado, exigi a las compaas norteamericanasque cedie-ran. Desde luego que la Royal Dutch-Shell no estaba en condiciones de resistirsola. Desde el punto de vista jurdico sus concesiones eran vulnerables y ade-ms los pases de o rigen de la compaa, Holanda e Inglaterra, se encontrabanen condiciones difciles debido a la guerra: el primero se encontraba ocupadopor los alemanes y el segundo dependa en un 80% del petrleo venezolano ensu esfuerzo blico.Respondiendo a una invitacin personal de Medina, Max Thornburg (Asesordel Departamento de Estado para Asuntos Petroleros), particip en las negocia-ciones; al mismo tiempo el Gobierno venezolano se haba asegurado el apoyode dos expertos norteamericanos, Herbert Hoover Jr. y A.A. Curtice, dueos deuna compaa asesora privada. Estas negociac iones fueron muy duras -no fal-taron las alusiones verbales al ejemplo mexicano por parte de Venezuela- y, an-

18. El texto+compietode esta carta se encuentra en Pedro Mejia Alarcn: La industria del petrleoen Venezuela, Caracas, 1972, p.11213.


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tes de su comienzo, fue expulsado del pas el entonces Presidente de la Creo-le.19 Las negociaciones duraron slo pocas semanas, desembocando en unareforma radica l que corresponda plenamente a los puntos de vista venezolanos.He aqu los resultados.Primero: El Gobierno venezolano renov todas las concesiones existentes por cua-renta aos ms, es decir, hasta 1983, subsanando todas las posibles fallas jurdi-c,as de los antiguos ttulos y, a cambio de ello, los concesionarios se sometierona la nueva Ley de H idrocarburos. La renta del suelo a pagar de ahora en adelanteera la siguiente: 1) durante e l perodo de exploracin de tres aos, una renta su-perficia l de Bs. 2,- por ha. y por ao; 2) una prima de Bs. 8,- por ha. al comenzarel perodo de explotacin; 3) durante los cuarenta aos que duraba el perodo deexplotacin haba que pagar una renta superficial de Bs. 5,- por ha. y por ao,que aumentara gradualmente hasta llegar a Bs. 30,-. Por cierto, todo lo que so-brepasaba los Bs. 5,- por ha. y por ao era deducible de la regala; 4) ahora laregala ascenda a un sexto. Al mismo tiempo, se incorpor a la Ley una tablade precios promedio de los ltimos aos, segn el peso especfico de cada petr-leo medido en grados API (escala proporcionada por e l Instituto Norteamericanodel Petrleo). Estos precios promedio seran considerados como mnimos en elclculo de la regala. Baste recordar como comparacin que el promedio de re-gala vigente hasta ese entonces era de 9%.Segundo: La nueva Ley contena un artculo segn el cual las compaas petrole-ras reconocan expresamente la soberana impositiva del Estado venezolano, que-dando as resuelto el problema de los impuestos de importacin. En particular,las compaas quedaban sujetas a la nueva Ley de Impuesto sobre la Renta, queentr en vigencia el loe enero de 1943 y que fijaba una tasa de 12% para laspetroleras, lo que corresponda aproximadamente al nivel de impuestos inperan-te en los EUA para las compaias petroleras antes de la guerra. Con esto queda-ba resuelto el problema de dob le tributacin al menos con los EUA. Las compa-ias petroleras norteamericanas deban pagar impuesto sobre la renta por lasganancias obtenidas en Venezuela a su pas de origen, pero gracias a la legisla-cin existente en los EUA sobre la doble tributacin, el Fisco norteamericano re-nunc iaba automticamente y en e l mismo porcentaje, a los impuestos pagadospor estas compaas al F isco v e n e z ~ la n o .~ ~

19. Luis Cordero Velsquez: Betancourt y la conjura militar del 45, Caracas, 1978; p.86, SS.20. La Ley de Impuesto sobre la Renta diferenciaba, hasta 1966, entre un impuesto cedular y unirnpuesto complementario; para simplificar, nosotros siempre nos referimos a la suma de ambos. Encuanto a la problemtica de la doble tributacin de las compaas petroleras norteamericanas, vaseE:lisabeth Owen : The Foreign Tax Credit, Cam bridge (Mass.) , 1961. No sabemos como se presentabaesta misma problemtica con respecto a la Royal Dutch-Shell. Esta compaa es en un 60% de capi-tal holands y Holanda segua una poltica generosa en esta cuestibn, similar a la estadounidense;pero es inglesa en un 40% e Inglaterra, como veremos en el caso de Irn, hasta mediados de losaos cincuenta en general no quera renunciar a sus impuestos.


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Tercero: Se oblig a las compaas petroleras a construir grandes refineras enVenezuela, dentro de los cinco aos siguientes al trmino de la guerra. La re for-ma fue aceptada por todos los concesionarios, fuera de excepciones no dignasde ser mencionadas.La tasa de regala de un sexto, evidentemente fue tomada de la realidad esta-dounidense y, aun ms, en la exposicin de motivos de la Ley de H idrocarburosde 1943, se encuentra la siguiente observacin relacionada con el significado his-trico de sta:

[[Segn os numerosos y esmerados clculos hechos, ese 16 213% sobre la explotacin, juntocon los dems impuestos, equivale , en nuestro pas, aproximadam ente, por trmino m edio al50% de los beneficios de la industria extractiva del petrleo.n2'

Conjuntamente con los impuestos generales, en especial el impuesto sobrela renta, se estim la participacin promedio de la ganancia en 60:40, partiendode la base del nivel de precios de 1941.22Pero este ltimo clculo demuestra que la aparente igualdad formal de las con-diciones de Venezuela con las de los EUA ocu ltaba una diferenc ia esencial. Enlos EUA el capital arrendatario -y con l la clase capitalista en su totalidad-como ya mencionramos, no tiene nada que temer a su Estado. Es pos ible queel Estado est empeado en no permitir que surjan privilegios especiales paraalgunos arrendatarios sobre tierras pblicas, incompatibles con los principios ge-nerales del derecho y por eso cobra una ren ta del suelo, como es usua l para tie-rras privadas, pero no se le ocurrira actuar como creador de rentas del suelo uti-lizando para este fin los impuestos generales.23No as en Venezuela, donde elEstado representa a la clase dominante que, com o prop ietaria com n de los yaci-mientos, est interesada en una renta internacional del suelo lo ms alta posible.Lo ms lgico tena que ser que esa clase pusiera todo su poder legislativo, espe-cialmente en lo que a impuestos se refiere, enteramente al servicio de este objeti-vo. S i bien con la reforma de 1943 se haba diferenc iado radicalmen te en lo for-ma l entre las categoras de renta del suelo e impuestos generales, sin embargo,tambin formaban momentos inseparables de una unidad con determinado con-tenido, lo que en las discusiones polticas se pone de manifiesto al sumarse am-bos y presentarse el resultado como una participacin en las ganancias del 60:40.An ms, el Gobierno seal que si en e l futuro no se lograba la participacinesperada o surgan ganancias extraordinarias adicionales, los intereses de la Na-cin podran ser salvaguardados mediante el aumento del impuesto sobre la ren-

21. Luis Gonzlez Berti: Ley de Hidrocarburos, Merida (Venezuela), 1967, p.16, parntesis nuestro.22. Vase Edmundo Luongo Cabello : ,'El aumento de los impuestos petroleros en el Proyecto deLey de Hidrocarburosn, en: Vallenilla, ob. cit. pp. 692-696.23. Sin embargo, un Estado federal aislado, como por ejemplo en la actualidad Alaska, s puededesarrollar tendenc ias correspondientes, pero stas se vern frenadas por tendencias contrarias delGobierno federal.

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ta. As e l carcter contractual de la renta del sue lo se eludira simplemente a tra-vs de los impuestos generales.De este modo el Estado venezolano se enfrentaba hostilmente al capital arren-datario y a los intereses consumidores extranjeros que este capital representaba,no slo como propietario sino como Estado soberano. Por su parte, las compa-as, en la lucha contra un aumento de la renta del suelo, pretendieron negarlesiempre al Estado venezolano sus derechos soberanos. De ah que la historia delpetrleo en Venezuela, y en los dems pases petroleros, sea tan conflictiva tantoeconmica como polticamente.La renta del suelo fijada por la Ley de Hidrocarburos de 1943 representabaslo un mnimo; el Gobierno se encontraba obligado por ley a sacar de todas lasnuevas concesiones -y no slo de las reservas nacionales- una renta del suelolo ms alta posible y otras ventajas como, por ejemplo, la construccin de refine-ras. Efectivamente, el Gobierno de Medina , en los aos 1944 y 1945, otorg ma-sivamente nuevas concesiones, estimulando sistemticamente la competencia denuevos arrendatarios. Se lleg a tasas de regala de hasta un tercio, pero fueronjustamente estas concesiones, que en opinin de los gelogos parecan tan pro-misoras, las que demostraron ser un fracaso. La ms alta tasa de regala que real-mente alguna vez se pag en las nuevas concesiones fue de un cuarto. Al m ismotiempo, se alcanzaron primas de hasta Bs. 2.250,- por ha. Ello no dej ms cabi-da a los intermediarios. Esto fue expresado con toda claridad en la exposicinde motivos de la Ley de 1943. Refirindose a los terratenientes, que haban inic ia-do nuevos intentos por obtener ciertos dcrechos sobre el subsuelo en las Leyesde Hidrocarburos de 1936 y particularmente en la de 1938, encontramos la siguien-te observacin:

*El articulo IIde la Ley de 1938,al reconoce r a los propietarios particulares y a las Mu nicipali-dades una preferencia para obtener concesiones de exploracin y explotacin en el respecti-vo sector del subsuelo; preferencia que, por lo dem s no constituye un derecho ya que estsujeta a la decisin d iscrecional del E jecutivo Federal, vuelve a las vacilaciones que apare-can en a lgunas d e n uestras primeras leyes sobre minas, y tiende a desconocer el principioconstitucional d e ininterrumpida tradici6n del pas, acerca de que la propiedad de las minascorresponde al Estado ..,y de que el propietario de la superficie no tiene, como tal, el m enorderecho sobre los yacimientos mineros .. En el terreno prctico no p uede ser sino fuente degraves inconvenientes en la tramitacin de las concesiones, al dar entrada a las Municipalida-des y a los particulares en actividades que le son totalmente ajenas. El Proyecto que se pre-senta acaba con estas incongruencias y vuelve por el pleno fuero de nuestro sistema minerotradicional.mZ4Con esto se neg rotundamente cualquier derecho a los terratenientes sobrelos yacim ientos y, efectivamente, a partir de la Ley de 1943, se elim in el trficointermediario: el Estado otorg desde ese momento las concesiones directamen-te a las compaas petroleras, quienes a su juicio garantizaban las mayores ven-tajas. Por cierto, como siempre, se respetaron los derechos ya adquiridos. Esto

24. Gonzlez Berti, ob. cit., p.30.


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significa que todos aquellos intermediarios y sus herederos, que haban obtenidouna regala en el pasado o cualquier otra participacin en el trfico de concesio-nes, a travs de esta reforma vieron prorrogados sus derechos legales corres-pondientes.Con la reforma petrolera de 1943 la propiedad sobre los yacimientos petrole-ros se haba determinado definitivamente como propiedad nacional estatal, conlo cual la renta internacional del suelo tiene que recaer en el Estado. Esto signifi-c poner en prctica una condicin ptima para el desarrollo del capitalismo enel pas. Por otra parte, se diferenci rigurosamente entre el doble papel del Esta-do como propietario y como soberano. Con ello la industria petrolera qued com-pletamente subordinada al proceso de transformacin democrtico-burgus delpas, y es por ello que la Ley de Hidrocarburos de 1943 tiene hasta hoy en davalidez formal, aun cuando en su contenido est caduca, por haber sido supera-

da por el proceso de nacionalizacin de la dcada del 70.25=Despus de la reforma de la Ley de Hidrocarburos de 1943, el campo de ac-cin dado en la poltica petrolera venezolana de las futuras dcadas fue Igica-mente la legislacin tributaria general y en especial la Ley de Impuesto Sobre laRenta.Y al igual como en el pasado, las tasas de regala norteamericanas se ha-ban impuesto directamente como medida y meta de la poltica petrolera venezo-

lana, ahora nada parecims ndicado que esta nueva medida y este nuevo obje-tivo: una tasa de impuesto sobre la renta equivalente a la estadounidense.El nuevo Gobierno venezolano surgido del golpe de Estado de 1945, bajo laPresidencia de Rmulo Betancourt decret ese mismo ao un impuesto sobrela renta extraordinario, con una tasa mxima del 20%; pero como en la prcticaste gravaba solamente ingresos muy altos, se aplic casi exclusivamente a lascompaas petroleras. Este decreto se justific con .la necesidad de fomentar yfinanciar la agricultura y la construccin, observndose por lo dems que:... durante los ltimos aos algunas personas naturales y jurdicas realizaron utilidades ex-cepcionalmente cuantiosas, y que no existe en el actual rgimen fiscal de la Nacin una Leysobre exceso de utilidades que permita al Estado percibir participacin equitativa de esas ga-nancias extraordinarias; ...27

25. El mismo Medina Angarita emiti juicio sobre la Ley de Hidrocarburos de 1943 con las siguien-tes palabras: *Ante todo y sobre todo, no puede decirse de esta Ley que ella produjo tales o cualesentradas a la Nacin, sino que ella es un instrumento legal que permite al Gobierno emprender unapoltica petrolera acertada y beneficiosa. elsaas Medina Angarita: Cuatro aRos de democracia, Cara-cas, 1963, p.84. Medina escribi este libro en el exilio, en,los aos 1946 a 1948.

26. Mi alumno Ramn Rivas transform, mediante ligeras modificaciones, los capitulos 3.1 y 3.2en un artculo independiente que publicamos conjuntamente. Vase Bernard Mornmer y Ramn Ri-vas: .El petrleo en la transformacin burguesa de Venezuela*, Revista de Economa Latinoamerica-na, No. 62, Caracas, 1981.Z. l Decreto se encuentra en J.F! Wrez Alfonso: El pentgono @mIem, Caracas, 1967, p.16314.


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Efectivamente, ya en el ao 1944 las ganancias de las compaas petrolerashaban aumentado significativamente a raz de un rpido aumento en la produc-ciri y una baja simultnea en los costos de produccin por barril (vase Cuadro).Cori el impuesto extraordinario, la tasa mxima alcanz en el ao 1945 a un 32010,lo que corresponda aproximadamente a la alta tasa del impuesto sobre la rentade los EUA para la produccin petrolera, consideradamente alta por efecto dela guerra. Tomndose en cuenta la partida de agotamiento, en la produccin pe-trolera estadounidense la tasa mxima alcanzaba cerca de un 29010, pero cercadel 40% en la refinacin . Con el aumento del impuesto sobre la renta en Vene-zuela, se recaud la totalidad de los impuestos sobre la renta que, de otra mane-ra, habran sido remitidos por las compaas norteamericanas al fisco estadouni-dense; por lo tanto, en de finitiva fueron cargados al fisco estadounidense y noa las compaas norteamericanas en Venezuela. Sin embargo, las altas tasas deimpuesto sobre la renta en los EUA, se mantuvieron tambin despus de la gue-rra. A partir de 1946 fueron slo rebajadas escasamente al 27.55% y 38010, res-pectivamente. A e llo se debe que en Venezuela, en e l ao 1946, fuera reformadala Ley de lmpuesto sobre la Renta -ya que el impuesto extraordinario haba sidodecretado slo para el ao 1945- alcanzando ahora la tasa mxima un 28,5010.Junto a este proyecto de reforma, el Gobierno envi un mensaje a la AsambleaNaciona l, en el cual se encontraba la siguiente exposicin:

Estuvo presente en el espiritu del legislador de 1942cuando se discuti a Ley de Hidrocarbu-ros de que la participacin global de la Nacin en los ingresos de la industria petrolera equiva-lieran a casi media vez ms que los de la industria (es decir, una reparticin relativa de losbeneficios de 60:40; N. del A,). Cuando fue observado que el tipo de regala previsto en laLey no garantizara esa paridad de participacin entre la Nacin y las empresas cuando su-bieran las cotizaciones del petrleo en los mercados internacionales, expresaron los diputa-dos defensores del Proyecto la idea de que toda la situacin desfavorable pbda ser corregidamediante modificaciones al Impuesto sobre la Renta. Esta opinin fue coincidente con la ex-presada en el Memorandum suscrito por los seores Hoover y Curtis, asesores tbcnicos enesta materia del Gobierno de entonces. El prrafo pertinente a ese Memorandum dice as:

Como dijimos anteriormente, la aplicacin de la nueva Ley de Impuesto sobre la Rentano ha entrado a formar parte de los clculos que determinan el costo de funcionamiento dela industria petrolera. Este tipo de impuesto, tal como se aplica en otros paises, se empleacomo control sobre el exceso de las ganancias obtenidas por organismos individuales y co-merciales. De ser usado sabiamente, este impuesto puede llegar a constituir otra garanta pa-ra la Nacin, en concepto de su justa participacin en los beneficios de la industria.

Ha considerado el Gobierno que ha llegado el momento de que una reforma en la Leyde Impuesta sobre la Renta permita alcanzar el deseado equilibrio entre las ganancias de lascompaiiias y la participacin en ellas de la Nacin.


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Renta del suelo, impuestos y ganancias en la industria petrolera venezolana(1943-1948)

(Millones de US$)ANO: 1943 1944 1945 1946 1947 1948

Precio por barril ($lb) 1 O3 1O5 1O6 1.26 1.75 2.41Produccin

(mill. de blao) 179 257 323 388 435 490Regalas y rtas. superfic. 36 50 64 89 138 21 7Impuesto sobre la renta 6 14 46 55 94 161Aranceles etc. 8 10 l3 17 31 46Participac. global del Edo. 50 74 123 161 263 424Ganancias de las cias. 32 84 89 143 246 377Distribucin relativa de

los beneficios Edo:Cias 61:39 47: 53 58:42 53:47 52:48 53:47Renta por barfil ($lb) .28 .29 .38 .41 .60 .87Cuota de ganancia (%) 6.7 15.5 13.8 17.7 34.3 37.7Pagos de primas 1 21 24 6 1 16FUEN TE: EE.UU. de Venezuela, Ministerio de Fomento, Oficina Tbcn ica de Hidroca rburos: Anuario Petrolero de Venezuela, edici6nde 1949; pp. 88, 130 y 133.

Nota: Debido a que los pagos de primas se refieren a la adquisicin de nuevas concesiones y porlo tanto hay que imputarlos a los beneficios futuros, no fueron incluidos en los cAlculos anuales dela distribucin relativa de los beneficios.

Sin tal reforma y con la tasa mxima imperante del 12% de impuesto sobrela renta hubiera sido de esperar, por el contrario, una distribucin de la gananciade un 40:60debido al alza de los precios del crudo en el mercado mundial.Fu decisin ... del Gobierno ... no llegar a la finalidad buscada por va del establecimientode un impuesto extraordinario. Sino de una reforma en el rgimen de tributacin directa quepudiera ser analizada y debatida por la Asamblea Nacional ..,depositaria de la Soberana Na-cional; y no utizar una frmula de vigencia transitoria, sino una modificacin en la escala delimpuesto complementario capaz de tener vigencia por varios aos. En concepto nuestro, ysin que ello implique desconocimiento de que la facultad de imponer constituye uno de losatributos esenciales de la Soberania Nacional, la Reforma que presentamos a la considera-cin de la Asamblea Nacional Constituyente es capaz de asegurar por largo plazo la participa-

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cin equitativa del Estado, y de la Nacin en las ganancias obtenidas por las industrias extrac-tivas. Esta declaracin es tanto ms importante porque contribuir a afirmar la corriente decapitales extranjeros que estn invirtindose en el pais .."

Por cierto, los clcu los o esperanzas de una aproximacin a un 60:40, ibana revelarse como ilusiones. En los primeros aos de postguerra se produjo unaescasez mundial de petrleo que en los EUA hizo necesario explotar tierras pe-trolferas ms pobres y mantener la produccin de los pozos marginales hastauri grado mayor de agotamiento. Como consecuencia, el p recio promedio del ba-rril de crudo, en boca de pozo, en los EUA aument de $1.22 en 1945 a $2.60en 1948, mantenindose este ultimo nivel de precios hasta 1970. En Venezuelalos precios aumentarion de un promedio de $1 .O6 en 1945 a $2.41 en 1948 y conello, y en la m isma medida, aumentaron las ganancias extraordinarias en la pro-duccin petrolera por lo cua l en e l ao 1946, y a pesar del aumento en la tasaimpositiva, la distribuc in de la ganancia se encontraba solamente en alrededorde un 53:47,continuando su descenso en 1947.Ahora el Gobierno se encon trabaante el p roblema de haber asegurado a las compaas petroleras una estabilidadfiscal por varios aos)) y .por largo plazo.; adems, con toda seguridad, cua l-quier aumento de la tasa de l impuesto sobre la renta ms all del n ivel estadouni-dense, tena que encontrarse con la ms decidida resistencia por parte de las com-paas. Esta resistencia habia que tomarla en serio. Si bien en el perodocomprendido entre los aos 1946 a 1948 hubo una gran escasez de petrleo, tam-bin era cierto que a sta, como siempre, iba a seguir una sobreproduccin y unaumento de las capacidades ociosas, sobre todo en los EUA. No slo se extraaall todava el 61% de la produccin mundial de esos aos, sino que ya se vislum-braba la competencia de los pases petroleros del Medio Oriente, cuya produc-cin despus de la Segunda Guerra Mundial, aument a pasos agigantados ydonde, adems, la renta del suelo y los impuestos se encontraban muy por deba-jo del nivel venezolano.Ante esta situacin, el Gobierno Betancourt decidi reformular los objetivosoficia les de su po ltica petrolera. Mientras que, por un lado, desde 1943 se habahablado de una distribucin de la ganancia de 50:50 en lo que a renta del suelopropiamente se refiere, por otro lado, al inclu irse todos los impuestos generales,se habia hablado de un 60:40. Sin embargo, se trataba slo de promedios, enun sentido dob le; esta distribuc in de la ganancia se refera a la totalidad de laindustria petrolera que operaba en Venezuela y no a cada compaa individual-mente, y deba realizarse en e l transcurso del tiempo s lo corno promedio de va-rios aos. En un determinado ao la participac in del Estado poda ser mayoro menor. La nueva meta oficial estaba formulada de manera tal que, ahora, cadaao y en los que a cada una de las compaas petroleras se refera, se propen-diera como mnimo a una distribuc in globa l de la ganancia -es decir, incluyen-

28. El mensaje fue publicado por el diario ElPas, Caracas, 28-12-1946. Parntesis nuestro.214


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do los impuestos generales- del 50:50. Como durante el ao 1946 ni siquieraeste objetivo pudo lograrse con las dos mayores compaas del pas, la Creoley la Shell, en 1947 el G obierno pidi a am bas compaas hacer inversiones deinters general en el pas, de comn acuerdo con l, y por un monto tal que selograra el equ ilibrio correspondiente. Empero, el prob lema no slo se p resentarael ao 1946, sino que con los aumentos de los prec ios dados y los que -comopronto se hizo evidente- eran a largo plazo, el prob lema se planteaba para todoslos aos venideros. Por ello es que en 1948 se Ileg a una nueva reforma de laLey del Impuesto sobre la Renta. En la exposicin de motivos del proyecto leemos:

La aplicacin de la reforma del 46 a las ganancias de ese ao lleg a demostrar lo imprcticode la enmienda efectuada en la escala de impuestos que deba haberse mantenido cnsonocon el fin perseguido de obtener para la Nacin una participacin del 50 por ciento en lasganancias. Los cambios sufridos por el precio del petrleo, por el costo de los materiales quela industria requiere, por los salarios y remuneraciones de los trabajadores, impiden que unatarifa permanente basada en el conjunto d r estos factores, produzcae l resultado perseguido.(La) .. . solucin consiste en la imposicibn adicional de un 50 por ciento sobre el exceso delas ganancias que obtengan las empresas por encima de los impuestos pagadas a la Nacibn.De esta manera quedar consagrada en la Ley del principio de que la participacin de la Na-cin no podr ser menor que la de las

Bajo aparticipacin de la Nacin. la ley entenda indiferenc iadamente todoslos ~impu estos,s decir, los impuestos de explotacin, impuesto sobre la renta,aranceles, impuestos m unicipales, etc., pero no los pagos de primas. Es altamen-te significativo el que aqu -falsamente- se insine que una participacin anua lmnima del 50% en las ganancias, hub iera sido el objetivo de la reforma impositi-va de 1946. Y aunque en aquel entonces, despus de elecc iones libres, RmuloBetancourt ya haba entregado la Presidencia a su com paero de partido Rm u-lo Gallegos, sin embargo, de ninguna manera se trataba de un simple error, yaque la reforma haba sido preparaday elaborada por el mism o Betancourt y, msan, por los Ministros de Fomento y de Hacienda que seguan detentando las mis-mas carteras en el nuevo Gobierno.Lo que interesaba aqu al Gobierno era ocultar el retroceso cuantitativo, yaque de acuerdo a las condiciones concretas, la participacin mnima anual deun 50% representaba mucho menos que un promedio aproximado del 60%. Estamaniobra poiltica fue tanto ms fcil, ya que desde 1943 se vena hablando tam-bin de un 50:50.Tambin es falso que no se hubiera podido alcanzar una participacin mnimade un 50% en las ganancias a travs de un simple y por lo dems muy modestoaumento de la tasa progresiva del impuesto sobre la renta. El impuesto adicionalarroj durante los aos 1948 a 1956 Bs. 249 millones, mientras que el im puestosobre la renta norma l arroj en e l m ismo lapso cinco m il millones de bolvares.Un aumento de la tasa mxima del impuesto sobre la renta de un 28.5% a un

29. Citado en Vallenilla, ob. cit. p.206.


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30V0habra arrojado el m ismo resultado. Adems, esto hubiera sido m ucho mssensato pues al sum ar los diferentes 4-npuestos,, como peras y manzanas y a lcomplementar luego la suma a una participacin del 50%, se despojababa a losdiferentes &npuestosm de sus funciones especficas respectivas. As, por ejem-plo, segn la Ley de Hidrocarburos, el impuesto superficial aumentaba con el tiem-po pa ra ejercer con ello una presin econmica sobre las compaas petroleras,a fin de que renunciaran a las reas ociosas. Ahora, sin embargo, para las gran-des compaas petroleras la cosa se presentaba de tal manera que la renta su-perficial en aum ento se compensaba por completo por una baja correspondientedel impuesto adicional. Cabe la misma observacin con respecto a los impuestosde importacin, ect. Desde el punto de vista de una poltica fiscal moderna, lareforma de 1948 tena que ser considerada como un exabrupto. Empero, comoel fifty-fiftyvenezolano, ella adquiri en toda la literatura petrolera la fama d e unainnovacin grandiosa, y ello no slo dentro del pas, sino en el mundo entero. 'C-mo explicarse este hecho?En primer lugar, hay que abordar las condiciones internas de Venezuela. Co-mo ya hemos dicho, la transformacin democrtico-burguesa comenz en el pasen el ao 1936,despus de la m uerte del dspota Gmez. Sin embargo, el califi-cativo democrtico* slo puede ser aceptado con reservas durante los primerosdiez aos de esta transformacin, o sea, hasta 1945. En lo esencial todava se-guan en el poder las viejas clases dominantes de la poca gomecista y prego-mecista. Si bien los Gobiernos desde 1936 hasta 1945 llevaron a cabo una seriede reformas institucionales fundamentales, vigentes has ta hoy en da, fueron, sinembargo, gobiernos autoritarios y llenos de prejuicios raciales hacia el pueblo ve-nezolano. Esta situacin cambi radicalmente con el advenimiento del golpe deEstado de octubre de 1945, con el cual l leg al poder el partido populista ~ c i i nDem ocrtica con su indiscutido lder Rmulo Betancourt. Por primera vez en lahistoria del pais se realizaron elecciones democrticas, en las cuales Accin De-mocrtica jams obtuvo menos del 70% de los votos.El objetivo de Accin Democrtica en su trabajo p ropagandstico no poda serotro que consolidar las conquistas democrticas. Dentro de stas ocupaba el p ri-mer lugar la distribucin popu lar de la renta -va aumentos salariales, educa-cin, atencin mdica y todo tipo de servicios gratuitos-, considerndose unaumento inmediato del nivel de vida de las masas populares como el vehculoms eficaz de l desarrollo del capitalismo. Ello signific un cam bio radical de pol-tica econm ica, hasta ahora concebida nica y exclusivamente en funcin y enbeneficio de las lites tradicionales del pas.Sin embargo, pa ra los fines po lticos de esta propaganda, no bastaba diferen-ciar la nueva poltica petrolera de la anterior, tan slo con respecto al destino dela renta; tambin con respecto al origen, frente a las compaas extranjeras, sele quiso atribuir originalidad y diferenciarla radicalmente de todo lo anterior. Porlo general, este Partido se empeaba en ubicar el inicio de la transformacindemocrtico-burguesa venezolana, en el mes de octubre de 1945, negando todoel proceso de desarrollo comprendido entre los aos 1936 y 1945. La famosa obraVenezuela - Poltica y Petrleo de Rmulo Betancourt, escrita en el exilio (ya que


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el segundo Gobierno de Accin Democrtica fue derrocado por un nuevo golpede Estado en noviembre del ao 1948) est ded icada espec ialmente a esta tarea.En sta expone su prop ia versin de la historia de la Venezuela de este siglo, yen particular de la historia del petrleo, donde a menudo tergiversa -hasta loirreconocible- la poltica petrolera del paas hasta 1945, relegndo io en su con-junto a l oscuran tismo medieval. Por otro lado, destaca como un logro extraordina-rio de los gobiernos revolucionarios de 1945 hasta 1948, el aprincipio* de una par-ticipacin anual mnima de la Nacin del 50%, con lo cual se habra iniciado unapoltica petrolera moderna y naciona lista sin precedentes. Cuando la democraciaburguesa venezolana logr estabilizarse definitivamente, despus del tercer gol-pe de Estado en enero de 1958, la versin de Betancourt se transform en unbien comn de todos los partidos democrticos y de la democracia venezolanaen su conjunto. Esa versin es la que se refleja hoy en da en l a totalidad de laliteratura venezolana y la que se ensea en todas las universidades. La historiahasta 1945 presentada por nosotros, es en la actua lidad totalmente desconocidaen Venezuela, fuera de un pequeo circulo de sobrevivientes de aquellos Go-biernos.Pero ello no es razn suficiente para explicar la fama del fifty-fiRy venezolanoen toda la literatura internacional. Esta se debe ms bien al inters del capital in-ternacional en esa frmula. La forma como el capital arrendatario internacionalquera ver representado el asunto se desprende de un artculo de la revista Fortu-ne, aparecido apenas cuatro meses despus de la reforma de la Ley de ImpuestoSobre la Renta de 1948. Ah dicen:

Cuando en 1941 un nuevo ... Presidente, Isaas Med ina tom el mando, funcionarios oficialesdel G obierno solicitaron ...una mayor participacin en la industria. El nuevo Gobierno anunciel princip io de que las regalas y otros impuestos generales (!) deberan producir a la N acinuna entrada por concepto de petrleo igual a la entrada neta de las compaas. Bajo el conse-jo de una firma asesora norteamericana, presidida por Herbert Hoover Jr., el Gobierno de Me-dina concluy que un a simple regalia de 16 213 asegurara una reparticin de 5050. a C reoleafirma hoy en da que en esa oportunidad no aceptaron el principio del fifty-fifty, pero s estu-vieron de acuerdo en una regala ms alta.El Gob ierno de M edina de ninguna manera enunci el principio de un fifty-fifty,aunque el pago de las rentas fijadas en la Ley de Hidroca rburos -o sea, antetoda la reglaa de un sexto- deberian arrojar, de acuerdo a estimaciones de losexpertos y al n ivel de precios existentes, aproximadamente un 50:50, ya que, cal-culadas conjuntamente con los impuestos generales, la participacin fue estima-da en un 60:40. Ambas estimaciones son confundidas en la cita transcrita y seven reducidas a una sola estimacin del 50 50 , que adems, elevada a un aprinci-pie* no habra sido aceptado por la Creole en ese entonces.Sigamos con el artculo del Fortune:

La ms cerrada oposicin a esta legislacin petrolera vino de un partido conocido com o ~ A C -cin Democrtica. ... a representacin de A ccin D emocrtica en el C ongreso no reclam m sque una reparticin del 50:50, ero argument que la frmula de una regala de un 16 213%no proporcionara al gobierno una parte igual en el caso de que el precio del petrleo y elvolumen de produccin sufrieran un alza considerable.


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Esto tamb in es falso; naturalmente AD hablaba en ese entonces de un60:40.30En el mismo articulo y bajo el ttulo de Mr. Proudfit's fifty -Proudfit eraPresidente de la Creole en ese entonces- se encuentran adems las siguientese~~plicaciones:El impuesto extraordinarrio (de 1945) que afectaba a las compaas petroleras fue justificadopor AD aduciendo que su prediccin sobre lo inadecuado de la ley de 1943 result ser acerta-da debido al auge petrolero de postguerra y a que el Gobierno cada vez reciba menos dela parte acordada (!).

Como hemos visto, en el prembulo del Decreto de 1945 se habla solamentede una participacin equitativa*. El articulo contina:Este fue el primero de una serie de ajustes en el campo de los impuestos a las compaiaspetroleras que finalmente el ao pasado culmin en un acuerdo (!) de satisfactoria simplici-dad. Los expertos en impuestos de la misma Creole en colaboracin con otros de la industriatrabajaron conjuntamente en la redaccin de un proyecto de legy segn el cual se requerarepartir la diferencia en las ganancias con el Gobierno en aquellos aos en los cuales los im-puestos normales y las regalas dejaran a las compaias con una parte mayor que al Fisco.La Creole y la Shell expresaron su acuerdo con este trato (!). En general .. la industria petrole-ra -y ms enfticamente la Creole- no se preocupan mayormente acerca de los efectos deuna ley de impuestos de 50:50 como se pre'ocupan de futuros polticos que puedan tener in-tenciones de un 60:40 o hasta de un 70:30.~'

Mientras que los dirigentes del movimiento democrtico tuvieron un interspoltico en transformar el 50:50 de 1948 a travs de su propaganda, en una granconquista nacionalista, ante la cual palidecan las del pasado, el capital interna-ciona l tena en esta interpretac in un inters econmico. Sin embargo, no es sloel aspecto cuantitativo de esta d istribucin de la ganancia lo que hay que tomaren cuenta -es decir, que nunca ms se mencion el 60:40 pretendido por Vene-zuela en 1943- sino ms importante aun es el aspecto cualitativo.Como hemos visto, a princ ipios de siglo, el gobierno venezolano slo exigairnpuestos a los concesionarios, pero ninguna renta del suelo. En las discusionesy los enfrentamientos de las dcadas siguientes y hasta 1943, se trataba de co-brar renta del suelo aparte de los impuestos, diferencindolos conceptualmente.Ahora, en 1948, con e l impuesto adicional del 50%, todos los impuestos fueronsubordinados a la renta del suelo; se trataba en Ultima instancia, que Venezuelaobtuviera una cierta participacin, es decir, obtuviera una determinada renta delsuelo. Segn el entender del gobierno venezolano, Venezuela, ahora, cobraba so-lamente renta del suelo, pero no m s impuestos! Esto, naturalmente, hay que en-tenderlo desde el punto de vista conceptual; formalmente el impuesto sobre la

30. Vease Publicaciones de la Secretara Nacional de Cultura y Propaganda del Partido Accin De-mocrtica, Accin Democrtica ante la Ley de Hidrocarburos, Caracas, 1943, p.19120. (Reproducidoparcialmente en Vallenilla, ob. cit.; vease ah p.71819).31. Fortune, febrero de 1949, p.17718. Parntesis nuestro.218


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renta se hizo cada vez ms importante en la recaudacin de la renta a pa rtir de1943. Este cambio en la conciencia de los gobernantes expresaba el hecho obje-tivo de que Venezuela, apenas treinta aos despus de comenzar la producciny exportacin petrolera, se haba transformado en un pas petrolero, o sea, un pascuya economa reciba su impulso esencial de una renta del suelo internacional,derivada de la produccin petrolera y su exportacin.La diferenciacin entre renta del suelo e impuestos implicaba, adems, unadiferenciacin entre pagos convenidos contractualmente y otros no contractua-les, que se originan de la voluntad soberana del legislador. Como ya hemos des-tacado, el inters del capital arrendatario era poner en tela de juicio la soberanaimpositiva de l pas. Para ello, e l gobierno venezolano le ofreca una oportunidad,al insistir en una participacin globa l mnima del 50% , razn por la cual el im-puesto adicional del 50% . Aqu se sum, como peras y manzanas, la renta delsuelo propiamente dicha con los impuestos generales, completndolos despusal 50% ; es decir, se sumaron pagos contractuales con pagos no contractualesy el resultado fue conceb ido como renta del suelo iy por lo tanto se le poda impu-tar un carcter contractual! Esta imputacin se encuentra presente en todo el c i-tado artculo del Fortune. All la reparticin de la ganancia de 50:50 se denom inacomo principio., que adems debi haber contado con el consentimiento de laCreole; de l m ismo modo se habla de una participacin acordada, de ((conve-nio. y ((arreglo,). El hecho de que la Creole y la S he ll se d ispusieran voluntaria-mente a aplicar el ((principio. de una reparticin de la ganancia de 50:50 retroac-tivamente, tambin a los aos 1946 y 1947 -desde el punto de vista legal nopodran haber sido obligadas a ello- demuestra que las compaas petrolerashaban logrado enredar al nuevo e inexperto gobierno venezolano, en una nego-ciacin disparatada. Por aquellos aos pagaron un total de 19.2 millones de bo l-va re^.^^ Evidentemente, con estos pagos el gobierno de 1948 se vi comprome-tido con este ((principio.Si comparamos los planteamientos de Betancourt, vertidos en su famoso li-bro, con aquellos del capital internacional, tal com o se encuentran expuestos enel artculo de Fortune , podemos ver claramente que no concuerdan del todo. Be-tancourt, como representante de la propiedad nac ional estatal, habla de una par-ticipacin mnima de 50%. Pero era slo como punto de partida; pod a y debaser ms cuando las cond iciones as lo permitieran, lo que el dejaba entrever cla-ramente. En cambio, el capital arrendatario internaciona l quera dar por sentadauna reparticin de las ganancias de 50:50, tom ndola como el resultado definiti-vo de un desarrollo pasado, preocupndose que en e l futuro no se sobrepasaraesa relacin. Pero ambos, aunque por muy diferentes motivos, estuvieron de acuer-do en que haba que exaltar el fifty-fifly venezolano de 1948 y, por el contrario,restarle importanc ia al pasado, hasta 1945. Entonces, ambos se dieron a la tareade reescribir la h istoria, en lo que lograron gran xito ya que en toda la literatura

32 . V6ase Vallenilla, ob. cit. p.200.


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petrolera, tanto nacional como internaciona l sin excepcin y hasta hoy en da, seencuen tra estampada esta falsificacin h istrica.Hay que sealar que en general cualquier distribucin determinada de los be-neficios slo puede explicarse partiendo de la correlacin de fuerzas entre el pro-pietario y el capital arrendatario y su desarrollo histrico. Las condic iones concre-tas dadas haban permitido al Estado venezolano cobrar, a tasas usuales en losEUA, por un lado, la regala y, por el otro, el impuesto sobre la renta. Objetiva-mente, tena que ser muy d ifcil para la Venezuela de entonces sobrepasar estenivel. Ahora bien, si este nivel -y dadas las dems circunstancias, como los pre-cios, los costos de produccin, etc.- resultaba en un 60:40 o un 50:50, o si lascompaas petroleras se quedaban con una tasa de ganancia promedio del 10%o del 30%, eso era nada ms que un resultado secundario y casual.El hecho de que Venezuela alcanzara aquellas tasas se debi a la SegundaGuerra Mund ial as como al extraordinario auge de postguerra, que termin en1948. En el ao 1949 la produccin petrolera mundial sufri un retroceso en tr-minos absolutos, un hecho que no volvera a repetirse hasta 1974. La produccinrriundial disminuy en un 1.5%;en Venezuela en un 1.6% y en EUA el 8.8%; peroen el Medio Oriente sigui aumentando a pasos agigantados, al 14.7%. Con laproduccin anual de 511.4 millones de barriles, la p roduccin del Medio Orienteen el ao 1949 por primera vez sobrepas a la produccin de Venezuela, que erade 482.3 millones de barriles. Con ello, al capital internacional se le presentabael momento oportuno para salirle al paso al gobierno venezolano a fin de prevenircualquier aumento ulterior de la renta del suelo, y aun amenazar con la necesi-dad de una disminucin de sta.Joseph E. Pogue, un famoso especialista norteamericano en petrleo y en aquelentonces Vice-Presidente del Chase National Bank, asumi esta tarea. En marzode 1949 di una conferencia en Caracas, en la que describi detalladamente laamenaza que constitua para el petrleo venezolano la competencia provenientedel M edio Oriente.33All los costos de produccin, la renta del suelo y los impues-tos eran muchsimo ms bajos que en Venezuela. En cambio, la gran desventajadel petrleo del Medio Oriente, su comparativamentedesventajosa ubicacin geo-grfica, iba disminuyendo gracias al aumento de la productividad en e l transpor-te. Las conclus iones fueron que los costos

La Cuestion Petrolera Bernard Mommer

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