La Defensa Extrajudicial de la Posesión de bienes del Estado

I N S T I T U T O P A C Í F I C O

DEFENSA DE LA

POSESIÓNJulio E. Pozo Sánchez

(Coordinador)

Héctor Lama MoreMartín Mejorada C.Raúl Ravina Sánchez

Roxana Jiménez Vargas-MachucaEmilio J. Balarezo Reyes

Julio E. Pozo SánchezJulio Martín Wong Abad

Jaime Abanto Torres

INSTITUTOPACÍFICO

DEFENSA DE LA POSESIÓN

Coordinador: Julio E. Pozo Sánchez

Primera edición - Marzo 2015

Copyright 2015© Instituto Pacífico S. A. C.

Diseño, diagramación y montaje:Georgina Condori ChoqueRicardo de la Peña MalpartidaJosé Carrascal QuispeDiego Camasca BorjaAnyela Aranda RojasBilly Solano Anchante

Edición a cargo de :Instituto Pacífico S.A.C. 2015Jr. Castrovirreyna N.º 224 - BreñaCentral: 332-5766 / E-mail: [email protected]

Tiraje: 3,060 ejemplaresRegistro de Proyecto Editorial : 11501051500327

ISBN : 978-612-4265-19-8

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° : 2015-03714

Impresión a cargo de:Pacífico Editores S.A.C.Jr. Castrovirreyna N.º 224 - BreñaCentral: 330-3642

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La defensa extrajudicial de la posesión por parte del Estado

Julio E. Pozo SánchezProfesor en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Miembro del Comité Consultivo de Actualidad Civil

Sumario: I. Introducción. II. La posesión y su importancia a efectos de su defensa. III. Mecanismos de defensa de la posesión a favor del Estado. 1. ¿Cuál es plazo para repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales y recuperar extrajudicialmente lo predios del Estado? 2. ¿Cuál es el plazo que deben tener los invasores u ocupantes ilegales para poder iniciar las acciones de recuperación extrajudicial de los predios del Estado? 3. ¿Existe diferencia entra invasor y ocupante ilegal? 4. ¿Es el Estado poseedor de todos los bienes de su propiedad? IV. Reflexiones finales. V. Bibliografía.

I. Introducción

El pasado 12 de julio del 2014, el Gobierno publicó la Ley N.º 30230 que estableció, a lo largo de siete (7) capítulos, medidas tributarias, de simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dina-mización de la inversión en el país. Se trató del segundo “paquete reac-tivador” de la economía peruana que impulsó el Gobierno desde finales del año 2013 con el objeto de evitar la desaceleración económica que nos afecta –aún– como país1.

Las reformas realizadas con ocasión de la promulgación de dicha ley involucraron diferentes aspectos legales, sobre todo y con mayor inci-

1 Sobre lo insuficiente que han resultado los cuatro (4) paquetes reactivadores de la economía, a decir de los entendidos, véase <http://semanaeconomica.com/article/economia/149118-pa-quetes-reactivadores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/>.

Defensa de la posesion136

dencia, de aspectos tributarios. Sin embargo, el capítulo VII se refiere a lo largo de 3 artículos (65, 66 y 67 de la Ley N.º 30230) a disposiciones para la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal.

No cabe duda que lo más comentado hasta el momento viene siendo el nuevo texto del artículo 920 del Código Civil, modificado justamente por el artículo 67 de la Ley N.º 30230, cuya nueva redacción ha sido ana-lizada con detalle por nuestros colaboradores en los artículos precedentes del presente volumen, los que en todo caso, invito a revisar con minucio-sidad.

Nuestra intención, con el presente comentario, es referirnos a los dos artículos restantes que forman parte del mencionado capítulo VII de la Ley N.º 30230 (con especial énfasis en el artículo 65) y que se refieren a la recuperación extrajudicial de predios de propiedad estatal y al reque-rimiento de auxilio de la Policía Nacional del Perú, en un contexto en el que –sobre todo hoy por hoy–, como bien señala el profesor Martín Mejorada, “el Estado se muestra muy activo en la defensa de sus bienes y está muy bien”2.

En las próximas líneas comentaremos las mencionadas normas, no sin antes abordar algunos conceptos previos referidos a la defensa de la posesión, objeto de análisis del presente estudio monográfico.

II. La posesión y su importancia a efectos de su defensa

La posesión es una institución cuyo estudio resultaría inacabable. Las complejidades para su estudio las anuncia con simplicidad el maes-tro sanmarquino Eledoro Romero Romaña parafraseando a Lafaille: “esta institución ofrece dificultades para su estudio […] porque en primer lu-gar, es un tópico complejo, que tiene semejanza con otras materias del derecho, con otras instituciones jurídicas. Después, porque puede decirse que existe exceso de doctrina, especialmente en el derecho alemán. Son muy conocidas las clásicas teorías de Savigny y de Ihering y otras de re-

2 mejorada chauca, Martín, “Juez y parte en los bienes del Estado”, en ius360°, Lima, 11 de febrero de 2015. Versión en línea: <http://www.ius360.com/columnas/martin-mejorada/juez-y-parte-en-los-bienes-del-estado/>

Julio E. Pozo Sánchez / La defensa extrajudicial por parte del Estado 137

putados juristas. Y por último, contribuye a la confusión de este estudio cierta impropiedad de lenguaje en que incurren aún personas cultas”3.

Dado que el presente trabajo no es una investigación que profundi-ce sobre la definición de la posesión, recogeremos lo establecido por el Código Civil en su artículo N.º 895 solo a efectos didácticos, definiendo la posesión como un hecho, como un acto concreto, como el ejercicio fáctico de un sujeto sobre un bien, de cualesquiera de las facultades de libre aprovechamiento que el ordenamiento concede al propietario (usar o disfrutar) con el fin de satisfacer un interés propio.

No obstante lo anterior, resulta indispensable en un caso concreto determinar si un sujeto tiene o no la calidad de poseedor, ello por las consecuencias o efectos jurídicos que el ordenamiento le ha dado a esa situación fáctica. Así, es sumamente relevante en un ordenamiento ju-rídico como el nuestro, saber, conocer e identificar si una determinada situación de hecho puede o no calificar como posesión, porque a partir de esa calificación van a aparecer innumerables efectos jurídicos.

La calificación de un sujeto como poseedor tiene enormes conse-cuencias jurídicas en el ordenamiento; una de ellas, justamente la que es objeto del presente volumen, es la posibilidad de ejercer defensa de su posesión, indistintamente de si tiene o no el derecho a poseer el bien objeto de tutela4.

Estas consecuencias jurídicas las otorga el ordenamiento jurídico solo al poseedor sin preguntarle si es un poseedor legítimo, poseedor ilegítimo o si es precario. Basta que el sujeto se encuentre en posesión del bien para que el ordenamiento otorgue a su favor los efectos legales que se le reconocen. Sin embargo, como veremos más adelante, con las modificaciones introducidas con la Ley N.º 30230 no solamente se han flexibilizado algunos criterios, sino que además se han establecido nue-vos conceptos para entender la posesión y sus mecanismos de defensa.

Por tanto, para saber si una situación de facto o concreta califica o no como posesión, debemos conocer la definición que sobre la posesión

3 romero romaña, Eleodoro, Derecho civil. Los derechos reales, 2ª ed. aumentada, Lima, s/f, p. 71.

4 En adición a lo expuesto, solo el poseedor tiene derecho al reembolso por mejoras y a adquirir un bien por prescripción adquisitiva de dominio.


adopta nuestro ordenamiento jurídico, ya que a partir de lo que enten-demos por posesión y de la postura que asumamos, podremos saber que si determinado sujeto de derecho goza de estos efectos o consecuencias jurídicas.

Para resumir este extremo, citamos al maestro Jorge Eugenio Casta-ñeda quien correctamente afirmaba: “La propiedad sin la posesión sería un tesoro sin la llave para abrirlo, un árbol frutal sin la escalera necesaria para cosechar los frutos. La utilización económica consiste, según la na-turaleza diversa de las cosas, en el uti, frui, consumere. La protección ju-rídica contra el despojo reside en que al defender al poseedor se defiende al propietario. La posesión es el contenido del derecho de propiedad”5.

III. Mecanismos de defensa de la posesión a favor del Estado

El Código Civil en sus artículos 920 y 921 (capítulo sexto de la pose-sión) detallan los clásicos mecanismos de defensa de la posesión. Por un lado, la defensa posesoria extrajudicial, hoy totalmente renovada a la luz de la modificación que ha dispuesto el artículo 67 de la Ley N.º 302306. De otro lado, la defensa posesoria judicial a través del proceso sumarísi-mo de interdicto7.

5 castañeda, Jorge Eugenio, Los derechos reales, 4ª ed., Talleres Gráficos Villanueva, Lima, 1973, T. I, p. 100.

6 El nuevo texto del artículo 920 del Código Civil establece lo siguiente: “El poseedor puede re-peler la fuerza que se emplee contra él o el bien y recobrarlo, si fuere desposeído. La acción se realiza dentro de los quince (15) días siguientes a que tome conocimiento de la desposesión. En cualquier caso, debe abstenerse de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias. El propietario de un inmueble que no tenga edificación o esta se encuentre en dicho proceso, pue-de invocar también la defensa señalada en el párrafo anterior en caso de que su inmueble fuera ocupado por un poseedor precario. En ningún caso procede la defensa posesoria si el poseedor precario ha usufructuado el bien como propietario por lo menos diez (10) años. La Policía Nacional del Perú así como las municipalidades respectivas, en el marco de sus competencias previstas en la ley orgánica de municipalidades, deben prestar el apoyo necesario a efectos de garantizar el estricto cumplimiento del presente artículo, bajo responsabilidad. En ningún caso procede la defensa posesoria contra el propietario de un inmueble, salvo que haya operado la prescripción, regulada en el artículo 950 de este Código.”

7 De acuerdo al artículo 598 del Código Procesal Civil: “Todo aquel que se considere perturbado o despojado en su posesión puede utilizar los interdictos, incluso contra quienes ostenten otros derechos reales de distinta naturaleza sobre el bien objeto de la perturbación” (negritas nues-tras). Adviértase que en concordancia con brindar mayores instrumentos a quienes buscan


Sin embargo, no puede pasar desapercibido que el mencionado ar-tículo 921 del Código Civil también considera como parte de la defensa posesoria judicial a las “acciones posesorias”, léase, entre otras, a la de-manda de desalojo.

En ese contexto normativo, el artículo 65 de la Ley N.º 30230 ha es-tablecido:

Artículo 65.– Recuperación extrajudicial de predios de propiedad estatal. Las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales o Gobiernos Loca-les, a través de sus Procuradurías Públicas o quienes hagan sus veces, deben repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales que se realicen en los predios bajo su competencia, administración o de su propiedad, inscritos o no en el Registro de predios o en el Sistema de información nacional de bienes estatales – SINABIP; y recuperar extrajudicialmente el predio, cuan-do tengan conocimiento de dichas invasiones u ocupaciones, para lo cual requerirán el auxilio de la Policía Nacional del Perú, bajo responsabilidad.

Si los organismos estatales omiten ejercer la recuperación extrajudicial, la Superintendencia nacional de bienes estatales – SBN, en su condición de ente rector del Sistema nacional de bienes estatales – SNBE, requerirá al titular del organismo para que inicie, bajo responsabilidad, la recuperación dentro del término de cinco (5) días hábiles de notificado el requerimiento. Vencido este plazo y verificada la inacción, la Procuraduría Pública de la SBN iniciará o continuará las acciones de recuperación extrajudicial.

No procede la aplicación de los mecanismos de defensa posesoria estable-cidos en los artículos 920 y 921 del Código Civil en favor de los invasores u ocupantes ilegales de predios bajo competencia, administración o pro-piedad del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales; toda controversia sobre los supuestos derechos de quienes se consideren afectados por la recuperación extrajudicial, se tramitarán en la vía judicial y con posterioridad a la misma.

La recuperación extrajudicial no exonera de responsabilidad civil y/o penal a quienes ocuparon de manera ilegal los predios de propiedad estatal.

recuperar la posesión de su bien, mediante Ley N.º 30199, publicada el 18 mayo del 2014, se ha establecido la posibilidad de solicitar la posesión provisoria del bien una vez que haya sido admitida la demanda de interdicto de recobrar, la que se sujeta a los requisitos y trámites de la medida cautelar.


Hasta aquí, los derechos que concede y las obligaciones que impone el artículo referido parecen toda una novedad. Sin embargo, coincidimos con la profesora Guerra Cerrón cuando señala que: “en nuestro concepto no ha sido creada una figura especial y exclusiva para el Estado, paralela a la defensa posesoria extrajudicial regulada en el CC. Lo que ha sido establecido en el contexto de la eficiencia en la administración de bienes del Estado, es el deber de diligencia de los funcionarios de entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales o locales, a través de su procu-radurías públicas o los que hagan sus veces; de repeler todo tipo de inva-siones u ocupaciones ilegales que se realicen en los predios de su compe-tencia, administración o de su propiedad, inscritos o no en el Registro de Predios o en el SINABIP […]”8.

En buena cuenta, la facultad de la defensa posesoria extrajudicial ja-más estuvo vedada para los organismos del Estado, ni respecto a los bie-nes de dominio o uso público y mucho menos respecto a los bienes que ostenta en calidad de dominio privado. Incluso, tal vez si esta facultad hubiera sido puesta efectivamente en práctica no tendríamos problemas como el que hoy se presentan con las invasiones en las líneas de Nazca que datan desde hace mucho años, pero que coincidentemente fueran puestas sobre el tapete con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley N.º 302309.

No obstante lo anterior, creemos que con el objeto de conseguir el verdadero efecto del artículo en comento, es decir, concretizar la recupe-ración de predios del Estado a su favor vía la defensa posesoria extrajudi-cial, corresponde aclarar algunas cosas:

1. ¿Cuál es el plazo para repeler todo tipo de invasiones u ocupa-ciones ilegales y recuperar extrajudicialmente los predios del Estado?

Creemos que no debería existir ninguna duda sobre esto. El plazo es el mismo que otorga el novísimo artículo 920 del Código Civil, esto

8 guerra cerrón, J. María Elena, “Defensa de los inmuebles”, en Jurídica (suplemento del diario El Peruano), Año 10, N.º 536, Lima, martes, 3 de febrero del 2015, p. 2.

9 Mayor detalle sobre la noticia referida puede verse en <http://elcomercio.pe/peru/ica/sabado-invasiones-nasca-afectan-vuelos-turisticos-noticia-1745644>.


es: quince (15) días siguientes a que (el Estado) tome conocimiento de la desposesión.

2. ¿Cuál es el plazo que deben tener los invasores u ocupantes ile-gales para poder iniciar las acciones de recuperación extrajudi-cial de los predios del Estado?

Hemos escuchado y/o leído sobre esta inquietud a muchos procu-radores, quienes señalan que el citado artículo 65 de la Ley N.º 30230 no establece un plazo mínimo ni máximo que deban tener los invasores para que los gobiernos regionales o locales puedan ejecutar la defensa posesoria extrajudicial.

Creemos que la inquietud parte –otra vez– de una confusión que se resuelve con nuestra premisa que sirvió de punto de partida: el artí-culo 65 de la Ley N.º 30230 no ha creado una figura especial de defensa de la posesión extrajudicial, solamente ha fortalecido o puesto sobre la mesa, el deber que tiene el Estado, a través de sus múltiples entidades, para hacer uso de la “vieja” defensa posesoria extrajudicial, hoy con una “repotenciada” redacción. Dicho artículo le es plena y necesariamente aplicable a la obligación que ha impuesto la Ley N.º 30230 a las entidades del gobierno nacional, regional y local.

Por tanto, para ejercer la defensa posesoria extrajudicial el Estado y sus entidades deberán:

i) Cumplir con el plazo referido en el parágrafo anterior (15 días luego del despojo o de tomar conocimiento del mismo);

ii) Abstenerse de las vías de hecho no justificadas por las circunstancias;

iii) Proceder con la recuperación extrajudicial aun cuando el invasor u ocupante ilegal haya ejecutado alguna edificación o esta se encuentre en dicho proceso;

iv) No proceder con la defensa posesoria si el invasor u ocupante ilegal ha usufructuado el bien del Estado como propietario por lo menos diez (10) años.


Cumplido estos requisitos el Estado podrá ejecutar la defensa extra-judicial y requerir el auxilio de la Policía Nacional del Perú siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 66 de la Ley N.º 3023010.

3. ¿Existe diferencia entra invasor y ocupante ilegal?El profesor Martín Mejorada señala que: “según las normas mencio-

nadas, el Estado puede desalojar directamente a “invasores” y a “ocupan-tes” ilegales. La diferencia es crucial, pues los invasores claramente no tie-nen títulos (poseedores precarios), mientras que los ocupantes podrían contar con títulos incluso inscritos a su nombre”11.

El autor agrega que: “no cabe duda que los invasores deben ser ex-pulsados directamente, pero no los poseedores con título de propiedad, mucho menos los que cuentan con una inscripción en el Registro de Pre-dios. El Estado no puede lograr por la vía de la recuperación extrajudicial

10 “Artículo 66.- Requerimiento del auxilio de la Policía Nacional del Perú. El requerimiento del auxilio de la Policía Nacional del Perú a que se refiere el artículo anterior, deberá formularse mediante una solicitud suscrita por el Procurador Público o quien haga sus veces del organis-mo requirente, acreditando la propiedad, competencia o administración del organismo estatal sobre el predio objeto de recuperación; adjuntando el plano perimétrico - ubicación, la partida registral del predio o el Certificado Negativo de Búsqueda Catastral cuando el predio estatal no se encuentre inscrito y señalando expresamente que los ocupantes carecen de título. En caso de que el predio a recuperar se encuentre inscrito en más de una partida registral del Registro de Predios, para que la solicitud sea atendida por la Policía Nacional del Perú, cuando menos deberá constar inscrito el derecho de propiedad del organismo requirente en una de dichas partidas. Si la duplicidad registral involucra a más de un organismo estatal, el requerimiento de auxilio lo formulará quien primero haya inscrito su derecho de propiedad sobre el predio. La Policía Nacional del Perú verificará la solicitud y documentación presentada y deberá prestar el auxilio requerido, bajo responsabilidad, dentro del plazo máximo de cinco (5) días calendario. Si en los predios objeto de recuperación extrajudicial se hubieren realizado instalaciones tem-porales informales, el organismo público solicitante, con el auxilio de la Policía Nacional del Perú, se encuentra facultado para removerlas.”

Nos permitimos algunas breves reflexiones. Según el mencionado artículo 66 la entidad de-berá reunir (siempre en el plazo de 15 días) la información a que se refiere su primer párrafo, incluido un Certificado Negativo de Búsqueda Catastral. Dicho documento, entonces, debería ser entregada en un tiempo récord para evitar que la acción de recuperación extrajudicial “pres-criba”. Asimismo, se confiere a la Policía Nacional verificar y/o certificar la titularidad del bien por parte de la entidad del Estado, además del cumplimiento de los requisitos. Increíblemente, ahora nuestra PNP no solo deberá combatir la delincuencia, sino que además fungirá de “juez” para validar la propiedad del Estado. ¡¡Para no creerlo!!

11 mejorada chauca, “Juez y parte en los bienes del Estado”, cit.


lo que no habría conseguido en el proceso de “desalojo” (artículo 585 del Código Procesal Civil)”12.

Recordemos que la facultad que se ha concedido al Estado (que val-gan verdades siempre tuvo) para recuperar extrajudicialmente los bienes de su propiedad –bajo los presupuestos del nuevo artículo 920 del Código Civil– lo facultan a recuperar los bienes que le hubieran sido despojados sin importar si el sujeto que ha cometido el despojo tuviera o no la cali-dad de invasor u ocupante ilegal, dado que el eventual título que ostente resultará inoponible a una (excepcional) acción de defensa extrajudicial de la posesión del Estado.

4. ¿Es el Estado poseedor de todos los bienes de su propiedad?El 24 de noviembre de 2010 se publicó la Ley N.º 29618, según la cual

se presume que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes de dominio privado del Estado. La finalidad de la ley es proteger la propiedad estatal de las invasiones y del tráfico ilegal de tierras13.

Tal como lo afirma Bonilla Cáceres, para lograr ejecutar el mandato que impone el artículo 65 de la Ley N.º 30230 “en los predios que sean de propiedad del Estado, se puede hacer uso de la presunción legal de pose-sión en todos los bienes que son de su propiedad”14.

Si bien nuestra posición es totalmente contraria a considerar la pre-sunción de la Ley N.º 29618 una de naturaleza iure et de iure, es cierto que la norma puede ser utilizada por las entidades del Estado para calificar como poseedoras y así, en caso de ser despojados de sus bienes, poder ac-cionar vía recuperación extrajudicial posesoria. Por tanto, dicha norma, aunque emitida para otros fines, bien puede hacerse valer para legitimar el ejercicio de la defensa extrajudicial.

12 Loc. cit.13 rojas alvarado, Oswaldo M., “A propósito de la Ley N.º 29618 y la formalización de la pro-

piedad informal”, en el Blog de Revista Electrónica El Visir [Lima, 15 de abril del 2011]. Versión en línea: <http://blog.pucp.edu.pe/item/130116/a-proposito-de-la-ley-n-29618-y-la-formali-zacion-de-la-propiedad-informal>.

14 bonilla cáceres, Pavel Vladimir, “Recuperación de predios”, en Jurídica (suplemento del diario El Peruano), Año 10, N.º 536, Lima, martes, 3 de febrero del 2015, p. 6.


IV. Reflexiones finales

La posesión debe ser entendida como un hecho, como un acto con-creto, como el ejercicio fáctico, de un sujeto sobre un bien, de cuales-quiera de las facultades de libre aprovechamiento que el ordenamiento concede al propietario (usar o disfrutar) con el fin de satisfacer un interés propio. Así, la protección jurídica contra el despojo reside en que al de-fender al poseedor se defiende al propietario.

La facultad de la defensa posesoria extrajudicial que aparénteme re-conoce como novedad el artículo 65 de la Ley N.º 30230 jamás estuvo vedada para los organismos del Estado, ni respecto a los bienes de domi-nio o uso público y mucho menos respecto a los bienes que ostenta en calidad de dominio privado. Sin embargo, esta debe ejercerse en armonía con lo dispuesto por el artículo 920 del Código Civil.

Cumplido los requisitos del 920 del CC el Estado podrá ejecutar la defensa extrajudicial y requerir el auxilio de la Policía Nacional del Perú siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 66 de la Ley N.º 30230.

V. Bibliografía

Libros y artículos:

bonilla cáceres, Pavel Vladimir, “Recuperación de predios”, en Jurídica (suplemento del diario El Peruano), Año 10, N.º 536, Lima, martes, 3 de febrero del 2015.

castañeda, Jorge Eugenio, Los derechos reales, T. I, 4ª ed., Talleres Gráficos Villanueva, Lima, 1973.

guerra cerrón, J. María Elena, “Defensa de los inmuebles”, en Jurídica (su-plemento del diario El Peruano), Año 10, N.º 536, Lima, martes, 3 de fe-brero del 2015.

romero romaña, Eleodoro, Derecho civil. Los derechos reales, 2ª ed. aumen-tada, Lima, s/f.


Links:

mejorada chauca, Martín, “Juez y parte en los bienes del Estado”, en ius360°, Lima, 11 de febrero de 2015. Versión en línea: <http://www.ius360.com/columnas/martin-mejorada/juez-y-parte-en-los-bienes-del-estado/>

rojas alvarado, Oswaldo M., “A propósito de la Ley N.º 29618 y la for-malización de la propiedad informal”, en el Blog de Revista Electrónica El Visir [Lima, 15 de abril del 2011]. Versión en línea: <http://blog.pucp.edu.pe/item/130116/a-proposito-de-la-ley-n-29618-y-la-formaliza-cion-de-la-propiedad-informal>.

<http://semanaeconomica.com/article/economia/149118-paquetes-reactiva-dores-por-que-su-impacto-ha-sido-tan-limitado/>.

<http://elcomercio.pe/peru/ica/sabado-invasiones-nasca-afectan-vuelos-tu-risticos-noticia-1745644>.

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