La dimensión constitucional · 2018-05-07 · Historia y derecho van aquí de la mano. Manuel...

La dimensión constitucional del gobierno municipal

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA



MÉXICO, 2010

LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

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2010 © Manuel González Oropeza

Primera edición, 2010

Las características de esta coedición son propiedad de:

2010 © H. Congreso del Estado de Guerrero LIX Legislatura

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Imagen portada: Fotos viejas de la ciudad de Veracruz, estado de Veracruz, México.

Plano de la ciudad amurallada. Año 1777.

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Impreso y hecho en México

ISBN 978-607-7679-18-9

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Integrante

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Integrante

Índice

El gobierno municipal: entre la Constitución y la libertad A manera de prólogo ................................................................................... 11 El poder municipal ...................................................................................... 21 El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad? ............................. 35 Desaparición de ayuntamientos .................................................................. 47 Los municipios y el libre comercio. El Caso Metalclad .............................. 73 Las elecciones municipales en la democracia mexicana............................... 83 Usos y costumbres en las elecciones municipales de Oaxaca ...................... 115 Reflexiones sobre las elecciones municipales por usos y costumbres ................................................................................. 143 Propuesta de reforma constitucional sobre la asignación de fuero constitucional a los funcionarios municipales .............................................. 179 La autonomía municipal vista por las legislaturas locales ........................... 191 El Estado de indefensión del municipio ...................................................... 211 La concurrencia en materia ecológica de la federación, estados y municipios .................................................................................... 215 División de poderes, federalismo y municipio en México .......................... 219


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Bases constitucionales de las responsabilidades de los servidores públicos, estatales y municipales ...................................... 229 El federalismo que todos deseamos ............................................................ 241 Origen de los ensayos .................................................................................. 253

El gobierno municipal: entre la Constitución y la libertad A manera de prólogo

La naturaleza jurídica y política del municipio, y especialmente de su go-bierno, empieza a ser definida después de casi cinco siglos de adaptación en México. Ésta es una afirmación con la cual Manuel González Oropeza abre el primero de los ensayos que integra esta obra y a partir de la cual se construyen nuevas ideas en los restantes trabajos aquí reunidos. Afirmación pertinente y veraz, porque quizá una de las figuras que más reflexiones debería suscitar en el derecho mexicano es el municipio y su enclave constitucional.

Ninguna institución mejor para reflexionar el sincretismo que ésta, ello en su alusión al momento fundante, cuando Cortés en 1519 instala el ayuntamiento en el nuevo territorio. La Villa Rica de la Vera Cruz marca el inicio de un andar independiente, libre, autónomo, respecto de las cadenas que atosigan y jalan desde Santiago de Cuba al extremeño, el cual habrá de dictar sus conocidas Ordenanzas entre 1524-1525 para darle una identidad propia al experimento municipal iniciado de este lado del Atlántico.1

En pleno siglo XXI, la cuestión municipal sigue ocupando nuestras re-flexiones, sigue cuestionándonos sobre el modelo adoptado. Los ensayos que aquí se reúnen, todos de la prolífica pluma de uno de los mejores constituciona-listas de México, nos dan cuenta de esas preocupaciones.

La lectura de esta obra nos acerca a un municipio distinto, único. No es una lectura lineal en la cual se esboce una teoría del municipio; prescindiendo del abordaje de conjunto, González Oropeza es el narrador circunstancial y coyun-tural. Dibuja un municipio nuevo, desconocido o al menos ignorado en gran parte.

Los avatares del municipio se hacen evidentes: nivel de gobierno, poder, in-tegrante de de la federación u órgano administrativo. Pocos saben, y que bueno

1 Después de Veracruz seguirán Segura de la Frontera (Tepeaca) y Coyoacán, y otros munici-pios según se extendían los territorios explorados. Véase respecto de los primeros municipios novohispanos, CARMONA VALENCIA, Salvador, Derecho municipal, México, UNAM, Porrúa, 2003, pp. 112-113.

www.juridicas.unam.mx/

EL GOBIERNO MUNICIPAL: ENTRE LA CONSTITUCIÓN Y LA LIBERTAD A MANERA DE PRÓLOGO

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que nos lo recuerda nuestro autor, que en varios momentos las constituciones locales le atribuyeron el carácter de poder. El poder municipal se hizo presente en las constituciones de Hidalgo (1870) y en Tlaxcala (1891),2 aunque también estuvo presente en el proyecto de Constitución para Querétaro (1868).3 Incluso, bien entrado el siglo XX no pocas constituciones se referían a la suspensión de ayuntamientos bajo la denominación “desaparición de poderes municipales”.

Y el anecdotario es rico. Y enfatizo el carácter didáctico de la obra de Gonzá-lez Oropeza: sus reflexiones parten del hecho, del dato histórico, con ese afán de mostrar al lector lo que para él es evidente: el municipio ha dado vida al consti-tucionalismo mexicano, en tanto ha sido el territorio donde se han ensayado las soluciones y donde se han construido los primeros pasos de una balbuceante democracia caracterizada por la participación de todos: no en balde ahí sería el primer momento del voto femenino, en ambas vertientes: votar y ser votada.

Pero además, nos recuerda un municipio que es, ante todo, una institución superviviente, porque la historia nos muestra que las provincias, los departa-mentos, los distritos, los estados, la federación misma, y en general cualquier órgano de gobierno, pueden ser suprimidos, pero no el cabildo. Éste sobrevive porque es aquí donde el ciudadano entra en contacto con la idea de gobierno. El análisis es contundente: a lo largo de la historia nacional es la institución muni-cipal la que siempre está presente, es la que se hace evidente.

A pesar de ello, el municipio mexicano, curiosamente, aún no tiene una his-toria escrita. Las aproximaciones históricas han prescindido del dato, del hecho, de la vida municipal. Hemos aprendido del municipio muy poco, porque se ha 2 En Hidalgo, el artículo 26 señalaba: “El Gobierno del Estado, para su ejercicio, se divide en cuatro poderes: Legislativo, Ejecutivo, Municipal y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de ellos en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo”. El capítu-lo relativo al Poder Municipal comprende los artículos 70 a 79. En Tlaxcala, el artículo 17, señalaba: “El ejercicio del Supremo Poder del Estado se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judi-cial y Municipal. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corpora-ción, ni depositarse el Legislativo en un individuo, sino investido de facultades extraordinarias”. El título relativo al Poder Municipal comprendía los artículos 62 a 68. Véase Derecho político de los Estados-Unidos Mexicanos. Colección que comprende la Constitución General de la República con sus adiciones, reformas y leyes orgánicas expedidas hasta el 30 de junio de 1884 y las constituciones especiales de cada uno de los estados de la Federación, México, Imprenta del Gobierno en Palacio dirigida por Sabás A., y Munguía, 1884, 2 t. 3 SUÁREZ MUÑOZ, Manuel, ed., Proyecto de Constitución de 1868 y Constitución queretana de 1869, Querétaro, Instituto de Estudios Constitucionales, 2006.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO

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dibujado a esta figura desde las leyes, desde la interpretación de las normas constitucionales y legales. A veces hemos recurrido a los debates, pero pocas ocasiones ha habido para centrar nuestra atención en el memorial de agravios, logros y aportaciones del municipio.

He aquí la riqueza de estos estudios. La dimensión constitucional que nos ofrece González Oropeza, ante todo es una dimensión sapiencial. 4 Lo que se nos muestra es vida municipal, difícil de reducir al mandato constitucional o legal, que hemos visto se revela insuficiente para explicar la complejidad y di-versidad de dos millares y medio de municipios en nuestro país.5

Imaginemos un poco, si hoy decidiéramos recorrer todos y cada uno de los municipios, visitando uno por día, necesitaríamos alrededor de siete años para concluir tal periplo. De la mano de nuestro autor, en escasas horas, damos un recorrido por algunos hechos relevantes en la vida municipal, atisbando siempre a su referente constitucional y legal, situándolos en su contexto histórico.

Historia y derecho van aquí de la mano. Manuel González Oropeza cumple con la premisa grossiana de que el historiador del derecho debe ser “la concien-cia crítica del estudioso del derecho positivo, descubriéndole la complejidad de aquello que en su visión unilateral puede parecerle simple, resquebrajando sus convicciones acríticas, relativizando certezas demasiado absolutas, insinuando dudas sobre lugares comunes aceptados sin una elevada verificación cultural”.6

Al ofrecernos estos ensayos, el autor contrae otros compromisos: tiempo habrá para que nos explicite el nuevo papel del municipio en un constituciona-lismo mexicano que ha experimentado durante quince años nuevos mecanismos para defender al municipio. ¿Qué nos han dejado las numerosas —miles ya— controversias planteados por los municipios a lo largo y ancho del inmenso terri-torio que son los Estados Unidos Mexicanos? ¿Qué efecto práctico ha tenido la 4 Dimensión sapiencial en el sentido que le da Grossi, pues para este autor, el derecho tiene un carácter óntico, es “algo propio de la naturaleza de la sociedad, que se descubre y se lee en la realidad cósmica y social y se traduce en reglas”. GROSSI, Paolo, Mitología jurídica de la moderni-dad, Madrid, Trotta, 2003, pp. 16-17. 5 La última cifra que se consigna es de 2441 municipios en todo el país, cifra que sólo considera los municipios que se encuentran reconocidos y cuya creación está acorde con los procedimien-tos de creación y fusión de tales entes en las constituciones locales. La cifra deja fuera a los denominados “municipios autónomos” que se han ido constituyendo a lo largo del país en los últimos años. 6 GROSSI, Paolo, op. cit, nota 4, p. 15.


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adopción de mecanismos distribuidores de los recursos fiscales? ¿Qué tanto sigue limitándose al municipio?

Queda la cuestión de sí la Constitución ha sido consecuente con la búsqueda de esa libertad municipal o sí, al final ha venido a ser un obstáculo insalvable. Las reformas constitucionales que han tocado al municipio son numerosas, sin embargo, ¿cuáles han sido las consecuencias? ¿Mayor libertad? ¿Mejor organi-zación? Tal pareciera que existe una tensión evidente entre la libertad municipal y la propia norma constitucional.

Hace casi cien años, en un debate trascendental, los constructores de la nue-va Constitución se plantearon numerosas e importantes cuestiones sobre el futu-ro del municipio. El momento se revelaba propicio para definir los perfiles de tal figura. El Porfiriato había dejado nefastas secuelas en el imaginario jurídico y político municipal. Era hora de refrendar, al menos formalmente, al munici-pio. Hoy día, las discusiones quedan para el análisis, para la reflexión y para la propuesta. Y aún más, se requieren otros análisis, por ejemplo el de la reforma del 26 de diciembre de 1914 al Plan de Guadalupe, pero también de los demás momentos del municipio.7

Como nos dice Arnaldo Córdova,8 el estudio histórico del municipio debe realizarse si se piensa en darle contenido a la idea de soberanía popular que han 7 Ya numerosos autores han abordado una revisión histórica: MUÑOZ, Virgilio y Massieu, Mario Ruiz, Elementos jurídico-históricos del municipio en México, México, UNAM 1979; GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel y CIENFUEGOS SALGADO, David, coords., El municipio en México, México, Universidad Autónoma de Coahuila, ayuntamiento de Saltillo, Editora Lagu-na, 2007; OCHOA CAMPOS, Moisés, El municipio, su evolución institucional, México, Instituto de Asesoría y Capacitación Financiera Municipal de BANOBRAS, 1981; ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo, El municipio, 7ª ed., México, Porrúa, 2004; VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., nota 1. 8 Véase Arnaldo Córdova, “Prólogo”, en ACEDO ANGULO, Blanca, La libertad municipal en México (1824-1928), México, El Colegio de la Frontera Norte, Senado de la República, UNAM, Fundación Konrad Adenauer, Asociación de Municipios de México, 2009. Ahí afirma: “Casi ya nadie recuerda el rico debate que en el siglo XIX, después de la promulgación de la Carta Magna de 1857, se dio en nuestro país sobre el fundamento constitucional que está en la base del municipio en nuestro orden estatal. Entre otros, José María del Castillo Velasco hizo notar que el principio de la soberanía popular estipulado en el artículo 39 de la Constitu-ción tenía sentido si se le veía originado en la comuna municipal. Allí empieza la construcción del Estado nacional concebido como una federación. El contrato social que se imagina en la base de la soberanía popular sólo puede verse actuante desde el principio en el municipio. Como recordaba Tocqueville, primero fue la comuna ciudadana, luego los estados y, al final, la Fede-


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reproducido en el artículo 39, las constituciones de 1857 y 1917: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.

González Oropeza abona a ello, porque nos ofrece, los datos que hacen ver el infortunio de una institución que lejos de consolidarse sigue dando tumbos, sigue a la búsqueda de nuevos senderos, de solución para problemas añejos. Una institución cuya dimensión constitucional resulta limitada en los hechos, pero que requiere, necesariamente, de mayor atención en el plano de las refor-mas constitucionales y legales, pues los hechos que narra, vergonzosos algunos, son fruto en muchas ocasiones de lagunas y olvidos normativos. El municipio se debate en apenas unas cuantas líneas, aunque su influencia resulta trascendental para toda una nación.

Las reformas políticas de las últimas tres décadas, poco han logrado en el plano del desarrollo municipal. Sesgo equivocado si se piensa en el valor que tiene el municipio para consolidar un modelo democrático, basado en la partici-pación ciudadana en la definición de las políticas públicas que atienden necesi-dades básicas de la población: agua, alcantarillado, educación, seguridad, sani-dad, vialidad, etcétera. Sesgo equivocado porque el municipio es palanca de cambio y a la vez palanca para dinamizar el constitucionalismo mexicano. Es ahí donde tiene cabida y genera mayor entendimiento la afirmación de una visión global y una acción local.

En suma, numerosas reflexiones habrá de suscitar la lectura de cada uno de estos ensayos. Ninguno de ellos merece escatimarse, pues a pesar de los cambios habidos desde que algunos fueron escritos siguen gozando de actualidad por la pléyade de información que contienen y que explican algunos perfiles municipa-les actuales.

El municipio nos ofrece además numerosas posibilidades de investigación. Por ejemplo, la heráldica de estos entes es rica y variada. ¿Qué significa cada escudo, qué pretende transmitir, qué destaca? La identidad se puede pensar desde el municipio. El municipio es también un punto de experiencias y apren- ración. // Se olvidaron también los memorables debates que se dieron sobre el papel del munici-pio en la organización del Estado federal en los primeros años veinte del siglo XX. Y, en fin, se olvidó el mismo texto constitucional que consagra como el origen de nuestras instituciones la soberanía popular”, p. 11.


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dizajes, de cuestionamientos y de respuestas. Desde la función reglamentaria municipal, cuya naturaleza ha sido poco abordada, hasta las estructuras de or-ganización que han experimentado: las sindicaturas en Sinaloa; los presidentes auxiliares o de comunidad en Tlaxcala; los agentes y subagentes municipales en Veracruz; los regidores étnicos en Sonora o los regidores de mayoría relativa en Guerrero.

En el tema de las autoridades municipales no puede obviarse el reconoci-miento de los usos y costumbres, verdaderas prácticas jurídicas o derecho alter-nativo, de los pueblos y comunidades indígenas, con todo el bagaje de nuevas reflexiones que ello ha traído al constitucionalismo mexicano. No puede olvidar-se, por ejemplo, la instauración de más de 300 controversias constitucionales contra la reforma constitucional en materia indígena, en agosto de 2001,9 como tampoco los criterios que ha perfilado el TEPJF en materia de elecciones muni-cipales por usos y costumbres.10 A lo cual habrá que aunar la necesaria búsque-da de un acervo confiable de fuentes para escribir y entender los diversos siste-mas electorales de estos pueblos y comunidades indígenas, cuyos conflictos han ido creciendo en número, como se aprecia del listado de asuntos conocidos por el TEPJF que incluye González Oropeza en uno de sus ensayos sobre el tema.

Por otra parte, el papel del ayuntamiento en la construcción del sistema jurí-dico local, más allá de la facultad reglamentaria ya mencionada, se advierte en el papel que tiene en los procesos de reforma constitucional, cuyo papel de control

9 Véase La reforma constitucional para la protección de los derechos y la cultura de los pueblos indígenas, México, H. Cámara de Diputados, Porrúa, 2004. 10 Quizás los más conocidos sean los plasmados en las jurisprudencias 13 y 15/2008 de rubro “COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES

PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES” y “COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD

ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislación de Oaxaca)”, respectivamente; y en los criterios de las tesis X y XXII/2007 y XX/2008, de rubros “COMUNIDADES INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE

ACTOS O RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL. EL JUZGADOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFI-CAZMENTE REALIZADA”; “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMA-

CIÓN ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE POR LAS PARTICULARIDADES DE SUS INTEGRANTES”; “USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS. ES VÁLIDA LA REPRESENTACIÓN

DE LOS CIUDADANOS PERTENECIENTES A COMUNIDADES O PUEBLOS INDÍGENAS”.


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constitucional no ha sido valorado en su justa dimensión. En igual sentido, el municipio y su defensa sigue siendo un tema novedoso.11

Este conjunto de reflexiones sobre el municipio es apenas una muestra de los que depara la lectura de los ensayos de Manuel González Oropeza, quien a la distancia y ahora desde su nuevo papel de juez constitucional, nos muestra que la discusión constitucional del municipio sigue siendo de necesario estudio y urgente definición. Sus aportaciones en el debate jurisdiccional electoral han dado muestra de concebir al municipio como espacio propicio para construir un mejor modelo democrático, pues como lo ha dejado dicho en algunos de sus votos particulares, en el municipio encontramos una enorme diversidad que justifica pensar reglas diferentes.12 Así, el maestro provoca algunos de los deba-tes que se suscitan al seno del órgano judicial electoral del que forma parte.

Esta diversidad municipal se advierte desde el dato territorial: de los menos de cinco kilómetros cuadrados de San Lorenzo Axocomanitla y San Juan Huactzinco, ambos en Tlaxcala, hasta los más de cincuenta mil de Ensenada o treinta mil de Mulegé, ambos en la península bajacaliforniana; de los munici-pios con apenas unos cientos de habitantes hasta los municipios que han rebasa-do los dos millones.13 Máxime que el solo hecho de tal diversidad se reflejará en

11 Véase CIENFUEGOS SALGADO, David y JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, Antecedentes de la defensa constitucional del municipio en México, México, CEDEM-Universidad Autónoma de Chiapas, Editora Laguna, 2007; JANETTI DÍAZ, María Emilia y PONTIFES MARTÍNEZ, Arturo, La protección jurisdiccional y administrativa del municipio. El reencuentro con la reivindica-ción de los derechos del municipio mexicano, México, CIDE, Colegio Nacional de Ciencias Políti-cas y Administración Pública, 1996; así como la obra de HERNÁNDEZ CHONG CUY, María Amparo, La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, México, Univer-sidad Panamericana, 1998. 12 Véase por ejemplo el voto emitido en el SUP JDC 54/2008, en relación al régimen de los procesos electorales y medios de impugnación en la materia, tratándose de municipios indígenas con usos y costumbres. 13 No puede obviarse que México sigue siendo un país de pequeñas localidades. De acuerdo con los datos del INEGI, en 2005, México tenía 187,938 localidades. De ellas, 179,539 tenían menos de mil habitantes; 7590 entre mil y diez mil habitantes; 777 tenían una población de entre diez mil y quinientos mil habitantes; 23 superaban los 500 mil pero no llegaban al millón; y apenas once poblaciones tenían más de un millón de habitantes. A pesar de lo anterior, cerca de la mitad de la población (50,491,798 personas) vivían en 123 ciudades. Datos consultados en el documento Localidades y su población por entidad federativa según tamaño de localidad; consulta del 27 de febrero de 2010 en http://www.inegi.org.mx/sistemas/TabuladosBasicos/Default.aspx ?c=10398&s=est


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ese asunto esencial que es la ordenación de los centros de población y, conse-cuentemente, la prestación de los servicios públicos, con toda la problemática organizacional implícita.14

En efecto, la riqueza de la discusión sobre el municipio mexicano descansa en su diversidad, misma que lleva aparejada problemáticas diferentes y, por tanto exige también, soluciones específicas. La visión panorámica nos muestra una circunstancia simple: no hay dos municipios iguales en el ancho territorio nacional. Y ello es un reto para construir una teoría municipal, rígida e inamo-vible, por ello, la revisión de la dimensión constitucional del gobierno municipal es una respuesta adecuada para entender que las soluciones a los problemas y conflictos municipales deben hacerse caso por caso, a partir de la interpretación de los principios contenidos en la Constitución.

La dimensión constitucional del gobierno municipal, ésta que nos ofrece nuestro autor, es ante todo el replanteamiento del estudio del derecho munici-pal. Datos nuevos enredados en una interpretación más abierta de la institución municipal, en el afán de lograr que la ciudadanía vea cómo el municipio y su ayuntamiento se transforman para dar cabida a un desarrollo regional o local, que maximice la satisfacción de sus necesidades y genere altos niveles de bienes-tar colectivo. El planteamiento de los problemas y temas aquí tratados nos llevan a tal destino, como puede apreciarse de la lectura, algunas de las propuestas hechas hace más de una década siguen siendo motivo de discusión.

Y aquí cierro estas líneas. Es provocador hablar de la dimensión constitucio-nal del gobierno municipal, especialmente porque no ha habido un amplio desa-rrollo de la bibliografía sobre las administraciones locales, cuyo análisis y estudio

Para Guerrero los datos son similares: de las 7193 localidades contabilizadas en el Estado, 7170 tenían menos de diez mil habitantes; de las 23 restantes, sólo dos tenían más de 100,000 habi-tantes y apenas una rebasaba los quinientos mil; sin embargo, en estas 23 localidades reside más del 40% de la población. 14 Al respecto JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, Autonomía municipal y planeamiento urbanístico, México, Fontamara, 2007. Sobre los servicios públicos municipales pueden consultarse: AÑORVE BAÑOS, Manuel, Servicios públicos municipales, México, Porrúa, 1998; FERNÁNDEZ

RUIZ, Jorge, Servicios públicos municipales, México, Instituto Nacional de Administración Públi-ca, 2002, y más recientemente, ZAPATA PEROGORDO, Alejandro y MEADE HERVERT, Oli-ver, Organización y gestión municipal, México, Senado de la República, Porrúa, 2008.


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se ha orientado, por una parte, desde el derecho administrativo y, por otra, des-de las ciencias de la administración pública.15

González Oropeza nos invita a un nuevo sendero: pensar los gobiernos mu-nicipales en sede constitucional, lo cual incluye revisar las razones, justificacio-nes y funcionalidad de las normas que rigen al municipio, y hacerlo a la luz de la necesidad de construir una teoría que dé cuenta del municipio del siglo XXI, sin prescindir de las experiencias jurídicas y políticas que durante más de 180 años han permeado, positiva o negativamente, al gobierno municipal y su regu-lación en nuestro país

El Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, del Congreso del Estado de Guerrero, ha tenido el acierto de dar cabida en su programa editorial a esta obra de gran valía. El esfuerzo editorial, estoy seguro, se recompensa por el excepcional aporte a una discusión que ha estado postergada en el plano polí-tico. Ojala que esta reunión de ensayos nos permita reiniciar el debate, y sobre todo nos permita repensar el municipio y replantearnos el paradigma de los gobiernos locales, labor nada difícil cuando ello se realiza bajo la batuta de un jurista de la talla de nuestro autor.

Felicito a Manuel González Oropeza por la labor de investigación y re-flexión que queda reflejada en los ensayos aquí reunidos y que nos dan cuenta de tres décadas dedicadas al estudio del derecho. Tres décadas dedicadas en cuerpo y alma a elaborar explicaciones plausibles y a dar forma a un corpus doctrinal que sirva para construir, en sus palabras, el federalismo que todos deseamos. Mi agradecimiento por permitir que estas líneas compartan espacio, inmerecidamente, con esta obra que, estoy seguro, suscitará variadas opiniones sobre el municipio mexicano y confío en que verá pronto nuevas ediciones.

David CIENFUEGOS SALGADO Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM

Ciudad Universitaria, marzo de 2010

15 Baste mencionar la labor del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-pal (INAFED) que ha publicado entre otros los siguientes textos: Guía para el buen gobierno municipal (2004, 10 t.); Características de un buen gobierno municipal (2006), e Introducción a la administración pública y el gobierno municipal (3ª ed., 2008). Consultables en: http://www.ina fed.gob.mx/

El poder municipal

La naturaleza jurídica y política del municipio comienza a ser definida des-pués de casi cinco siglos de adaptación en México. A partir de diciembre de 1994, se le equipara con un poder político en el artículo 105 constitucional, gracias a la resolución de la Suprema Corte de Justicia en el juicio de amparo promovido por el ayuntamiento de Mexicali, resuelto en agosto de 1992. Este suceso ocurrió ochenta años después que la Revolución Constitucionalista mexi-cana proclamó al Municipio Libre.

La lentitud con que se ha dado la evolución política del municipio es sor-prendente; sin embargo, aunque se ha avanzado en el reconocimiento del muni-cipio como un nivel de gobierno del Estado federal, todavía el federalismo mexi-cano se reduce en la mayoría de sus términos al binomio gobierno federal-gobiernos estatales, olvidando a los miles de gobiernos municipales.

Si la soberanía se definiera de acuerdo a la expresión de José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, como la facultad de dictar leyes propias, sin sometimiento a otro nivel de gobierno, el municipio todavía no es soberano, por lo que tampoco forma parte de la asociación de co-soberanía que caracteriza a los sistemas federales.

Si el actor fundamental de los Estados Unidos Mexicanos como nación, son precisamente los estados, las partes sustanciales de éstos, debieran ser igualmen-te los Ayuntamientos Unidos de cada entidad federativa, no considerados como una mera división territorial, como se acotaba antes de la reforma constitucional de 1996 al artículo 115, sino como la base de gobierno de las mismas entidades federativas; Sin embargo, no ha habido nunca esta manifestación en su estructu-ra, y es el pueblo el componente único de los estados.

La Revolución mexicana no profundizó en la autonomía o soberanía muni-cipal, y se concentró en la eliminación de una vieja institución de la Constitución de Cádiz, que fue la jefatura política, por la cual los municipios fueron subordi-nados y subyugados a la autoridad del gobernador en turno. La aparente “liber-tad” del municipio se centró en la eliminación de dicho funcionario, sin adoptar medidas estructurales sobre sus facultades o su integración con órganos de go-bierno a imagen y semejanza de los estatales o federales.



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Pero es verdad que hasta la fecha, el municipio sigue siendo considerado como una mera división geográfica del Estado federado; como si éste a su vez, fuera una mera distribución geográfica de la Unión federal. Esta concepción que se desprende del Derecho Romano es no sólo anticuada sino incompatible con el federalismo. Los municipios se han caracterizado de acuerdo a dos prin-cipios: el romano y el germánico; siendo el primero el que se consagra en el primer párrafo del artículo 115 constitucional, cuando se refiere a los munici-pios libres como la base de la división territorial de los estados. Mientras que el principio germánico le otorga capacidad jurídica para actuar como persona co-lectiva, tal como lo estableció el artículo 25 del Código Civil federal desde 1928.1

Falta por elaborar el principio federal del municipio que lo armonice con los dos niveles de gobierno, y se le reconozca no sólo su personalidad jurídica, sino su capacidad política para legislar y establecer las políticas públicas pertinentes a la comunidad que gobierna. La descentralización administrativa ha avanzado más que la descentralización política del municipio. En la administración públi-ca contamos con los ejemplos de los organismos autónomos que dictan sus pro-pios estatutos y reglamentos, se gobiernan a sí mismos y los controles adminis-trativos están bien definidos para no interferir con su autonomía. Comparando una universidad pública, cuya autonomía está incluso reconocida constitucio-nalmente, poca diferencia se observa con los municipios mexicanos, abrumados por los controles y falta de presupuesto. El primer autor sobre la estructura constitucional de los municipios, anotaba a fines del siglo XIX:

Debe separarse lo más pronto que sea posible, el principio o la organización que sostiene la autoridad absorbente del Estado, y aceptarse la libertad de los municipios; esto será también, reconocer la existencia natural y libre de las pobla-ciones, así como se ha reconocido la existencia natural y libre de los hombres.2

(…) La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia, y el termómetro más seguro de la calidad de un gobernante o del interés de un legislador.3

1 VÁZQUEZ, Juan Mata. Derecho público Mexicano. México, Tipografía Literaria de Filomeno Mata. 1879, p. 180. 2 VÁZQUEZ, op. cit., p. 184. 3 Op. ult. cit., p. 197.


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Miguel Lira y Ortega representa en México el portavoz de este movimiento del poder municipal. Contemporáneo de Juan M. Vázquez, Lira y Ortega defi-nió como estadista la naturaleza del municipio en su nativa Tlaxcala. El recién instaurado Estado de 1857, tenía que dar sus primeros pasos en la vida política autónoma, con la ayuda de sus municipios; por ello, Lira trabajó afanosamente para darles su estructura jurídica y su sostén económico en la industria textil. Luchó por la asimilación de Calpulalpan como municipio del Estado y preco-nizó la colaboración entre municipios con el acuerdo de Nanacamilpa, para compartir el agua hacia el nuevo municipio de Calpulalpan.

La reiterada lucha de hacer de Tlaxcala un Estado libre y soberano, asociado a la Federación mexicana, y de evitar su asimilación a otros estados o su perma-nencia como territorio federal, tal como había acontecido en el periodo de 1824 a 1857, hizo que la confirmación de sus municipios fuera la base de su nueva categoría de Estado, por lo que los municipios fueron la piedra fundante de la nueva entidad federativa. Lira y Ortega comprendió que la libertad municipal y la voluntad de las personas que los habitaban no podían equivocarse en su deseo de verse insertos en una entidad con plenitud de poderes políticos. La soberanía popular, fundante de la independencia nacional en 1808 y 1810, podía legitimar igualmente con toda fuerza, la autodeterminación de nuevos estados o la divi-sión de territorios para integrar nuevos estados, como había sucedido en 1847 y 1849 con la creación del Estado de Guerrero, entre muchos otros casos. Esta soberanía popular se ligó a la institución municipal para clamar por la creación del Estado de Tlaxcala, convirtiéndose entonces en un poder municipal.

Como lo aseveran Ricardo Jiménez y Manuel Suárez, para el caso de Que- rétaro:

El gobierno de la ciudad y de los pueblos nunca ha cesado. En los momentos de ca-lamidad, de peligro, de crisis, los antiguamente curiales siempre estuvieron en su cargo para intentar salvar la situación. Hubo una continuidad de la que no ha goza-do ninguna otra institución política en México. Los ayuntamientos fueron un puen-te entre la Colonia y el nuevo Estado independiente, y así en cada cambio de rumbo político. Cuando se desintegraba una corporación, las juntas de vecinos siempre es-tuvieron prestas para cubrir el vacío.

(…)


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El ayuntamiento permaneció casi por inercia, debido principalmente a que en su esencia está el ser una instancia primaria de gobierno, el primer nivel de organiza-ción política de la sociedad, la forma de articulación más cercana al individuo en lo tocante a los intereses de la comunidad, o desde el punto de vista jerárquico, la más inferior y por ello imprescindible. Los órganos superiores de la estructura guber-namental pueden ser suprimidos, como ocurrió con el Congreso del Estado y el Tribunal Superior de Justicia en ciertos lapsos, pero no el cabildo.4

Aun antes de existir el gobierno, delegado o propio de Tlaxcala, los ayunta-mientos eran una realidad en la entidad y ellos opinaron y sostuvieron la idea de formar un nuevo Estado.

Lira y Ortega es designado gobernador sustituto del Estado de Tlaxcala el 18 de julio de 1867, después de una sucesión de gobernadores y emergencias ocasionadas por la intervención francesa y el azote de las gavillas que propicia-ron una incertidumbre e inseguridad sin precedentes en el Estado. Sus actos de gobierno se encaminaron a establecer el orden y la paz que merecía el Estado y el país después de diez años de guerra. Su estrategia fue precisamente recons-truir la organización interna de la entidad, dictando el Reglamento Provisional para el gobierno interior de los distritos del Estado (1º de abril de 1868), la Ley sobre Organización de la Hacienda municipal (18 de enero de 1869) y la pri-mer Ley Orgánica del Poder Municipal (7 de julio de 1869).

Con 60 municipios en la actualidad, Tlaxcala es un Estado que valora la existencia de estas entidades como parte constitutivas de su gobierno, no sólo de su territorio.

Hasta diciembre de 1994, el municipio no contaba con medios de defensa constitucional;5 por lo que si su autonomía, patrimonio o funciones eran afecta-dos por otro nivel de gobierno, se encontraba en un estado de indefensión. Co-mo el municipio es una entidad pública, no identificada con las personas priva-das colectivas, no se le reconocían garantías individuales, por lo que sus agravios 4 La Constitución de 1869. Centro de Estudios Constitucionales. Gobierno del Estado de Queré-taro. 1998, pp. XLIII y XLIV. 5 Ni siquiera podía acudir a la Suprema Corte de Justicia, con base en el más elemental derecho de petición, para que investigara alguna conducta violatoria de los derechos humanos de su comunidad, con fundamento en el artículo 97, párrafo tercero, de la Constitución federal. Ex-pediente 286/47. Ayuntamiento de Honey, Puebla. Apéndice al Semanario Judicial de la Federa-ción 1917-1975. Primera Parte. Pleno. Tesis 112, p. 246.


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no podían ser desahogados a través del juicio de amparo. Tampoco sus inte-grantes o ediles, como partes del ayuntamiento se les reconocía abiertamente la defensa de sus intereses a través del amparo.6

En el juicio de amparo en revisión numero 4521/90 promovido por el ayun-tamiento de Mexicali, cuyo presidente municipal Milton Castellanos jr. inició en 1990, se estableció por vez primera en su resolución de agosto de 1992, que el municipio debería ser equiparado a los poderes de un Estado, en los términos del artículo 105 constitucional, que desde 1917 había establecido el juicio de-nominado controversia constitucional.7 Originalmente, este juicio encaminado a dirimir controversias sobre las competencias del Estado federal entre estados y Federación, se extendió a los conflictos constitucionales entre los poderes de un Estado; pero el municipio ¿era un verdadero poder tal como lo aseveró Miguel Lira y Ortega en Tlaxcala desde 1869, y lo establecían las constituciones de ese Estado y de Hidalgo de fines del siglo XIX?

Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el municipio quedó finalmente equiparado a un poder del Estado, para fines de la controver-sia constitucional y, por fin, para que tenga un medio de defensa a su alcance. Los municipios en México han reaccionado muy bien a esta medida y gracias a

6 En algunos países latinoamericanos, que en su origen recibieron la influencia del amparo mexicano, han permitido que las entidades públicas, como las propias entidades federativas o los municipios, puedan interponer juicio de amparo para proteger los intereses superiores de la comunidad frente a la infracción por parte del gobierno federal de alguna obligación constitu-cional; tal como sucedió en Venezuela donde once entidades federativas (Mérida, Falcón, Coje-des, Yaracuy, Vargas, Sucre, Portuguesa, Trujillo, Táchira, Amazonas y Zulia) demandaron en amparo al Gobierno Federal la entrega de ingresos extraordinarios por concepto de ingresos de exportación de hidrocarburos y sus derivados, que importa el 50% de dichos ingresos, según los artículos 4°, 5° y 25 de la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroe-conómica, publicada en la Gaceta Oficial del 14 de junio de 1999; Esta omisión de aportación por parte del Gobierno federal viola, aparentemente, el artículo 167, ordinal 4ª parte in fine, de la Constitución de Venezuela que determina como ingresos propios de los estados, aquellos provenientes de “asignaciones especiales”. Vid. http://politica.eud.com/2000/06/ 21/recurso_gob.html 7 La tesis numero XLIII/96 del Pleno de la Suprema Corte, publicada en el SJF y su Gaceta el 18 de marzo de 1996 determina: “Los municipios ya tenían legitimación para intentar la acción de controversia constitucional, porque este Alto Tribunal, interpretando dicho precepto (el artículo 105 constitucional) como a la sazón estaba vigente (1992) había establecido criterio en el sentido de considerar al municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción constitucional”.


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ella, ahora la mayoría de los casos son planteados por los municipios contra ac-tos del gobierno estatal que les causan agravio, con ello se ha fortalecido la de-mocracia y el Estado de Derecho.8

No obstante, la equiparación a un poder del Estado permanece como una afirmación que nos lleva todavía a la necesidad de definir la naturaleza jurídica y política del municipio. ¿Es acaso el municipio un organismo público similar a los demás poderes del Estado? Si es así, ¿cuáles son los frenos y contrapesos que se observan entre el municipio y los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial? ¿Existen controles obvios entre los poderes del Estado y el municipio?, sin em-bargo, ¿dichos controles son de la misma manera que entre los poderes del Es-tado?, o ¿semejan más a los controles entre la Federación y los estados?

Detrás de la frase “poder municipal”, descansa el deseo insatisfecho de atri-buirle al gobierno de las localidades la categoría de autonomía política que me-recen, pero puede encubrir también la reafirmación de control por parte del Estado hacia su establecimiento, lo cual sería contrario a su deseada autonomía de auto-gobierno. 8 La primer controversia constitucional planteada por un municipio y sustanciada por la Supre-ma Corte, a partir del reconocimiento que se hizo en el Amparo Mexicali, fue la de Ciudad Delicias contra el gobierno del Estado de Chihuahua, sobre la competencia constitucional de administrar el Registro Civil (1/93). En el interesante estudio de Héctor Fix Fierro sobre Con-troversias Constitucionales y Federalismo, presentado en el Congreso Virtual Iberoamericano “El municipio hacia el siglo XXI”. (http://www.rim.unam.mx/CONGVIR/MAT/Mesa6/HFF/ hecff.htm, llega a las siguientes conclusiones: 1. De 1917 a 1998 se han presentado 197 controversias constitucionales, siendo el bienio de 1995-1996 el de mayor acumulación de casos (32); 2. El total de controversias inicia-das por los municipios representan la inmensa mayoría de las mismas con el 88% del total; 3. 109 municipios de 15 estados han iniciado el procedimiento de controversia constitucional; 4. Los municipios que han recurrido a la controversia constitucional con mayor frecuencia han sido Monterrey (5 casos), Río Bravo (Tamps.), Ciudad Victoria (Tamps.), y Chihuahua (Chih.) (4 casos), así como San Pedro Garza García (3 casos); 5. En ocasiones, los municipios de una entidad se han unido para presentar un frente común en su agravio constitucional contra el Gobierno del Estado, tal como ha ocurrido con el municipio de Aguililla y 50 municipios más de los estados de Michoacán y Oaxaca y 32 municipios más del mismo Estado; 6. Del total de controversias, la Suprema Corte ha encontrado fundados los argumentos de los municipios actores en pocos casos, de los cuales resaltan cuatro: Tarimbaro (Mich), Aguililla (Mich.), Valle de Bravo (Edo. Mex.) y Río Bravo (Tamps.), y 7. La resolución de una controversia dura aproximadamente de 14.7 a 15.1 meses, dependiendo de si se llega al fondo en la resolución; excepto en los casos en que la Federación es parte actora, cuyo promedio es de no más de 9 meses.


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Por ello, este ensayo pretende reflexionar sobre la pertinencia del término de poder municipal, para abandonar el aspecto retórico del mismo y tratar de asig-narle un significado técnico preciso, conforme a las tendencias de independencia y nivel de gobierno compatible con el sistema federal general del país. Es decir, pretende definir el principio federal de los municipios.

Se desprende que la intención de denominar originariamente como poder municipal a los municipios del Estado, descansó en la íntima unión entre el carácter popular de su gobierno, al cual el constitucionalismo mexicano lo iden-tifica con la categoría de soberanía popular. Todo poder debe dimanar del pue-blo, por lo que cualquier organización u organismo de gobierno popular debe ser considerado como “poder”. Por ello, el Poder Judicial que era de elección popular en el siglo XIX, comenzó a ser cuestionado como poder a principios del siglo XX, por Emilio Rabasa, al perder gradualmente su contacto electoral. De la misma manera, la organización del electorado en electores primarios y secun-darios, para formar colegios electorales, y llevar a cabo así las elecciones de los demás poderes, fue también considerado como un poder, el poder electoral lo denominó la Constitución de Querétaro de 1879, por ejemplo, en su Título Quinto.

De esta manera, la intención original del denominado poder municipal es re-conocerle su carácter popular, soberano y político. Factores que se recogen en la reciente iniciativa del diputado federal Carmelo Enríquez Rosado, a nombre del Partido de la Revolución Democrática del 15 de abril de 1999, para reformar los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Constitución federal.9

9 Las reformas planteadas buscan los siguientes cambios: 1. Artículo 40: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados y municipios libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental. 2. Artículo 41: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión en los casos de la com-petencia de éstos y por los de los estados y municipios en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal, las particula-res de los estados y los estatutos orgánicos municipales, los que en ningún caso podrán contra-venir las estipulaciones del pacto federal. 3. Artículo 115: El municipio como base del poder político soberano, se regirá por un Estatuto Orgánico Municipal para que, gozando de la per-sonalidad jurídica plena, promueva dentro de su esfera de competencia el desarrollo económico y social y la participación ciudadana. (…) Los miembros de los ayuntamientos o las personas que por elección directa, nombramiento o designación desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, durarán en su encargo el término


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Como esta iniciativa, son muchas las propuestas que tienden a convertir al municipio en una verdadera esfera de gobierno, distinta y diferenciada de los niveles estatal y federal. Antes de analizar dichas propuestas, conviene mencio-nar que el término de poder municipal no debe continuar implicando que los municipios cuentan con una naturaleza similar con la de los poderes de gobier-no del Estado al cual se integran territorialmente, tal como la resolución en el Amparo Mexicali de 1992 y la Tesis XLIII/96 lo sostienen, pues esta asevera-ción pretendía la finalidad de hacer procedente la controversia constitucional para los municipios, frente a un artículo 105 constitucional omiso al respecto. Sin embargo, después de la explícita reforma de dicho precepto en 1994, no conviene seguir asimilando al municipio a la categoría de poder de un Estado.

No puede ser el municipio un poder del Estado, porque el gobierno de las localidades es y ha sido, histórica y políticamente, distinto al del Estado. No puede serlo, pues las funciones del gobierno municipal no son una delegación de las funciones del Estado, sino un atributo originario y propio de sus órganos de gobierno, establecido en la Constitución. Las autoridades municipales son diferentes en requisitos, en elecciones y en objetivos a las autoridades estatales. La jurisdicción o circunscripción territorial de las autoridades municipales es diferente al de las autoridades estatales.

Por ello, conviene precisar en qué sentido es o debe ser el poder municipal. Tal como lo señala la iniciativa de Enríquez Rosado, el municipio es un nivel de gobierno que debe contar con sus tres órganos de gobierno tradicionales: Ejecu-tivo, Legislativo y Judicial. En este sentido, el poder municipal se utilizará en el sentido a que se refiere el artículo 49 de la Constitución federal, “respecto al Supremo Poder de la Federación”, que se divide para su ejercicio en Legislati-vo, Ejecutivo y Judicial; Así como en el sentido del artículo 116 constitucional que igualmente determina que “El poder público de los estados” se divide para su ejercicio en los tres órganos mencionados.10

que señale la ley local, y podrán ser reelectos para el periodo inmediato conforme a lo que de-terminen las constituciones, leyes estatales y los estatutos orgánicos municipales. La reforma continúa con otros puntos importantes. Gaceta Parlamentaria. Año II. Numero 261. Martes 11 de mayo de 1999. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados. 10 Al respecto es interesante la tesis aislada de jurisprudencia, con motivo de la controversia constitucional entre el ayuntamiento de Teziutlan y la Legislatura del Estado de Puebla del 29 de marzo de 1919: “Poder público. Cualquiera que sea su origen, examinado a la luz de los preceptos constitucionales, resulta que sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y origi-


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Tradicionalmente, al ayuntamiento se le ha reconocido exclusivamente su función ejecutiva o administrativa,11 aun cuando expide bandos y ordenanzas, éstas se consideran como expresiones de una facultad reglamentaria, que aunque es una función esencialmente legislativa, está ligada en nuestro sistema al Poder Ejecutivo.12 Antes de la reforma constitucional de 1983 al artículo 115, los re-

nalmente la soberanía nacional y que, para su ejercicio, se divide en tres ramificaciones, como funciones inherentes al cuerpo político, las que pueden expresarse con estas palabras: querer, hacer y juzgar”. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo IV, p. 729. No obstan-te, la Suprema Corte negó sistemáticamente esta categoría al municipio antes de 1992: “Aun cuando (los municipios) forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y tienen consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales, ello no obstante (sic), tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de 'poder político' a que se contrae el artículo 105 constitucional” (Controversia 2/35 ayuntamiento de Motul contra los poderes Legislativo y Ejecutivo de Yucatán. 26 de agosto de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLV, p. 3577 y Controversia 2/36. Arturo Tremari y coagra-viado. 6 de abril de 1936. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVIII, p. 349). 11 Varias ejecutorias de la Suprema Corte aluden a ello cuando determinan: “Si el Presidente Municipal y los regidores de un ayuntamiento sostienen que están en posesión de sus cargos, que según el artículo 115 de la Constitución federal son esencialmente administrativos, aun cuando en determinados casos sus funciones sean políticas…”. Amparo Administrativo 990/36. José A. Sarmiento y coagraviados. 30 de marzo de 1936. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVII, p. 5351. 12 No obstante, aun la facultad reglamentaria municipal está degradada, pues no participa de las mismas características que la facultad reglamentaria de los poderes ejecutivos. Siendo a nivel federal y estatal los poderes ejecutivos unimembres, en contraste, el presidente municipal no puede expedir por sí mismo “acuerdos o disposiciones de observancia general”, sino que esta atribución corresponde a la colectividad denominada ayuntamiento. (Amparo en revisión 42/89 Operadora de Maquinas Electrónicas de Diversión S. A., 15 de marzo de 1989. Semanario Judicial de la Federación. Octava época. Tomo III. Enero-junio 1989. Segunda Parte-2, p. 569). De la misma manera, la facultad reglamentaria municipal, contraria a la misma facultad de los poderes ejecutivos, se considera como una delegación de la facultad legislativa estatal: “Esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los ayuntamientos, sino que la tienen derivada”. (Amparo en revisión 451/94 Juan Ruiz García y Otro. 12 de septiem-bre de 1996. Tesis CXIX/1996. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época. Tomo IV. Octubre de 1996, p. 179). De la misma manera, “El ayuntamiento (…) tiene atribu-ciones para expedir disposiciones reglamentarias sobre responsabilidades de las personas que trabajan a su servicio, pero no como una entidad soberana y suprema (…), sino con sujeción y apego a las bases (normativas) indicadas, de cuya observancia dependerá su validez jurídica” (Controversia Constitucional 3/93. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León. 6


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glamentos municipales eran autónomos, particularmente los de policía y buen gobierno, pues no requerían de una ley que determinara su contenido, y desde este punto de vista eran peculiares. Sin embargo, a partir de esa fecha, los re-glamentos municipales están sometidos a las “bases” que dicten las legislaturas de cada Estado, por lo que la peculiaridad de autonomía que gozaban antes, desapareció, para convertirlos en una subespecie de reglamentos administrati-vos, los más, delegados y subordinados a la voluntad del legislador estatal.

De esta manera, la función legislativa estatal controla la organización del municipio, sus contribuciones, su integridad territorial,13 la facultad reglamenta-

de noviembre de 1995. Tesis XLVI/1996. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Nove-na época. Tomo III. Marzo de 1996, p. 460). Aun los bandos de policía y buen gobierno, que serían los únicos reglamentos municipales considerados autónomos por el artículo 21 constitu-cional, deben tener buen cuidado de no afectar derechos de los gobernados: “Este tribunal considera que cuando el contenido de la reglamentación puede afectar en forma sustancial dere-chos constitucionalmente protegidos de los gobernados, como son, por ejemplo, la libertad de trabajo, o de comercio, o su vida, libertad, propiedades, posesiones, familia, domicilio (artículos 14 y 16) etc., esas cuestiones no pueden ser materia de afectación por un reglamento autónomo, sin ley regular, pues se estarían ejerciendo facultades legislativas” (Semanario Judicial de la Fede-ración. Octava época. Tomo IV. Julio-diciembre de 1989. Segunda Parte-2, p. 651). En resu-men, “Corresponde a las legislaturas (la atribución de legislar) y no a los ayuntamientos” (Sema-nario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo II, p. 1247), a los cuales, la Constitución sólo les concede la facultad de administrar (Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo I, p. 735), por lo que no pueden dictar contribuciones, ya que la fijación de impuestos es una atribución legislativa (Semanario Judicial de la Federación Quinta época. Tomo I, p. 310 y Tomo III, p. 1227; y Séptima época. Volumen 39. Sexta parte, p. 41), ni establecer las remune-raciones de los servidores públicos municipales en su presupuesto de egresos (Tesis CIX/1996. No forma jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época. Tomo IV. Septiembre de 1996, p. 358). 13 “Como la división territorial de una entidad federativa es de interés público para la misma, contra las leyes o actos que la establezcan, no debe concederse la suspensión, ya que se entorpe-cería esa misma división territorial y, en consecuencia, la suspensión es improcedente por no reunir los requisitos establecidos por la fracción I del artículo 55 de la Ley de Amparo”. Ampa-ro Administrativo 2264/31 ayuntamiento de El Oro, Durango. 20 de agosto de 1932. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XXXV, p. 2249. Los problemas derivados de una fusión o división territorial son ancestrales en Oaxaca y tienen una faceta actual en la problemá-tica global en Chiapas, cuando el 23 de abril de 1999 se inició la remunicipalización de los municipios en conflicto. La otra cara de la Remunicipalización. Centro de Investigaciones Económicas y Políticas de Acción Comunitaria. Chiapas al día. Núm. 153. 29 de abril de 1999. http://www.ciepac.org/bulletins/bolec153.html


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ria delegada, la forma en que administra su hacienda,14 su desaparición, suspen-sión o revocación;15 toda su existencia política está en manos de las autoridades estatales y federales. Por ello, la doctrina mexicana asevera que el Municipio Libre o Poder Municipal no es más que un nombre sin contenido.16

No sólo la doctrina sino los partidos políticos en México han propiciado va-rias reformas estructurales al municipio. El Partido de Acción Nacional ha pro- 14 Muy pocas ejecutorias han sido dictadas de manera positiva hacia la facultad municipal de administrar su hacienda y bienes, entre ellas tenemos a las dos siguientes: La Constitución y el Código Civil “no sólo (hablan) de las personas físicas, sino de las personas morales, entre las cuales quedan comprendidas los municipios; y es evidente que si el artículo 27 constitucional, en su fracción I, concede a los mexicanos, sin limitación alguna, el derecho de obtener concesiones de aguas, los municipios (siendo) personas morales mexicanas, y todavía más representantes genuinos de los mexicanos en su organización política, no pueden quedar excluidos de esta enumeración” (Amparo Administrativo en Revisión 2839/34. Ayuntamiento de Toluca. 17 de abril de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLIV, p. 1143). En el mismo sentido, “Es de estimarse inconstitucional el acto del gobernador de un Estado por el cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los ayunta-mientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus intereses, y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto independiente; todo lo cual indica que no se le puede privar de su derecho para administrar los bienes municipales. Además, cualquier ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las atribuciones administrativas de los ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional”. (Amparo Administrativo en Revisión 4600/39. Ayuntamiento de Álamo Temapache, Veracruz. 29 de septiembre de 1939. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo LXI, p. 5202). 15 Y contra la resolución de la Legislatura no procede el amparo, “porque el derecho a desempe-ñar un empleo público, como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un derecho político” y por lo tanto no justiciable, poco importando que se alegue la violación al supuesto derecho de percibir sus sueldos inherentes al cargo, ya que al ser dichos emolumentos una consecuencia de la investidura política, son accesorios a ese derecho político no justiciable. (Amparo Administrativo en Revisión 5640/35. Gustavo Alcaraz. 21 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVI, p. 4050. Amparo Administrati-vo en Revisión 5636. Florencio Tintos. 28 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Fede-ración. Quinta época. Tomo XLVI. Parte 5, p. 4618. Amparo en Revisión 5588/73. Wilbert Chi Góngora y Otros. 19 de noviembre de 1974. Semanario Judicial de la Federación. Séptima época. Volumen 71. Primera Parte, pp. 21 y 22). Aunque a partir de la controversia constitu-cional planteada por el ayuntamiento de Valle de Bravo contra la Legislatura del Estado de México, por la declaratoria de la suspensión de sus ediles, la Suprema Corte ha comenzado, no sin crítica, a revisar el fundamento político de dichas declaratorias. 16 D'ACOSTA, Julio y ESQUIVEL OBREGÓN. El Fuero del Municipio. Breves consideraciones sobre el artículo 115 constitucional. Editorial Jus. Colección de Estudios Jurídicos. México. 1948, p. 139.


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puesto la capacidad del municipio de expedir su “Carta Municipal” que sea su propia Constitución, con el objeto de que contenga la organización diferenciada de cada uno de los más de 2,400 municipios, todos ellos diferentes entre sí, por lo que no es racional que se les organice de acuerdo a leyes uniformes que ni siquiera dictan o aprueban, sino que les son impuestas por el Estado.17

Muchos son los temas de renovación municipal que nos depara la agenda política para convertir al municipio en un verdadero poder municipal. Debe abandonarse la elección por planilla y preferirse la elección individual por regi-dor, para lograr su verdadera representatividad. Debieran diferenciarse las fun-ciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional del ayuntamiento, olvidando su vo-cación exclusivamente administrativa. Para ello, el presidente municipal debiera encargarse de la gestión municipal y de la aplicación de las ordenanzas munici-pales, expedidas por los regidores o por los que se encarguen según la Carta Municipal de la aprobación de normas generales;18 para ello se debe establecer en cada Constitución local un ámbito de competencia exclusivo municipal en el ámbito legislativo, no sólo en la realización de actos administrativos y servicios públicos. Los síndicos o jueces municipales deben resolver los conflictos que la Constitución local y las cartas municipales les encomienden.

No puede consolidarse el poder municipal si no se le reconoce la posibilidad de reelección relativa de sus integrantes, a un periodo o dos, según lo estableci-do en la Carta Municipal. De esta manera se promueve la democracia a través del contacto electoral, la responsabilidad de los ediles frente a sus electores y la planeación de políticas municipales.

Pero el punto fundamental debe comenzar con la reforma constitucional pa-ra otorgar al municipio facultad legislativa en el ámbito de su competencia, fija-da ésta en las constituciones federal y local. La composición de un órgano legis-lativo municipal deberá ser proporcional a la cantidad de habitantes del munici-pio, fijando un mínimo y un máximo en la Constitución estatal, y cuidando de la proporcionalidad en la representación poblacional.

La reforma constitucional emprendida en América Latina ya recoge esta preocupación. La Constitución de Venezuela de 1858 diferenció la estructura 17 BAZDRESCH PARADA, Miguel. Naturaleza del Municipio y la agenda para renovarlo. 20 de marzo 2000. http://web.iteso.mx/iglom/mbaz032000.htm, p. 6. 18 Al Presidente municipal se le podría encargar la facultad reglamentaria de las ordenanzas municipales, a través de acuerdos y bandos de carácter general, pero subordinados a los bandos.


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del denominado “Poder Municipal” en un jefe y un Consejo Municipal. El actual artículo 136 de la Constitución recién aprobada de Venezuela establece que el poder público se distribuye entre el poder municipal, los estados y el na-cional. La autonomía municipal es definida en el artículo 168 de dicha Consti-tución con la enumeración de atribuciones fundamentales: 1) elección de sus autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia y 3) creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Finalmente, la Constitución venezolana reconoce en el artículo 175, la función legislativa municipal depositada en el consejo respectivo.

La Constitución Brasileña de 1988 determina en su artículo 29 que el muni-cipio se rige por la ley orgánica que apruebe con una mayoría calificada la pro-pia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo. El artículo 30 de la misma Constitución describe las facultades municipales, cuyo primer aparta-do lo constituye la de legislar sobre los asuntos de interés local.19 La fiscalización de los recursos municipales se hace por la propia Cámara Municipal, con la ayuda del Tribunal de Cuentas del Estado y del propio municipio.

El presente de los municipios de estos países representa el futuro del muni-cipio mexicano. El país ha quedado a la zaga en éstos y otros aspectos funda-mentales del gobierno y la democracia. Reconocer y hacer realidad el viejo an-helo de un poder municipal es recuperar el tiempo perdido de un compromiso histórico.

19 Otras facultades son: cumplimentar la legislación federal y estatal, instituir y recaudar los tributos de su competencia, crear y suprimir sus distritos, organizar y prestar —directamente o por concesión— los servicios públicos de la comunidad, mantener por sí —o con la cooperación de la Federación y de los estados— la educación pre-escolar y primaria, mantener de la misma manera los servicios de salud, llevar a cabo el parcelamiento del suelo y proteger el patrimonio histórico y cultural de acuerdo con la legislación nacional y estatal.

El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad?

El sistema federal mexicano se ha concentrado en la organización de compe-tencias y estructuras de dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Sin em-bargo, a partir de la reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999 al artí-culo 115, se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esa categoría,1 porque por primera vez se reconoce que el municipio es gobernado, y no administrado, por el ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o li-bertad todavía están indefinidos, por lo que la sola palabra, a falta de interpreta-ción constitucional válida, no implica un cambio en la naturaleza del municipio.

La soberanía de la Federación y los estados es conferida por la Constitución federal a través de la asignación de ámbitos de competencia y facultades legisla-tivas propias,2 entre las que se incluye la facultad de expedir su propia Constitu-ción y la capacidad de hacerle reformas; en el caso del municipio mexicano, el artículo 115 constitucional, lo reduce a la categoría de ser la base de la organiza-ción territorial de los estados, por lo que desde el nombre del título en que se encuentra esta disposición, no aparece referido sino que se refiere sólo a Los Estados de la Federación y al Distrito Federal. De esta manera, los municipios están subsumidos en la categoría de los estados y no tienen autonomía dentro de la normativa constitucional.

El municipio es tan sólo una instancia descentralizada de la administración pública de las entidades federativas en nuestro régimen constitucional, por lo que la fracción III del artículo 115, lejos de ser un expreso conferimiento de

1 FAYA VIESCA, Jacinto, “La Constitución tendrá que otorgarle a los municipios la autonomía Municipal”. El Municipio en México y en el Mundo. VALENCIA CARMONA, Salvador, (editor). UNAM. 2005, p. 36. El autor considera también al Distrito Federal como un orden de gobier-no adicional. Por lo pronto, opinamos que el Distrito Federal sigue siendo un territorio federal sometido a los poderes federales, con la participación de órganos locales, según el artículo 122 constitucional. 2 La soberanía se ha concebido histórica y políticamente, desde los Sentimientos de la Nación de 1813, como la facultad de dictar leyes a través de los representantes del pueblo, según lo deter-minó el punto 5º: “Que la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las provincias en igualdad de números”.



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poderes legislativos, es tan sólo la asignación de “funciones y servicios públicos” que se inscriben más en la aplicación o ejecución de leyes y reglamentos, que en la aprobación de políticas públicas y disposiciones legislativas.

La subordinación de esta descentralización administrativa, más que política, se manifiesta con uno de los párrafos de dicha fracción que dice: “En el desem-peño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo”, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales; es decir, la Constitu-ción mexicana hace una clara diferenciación entre las facultades legislativas que corresponden sólo a la Federación y los estados. La fracción V del mismo artí-culo expande la lista de atribuciones administrativas, siempre sometidas a las leyes que sólo los estados y la Federación podrán expedir. Al final de esta frac-ción, se hace referencia a una facultad reglamentaria respecto de los asentamien-tos urbanos, el equilibrio ecológico y la administración de los ejidos, entre otras actividades previstas en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

En estos casos, la preeminencia de las leyes federales y estatales sobre atribu-ciones municipales es clara y provoca la anulación de las ordenanzas o regla-mentos sobre una materia concurrente; como por ejemplo, el alumbrado públi-co3 o el tratamiento final de los residuos, así como la autorización del uso del suelo, han sido seriamente limitados tanto por la jurisprudencia nacional, como por las instancias internacionales involucradas en la aplicación de tratados inter-nacionales.4

Lo anterior llama la atención, pues México no reconoce abiertamente la su-perioridad normativa de las leyes federales sobre las leyes estatales; es decir, de 3 Según la Tesis firme de Jurisprudencia aparecida en el Semanario Judicial de la Federación, correspondiente a la Octava Época, Tomo I, enero-junio 1988, Primera Parte-1, p. 134, con el rubro: Alumbrado Publico, Derechos por servicio de. Donde se determina que las leyes locales que determinan el cobro del alumbrado público al consumo de energía eléctrica son inconstitucionales pues el legislador federal y el interprete judicial federal supone que debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, misma que no se encuentra entre el consumo de energía eléctrica (federal) y el pago del servicio de alumbrado público (municipal), por lo que estas leyes locales están imponiendo una contribución sobre el consumo de energía eléctrica, lo cual corresponde a la federación, según el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5º subinciso a) de la Constitución federal. 4 La decisión de Metalclad Inc. v. México bajo el capítulo 11 del Tratado de Libre Comercio, ampliamente publicitada, restringió seriamente la facultad legislativa estatal y las facultades reglamentarias municipales. KASS, Stephen L. & MCCARROLL, Jean M., “The Metalclad Decision under NAFTA’s Chapter 11”. New York Law Journal. Octubre 27, 2000. law.com


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las normas con categoría de ley, aunque sí lo hace con normas de distinta cate-goría, como las leyes y los reglamentos.

En contraste, la Constitución de la República Federativa del Brasil, expedi-da en 1988, por citar una Constitución del medio latinoamericano, ha elevado la categoría del municipio a un verdadero orden de gobierno, con facultades legis-lativas, tanto para expedir su propia norma fundamental, aprobada por su Cámara municipal (artículo 29 de la Constitución Brasileña),5 como para “legis-lar sobre todos los asuntos de interés local”, según reza la fracción I, del artículo 30 de su Constitución. Los legisladores municipales, denominado “vereadores”, son electos de acuerdo al número proporcional de la población de cada munici-pio, según la fracción IV, del artículo 29 de su Constitución.

No existe un catálogo exhaustivo de facultades legislativas, sino que la Cons-titución federal del Brasil le reconoció amplia facultad para expedir leyes de interés local. Por supuesto, el control constitucional brasileño es amplio en el sentido de consagrar en el artículo 125 de su Constitución un control abstracto de normas no sólo estatales, sino también municipales.6

La reforma de 1983 al artículo 115 constitucional de México fue confirmada por la reforma de 1999, en el sentido de que la facultad reglamentaria de los municipios está subordinada a las leyes que otros órdenes de gobierno dicten; por lo que la condición administrativa de los reglamentos permean la naturaleza del municipio mexicano, ya que éstos se consideran por la jurisprudencia como “simples medidas de policía y buen gobierno”. El segundo párrafo de la frac-ción II del artículo 115 constitucional confirma esta degradación normativa de los bandos municipales, cuando los somete por completo a las leyes estatales. La

5 “El municipio se regirá por una ley orgánica, aprobada en dos vueltas, con un intermedio mínimo de diez días, y aprobada por dos tercios de los miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará atendiendo a los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y a los siguientes preceptos: (…)”. Continúan 14 preceptos dando los lineamientos que se observarán en toda ley orgánica de los más de dos mil municipios distribui-dos en 26 entidades federativas. 6 FERREIRA MENDES, Gilmar. “O controle de Constitucionalidade do Direito Estadual e Municipal na Constitcao Federal de 1988”. Revista Jurídica Virtual. Presidencia da República. Brasilia. Vol. 1. n. 3. Julio 1999. Este control tiene efectos generales, según la Constitución estatal, por lo que una vez declarada como inconstitucional una norma estatal o municipal, la resolución se notifica a la Asamblea Legislativa o Cámara Municipal correspondiente para su derogación parcial o abrogación total, según haya sido el contenido de la resolución judicial.


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facultad legislativa de los municipios debe derivar directamente de la Constitu-ción federal como correspondería a cualquier orden de gobierno autónomo, y no de una delegación del legislador estatal.

De tal manera que no se puede hablar, en sentido estricto, de un orden de gobierno hasta que no cuente con estas facultades mínimas. El municipio en México, en consecuencia, no es un orden de gobierno, aunque el artículo 115 constitucional nos crea el espejismo de que lo es.7 Dicho espejismo lo constitu-yen factores como que hay autoridades electas propias y actos reglamentarios de gobierno, pero los nexos con las autoridades estatales y la dependencia, en todos los órdenes, hacia las autoridades federales, nulifican los esfuerzos formales para concederle plenitud política como orden de gobierno independiente.

Por supuesto, lo anterior no significa que no haya habido avances, pero éstos son, en el mejor de los casos, tan graduales que sólo confirman el espejismo a que aludimos. En ellos han contribuido las reformas constitucionales, como ejemplo tenemos:

1. La del 29 de abril de 1933 otorgándole por primera vez personalidad jurídica a los municipios, a pesar de que ya el Código Civil expedido en 1928 lo había hecho a través de su artículo 25, por lo que era innecesario;

2. La del 12 de febrero de 1947, otorgándole a las mujeres el derecho a votar en las elecciones municipales, a pesar de que ya los estados lo habían hecho sin necesidad de esta disposición constitucional y como resultado, desde el 18 de noviembre de 1923 ya se había electo la primer mujer al Congreso del Estado de Yucatán, Elvia Carrillo Puerto, y en ese mismo año, la primer regidora de Mérida se elige en la persona de Rosa Torres. De la misma manera, en 1923 se aprueba en San Luis Po-tosí la primera ley que permite a las mujeres votar en las elecciones municipales y estatales, sucediéndole Chiapas en 1925 y Puebla en 1936; de tal manera, la refor-ma constitucional fue tan sólo un reconocimiento formal de los verdaderos avances que se lograron en los estados y municipios;

7 Sin ser tan novedoso como el caso Brasileño, la Constitución de Argentina de 1994, establece en el artículo 123 que cada Provincia dicta su propia Constitución, con el principal objetivo de asegurar la autonomía municipal, regulando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. SERNA DE LA GARZA, José María, “Latin America in the Twenty-First Century: constitucional Federalism in Latin America”. 30 Califor-nia Western International Law Journal 277, 298 Primavera 2000. Una declaración general como ésta, convendría incluirla en el artículo 115 de México.


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3. La del 6 de febrero de 1976, reconociendo en el municipio una instancia de nece-saria coordinación para el desempeño de funciones constitucionales, que en el caso se refirieron a la regulación de centros urbanos;

4. La del 3 de febrero de 1983 se confirma su facultad de expedir reglamentos, de acuerdo a las bases que dictase el Estado, lo cual constituyo un retroceso respecto a la categoría de reglamentos autónomos que todos los bandos y ordenanzas munici-pales gozaban antes de la reforma, que no requerían de bases o leyes estatales para fundar su expedición, y

5. La del 17 de marzo de 1987, que incluyó la representación proporcional para to-dos los municipios del país, lo cual constituye una uniformidad innecesaria que no reconoce la diversidad de desarrollo político de los municipios.

Lo anterior ha hecho que cualquier reforma estructural al municipio sea lo-grada a través de la Constitución federal, restando importancia a las constitucio-nes estatales o a las mismas leyes estatales, como medios para introducir cambios estructurales en el régimen municipal. Sin embargo, habrá que acreditar a la reforma del 31 de diciembre de 1994, por el otorgamiento al municipio de un medio de defensa constitucional, que le ha permitido cuestionar las decisiones de los estados contrarias a su autonomía, a través de la controversia constitucio-nal. Falta sin embargo, abrir nuevos cauces de defensa jurisdiccional como el previsto en el artículo 9º de la Ley de Amparo,8 que ha sido sistemáticamente negado a los ayuntamientos.

Lo mismo se puede decir de los estados, los cuales han sido tan regulados constitucionalmente, que su régimen interior, pretendidamente reservado a ellos, se ha visto limitado por las directrices del gobierno federal, previstas en la Constitución federal.

El régimen previsto en el artículo 115 constitucional limita la verdadera au-tonomía municipal, no sólo en virtud de que considera al municipio como una división territorial del Estado o lo considera la base de su organización adminis-trativa tal como hemos visto, sino que pareciera que sólo la Constitución federal es la norma que otorga competencias al municipio, cuando en la fracción I, de

8 “Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame, afecte los intereses patrimoniales de aquellas. Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes”.


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dicho precepto alude a que: “La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Cabe la duda de que este precepto excluye cualquier competencia adicional que la Cons-titución y las leyes locales puedan asignarle a sus municipios, ya que son “la base” de su organización política y administrativa, así como que las autoridades intermedias sólo están prohibidas en el caso de que los ayuntamientos ejerzan las competencias provenientes de la Constitución federal, pero no así de las consti-tuciones y leyes estatales.

De igual manera, este precepto prohíbe absolutamente la reelección para el periodo inmediato de las autoridades del ayuntamiento. Esta prohibición excede la realidad de nuestro país, y algunos estados y municipios quisieran que esta prohibición pudiera ser graduada o adaptada en el texto de las constituciones estatales o de las leyes orgánicas municipales.

Un aspecto importante que debe estar incluido en la Constitución federal y no lo está en la actualidad, es que la hacienda municipal deberá configurarse con un porcentaje o con la recaudación de determinados impuestos, más que dejar al legislador estatal la discrecionalidad para constituir el patrimonio municipal.

Los municipios fueron ajenos al contenido de una Constitución federal hasta 1917, cuando los constituyentes de Querétaro con buenos deseos discutieron festinadamente la autonomía municipal. Bajo el nombre de Municipio Libre quisieron darle a esta esfera la autarquía que les otorgaba el hecho de no depen-der de “autoridades intermedias” entre ellos y el gobierno estatal, pero el enten-dimiento de la autonomía municipal como un orden de gobierno distinto al de los estados no fue discutido, ni entendido en los términos actuales.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

No hay un modelo definido para la autonomía municipal plena, como no lo hay para un solo sistema federal, cada país ha dado contenido a la autonomía de sus gobiernos locales.9 Si se otorgaran competencias legislativas, propias y autó-

9 Ronald L. Watts. “States, Provinces, Lander, and Cantons: International Variety among Subnational Constitutions”. 31 Rutgers Law Journal 941, 958. Verano 2000. Pero incluso, en países como México, puede haber concepciones distintas a la autonomía municipal dependiendo de cada Estado, por ello es crucial que las constituciones estatales concurran en su regulación.


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nomas, a los municipios en la Constitución federal mexicana, bien que se des-glosen en el texto mismo de la Constitución, como facultades mínimas que pu-dieran ser ampliadas en las constituciones estatales, o que se siga el ejemplo brasileño de enunciar como competencia del municipio cualquier facultad que importe interés local; estamos en cualquier caso, en la necesidad de prever con-flictos de leyes, concurrencias de atribuciones y, en general, conflicto intergu-bernamental, que requiere ser resuelto a través de medios judiciales de interpre-tación constitucional, lo cual en nuestro país está fundamentalmente concentra-do en la Suprema Corte de Justicia, aunque en menos de una quinta parte de las entidades federativas ya comienzan a vislumbrarse los medios de control consti-tucional local. No obstante, estos retos no deben ser extraños a los sistemas fe-derales, puesto que su ocupación es la de encontrar el ideal de distribución de competencias.10

En este sentido, el interés general deberá asignarse a la Federación, mientras que el particular a los estados, pero en este ultimo rango, habrá que hacer un esfuerzo extra, para diferenciar el interés particular genérico, que correspondería al Estado, del interés particular específico, que correspondería al municipio. En una sociedad mayoritaria, donde el interés general prevalece, según la Filosofía de la Ilustración, habrá que ser cuidadoso en la construcción y aplicación de las leyes, pues no deben prevalecer las leyes federales sobre las estatales, ni éstas sobre las municipales, de manera automática, sin ninguna interpretación. En este sentido, los creadores del Estado federal mexicano nos dieron una regla que ha sido olvidada en la actualidad y que está prevista en el artículo 50 de la Cons-titución de 1824, donde se establece el principio de subsidiariedad de la norma general sobre la particular, y parafraseando lo anterior, podríamos concluir que también ese principio se debe aplicar a la subsidiariedad de lo genérico sobre lo especifico.

Dicho principio se enuncia, siguiendo el artículo 50 de la Constitución de 1824, de manera que las leyes federales se expidan y apliquen, sin perjuicio de la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de dicha competencia en sus respecti-vos estados (fracción I). Es decir, que las leyes federales no deben ser invasoras Por ejemplo, ver el caso de California y sus propuestas de autonomía para sus condados en JANISKEE, Brian P., “The problem of Local Government in California”. 6 Nexus, Journal of Opinion 219. Primavera 2001. 10 ROSENN, Keith S., “Federalism in the Americas in Comparative Perspective”. 26 The Uni-versity of Miami Inter-American Law Review 1, 8. Otoño, 1994.


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de la administración interior de los estados (fracción 31). De esta manera se crea un sistema jurídico donde la pirámide se invierte para dar a los municipios, las facultades y recursos suficientes en el desahogo de sus funciones, con la asisten-cia y respaldo de los estados y, de la misma manera, éstos con el correspondiente de la Federación. Las leyes no deben dictarse unilateralmente en el ejercicio autocrático de las facultades, sin importar lo que otras leyes en otros órdenes de gobierno puedan requerir, pues para la aplicación de todas las leyes se necesita el concurso de todas las autoridades, aunque sean facultades exclusivas de sólo uno de los órdenes de gobierno; por ello las leyes federales deben contemplar y res-petar el régimen interior de los estados, como éstos lo deben hacer igual con los regímenes municipales.

Lo anterior permite que las atribuciones sean ejercidas no sólo de manera coordinada, sino también subsidiaria, lo que permitiría que las atribuciones municipales pudieran ser ejercidas por los estados, a través de convenios, tal como la reforma al artículo 115 constitucional de 1999 lo previó.

De acuerdo a la doctrina de gobiernos locales, John F. Dillon11 formuló una regla por la cual describe a los municipios como instancias delegadas del poder de los estados. Si el municipio mexicano continúa siendo una instancia adminis-trativa, por más desconcentración que pensemos, seguirá siendo una autoridad subordinada a las autoridades del Estado, por lo que la perspectiva particular genérica, será la única que se perciba por las autoridades municipales, debiendo éstas tener sentido tan sólo en el supuesto que los intereses particulares específicos sean tomados en consideración y aplicados en sus respectivos territorios.

Una forma de garantizar que estas antinomias se equilibren, es reconocer que las leyes sean objeto de anulación por los órganos legislativos, tal como Ma-riano Otero lo propuso en el Acta de Reformas de 1847 y funcionó en nuestro país, por lo menos durante diez años. De esta manera las leyes federales pueden ser anuladas si la mayoría de las legislaturas de los estados así lo acuerdan, las leyes estatales podrían ser igualmente anuladas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de los ayuntamientos en el Estado respectivo, si así lo conside-ran. La ley u ordenanza municipal podría ser de la misma manera anulada, si lo acordara la Legislatura del Estado o una mayoría del electorado en el muni-

11 GILLETTE, Clayton P., “Symposium on Law and Economics of Local Government: In partial praise of Dillon’s Rule or, can Public Choice Theory justify Local Government Law?”. 67 Chicago-Kent Law Review, 959, 998-999. 1991.


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cipio la votara negativamente. Estos mecanismos de control político, serían subsidiarios a los mecanismos jurisdiccionales, con la ventaja de que no es el mismo orden de gobierno quien decide tan fundamental decisión, sino quienes lo constituyen.12

La transferencia de facultades que se han comenzado a dar en nuestro país, no sólo implica mayores facultades para los municipios, sino también implica la asunción de nuevas responsabilidades. Entre ellas, el ejercicio de nuevas e im-portantes facultades para los municipios requiere el consecuente respeto a los derechos del hombre, lo cual se ha considerado hasta ahora como una exclusiva responsabilidad del Gobierno federal, resulta ahora una necesidad no sólo re-querida en los estados, sino incluso en los municipios. Los grandes municipios tendrán que idear un sistema ágil equivalente a las comisiones de derechos humanos o, mejor, procedimientos sumarios ante una autoridad jurisdiccional del propio municipio.

Ello implica, por consecuencia, que si requerimos facultades legislativas para el municipio, éstas se vean complementadas con facultades jurisdiccionales propias. Muchos de los municipios no podrán contar con autoridades jurisdic-cionales propias, pero las del Estado serán suficientes para cubrir estas necesidades, a través de un juicio de amparo local, o como se le desee denominar; pero en los municipios medianos y grandes en su población, explorarán la nece-sidad de establecer en su ley orgánica, síndicos o ediles encargados de la justicia municipal.

Tratándose de materias concurrentes, donde la Constitución federal asigna a la Federación, los estados y municipios, facultades para regular una materia especifica, esta concurrencia debe ser más clara, para que las colaboraciones de los órdenes de gobierno sean efectivas e incida en los menos problemas posi-bles. Ésta es una responsabilidad del Congreso de la Unión y, en ocasiones, las leyes federales que distribuyen las competencias son vagas y poco comprensibles para los municipios.13 Pero también el constitucionalismo local debe intervenir

12 BRIFFAULT, Richard. “What about the Ism?, Normative and Formal Concerns in Contem-porary Federalism”. 47 Vanderbilt Law Review 1303, 1349&1350. Octubre, 1994. 13 Sobre la importancia de la colaboración de los gobiernos locales en el desempeño de funciones coordinadas, como la protección al medio ambiente, puede consultarse lo realizado por Hungría a través del artículo de GYULA BANDI, “Environment Panel: Competence and Harmonization problems in Hungary”. 9 Connecticut Journal of International Law 607, 608. Verano, 1994.


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para balancear los intereses entre los dos órdenes de gobierno14 que más se acer-can en conflicto y en propósitos, por lo que las reglas de desaparición, suspen-sión y revocación del mandato de los ayuntamientos, debe ser refinada y com-plementada con mecanismos de solución de conflictos entre las autoridades municipales.

El municipio es una categoría heterogénea que comprende zonas rurales y metrópolis de muy distinta estructura y complejidad. De cualquier manera, la mayoría de la población en América Latina ya vive en ciudades por lo que es necesario ajustar su estructura y facultades para la nueva realidad de democra-cia, administración y servicios, por ello es importante hacer un cambio estructu-ral del municipio para el siglo XXI,15 que importe un cambio democrático ple-no, lo cual sólo se logra si la autoridad municipal desempeña significativas fa-cultades para responder con políticas públicas realistas a su electorado,16 y no como está actualmente, sometido a las políticas públicas previstas en leyes y ejecutadas por autoridades que son ajenas a ese electorado.

Paralelo a lo anterior, debe entenderse que la participación ciudadana en los municipios es natural a su desarrollo como orden de gobierno; quizás en ningún otro orden como en el municipal se justifica más la participación ciudadana en la toma de decisiones comunes, para ello exitosos ejemplos en América Latina pueden servir de guía, como el capítulo XVI de la Ley de Municipios Autóno-mos de Puerto Rico.17

Todo lo cual nos lleva a considerar que el pueblo de un municipio puede ejercer derechos de iniciativa popular ante su ayuntamiento o de invalidación de las leyes y ordenanzas municipales en los términos que las leyes estatales o mu-

14 BARRRÓN, David J., “The promise of Cooley’s City: Traces of Local Constitutionalism”. 147 University of Pennsylvania Law Review. 487, 610-611. Enero, 1999. 15 WARD, Peter M., “Creating a Metropolitan Tier of Government in Federal Systems: Get-ting ‘There’ from ‘Here’ in Mexico City and in other Latin American Megacities”. 40 South Texas Law Review 603, 606. Verano, 1999. 16 Ídem., p. 617. 17 NIEVES, Ramón Luis, “La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de 1991: Un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico”. 67 Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico. 467, 502. 1998.


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nicipales establezcan, tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de otros países.18

La verdadera autonomía puede promoverse de mejor manera en un sistema federal19 pues no choca con principios de países unitarios, sin embargo, algunos países centralistas como España nos muestran verdaderos ejemplos de descen-tralización política que debemos tomar en consideración en México, uno de ellos es la simetría de las autonomías que, de acuerdo a la Constitución Españo-la de 1978, cuentan sus regiones o provincias. Las comunidades, como los esta-dos y los municipios en México son diversas en estructura, por ello corresponde a los estados y a los mismos municipios darse su propia regulación, según la distribución de facultades que se adopten por la Constitución federal y las cons-tituciones estatales.

18 City of Eastlake v. Forest City Enterprises 426 US 668 (1976). THOMPSON FORD, Richard, “The Boundaries of Race: Political Geography in Legal Analysis”. 107 Harvard Law Review 1843, 1868. Junio, 1994. 19 HILLS JR., Roderick M., “Democracy in Action: The Law and Politics of Local Gover-nance: Is Federalism good for localism? The Localist case for Federal Regimes”. 21 The Journal of Law and Politics 187. Primavera/Verano, 2005.

Desaparición de ayuntamientos

I. TRATAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL

1. El municipio en México es una institución que se ha mantenido durante todas las fases de nuestra evolución política. Se trata de una institución supervi-viente que es anterior a la Conquista, a la Independencia, a la República y a la Federación y que ha figurado en el ideario de todas las revoluciones a partir, por lo menos, de la de Tuxtepec.

Su permanencia es tal que algunos autores lo consideran como una institu-ción jusnaturalista anterior al Estado mismo,1 y su exaltación figura unánime-mente en la retórica de todos los partidos políticos.

Sin embargo, a pesar de este raro caso de coincidencia ideológica y de vetus-tez, el municipio mexicano no ha logrado la libertad ni la madurez tan deseada durante tanto tiempo por todos. Quizá la heterogeneidad en la constitución de los 2377 municipios mexicanos así como la flexibilidad para adaptarse a las diversas formas de gobierno implantadas en nuestro país, han provocado que el municipio no cuente con un consistente significado ni con un régimen forta-lecido.

No obstante los ejemplos históricos sobre el papel preponderante de los mu-nicipios en el desarrollo de nuestras instituciones políticas, que empiezan desde el movimiento pro-independentista del cabildo de la ciudad de México de 1808, éstas no han reintegrado a aquéllos la debida emancipación.

En nuestra historia política, la Federación ha sido el único ámbito de poder favorecido por consolidación y desarrollo, quedando completamente a la zaga las esferas estatal y municipal. Al parecer, el fortalecimiento municipal tendrá que esperar hasta que el futuro desarrollo de los estados sea una realidad, para que éste derrame los factores económicos y políticos que permitan dicho fortale-cimiento. Éste ha sido infortunadamente el proceso de evolución política de México: vertical descendente.

1 DE LA GARZA, Sergio Francisco, El Municipio; historia, naturaleza y gobierno. Editorial Jus, 1947, pp. 73-74 y D’ACOSTA, Julio y ESQUIVEL, O. El fuero del municipio. Editorial Jus, 1948, pp. 16-17.



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La trascendencia del problema municipal se reflejó desde la reforma del 26 de diciembre de 1914 al Plan de Guadalupe, como una manifestación más, que dentro de la Primera Revolución Social del siglo XX se expresaba sobre la cons-tante inquietud de otorgar la libertad al municipio en todos los órdenes. Este ideal no cumplido ha desarrollado, sin embargo, la tesis de considerar al Muni-cipio Libre como una de las decisiones políticas fundamentales en México. 2

El reconocimiento al Municipio Libre trae como consecuencia no sólo su elevación a nivel constitucional sino su irreformabilidad, lo que conlleva la imposibilidad jurídica de menoscabar o modificar la libertad municipal, aun cuando se promuevan reformas constitucionales por el Poder Constituyente Permanente. Este principio es congruente con la disposición del artículo consti-tucional.

El menoscabo a la decisión política fundamental del Municipio Libre, puede provenir del terreno fáctico además de los ámbitos constitucionales y legales de los distintos niveles de gobierno. En México, la doctrina reconoce que los nive-les de gobierno son tres: Federación, entidades federativas y municipios.

Aunque la Constitución federal divide claramente los niveles federal y esta-dual, el ámbito municipal se consagra como un agregado confusamente inserto dentro de la organización de las entidades federativas. Al respecto es ilustrativa la redacción de la fracción I del artículo 115 que considera al municipio no co-mo un nivel autónomo de gobierno, sino como la base “territorial” de las enti-dades federativas.3

Ante esta vaguedad en la Constitución, que se hubiera disipado con la expre-sa diferenciación de los tres niveles de gobierno, la doctrina ha tenido que elabo-rar una interpretación sistemática del texto constitucional para descubrir si el municipio es efectivamente un nivel diferenciado. Desde el momento en que la naturaleza jurídica del municipio ha tenido que ser interpretada, se descubre la 2 Cfr. CANUDAS, Luis Felipe, “Irreformabilidad de las decisiones políticas fundamentales de la Constitución”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núms. 18, 19, 20, 1943, pp. 107-108. Otros autores como CARPIZO, Jorge, en La Constitución Mexicana de 1917, UNAM, 1979, p. 134, reconoce que el municipio libre está implícito en otra de dichas decisiones, la concer-niente a la del sistema federal en general. 3 Lo dicho ha sido objeto de precisiones por parte de TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitu-cional Mexicano, Porrúa, S. A., 18ª ed., 1981, p. 145; las cuales a su vez son corregidas por SCHMILL ORDÓÑEZ, Ulises, El sistema de la Constitución Mexicana, Textos Universitarios, Librería Manuel Porrúa, 1971, pp. 350 y 351.


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indefinición y descuido en que se encuentra esta institución política supuesta-mente fundamental en nuestro sistema.

La Constitución federal implica en forma indirecta al municipio como un tercer nivel de gobierno. Sólo interpretando la distribución competencial en materia de educación (art. 3°), la plena capacidad para adquirir bienes raíces (art. 27, fr. VI) y la recepción de ingresos para gastos públicos (art. 31, fr. IV), se deducen los tres niveles de gobierno en México. Paradójicamente es el Códi-go Civil para el Distrito Federal el ordenamiento que en una brevísima disposi-ción pone más orden en su artículo 25, fracción I al establecer que la nación, los estados y los municipios gozan de personalidad jurídica propia.4

Por otra parte, la naturaleza del municipio mexicano ha sido asimilada a la descentralización administrativa por región de corte francés, propia para expli-car la descentralización de servicios en un país centralista, pero completamente inadecuado para explicar la descentralización política propia de una Federación.

El entendimiento de la libertad municipal radica en la diferenciación de estas dos modalidades de descentralización. La política cubre las características de autarquía o autogobierno y autonomía o capacidad de autorregulación.5 Aunque la descentralización política es clara, en el nivel de las entidades federativas, debido a que reúne las funciones ejecutiva, legislativa y judicial; en el caso de los municipios, esta división de funciones no ocurre ya que predomina la sola fun-ción ejecutiva del presidente municipal quien cuenta generalmente como auxi-liares a los regidores y síndicos.6

Por principio, debe estimarse que cuando el municipio dependa del nivel es-tatal para satisfacer sus funciones legislativas y judiciales, su naturaleza está más cercana a la descentralización administrativa que a la política y, en consecuencia, su libertad es más semántica que real. Por ello, el artículo 115 constitucional en lugar de diferenciar al nivel municipal tan sólo lo considera como base de las entidades federativas.

4 Vid. RUIZ MASSIEU, José Francisco, “El nuevo artículo 115”, en RUIZ MASSIEU, José Fran-cisco y VALADES, Diego. Nuevo Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa, S. A., 1983. 5 Cfr. DE LA GARZA, Sergio Francisco, op. cit., pp. 76 a 79, BURGOA, Ignacio, Derecho Consti-tucional Mexicano, Porrúa, S. A., 1982, 4ª ed., pp. 853 y 866, RENDÓN HUERTA, Teresa, “Derecho Municipal”, Jurídica, tomo II, No. 13, 1981, pp. 819-820. 6 Cfr. REYES VALENCIA, Daniel, “El Poder Ejecutivo dentro del ámbito municipal”, Temas fundamentales, Comisión Editorial del Valle de México. 1982, p. 370.


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Por otro lado, es conveniente ponderar en sus reales dimensiones la supuesta elevación de la institución municipal como uno de los poderes de los estados. La Constitución pionera en esta tendencia fue la de Hidalgo del 21 de mayo de 1870 (art. 26), la cual fue secundada posteriormente por la Constitución de Tlaxcala del 16 de noviembre de 1891. Esta tendencia que actualmente ha sido abandonada, considera al municipio como un cuarto poder junto con los tradi-cionales Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

No obstante, más allá de la retórica, el análisis de las consecuencias de este poder municipal lleva a dos consideraciones que no se verifican en la realidad política.

a) Si efectivamente fuera un poder estadual, el municipio tendría que participar en los mecanismos de frenos y contrapesos reconocidos según el principio de división de poderes.7

b) El municipio es un nivel de gobierno distinto al del Estado, por lo que no debe asimilarse como uno de los poderes del mismo, ya que implica desconocer la des-centralización política que rige nuestro sistema federal. Además de desconocer su personalidad jurídica propia.

Sin embargo, lo más patético es que algunos estados incurren en un vicio más grave, consistente en considerar expresamente a los gobernadores, como los superiores jerárquicos de las autoridades municipales, situación que aunque de hecho opera en nuestro medio a través de controles políticos, económicos y jurí-dicos,8 no deja de sorprender que existan textos expresos que contraríen el artí-culo 115 constitucional tan flagrantemente. Las constituciones vigentes de Aguascalientes, Morelos, Durango, Nuevo León y Baja California, están bajo este supuesto, así como las respectivas leyes orgánicas municipales de Aguasca-lientes, Baja California, Guerrero y Oaxaca.9

2. De las múltiples reformas constitucionales promovidas por iniciativa pre-sidencial durante el mes de diciembre de 1982 y aprobadas el 3 de febrero de 7 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, T. XLV, p. 3577 y T. XLVIII, p. 349. 8 Cfr. ALMADA, Carlos, La administración estatal en México, Instituto Nacional de Administra-ción Pública, 1982, pp. 109 y ss. 9 Cfr. OCHOA CAMPOS, op. cit. Capítulo IV, MUÑOZ, Virgilio y RUIZ MASSIEU, Mario, Elementos jurídico-históricos del municipio en México, UNAM, 1979, Tercera Parte y Anexos.


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1983, destacan por su trascendencia, las relativas al municipio que cubren un amplio aspecto de atribuciones relacionadas con este ámbito.10

De dichas reformas, el presente trabajo analiza lo concerniente a la suspen-sión, desaparición o revocación de ayuntamientos o de algunos de sus miembros cuando exista causa grave calificada en las leyes estaduales y decretadas por las respectivas legislaturas de los estados. Desde este momento debemos apuntar que la intención de esta reforma no es el fortalecimiento político de los munici-pios sino “establecer uniformidad en los criterios aplicables y superar aspectos incompatibles con la naturaleza de un Estado democrático de derecho”, según se expresara por la Secretaría de Gobernación.11

A semejanza de las medidas de intervención que se implementan constitu-cionalmente para la Federación con respecto a las entidades federativas, esta reforma inicia una nueva etapa en la naciente regulación de medidas intervento-ras de las entidades federativas con relación a los niveles municipales. Debido al carácter instrumental de las medidas interventoras, éstas no son condenables per se sino que en todo caso deben utilizarse con estricto apego a la legislación y al principio de la forma republicana de gobierno.

La suspensión, desaparición o revocación de ayuntamientos en lugar de ser instrumentos del gobierno de los estados para sojuzgar a los municipios, deben considerarse como medidas reconstructivas del orden constitucional respetuosas del sufragio popular. La intención de este trabajo es ofrecer criterios para apre-ciar los alcances de dichas medidas. La necesidad de determinar esos criterios se impone no sólo por la importancia de la reforma constitucional aludida, sino por su inmediata aplicación en el primer caso de desaparición de ayuntamiento, acaecido el 3 de agosto de 1983, a escasos seis meses de haberse aprobado la reforma.

La reforma constitucional no explica por ella misma si la suspensión, la de- saparición o la revocación son medidas similares o diferenciadas, pero enco-mienda a los estados la tarea de regular las causales y los procedimientos a se-guir, al establecer qué leyes estaduales tendrán que expedirse para dichos efec-

10 Para una revisión de las reformas al artículo constitucional de 1983, consultar CARPIZO, Jorge, “Evolución y perspectivas del régimen municipal en México”, Reformas legislativas 1982-1983, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1983. 11 CARPIZO, Jorge, op. ult. cit., pp. 31-32.


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tos. De esta manera, la intención de introducir uniformidad en la materia queda limitada a la acción de los propios estados.

Éste es un primer inconveniente de la reforma, ya que incurre en el mismo error que el Congreso Constituyente 1916-1917 efectuó cuando dejó indeter-minados los rubros que constituirían la hacienda municipal para trasladarse esta tarea a las legislaturas de los propios estados. Incidentalmente, cabe mencionar que las reformas de 1983 contribuyeron, por otra parte, a subsanar la anarquía en tan importante materia, al determinar los rubros mínimos de ingresos muni-cipales. ¿Será materia de una reforma ulterior fijar las causas graves que aumen-ten las medidas de suspensión, desaparición o revocación de ayuntamientos? Yo creo que éste debió ser el sentido de la reforma constitucional.

Antes de las reformas de 1983 algunas constituciones estaduales contempla-ban la figura de suspensión de ayuntamientos. Es desconcertante el hecho de que la doctrina condenara unánimemente esta medida y que, a pesar de ello y de la categoría e influencia de los autores,12 la reforma relativa pudiera prosperar no sólo contemplando la indicada suspensión.

12 De los pocos autores que tratan el tema, todos coinciden en condenar la suspensión de ayun-tamientos: OCHOA CAMPOS, Moisés, La reforma municipal, Porrúa, S. A., 3ª ed., 1979, pp. 375 y 384. RAMÍREZ, Alfonso Francisco, “El municipio Libre”, El economista, No. 151, enero, 1946, p. 19. CARRILLO FLORES, Antonio; BARTLETT, Manuel; MARTÍNEZ BÁEZ, Antonio; VELASCO, Gustavo; SASTRÍAS, Fernando, “Bases para un proyecto de ley municipal”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, tomo VIII, enero-marzo, 1946, No. 29, p. 49. GONZÁ-

LEZ LUNA, Efraín, El municipio mexicano y otros ensayos, Editorial Jus, 1974, p. 41. GAMAS TORRUCO, José, “El municipio mexicano”, Pensamiento Político, No. 10, vol. III, febrero, 1970, p. 209; del mismo autor, “El marco jurídico del municipio mexicano”, Los municipios de México, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1978, pp. 118 y 121. Ídem, “Federalismo y municipalismo” en RUIZ MASSIEU, José Francisco y VALADÉS, Diego, Nuevo Derecho constitu-cional mexicano, Porrúa, S. A., 1983, p. 195. MARQUET GUERRERO, Porfirio, La estructura constitucional del Estado Mexicano, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1975, p. 388. ALMADA, Carlos, La administración estatal en México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1982, p. 111. DE LA MADRID HURTADO, Miguel, Elementos de Derecho constitucio-nal, Instituto de Capacitación Política, 1982, p. 368.


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II. LA SUSPENSIÓN DE AYUNTAMIENTOS EN LA HISTORIA

CONSTITUCIONAL

3. La reforma constitucional de 1983 federaliza y amplía un procedimiento ya consagrado en las constituciones de las entidades federativas desde 1825, es decir, desde el nacimiento mismo de la República federal.

Si bien la desaparición de poderes en las entidades federativas es una institu-ción tardía en el siglo XIX, implementada específicamente con el renacimiento del Senado en las reformas constitucionales de 1874, las relaciones entre los gobiernos estaduales y los ayuntamientos por su parte, ya habían sido objeto para entonces de una elaborada opción de mecanismos de control y reconstruc-ción que seguramente no fueron ponderados por las reformas de 1874 al enton-ces artículo 72 ni de 1983 al artículo 115 de la Constitución federal. Al respecto, es significativo mencionar que gran parte de nuestras instituciones políticas fundamentales han sido contribución de las entidades federativas y no de la Federación.

De esta manera, nuestra forma de gobierno es resultado del movimiento de los estados de 1823, el juicio de amparo nace con las constituciones de Yucatán y Jalisco, los derechos sociales son consagrados en constituciones y legislaciones estaduales previamente a su establecimiento a nivel federal, el sufragio femenino para elecciones municipales es primeramente establecido en 1923 en San Luis Potosí,13 así como los mecanismos de control y reconstrucción referidos se unen a esta enumeración ejemplificativa.

Sin embargo, esta fértil influencia no ha merecido el correspondiente desa-rrollo de los Derechos Constitucionales Estaduales que, aunque ya apuntan algunos estudios introductorios,14 el campo por recorrer es aún extenso. Este precario desarrollo de las instituciones políticas de las entidades federativas, se traduce en una mayor pauperización de las concernientes a los municipios.

13 OCHOA CAMPOS, Moisés, El municipio y su evolución institucional, Col. de Cultura municipal, 1981, p. 235. 14 Cfr. ARTEAGA NAVA, Elisur, “Notas para un Derecho Constitucional Estatal”, Revista de Investigaciones Jurídicas, Núm. 3, Año 3, 1979, Núm. 5, Año 5, 1981.


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El Estado de Veracruz fue no sólo la cuna del municipio de corte hispano en México hacia 1519,15 sino que también inició la tradición de la institución de-nominada como “suspensión de ayuntamientos” desde su Constitución del 3 de junio de 1825. Entre las atribuciones del gobernador que estableció esta Consti-tución, en su artículo 59, fracción X, figuró la facultad para:

“Suspender por sí a los jefes de departamento; con informe de éstos a los de cantón, y con los de entrambos a alguno o todos los miembros de los ayuntamientos que abusaren de sus facultades, dando parte justificado al Congreso y, en sus recesos, al Consejo de Gobierno, disponiendo que mientras fueran juzgados y sentenciados, entre a funcionar en vez del ayuntamiento supremo, el último saliente. Si fueren de-clarados inhábiles, se procederá a nueva elección, a menos que sólo falten 4 meses para concluir su encargo”.16

Después de esta disposición constitucional veracruzana, las constituciones del Estado Libre de Occidente (2 de noviembre de 1825), constituido por los territorios de los estados de Sonora y Sinaloa, así como del Estado de Durango (1° de septiembre de 1825) consagraron en los mismos términos que la de Vera-cruz, la suspensión de ayuntamientos. Este sistema persistió incluso a principios del siglo XX con las constituciones de Guanajuato de 16 de septiembre de 1917 (art. 56, fr. XVI) y de Tlaxcala, de 16 de septiembre de 1918 (art. 59, fr. VI).17

Como se desprende de lo anterior, la suspensión de ayuntamientos se originó como una facultad del gobernador para separar de su encargo en forma definiti-va a todas las autoridades municipales18 por abuso de sus facultades y mediante la realización de un informe justificado a la Legislatura del Estado correspon-

15 MATUTE VIDAL, Julián, “La fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz desde el punto de vista jurídico”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Núm. 4, septiembre-diciembre, 1939. 16 Cfr. Colección de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, tomo III, 1826, Imprenta Galván. 17 El sistema de la Constitución de Tlaxcala de 1918 es el más preciso al exigir un plazo de 48 horas para que el gobernador dé cuenta a la Legislatura o Comisión Permanente sobre la sus-pensión de ayuntamiento. 18 Las primeras excepciones las constituyen en las constituciones de Querétaro de septiembre de 1879 (art. 86, fr. XVIII) y de Coahuila del 19 de febrero de 1882 (art. 87, fr. XII) que prevén por vez primera la suspensión de uno o varios municipios.


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diente. Aunque no tenemos noticia acerca de la aplicación efectiva de esta facul-tad, es de suponerse que la discrecionalidad del Ejecutivo local para apreciar el abuso de autoridad no ha de haber reconocido como una efectiva limitante al informe justificado que tendría que rendir ante la Legislatura.

La suspensión de ayuntamientos fue una institución reservada dentro de las facultades del gobernador hasta 1917, ya que con la expedición de las constitu-ciones estaduales a la promulgación de la vigente Constitución federal, hubo dos variantes:

A) Suspensión otorgada como facultad del gobernador pero con aprobación de la Legislatura. Lo cual implica no sólo la sumisión de un informe justificado sino además la necesaria aprobación de la Legislatura de las razones dadas por el gober-nador para proceder a la suspensión de algún ayuntamiento. En este supuesto están las constituciones de Coahuila del 19 de febrero de 1882 (art. 87, fr. XII), de la de Colima del 27 de mayo de 1882 (art. 43, fr. XVII), la siguiente de Colima del 1° de septiembre de 1917 (art. 33, fr. XXIV y XXXVI y art. 58, fr. XXX) y de Guerrero del 6 de octubre de 1917 (art. 50, fr. XXI y art. 68, fr. XXI y XXIII).

B) Suspensión como facultad exclusiva de la Legislatura. Esta variante ha sido la adoptada finalmente por las reformas constitucionales de 1983 al artículo 115. Las constituciones de Veracruz de 15 de septiembre de 1917 (art. 68, fr. VII) y de Ta-basco de 5 de abril de 1919 (art. 68, fr. XXXVII) otorgan a la Legislatura la facul-tad de suspender ayuntamientos, tanto en forma definitiva como provisional, reco-nociéndose al Ejecutivo tan sólo un derecho de petición. Como una alteración a esta variante es aquélla establecida por la Constitución de Querétaro (art. 63, fr. XI y art. 93, fr. XI) por la cual se otorga la facultad al gobernador de suspender ayunta-mientos provisionalmente reservándose la Legislatura, sin embargo, la facultad de-cisoria en forma definitiva.

Por lo que respecta a las causales de suspensión de ayuntamientos, éstas pueden agruparse dentro de los siguientes rubros:

A) Abuso de autoridad o exceso de poder por parte de las autoridades municipales. Ésta fue la primera causal contemplada desde 1825 en las constituciones de Vera-cruz, del Estado libre de Occidente (Sonora, Sinaloa) y de Durango, según hemos visto con anterioridad. Esta misma causal es igualmente contemplada por las consti-


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tuciones de Veracruz del 27 de septiembre de 1902 y de Nuevo León de 16 de di-ciembre de 1917.

B) Omisión reiterada en el cumplimiento de sus funciones. Tal como se previó en las constituciones de Puebla del 5 de julio de 1880 y de Tlaxcala de 14 de septiem-bre de 1891. Como un caso excepcional podría considerarse en este rubro a la dis-posición atentatoria de la Constitución de Coahuila del 19 de febrero de 1882 que prevé como causal de suspensión la desobediencia por parte del ayuntamiento de “las órdenes o disposiciones gubernativas”.

C) Comisión de delitos y faltas por los municipios. Según se determinaron en las constituciones de Puebla del 5 de julio de 1880 y del 21 de agosto de 1894.

D) Casos previstos expresamente en las leyes. Esta fórmula general que bien supo-ne una reglamentación de la suspensión de ayuntamientos es prevista en las consti-tuciones de Colima de 1882 y del 1° de septiembre de 1917.

Con relación a las causales mencionadas, es digno de notarse que algunas re-flejan la subordinación a la cual ha estado sometido el municipio en México, como la establecida en la Constitución de Coahuila de 1882, mientras que otras causales han hecho corresponder la responsabilidad surgida de la comisión de delitos con las de suspensión de ayuntamientos, utilizando tanto al juicio político como a la suspensión, para el mismo efecto de remoción de los municipios, según explicaremos con posterioridad.

La previsión de municipios provisionales, una vez declarada la suspensión del ayuntamiento, constituye un avance en la técnica constitucional de los esta-dos en su tratamiento del problema municipal. Una disposición pionera al res-pecto, la constituye la consagrada en la Constitución del Estado Libre de Occi-dente del 31 de octubre de 1825 (art. 137, fr. X) que dispone que en lugar del ayuntamiento cesante o suspenso entre a funcionar el último saliente.

Sin embargo, esta tendencia empezó a ser disposición común a partir de 1918. Desde la Constitución de Yucatán del 12 de enero de 1918 (art. 30, fr. XL) se previó que, ante la ausencia de funcionarios en los ayuntamientos, se designarían comités administrativos, como los denominaría la Constitución de Tabasco del 5 de abril de 1919 (art. 68, fr. XXXIII), integrados por tres perso-nas, los cuales atenderían provisionalmente las funciones municipales mientras se llevaran a cabo las elecciones y se renovaran las autoridades municipales. Esta disposición fue contenida además en las constituciones de Tlaxcala del 16 de


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septiembre de 1918 (art. 43, fr. VII) y de San Luis Potosí del 2 de noviembre de 1943 (art. 56, fr. VIII).

La Constitución de Sinaloa del 22 de junio de 1922 ofrece un criterio distin-to, ya que sólo otorga la facultad a la Legislatura de elegir regidores municipales sustitutos (art. 43, fr. XV).

Una segunda característica de las constituciones de los estados, promulgadas después de la federal de 1917, resulta el intento de moderar la suspensión de ayuntamientos mediante establecimiento de suspensiones sólo de carácter tem-poral. Si bien algunas constituciones del siglo XIX habían consagrado una sus-pensión provisional, ésta fue contemplada como, una medida intermedia hacia la suspensión definitiva en atención a la gravedad de los problemas a los ayunta-mientos; sin embargo, las constituciones de Nuevo León del 16 de diciembre de 1917 (art. 85, fr. XVIII) y de Baja California del 16 de agosto de 1953 (art. 27, fr. IX) contemplan únicamente suspensiones a las autoridades municipales por 15 días y tres meses respectivamente.

Antes de la reforma de 1983, las constituciones vigentes de los estados aban-donan el término de suspensión de ayuntamientos por la de desaparición de poderes municipales, con evidente influencia de la institución federal del artícu-lo 76, fracción V de la Constitución federal, así como por el de faltas absolutas del ayuntamiento acaecidas por cualquier circunstancia. De esta manera, la re-forma de 1983 al referirse a la suspensión de ayuntamientos revive el término ya abandonado y consagra parcialmente la terminología utilizada en las constitu-ciones estaduales, por lo que respecta a la desaparición de poderes, mientras que deja en el tintero otros términos, como el genérico de faltas absolutas.

Según explicaremos posteriormente, la desaparición de poderes municipales utilizada en los estados implicaba, con grave imprecisión técnica, todo tipo de ausencias absolutas de los ayuntamientos, por lo que se hubiera preferido que en la reforma constitucional de 1983 se contemplara el rubro de faltas absolutas del ayuntamiento en lugar del de desaparición de ayuntamientos que cuenta con una connotación muy especializada.

4. Además de la suspensión de ayuntamientos, desde los orígenes de nuestra historia constitucional se instrumentaron otras medidas de intervención de los órganos de gobierno estaduales hacia los municipios.

Entre tales medidas se encuentran las siguientes:


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A) Calificación de las elecciones municipales. Que podía hacerse por la legislatura tal como se estableció en las constituciones de Nuevo León del 5 de marzo de 1825; Colima, de 27 de mayo de 1882; Tabasco, del 30 de junio de 1890; Sinaloa, del 21 de septiembre de 1894; Veracruz, del 27 de septiembre de 1902; Tlaxcala, del 14 de noviembre de 1891; Sonora, del 16 de septiembre de 1917; Veracruz, del 16 de septiembre de 1917; Nayarit, del 5 de febrero de 1918; Yucatán, del 12 de enero de 1918; Tabasco, del 5 de abril de 1919; Chiapas, del 1° de febrero de 1921; Tamau-lipas, del 5 de febrero de 1921; Sinaloa, del 22 de junio de 1922; Morelos, del 20 de noviembre de 1930; San Luis Potosí, del 2 de noviembre de 1943; Baja Califor-nia, del 16 de junio de 1950; Baja California del 16 de agosto de 1953, y Baja Cali-fornia Sur, del 3 de enero de 1975. El segundo sistema lo constituyó la calificación de elecciones por el gobernador y fue implementado por las constituciones de Coli-ma, del 16 de octubre de 1857; Guerrero, del 26 de julio de 1874, y Puebla, del 8 de septiembre de 1917.

B) Imposición, de multas a los funcionarios municipales. Esta curiosa medida in-terventora, aunque quizá efectiva, fue completamente incompatible con el régimen de autoridad municipal, ya que la imposición de multas debe ser a los gobernados, personas físicas o colectivas, por la infracción a leyes o reglamentos. Una autoridad municipal puede imponer multas, pero es un contrasentido que esté sujeta a su vez al pago de multas impuestas por autoridades de los estados. Este sistema tuvo su origen en las constituciones de Chiapas del 19 de noviembre de 1825 y del 4 de enero de 1858 en las cuales se facultó al gobernador para imponer multas a cual-quier funcionario de elección popular incluyendo a los miembros de ayuntamientos, por incumplimiento de sus deberes o por desobediencia de las órdenes del gobierno del Estado. Desde la gubernatura, Emilio Rabasa suprime este sistema en Chiapas con la expedición de la Constitución del 15 de noviembre de 1893. Por su parte, Benito Juárez como gobernador del Estado de Oaxaca implantó este sistema a través de la Constitución del 15 de septiembre de 1857, sistema que fuera derogado con la promulgación de la nueva Constitución del 15 de abril de 1922.

C) Facultad del gobernador para presidir los ayuntamientos. Esta medida se tradu-ce en una subordinación flagrante del municipio a los poderes estaduales; fue por principio implementada por la Constitución de San Luis Potosí del 27 de julio de 1861, disponiendo que el carácter de presidente de los ayuntamientos operaría cuando lo creyese necesario para “proveer al bien de los ayuntamientos”. Esta me-dida fue igualmente establecida en la Constitución del mismo Estado del 2 de no-viembre de 1943. Veracruz ha sido otra entidad que ha seguido este sistema a través de sus constituciones del 10 de octubre de 1873 y del 16 de septiembre de 1917.


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D) Facultad de la Legislatura para proceder a la reorganización de los ayuntamien-tos. Considerada únicamente por la Constitución de Colima del 27 de mayo de 1882, resultó ser una modalidad de la suspensión de ayuntamientos, ya que esta in-tervención directa previno incluso que podrían designarse “funcionarios interinos” si la “reorganización” del municipio así lo requiriera.

E) Facultad del gobernador para realizar inspecciones sobre el estado que guarden los ayuntamientos. Esta facultad, contrariando el principio del Municipio Libre, fue implementada a partir de la Constitución federal de 1917

No obstante, esta medida aparentemente no otorgaba poderes para que el Ejecutivo local depusiera a los miembros del ayuntamiento sino exclusivamente para que diera cuenta de los hechos que constatare bien a la Legislatura o al Tribunal Superior de Justicia. Esta facultad apareció en las constituciones de Sonora del 16 de septiembre de 1917, de Veracruz de la misma fecha que la anterior y de Baja California del 16 de agosto de 1953. La Constitución de Guerrero del 6 de octubre de 1917 previno además que las causales para el ejercicio de esta facultad serían “irregularidades, fal-tas o graves deficiencias” en el manejo de los asuntos municipales.

F) Facultad del gobernador para conminar a los ayuntamientos al buen ejercicio de sus funciones. Esta facultad refleja la existencia de una tácita relación jerárquico-administrativa más que la descentralización política que debe existir entre los muni-cipios y los poderes del Estado. Equivale pues a una amonestación que cualquier je-fe puede hacer a su personal subordinado. Esta facultad se implantó a partir de 1917 con las constituciones de Sonora del 17 de septiembre, de Tamaulipas del 5 de febrero de 1921, y de Chihuahua del 16 de junio de 1950.

G) Facultad genérica para convocar a elecciones ante la ausencia definitiva de cual-quier naturaleza de los ayuntamientos. Al respecto hay dos tendencias: i) La facul-tad ejercida por la Legislatura según las constituciones de Tlaxcala del 17 de sep-tiembre de 1918 y de Tabasco del 5 de abril de 1919; ii) La facultad ejercida por el gobernador según la Constitución de Chihuahua del 16 de junio de 1950.

H) Facultad para sancionar directamente. Sea mediante la revocación directa del mandato de los miembros del ayuntamiento por la Legislatura como se estableció en la Constitución de Yucatán del 12 de enero de 1918 o mediante la facultad genérica para sancionar a los ayuntamientos, tal como se establece en la Constitución de Campeche del 22 de marzo de 1957.

5. La desaparición de poderes ha sido una institución federal desde 1874, cuya aplicación por parte del Senado hacia los poderes en las entidades federati-vas se ha realizado en 62 ocasiones hasta 1975, sin contar con los intentos falli-


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dos para hacer uso de esta facultad consagrada en la fracción V del artículo 76 constitucional.

La desaparición de poderes estaduales cuenta como características a las si-guientes: a) Tiene efectos declarativos y no constitutivos; b) Procede cuando la desaparición afecta a los tres poderes de los estados; c) Tiene como objetivo la designación de un funcionario provisional para el solo efecto de convocar a elec-ciones extraordinarias; d) Se prevé la aplicación de las constituciones estaduales cuando contemplen los supuestos de una desaparición de poderes, y e) Se re-quiere la reglamentación de esta facultad.19

Según hemos visto, las medidas de intervención política por parte de los po-deres estaduales hacia los ayuntamientos se han implementado desde 1825 con gran anterioridad a la desaparición de poderes estaduales. En consecuencia, su práctica ha sido más prolija que la propia medida federal, no sólo por la mayor antigüedad sino por la abrumadora proporción de municipios con relación al número de entidades federativas.

Con todo, la desaparición de poderes estaduales ha sido motivo no sólo por cuestiones relativas al nivel del Estado, sino que también se cuentan, siete casos de desaparición de poderes a causa de disturbios municipales. Entre estas cau-sas podemos mencionar la comisión de fraudes electorales municipales propi-ciadas por el gobierno local, como ocurrió en los casos de Nuevo León, del 10 de diciembre de 1885 y de Yucatán, del 5 de julio de 1920; la remoción de quince autoridades municipales por parte del gobernador como en el caso de Durango, del 27 de septiembre de 1931; la supuesta participación del goberna-dor en distintos delitos del orden común con motivo de elecciones municipales, como el caso de Guanajuato, del 8 de enero de 1946; así como también la gené-rica causal de violaciones a la autonomía municipal, argumentada en los casos

19 Cfr. GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, La intervención federal en la desaparición de poderes, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1963. BARQUÍN, Manuel, “La desaparición de poderes en las entidades federativas”, Anuario Jurídico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1975. TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, S. A., 1981. MARQUET GUERRERO, Porfirio, La estructura constitucional del Estado mexicano, UNAM, 1975. CARPIZO, Jorge, “El sistema federal mexicano”, Los sistemas federales del Continente Ameri-cano, UNAM-FGE, 1972; ídem, Estudios constitucionales, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1982.


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de Colima, del 21 de agosto de 1935; Sonora, del 20 de diciembre de 1935 y de Guerrero, del 21 de febrero de 1941.20

Sin embargo, los casos de suspensión de ayuntamientos, que seguramente superan a los de desaparición de poderes estaduales, no han sido recogidos por los especialistas, ni sistematizados en cuanto a sus causas, haciéndose tan sólo aislada mención de los ejemplos realmente escandalosos como el de los 39 ayuntamientos del Estado de Tamaulipas que en 1947 fueran suspendidos y sustituidos por las llamadas Juntas de Administración Civil designadas por el gobernador.21

La designación de estas juntas fue tan frecuente que mereció desde 1946 la crítica de Alfonso Francisco Ramírez, entonces Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien asimiló la naturaleza de dichas juntas a las de las desterradas jefaturas políticas,22 que aunque igualmente incompatibles con la libertad municipal, resultaban más graves aún, ya que las juntas eliminaban toda posibilidad de contar con ayuntamientos electos popularmente, mientras que las jefaturas habían sido autoridades intermedias entre los municipios electos y el gobierno del Estado, permitiendo por lo menos la elección de funcionarios municipales.

A pesar de que el Municipio Libre había sido un ideal de la Revolución mexicana y de que las leyes pre-constitucionales y la propia Constitución de 1917 la habían determinado, la inclusión de la facultad de los gobiernos esta-duales para declarar la desaparición de poderes fue iniciada inmediatamente después de la vigencia de la nueva Constitución. De esta manera, la Constitu-ción de Michoacán del 5 de febrero de 1918 implantó por vez primera, a nivel estadual, la facultad de la Legislatura para declarar la desaparición de ayunta-mientos. En esta Constitución se establecieron las siguientes causales: a) Comi-sión de delitos; b) Desintegración fáctica del cuerpo edilicio, y c) “Cuando se juzgue indispensable para la tranquilidad del municipio”. Esta Constitución que fue la primera y la única en determinar las causales de desaparición de ayunta-mientos fue seguida por las correspondientes a los estados de Zacatecas, del 17 de noviembre de 1944; Coahuila, 19 de febrero de 1918; Chiapas, del 1° de

20 Cfr. GONZÁLEZ OROPEZA, op. cit., pp. 62, 198, 227, 228, 231, 233 y 236. 21 Vid. OCHOA CAMPOS, La reforma municipal, p. 376. 22 Cfr. “El municipio libre”, op. cit., p. 19.


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febrero de 1921; Baja California Sur, del 9 de enero de 1975, y Quintana Roo, del 12 de enero de 1975.

No obstante, la desaparición de ayuntamientos fue no sólo establecida a través de las constituciones de los estados, sino que también algunas leyes orgá-nicas municipales determinaron esta institución. Tal es el caso de las leyes de Guerrero (25 de diciembre de 1956), Hidalgo (22 de agosto de 1946), Morelos (15 de diciembre de 1930) y Veracruz (16 de diciembre de 1947).

Como una excepción a esta medida interventora en los municipios, cabe mencionar la magnifica disposición del artículo 86 de la Ley Orgánica del Mu-nicipio Libre de Chihuahua que, desafortunadamente, a consecuencia de las reformas de 1983 al artículo 115 de la Constitución federal debe considerarse derogada:

Los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no podían en ningún caso declarar disueltos a los ayuntamientos instalados e integrados constitucionalmente, ni sus-penderlos en el ejercicio de sus funciones, debiendo concretarse en casos de faltas o responsabilidades, a consignarlos a la autoridad competente.23

Esta disposición derogada debió sin embargo, haber inspirado una reforma constitucional en lugar de consagrarse a nivel federal la suspensión, desapari-ción o revocación de ayuntamientos.

De la revisión de causales, tanto de la suspensión como de la desaparición de poderes, que nos brinda nuestra historia constitucional, no encontramos una diferencia de fondo, y tan sólo podemos mencionar como una característica pe-culiar de la suspensión el hecho de ser una medida interventora más flexible que la desaparición, según se interpreta de la institución federal, ya que la suspen-sión ha sido implementada como una medida provisional24 definitivamente así como puede afectar la totalidad o una parte de las autoridades municipales según ya se establece en la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional. Por su parte, la desaparición de ayuntamientos implica exclusivamente una medida

23 Cfr. OCHOA CAMPOS, La reforma municipal, p. 381. 24 Vid. Constituciones de Nuevo León (16 de diciembre de 1917), Querétaro (9 de septiembre de 1917) y Baja California Norte (16 de agosto de 1953), por ejemplo.


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definitiva que afecta a la totalidad del ayuntamiento, tal como se desprende del primer caso de desaparición posterior a la reforma, en Juchitán, Oaxaca.

III. CARACTERÍSTICAS DE LA SUSPENSIÓN, DESAPARICIÓN

Y REVOCACIÓN DE AYUNTAMIENTOS

6. Resulta necesario aludir a la naturaleza y a los objetivos que estas medidas persiguen. Si bien existe una pequeña diferenciación entre la suspensión y la desaparición de ayuntamientos según mencionamos con anterioridad, la revo- cación del cargo edilicio por la totalidad o una parte de los ayuntamientos, también cuenta con elementos de similitud y diferencia que son de tomarse en cuenta.

Por principio, la revocación sólo debiera proceder contra el ayuntamiento, cuando éste pretende ser removido por quien fue electo, es decir, por el propio pueblo elector. La revocación de ayuntamientos debe obedecer al principio que establece que quien tiene la facultad de nombrar, la tiene igualmente de remo-ver. En el caso de los ayuntamientos de elección popular directa, la revoca- ción debe plantearse como la posibilidad que tiene el pueblo para remover a las autoridades municipales ante la constatación de una causa grave. Se trata, en consecuencia, no de una medida interventora de los gobiernos locales, sino de una medida democrática plenamente ejercida en forma directa por el soberano originario.

Esta medida, cuyos orígenes están en el tipo de gobierno municipal por co-misión dado en el sistema americano (recall),25 contaba antes de la reforma cons-titucional de 1983 su consagración en el artículo 75 de la Constitución de Hidalgo que textualmente establecía:

Las asambleas municipales se revocarán en su totalidad cada tres años. Pero todo grupo de ciudadanos que compongan más del cincuenta por ciento de la población con capacidad electora municipal, podrá pedir y gestionar la revoca-ción del mandato por medio del referéndum facultativo popular, cuyo procedi-

25 Cfr. VALENCIA CARMONA, Salvador, “La constitución municipal: algunos enfoques teóri-cos, comparativos e históricos”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado N° 6. Nueva Serie 1969. Ídem., “La nueva estructura constitucional del municipio”, en RUIZ MASSIEU y VALADES, Diego, Nuevo Derecho Constitucional Mexicano, p. 225.


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miento y autoridades competentes para verificarlos serán señalados por la Ley Reglamentaria.26

Otras medidas parecidas de índole popular, se encuentran implementadas con anterioridad a la reforma citada. La forma de denuncia popular en contra de las autoridades municipales, generalmente por la comisión de delitos patri-moniales, es común entre la legislación orgánica municipal. Las leyes de Colima (27 de diciembre de 1962), Chiapas (4 de febrero de 1931), Michoacán (27 de septiembre de 1962), Tabasco (17 de enero de 1959) y Veracruz (3 de noviem-bre de 1964) establecen este tipo de acción popular.

De esta manera, podemos caracterizar a la suspensión y a la desaparición como medidas interventoras típicas ya que, desde su creación, han sido medidas emitidas por órganos de un nivel de gobierno distinto, el estadual. Aunque la revocación debiera ser distinta en este aspecto a las otras medidas, pues sus an-tecedentes son de índole estrictamente popular a través de referéndum, la re-forma de 1983 congruente con su afán uniformador, la asimila a una medida que debiera ser ejercida por la misma Legislatura del Estado, lo cual contravie-ne los antecedentes mencionados y la convierte igualmente en una medida inter-ventora; sin embargo, mediante esta asimilación se elimina la posible diferencia-ción entre la revocación y las demás medidas reseñadas. Sería conveniente que se hiciera la reforma necesaria por cuanto a la revocación, para que adquiera nuevamente su especificidad.

Con el siguiente cuadro, resumo las características propuestas para la sus-pensión, desaparición y revocacional de ayuntamientos.

26 Cfr. REYES VALENCIA, op. cit., p. 376.


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SUSPENSIÓN DESAPARICIÓN REVOCACIÓN

SUJETOS Totalidad o una parte del ayuntamiento

Totalidad del ayuntamiento

Totalidad o una parte del ayuntamiento

Causas pro-puestas

1.- Abuso de autoridad en perjuicio de la co-munidad del municipio. 2.- Omisión reiterada en el cumplimiento de sus funciones por causa imputable a las autori-dades municipales. 3.- Abandono del ejer-cicio efectivo de los cargos edilicios, para ocupar otras funciones distintas a las munici-pales. 4.- No acatamiento reiterado de la legisla-ción estadual. 5.- Sublevación de las autoridades y policía municipales. 6.- A consecuencia de la constatación de haber habido fraude electoral.

1.- Desintegración fáctica del cuerpo edili-cio. 2.- Imposibilidad para el ejercicio de su fun-cionamiento de los requisitos constitucio-nales para ocupar los cargos edilicios.

Cualquiera de las causales de suspen-sión y declaración de desaparición de ayun-tamientos.

Órgano deci-sorio ideal propuesto

Legislatura (origen histórico)

Legislatura (asimila-ción de la experiencia federal)

Referéndum popular (antecedentes históri-cos y doctrinales)

Nota: La Constitución federal en su artículo 115 uniforma a los órganos decisorios de estas medidas, siendo la Legislatura la única reconocida para ejercerlas. Naturaleza Interventora-

sancionadora Responsabilidad política

Interventora-reconstructiva

Democrática pura (interventora, según el artículo 115 consti-tucional vigente)

Efectos Constitutivas por su carácter sancionador

Declarativos por su carácter reconstructor

Mixto


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De las causales propuestas hemos excluido la correspondiente a la comisión de delitos, sean del orden común o del federal, ya que dichas acciones y omisio-nes deben ser objeto exclusivamente de los procedimientos de responsabilidad penal tal como se establecía en el artículo 86 de la Ley Orgánica Municipal de Chihuahua. Efectivamente, tanto la desaparición de poderes estaduales declara-da por el Senado, como la suspensión y desaparición de ayuntamientos anterior a la reforma de 1983 han sido instrumentos para fincar responsabilidades, tanto penal como política, sobre los funcionarios suspendidos o desaparecidos, sin llevar a cabo el procedimiento indicado para las responsabilidades políticas y aplicando, en su casó, la única sanción política consistente en la remoción.

Esta manera de proceder es absolutamente irregular ya que trastoca los su-puestos y procedimientos del juicio político, de la responsabilidad penal, de las medidas reconstructivas federales, todo en perjuicio de nuestro sistema federal como municipal. Como ejemplo tenemos el caso de Juchitán del 3 de agosto de 1983 que, a raíz de posibles delitos cometidos por el presidente municipal, en lugar de iniciar la averiguación de la responsabilidad penal ante las autoridades competentes, se utilizó el expediente sumario de la desaparición de ayuntamien-tos, iniciando así en forma viciada, una institución que merece elogio por su naturaleza reconstructiva del orden constitucional.

La suspensión y desaparición de ayuntamientos deben pues, alejarse de la práctica de sanción en los supuestos de la comisión de delitos. Para ello tanto las constituciones como la legislación de los estados determinan un procedimiento. El principio general es que los miembros de los ayuntamientos no gozan de inmunidad o fuero en cuanto a los ilícitos de índole penal,27 por lo que las cons-tituciones de México y Oaxaca, así como las leyes orgánicas municipales de Colima, Michoacán, Morelos, Tabasco, Yucatán y Zacatecas establecen la res-ponsabilidad penal directa de los munícipes ante las autoridades competentes. Con todo, estas disposiciones constituyen una minoría y el régimen de respon-sabilidad penal deberá ser explícito en todos los sistemas jurídicos de los restan-tes estados.

Tratándose de la responsabilidad política, esta institución tiene una semejan-za con la suspensión de ayuntamientos que cabría elaborar, sobre ella. Según hemos visto en nuestra historia constitucional, las causales de suspensión se acercan mucho a las de responsabilidad política. Se trata genéricamente de exce- 27 Vid. Semanario Judicial de la Federación. T. XXX, p. 565.


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so de poder o de descuido en las funciones edilicias que deben sancionarse polí-ticamente con la remoción de las autoridades responsables: en consecuencia, la naturaleza de la suspensión de ayuntamientos es de ser una medida interventora, pero además sancionadora.

Dichas razones nos llevan a sugerir que la responsabilidad política de las au-toridades municipales y la suspensión de ayuntamientos, sea parcial o total, son dos aspectos de una misma cuestión. La responsabilidad política y la suspensión de ayuntamientos persiguen el mismo objetivo; la remoción de autoridades.

La remoción es la sanción, la responsabilidad es el contenido de la decisión y la suspensión es el procedimiento ante la Legislatura respectiva

La reforma de 1983 implica, en mi opinión, la uniformidad del procedimien-to para fincar responsabilidad política a las autoridades municipales, a través de un solo procedimiento: el de suspensión de ayuntamientos (total o parcial). En consecuencia, según mi opinión, los procedimientos distintos para fincar la res-ponsabilidad política a los munícipes, como el previsto en los artículos 163, 164 y 165 de la Constitución del Estado de México, han sido derogados por la re-forma al artículo 115 constitucional y ahora deben sustanciarse exclusivamente ante la Legislatura sin efectuarse la distinción entre jurado de acusación y jura-do de sentencia, por lo menos, asignados a distintos órganos de gobierno.

Por lo que respecta a las características de la desaparición de ayuntamientos de novísima creación, éstas deben fundarse en las de la desaparición de poderes estaduales debido a la mayor experiencia de esta última institución y porque, en esencia, ambas son medidas de intervención de un nivel de gobierno a otro, con el fin de reconstruir a las autoridades desaparecidas. Su intención es por lo tan-to, la de cubrir las faltas absolutas o vacías de poder en los ayuntamientos.28 Como requisito de esta facultad es que los sistemas de sustitución de muníci- pes sean inexistentes en la legislación local o aunque existentes, haya imposibili-dad para aplicarlos, según lo establece el propio artículo 115 constitucional reformado.

La declaratoria de la Legislatura de desaparición de ayuntamientos debe te-ner sólo efectos declarativos que constaten una ausencia fáctica del cuerpo edili-

28 Antes de la reforma de 1983, algunos estados establecían procedimientos para suplir las faltas absolutas de las autoridades municipales. En este supuesto están las constituciones de Baja California Sur, Coahuila, Durango, Puebla, Quintana Roo y Tamaulipas.


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cio. A diferencia de la desaparición de poderes estaduales que opera igualmente por causas de preservación del régimen republicano, representativo y federal según se previene en el artículo 2° de la Ley Reglamentaria de la Fracción V del Artículo 76 Constitucional (D. O. 29 de diciembre de 1978), en el supuesto de que las autoridades municipales atenten contra dicho régimen mediante la pro-rroga de sus cargos sin previa elección (reelección), subleven contra los demás niveles de gobierno o cometan fraudes electorales por ejemplo, dichas causales estarían mejor ubicadas en el supuesto de la suspensión de ayuntamientos por su carácter sancionador.

Igualmente, a diferencia de la institución federal, la desaparición de ayunta-mientos no tiene como objetivo inmediato la designación de funcionarios provi-sionales, sino que la reforma de 1983 estableció el orden para sustituir a los munícipes desaparecidos. En caso de haber sustitutos previstos en la legislación local, éstos entrarán en funciones. La cuestión sobre si los sustitutos convocaran a nuevas elecciones o permanecieran en los cargos edilicios hasta concluir el periodo respectivo deberá resolverse en cada Estado según sus particularidades. En el supuesto de que no haya munícipes sustitutos, la Legislatura deberá de-signar un Concejo Municipal de entre los vecinos del municipio.

Este procedimiento ya se encontraba previsto antes de la reforma de 1983 en el artículo 104, fracción VIII de la Constitución de Puebla. Se entiende que en caso de designarse Concejo Municipal, éste no tendrá carácter provisional, sino que concluirá el periodo respectivo.

La existencia de Juntas o Concejos Municipales en casos de ausencias o sus-pensiones de ayuntamientos es anterior a la reforma de 1983. La integración común, de estos Concejos era de tres personas según lo establecido por las cons-tituciones de Yucatán, de 1918; Tlaxcala, de 1918; Tabasco, de 1919; Sinaloa, de 1922 y San Luis Potosí, de 1943. La diferencia entre estos antiguos Conce-jos y el previsto actualmente es que no tendrán como objetivo convocar a nuevas elecciones sino tan sólo el de concluir el periodo que hubiese restado al ayunta-miento suspendido o desaparecido.

7. El primer caso acontecido después de la reforma de 1983, nos da un ejemplo de lo que puede suceder si no se discuten y analizan previamente los supuestos de suspensión y desaparición de ayuntamientos y no se llega a una determinación de su naturaleza.


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El municipio de Juchitán de Zaragoza tenía autoridades municipales que habían sido candidatos del Partido Socialista Unificado de México, y que hab-ían ganado las elecciones el 10 de marzo de 1981. La situación había sido parti-cularmente tensa entre los dirigentes del Partido Revolucionario Institucional y el ayuntamiento comunista. En las campañas para diputados verificadas en 1983, ocurrieron varios incidentes, entre los cuales es digno de mencionarse el sucedido el 18 de julio en el cual fue herido el presidente municipal de Juchitán, Leopoldo de Gyves de la Cruz. Este ambiente prevaleció durante la campaña para el cambio de autoridades municipales de Juchitán cuyo enfrentamiento de los partidos políticos contendientes produjeron los hechos violentos del 31 de julio de 1983.

Iniciadas las investigaciones de estos hechos por la Procuraduría General de Justicia del Estado, la Diputación Permanente de la Legislatura decidió citar al presidente municipal de Juchitán para que informase sobre los sucesos. El citatorio fue despachado mediante telegrama el día 3 de agosto de 1983, llegán-dole el mismo día a la autoridad municipal; sin embargo, la comparecencia esta-ba programada para ese mismo día. La declaratoria de “desaparición” fue emi-tida por la Legislatura en esta misma fecha. El 20 de agosto fue designado el Concejo Municipal para concluir el periodo restante del ayuntamiento por el gobernador.

Independientemente de la veracidad de los hechos sostenidos tanto por el ayuntamiento como por la Legislatura, la importancia de este primer caso, radi-ca en la exposición de los siguientes puntos:

a) La suspensión y desaparición de ayuntamientos no es la medida adecuada para fincar la posible responsabilidad penal de las autoridades municipales. Para ello está expedita la denuncia y consignación directa de dichas autoridades. La suspensión y desaparición de ayuntamientos adolece de dos defectos para sancionar a los muníci-pes por la comisión de delitos: i) son medidas extremas que sustituyen al voto popu-lar y pueden afectar a todas las autoridades que han de suponerse coludidas; la sus-pensión aunque puede implicar una sanción, ésta es de naturaleza política; ii) en el ámbito penal, las medidas son incompletas pues sólo atienden a las implicaciones políticas, sin poder decidir sobre la responsabilidad penal; hasta el momento no se cuenta con ningún caso de autoridad municipal que después de haber sido suspen-dida o desaparecida, se haya seguido el procedimiento penal en su contra ante los tribunales competentes.


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b) La suspensión y desaparición de ayuntamientos debe constatarse o declararse y no constituirse, respetando las garantías del artículo 115 constitucional que requie-ren el voto de mayoría calificada de la Legislatura, así como la instancia previa de ofrecer pruebas y rendir alegatos por parte de las autoridades municipales en caso de existir; aunque la ley reglamentaria está requerida por mandato constitucional, la suspensión o desaparición de ayuntamientos es una atribución directa conferida a la Legislatura, la cual puede ser ejercida aunque no haya ley. El principio de legalidad está subordinado al de la supremacía constitucional. La historia constitucional nos confirma este aspecto, pues en el supuesto de desaparición de poderes estaduales todos los casos sucedidos ocurrieron antes de la expedición de la ley reglamentaria de 1978, sin que el Senado haya reparado en la ausencia legislativa.

c) La facultad de designar un Concejo Municipal es una atribución indelegable de la Legislatura por, lo que no puede ser trasladada al gobernador tal como se hizo en el caso de Juchitán. Las disposiciones constitucionales de los estados de Durango, Puebla y Tamaulipas relativas a dar participación al gobernador en la designación de los Concejos Municipales, han quedado denegados por la reforma de 1983. Uno de los objetivos de esta reforma fue precisamente el desligar al gobernador de toda intervención en esta materia.

d) La impugnación de la suspensión y desaparición de ayuntamientos a través del juicio de amparo ha sido infructuoso; sin embargo, a pesar de la jurisprudencia de-finida al respecto29 cabría replantear la procedencia del amparo, no necesariamente para resolver cuestiones de legitimidad de las autoridades municipales, sino para subsanar los vicios que puedan ocurrir en los requisitos y procedimientos que tanto en el artículo 115 constitucional como en la legislación que se promulgue en los es-tados se pueda incurrir.

Resolver el problema que plantee la suspensión, desaparición y revocación de ayuntamientos es una ocasión más para fortalecer o eliminar la autonomía de los municipios. El carácter instrumental de estas medidas no permite concluir con una crítica sobre sus efectos. La decisión sobre la bondad de estas medidas es enteramente casuística. No obstante, la experiencia que plantea la práctica de desaparición de poderes estaduales no es del todo constructiva y antes bien, han representado constantes atentados a la autonomía de los estados y la experiencia

29 Cfr. Semanario Judicial de la Federación, T. XL, p. 2187. T. XLVII, p. 5351. T. LXIX, p. 4731. T. XL, p. 2187. T. XCIX, p. 1190. T. C, p. 1026. T. XLV, p. 4618. T. XLVI, p. 4050. T. LXIX, p. 4731. T. LXXI, p. 5301. T. XCV, p. 3153.


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de la suspensión de ayuntamientos tampoco ofrecía buenos antecedentes aun antes de la reforma de 1983.

Ya es tiempo que en el municipio se concreten los buenos deseos de los dis-cursos políticos.

Los municipios mexicanos y el libre comercio: el caso de Metalclad

A diez años de la puesta en vigor del Tratado de Libre Comercio, el éxito del Tratado ha sido experimentado más por los Estados Unidos que por Méxi-co. A pesar de las quejas de nuestros vecinos sobre el aumento en la tasa de desempleo sostenidas por las organizaciones más corruptas que tienen, como la Unión de Camioneros (Teamsters Union), ello se debe más a la implantación de maquiladoras en el oriente que al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En definitiva, las exportaciones de ese país se han duplicado respecto a las exportaciones de México.

Pero además de este resultado en números reales, el Tratado de Libre Co-mercio ha sido igualmente favorecedor de los intereses comerciales de los Esta-dos Unidos en el terreno de la solución de controversias, particularmente si se siguen los casos resueltos de acuerdo al procedimiento marcado en el Capítulo Once del Tratado, que han favorecido hasta la exageración las reclamaciones del inversionista extranjero en territorio mexicano, dando un paso atrás a la famosa cláusula Calvo contenida en el artículo 27 constitucional y a una consideración privilegiada del extranjero que el constitucionalismo mexicano luchó durante el siglo XIX para erradicarlo.

En 1758, Emmerich de Vattel escribió la justificación de la protección di-plomática en los siguientes términos:

Cualquiera que maltrate a un ciudadano ofende directamente a su gobierno. El so-berano de ese Estado puede vengar el daño y, si puede, forzar al agresor a satisfacer plenamente la reparación o a castigarlo; ya que de otra manera, el ciudadano no lo-graría el principal objetivo de la asociación, que es la seguridad.1

Aunque este principio doctrinal fue malinterpretado y forzado en su aplica-ción contra las naciones débiles, durante el siglo XIX, tal como lo expresó el 1 Le droit des gens ou les principes de la loi naturelle apliques a la conduite et aux affaire des Nations et Souverains. Volumen I. Libro II. Párrafo 71, p. 309. Londres. 1758.



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distinguido diplomático mexicano Luis Padilla Nervo, en su opinión en el caso de España contra Bélgica, decidido el 5 de febrero de 1970 (Barcelona Traction, Light & Power Co.) por la Corte Internacional de Justicia, ha cobrado un nuevo giro dado por la justicia internacional, que invierte el principio en sus conse-cuencias y puede ahora ser fundamento en la defensa de las naciones débiles contra las potencias que con prepotencia menosprecian y abusan de los extranje-ros procedentes de países en vías de desarrollo.

Por lo menos en tres notables casos de la Corte Internacional de Justicia: Mavrommatis Palestine Concessions, Panevezys-Saldutiskis Railway y Nottebohm, se ha sentado el principio del Derecho Internacional que un Estado está legitima-do a proteger a sus nacionales, cuando éstos son afectados en sus derechos por actos cometidos por otro Estado, contrarios al Derecho Internacional, después de agotados los recursos ordinarios.

Pero la protección de un Estado ha abandonado su aspecto meramente físi-co, a través de la intervención armada, para transformarse en una defensa legal ante tribunales internacionales que con imparcialidad juzguen sobre la interpre-tación del Derecho Internacional y aplique en consecuencia las normas suprana-cionales.

Ha habido en consecuencia, una transformación de la protección diplomáti-ca, por un sistema de Estado de Derecho Internacional, donde los tribunales internacionales resuelven disputas de afectación de los extranjeros por otros estados, en violación de las normas internacionales aplicables.

Complemento de estas ideas lo constituye la Doctrina de Carlos Calvo que en su obra sobre Derecho Internacional, Teórico y Práctico publicada por vez pri-mera en 1868 y traducida al poco tiempo al francés, interpuso la primera limita-ción de la protección diplomática, ejercida como mera fuerza interventora de una nación poderosa en los asuntos de las naciones débiles, con el pretexto de proteger los intereses de sus nacionales. La salvaguarda o limitación que fo-mentó la doctrina Calvo fue que el debido proceso legal prevaleciera sobre la intervención armada al hacer de los tribunales nacionales y del tratamiento igua-litario de los nacionales con los extranjeros, la regla para dirimir las reclamacio-nes de extranjeros frente a las posibles afectaciones de parte de un Estado.

La idea de soberanía nacional estuvo plasmada desde un principio en la con-cepción de esta doctrina, ya que evitaba que un Estado impusiera sobre otro sus


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políticas e intereses en detrimento de la igualdad ante la ley y de las políticas sostenidas por el Estado débil.

La Cláusula Calvo ha sido entusiastamente promovida por los países lati-noamericanos desde la Primera Conferencia Internacional de los Estados Ame-ricanos, celebrada en Washington en 1889-1890 y ha sido puesta a considera-ción de tribunales nacionales e internacionales en múltiples ocasiones. Quizás la primera vez que se tomó en cuenta fue en el caso North American Dredging Com-pany of Texas v. The United Mexican States, resuelto por la Comisión de Comer-cio Interestatal de los Estados Unidos en 1926. En este caso se condenó a México a pagar cinco mil dólares por los daños ocasionados a esta empresa.

Aunque la Comisión de Comercio Interestatal no es un tribunal, sino que es un organismo descentralizado del gobierno federal, con facultades jurisdiccio-nales en los Estados Unidos, esta agencia se tomó la libertad de analizar la Cláusula Calvo derivada del contrato celebrado entre México y la compañía en cuestión el 12 de noviembre de 1912 y giró su análisis alrededor de la cláusula 18 del contrato,2 sin hacer ninguna referencia al artículo 27 de la Constitución mexicana que ya desde 1917 consagraba al más alto nivel, la doctrina Calvo. En el caso Metalclad que se explica con posterioridad donde se basa en el tratado de Libre Comercio, la jurisdicción internacional que se crea ex profeso para resolver las disputas comerciales fue considerada como una excepción al princi-pio constitucional mexicano de la cláusula Calvo.3

A pesar de que en esa ocasión México desconoció la jurisdicción de un cua-si-tribunal estadounidense, resolviendo un asunto de interés para una compañía de la misma nacionalidad, la Comisión desechó el argumento basado en otro precedente que ella misma había fijado, unilateralmente por supuesto, en el caso

2 En la parte final de la cláusula 18 del contrato referido, que antecede la adecuada redacción del artículo 27 constitucional, se leía: “(La Compañía) está despojada de cualquier derecho como extranjera y bajo ninguna circunstancia se permitirá la intervención de agentes diplomáticos en cualquier asunto relacionado con el presente contrato”. Aunque esta redacción es aparentemente muy ofensiva, la intención de la cláusula era asimilar en igualdad de derechos a los extranjeros, más que en despojarles de cualquier derecho subjetivo, así como de evitar como método de solución de conflictos la intervención de la protección diplomática, que en esos tiempos se tra-ducía siempre en fuerza militar. 3 FOLSOM, Ralph H., NAFTA and the Free Trade in the Americas. Thomson-West. 2a edición. 2004, pp. 161-162.


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Illinois Central Railroad Co.4 No obstante, la resolución tiene conceptos intere-santes que después ha desmentido la jurisprudencia norteamericana, como el de que los tratados internacionales se aplican no sólo a las Naciones sino también a los individuos.

De la misma manera, la decisión de Dredging Company of Texas puntualizó que si bien el Derecho Internacional no desaprobaba los compromisos de los extranjeros hechos para respetar el derecho mexicano, ello no significaba la re-nuncia que el extranjero hiciera para que su Gobierno intentara los recursos internacionales contra violaciones al Derecho Internacional en su perjuicio;5 como por ejemplo, la pertinencia de los actos de un gobierno frente a los están-dares del Derecho Internacional, si su administración de justicia violentara algún principio reconocido por la comunidad internacional.6

El capítulo once del Tratado de Libre Comercio establece el procedimiento ante un panel internacional para dirimir las disputas de inversionistas extranje-ros en cualquiera de los estados partes. El 2 de mayo de 2001, la Suprema Corte de Columbia Británica, Canadá, resolvió en definitiva, dentro del procedimiento del Tratado de Libre Comercio, el caso México v. Metalclad Corp., el cual ya había sido fallado el 30 de agosto de 2000, a través del panel previsto en el Tra-tado y por el cual México había sido condenado a pagar a la empresa citada la cantidad de US$ 16,685,000.00 dólares por concepto de daños.7

Metalclad es una empresa norteamericana, establecida en Newport Beach, California, que se especializa en la construcción y mantenimiento de confina-mientos para desechos industriales. Esta empresa adquirió en 1993 de la com-pañía mexicana Confinamiento Técnico de Residuos Industriales SA de CV (COTERIN) la construcción de un confinamiento ubicado en el paraje de La Pedrera, dentro del municipio de Guadalcázar, San Luis Potosí, donde habitan por lo menos 800 personas en un radio de 10 kilómetros.

Debido a la falta de cuidado e infracción a las disposiciones reglamentarias en el manejo de 20,000 toneladas de desperdicio, este confinamiento de CO-

4 Resuelto el mismo 1926, el 31 de marzo, bajo el numero de expediente 432. 5 North American Dredging Company of Texas v. The United Mexican States (1926) 4 RIAA 26, párrafo 11. 6 Esta conclusión fue sostenida particularmente en el caso decidido por la misma Comisión de Comercio Interestatal denominado LFH Neer & Pauline E. Neer, Expediente 136. 7 Las pretensiones de la empresa eran de conseguir 90 millones de dólares en todo el proceso.


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TERIN fue clausurado por las autoridades federales el 26 de septiembre de 1991 y no fue autorizado a reabrir sino hasta febrero de 1996. Este negligente manejo de los desperdicios provocó serios problemas sanitarios en las localida-des circunvecinas.

El municipio de Guadalcázar se había opuesto a la construcción de este esta-blecimiento desde 1991 y renovado su negativa en 1992, por lo que COTERIN buscó en las autoridades federales y estatales algún tipo de permiso para la cons-trucción del confinamiento, lo cual sucedió en 1993, obteniendo la empresa tres permisos, dos federales y uno estatal, seguramente con el objetivo de sanear su manejo de deshechos para transferir el control completo a Metalclad, lo cual ocurrió en abril del último año mencionado.

Sin embargo, la compraventa de COTERIN por Metalclad fue condiciona-da a que se obtuvieran los permisos municipales de construcción que requería el confinamiento o, en su defecto, la resolución judicial que concluyera cualquier disputa al respecto. Sin los permisos municipales para la construcción del relle-no, COTERIN comenzó la construcción y hasta enero de 1995 consiguió un permiso de construcción federal. Previamente, la autoridad municipal había clausurado el 26 de octubre de 1994 la construcción y COTERIN inició pro-cedimientos para levantar la clausura, por lo que el municipio decidió definiti-vamente continuar con la clausura el 5 de diciembre de 1995.

Pero en marzo de 1995, la construcción en cuestión había sido completada pasándose por alto las decisiones del municipio. La apertura del establecimien-to, programada el 10 de marzo de 1995, fue boicoteada por manifestantes y nunca pudo entrar en operaciones, por el grave desacato a las resoluciones municipales.

La compleja situación demuestra que si bien los requisitos para construir se habían satisfecho aparentemente, el interés del municipio era evitar que el mane-jo de los desechos se hiciera inadecuadamente y no se repitiera el fenómeno de 1991. De la misma manera, en el gabinete de las autoridades federales, los estu-dios de impacto ambiental de este confinamiento seguramente eran positivos para su operación, pero nuevamente, el interés de las autoridades municipales era garantizar que ya no sucedería el negligente manejo que la empresa había hecho. El quid del problema radicaba quizá en la deficiente supervisión federal para evitar el mal manejo de los deshechos, por un lado, aunado a que la comu-


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nidad del municipio no quería tomar nuevamente el riesgo de que la sucedánea empresa Metalclad, volviera a incurrir en negligencia.

La empresa consideró que llegando a un convenio con las autoridades fede-rales, se resolvería el asunto de Metalclad. Aunque se suscribió dicho convenio el 25 de noviembre de 1995 con dos dependencias de la SEMARNAP, limi-tando la duración de su permiso para operar el confinamiento por tres años, pero aumentando la capacidad del relleno de deshechos diez veces, de 36,000 toneladas a 360,000 toneladas. Este convenio fue suscrito en febrero de 1996. No obstante, el municipio persistió en la negativa de autorizar la construcción, no sólo incluyendo violaciones reglamentarias en materia de construcción, como que se había construido antes de haber obtenido el permiso, sino además argu-mentando razones de salud municipal y de la oposición de la comunidad al es-tablecimiento de un confinamiento de esa naturaleza.

Pero la convicción del municipio estaba sometida a prueba y, después de protestar formalmente ante SEMARNAP, solicitó el amparo de la justicia fede-ral en enero de 1996, obteniendo una suspensión respecto al convenio que se firmaría. No obstante, la tesis de jurisprudencia de que los municipios no pue-den acceder vía amparo a la justicia federal pues no gozan de garantías indivi-duales, se aplicó para desechar finalmente el juicio de amparo en mayo de 1999, sin haber entrado al fondo del asunto.8

La sentencia que desecha el amparo por improcedente sugiere que la vía adecuada hubiera sido la controversia constitucional. Aunque efectivamente este razonamiento es correcto, pues se hubiera tratado de un conflicto entre la Fede-ración y un municipio, de acuerdo al artículo 105, fracción I, inciso b) de la Constitución. De cualquier manera, la Ley de Amparo es reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, habiendo las hipótesis en las fracciones II y

8 Esta situación de indefensión del municipio es notoria y hasta la fecha no se ha tratado de remediar. Si bien formalmente, la tesis es correcta pues la institución municipal no goza de garantías individuales, poniendo fuera de discusión los derechos que las autoridades individua-les puedan tener en su capacidad de personas físicas, el artículo 103 constitucional en sus frac-ciones omite incluir al municipio como parte afectada por leyes o actos de las autoridades fede-rales y estatales. Si bien existe la controversia constitucional, la naturaleza de esta controversia es en el ámbito de sus atribuciones, mas no en la afectación por actos estatales, como el permiso de construcción, no de leyes, que infringen las facultades propias del municipio, por lo que debiera reformarse las fracciones II y III de la disposición constitucional mencionada, para incluir a los municipios.


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III del artículo 103 por las cuales los tribunales federales deben resolver las controversias planteadas contra leyes o actos que afecten la soberanía, autonomía o competencia de las esferas de gobierno, a través del juicio de amparo hasta que no se especifique en la ley otra vía más apropiada. Esta confusión constitucional y la restringida interpretación judicial hacen que el municipio se encuentre aún en estado de indefensión, pues muchas controversias no caen en la competencia de una controversia constitucional por no tener la dimensión de conflicto de competencias.

Al principio, poco después de abril de 1996, Metalclad presentó un amparo contra la autoridad municipal el cual fue desechado y estando en revisión ante la Suprema Corte, la empresa se desistió para negociar con el municipio en cues-tión. Las negociaciones no prosperaron, a pesar de tanta manipulación del sis-tema judicial mexicano y, en octubre de 1996, la empresa decidió proseguir el litigio en el foro brindado por el Tratado de Libre Comercio, de acuerdo al artículo 1119 de dicho Tratado.

Al sustraer Metalclad el asunto de la jurisdicción nacional, tuvo la facilidad de escoger las reglas de arbitraje que le confieren el artículo 1120 del TLC. Mientras se substanciaba este procedimiento, el gobernador de San Luis Potosí, a escasos tres meses de concluir con su administración, decretó el 20 de sep-tiembre de 1997 como reserva ecológica cerca de 190 000 hectáreas dentro del municipio de Guadalcázar, para la protección de cactáceas.

El arbitraje se rindió mediante un panel o tribunal de tres personas localiza-das en Vancouver, Canadá. El laudo se rindió el 30 de agosto de 2000 como ha quedado mencionado y se sometió a revisión ante la Suprema Corte de la Co-lumbia Británica, siendo el Magistrado Tysoe el ponente de la resolución.

La empresa que demandó a México manifestó que se habían violado los artí-culos 1105 y 1110 del TLC. El primer artículo establece que cada país parte otorgará a las inversiones de personas de los otros países parte un tratamiento basado en el Derecho Internacional,9 dándoles un tratamiento justo y equitativo así como una completa protección y seguridad.

Por su parte, el artículo 1110 del TLC, determina que ningún país parte podrá nacionalizar o expropiar una inversión de un inversionista de otro país parte, o aplicar medidas equivalentes a la nacionalización o expropiación, excepto por

9 Nótese la exclusión del derecho nacional y de la Cláusula Calvo en consecuencia.


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interés público, bajo una base no discriminatoria, observando el debido proceso legal y mediante pago de compensación.

El término de “medidas” que se ha puesto en cursivas de dicha disposición del TLC, se define en el artículo 201 del propio Tratado como cualquier ley, regulación, procedimiento, requisito o práctica que obstaculice los objetivos del Tratado que se reducen sustancialmente al incremento de las oportunidades de inversión en los territorios partes del tratado.

Por supuesto, con esta aventajada interpretación que se dio en la resolución de la Suprema Corte de la Columbia Británica y que se desprende de las propias palabras del Tratado, los inversionistas extranjeros en nuestro país gozan de mayores garantías que el inversionista nacional; pero además existe una preva-lencia de los tribunales internacionales sobre los tribunales domésticos, lo cual en principio no afectaría, si los tratados internacionales estuvieran bien definidos en su contenido y competencia, pero su aplicación automática y radical vulnera el principio constitucional de que los litigios relativos a extranjeros deben resol-verse en los tribunales mexicanos como cualquier nacional de nuestro país, lo cual es la esencia de la cláusula Calvo.

Quizá éste sea el porvenir del Derecho Internacional, pero mientras opera, se requiere de un ajuste constitucional que evite la abierta contradicción entre el artículo 27 y el artículo 1105 del TLC. Por el momento, considero que hay serias dudas sobre la constitucionalidad de esta disposición contractual a nivel internacional.

Antes de seguir en loa hacia el Derecho Internacional, hay que introducir un elemento de suma importancia en la discusión: la ausencia de participación de las localidades en la formación de la vida internacional dentro del sistema cons-titucional mexicano. Esta cuestión es reflejo de la misma condición de los esta-dos y condados de los Estados Unidos.

Nuestra Constitución divide las competencias del Estado federal entre dos entidades: la Federación y los estados, según el artículo 124. Así, desde un principio, los municipios son actores pasivos del federalismo mexicano a pesar de la reforma del 23 de diciembre de 1999 al artículo 115 que introdujo al ayun-tamiento como un órgano de gobierno de los municipios y no un mero órgano de administración.


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De cualquier manera, dentro de esa distribución de competencias, ni los es-tados ni los municipios en consecuencia, pueden ser partícipes de la formación de convenios o tratados con otras naciones, según el artículo 117, fracción I, de la propia Constitución. Sin embargo, el artículo 133 constitucional no es claro respecto al ámbito de competencia de los tratados internacionales y sus efectos sobre la legislación estatal y la regulación municipal, aunque por la tesis aislada de jurisprudencia LXXVII/99 aprobada en noviembre de 1999 de la Suprema Corte de Justicia de México, se infiera que los tratados son superiores al dere-cho doméstico, o sea a las leyes federales y estatales. Lo anterior debe interpre-tarse restrictivamente, pues esta tesis es válida tratándose de tratados contenien-do derechos humanos que no son constitucionalmente facultades en el sentido a que se refiere el artículo 124, sino garantías individuales que limita la actividad de todas las autoridades del Estado federal.

Con estas indefiniciones y deficiencias, la vía internacional debe cultivarse con cautela y siempre respetando ante todo las disposiciones constitucionales para evitar que ahora el TLC esté por encima de la Constitución. No debe con-culcarse la distribución de competencias ni el sistema federal, por lo que un permiso municipal de construcción vale tanto como el reporte sobre impacto ambiental de la autoridad federal, porque son actos de dos ámbitos de compe-tencia distintos que las leyes y su interpretación no someten a jerarquías ni pre-eminencias.

Así como es importante la apreciación del impacto ambiental por la autori-dad federal, el equilibrio ecológico no es una materia exclusivamente federal, sino concurrente, donde la Federación por un lado y los estados y municipios son libres para apreciar el impacto de una industria, inversión o actividad.10 En consecuencia, la ecología está en la agenda de las relaciones intergubernamenta-les y no al criterio de una de las autoridades involucradas.

Los Tribunales Internacionales fallando un asunto del TLC, aplican los cri-terios que son comunes en Canadá y los Estados Unidos, pero que México ha rechazado sistemáticamente: que las leyes y el orden federal prevalecen sobre lo local. Efectivamente, desde 1819 en el caso McCulloch v. Maryland, la Suprema Corte de los Estados Unidos interpretó que ante un conflicto entre una ley fe-deral y una ley local la primera prevalece. La jurisprudencia mexicana no llega a 10 MENDOZA BERRUETO, Eliseo, (coordinador), Federalismo, Ecología y Administración Munici-pal. El Colegio de la Frontera Norte. 1996, 123 p.


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esta conclusión, pues nuestra distribución de competencias hace que las leyes tengan distintas reglas de solución ante sus conflictos.

Pero aunque la materia ecológica sea concurrente y, en consecuencia, pare-ciera que las disposiciones federales prevalecerían sobre las regulaciones locales; el caso Metalclad involucra no sólo la ecología, sino otras materias distintas: el uso del suelo y la construcción de edificaciones así como la disposición final de residuos que corresponden constitucionalmente a los municipios (artículo 115, fracción III, inciso c) y la Federación al actuar, debe ser respetuosa.

Finalmente, el caso tuvo que concentrarse en lo que llamó la “expropiación regulatoria”, derivada de un concepto del derecho judicial anglosajón. En el caso Pennsylvania Coal Corporation v. Mahon 260 US 393 (1922), el Ministro Oliver Wendell Holmes aseveró que si bien la propiedad privada estaba sujeta a regulaciones, si éstas iban más allá se convertiría en un acto expropiatorio. Este concepto se engarzó con la interpretación del artículo 1110 del TLC que define a medidas equivalentes a la expropiación como prohibidas por el “libre comer-cio”. Por lo que este concepto se extrapoló a la facultad de los municipios mexi-canos para emitir permisos de construcción y aceptar o no la construcción de confinamientos que pueden ser dañinos o no a la salud y al medio ambiente.

Por supuesto, estas “expropiaciones” están lejos de la legislación mexicana. Pero lo paradójico al respecto, es que despierta un asunto fenecido y arre-glado desde la expropiación petrolera de 1938, al descubrir nuevos medios expropiatorios.

Los asuntos ventilados entre el municipio de Guadalcázar, el gobierno fede-ral y la empresa de marras, muestran las carentes relaciones intergubernamenta-les de nuestro federalismo, la ausencia de efectiva aplicación de las leyes ecológi-cas que no supervisan a las fuentes contaminantes y los recursos de legítima defensa de los municipios que con sus pedazos de autonomía tratan de derrotar al Goliat de la ineficiencia federal. La claudicación a la jurisdicción nacional que México hizo con el Tratado de Libre Comercio es lamentable y ocasionará más perjuicio que beneficio. El espectro de los privilegios de inversionistas extranje-ros abolirá de facto el principio de la cláusula Calvo que por una centuria las instituciones latinoamericanas se esforzaron en crear.

Las elecciones municipales en la democracia mexicana

La condición de los municipios como nivel de gobierno y base de la organi-zación política de los estados es instrumental para la democratización de Méxi-co. Sin embargo, las elecciones son organizadas por las autoridades estatales, revisadas por tribunales estatales y, en su caso, por las autoridades administrati-vas y jurisdiccionales de la Federación. Si además agregamos que el panorama electoral municipal lo dominan los partidos políticos nacionales, el proceso de selección de candidatos municipales, así como de las autoridades partidistas municipales, puede estar sometido a las decisiones centralizadoras de tales orga-nizaciones políticas y, lo que es constitucionalmente la base de la organización política, se puede convertir en un apéndice secundario del cuerpo político-electoral mexicano.

La Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación conoce de manera creciente un número significativo de juicios iniciados por militantes de los partidos políticos que ocupan posiciones en los comités directi-vos municipales o estatales contra decisiones de sus directivos nacionales. Lo anterior se ejemplifica con las siguientes cifras:

Número de juicios de protección de derechos motivados por conflictos intrapartidistas1

AÑO

2003 248 2004 415 2005 681 2006 1100 2007 410

TOTAL 2854

1 Cuadros y gráficas elaborados por la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.



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SENTIDO FUNDADO 595 FUNDADO EN PARTE 75 INFUNDADO 558 DESECHAMIENTO 1367 OTRO 259

TOTAL 2854

Conflictos intrapartidistas por año


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Conflictos intrapartidistas por sentido

Como se aprecia, en los diez años de actuación de la Sala Superior del Tri-bunal Electoral se han llevado un promedio de 317 juicios por año relacionados con conflictos intrapartidistas donde el proceso interno de selección de candida-tos lleva la mayor parte, seguido por conflictos derivados de la elección de diri-gencias y nombramiento de representantes.

Del primer rubro consistente en conflictos derivados del proceso interno de selección de candidatos, el aspecto litigioso más común ha sido el de selección de candidatos a la renovación de ayuntamientos y jefes delegacionales del Dis-trito Federal con un total de 693 casos de 1996 a la fecha; mientras que del segundo rubro, relativo al de elección de dirigencias se reportan 268 casos du-rante el mismo periodo. En ocasiones, dichos conflictos se derivan de tensiones entre la dirigencia nacional y la estatal o entre ésta y las dirigencias municipales, lo cual crea problemas sobre el federalismo partidista que debe mantenerse en nuestro país.

No obstante, los medios de impugnación al alcance de los municipios contra las leyes electorales son inexistentes, por lo que no pueden impugnar directa-mente la fuente que puede propiciar sus agravios. Aunque la controversia cons-titucional está disponible para los ayuntamientos, ésta no procede en la materia


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electoral,2 como tampoco procede para impugnar leyes electorales en el control abstracto de constitucionalidad, a través de la acción de inconstitucionalidad.

A continuación se presenta un cuadro con la relación de diversos juicios de controversias constitucionales presentadas con motivos electorales, todas las cuales fueron desechadas por notoriamente improcedentes. En total es un con-junto de 12 controversias presentadas a partir del año 2001, de las cuales llama la atención la abundancia de estos juicios en el año de 2007.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES INTERPUESTAS POR AYUNTAMIENTOS RELACIONADAS CON LA MATERIA ELECTORAL.3

DATOS DEL EXPEDIENTE

ACTO RECLAMADO RESOLUCIÓN

1.- Controversia Cons-titucional 27/2001

(Pleno)

Actor.- Gabriel Lueva-no López en su carácter de regidor del ayunta-miento de Luis Moya, Estado de Zacatecas.

La expedición del Decreto número doscientos sesenta emiti-do por la LVI Legislatura del Estado de Zacatecas, expedido en la sesión ordinaria celebrada el nueve de abril pasado y en la cual dicho órgano de poder decreta el nombramiento de presidente municipal sustituto del municipio de Luis Moya, mismo que re-cayó en la persona de Joel Díaz Herrera, a pesar de ser una persona inelegible por ocupar actualmente el cargo de síndico propietario electo de este ayun-tamiento.

El 6 de agosto de 2001 se desechó por notoriamente improcedente la demanda de controversia constitucional.


(Segunda Sala)

El acuerdo aprobado por la Quincuagésimo Octava Legisla-tura del Estado De Oaxaca de fecha 4 de junio de 2002, en sesión ordinaria en la cual la

El 29 de octubre de 2003 se resolvió sobreseer la contro-versia constitucional.

2 El artículo 105 constitucional es claro al establecer en su fracción primera, la competencia de la Suprema Corte de Justicia para resolver las controversias constitucionales “con excepción de las que se refieran a la materia electoral”. 3 Cuadro elaborado por Juan Manuel Arreola de la Sala Superior del Tribunal Electoral.


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Actor.- Municipio de Juchitán de Zaragoza, Estado de Oaxaca; Congreso y Comisión Permanente de la Quincuagésimo Octava Legislatura del Estado de Oaxaca.

comisión de gobierno presentó un proyecto de acuerdo por el que requieren al presidente del consejo de administración que reconozca como agente munici-pal a la profesora Georgina Aquino Matus, además de que resolviera el recurso de incon-formidad electoral interpuesto en contra de la elección del agente municipal de la venta.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Yautepec, Estado de Morelos.

(Pleno)

1.- Acuerdo de la Mesa Directi-va que norma el Procedimiento para la elección de presidente y consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, aprobado por la ma-yoría de los miembros presentes de la Cámara de Diputados el día 31 de octubre del año dos mil tres, publicado en la Gaceta Parlamentaria número 1365 del día 3 de noviembre del año 2003.

2.- Decreto relativo a la elección de consejero presidente y conse-jeros electorales, propietarios y suplentes del Consejo General del IFE publicado en el Diario Oficial de la federación el día 31 de octubre de 2003.

El 8 de febrero de 2004 se decidió archivar el expediente como asunto concluido.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Misantla, Estado de Veracruz.

1.- La interpretación del artículo 53 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 13, 30, 32, 33 y 36 de la ley de información, estadística y geografía.

El 25 de abril de 2005 se desechó de plano por noto-riamente improcedente la controversia constitucional planteada por el municipio de Misantla, Estado de Vera-cruz.


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(Pleno)

2.- El Acuerdo del Consejo General del IFE por el que se establece la demarcación territo-rial de los trescientos distritos electorales federales uninomina-les en que se divide el país para su utilización en los procesos electorales.


(Pleno)


1.- El acto de fecha 16 de agosto de 2006, día en que la Comisión Permanente del H. Congreso del Estado de Morelos, se reunió para deliberar y ordenar la sus-pensión definitiva del cargo de alcalde municipal del municipio de Yautepec, ordenando reem-plazarlo por el suplente en turno según la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral, sin que se le haya oído ni vencido al quejoso con todas las formalidades que exige las disposiciones que regulan el procedimiento de responsabili-dades de los servidores públicos en el Estado de Morelos, deci-sión que no es atribución de la Comisión Permanente porque sólo a través del pleno se puede enjuiciar políticamente

2,.- El actor tiene el temor fun-dado de que el actuar de la Co-misión Permanente sea doloso con perjuicio de los derechos que le asisten los artículos 14 y 115 fracción I párrafo cuarto de la Constitución federal, que a la letra dice: “las legislaturas loca-les, por acuerdo de las dos terce-

El 18 de agosto de 2006 se desechó de plano por noto-riamente improcedente la controversia constitucional planteada por el municipio de Yautepec, Morelos.


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ras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han despareci-do y suspender o revocar el man-dato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio con-vengan”.


(Pleno)


El acto de fecha 08 de abril de 2006, que fue comunicado de manera verbal por integrantes de la comisión de gobernación y gran jurado el día 24 de agosto de dos mil seis, y que de manera verbal sólo refieren que dicha decisión tuvo origen en la sesión del pleno del H. Congreso del Estado, representado por veinti-cuatro diputados que asistieron, mediante el cual se aprueba el dictamen de fecha 05 de abril del presente año y el pleno decide suspender definitivamente del cargo de presidente municipal de Yautepec, y ordena suplirlo por el suplente en turno según la constancia de mayoría expedida por el instituto estatal electoral, sin importar las violaciones al procedimiento dentro del juicio político registrado con el número CGGJ/JPD/04/2005 trasgre-diendo con ello lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución federal, y aun cuando el presidente municipal entró en funciones el 01 de abril

El 29 de septiembre de 2006 se desechó de plano por notoriamente improcedente la controversia constitucional Planteada por el municipio de Yautepec, Morelos.


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del presente año, sin que se le haya notificado de manera formal y por escrito de dicha suspensión en su carácter de síndico y repre-sentante del H. Ayuntamiento de Yautepec y sólo se limitaron a dar una simple copia del dictamen de referencia


(Pleno)

Actor.- Municipio de Guadalajara, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del poder ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que contiene reformas y adicio-nes a la Ley de Gobierno y la Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco. Publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' el día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.

El 22 de febrero de 2007 se turnó al Ministro José Fer-nando Franco González Salas y se encuentra en trámi-te.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del Poder Ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que contiene reformas y adicio-nes a la Ley de Gobierno y La

El 22 de febrero de 2007 se turnó al Ministro José Fer-nando Franco González Salas y se encuentra en trámi-te.


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Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' El día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Zapopan, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del poder ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que contiene reformas y adicio-nes a La Ley de Gobierno Y La Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco. Publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' el día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.

El 2 de marzo de/2007 se desechó por extemporánea, mediante proveído dictado por el Ministro Instructor José Fernando Franco González Salas.

10.- Controversia Constitucional 25/2007

(Pleno)

Actor.- Municipio de Jocotepec, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del Poder Ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que contiene reformas y adicio-

El 2 de marzo de 2007 se desechó por extemporánea, mediante proveído dictado por el Ministro Instructor José Fernando Franco González Salas.


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nes a La Ley de Gobierno y la Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco. Publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' el día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Tlaquepaque, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del Decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del Poder Ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que contiene reformas y adicio-nes a la Ley de Gobierno y la Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco. Publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' el día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.

El 2 de marzo de 2007 se desechó por extemporánea, mediante proveído dictado por el Ministro Instructor José Fernando Franco González Salas.


(Pleno)

Actor.- Municipio de Tlaquepaque, Jalisco

El Decreto 21732/LVII/06 del Congreso del Estado que refor-ma y adiciona diversos artículos del Decreto 21683/LVII/06 en virtud de las observaciones que presentó el titular del Poder Ejecutivo del Estado, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Jalisco,

El 1 de marzo de 2007 se turnó al Ministro José Fer-nando Franco González Salas y se encuentra en trámi-te.


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que contiene reformas y adicio-nes a la Ley de Gobierno y la Administración Pública Munici-pal, Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y Ley Electoral, todos ordenamientos del Estado de Jalisco. Publicado en el Periódico Oficial 'El Esta-do de Jalisco' el día viernes cinco de enero de dos mil siete, número 6 bis, Tomo CCCLVI.

Esta ausencia de medios de defensa federales podría ser una oportunidad pa-ra que los estados, en su respectiva competencia, crearan los medios de impug-nación idóneos para que los ayuntamientos tuvieran la oportunidad de impug-nar las leyes electorales en caso de que dichas leyes redundaran en algún perjui-cio hacia las elecciones municipales.4

En la actualidad nueve estados contemplan la acción de inconstitucionalidad interna: Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz. De entre ellos, la Constitución de Chiapas exceptúa del control constitucional a las leyes electorales, de acuerdo al artículo 56 de su Constitución. En otro extremo, la Constitución de Coahuila establece con excelente técnica en su artículo 158, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad local para plantear cuestiones de constitucionalidad que se presenten en leyes, decretos o acuerdos legislativos en materia electoral, pudien-do interponerla el equivalente al diez por ciento de los ayuntamientos o Conce-jos Municipales en el Estado. Las demás entidades federativas regulan la acción de inconstitucionalidad de manera más genérica.5

4 En realidad, diversos estados que cuentan con un sistema de control constitucional interno ya han tomado esta protección, a través de la procedencia de acciones de inconstitucionalidad. 5 El Estado de México establece en el artículo 88 bis, la acción de inconstitucionalidad contra leyes y reglamentos estatales y municipales, sin especificar sobre el contenido de los mismos, haciendo procedente dicho juicio al treinta y tres por ciento de los integrantes de un ayunta-miento. Por su parte, el Estado de Tlaxcala permite a través de su artículo 81 constitucional el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad a los partidos políticos en asuntos de materia electoral.


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Repitiendo la jurisprudencia federal, los estados que contemplan la contro-versia constitucional como medio de control interno de la constitucionalidad, excluyen a los conflictos electorales como materia de controversia constitucional de manera expresa: Coahuila (artículo 158), Chiapas (artículo 56) y Estado de México (artículo 88 bis).

Entre más se afinen estos mecanismos de defensa, la democracia en el país se verá beneficiada. Los gobiernos locales son los más próximos a la población, por lo que las elecciones municipales son de fundamental importancia para el resto del sistema electoral. Desde 1822 se tiene noticia de conflictos electorales en la ciudad de Mérida, cuando se solicitó una investigación sobre las irregularidades acaecidas en la elección del ayuntamiento, ya que habían votado 400 soldados, se había violentado a la población, se habían suplantado votos y no se había permitido votar a los “pardos”.6

En esa misma época, la diputación provincial de Nueva Galicia anuló las elecciones del ayuntamiento de la ciudad por haber sido electo como alcalde a quien había fungido como regidor, José María López.7

Las legislaturas de los estados fungieron como los jueces en los conflictos electorales municipales, aunque en ocasiones, fue la vía de hecho la que resolvía un conflicto electoral. A principios del siglo XIX, en el municipio indígena de Otumba, Estado de México, se había impuesto un gobierno mestizo, sin tomar en cuenta la mayoría de la comunidad indígena, por lo que José Antonio Macías anuló, como “apoderado de los vecinos del pueblo” dicha elección.8

En Guanajuato, tanto en Silao (1843) como en Celaya (1846) se resolvieron por la entonces Asamblea Departamental, quejas sobre nulidad de elecciones, así como en los municipios de Guanajuato (1900 y 1917), Jerécuaro (1918) e Iturbide (1918). De tal manera, los municipios siempre han sometido sus dife-rencias al control de la legalidad y constitucionalidad que la legislación les ha permitido.

6 Que eran así llamados a los mulatos, sobre todo en Centroamérica y Sudamérica. De acuerdo a la diversidad racial de los matrimonios entre mestizos, indígenas, negros y españoles recibían las denominaciones de zambos, moriscos, coyotes, tente en el aire, como representantes de diversas castas a las que genéricamente se le denominaban “pardos”. 7 Alfredo Ávila. Representación y realidad. Transformaciones y vicios en la cultura política mexicana en los comienzos del sistema representativo. Tesis de Maestría en Historia. UNAM. 8 Ídem, p. 23.


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La Constitución federal ha descansado en el principio de proporcionalidad en la representación poblacional en los órganos de gobierno. Los representantes populares del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados deben ser electos de manera proporcional al número de habitantes de la respectiva circunscripción o distrito y, aunque los ayuntamientos debieran responder al mismo principio, la Constitución federal no es explícita respecto a la proporcio-nalidad en cuanto al número de síndicos y regidores, estableciendo en cambio, una regla genérica en el artículo 115, fracción I, que dicho número será el que la “ley” determine. Debe entenderse entonces, que el número de integrantes de un ayuntamiento puede ser el que la Constitución o las leyes orgánicas municipales de cada Estado pudieran establecer, sin necesidad de ceñirse a un criterio de proporcionalidad poblacional, a menos que dichas leyes lo establecieran.

Sin embargo, la mayoría de las leyes estatales establecen la integración de sus ayuntamientos con base en categorías poblacionales de mínimos y máximos, sin tomar en cuenta ningún criterio de proporcionalidad poblacional. Chiapas por ejemplo, establece en el artículo 20 de su Ley Orgánica Municipal, distinto número de síndicos y regidores según la población tenga hasta 7,500 habitantes, o 100,000 habitantes o más de dicho tope; estableciendo una integración distinta de ayuntamientos para tres rangos poblacionales, sin guardar ninguna relación entre el voto y el número de electores.

Esta determinación provoca que el peso del sufragio de un ciudadano en un municipio cuente de manera distinta que el de otro ciudadano del mismo Esta-do en otro municipio, lo que conllevaría a una falta de equidad en los derechos políticos de los ciudadanos que habitan en un municipio respecto de los mismos ciudadanos del Estado que habitan en otro municipio. Esta situación represen-taría una afectación en su derecho a votar protegido constitucionalmente, por lo que la integración democrática de los municipios debiera ser analizada con vista en los derechos políticos de los ciudadanos, de manera que cumplan una pro-porcionalidad poblacional.


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Cuadro comparativo de la proporción de habitantes de los municipios más poblados con los menos poblados de cada Estado9

PROMEDIOS Municipios más poblados. Un integrante del ayuntamiento por cada 36,413.5

habitantes. Municipios menos poblados. Un integrante del ayuntamiento por cada 724.8

habitantes.

AGUASCALIENTES Población total: 1,051,831

Municipio Población total

% respecto de la población total del Estado

Miembros del Ayunta-miento

Habitantes/ inte-grantes del ayun-tamiento

Aguascalien-tes

712,123 67.7 15¹ 47,474¹

San José de Gracia

7,603 0.72 9² 844.7²

Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

12 24,159

BAJA CALIFORNIA Población total: 2,649,762



Miembros del ayunta-miento


Tijuana 1,289,969 48.6 17 75,880.5 Playas de Rosarito

67,835 2.5 12 5,652.9


14.5 40,766.7

9 Cuadro elaborado por Carlos Báez Silva, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federación. Fuentes: a) Por lo que hace a los datos de la población: http://www.ine gi.org.mx/lib/olap/general_ver3/MDXQueryDatos.asp b) Por lo que hace a los datos de los integrantes de los ayuntamientos: http://www.e-lo cal.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Enciclopedia


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BAJA CALIFORNIA SUR Población total: 489,813





La Paz 208,341 42.5 15 13,889.4 Loreto 11,733 2.39 9 1, 303.6 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

12 7,596.5

CAMPECHE Población total: 746,995





Campeche 235,954 31.5 15 15,730.2 Palizada 8,286 1.10 11 753.2 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

13 8,241.7

COAHUILA Población total: 2,495,200





Saltillo 639,308 25.6 12 53,275.6 Juárez 1,393 0.05 6 232.1 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

9 53,505.7


98

COLIMA Población total: 549,364





Manzanillo 132,152 24.05 13 10,165.5 Ixtlahuacán 4,748 0.86 10 474.8 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

11.5 5,320.15

CHIAPAS Población total: 4,293,459





Tuxtla Gu-tiérrez

503, 320 11.7 10 50,332

San Cristóbal de las Casas

166, 460

3.9 10 11,646

Sunuapa 2,083 0.04 7 297.5 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

9 20,758.5

CHIHUAHUA Población total: 3,098,669





Juárez 1,228,348 39.6 20 61,417.4 Huejotitán 1,036 0.03 8 129.5 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

14 30,773.45


99

DURANGO Población total: 1,488,897





Durango 512,831 34.4 19 26,991.1 San Pedro del Gallo

1,486 0.09 9 165.1


14 13,578.1

GUANAJUATO Población total: 4,839,742





León 1,250,314 25.8 15 83,354.2 Santa Cata-rina

4,544 0.09 10 454.4


12.5 41,904.3

GUERRERO Población total: 3,070,037





Acapulco 687,390 22.39 25 27,495.6 Atlamajal-cingo del Monte

5,143 0.16 7 734.7


17 14,115.15


100

HIDALGO Población total: 2,319,406





Pachuca 265,425 11.4 35 7,583.5 Eloxochitlán 2,368 0.10 7 338.2 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

21 3,960.85

JALISCO Población total: 6,565,797





Guadalajara 1,544,790 23.52 20 77,239.5 Ejutla 1,888 0.02 9 209.7 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

14.5 38,724.6

ESTADO DE MÉXICO Población total: 13,414,497





Ecatepec 1,584,393 11.8 23 68,886.6 Zacazonapan 3,819 0.02 12 318.2 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

17.5 34,602.4


101

MICHOACÁN Población total: 3,899,411





Morelia 649,187 16.6 15 43,279.1 Aporo 2,681 0.06 9 297.8 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

12 21,788.45

MORELOS Población total: 1,551,005





Cuernavaca 324,906 20.9 17 19,112.1 Tlalnepantla 5,051 0.3 5 1, 010.2 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

11 10,061.15

NAYARIT Población total: 935,699





Tepic 329,015 35.1 18 18,278.6 San Pedro Lagunillas

7,108 0.75 9 789.7


13.5 9,534.15


102

NUEVO LEÓN Población total: 4,127,139





Monterrey 1,103,536 26.7 28 39,412 Parás 950 0.02 8 118.7 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

18 19,765.35

OAXACA Población total: 3,466,473





Oaxaca 253,592 7.3 23 11,025.7 Santa Mag-dalena Ji-cotlán

102 0.00 5 20.4


14 5,523.05

PUEBLA Población total: 5,273,465





Puebla 1,420,606 26.9 24 59,191.9 La Magdale-na Tlatlauqui-tepec

426 0.0 8 53.2


16 29,622.55


103

QUERÉTARO Población total: 1,556,243





Querétaro 703,423 45.2 16 43,963.9 San Joaquín 7629 0.49 11 693.5 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

13.5 22,328.7

QUINTANA ROO Población total: 999,745





Benito Juárez 481,106 48.1 17 28,300.3 Lázaro Cárdenas

21,611 2.16 11 1,964.6


14 15,132.45

SAN LUIS POTOSÍ Población total: 2,389,642





San Luis Potosí

719,506 30.1 18 39,972.5

Cerro de San Pedro

3,268 0.1 8 408.5


13 20,190.5


104

SINALOA Población total: 2,532,462





Mazatlán 391,567 15.4 20 19,578.3 Cosalá 17,612 0.6 12 1467.6 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

16 10,522.95

SONORA Población total: 2,339,387





Hermosillo 678,626 29 22 30,846.6 San Javier 239 0.01 7 34.1 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

14. 5 15,440.35

TABASCO Población total: 1,970,354





Centro 546,092 27.7 13 42,007 Emiliano Zapata

26,302 1.3 12 2,191.8


12.5 22,099.4


105

TAMAULIPAS Población total: 3,024,238





Reynosa 526,888 17.4 24 21,953 San Nicolás 1,044 0.03 8 130.5 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

16 11,041.75

TLAXCALA Población total: 1,057,800





Tlaxcala 81,481 7.7 9 9,053.4 Lázaro Cárdenas

2,548 0.2 9 283.1


9 4,668.25

VERACRUZ Población total: 7,055,023





Veracruz 497,918 7 15 33,194.5 Landero y Cos

1549 0.02 3 516.3


9 16,855.4


106

YUCATÁN Población total: 1,818,948





Mérida 781,146 42.9 19 41,112.9 Umán 53,268 2.9 11 4,842.5 Quintana Roo 957 0.05 5 191.4 Promedios estatales (se obtiene de dividir entre 2 la suma de ¹ y ²)

11.6 15,382.26

ZACATECAS

Población total: 1,358,038 Municipio Población

total % respecto de la población total del Estado



Fresnillo 194,361 14.3 22 8,834 El Plateado de Joaquín Ama-ro

1,619 0.1 12 134.9


17 4,484.45

Cuadro que muestra la proporción de habitantes por integrantes de los ayuntamientos más poblados de cada Estado


107

Cuadro que muestra la proporción de habitantes por integrantes de los ayuntamientos menos poblados de cada Estado

844

5.652

1.303

753

232474

297129 165

734

338209 318 297

1.010789

118 20 53

693

1.964

408

1.467

34

2.191

130283

516191 134

San

Jos

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Juár

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y C

os

El P

late

ado

Habitantes por integrante del ayuntamiento. Municipios menos poblados.

Cuadro mostrando el promedio entre la población y cada integrante de ayuntamiento según el Estado

24.159

40.766

53.505

5.320

20.758

30.773

13.578 14.115

3.960

38.72434.602

21.78819.765

5.523

29.622

22.328

15.132

20.190

10.522

15.440

22.099

11.041

4.668 4.4847.596

8.241

15.38216.855

9.53410.061

Agu

asca

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Baj

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Sur

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Luis

Pot

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Tam

aulip

as

Vera

cruz

Zaca

teca

s

Habitantes por integrante del ayuntamiento (promedio)


108

La proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley ha sido una cons-tante preocupación no sólo en la Constitución mexicana sino también en otros sistemas jurídicos. El principio partió de la jurisprudencia de los Estados Uni-dos que actualmente se identifica con el lema: “Un hombre, un voto”, y que refleja la igualdad ante la ley de parte de los ciudadanos cuando hacen efectivo su sufragio.

La regulación federal de las elecciones en ese país requirió que los distritos electorales federales tuvieran una igualdad en la población que elegiría a los integrantes del Congreso. Esta igualdad en la distribución poblacional fue con-firmada en posteriores leyes de 1901 y 191110 y algunos casos comenzaron a identificar el “efecto salamandra” (gerrymandering) que las leyes electorales esta-tales instauran, rompiendo la regularidad geográfica de los distritos electorales.

Esta forma irregular de algunos distritos presumía que habían sido elabora-dos para excluir a minoría o para segregarlas de otros distritos, en detrimento de sus derechos políticos. La Suprema Cote de Estados Unidos se hizo cómplice en un principio de estas intenciones al decidir casos como Smiley v. Hola 285 US 355 (1932) y Word v. Broom 287 US 1 (1932), con base en el argumento formalista de que la ley del 18 de junio de 1929, ya no contenía la disposición de regularidad geográfica en los distritos contenida en la ley de 1911.

La situación comenzó a cambiar con el precedente de Gomillion v. Lightfoot 364 US 339 (1960) en el cual la Suprema Corte identificó la redistritación de la ciudad de Tuskegee, en el Estado de Alabama, como inconstitucional, por afec-tar los derechos civiles de los afroamericanos.

A diferencia de un anterior caso de Colegrove, v Gree 338 US 549, (1946) donde el aumento poblacional en los distritos electorales de Illinois había sido por la migración y el paso del tiempo lo que había causado su desproporción poblacional, mientras que en Gomillion la redistritación había sido reciente a la resolución, con la evidente intención de excluir a la población negra de la ciudad

10 La Ley del 8 de agosto de 1911, en su sección 3, estableció que con base en el Censo pobla-cional de 1910, los distritos electorales deberían ser identificados en territorios “contiguos y compactos”, conteniendo tan exacto como fuera posible “un número idéntico de habitantes”.


109

de Tuskegee, formando un distrito de veintiocho aristas, cuando originalmente era un distrito perfectamente regular.11

Lo mismo sucedió en Tennessee cuando en 1962 decidió la Legislatura re-distritar el territorio, a pesar de que la Constitución del Estado obligaba esta redistritación cada diez años, la última redistritación se había hecho hacía 60 años. En el caso Baker v. Carr 359 US 186 (1962) se determinó que esta redis-tritación era justiciable, acabando así con la tesis de no justiciabilidad de las cuestiones electorales, y que dicha redistritación era inaceptable pues contraven-ía la Enmienda Catorce de la Constitución federal, al provocar una gran des-proporción en la distribución poblacional en los distritos electorales, provocando con ello, la marginación política de los afroamericanos.

El Ministro William Brennan explicó en el caso Baker, que el hecho de que la Suprema Corte resolviera sobre la protección de los derechos políticos no implicaba una “cuestión política”, pues la resolución no se basaba en la cláusula constitucional de la garantía de la forma republicana de gobierno (artículo IV, sección 4), sino en el principio de igualdad ante la ley.

El sur de los Estados Unidos se ha caracterizado por sus tendencias discri-minatorias y su ingeniería segregacionista. Georgia tenía un sistema electoral basado en elecciones primarias en los condados para elegir a las autoridades estatales; lo anterior hacía que los condados más poblados tuvieran el mismo número de votos que los condados más exclusivos y menos poblados, con la consecuente discriminación de los condados pobres y densamente poblados.

En el caso Gray v. Sanders 372 US 368 (1963), el Ministro William Dou-glas se refirió a la proporcionalidad poblacional de la siguiente manera:

“¿Cómo puede una persona tener dos o diez veces más el peso de su voto que otra persona en una elección estatal, sólo por el hecho de que ella vive en un área rural o porque vive en el condado más pequeño? Una vez que la circunscripción geográfica en la cual un representante es electo, todos los que participan en la elección deben

11 La revisión judicial federal opera cuando el poder de un Estado es utilizado como instrumen-to para evitar la protección de un derecho federal protegido por la ley. Gomillion v. Lightfoot 364 US 346, 347 (1960).


110

tener un voto igualitario, a pesar de la raza, sexo, ocupación, ingreso y sin importar dónde puede estar su domicilio en ese distrito geográfico”.12

Posteriormente, continuaron los precedentes en este mismo sentido, dando por primera vez en la historia de la justicia de los Estados Unidos, una orienta-ción de total justiciabilidad a las cuestiones políticas y electorales, y consolidan-do el principio de “un hombre, un voto”. En el caso Wesberry v. Sanders 376 US 1 (1964) se analizó la desproporcionalidad de la población en el quinto distrito de Georgia, con sede en Atlanta, que tenía entonces el doble de electores que la media de los demás distritos en el Estado.

Fue el Ministro Hugo Black que escribió la sentencia y acuñó la frase “un hombre, un voto”, determinó que el principio de proporcionalidad poblacional derivada del artículo I, sección, 2 de la Constitución,13 cuya interpretación hacía que los representantes deberían ser electos:

Tanto como fuera posible, de que el voto de un hombre en una elección para el Congreso, debiera valer tanto como el de otro (un hombre, un voto).

Para 1964, el principio e igualdad poblacional en los distritos fue aplicándo-se con mayor rigidez todavía. Otro ejemplo fue el caso Reynolds v. Sims 377 US 533 (1964), cuya sentencia fue elaborada por el propio Presidente de la Supre-ma Corte, Earl Warren. La desproporción poblacional era mínima, pero Ala-bama no había hecho lo posible por disminuirla, por lo que consideró necesario redistritar para cumplir con el principio.

Pero quizá el extremo lo representa la resolución en Kirkpatrick v. Preisler 394 US 526 (1969) donde la distritación de Missouri fue considerada inconsti-tucional, porque permitía una desproporción del 3.1% en la población de sus distritos. A partir de este caso, la más mínima variación ha sido considerada contraria al principio de igualdad ante la ley.

La década de los 60 durante el siglo XX, gracias a este principio sostenido por la Suprema Corte de Justicia, 39 de 45 estados que elegían a más de un 12 Gray v. Sanders 372 US 379-381 (1963). 13 “La Cámara de Representantes debe estar integrada por miembros electos cada dos años por el pueblo de los diversos estados…”.


111

miembro para el Congreso de los Estados Unidos, modificaron sus distritos electorales. Para la siguiente década, las elecciones de 1972 lograron que 385 representantes fueran electos en distritos cuya variación poblacional era escasa-mente del 1%.

En White v. Weiser 412 US 783 (1973) los distritos de Texas tuvieron que ser rectificados, pues observaban una variación de casi el 5%. Aun con una va-riación del 1%, la desproporción poblacional no fue tolerada en Nueva Jersey, porque en consideración de la Suprema Corte, el Estado no había puesto a su alcance ninguna medida para evitarla. Karcher v. Doggett 462 US 725 (1983).

Por lo anterior, la Suprema Corte de los Estados Unidos desechó la tesis de no justiciabilidad de las cuestiones políticas, en lo referente a la distritación elec-toral, con base en el principio de igualdad ante la ley y la prohibición de prácti-cas discriminatorias en el ejercicio de derechos políticos. La regla de “un hom-bre, un voto” ha sido primero definida como una posibilidad más que un prin-cipio rigorista, pero se ha venido a convertir en un principio estricto; de esta manera, las resoluciones en los casos Gray y Reynolds aceptaron la regla con un mínimo de variaciones poblacionales, pero con los precedentes Kirkpatrick y Karcher se rigidizó al extremo.

Como se ha observado, el principio se ha desarrollado con relación a las elec-ciones federales para los integrantes del Congreso federal, pero la Suprema Cor-te no ha aplicado la misma regla para las elecciones estatales en la integración de las legislaturas locales, ni tampoco para la representación en el gobierno de los condados o municipios.

No obstante, la inconstitucional desigualdad persiste con igual fuerza tratán-dose de ayuntamientos y gobiernos locales, por lo que sería preocupante atender sólo elecciones federales, sin aplicar los mismos principios a las elecciones municipales.

Ejemplo de lo anterior son los siguientes casos: Mahan v. Howell 410 US 315 (1973) en donde la disparidad poblacional del 16.4% en los distritos electo-rales de Virginia se consideró aceptable por el Ministro William Rehnquist. En Gaffney v. Cummings 412 US 736 (1973) se resolvió igual, a pesar de que Con-necticut tenía una desproporción del 7.8%. De la misma manera, White v. Regis-ter 412 US 755 (1973) para Texas con una variación el 9.9% en los distritos de Texas.


112

Una paradoja resultó la resolución de Brown v. Thomson 462 US 835 (1983) donde la Suprema Cote de Justicia aceptó razonable la disparidad poblacional de los distritos de Wyoming, el mismo día en que decidió el caso Karcher donde no toleró el 1% de variación para los distritos federales en Nueva Jersey.

Hacia 1970, el principio logró extenderse a elecciones no políticas para ocu-par cargos públicos, sino a otras elecciones comunitarias. En Hadley v. Junior Collage District of Metropolitan Kansas City 397 US 50 (1970) se aprobó la reso-lución de que el principio de “un hombre, un voto” se aplicaba a todo tipo de elecciones, incluso las de los distritos escolares.

Con respecto a los condados, base de la división político-territorial de los Es-tados Unidos en ese país, la ley de Alabama que modificó las facultades de los “comisionados” o ediles de los condados y que selectivamente privó de faculta-des a los comisionados negros, la Suprema Corte consideró en Presly v. Etowah County 502 US 491 (1992) que como dicha ley no afectaba directamente cues-tiones electorales no se violaba la Constitución ni la Ley Federal de Derechos Políticos.

Con la resolución en Holder v. May 114 S Ct. 2581 (1994) la Corte tampoco consideró que la forma de gobierno adoptada en Georgia afectara los derechos políticos de los electores, a pesar de que había un solo comisionado como repre-sentante en cada condado, a pesar de probarse que el 20% de la población negra no tenía ningún representante en el condado Beckley.

Como se aprecia, muchos de estos precedentes han sido tomados en los últi-mos años, cuando la integración de la Suprema Corte ha cambiado física e ide-ológicamente. El legado de Earl Warren, protector de los derechos civiles, ha sido erosionado por la acción de William Rehnquist quien ha logrado desechar el principio de igualdad en las elecciones estatales así como las ocurridas en los condados.

En algunos casos, los tribunales federales llegaban a ordenar mediante un plan de redistritación, con medidas específicas para eliminar la variación pobla-cional en los distritos locales, pero la Suprema Corte de la época de Warren Burger logró revocar dichos planes, como en el caso Cahpman v. Meier 420 US 1 (1975), donde una disparidad del 20% no fue suficiente para llevarla a cabo legalmente, pues se mencionó que la distritación respetaba las líneas geográficas que los condados habían adoptado históricamente.


113

El efecto salamandra en el Distrito 11 de Georgia fue aceptado para incluir población minoritaria en el caso Millar v. Jonson 115 S Ct. 2647 (1994). Los efectos salamandras que originaron la jurisprudencia protectora de los derechos civiles, han sido desechados en los últimos casos como en Davis v. Bandemer 478 US 109 (1986) donde algunos distritos fueron rediseñados no en función de la composición étnica de la población, sino de las preferencia políticas que observaban sus electores. En el presente caso, los votantes demócratas acusaron de la redistritación para incluir votantes republicanos en sus distritos. El Minis-tro Byron White desechó la petición.

Por último, es significativo notar que el movimientote “discriminación inver-tida” que comenzó en el caso Regents of the University of California v. Bakke 438 US 265 (1978) para neutralizar la discriminación contra la población mayorita-ria blanca en el acceso a la educación superior, por medidas de privilegio hacia las minorías raciales, también ha implantado su peso en los casos electorales, comenzando con la resolución en Shaw v. Reno 509 UD630 (1993) donde elec-tores blancos impugnaron doce distritos federales en Carolina del Norte donde, según ellos, se privilegiaba el voto de los electores negros. De la misma manera, en el caso Millar v. Jonson 115 Ct. 2475 (1994), el Ministro Anthony Kennedy sentó el precedente por el cual los electores deberían ser tratados como indivi-duos, más que como miembros de un grupo racial.

Aunque el aserto de Kennedy resulta interesante para el liberalismo mexica-no, la realidad de la segregación centenaria de los Estados Unidos, hizo necesa-ria la toma de medidas como las resoluciones de Brennan, Black, Douglas y Warren para lograr la igualdad política de los votantes.

Como se observa de lo anterior, el problema de la desigualdad en la repre-sentación poblacional es preocupante para la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de cualquier país. Las elecciones municipales que han sido instrumentales de la democracia en México, pueden verse afectadas de estos errores estructurales que resultan de necesaria consideración para las reformas constitucionales y legales que México requiere.

Usos y costumbres en las elecciones municipales de Oaxaca

1. EL ÁMBITO INTERNACIONAL ANTES QUE EL NACIONAL

A pesar del acendrado nacionalismo mexicano, muchas instituciones jurídi-cas, políticas y sociales adoptadas en nuestro país, provienen de convenciones internacionales y de acciones impulsadas por organismos internacionales o paí-ses extranjeros. Esto ha sido cierto desde la creación de México como país in-dependiente, donde la Constitución Política fue modelada a partir de la expe-riencia de los Estados Unidos y donde la reforma legislativa fue tomada del movimiento codificador francés. En la actualidad, la globalización es ineludible, en tanto que la integración mundial constituye una tendencia clara en los años por venir. Algunas de estas influencias provenientes de los tratados internacio-nales, sin embargo, son benéficas, como la relativa a la protección de los dere-chos indígenas.

De esta manera, contamos con el Convenio 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo, relativo a los pueblos indígenas y tribales en países indepen-dientes, aprobado el 27 de junio de 1989 por 328 países que asistieron a la 76 Reunión de la OIT, entre los que se encontraba México con su voto favorable.

Al ratificarse dicho Convenio por el Senado de la República el 11 de julio de 1990, México fue el primer país latinoamericano que ratificó el Tratado, por lo que fue publicado el 3 de agosto de 1990 en el Diario Oficial de la Federación. El documento de ratificación fue registrado ante la organización internacional correspondiente, el 4 de septiembre de 1990, entrando en vigor al año posterior.

A diferencia del Convenio 107 de la misma organización, que versó sobre el mismo objeto, y que también fuera aprobado por México en 1957, el nuevo Convenio 169 supone que los pueblos indígenas constituyen un factor perma-nente de la población nacional dentro de cada país y no un elemento transitorio, cuya tasa de natalidad decreciente haría desaparecer a la etnia aborigen.1 Este criterio, por demás engañoso, se aprecia en los hablantes de algún idioma indí-

1 GÓMEZ, Magdalena, Derechos indígenas. Lectura comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Instituto Nacional Indigenista. 1995. México, p. 12.



116

gena que si bien han disminuido con el tiempo, en términos reales se han in-crementado en algunos estados como Chiapas y Oaxaca.2

México cuenta con una población indígena de aproximadamente el equiva-lente al 10.7% de su población total, lo cual en el contexto de América del Norte resulta ser el mayor índice registrado, aunque sea moderado frente a otros países de Centro y Sudamérica.3 No obstante, la tasa de crecimiento poblacional en comunidades predominantemente indígenas se calcula en el 2.7%, por lo que hacia 1997 se calculó la población indígena mexicana en 10,597,488 habitantes.4

A pesar de la importancia cultural e histórica de la población indígena para México, la realidad jurídica y política es que estas comunidades han sido mar-ginadas y su tratamiento ante la ley es titubeante y vago; altamente dubitativo frente a la carga de un liberalismo histórico que no desea hacer excepciones al principio de igualdad de todos ante la ley, pero que la obvia desigualdad social de los indígenas obliga a recapacitar sobre las políticas estatales hacia ellos.

Ante la carencia de una ley federal de pueblos indígenas y el escaso desarro-llo legislativo sobre esta materia en las entidades federativas, el Convenio 169 destaca como un instrumento de avanzada, que ha producido consecuencias en el gobierno federal mexicano, con la aprobación de la reforma constitucional al artículo 4º. En efecto, el 28 de enero de 1992, algunos meses después de la en-trada en vigor del Convenio 169, se reformó pálidamente el artículo 4º de la Constitución federal de México, para determinar que la sociedad mexicana es “pluricultural”, por lo que no necesariamente “pluriétnica”, y que la ley tenderá

2 Por ejemplo, para el censo de 1895, había una población total de 2,734,712 de hablantes indí-genas, mientras que cien años después hay 5,483,555 hablantes indígenas. En Chiapas había 120,942 hablantes en 1895, mientras que en 1995, se contaron con 768,720 hablantes; y lo mismo en Oaxaca que había 471,439 hablantes indígenas en 1895 y 1,027,847 cien años des-pués. Estadísticas Históricas de México. Tomo I. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. 4ª edición, 1999, pp. 115-118. 3 Los países americanos de mayor población indígena son: Bolivia (71%), Guatemala (66%), Perú (47%) y Ecuador (43%), mientras que los de menor número son los países de América del Norte con los cuales nuestro país comparte la región, como son Canadá (1.40%) y Estados Unidos (0.65%), además de Brasil (0.20%) y Uruguay (0.016%) en Sudamérica. GÓMEZ, op. cit, pp. 45-46. 4 En 1995 se calculaba que de los 2,434 municipios del país, por lo menos 2,315 contaban con hablantes de lengua indígena, y 556 municipios tenían una composición de un 70% o más de pobladores indígenas. http://www.sedesol.gob.mx/ini/infbas.htm


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a garantizar, no reconocer, las lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas de organización social, que no política.

El contraste y la tardanza de la Constitución mexicana con respecto al Con-venio 169, es dramático. Mientras que el convenio reconocido por México esta-blece en 44 artículos los derechos de los pueblos indígenas y tribales, nuestra Carta Magna en una porción de un párrafo, pretende incluir el reconocimiento de los usos y costumbres, junto con el derecho a la vivienda, a la salud y a la seguridad familiar, entre otros. Y aunque se podría pensar que no resulta nece-sario reproducir en la Constitución federal, el contenido del tratado internacio-nal referido, puesto que ya de por sí es “ley suprema de toda la Unión”; la reali-dad es que los tratados no son aplicados de manera directa por las autoridades mexicanas y la jurisprudencia ha dictado tesis aisladas inaceptables y poco res-petuosas del sistema jurídico interno.5

El Convenio 169 determina en su artículo 8º, que en la aplicación de la legis-lación nacional, deberán tomarse en cuenta las costumbres de los pueblos, siempre que sean compatibles con los derechos fundamentales reconocidos en los órdenes jurídicos, tanto nacional como internacional. Esto además de ser un principio, constituye la fijación de límites de aplicación de los usos y cos-tumbres.

5 Tesis LXXVII/1999 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aparecida en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente al mes de noviembre de 1999: Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución federal, pp. 46 a 48. La tesis cuyo rubro se cita es similar a la tesis de George Sutherland, quien renunció a la Suprema Corte de los Estados Unidos en 1938, por lo “descabellado (unfashionable)” de sus opiniones. Una de ellas fue expuesta en el caso United States v. Curtiss-Wright Export Corp. 299 U.S. 304 (1936), donde asienta “poderes inherentes” del Presidente en materia de relaciones internacionales, que implican la facultad presidencial de llevar a cabo tratados internacionales en materias no expresamente previstas en la Constitución. Por supuesto, la procedencia de este criterio debe entenderse en el contexto de la propia Consti-tución de los Estados Unidos y de su interpretación constitucional, como en el caso de McCu-lloch v. Maryland 17 U.S. 316 (1819), que determina un federalismo con facultades concurren-tes, por lo que no es del todo aceptable tratándose de nuestro sistema federal, que observa como regla general, una distribución rígida de competencias, según el artículo 124 constitucional. Vid. “Curtiss-Wright Export Corp., United States v.”, y “Sutherland, George”. The Oxford Compa-nion to the Supreme Court of the United States. HALL, Kermit L., (editor). Oxford. 1992.


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En consecuencia, si los cargos públicos municipales, según los usos y cos-tumbres de Oaxaca, son gratuitos y duran un año por lo general;6 esta contra-vención a la legislación electoral es compatible con la Constitución federal y el Convenio 169, ya que la remuneración de un cargo público y el término de tres años, no es un derecho fundamental. Aún a pesar de que el término prescrito por las constituciones federal y local estuviera claramente determinado en su periodo para las autoridades municipales, en virtud de que esta disposición no atañe a los derechos fundamentales, no deberá prevalecer sobre la costumbre de un solo año, protegida por el artículo 4º de la Constitución federal y 16 de la Constitución de Oaxaca.7

Podríamos aseverar que cualquier disposición orgánica de la Constitución y de las leyes está subordinada a la garantía de usos y costumbres, que es por sí misma un principio constitucional, así como por virtud del Convenio 169 que es ley fundamental, según el artículo 133 de la Constitución federal. La única limi-tación a esta garantía es que dicha costumbre fuera violatoria de otro derecho fundamental, en los términos del propio convenio aludido; como sería, por ejemplo, el derecho que se reconoce en el artículo 11 del mismo convenio que dice:

La ley deberá prohibir y sancionar la imposición a miembros de los pueblos intere-sados de servicios personales obligatorios de cualquier índole, remunerados o no, excepto en los casos previstos por la ley para todos los ciudadanos.

Disposición que pudiera conflictuar con el tequio o la faena, que es una cos-tumbre ampliamente observada por los pueblos indígenas y que, para el caso de Oaxaca, es requisito y base del sistema electoral para la provisión de cargos, pues las autoridades tradicionales deben mostrar una trayectoria de servicios

6 El artículo 98 de la Constitución de Oaxaca determina que los concejales electos por el sistema de usos y costumbres servirán el cargo por el tiempo “que sus tradiciones y prácticas democráti-cas determinen, pero que no podrá exceder de tres años”. LÓPEZ BÁRCENAS, Francisco, Entre lo propio y lo ajeno. S.p.i, pp. 93, 95-97. 7 La misma opinión sustenta GÓMEZ, Magdalena, en op. cit., p. 68. El artículo 16 de la Consti-tución oaxaqueña reincide en la misma omisión del artículo 4º de la Constitución federal, ya que establece como obligación única del Estado, a través de la ley, el promover el desarrollo de las formas específicas de la organización social, mas no política, de las comunidades indígenas.


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personales hacia la comunidad, los cuales son obligatorios y generalmente no remunerados. Actualmente, la propia Constitución de Oaxaca y las leyes locales, consideran al tequio no como un trabajo forzoso, que sería contrario al artículo 5º de la Constitución federal y 11 del Convenio 169, sino una contribución que como tal, es obligatoria para todos, según el artículo 31, fracción IV, de la Cons-titución federal, que establece como obligación de todos los mexicanos contri-buir para los gastos del municipio, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; entre las cuales están la propia Constitución Oaxaqueña, en cuyo artículo 16, establece la obligación del tequio como una contribución del habitante para la comunidad donde habite.

Otro caso de mayor complejidad, es la filtración religiosa en las elecciones según los usos y costumbres de los pueblos oaxaqueños, por ser éstas actos co-munitarios cuya más profunda esencia de solidaridad, tiene un sustento religio-so. Todo este simbolismo de carácter religioso provoca tensiones al aplicar la legislación electoral. A pesar de ello, la garantía constitucional e internacional permite armonizar este derecho consuetudinario, consistente en bastones de mando, ofrendas ante la iglesia y otras conductas fundamentalmente católicas que, sin embargo, podrían transgredir la libertad de culto de futuras generacio-nes y, en consecuencia, el derecho fundamental consagrado en el artículo 24 de la Constitución federal.8

Los conflictos político-religiosos de las comunidades indígenas, representan, en nuestro país, un grave problema social que se ha manifestado en formas vio-lentas, como la masacre de Acteal, verificada el 22 de diciembre de 1997, donde una autoridad municipal, con nexos e identificación partidista, de credo presbi-teriano, es involucrada en el homicidio y lesiones de un grupo católico, denomi-nado “Las Abejas”, afiliado también a otro partido político diferente.9 De la

8 La Comisión Estatal de Derechos Humanos ha conocido recientemente de algunos casos que merecen mención: 1) La recomendación 7/96 contra el Presidente Municipal de Santa María Tlahuitoltepec, Zacatepec, quien propició que se expulsara a 35 familias por pertenecer a la secta evangélica. El Presidente Municipal no ha acatado la recomendación, y 2) El caso de negativa para inhumar el cuerpo de un menor, contra el Presidente Municipal de Santa María Tlahuitol-tepec, quien condicionó la inhumación a la celebración de una misa del rito católico, al padre del menor que también era evangélico. El 29 de julio de 1999, se aceptó la inhumación, a condición de que el cuerpo pasara frente a la iglesia católica. 9 IZQUIERDO, Ana Luisa, (editora), “Presentación”. Jornada académica Chiapas a partir de Acte-al, México, UNAM, 2000.


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misma manera, se han dado casos de juicios de amparo, promovidos por miem-bros de sectas protestantes, cuyo tequio se les ha exigido en la forma de activi-dades relacionadas con la Iglesia Católica, por lo que se han visto forzados a no cumplirlo por motivos religiosos.

Otra complicada faceta la constituye la práctica de algunas comunidades indígenas, mediante las cuales la mujer no vota o declina su voto por el de su cónyuge, haciendo así un verdadero voto corporativo o clánico. Por ejemplo, en San Andrés Huayapan, las mujeres no acostumbran votar pues declinan este derecho a favor de sus esposos, por ser los legítimos poseedores o propietarios de la tierra, transformándose esta práctica en un verdadero voto censitario y discriminatorio a la igualdad de la mujer, consagrada en el mismo artículo 4º de la Constitución federal y en el artículo 12 de la Constitución de Oaxaca. Esta costumbre podría estar en el supuesto de contravenir derechos fundamentales y susceptible de ser eliminada por inconstitucional.

Por lo anterior convendría ampliar la regulación constitucional de este dere-cho consuetudinario, para apuntalar las soluciones a problemas que plantean los usos y costumbres frente a los derechos fundamentales previstos en la propia Constitución, ya que, tal como está el artículo 4º, resulta precaria la referencia hacia estos problemas políticos y sociales.

No obstante, hasta antes de la reforma constitucional, las comunidades indí-genas sólo eran notorias para el derecho agrario, como comunidades con dere-chos reales sobre los terrenos ocupados. Desde este punto de vista, poco había-mos avanzado desde el amparo colonial o el interdicto posesorio de las tierras comunales, que fue limitado aún más con la Ley de desamortización de 1856, hasta 1992.

La modernidad olvidó al indígena y tuvo que intervenir la comunidad inter-nacional para despertar la atención del legislador y político mexicano sobre el tema, a través del Convenio 169. Las mejores respuestas provinieron de algunas de las entidades federativas, como Oaxaca y Quintana Roo, pero no de las más necesitadas como Chiapas o de la misma Federación, las cuales no han prestado la atención debida a este llamado internacional.


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2. LA HISTORIA ES MÁS AVANZADA QUE EL PRESENTE

Pareciera asombroso, pero cada vez es una constante más persistente, que el derecho histórico nos brinda más claridad en las instituciones y soluciones más simples, que el derecho contemporáneo.

En la época colonial, las comunidades indígenas fueron reconocidas como “Repúblicas de Indios”, desde las Leyes de Burgos, a principios del siglo XVI (1512). Estas leyes elaboradas por los Reyes Católicos para los indios de San Juan, propusieron autonomía judicial y protección a sus usos y costumbres.10 Estas repúblicas fueron diferenciadas de los ayuntamientos y ciudades españolas y, en un principio, se evitó la interrelación étnica con los mestizos, negros y mu-latos, prohibiendo que éstos habitaran los pueblos de indios, aislando así vir-tualmente a las comunidades indígenas, mediante ordenanzas como la del 25 de noviembre de 1568, ordenando que no viviesen entre los indios, los mestizos, mulatos ni negros, “porque además de que los tratan mal (a los indios), y se sirven de ellos, les enseñan sus malas costumbres y ociosidad”;11 siendo refren-dada esta prohibición en la Ley XXII, del 30 de julio de 1646.12

Desde la Recopilación de Leyes de Indias de 1681, se compilaron como de-recho vigente en las colonias ultramarinas, las normas de reconocimiento de los usos y costumbres de los pueblos aborígenes de América. De esta manera, la ley del 12 de julio de 1530, expedida por Carlos V, ordenó a los gobernadores el cuidado de los buenos usos y costumbres de los indios, que fueran acordes con la religión católica;13 de la misma manera, en la ley de agosto de 1555 se recono-

10 BORAH, Woodrow, Justice by insurance. The General Indian Court of Colonial Mexico and the legal aides of the Half-Real. University of California Press. Berkeley. 1983, p. 21. 11 VÁSQUEZ, Genaro V., Doctrinas y realidades en la Legislación para los indios. Departamento de Asuntos Indígenas. México. 1940, p. 225. 12 Ídem., p. 98. En los Estados Unidos, en el caso Worcester v. Georgia 31 US 515, (1832), se discutió en el siglo XIX, si un Estado de la Unión Americana, podía prohibir el que un ciuda-dano norteamericano pudiera vivir en la reservación de los indios cherokees; dicha ley fue con-siderada contraria al tratado firmado entre el gobierno federal y la “nación” cherokee, por lo que debería prevalecer el tratado frente a la ley local. Worcester era un misionero que deseaba vivir entre los indígenas para evangelizarlos. 13 Libro V, título II, ley XXII: Que los gobernadores reconozcan la policía que los indios tuvieran y guarden sus usos en lo que no fueren contrarios a nuestra Sagrada Religión, y hagan que cada uno ejerza bien su oficio y la tierra esté abastecida y limpia y las obras públicas reparadas. Los gobernadores y justicias reconozcan con particular atención el orden y la forma de vivir de los indios, policía y disposiciones en los mantenimientos, y avisen a los virreyes o audiencias, y guarden sus buenos


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ció íntegramente a “las leyes” que los indios tenían antiguamente para su go-bierno y las que se hiciesen de nuevo”,14 lo cual es interesante pues confirma la concepción de que las costumbres no son estáticas, sino que evolucionan con el tiempo. De la misma manera, se dictaron varias leyes dirigidas a los jueces para que aplicasen los usos y costumbres de los pueblos indios, en toda controversia en la que se viesen envueltos.15

El origen histórico de las repúblicas ha motivado que, después de cuatro si-glos, el municipio no haya sido totalmente asimilado a las comunidades indíge-nas, cuyas costumbres de gobierno y organización social sean distintas a la insti-tución de los ayuntamientos. En el México independiente:

El funcionamiento adecuado del Municipio Libre fue factible sólo en las comuni-dades indígenas aculturadas; más en aquéllas otras donde el proceso de cambio no ha logrado modificar realmente los patrones tradicionales, ese funcionamiento es precario o nulo.16

Aunque ciertamente las Leyes de Indias reconocieron los usos y costumbres indígenas, tal como lo acabamos de mencionar, también tuvieron una tendencia

usos y costumbres en lo que no fueren contra nuestra Sagrada Religión. Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias. Madrid. Antonio Balbas. 1756. 2ª edición. Tomo II. Foja 149. 14 Libro II, título I, ley IV: Que se guarden las leyes que los indios tenían antiguamente para su gobier-no y las que se hicieren de nuevo. Ordenamos y mandamos que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenían los indios para su buen gobierno y policía y sus usos y costumbres observa-das y guardadas después que son cristianos y que no se encuentren con nuestra Sagrada Reli-gión, ni con las leyes de este Libro y las que se han hecho y ordenado de nuevo, se guarden y ejecuten, y siendo necesarios por la presente, las aprobamos y confirmamos. Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias. Mandadas imprimir y publicar por la Majestad Católica del Rey Don Carlos II. Madrid. Antonio Balbas. 1756. Tomo I. 2ª edición. Foja 126 vuelta. 15 Libro II, título XV, ley LXXXIII (Compila leyes de 1542, 1550, 1563, 1571 y 1596): Que las Audiencias tengan cuidado del buen tratamiento de los indios y brevedad de sus pleitos. En los pleitos entre indios o con ellos, se hagan procesos ordinarios ni haya dilaciones, como suele acontecer, por la malicia de los abogados y procuradores, sino que sumariamente sean determinados, guar-dando sus usos y costumbres, no siendo claramente injustos y que tengan las audiencias cuida-do, que así se guarde por los otros jueces inferiores, op. ult. cit. Fojas 200 y 200 vuelta. 16 AGUIRRE BELTRÁN, Gonzalo y POZAS A., Ricardo. “Instituciones indígenas en el México actual”. En Métodos y resultados de la política indigenista en México. Ediciones del Instituto Nacio-nal Indigenista. México. 1954, p. 260.


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contraria a algunos de ellos; sin embargo, las autoridades españolas se mostra-ron liberales frente al gobierno y las elecciones de autoridades indígenas tradi-cionales.

De esta manera, prohibieron la poligamia,17 la venta de hijas para contraer matrimonio,18 y sobre todo, las prácticas ligadas a prácticas religiosas, como la Ley XXXVII del 24 de agosto de 1529 sobre “la bebida del pulque usada por indios de la Nueva España”, ratificada en posteriores decretos del 24 de enero de 1545, 3 de octubre de 1607 y del 26 de julio de 1672,19 o la Ley I del 18 de octubre de 1569 para los indios del Perú “que trabajan en la coca”, para que sean bien tratados y “no usen de ella en supersticiones y hechicerías”.

Pero por otra parte, hay cédulas que muestran un respeto hacia otros usos y costumbres más relacionadas con el gobierno indígena, como la Ley X del 19 de octubre de 1514, para que los pleitos de indios se actúen y resuelvan a verdad sabida, es decir, de acuerdo a las costumbres de su comunidad.

El privilegio que le fue otorgado a los tlaxcaltecas sentó el precedente en lo que sería nuestro país, del reconocimiento de la Ley XLII del 17 de abril de 1585 para que sus gobernadores sólo fuesen escogidos de entre los naturales. Ya la Ordenanza expedida el 4 de septiembre de 1551, había permitido que los indios que poblasen tierras no colonizadas, tendrían el privilegio de no pagar tributos y de poder elegir a sus propias autoridades, de acuerdo a sus cos-

17 Ley IV del 13 de julio de 1530: “Que los indios o indias que se casaren con dos mujeres o maridos, sean castigados”. VÁSQUEZ, op. cit., p. 70. 18 Ley VI del 29 de septiembre de 1628: “Que los indios no puedan vender a sus hijas para contraer matrimonio”. VÁSQUEZ, op. cit., p. 70. Práctica que todavía es común entre los triquis. De ser cierto, esta práctica podría también ser contraria a los derechos fundamentales de la persona, y por ende, contraria al Convenio 169. 19 “Usan los indios de la Nueva España de una bebida llamada pulque, que destilan los mague-yes, plantas de mucho beneficio para diferentes efectos, y aunque bebida con templanza se po- dría tolerar, porque ya están acostumbrados a ella, se han experimentado notables daños, y perjuicios de la forma con que la confeccionan, introduciéndole algunos ingredientes nocivos a la salud espiritual y temporal, pues con pretexto de conservarla, y que no se corrompa la mez-clan con ciertas raíces, agua hirviendo y cal, con que toma tanta fuerza, que les obliga a perder el sentido, abraza los miembros principales del cuerpo, y los enferma, entorpece, y mata con grandísima facilidad, y lo que más es, estando enajenados cometen idolatrías, hacen ceremonias y sacrificios de la gentilidad, y furiosos traban pendencias, y se quitan la vida, cometiendo muchos vicios carnales, nefandos, e incestuosos, con que han obligado a que los prelados eclesiásticos fulminen censuras”... VÁSQUEZ, op. cit., pp. 80-81.


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tumbres, durante los siguientes diez años, con la condición de que levanta- sen una iglesia y no permitiesen la entrada de ningún español, salvo que fuera sacerdote.20

Por otra parte, la Ley XVII del 19 de agosto de 1631 dispuso que en los co-rregimientos de indios no hubiese alguaciles mayores, así como que en cada pueblo se nombrase a un indio alguacil.

No obstante, la cédula real del 20 de enero de 1596, refrendada en 1664, había sido específica para Oaxaca, en el sentido de que los corregidores para pueblos de indios en la Antequera fuesen escogidos de entre los vecinos de la entidad y no residiesen en la ciudad de México “a más de 80 leguas de distancia”.21

Particularmente, en la mixteca oaxaqueña había un claro gobierno dividido en distintos niveles en la época colonial, donde en el nivel local, o sea el gobier-no de las comunidades y municipales, se permitió la supervivencia de cacicazgos y repúblicas, de acuerdo a las tradiciones indígenas. Según Ronald Spores:

En los antiguos imperios de los aztecas y los tarascos, que eran los más grandes, amplios y altamente evolucionados de los sistemas políticos en México, el poder y la posición de los jefes políticos tradicionales fueron eliminados y sustituidos por las instituciones y los administradores españoles. Sin embargo, en la Mixteca, muchos elementos de gobierno tradicional sobrevivieron, los caciques continuaron, siendo reconocidos y apoyados como las figuras de mayor categoría social y política en sus dominios, continuando en la conservación de sus prerrogativas tradicionales y en el ejercicio de los poderes del gobierno mucho después de la Conquista.22

De esta manera, observa el mismo autor, la institución española del cabildo, se combinó con los caciques indígenas y desde los siglos XVI y XVII, las prin-cipales posiciones de los ayuntamientos mixtecas fueron ocupadas por caciques y principales. Para el siglo XVIII, el ayuntamiento integrado de esta manera, siempre cuidó de su autonomía frente al gobierno provincial de Oaxaca.23 Lo 20 VÁSQUEZ, op. cit., pp. 221-222. 21 Ídem., p. 455. 22 SPORES, Ronald, The mixtecs in ancient and colonial times. University of Oklahoma Press. Norman. 1984, p. 166. 23 Ibidem., pp. 167 y 179.


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mismo se puede afirmar respecto de los zapotecas, quienes desde la Conquista recibieron un tratamiento especial, donde los caciques conservaron sus prerro-gativas y continuaron gobernando sus comunidades, adaptándose a la forma municipal y evolucionando con mayor participación de los macehuales o del pueblo común, al ser electivos los cargos municipales.24 Quizá ésta sea parte de la respuesta a la armonización del municipio en el Oaxaca indígena, proceso que no se dio en estados como el de Chiapas, según veremos.

Juan de Palafox y Mendoza, en su carácter de Virrey, emitió la Ordenanza del 23 de agosto de 1642, relativa a elecciones en los pueblos indios, en la que se lee lo siguiente:

Por cuanto por mandamiento del gobierno está dispuesto y ordenado que en las elecciones que los indios de los pueblos de esta Nueva España, no intervenga la jus-ticia ni ministro de doctrina que le violente, ni perturbe la libre elección que deben hacer de los indios, los más capaces y útiles al bien de su República y que después de hechas las presenten ante su Justicia para que, poniendo en ellas un auto, las re-mitan al Gobierno informando si los sujetos tienen contradicciones, delitos u otros impedimentos o causas para no ser confirmados por los Señores Virreyes; y habién-dose este estilo generalmente, he sido informado que de algún tiempo a esta parte no se hace con la puntualidad debida y que se han introducido españoles, mestizos y mulatos y otros de nación mezclada a ser electos en estos oficios en daños de los na-turales, para servirse de ellos sin dar haciendas y tener granjerías de que resultan muchos inconvenientes, a cuyo remedio conviene recurrir.25

Estas palabras no se consideran fuera de época ante la intervención de los partidos políticos en los pueblos que han adoptado usos y costumbres, pues en ocasiones, los miembros de dichos partidos manipulan, intervienen y subrepti-ciamente imponen el esquema nacional de elecciones por partidos políticos a que se refiere el artículo 41 de la Constitución federal, pero que es antitético al artí-

24 WHITECOTTON, Joseph W, Los zapotecos. Príncipes, sacerdotes y campesinos. Fondo de Cultura Económica. 1985, pp. 208-215. 25 VÁSQUEZ, op. cit., pp. 298-299.


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culo 4º que permite el desarrollo de los usos y costumbres apropiados a la orga-nización social de los pueblos indígenas.26

3. LAS LEYES LOCALES AVANZAN ANTES QUE LAS FEDERALES

Oaxaca ha demostrado una actitud racional hacia sus comunidades indíge-nas, pues su legislación ha contemplado y respondido mejor que ninguna otra entidad, a la problemática de dichas comunidades.

A semejanza del Procurador de Pobres instalado en San Luis Potosí por Ponciano Arriaga en 1847, el 4 de octubre de 1852 fue creado el Abogado de Pobres en Oaxaca, encargado de la defensa de las clases menesterosas, que co-inciden con los indígenas.27 La institución tiene un origen colonial muy antiguo, reconocida en el Protector de Indios, encargado de representar a los indígenas en sus causas ante la justicia colonial. Esta peculiar institución, sin paralelo en el nuevo mundo, fue promovida por Bartolomé de las Casas y Juan de Zumárraga en el siglo XVI, con gran acierto y energía. En la cédula del 2 de agosto de 1530 le otorgó facultades a dicho funcionario, para la investigación de los abu-sos cometidos contra los indios, de cuyos resultados tenía que informar a la Au-diencia correspondiente.

26 CORDERO AVENDAÑO DE DURAND, Carmen, La vara de mando. Costumbre jurídica en la transmisión de poderes. Ayuntamiento de Oaxaca de Juárez. 1997, pp. 122-123. De la misma autora “Renovación de ayuntamientos en los municipios de elección por usos y costumbres”. Pueblos indígenas y derechos étnicos. VII Jornadas Lascasianas. UNAM. 1999, pp. 107-111. 27 El Abogado de Pobres sustituyó en esta fecha a un procurador de pobres, de origen no identi-ficado en Oaxaca, y fue la respuesta liberal al problema indígena, ya que al no querer reconocer tratamientos diferenciados, basados en razones étnicas, la desigualdad económica y social fue la única realidad que permitiría excepciones al principio de igualdad ante la ley. El 13 de septiem-bre de 1858 se expidió una nueva ley reglamentaria de Justicia, en cuyo capítulo XI se reguló al Abogado de Pobres, como funcionario de la Corte de Justicia de Oaxaca y hasta el 11 de marzo de 1861 se estableció que su nombramiento sería efectuado por el gobierno en terna de la Corte de Justicia del Estado, sufriendo la primer reforma el 24 de marzo de 1862, donde se le con-templa como defensor de oficio, siendo transformado en su función, hacia el 10 de julio de 1867. Se “restablece” la plaza de “abogado procurador”, con duración de dos años, según el decreto del 16 de diciembre de 1885.


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De la misma manera, durante la Colonia se creó el cargo de Procurador Ge-neral de Indios que tenía como objetivo ser el abogado ante la Audiencia para sustanciar las peticiones de libertad de esclavos entre los indios.28

El liberalismo implantado en la Constitución de Cádiz de 1812, eliminó los privilegios de los polos de la sociedad novohispana, tanto de las élites como de los indios, pues ambos fueron afectados en pos de una igualdad ante la ley, por lo que las anteriores figuras desaparecieron. El cargo de Protector de Indios fue así suprimido por cédula real del 11 de enero de 1821, por “incompatibilidad con el sistema constitucional”.29

No obstante, las raíces profundas de la institución permitieron que con el gobierno independiente se volviera a establecer y se desarrollara en la actualidad el defensor público.

Las instituciones propias de cada provincia han permitido que sus leyes fue-sen más progresistas que las leyes generales, y de acuerdo con las condiciones de su propia identidad. Éste ha sido el espíritu y una de las ventajas del sistema federal. Tal fue el caso de la legislación electoral.

Desde la Ley Electoral para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Estado de Oaxaca del 25 de febrero de 1920, los partidos políticos no fueron considerados como los únicos con capacidad para presentar candidatos a elec-ciones populares, sino que autorizó la candidatura de postulados independien-tes, desligando así las elecciones de los partidos políticos y dando así mayor flexibilidad para la elección por el sistema de usos y costumbres,30 así mismo, en dicha ley se dispuso incluso una multa para aquellos ciudadanos que no votasen, lo cual es una práctica todavía presente en algunas comunidades.31

28 BORAH, op. cit., pp. 62-63. 29 CUTTER, Charles R., The Protector de Indios in Colonial New Mexico. 1659-1821. University of New Mexico Press. Albuquerque. 1986, p. 99. 30 El artículo 15 de esta ley refería: “Los candidatos no dependientes de partidos políticos tendrán los mismos derechos conferidos a los candidatos de éstos, siempre que estén apoyados por 50 ciudadanos del distrito que hayan firmado su adhesión voluntaria en acta formal, que tengan un programa político al que deben dar publicidad y que se sujeten a los requisitos preve-nidos en las fracciones VII y VIII del artículo anterior” (registros en plazos fijados por la ley y representantes ante casillas). 31 Artículo 62: “Los ciudadanos que injustificadamente dejaren de votar en los términos que dispone esta ley, sufrirán una multa de uno a cincuenta pesos y quedarán suspensos en sus dere-chos políticos por el término de dos años”.


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La siguiente ley electoral del 13 de julio de 1922, que fue expedida por el gobernador Manuel García Vigil, conservó a los candidatos independientes y estableció el principio de que el secreto del voto era potestativo para el elector,32 con lo cual se facilitaba la existencia de usos y costumbres, ya que los candidatos no tendrían que pertenecer a un partido político y la propia comunidad podía reunirse en asamblea para votar levantando la mano o sufragando de viva voz, sin guardar el secreto que se requiere en las elecciones ordinarias. Era pues, un buen sistema que hacía compatibles los usos y costumbres, con el sistema electo-ral partidista que conocemos.

Un avance más lo constituyó la Ley de Plebiscitos Municipales, contenida en el decreto número 50, del 11 de febrero de 1933, y su Reglamento de fecha 3 de noviembre del mismo año de 1933. Mediante esta ley, la figura de participa-ción ciudadana denominada como plebiscito, permitió armonizar los usos y costumbres indígenas con las formas del procedimiento electoral normal. En esta sencilla ley de 12 artículos, se contempló al plebiscito como solución de conflictos electorales en los municipios, como una especie de nueva elección por segunda vuelta, cuando se cuestionara la nulidad de elecciones,33 prevista en la Ley Electoral de Ayuntamientos del 21 de noviembre de 1924.

A solicitud de los propios ciudadanos residentes en el municipio, el Gobier-no del Estado convocaría a un plebiscito a celebrarse en fecha cercana. Esta convocatoria se tendría que publicar en el Periódico Oficial del Estado y en el periódico de mayor circulación en el municipio en cuestión, con una anticipa-ción no menor de diez días, antes de la celebración del plebiscito.

32 Artículo 99: “Requisitos para los candidatos independientes: I. Que sean postulados por un número de ciudadanos igual, cuando menos, al de los miembros del partido político reconocido, que tenga menor número. II. Que publiquen un programa político en el distrito en que deba efectuarse la elección. III. Que la postulación sea hecha tres meses antes del día de la elección”. 33 Artículo 60: “Son causas de nulidad en las elecciones: I. Error o fraude en la computación de votos. II. La intervención de la violencia física o moral o el cohecho. III. Haberse instalado la casilla electoral, contra lo dispuesto en esta ley. La falta de algún requisito legal en el electo ya sea anterior a la elección o superviniente hasta el momento de hacerse la computación definitiva o la declaración de los electos. V. Error sustancial respecto de la persona nombrada. VI. No haberse permitido a los partidos políticos o a los candidatos independientes la intervención que la ley les concede en las elecciones. No haberse instalado más de la mitad del número de casillas que debieron instalarse”. En San Luis Potosí, el gobernador Rafael Nieto introdujo la figura de segunda vuelta en las elecciones municipales hacia 1923.


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El representante del Gobierno del Estado conduciría la celebración del ple-biscito, cerciorándose de que los votantes fuesen residentes del mismo munici-pio y preguntando sobre las planillas en contienda. Una vez celebrado el acto, y computados los votos, en el mismo acto, el candidato ganador tomaría de inme-diato posesión de su cargo.

Este plebiscito era, en consecuencia, una forma de celebrar nuevas elecciones a la usanza de las comunidades involucradas; aunque en segunda vuelta, con-sistía una elección más acorde con las costumbres indígenas, por lo que fue am-pliamente practicado en los municipios indígenas. Su vigencia fue larga, si se compara con la brevedad de las leyes electorales, pues este plebiscito municipal perduró hasta la Ley Electoral, del 6 de enero de 1962, que constituyó un grave retroceso frente a los logros alcanzados después de la Revolución en Oaxaca.

La Ley Electoral de 1962 es una típica ley electoral, formalista y cerrada hacia los usos y costumbres, pues elimina las candidaturas independientes y rigidiza el carácter de elector a quien tenga credencial solamente. A partir de este año, el derecho consuetudinario electoral es parcialmente eliminado en el Estado y las leyes respectivas se concentran más en el monopolio de los partidos políticos y su control sobre el proceso electoral, en detrimento de la libertad política de los indígenas.

El 9 de agosto de 1990 se presentó una iniciativa del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, conteniendo el proyecto de reformas a la Constitución del Estado, anticipándose a cualquier otra reforma de esa naturaleza en el país. En esa ocasión, el gobernador Heladio Ramírez expresó que “las leyes surgidas de nuestros procesos políticos no han incorporado plenamente los diferentes paisa-jes de nuestra realidad social (pues) es muy significativo que en Oaxaca, siendo el Estado más pluriétnico del país, nuestra Constitución no mencione, en nin-guna de sus partes, la situación relativa a las minorías étnicas que integran y forman la sociedad oaxaqueña. Por el contrario, pareciera que los diversos textos de las constituciones que han regido los destinos del Estado, deliberadamente soslayaron tal realidad”.34

34 Discurso del gobernador de Oaxaca, licenciado Heladio Ramírez López, el 9 de agosto de 1990 en la Cámara de Diputados, con motivo de la presentación de la iniciativa de reformas y adiciones a la Consti-tución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, para ser admitida a discusión por el Congreso del Estado. Versión estenográfica, p. 6.


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La iniciativa consideró que el reconocimiento de los derechos indígenas im-plicaba en afirmar el federalismo y el nacionalismo mexicanos. En su texto in-corporó los temas que se consideraban fundamentales como: a) educación, b) igualdad de las etnias, c) planeación del desarrollo, d) reconocimiento formal del tequio, e) responsabilidades de los municipios y f) conciliación de los con-flictos agrarios.

La motivación principal de la iniciativa se expresó de la siguiente manera:

Consideramos necesario que la realidad étnica plural de Oaxaca sea reconocida en la Constitución Política de nuestro Estado. Somos un haz de naciones, un conjunto de etnias con idiomas, tradiciones, usos, costumbres y creencias propias. Y somos también un gran pueblo mestizo que comparte esa herencia profunda.35

De la exposición de motivos de la iniciativa, también se da cuenta de la re-forma al artículo 39 de la Constitución del Estado, en los siguientes términos:

Al mismo tiempo, en esta materia, es necesario considerar las peculiaridades propias de nuestras regiones, por lo que proponemos que la ley, al desarrollar este precepto, tome en cuenta las prácticas democráticas de las comunidades indígenas, respetando sus tradiciones.36

De esta manera, se propuso la reforma al artículo 12 de la Constitución de Oaxaca para instaurar a las autoridades municipales en garantes de la preserva-ción del tequio como expresión de solidaridad comunitaria, según los usos de cada región étnica; al artículo 16 para consagrar el régimen de protección gené-rico de los usos y costumbres de las comunidades indígenas; al artículo 39, en su fracción V, para establecer el principio de que la ley respete las prácticas de-mocráticas de las comunidades indígenas y proteja sus tradiciones, entre otras disposiciones reformadas.

Después de la organización de foros de análisis por parte de la Legislatura del Estado, la comisión de estudios constitucionales consideró la reforma al 35 Ídem., p. 12. 36 Exposición de motivos a la iniciativa de reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Sobe-rano de Oaxaca, del 9 de agosto de 1990, p. 16.


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artículo 12, relativa al tequio, como “de las más importantes”. El dictamen ren-dido no soslaya la problemática constitucional de esta institución:

En los foros organizados por esta LIV Legislatura, se manifestó la inquietud sobre si el tequio estaría en oposición al artículo 5º de la Constitución federal. No existe tal oposición. El texto federal garantiza la libertad de trabajo. El tequio elevado a rango constitucional, no se contrapone al precepto federal, porque es una antigua tradición de solidaridad comunitaria en que todos disfrutan de sus beneficios. No se da en el tequio la relación laboral en la que existen contraprestaciones recíprocas en-tre el trabajador y el patrón; el tequio es una aportación a la comunidad.37

La comisión dictaminadora propuso que las disposiciones sobre usos y cos-tumbres electorales se traspasaran del artículo 39, fracciones IV y V, de la inicia-tiva donde estaban propuestas, al nuevo artículo 25, sexto párrafo, para que dijera: “En la ley se establecerán el respeto a las tradiciones y prácticas democrá-ticas de las comunidades indígenas”.

El dictamen fue puesto a discusión en la sesión del 26 de octubre del mismo año de 1990 y siendo aprobado por todos los partidos políticos, fue publicada la reforma el 29 de octubre en el Periódico Oficial del Estado.

Ésta fue una iniciativa de gran mérito pues, a diferencia de la mayoría de las reformas que se han implantado en los estados, ésta no obedeció a una reforma previa de la Constitución federal, sino como lo reconoció una posterior reforma de 1994: “La Constitución del Estado de Oaxaca se adelantó inclusive a la na-cional al establecer la protección de la cultura y lenguas indígenas”.38 En esta reforma se reconocieron expresamente quince lenguas indígenas y se estableció

37 Dictamen de la Comisión de Estudios Constitucionales de la LIV Legislatura del Congreso del Estado. Sala de Comisiones. 25 de octubre de 1990. Dictamen elaborado por los diputados Crispín Carrera Rayón, Pedro Salinas Guzmán y Felipe Martínez Chávez, p. 4. 38 Dictamen de la Comisión de Estudios Constitucionales de la LV Legislatura del Estado Libre y Sobe-rano de Oaxaca. Sala de sesiones del Congreso del Estado. 2 de junio de 1994. Dictamen rendi-do por los diputados Carlos Santiago Carrasco, Mauro Pedro Francisco Méndez y Jacobo Sánchez López.


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como obligación del Estado la de impartir la educación en las lenguas de las comunidades bilingües.39

Gracias al análisis y propuesta legislativa de una comisión especial que se formó al interior del Congreso, denominada Comisión Especial de Análisis de Propuestas para la Reforma de la Legislación Electoral del Estado,40 presentó el 8 de mayo de 1995 una iniciativa de reformas tanto a la legislación electoral como a la Constitución del Estado.

La reforma de 1990 desencadenó en la última década del siglo XX, una serie de reformas fundamentales emprendidas por el Estado, hacia sus comunidades indígenas. El 21 de marzo de 1998 fue entregada una iniciativa del gobernador Diódoro Carrasco al Poder Legislativo local, que reformó nuevamente la Cons-titución de la entidad. En la misma fecha se envió al Congreso una iniciativa de Ley de derechos de los pueblos y comunidades indígenas del Estado.41 En la exposición de motivos de la iniciativa se lee:

Por muchos años, las prácticas políticas y culturales de los pueblos y comunidades indígenas de Oaxaca, basadas en sus tradiciones ancestrales, fueron toleradas por el gobierno. Estaban vigentes, lo mismo para constituir sus autoridades que para ad-ministrar justicia, pero siempre expuestas a una acción discrecional que podría im-pugnarlas, puesto que los derechos indígenas, ejercidos cotidianamente por ellos, no estaban reconocidos en nuestras leyes.

En una tendencia innovadora, que la iniciativa de 1998 reconoce, y con fundamento en los resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación Indígena de 1996, se plasmó el 6 de junio de 1998 la autodeterminación de los pueblos indi-os, el carácter del tequio como equivalente al pago de contribuciones en especie,

39 Esta reforma fue publicada en el Periódico Oficial el 9 de julio de 1994, mediante decreto número 195. El 21 de enero de 1995 apareció la fe de erratas a dicho decreto. 40 Integrada pluralmente por los diputados Carlos Santiago Carrasco (PRI), Carlos Felguérez Jiménez (PFCRN), Efraín Arturo López Alvarado (PAN), Erasto Melgar García (PPS) y José María Yáñez Gatica (PRD). 41 Dicha iniciativa complementaría la reforma constitucional referida. La iniciativa toma en consideración los Acuerdos de San Andrés Larrainzar del 16 de febrero de 1996, según se desprende del considerando décimo del dictamen de la Comisión de Asuntos Indígenas, emiti-do el 17 de junio de 1998. Esta comisión estuvo integrada por los diputados Jaime Bailón Co-rres, Leopoldo De Gyves de la Cruz, Fausto Mijangos Reyes, Abel Alvarado Vásquez, Rosalío Mendoza Cisneros, Tomás José Acevedo Rosas, Teódulo Domínguez Nolasco, Delfino San-tiago Pérez, Cristóbal Carmona Morales y David León Ramírez.


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según el artículo 12 de la Constitución de Oaxaca, el establecimiento de una autori-dad y su procedimiento para resolver las controversias derivadas de la prestación del tequio; se reconocieron, además, en el artículo 16 de dicha Constitución: “los siste-mas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas, así como (la) ju-risdicción a las autoridades tradicionales de los mismos”, lo cual es una interpreta-ción respecto a la “jurisdicción del Estado”, o los tribunales comunes, que reconoce innecesariamente el artículo 4º de la Constitución federal;42 pues sustituye el fuero común, a los métodos de composición social de dichas comunidades, lo cual es el reconocimiento del fuero indígena, que ciertamente resulta un avance, sólo experi-mentado en Oaxaca y Quintana Roo hasta el momento.43

Esta iniciativa de gran interés fue dictaminada por la Comisión de Estudios Constitucionales el 29 de mayo de 1998, integrada por cinco diputados,44 donde se hace referencia al Convenio 169 de la OIT y se adoptan las mismas palabras de la exposición de motivos del gobernador para consultar la aprobación de la reforma.

Una vez aprobadas por la LVI Legislatura del Congreso del Estado, las re-formas se promulgaron el 4 de junio y fueron publicadas el 6 de junio de 1998.

Una reforma previa, producto de la participación de una asociación por la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, fechada el 25 de fe-brero de 1997, se había recogido en los artículos 29 y 98 de la Constitución de Oaxaca, reforma contenida en el decreto número 153 y publicado el 8 de marzo de 1997. Dicha reforma contiene una excepción al sufragio secreto en la elec-ción de los ayuntamientos regidos por el sistema de usos y costumbres, así como al periodo de duración en su cargo, para adecuarse totalmente a sus tradiciones y prácticas democráticas.

42 Esta referencia a la jurisdicción del Estado en este precepto de la Constitución federal, es innecesaria, ya que el artículo 17 de dicha Constitución garantiza a todos los habitantes el acceso a tal jurisdicción. 43 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “El fuero indígena”. Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Antropología Jurídica UNAM. México. 1995, pp. 121-130. 44 Manuel Pérez Morales, Elpidio Concha Arellano, Javier Jiménez Herrera, Germán Rojas Walls y Abel Alvarado Vásquez.


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4. EL PROCESO ELECTORAL MUNICIPAL DE 1995 EN OAXACA.

En dicho año, por vez primera, el 72% de los municipios en Oaxaca eligie-ron a sus autoridades de acuerdo al sistema de usos y costumbres, lo cual representa que 412 municipios hicieron realidad toda la estructura legal e histó- rica que se ha reseñado. El resultado es exitoso y merece reconocimiento. Du-rante ese proceso sólo se presentaron 36 recursos de impugnación, por lo que repartidos entre los 570 municipios oaxaqueños, representan 0.06 recursos por municipio.45

A partir de la reforma del 14 de septiembre de 1995 al Código de Institucio-nes Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, en su título cuarto, aprobado originalmente el 30 de enero de 1992, el reconocimiento de los usos y costumbres en materia electoral no implicaba la descripción de los proce-dimientos reconocidos como tales para celebrar el proceso electoral. Esta defi-ciencia fue subsanada en la reforma al Código correspondiente al 1º de octubre de 1997, en su artículo 109.

El peso del convenio 169 se aprecia en la exposición de motivos de la refor-ma al título cuarto del Código electoral:

A nivel internacional se ha reconocido en múltiples foros y declaraciones, el derecho de los pueblos y comunidades a preservar sus formas de organización y sus institu-ciones sociales, económicas, culturales, religiosas y políticas dentro de las estructu-ras nacionales... Más allá de las simples declaraciones, la Organización Internacio-nal del Trabajo, aprobó en 1989 el Convenio 169... Un elevado número de munici-pios oaxaqueños elige, hasta el día de hoy, a sus autoridades municipales acudiendo a mecanismos que se basan en las costumbres observadas desde tiempo inmemorial. Estas formas de organización social han funcionado como un importantísimo factor de cohesión social al interior de las comunidades. En este sentido, atendiendo a las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, es necesario elaborar normas que pro-muevan la preservación de las instituciones y tradiciones de las costumbres... la re-forma propuesta no entra en detalles. En cambio, se deja en libertad a las comuni-

45 Instituto Estatal Electoral. Memoria de los procesos electorales de diputados y concejales 1995. Oaxaca. 1996, p. 11.


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dades de decidir, tal como lo han venido haciendo hasta ahora, todos los aspectos relacionados con los procedimientos para elegir a sus autoridades.46

Como no había definición sobre cuántos ni cuáles municipios se regirían por el sistema de usos y costumbres en 1995, la selección se dio en un proceso de consenso ante la autoridad electoral estatal, presidida por Cipriano Flores Cruz, y los propios partidos políticos, del 23 de septiembre al 15 de octubre de 1995; método poco ortodoxo, pero necesario, para iniciar el nuevo sistema. De tal suerte, que los partidos políticos reconocieron inicialmente 390 municipios suje-tos a tales características y concedieron que habría otros 30 por definir, “en tránsito”. De ellos, se definirían posteriormente 18 más en una segunda fase de consenso y, finalmente, habría cuatro más que se agregarían para resultar un total de 412 municipios que celebrarían sus históricas elecciones según sus usos y costumbres plenamente reconocidos por la avanzada ley oaxaqueña.

Con las dificultades propias de cualquier proceso electoral, se llevaron a cabo las elecciones municipales de 1995:

Haciendo a un lado sus diferencias, los actores políticos de Oaxaca contribuyeron a que ese México profundo se manifestara y se reconociera, con entereza, como com-ponente activo de nuestra vida política. Se exhibió una extraordinaria esencia y sin-cretismo; en ellas, se respetó la vigencia de naturales concepciones y prácticas tradi-cionales de la democracia comunitaria.47

En las elecciones por el sistema de usos y costumbres no hay candidatos pro-piamente dichos, sino que la población elige a las autoridades, después de haber sido seleccionadas por la instancia social de mayor respeto, que en la mayoría de las ocasiones es el Consejo de Ancianos o de personas de respeto en la comuni-dad. Generalmente, el reconocimiento que hace la población, reunida en asam-blea, de las autoridades seleccionadas se hace con el absoluto consenso; sin em-

46 Decreto 328 por el que se reforma la denominación del libro cuarto, título único y el artículo 136, párrafo primero del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial de Oaxaca el 14 de septiembre de 1995. Vid. Instituto Estatal Electoral, op. cit., pp. 40-43. 47 Instituto Estatal Electoral, op. cit., p. 17.


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bargo, en 1995, sólo hubo ocho casos en el que la asamblea no ratificó a la auto-ridad propuesta para el cargo.48

Existen 25 distritos electorales locales en Oaxaca, distribuidos a lo largo de los 570 municipios. El éxito de las elecciones por usos y costumbres en 1995, se dio en un entorno en el cual predominan las pequeñas localidades (7,210), rura-les en su casi totalidad (98.14%), que no llegan a dos mil quinientos habitantes. Abundando, el 56.7% de la población habita en localidades menores a los dos mil habitantes, lo cual es un reto para la organización de los procesos electorales, que por tales circunstancias se dificulta, aún más, por la orografía y las distan-cias del Estado.

Las elecciones en los 158 municipios que se rigieron por el sistema de parti-dos políticos se llevaron a cabo el 12 de noviembre de 1995 y en su celebración hubo incidentes lamentables en algunos municipios, como el homicidio de una persona en el municipio de Mazatlán Villa de Flores, en Teotitlán, así como de otra en el de Asunción Ixtaltepec. Adicionalmente, el Tribunal Electoral cono-ció de recursos que afectaban los resultados en el 25% de los 158 municipios, por lo cual hubo inconformidad en cerca de cuarenta de estos municipios.

Por lo que respecta a los 412 municipios que se rigieron por el sistema de usos y costumbres, las elecciones se realizaron en fechas distintas: 128 munici-pios las efectuaron antes del 15 de septiembre de 1995, 172 en el periodo que abarca del 15 al 30 de septiembre, 101 dentro del periodo del 1º de octubre al 12 de noviembre y sólo 11 después de la última fecha, habiendo sido el munici-pio de San Antonio Nanhuatipam el último en celebrar su elección, el 26 de mayo de 1996.49 Ninguno de los lamentables incidentes que se reportaron en las elecciones ordinarias se reportan en estos municipios regidos por usos y cos-tumbres, aunque llama la atención la disparidad en las fechas de elecciones.

La presencia de los partidos políticos ha sido un factor perturbador que la doctrina ha criticado ampliamente en la elección por usos y costumbres. En este aspecto, habrá que considerar que si bien la legislación separa y deslinda la pre-

48 Ibid., p. 34. 49 Instituto Estatal Electoral, op. cit., pp. 206-207. El caso del municipio de Nanahuatipam, con una población de 1,352 habitantes resultó especial, pues aunque se seleccionó a sus autoridades por el sistema de usos y costumbres, se presentaron el día de la elección dos planillas donde abiertamente cada una era apoyada por un partido político, lo cual es una incongruencia, que puede explicar la confusión y dilación que provocó su elección. Vid. op. cit., p. 221.


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sencia y actividad de dichas organizaciones políticas, no es posible su completo destierro del panorama de los municipios oaxaqueños, pues además de las elec-ciones municipales, el mapa electoral de cualquier Estado se encuentra super-puesto con elecciones locales y federales que los comités municipales de dichos partidos deben atender. El reto pues se presenta para evitar las influencias noci-vas que se presentan en las elecciones municipales por usos y costumbres, como su posicionamiento y activismo respecto de algunos usos y costumbres, como sucedió en Huautla de Jiménez, cuando el Partido Popular Socialista promovía la discusión de la gratuidad en la faena o tequio, a principios de los años seten-ta.50 Considero que estas interferencias en los usos y costumbres no son válidas y deben ser consideradas incompatibles con el régimen de usos y costumbres. Lo anterior en virtud de que si bien dicho sistema puede evolucionar y cambiar en algunos aspectos fundamentales como el del tequio o la faena, dicho cambio debe darse en el contexto de la evolución social propia de la comunidad, y no forzada por organizaciones políticas cuyos métodos de consenso pueden ser muy forzados y directos para una sociedad que, precisamente, por tradición, no está habituada a ello.

Por otra parte, habrá que reconocer que los partidos políticos en ocasiones han asumido la defensa misma de los usos y costumbres, tal como se aprecia en el caso del municipio de San Sebastián Tutla, que fue un municipio en transi-ción en 1998, cuando la autoridad electoral del Estado decidió cambiar su régimen por el de partidos políticos. El Partido Revolucionario Institucional apeló la resolución ante el Tribunal Electoral del Estado, con base en la falta de fundamentación del acto reclamado, ya que no se había ponderado adecuada-mente a su entender, los elementos que hacen a un municipio susceptible de regirse por el sistema de usos y costumbres, tal como lo prescribe el artículo 110 del Código Electoral. El recurso de apelación fue resuelto favorablemente al municipio, por lo cual conservó su régimen de usos y costumbres, el 5 de sep-tiembre de 1998. Aunque este caso es ejemplar, resulta paradójico que la defen-sa de municipio por conservar sus usos y costumbres en materia electoral tuviera que ser asumida por un partido político, y no por canales apropiados que el mismo municipio tuviera a su disposición. Lo único que hizo el municipio de

50 SANTIBÁÑEZ, Juan José y VARELA, Gonzalo. “Municipios y tradiciones. Las costumbres jurídicas del pueblo mazateco”. Tradiciones y costumbres jurídicas en comunidades indígenas de Méxi-co. Comisión Nacional de Derechos Humanos. 1ª reimpresión. 1997, p. 21.


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referencia fue dirigir una carta abierta y publicarla en los periódicos, por lo que cabría la pregunta sobre si la rigidez en la legitimación procesal le cierran las puertas de la justicia electoral a los municipios por usos y costumbres.

Con base en la elección de 1995, los partidos políticos, más que los propios municipios, siguieron siendo los actores más relevantes en el proceso de actuali-zación de régimen que se abrió, para preparar las siguientes elecciones que tendrían verificativo el 2 de agosto de 1998. Decenas de municipios fueron revi-sados a petición de cuatro partidos políticos, de los cuales, el Partido de Acción Nacional fue el más abundante en solicitar la revisión de 35 municipios, pues lo que consideraban era que la práctica inveterada de usos y costumbres en la elec-ción de sus autoridades tradicionales, no estaba aclarada debidamente.

La revisión se hizo pausada y mesuradamente, y en la gran mayoría de los casos, los municipios mantuvieron el sistema de usos y costumbres o, incluso, cambiaron su régimen de partidos políticos, por el de usos y costumbres. Sólo un municipio, simpatizante del PAN, cambió el régimen de usos por el de par-tidos políticos, y fue el de Ayoquezco de Aldama.

Al final, para la elección de 1998 hubo 418 municipios por el sistema de usos y costumbres, seis más que en 1995,51 y sólo 152 municipios por el régimen de partidos políticos. La decisión de futuros cambios en el régimen electoral de los municipios, debiera estar más anclada en los métodos de participación ciudada-na que empiezan a ser aceptados en todo el país. La presión que puede llegar a hacerse sobre la autoridad electoral en esta materia es desproporcionada, por lo que si después del consenso, dictamen antropológico y consulta a los organis-mos no gubernamentales, no resulta clara la resolución definitiva, debiera utili-zarse el plebiscito que ya en la década de los treinta fue utilizado en materia electoral municipal, para consultar a la población directamente, del munici-pio en cuestión, si opta o no por un cambio de régimen, sin ninguna participa-ción de los partidos políticos o de personas que puedan influir sobre la decisión popular.

51 Dichos municipios fueron: San Pedro Ixtlahuaca, Santa María Guelacé, San Agustín Chayu-co, Santa Catarina Michoacán, Santa María Camotlán y San Sebastián Tecomaxtlahuaca.


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5. LA TRISTE EXCEPCIÓN DE CHIAPAS.

Cuna de célebres juristas, Chiapas a través de su gobierno no ha tenido o querido tener la capacidad de adaptar las instituciones hacia su grave problemá-tica indígena, como lo demuestra su vecino, el Estado de Oaxaca. Además, des-de 1994, se aprecia que el gobierno estatal ha claudicado el responsabilizarse de sus pueblos indígenas y con el pretexto de la violencia interior en que vive desde ese año, ha preferido que la Federación le preste el auxilio y se haga cargo, con las fuerzas armadas permanentes, de resolver institucionalmente el problema indígena de los Altos del Estado. Esta actitud ha sido condenada desde 1870 por Benito Juárez, cuando en su informe al Congreso de la Unión manifestó que los problemas políticos de los estados no pueden resolverse con el auxilio federal del Ejército.

Pero, además, esta actitud ha sido ineficaz, pues los problemas están latentes en el Estado y no se ha reglamentado en el nivel federal los usos y costumbres a que se refiere el artículo 4º de la Constitución federal. De la misma manera, las negociaciones federales con el grupo beligerante del Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional se encuentran suspendidas. Los Acuerdos de San Andrés de 1996 que han sido criticados, no han tenido ninguna consecuencia en el ámbito de las instituciones federales, aunque jurídica ni políticamente es procedente su desconocimiento.52

La premisa más elemental en Chiapas es reconocer en su orden jurídico in-terno la existencia de una verdadera autonomía en los municipios indígenas para que se rijan de acuerdo a sus usos y costumbres. La ley chiapaneca debiera ser, todavía, más flexible en cuanto a la caracterización de sus municipios, pues sus pueblos mayas, a diferencia de los indígenas de Oaxaca, son pueblos que no se han aculturado de la misma manera que el resto del país.

En Chiapas existe aproximadamente un cuarto de millón de habitantes que no hablan español, siendo la lengua el factor de medición más importante para determinar el grado de aculturamiento, resulta entonces que los indígenas chia-panecos son los menos integrados al país. Por ello, desde 1925, el enviado pre-sidencial y exdiputado constituyente, Amado Aguirre, le expresó al titular del 52 NAHMAD SITTON, Salomón, “Autonomía indígena y soberanía nacional: El caso de la ley indígena de Oaxaca”. Alteridades. Num. 9. 1999, p. 118. GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “La constitucionalidad de los Acuerdos de San Andrés”. Memorias de la jornada académica: Chiapas a partir de Acteal. UNAM. 2000, pp. 73-81.


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Poder Ejecutivo, después de haber realizado un viaje de investigación sobre el área maya, lo siguiente:

Sujetos los indios al Supremo Gobierno de la República y obedeciendo las leyes siempre que se les impone un mandato conforme a ellas, correría empero su auto-nomía peligro, y no tienen organización ninguna conforme a nuestras leyes, porque no existe el municipio entre ellos, ni han adoptado organización conforme a las leyes de la República, sino que conservan cierta autonomía en su gobierno, cuya autori-dad unitaria la asume el jefe de la tribu (sic), independientemente de las otras dos y la autoridad es omnímoda porque él solo falla sin apelación y según su propio crite-rio, en todo asunto civil o penal.

Lo mismo fue apreciado en 1954 por los distinguidos antropólogos Gonzalo Aguirre Beltrán y Ricardo Pozas53 para los pueblos indígenas que habitan los Altos de Chiapas.

La organización municipal puede traer problemas endémicos en la aplicación de usos y costumbres, tal como sucedió con los triquis de Copala en Oaxaca, cuando en 1948, por reacción hacia su belicosidad se les suprimió como un mu-nicipio y se les hizo depender de la cabecera municipal de Juxtlahuaca, de otra etnia. De esta manera, los triquis quedaron supeditados administrativa y judi-cialmente a ese municipio cuyos habitantes no compartían sus usos y costum-bres, infringiendo así, mediante un simple reacomodo de geografía política, el derecho consuetudinario triquis.54

La reacción del gobierno de Guatemala hacia los pueblos mayas ha sido congruente con las anteriores apreciaciones, por lo que a partir del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, suscrito en marzo de 1995 entre el gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, se comenzó una reforma legislativa profunda, al estilo de Oaxa-ca, en la cual se otorga plena autonomía a los municipios indígenas, liberándolos de los partidos políticos.

53 Vid nota número 15. 54 CORDERO AVENDAÑO, Carmen, Contribución al estudio del derecho consuetudinario de los Tri-quis. Instituto de Administración Pública de Oaxaca. 1977, p. 65.


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Por otra parte, se puede colegir que la codificación de las costumbres indí-genas puede ser nociva, ya que se rigidizarían los usos, tal como lo explicó Sa-vigny en sus escritos sobre la teoría histórica del derecho y, en la actualidad, se aprecia con la opinión de Rachel Sieder, que compartimos absolutamente: “La costumbre no puede ser congelada en el tiempo o en la ley”.55

Por ello, la solución de un derecho alternativo, es decir, el reconocimiento de los usos y costumbres de trascendencia jurídica por parte del derecho mexicano, es el principio de un proceso meditado y lento, que no se agota con la elabora-ción de una ley genial que sustraiga los principios detrás de cada uso y costum-bre, proveniente de cada etnia que habita en un Estado o en un país.

La legislación debe ser el fundamento que permita a un sistema judicial indígena, el armonizar ambos órdenes jurídicos, con base en casos concretos que permitan fijar precedentes de aplicación del derecho nacional, hacia los usos y costumbres en concreto;56 o mejor dicho, de la manera en que lo expresó Gon-zalo Aguirre Beltrán en una opinión vertida en julio de 1989: “La cuestión étni-ca es sumamente compleja para resolverla con una simple reforma constitucio-nal en un país que no tiene la tradición de respetar estrictamente las normas sancionadas por la comunidad nacional”.57 Hacia ese rumbo apunta el decreto número 79 del 6 de agosto de 1997 de Quintana Roo, por el cual se crea una administración de justicia indígena.

No obstante lo anterior, con la reforma constitucional del 4 de mayo de 1999, Chiapas comienza, con un retraso notorio y en una demostración forma-lista, el reconocimiento de los derechos de los pueblos mayas a su cultura. No obstante, en el artículo 13 de su Constitución se reconoce: “el derecho de las comunidades indígenas para elegir a sus autoridades tradicionales de acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones”. De la misma manera, se reconoce en dicho artículo la solución de controversias en “los municipios con población de mayo- ría indígena”, conforme a sus usos, costumbres, tradiciones y valores culturales.

55 SIEDER, Rachel, Customary Law and Democratic Transition in Guatemala. University of London. Research papers. Num. 48. 1997, p. 55. SANTIBÁÑEZ y VARELA, op. cit., p 14. 56 MILLÁN VALENZUELA, Henio, “Democracia y derechos indígenas: ¿Un conflicto entre tradición y modernidad?”. Revista del Tribunal Electoral del Estado de México. Num. 11. Mayo-junio 1999. Toluca, p. 642. 57 Cit., por NAHMAD, Salomón, op. cit., p. 120.


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Ya Oaxaca lo había reconocido en la reforma al artículo 16 de su Constitu-ción el 6 de junio de 1998, en términos todavía más amplios, según menciona-mos en páginas anteriores.

Reflexiones sobre las elecciones municipales por usos y costumbres

El sistema de usos y costumbres en las comunidades indígenas representa una forma de convivencia y de interacción humana, que deriva de las culturas que ya existían con antelación a la llegada de los primeros españoles al territorio nacional.

La labor jurisdiccional electoral de los últimos años ha dado cuenta de la enorme complejidad que tiene la aplicación de sistemas de usos y costumbres en numerosos municipios mexicanos, especialmente derivado del modelo democrá-tico adoptado por la Constitución mexicana. En este ensayo aportamos algunas reflexiones en torno a los conflictos que se han suscitado en las elecciones muni-cipales, especialmente en el Estado de Oaxaca, para elegir autoridades por la vía de los usos y costumbres.

Este trabajo retoma parte de los argumentos desarrollados en los votos parti-culares que formulé en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-8/2008; SUP-JDC-11/2008; SUP-JDC-13/2008; SUP-JDC-15/2008; SUP-JDC-16/2008; SUP-JDC-17/2008; SU-P-JDC-18/2008;SUP-JDC-20/2008; SUP-JDC-23/2008; SUP-JDC-24/20 08; SUP-JDC-25/2008; SUP-JDC-26/2008; SUP-JDC-27/2008; SUP-JD C-54/2008; y en los juicios de revisión constitucional SUP-JRC-16/2008 y SUP-JRC-21/2008, resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Al final se incluye un listado de los asuntos resueltos por el propio TEPJF, en los últimos diez años.

En el ámbito jurídico nacional, es Oaxaca una de las entidades pioneras en la regulación de este derecho alternativo. Por decreto número 278, publicado en el Periódico Oficial del 13 de mayo de 1995 se reformó la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de esa entidad federativa, para establecer en su artículo 25, último párrafo que: “La ley protegerá las tradiciones y prácticas democráticas de las comunidades indígenas, que hasta ahora han utilizado para la elección de sus Ayuntamientos”. Más tarde, por decreto número 328, publi-cado en el Periódico Oficial del 14 de septiembre de 1995, se adicionó el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, para incluir un



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pequeño cuerpo de dispositivos relacionado con la renovación de autoridades bajo el régimen de usos y costumbres:

Artículo 109. Las normas del presente libro rigen el procedimiento para la renova-ción de ayuntamientos en los municipios con comunidades que observan el régimen de usos y costumbres.

Artículo 110. Para los efectos de este libro se entiende por comunidades de un mu-nicipio que observa el régimen de usos y costumbres, aquellas que desde tiempo inmemorial o cuando menos hace tres años, eligen a sus autoridades mediante me-canismos establecidos por su derecho consuetudinario.

Artículo 111. Se reconocen los usos y costumbres de las comunidades a que se re-fiere el artículo anterior, en la elección de sus ayuntamientos.

Artículo 112. Las comunidades a que se refiere este libro, respetando sus usos y costumbres, registrarán a sus candidatos directamente, sin intervención de partido político alguno, o bien a través de alguno de éstos.

Artículo 113. Para ser miembro de un ayuntamiento según el sistema de usos y cos-tumbres, únicamente se requerirá ser reconocido y aceptado por la comunidad.

Artículo 125. El Consejo General del Instituto conocerá en su oportunidad los ca-sos de controversias que surjan respecto de la renovación de ayuntamientos bajo las normas de derecho consuetudinario. Previamente a cualquier resolución se buscará la conciliación entre las partes y, en todo caso, se estará a lo dispuesto por el artículo 110 de este Código; o el Catálogo General de Municipios de Usos y Costumbres aprobado por el Consejo General; o a una consulta con la comunidad.

El 1º de octubre de 1997 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca una profunda reforma al Código de Instituciones Políticas y Procedimien-tos Electorales de Oaxaca, que comprendió la inclusión de un libro cuarto deno-minado “DE LA RENOVACION DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MUNICIPIOS

QUE ELECTORALMENTE SE RIGEN POR NORMAS DE DERECHO CONSUE-

TUDINARIO”.

El 19 de junio de 1998 se publicó en el Periódico Oficial de Estado de Oaxaca la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado, y precisa-mente en ese año tuvieron lugar las primeras elecciones por el sistema de usos y costumbres, a partir de lo cual se ha incrementado el número de los municipios en que se desarrollan elecciones por usos y costumbres. La expedición de esta


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ley fue previa a la reforma constitucional federal en materia indígena, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001.

En la actualidad, Oaxaca representa más de una quinta parte de los munici-pios del país bajo este sistema, de tal modo que hablar de elecciones por usos y costumbres en esa entidad federativa significa hablar de un sistema normativo alterno, pero no se trata sólo de una cuestión regional ni secundaria, porque todos los problemas y situaciones relacionadas con la cuestión indígena forman parte de la agenda de asuntos nacionales a la que se debe dar atención priorita-ria. Pero esto no quiere decir que las comunidades por usos y costumbres exis-tan a partir de 1995, sino más bien, que hasta esa fecha se pone una cierta aten-ción a una realidad nacional.

De los 570 municipios de Oaxaca, la mayoría organiza sus elecciones por el régimen de usos y costumbres: 418 municipios organizan sus elecciones por el régimen de usos y costumbres y 152 municipios se rigen por el sistema de par-tidos políticos y legislación ordinaria.

La realidad de Oaxaca es similar en otras entidades, como en Tlaxcala y al-gunos otros estados.

LOS USOS Y COSTUMBRES Y EL DERECHO LEGISLADO

Ahora bien, es importante señalar que, en mi opinión, el sistema de usos y costumbres establecido en el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos significa todo un derecho alterno, diferente y distinto al dere-cho legislado.

¿Qué significa un derecho alterno? En el caso oaxaqueño, tal calificación tie-ne como consecuencia funcional que el sistema jurídico que actualmente rige para las elecciones comunes, en los 152 municipios bajo el sistema de partidos políticos, no resulta aplicable a aquellas que se realizan por el sistema de usos y costumbres establecido en los estados de la República en que existen comunida-des de grupos indígenas.

Pero, ¿qué pasa en relación a los 418 municipios, que son la mayoría, que se rigen por usos y costumbres? ¿Qué régimen jurídico se les aplica? La Constitu-ción Política federal y la Constitución de Oaxaca establecen que se les aplica sus propias normas, pero esto no significa que las elecciones solamente las organi-zan sus pobladores, sino que esas elecciones deben ser supervisadas, promovidas


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y propiciadas por las propias autoridades estatales en los términos de la ley, así como en las elecciones por el sistema de partidos políticos también hay una re-gulación del Estado.

Así, por ejemplo, el artículo 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca establece en su parte conducente que: “Los Concejales que integren los ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato”. Esta disposición, que rige para las eleccio-nes de municipios por el sistema de partidos políticos, establece que la fecha fatal para la toma de posesión del cargo es el primero de enero, pero también establece que la duración del encargo para el que fueron electos será de tres años.

Con motivo de las elecciones en el año 2007, en los 152 municipios por el sistema de partidos políticos, se promovieron 52 medios de impugnación ante el Tribunal Estatal Electoral, y en esos 152 municipios la jornada electoral se ce-lebró el 7 de octubre. El 19 de octubre de 2007 se interpuso el último recurso o medio de impugnación ante el Tribunal Estatal Electoral, y por disposición del artículo 295, párrafo 3, inciso c), del Código de Instituciones Políticas y Proce-dimientos Electorales de Oaxaca, todos estos medios de impugnación tenían que resolverse a más tardar el 15 de noviembre. Es decir, que entre la interposi-ción del último medio de impugnación y la toma de posesión, que fue el primero de enero de 2008, hubo más de dos meses.

Partiendo de lo anterior, los artículos 17 y 2311 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca establecen una regla sensata y razonable cuando señalan que los concejales electos de los municipios tomarán

1 “Artículo 17.- 1.- Los Ayuntamientos serán asambleas electas mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, de los ciudadanos de cada municipio,… 2.- Los Concejales que integren los ayuntamientos a que se refieren las fracciones anteriores, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años. … “Artículo 231.- A las 10 horas del día 1° de enero del año siguiente al de la elección, en el Salón de Cabildos se reunirán los Concejales propietarios cuya constancia de mayoría y de asignación obren en su poder para el acto de protesta, toma de posesión e integración del ayuntamiento respectivo, de acuerdo con los cargos que a cada uno corresponda en los términos señalados por los artículos 98 de la Constitución Particular”.


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posesión de sus cargos el primer día de enero del año siguiente al de la elección, porque la ley tiene el afán de regular todos los plazos en las elecciones por parti-dos políticos y del 15 de noviembre, que fue la fecha fatal para resolver todos los medios de impugnación, al primero de enero hay un mes y medio, que dan lu-gar a una última posibilidad de que los candidatos a concejales de los ayunta-mientos puedan plantear un medio de impugnación.

Ahora bien, lo que podemos identificar a primera vista en los municipios de elecciones por usos y costumbres es que los plazos y condiciones de celebración son totalmente distintos a aquéllos que se aplican en los municipios de eleccio-nes por partidos políticos.

La realidad es que los municipios por usos y costumbres no se rigen por los mismos plazos, tal como se desprende del decreto publicado en el Periódico Ofi-cial del Estado de Oaxaca el 20 de enero del 2007, ya que, de acuerdo con los datos que proporciona el Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, 59 ayuntamien-tos duran un año en el encargo, 27 ayuntamientos duran año y medio, 2 ayun-tamientos duran dos años y 330 ayuntamientos duran tres años. La realidad en Oaxaca es que cada municipio de usos y costumbres va fijando su calendario electoral y celebrando sus asambleas comunitarias con la supervisión e interven-ción del Instituto Estatal Electoral.

Cualquiera que observe esta realidad pensaría: “aquí existe una transgresión a la Constitución de Oaxaca, porque todos los ayuntamientos deben durar tres años”. Pero ni en Oaxaca ni en el país consideramos que esto sea una transgre-sión, porque estamos conscientes de que la duración del encargo se debe a los usos y costumbres de cada municipio, dependiendo del periodo que la propia comunidad ha considerado pertinente.

En consecuencia, los plazos que se aplican en el sistema de partidos políticos de acuerdo con las leyes oaxaqueñas, constituyen plazos que no siempre rigen, y no tendrían por qué regir, para las elecciones de los municipios de usos y cos-tumbres. Éste es un criterio que debe atenderse a la hora de resolver los conflic-tos de carácter electoral que se suscitan en la aplicación de ese derecho alterno que son los usos y costumbres.


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LA LABOR DE CONCILIACIÓN DE LAS AUTORIDADES LOCALES

Un punto relevante en este tema es que las autoridades electorales tienen la obligación de realizar su mejor esfuerzo para conciliar los conflictos que surjan en las comunidades indígenas, en relación con la renovación de las autoridades municipales. Los artículos 125 y 110 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca señalan textualmente que:

Artículo 125. El Consejo General del Instituto [Estatal Electoral de Oaxaca] co-nocerá en su oportunidad los casos de controversias que surjan respecto de la reno-vación de ayuntamientos bajo las normas de derecho consuetudinario. Previamente a cualquier resolución se buscará la conciliación entre las partes y, en todo caso, se estará a lo dispuesto por el artículo 110 de este código; o el Catálogo General de Municipios de Usos y Costumbres aprobado por el Consejo General; o a una con-sulta con la comunidad.

Artículo 110. Para efectos de este Código, serán considerados municipios de usos y costumbres aquellos que cumplan con las siguientes características:

I. Aquellos que han desarrollado formas de instituciones políticas propias, diferen-ciadas e inveteradas, que incluyan reglas internas o procedimientos específicos para la renovación de sus ayuntamientos de acuerdo a las constituciones federal y estatal en lo referente a los derechos de los pueblos indígenas.

II. Aquellos cuyo régimen de gobierno reconoce como principal órgano de consulta y designación de cargos para integrar el ayuntamiento, a la asamblea general comu-nitaria de la población que conforma el municipio u otras formas de consulta a la comunidad, o

III. Aquellos que por decisión propia, por mayoría de asamblea comunitaria opten por el régimen de usos y costumbres en la renovación de sus órganos de gobierno.

El artículo 125 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca establece que no habrá ninguna resolución sobre las elecciones de usos y costumbres sin que medie previamente una etapa de conciliación propi-ciada por la autoridad electoral.

Puede ser el caso que algunas comunidades indígenas manifiesten su inten-ción de celebrar su elección con la anticipación adecuada, pero debido a la ne-gligencia, en mi opinión, de las autoridades competentes que no realizan ningu-na etapa de conciliación cuando se da el caso de conflictos internos, es más, ni se


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preocupan por enviar a un funcionario que trate de conciliar o propiciar, como dice la Constitución de Oaxaca, el respeto por los usos y costumbres de las co-munidades indígenas en sus elecciones, y ello genera que no se puedan celebrar las elecciones y, por lo mismo, los plazos se van agotando. Su asamblea no se lleva a cabo como lo establece la Constitución y la ley, en forma democrática y conciliatoria, y esto trae aparejado que los plazos para interponer los medios de impugnación correspondientes en materia electoral se van agotando, con lo cual también se reduce el margen para acceder a una justicia plena.

Estamos hablando de municipios que carecen de infraestructura suficiente en materia de comunicaciones y de suficientes escuelas. A manera de ejemplo se encuentra el municipio de Coicoyán de las Flores, en el distrito de Santiago Juxtlahuaca, en Oaxaca, en que hay solamente un teléfono en la comunidad y está como a 12 o 15 horas de camino de la comunidad en dirección a la Ciudad de México.

Es obvio que si no intervienen las autoridades para conciliar los conflictos in-ternos en los municipios con el sistema de elección por usos y costumbres, y si no se cuenta con la infraestructura suficiente, no se les puede dar un trato igua-litario a ambos tipos de municipios.

LA VALIDACIÓN DE LAS ELECCIONES POR PARTE DE LA LEGISLATURA

La Constitución Política federal dispone en el artículo 2°, apartado A, frac-ción VIII, que se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comuni-dades indígenas a la autonomía para “acceder plenamente a la jurisdicción del Estado”, y en el artículo 17, párrafos segundo y tercero, de la propia Constitu-ción, se estipula que los tribunales deben estar expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de mane-ra pronta, completa e imparcial, y que se garantizará la independencia judicial y la plena ejecución de sus resoluciones.

Sin embargo, si como vemos, existen casos en que no se lleva a cabo la labor de conciliación que le compete a las autoridades electorales competentes, el pro-ceso de elección de autoridades municipales por el sistema de usos y costumbres no podría seguir adelante y, a pesar de ello, la Legislatura del Estado emite una resolución por la que decreta la ratificación de esas elecciones, sin dar alguna oportunidad de que se interpongan los medios de defensa más elementales.


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La validación que hace la Legislatura se efectúa así en contra del texto de la ley. Esa regla es lógica cuando los municipios de partidos políticos o los propios municipios de usos y costumbres han tenido el tiempo suficiente para interponer los medios de impugnación. Por ejemplo, no todas las elecciones de los munici-pios de usos y costumbres se validan en el mes de diciembre, precisamente por la flexibilidad de sus plazos; hay algunos casos en que sus elecciones se valida-ron desde enero de 2007 para tomar posesión en enero de 2008, por ejemplo, lo que significa que se tiene un año para hacer uso del derecho de defensa a través de los medios de impugnación; pero excepcionalmente hay municipios que por su necesidad de conciliar un conflicto interno y ante la circunstancia de que las autoridades electorales del Estado no conciliaron, la validación se realizó el 28 de diciembre de 2008, con lo que resultó que los concejales municipales protes-taron sus cargos y tomaron posesión de los mismos el 1° de enero de 2009.

La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral es muy clara en el sentido de que hay cuatro días para impugnar, pero resulta que el día 28 de diciembre de 2007 fue resuelto este asunto por la legislatura de Oaxaca y la ley señala que el día primero de enero de 2008 los concejales deben tomar posesión de sus encargos, que es el cuarto y último día para impugnar. Empero, para ese día, con el criterio que deriva de la ley ya sería un acto irrepa-rable de cualquier manera.

¿Dónde está allí la protección y el acceso a la justicia de una comunidad indígena? No existe. Es imposible que en los plazos en que se dieron las condi-ciones y las circunstancias de este municipio se puedan acatar esos plazos. Esos plazos, por cierto, los obligan, porque existe el artículo 123 del Código de Institu-ciones Políticas y Procedimientos Electorales,2 que estipula que las autoridades mu-nicipales deben tomar posesión el día primero de enero, incluyendo los munici-pios de usos y costumbres.

Entonces, a diferencia de los municipios de elecciones por partidos políticos, en los que el proceso electoral debe concluir en noviembre y tienen un mes y medio para cualquier situación o impugnación, en términos generales, se les está exigiendo a los municipios por usos y costumbres que presenten sus impugna-

2 “Artículo 123.- Los concejales electos de acuerdo a las normas de derecho consuetudinario de los municipios tomarán posesión de sus cargos el primer día de enero del año siguiente al de la elección”.


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ciones en cuatro días como lo marca la Ley General del Sistema de Medios de Im-pugnación en Materia Electoral.3

LA INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 99, IV, Y 116, IV, M), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL

Algunos de los magistrados de la Sala Superior decían: “En todos esos pla-zos se debió impugnar”. Empero, si en la mayoría de los casos que no son defi-nitivos tomamos la determinación de desechar todos esos recursos, es evidente que había pocas posibilidades de que procediera algún medio de impugnación.

Por eso, quisiera proponer cómo deberíamos relativizar estas disposiciones en beneficio de la protección constitucional. Ello para responder a la idea de que el artículo 99 constitucional debe ser aplicado de manera radical, absoluta, sin ninguna excepción y ninguna flexibilidad, sobre todo la fracción IV.

El artículo 99, fracción IV, dice lo siguiente: “Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desa-rrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía pro-cederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitu-cional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de pose-sión de los funcionarios elegidos;…”.

Nadie duda de esta disposición. Sin embargo, desde mi punto de vista, no podemos aplicar esta disposición en contra de la razonabilidad que debe preva-ler en las condiciones específicas de los municipios de usos y costumbres, en que la resolución electoral definitiva se emite el 28 de diciembre y el primero de enero siguiente ya se juzgaría irreparable cualquier acto, sin que ese municipio pudiera defenderse de cualquier ilegalidad, porque la legislatura valida una elección vulnerando el texto de la ley de Oaxaca.

3 “Artículo 8.- 1. Los medios de impugnación previstos en esta ley deberán presentarse dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquél en que se tenga conocimiento del acto o resolu-ción impugnado, o se hubiese notificado de conformidad con la ley aplicable, salvo las excepcio-nes previstas expresamente en el presente ordenamiento…”.


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Entonces, solamente para estos casos en que hay un plazo legal mínimo para interponer un recurso o medio de impugnación debemos tomar en cuenta qué significa o qué límite tiene la fracción IV del artículo 99 constitucional, que nos obliga a declarar como irreparable cualquier agravio después del plazo constitu-cional del acto de protesta y de la toma de posesión del funcionario.

Es un error metodológico aplicar aisladamente el artículo 99, fracción IV, y otros relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, sin tomar en cuenta que esas normas son aplicables siempre y cuando haya habido tiempo suficiente para desahogar los medios de impugnación consecuentes.

Respecto de la fracción IV del artículo 99 constitucional contrapongo el artí-culo 2° constitucional, en cuyo apartado A, fracción II, se establece que la Cons-titución reconoce y garantiza —aquí el término “garantía” significa que las au-toridades son responsables de proteger y garantizar— los derechos que se esta-blecen en la Constitución, y dice la Constitución Política federal que todas las autoridades deben respetar los sistemas normativos, tanto en la regulación como en la solución de los conflictos internos de las comunidades indígenas, y quisiera recalcar que la definitividad solamente se logra en un proceso electoral indígena cuando se ha hecho uso de los medios de impugnación.4

Esto se reitera en el artículo 116 de la Constitución Política federal, fracción IV, inciso m),5 donde establece que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas. 4 “A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indí-genas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: … II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos inter-nos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías indivi-duales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales corres-pondientes. …”. 5 “… IV. Las Constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que: … m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y ayunta-mientos, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales, y…”.


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Por lo tanto, en mi opinión el artículo 123 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca no puede interpretarse dando lugar a que se transgreda el mandato del artículo 116, fracción IV, inciso m), de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la obligación legal de tomar posesión el primero de enero se debe aplicar sólo en el caso de que todas las instancias impugnativas hayan sido desahogadas; en caso contrario no habría razón para establecerse como fecha límite el primero de enero. Esta fecha es muy importante porque es la causa principal de que en los asuntos con esta pro-blemática se determine que los actos son irreparables, porque si los concejales tomaron posesión el primero de enero, de acuerdo con esa postura ya no se pue-de hacer algo al respecto.

Propongo, en consecuencia, en materia de municipios de usos y costumbres, una interpretación conforme o una interpretación integral de toda la Constitu-ción, ya que, planteo, este precepto constitucional establece una regla general que debe admitir ciertas excepciones, porque la justificación de una excepción a esa regla general es precisamente que en estos procesos electorales los ciudada-nos tengan la oportunidad de sustanciar los medios de impugnación correspon-dientes, porque no podemos cerrar esa posibilidad sólo porque mágicamente ha llegado el primero de enero a nuestro calendario, sin tomar en cuenta que el acto impugnado es del 28 de diciembre. No es posible que hagamos eso.

Todas estas reglas de calendarios y fechas fijas e inflexibles son consecuencia de una regulación en materia de partidos políticos, en la que está muy claro cuándo inicia la campaña, cuándo se realiza la jornada electoral, cuál es el plazo para impugnar y todas las leyes están diseñadas para que exista un espacio, un lapso razonable para que se desahoguen, lo que verdaderamente da definitividad a un proceso electoral: los medios de impugnación.

Si no se desahogan o si no hay tiempo para desahogar los medios de impug-nación, no se puede decir que el proceso electoral es definitivo y por supuesto que el acto es reparable aunque se cumplan las fechas fatales, lo que haría posi-ble reparar el conflicto que existe en estos municipios.

Además, se debe tomar en cuenta que todas las disposiciones federales y lo-cales que se aplican en estos asuntos son anteriores a la reforma del artículo 2° constitucional, es decir, son dispositivos que no tuvieron previsión del sistema de usos y costumbres a nivel constitucional federal, y en 1997 o incluso en el año 2000, en los que se reforman los artículos 123 del Código de Instituciones


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Políticas y Procedimientos Electorales y 113 de la Constitución Política de Oaxaca,6 respectivamente, el legislador de Oaxaca no vislumbra que a nivel federal habrá un pleno reconocimiento de los usos y costumbres en materia indígena, como un derecho alterno al derecho nacional.

El decreto de la legislatura que confirmó la elección de los concejales puede ser revocado, lo cual ya se contempla en el precedente 37/99 y su tesis corres-pondiente,7 en el que se señaló que aunque haya un decreto del Congreso local es perfectamente modificable, es decir, es reparable, como efecto de una senten-cia que recaiga en un juicio para la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos.

Pero si eso no fuera suficiente, hago referencia a la jurisprudencia P./J. 53/2006 de rubro: “Instancias impugnativas en materia electoral. Las leyes esta-tales deben considerar el lapso que podría requerir el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para resolverlas”, del Pleno de la Suprema Cor-te de Justicia que sustenta esta visión.

En la parte relativa esta jurisprudencia dice lo siguiente la tesis: “Por lo tan-to, si el periodo previo a la elección permite resolver sobre la legalidad de las decisiones preparatorias electorales locales de carácter trascendente, pero el tiempo es insuficiente para que el referido órgano jurisdiccional federal emita sus decisiones antes de la toma de posesión del candidato electo, el efecto de la imprevisión legislativa respecto de los plazos, será el de hacer nugatorio el dere-cho de los afectados para acudir a la jurisdicción federal, tornándose de imposi-

6 “… Los Concejales que integren los Ayuntamientos, tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato. Los Concejales electos por el sistema de usos y costumbres tomarán posesión en la misma fecha y desempeñarán el cargo durante el tiempo que sus tradiciones y prácticas democráticas deter-minen, pero no podrá exceder de tres años. …”. 7 La tesis a que se alude es de rubro “DECRETO LEGISLATIVO DE NATURALEZA ADMINISTRATIVO-ELECTORAL. LOS CIUDADANOS ESTÁN LEGITIMA-DOS PARA IMPUGNARLO”, que derivó del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-037/99. Actor: Herminio Quiñónez Osorio y otro. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: José de Jesús Orozco Henríquez. Secretario: Juan Carlos Silva Adaya. Revista Justicia Electoral 2003, Tercera Época, suplemento 6, pp. 116-117, Sala Superior, tesis S3EL 041/2002.


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ble observancia el contenido del artículo 99, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

En otras palabras, no debemos aplicar el artículo 99, fracción IV, como hasta ahora se está aplicando. Y a mayor abundamiento existe otra jurisprudencia, la tesis P./J. 61/2004 de rubro “Instancias impugnativas en materia electoral. Los plazos constitucionales para su desahogo, son aquellos que garanticen una pron-ta impartición de justicia.”, en la que se establece que: “… tratándose de la ma-teria electoral, garantizarán que se fijen plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitivi-dad de las etapas de los procesos electorales…”.

Esto quiere decir que la definitividad de los procesos electorales sólo se da cuando se desahogan las etapas impugnativas en el plazo requerido y no cuando se niega el acceso a la justicia, por haber acaecido un plazo ideal y fatal, el cual no debe aplicarse de esa manera a las comunidades indígenas.

Dice esta tesis: “… de la fracción IV al artículo 116 de la Constitución fede-ral, se desprende cómo deben regularse los plazos para el desahogo de las ins-tancias impugnativas,…”. Esto es, la tesis no sólo autoriza exclusivamente que se regulen los plazos sino también señala que deben ser convenientes, tomando en cuenta el principio de definitividad.

Es decir, se debe permitir que los órganos jurisdiccionales local y federal es-tablezcan los plazos adecuados para resolver las impugnaciones planteadas, con la finalidad de generar el margen necesario para que también pueda conocer en última instancia la autoridad jurisdiccional federal.

Ésta es la esencia del derecho social que dio prestigio a México desde 1917. Debemos extender esta protección de las garantías a las comunidades indígenas y no negarle el acceso a la justicia a una comunidad que, por la falta de media-ción a que está obligado legalmente el Estado, no ha podido conciliar sus dife-rencias —y luego todavía la Legislatura convalida de manera ilegal la asamblea en los últimos días del año, para hacer irreparable el agravio.

EL PRINCIPIO DE DAÑO IRREPARABLE EN MATERIA ELECTORAL

En mi opinión el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, debe modificar su postura con respecto a la reparabilidad o irreparabilidad del acto o resolución en materia electoral, en el caso de los municipios que se rigen


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por las elecciones de usos y costumbres, a diferencia de los municipios de elec-ciones por partidos políticos, en los que el proceso electoral cuenta, en términos generales, con los plazos y tiempos necesarios para interponer los medios ordi-narios de impugnación; por ende, a los municipios por usos y costumbres se les debe dar la oportunidad de que cuenten con medios de defensa en materia elec-toral, aunque las leyes ordinarias no los contemplen.

No podemos convalidar esos actos por el simple transcurso del tiempo, por el simple hecho de que en la ley se establece fatalmente que el primero de enero todos los concejales habrán de iniciar sus encargos, porque se les exige que presenten su recurso de inconformidad local al día siguiente a la elección, para que pueda estar a tiempo y para que no se declare irreparable su agravio o su pretensión.

En diversos juicios electorales relacionados con la ratificación de elecciones efectuada por la Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, en los que la mayoría de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-deración estimó que se actualizaba la causal de improcedencia consistente en que el acto impugnado se había consumado de manera irreparable, en virtud de que los concejales electos tomaron posesión de sus cargos con anterioridad a la fecha de la presentación de la demanda, opiné que tal decisión contravenía el sentido que debería darse al régimen constitucional en materia de acceso a la justicia de los pueblos indígenas.

En efecto, consideré que la decisión de la mayoría era incorrecta porque se sustentaba en la exigencia de un requisito formal que afectaba el pleno derecho de acceso a la justicia garantizado por la Constitución Política federal. Sustenté mi posición en una interpretación constitucional sistemática, en las característi-cas presentes en la mayoría de los municipios del Estado de Oaxaca, así como en la ausencia de normas constitucionales y legales que regulen los sistemas de elección por usos y costumbres en dicha entidad federativa.

Por ello, estimé que la Sala Superior debía actuar en forma garantista to-mando en consideración los obstáculos legales que debían superar, los integran-tes de las comunidades indígenas para acceder a la justicia, en aras de proteger sus derechos político-electorales. Con ello se permitiría que el juzgador electoral imparta realmente justicia interpretando la ley y que no sólo aplique los requisi-tos formales previstos por ella.


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El desechamiento deja a los actores en estado de indefensión al exigirles una carga procesal que considero irracional, con lo cual se soslayó y se omitió consi-derar que en los procedimientos tuitivos debe atenderse a la necesidad de esta-blecer protecciones jurídicas especiales para condiciones particulares.

Desde esta perspectiva, el Tribunal Electoral sí puede revisar la legalidad de un proceso electoral a pesar de que las autoridades electas hayan tomado pose-sión. Esto no afecta los principios de certeza y seguridad jurídicas, puesto que, en caso de anularse la elección, los actos efectuados con anterioridad por las autoridades durante el tiempo que fungieron como tales, conservan su validez.

Así, en los dieciséis asuntos en los que presenté voto particular, considero que la Sala debió haber admitido los medios de impugnación y en consecuencia debió haber estudiado los agravios hechos valer por los actores ejerciendo de este modo su función de impartir justicia, de proteger los derechos político-electorales de los pueblos indígenas y de garantizar que todas las elecciones en nuestro país sean procesos realmente democráticos.

El principio de daño irreparable en materia electoral admite diversas excep-ciones, tratándose de elecciones municipales por el sistema de usos y costum-bres, en términos de los artículos 2° apartado A, fracciones II y VIII, 41, base VI, y 116, fracción IV, inciso m), de la Constitución Política federal.

Además, ya se han aplicado en diversos juicios para la protección de los de-rechos político-electorales de los ciudadanos algunos criterios de reparabilidad. No es físicamente imposible que se haga la reparación en forma posterior, varios días después de la toma de posesión de un concejal municipal por usos y cos-tumbres. La participación de un ciudadano en un régimen de partidos políticos, en cuanto a su derecho a votar, es irreparable; en cambio, cuando el ciudadano reclama su credencial para votar cuando ya la elección se efectuó, su pretensión realmente es reparable. Con un espíritu garantista que nos ha caracterizado, siempre hemos otorgado la posibilidad de que el ciudadano obtenga su creden-cial de elector, a pesar de que se le otorgue después de la jornada electoral en la que pretendía votar.

Las cuestiones de reparabilidad deben considerarse con la flexibilidad del ca-so. No planteo que se haga una excepción en la ley por bondad; estoy plantean-do que cumplamos la Constitución Política federal, que cumplamos su artículo 2°, que cumplamos su artículo 116 y lo interpretemos en consonancia para que el plazo del artículo 99 no nos impida dar acceso a la justicia a una comunidad


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indígena, a la que las autoridades electorales le ha negado su derecho de conci-liación, señalando que si ya se cumplió el plazo del primero de enero no es posi-ble hacer algo al respecto.

Es mi opinión que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe modificar su postura con respecto a la reparabilidad o irreparabilidad del acto o resolución en materia electoral, con respecto a los municipios que se rigen por las elecciones de usos y costumbres, a diferencia de los municipios de elec-ciones por partidos políticos, en los que el proceso electoral cuenta, en términos generales, con los plazos y tiempos necesarios para interponer los medios ordi-narios de impugnación; por ende, a los municipios por usos y costumbres se les debe dar la oportunidad de que cuenten con medios de defensa en materia elec-toral, aunque las leyes ordinarias no los contemplen.

ANEXO

ASUNTOS RESUELTOS POR LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN RELA-CIONADOS CON ELECCIONES QUE SE RIGEN BAJO EL SISTEMA DE “USOS Y COSTUMBRES”.

NO. EXPEDIENTE SENTIDO ACTO IMPUGNADO

1 SUP-JDC-37/99 Fundado par-cialmente.

El Decreto 39 de 31 de diciembre de 1998, que invalidó la elección de concejales al ayuntamiento del municipio de Asun-ción Tlacolulita, Yautepec, realizada bajo las normas de derecho consuetudinario; la omisión en que ha incurrido el Consejo General del Instituto Estatal Electoral por no convocar a la realización de una elec-ción extraordinaria en dicha comunidad y que hasta la fecha dicha elección no se haya celebrado, así como el Decreto 112 de 6 de noviembre de 1999, emitido por la misma legislatura estatal, por el que se dispuso no realizar nuevas elecciones para renovar dicho ayuntamiento.

OBSERVACIONES:


159

Generó tres tesis relevantes:

Tesis S3EL 143/2002: USOS Y COS-TUMBRES INDÍGENAS. ATRIBU-CIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE OAXACA EN LAS ELECCIONES.

Tesis S3EL 144/2002: USOS Y COS-TUMBRES INDÍGENAS. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DICTADAS POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CUANDO SE TRA-TA DE ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS DE CARÁC-TER ELECTORAL DE UN CON-GRESO ESTATAL.

Tesis S3EL 145/2002: USOS Y COS-TUMBRES INDÍGENAS. COM-PRENDEN EL LUGAR EN QUE SE LLEVAN A CABO LAS ELECCIO-NES (Legislación de Oaxaca).

2 SUP-JDC-38/99 Desechamiento Decreto 39 de 31 de diciembre de 1998, emitido por la LVII Legislatura del Con-greso del Estado, erigida en Colegio Elec-toral, que invalidó las elecciones de Conce-jales, en San Andrés Zabache, Ejutla y Asunción Tlacolulita, Yautepec, Oaxaca, realizado bajo normas de derecho consue-tudinario, revocando las constancias expe-didas por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, y facultó a dicho instituto para convocar a elecciones extraordinarias.

3 SUP-JDC-1/2000, SUP-JDC-3/2000 y SUP-JDC-4/2000, acumula-dos.

Desechamiento Decretos 40 y 86, de 31 de diciembre de 1998 y 13 de julio de 1999, respectivamen-te, emitidos por la LVII Legislatura del Congreso del Estado, por medio de los cuáles se calificaron las elecciones de con-cejales municipales de Santiago Ixtayutla, bajo el régimen de usos y costumbres, así como el decreto de desaparición de poderes de ese ayuntamiento, facultando al


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Titular del Ejecutivo para que designe un Administrador Municipal y celebre una nueva elección por el sistema de usos y costumbres.

4 SUP-AES-37/2001

Acuerdo Solicitan la anulación de los resultados contenidos en el acta de la jornada electoral del municipio de Santa Cruz Mixtepec, Zimatlán, Oaxaca, de 2 de diciembre de 2001.

OBSERVACIONES:

Se reenvió al Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.

5 SUP-JDC-109/2001

Infundado Acuerdo de 16 de septiembre de 2001, que determinó no registrar las fórmulas de candidatos a presidentes municipales pro-puestos por los partidos políticos y ciuda-danos que no cumplieron con los requisitos establecidos por usos y costumbres.

6 SUP-JDC-2/2002 Desechamiento El acuerdo de 21 de diciembre del 2001, emitido por la responsable en sesión espe-cial, que declaró válida la elección de con-cejales en el municipio de San Sebastián Tutla, conforme al sistema de usos y cos-tumbres.



9 SUP-JDC-13/2002 Infundado La resolución de 31 de diciembre de 2001 del Colegio Electoral del Congreso del Estado, por la emisión del Decreto 32,


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correspondiente al ayuntamiento de San-tiago Yaveo para la renovación de sus integrantes, ya que se rige por el sistema de derecho consuetudinario.

OBSERVACIONES:

Generó dos tesis relevantes:

Tesis S3EL 151/2002: USOS Y COS-TUMBRES. ELECCIONES EFEC-TUADAS BAJO ESTE RÉGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS SI VULNERAN EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SUFRA-GIO.

Tesis S3EL 152/2002: USOS Y COS-TUMBRES. LAS ELECCIONES POR ESTE SISTEMA NO IMPLI-CAN POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD.

10 SUP-JDC-23/2002 y SUP-JDC-24/2002, acumula-dos.

Desechamiento El cambio de lugar de celebración de la asamblea general de 3 de noviembre de 2001, convocada para la elección de las autoridades municipales del ayuntamiento de San Miguel Quetzaltepec, Mixe; del acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral del Estado de Oaxaca, emitido en sesión especial de 21 de di-ciembre de 2001, por medio del cual, se declara válida la elección de concejales en el municipio citado; así como, del Decreto 17 de 28 del mismo mes y año, emitido por el Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, erigido en Colegio Electoral, por el que se declaran constitucionales, legalmente válidas y se ratifican las elec-ciones para concejales municipales de treinta y un ayuntamientos, entre los que se encuentra el de San Miguel Quetzaltepec, Mixe.


162

11 SUP-JDC-1177/2002

Infundado Acuerdo que emitió el 19 de noviembre de 2002 el Congreso del Estado, relacionado con la elección de Presidente de comuni-dad de Santa Elena, Panotla.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magdo. Eloy Fuentes Cerda (en su concepto debió sobreseerse).

12 SUP-JDC-3/2003 Desechamiento La negativa contenida en el oficio I.E.E/S.G/04388/2002 de 13 de diciembre de 2002.

13 SUP-JDC-11/2003 Desechamiento Decreto 164 de 26 de diciembre de 2002, que declaró la validez de la elección de concejales en el municipio de Villa Hidal-go, bajo el régimen de usos y costumbres.

14 SUP-JDC-50/2004 Desechamiento Acuerdo emitido el 2 de marzo de 2004, que decretó la nulidad de la elección de Presidente de comunidad, en la población de Chipilo, municipio de Terrenate, cele-brada el 5 de diciembre de 2002.

15 SUP-JDC-590/2004 y SUP-JDC-591/2004, acumulados.

Fundado en parte

Resolución de 19 de octubre de 2004, que declaró fundado el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano local interpuesto en contra del acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, que determinó incluir a la comunidad de la colonia Santa Martha Sección Tercera, municipio de Xaloztoc, en la lista de poblaciones convocadas a elegir presidentes de comunidad por el sistema de usos y costumbres.

16 SUP-JDC-908/2004

Fundado. Resolución de 27 de noviembre de 2004, que desechó el recurso de impugnación promovido por los actores, en contra de la elección de presidente de comunidad del municipio de Santa María Acuitlapilco.


163

17 SUP-JDC-912/2004

Fundado. Determinación del Consejo Municipal Electoral de Papalotla de Xicohténcatl, de declarar un empate en la votación emitida en favor de dos candidatos en la elección de presidente de comunidad de Panzacola.

18 SUP-JDC-997/2004

Desechamiento Decreto 31 de 16 de diciembre de 2004, y el acuerdo del Consejo General del Institu-to Electoral de Oaxaca de 9 de diciembre, que declaró la validez de la elección de concejales municipales en Santiago Nacal-tepec, Distrito de Cuicatlán.

19 SUP-JDC-12/2005 Desechamiento Decreto 37 de 30 de diciembre de 2004, que declaró constitucional y válida la elec-ción para concejales municipales en el ayuntamiento de Santa María Ozolotepec, Miahuatlán, realizada por el régimen de normas de derecho consuetudinario.

20 SUP-JDC-1687/2006

Desechamiento. Designación de regidor étnico para inte-grar el ayuntamiento de Huatabampo, Sonora.

21 SUP-JDC-1697/2006

Desechamiento. La asignación de regidor étnico para inte-grar el ayuntamiento de Navojoa, Sonora.

22 SUP-JDC-1698/2006

Desechamiento. La asignación de regidor étnico para inte-grar el ayuntamiento de Etchojoa, Sonora.

23 SUP-JDC-1699/2006

Desechamiento. La asignación de regidor étnico para inte-grar el ayuntamiento de Benito Juárez, Sonora.

24 SUP-AG-25/2007 Acuerdo Los actores solicitan a la Sala Superior, se instruya al Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca y al ayunta-miento de San Sebastián Tutla, la suspen-sión de la asamblea para elegir a los nuevos integrantes de dicha localidad, mediante el sistema de usos y costumbres.

OBSERVACIONES:

Se reencauzó a SUP-JDC-1658/2007.


164

25 SUP-AG-28/2007 Acuerdo Actos respecto de la elección, bajo el régi-men de normas de derecho consuetudina-rio, de presidente municipal, síndico y regidores para integrar el ayuntamiento de San Pedro Mártir Quiechapa Yautepec.

OBSERVACIONES:

Se reencauzó a SUP-JDC-2451/2007.

26 SUP-AG-36/2007 Acuerdo El acuerdo que determinó no validar las asambleas de elección a concejales del ayuntamiento de San Jerónimo Sosola, que electoralmente se rige bajo las normas de derecho consuetudinario.

OBSERVACIONES:

Se decretó la improcedencia del rencauza-miento del escrito de los actores a JDC.

Se conmina a la Legislatura local, para que una vez que emita la declaratoria respecto de la elección del ayuntamiento de San Jerónimo Sosota, la notifique personalmen-te a los promoventes.

27 SUP-JDC-11/2007 Fundado El Decreto 365 que ratifica el acuerdo y declaración del Consejo General del Insti-tuto Estatal Electoral de 20 de diciembre de 2006, que establece la falta de condicio-nes necesarias para renovar concejales al ayuntamiento de Tanetze de Zaragoza.

OBSERVACIONES:

Generó dos tesis y una jurisprudencia:

Jurisprudencia: 13/2008: COMUNI-DADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA TOTAL EN LOS JUICIOS ELECTORALES PRO-MOVIDOS POR SUS INTEGRAN-TES.

Tesis X/2007: COMUNIDADES


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INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE ACTOS O RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL. EL JUZ-GADOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFICAZ-MENTE REALIZADA.

Tesis XXII/2007: USOS Y COSTUM-BRES INDÍGENAS. ES VÁLIDA LA REPRESENTACIÓN DE LOS CIU-DADANOS PERTENECIENTES A COMUNIDADES O PUEBLOS INDÍGENAS.

28 SUP-JDC-1658/2007

Desechamiento Los actores solicitan a la Sala Superior, se instruya al Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca y al ayunta-miento de San Sebastián Tutla, la suspen-sión de la asamblea para elegir a los nuevos integrantes de dicha localidad, mediante el sistema de usos y costumbres.

29 SUP-JDC-2451/2007

Desechamiento Elección bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario, de presidente municipal, síndico y regidores para inte-grar el ayuntamiento de San Pedro Mártir Quiechapa Yautepec.

30 SUP-JDC-2542/2007

Fundado Diversos actos relativos a la elección me-diante el sistema de usos y costumbres del ayuntamiento de San Juan Bautista Guela-che.

31 SUP-JDC-2568/2007

Fundado Decreto 7 que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de San Ni-colás, perteneciente al distrito de Miahu-atlán, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario.

OBSERVACIONES:

Generó una jurisprudencia:


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32 SUP-JDC-2569/2007

Fundado en parte.

Decreto 7 que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Eloxo-chitlán de Flores Magón, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario. También impugna la publicación del citado decreto en el Perió-dico Oficial del Estado y el acuerdo dicta-do por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, mediante el cual declaró la validez de la elección.

OBSERVACIONES:

Generó una jurisprudencia:


33 SUP-JDC-3/2008 Desechamiento Decreto 17, de 26 de diciembre de 2007, por el que se calificó como legalmente válidas y ratificó las elecciones para Conce-jal en el municipio de Pluma Hidalgo, Distrito de Pochutla, Oaxaca, regido por las normas de derecho consuetudinario.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magistrado Manuel González Oropeza (no comparte el criterio de la mayoría en virtud de que con ello se privilegia un requisito formal de proceden-cia del juicio en detrimento del acceso a la


167

justicia que es una garantía individual prevista en el artículo 17 de la Constitución federal).

34 SUP-JDC-4/2008 y acumulados.

Sobresee. El acuerdo de 14 de diciembre de 2007, por el cual se determinó no validar las asambleas generales comunitarias de elec-ción de concejales, para integrar el ayun-tamiento de San Jerónimo Sosola, Etla, Oaxaca, celebradas el 12 y 18 de noviem-bre de 2007.

35

SUP-JDC-8/2008

Sobresee

Decreto 29 mediante el cual se declaró constitucional, y calificó como legalmente válidas y ratificó las elecciones para Conce-jales a los ayuntamientos por el régimen de normas de derecho consuetudinario, entre otros, del ayuntamiento de Coicoyán de las Flores, perteneciente al distrito de Santiago Juxtlahuaca en la mencionada entidad federativa, así como la publicación del citado decreto en el Periódico Oficial del Estado.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magistrado Manuel González Oropeza (no comparte el criterio de la mayoría en virtud de que con ello se privilegia un requisito formal de proceden-cia del juicio en detrimento del acceso a la justicia que es una garantía individual prevista en el artículo 17 de la Constitución federal).

36 SUP-JDC-11/2008 Desechamiento Decreto de 28 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó legalmen-te válidas, y ratificó las elecciones de con-cejales para integrar, entre otros, el ayun-tamiento de Mesones Hidalgo, que se regula bajo el régimen de normas de dere-cho consuetudinario.


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37 SUP-JDC-13/2008 Sobreseimiento Decreto 17 que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santa María Tlalixtac, Cuicatlán, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario; asimismo, impugna el acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magdo. Manuel González Oropeza (en su concepto debió admitirse el JDC).

38 SUP-JDC-14/2008 Infundado Decreto 32 emitido por la Comisión Dic-taminadora de la Legislatura local, erigida en Colegio Electoral, que dictaminó no ratificar el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral que declaró la validez de la asamblea general de elección de concejales al ayuntamiento de Villa de Zaachila, Distrito II, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario.

39 SUP-JDC-15/2008 Desechamiento Decreto 7 que declaró la validez y legali-dad de la elección de concejales del ayun-tamiento de San Pedro Teutila, así como diversos actos atribuidos al Instituto Esta-tal Electoral y al titular de la respectiva Dirección de Usos y Costumbres de dicho Instituto.

OBSERVACIONES:


40 SUP-JDC-16/2008 Desechamiento Actos relacionados con el decreto que declaró constitucionales, calificó legalmen-te válidas, y ratificó las elecciones de con-


169

cejales para integrar el ayuntamiento de San Gabriel Mixtepec, Juquila, que se regula bajo el régimen de normas de dere-cho consuetudinario y, el acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Esta-tal Electoral, que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


41 SUP-JDC-17/2008 Desechamiento Decreto 37 de 30 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santa Cruz Zenzonte-pec, Sola de Vega, perteneciente al Distrito de Sola de Vega, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetu-dinario.

OBSERVACIONES:


42 SUP-JDC-18/2008 Sobreseimiento Decreto 29 que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de San Mi-guel Tenango, Tehuantepec, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario, asimismo atribuye diver-sas omisiones al respectivo Instituto Estatal Electoral.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magdo. Manuel González Oropeza (en su concepto debió


170

admitirse el JDC).

43 SUP-JDC-20/2008 Desechamiento Decreto 33 de 28 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de San Juan Mixtepec, perteneciente al Distrito de Juxtlahuaca, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario, asimismo atribu-ye diversas omisiones al respectivo Institu-to Estatal Electoral.

OBSERVACIONES:


44 SUP-JDC-23/2008 Desechamiento Decreto que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Zapotitlán del Río, perteneciente al Distrito de Sola de Vega, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario, la publicación del citado decreto en el Perió-dico Oficial del Estado y, el acuerdo dicta-do por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


45 SUP-JDC-24/2008 Desechamiento Decreto 29 de 28 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santa Cruz de Bravo, perteneciente al Distrito de Silacayoapam, que se regula bajo el régimen de normas de


171

derecho consuetudinario, la publicación del citado decreto en el Periódico Oficial del Estado y, el acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


46 SUP-JDC-25/2008 Desechamiento Decreto 15 de 21 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santa María la Asunción, perteneciente al Distrito de Teotitlán de Flores Magón, que se regula bajo el régi-men de normas de derecho consuetudina-rio, la publicación del citado decreto en el Periódico Oficial del Estado y, el acuerdo dictado por el Consejo General del Institu-to Estatal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


47 SUP-JDC-26/2008 Desechamiento Decreto 29 de 28 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de San Jerónimo Tlaco-chahuaya, perteneciente al distrito de Tla-colula, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetudinario, la publicación del citado decreto en el Perió-dico Oficial del Estado y, el acuerdo dicta-do por el Consejo General del Instituto


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Estatal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


48 SUP-JDC-27/2008 Sobreseimiento Decreto 39 de 30 de diciembre de 2007, que declaró constitucionales, calificó le-galmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santos Reyes Nopala, perteneciente al distrito de Juquila, que se regula bajo el régimen de normas de dere-cho consuetudinario, la publicación del citado decreto en el Periódico Oficial del Estado y, el acuerdo dictado por el Conse-jo General del Instituto Estatal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


49 SUP-JDC-31/2008, 32, 33, 34, 35 y 36, acumu-lados.

Infundado Decreto que invalidó las Asambleas de la elección de concejales realizadas en San Jerónimo Sosola, Etla, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consue-tudinario; asimismo, impugna el acuerdo dictado por el Consejo General del Institu-to Estatal Electoral, relativo a la elección en mención.

OBSERVACIONES:



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50 SUP-JDC-40/2008 Infundado Decreto 30 que ratificó el acuerdo dictado por el Consejo General del respectivo Instituto Estatal Electoral, mediante el cual se determinó no validar las asambleas municipales, relativas a la elección de concejales del ayuntamiento de San Pedro Jocotipac.

51 SUP-JDC-54/2008 Desechamiento Decreto que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de San Mateo Piñas, perteneciente al Distrito de Pochu-tla, que se regula bajo el régimen de nor-mas de derecho consuetudinario, la publi-cación del citado decreto en el Periódico Oficial del Estado y, el acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Esta-tal Electoral, por el que declaró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:


52 SUP-JDC-104/2008

Desechamiento La convocatoria de 3 de febrero de 2008, a través de la cual se invita a los vecinos de agencias municipales y de policía del citado municipio, para que participen en el proce-so democrático de elección de los agentes municipales o de policía.

53 SUP-JDC-137/2008

Desechamiento El “Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, dado en sesión especial de fecha 22 de febrero del 2008, respecto de la elección de concejales al Ayunta-miento del municipio de San Juan Bautista Guelache, que electoralmente se rige bajo normas de derecho consuetudinario, en cum-plimiento a lo ordenado por la Sala Superior del TEPJF, en el expediente número SUP-JDC-2542/2007”, por virtud del cual se declaró, que en el citado municipio no


174

existen las condiciones para la elección de concejales al ayuntamiento del municipio de San Juan Bautista Guelache, bajo las normas de derecho consuetudinario.

54 SUP-JDC-293/2008

Desechamiento El Acuerdo General de 3 de abril de 2008, dictado con relación a la elección del mu-nicipio de San Nicolás, Miahuatlán, que declaró que en el citado municipio no existen las condiciones para la elección de concejales al ayuntamiento, bajo las normas de derecho consuetudinario.

55 SUP-JDC-337/2008

Fundado Decreto 605 de 17 de abril de 2008, así como del acuerdo de 3 de abril del mismo año, emitido por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca.

56 SUP-JDC-342/2008

Fundado Decreto 525 de 31 de marzo de 2008, y la sustitución en su cargo de síndico munici-pal por parte del ayuntamiento de San Juan Chilateca, Ocotlán.

57 SUP-JDC-358/2008

Fundado Decreto 605 y el Acuerdo del Consejo General del Instituto Estatal Electoral de la entidad, de 17 de abril y 3 de abril de 2008, respectivamente, relacionados con la declaratoria y ratificación de la decisión de no realizar elecciones extraordinarias en el municipio de Santa María Apazco.

58 SUP-JDC-381/2008

Fundado La sentencia de 8 de mayo de 2008, dicta-da en el juicio electoral número TEDF-JEL-008/2008, que confirmó la resolución de 13 de febrero de 2008, dictada por el Consejo Electoral de San Bartolomé Xicomulco, Delegación Milpa Alta, Dis-trito Federal, en la que declaró improce-dente la impugnación promovida por los demandantes, para inconformarse con los resultados de la elección de Coordinador de Enlace Territorial de la citada pobla-ción.


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59 SUP-JDC-422/2008

Fundado La negativa de 24 de abril de 2008, conte-nida en el oficio 129/2008, de reconocer la validez de la elección de Jefe de Tenencia, propietario y suplente, realizada mediante plebiscito en la comunidad indígena de San Bartolomé Coro de dicho municipio.

60 SUP-JDC-471/2008

Infundado La resolución de 19 de junio de 2008, dictada en el expediente número TEDF-JEL-008/2008, en cumplimiento a la ejecutoria dictada el 11 de junio del mismo año, por la Sala Superior, en el expediente SUP-JDC-381/2008.

61 SUP-JDC-502/2008

Infundado El Decreto 654 mediante el cual se declara constitucional, se califica legalmente válida y se ratifica la elección extraordinaria para concejales al ayuntamiento de Tanetze de Zaragoza, Villa Alta, Oaxaca.

62 SUP-JDC-504/2008

Fundado Diversos actos relativos a lo que manifiesta como su remoción en el cargo de Presiden-te Municipal.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magistrado Flavio Galván Rivera (a su juicio, no se acredita que el actor haya rendido protesta y toma-do posesión del cargo como presidente municipal, por lo que, ante la ilegal notifi-cación personal realizada por el ayunta-miento demandado, con el propósito de citarlo al acto formal de toma de posesión del aludido cargo, los días 2, 3 y 4 de enero de 2008, estimó que lo procedente era dejar sin efectos esas diligencias y regulari-zar el procedimiento de sustitución contro-vertido.

63 SUP-JRC-16/2008 Desechamiento Decreto 17 que declaró constitucionales, calificó legalmente válidas, y ratificó las elecciones de concejales para integrar, entre otros, el ayuntamiento de Santa María Tlalixtac, que se regula bajo el régimen de normas de derecho consuetu-


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dinario; asimismo, impugna el acuerdo dictado por el Consejo General del Institu-to Estatal Electoral, mediante el cual de-claró la validez de la elección en mención.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magdo. Manuel González Oropeza (en su concepto debió admitirse el JRC y reencauzar a JDC).

64 SUP-JRC-20/2008 Acuerdo Decreto que ratificó el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, que determinó no validar la asamblea respectiva, referente a la elección de concejales en el ayuntamiento de San Pedro Jocotipac.

OBSERVACIONES:

Es improcedente el JRC, se ordenó reen-cauzar a JDC.

65 SUP-JRC-21/2008 Desechamiento Decreto que ratificó el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral, que determinó no validar la asamblea respectiva, referente a la elección de concejales en el ayuntamiento de San Juan de los Cués.

OBSERVACIONES:

Voto particular del Magdo. Manuel González Oropeza (en su concepto debió admitirse el JRC).

66 SUP-AG-26/2009 Se decretó que no ha lugar a dar trámite al escrito presen-tado por la actora.

Solicitan la intervención de la Sala Supe-rior, con el fin de que emita la recomenda-ción pertinente a favor de los derechos políticos y de las tradiciones de usos y costumbres indígenas de diversos ciudada-nos en el ayuntamiento de Chimalhuacán, Estado de México.

67 SUP-JDC- Fundado La resolución de 18 de abril de 2009, dictada en el recurso de inconformidad


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488/2009 INCGRO/570/2009.

OBSERVACIONES:

Voto concurrente del Magistrado Manuel González Oropeza (consideró que se haría nugatorio el derecho de la clase indígena a ocupar una diputación por el principio de representación proporcional en la cuarta circunscripción plurinominal, pues las mejores posiciones serían asignadas a otros candidatos, lo cual, desde su punto de vista, se aparta de la finalidad que se persi-gue con las acciones afirmativas en general. Tratando de manea diferente a los indíge-nas respecto de las mujeres o jóvenes es una práctica que puede degenerar en dis-criminatoria).

Propuesta de reforma constitucional sobre la asignación de fuero constitucional a los funcionarios municipales

I. CONCEPTO DE FUERO CONSTITUCIONAL

Las profundas raíces históricas que el fuero posee en el derecho, han propi-ciado una multiplicidad de significados que inducen más a la confusión, que a la determinación clara y concisa de su concepto en el Derecho Constitucional moderno.

Su etimología, forum, sugiere las ideas de “procedimiento en un juicio o ante un juez”, por lo que está íntimamente ligado la administración de justicia, desde sus orígenes en Castilla, en donde el fuero fue la costumbre afirmada en una decisión judicial o arbitral (fazaña), que cristalizaba posteriormente en una norma jurídica.1 En esto coinciden todos sus significados derivados: competen-cia, jurisdicción, tribunal, etc.; aun también ha tenido la connotación de código o compilación de leyes, como el precisamente utilizado para designar a los fue-ros municipales, que según Martínez Marina los definió como:

“Aquellas cartas expedidas por los Reyes o por los Señores en virtud de privilegios dimanados de la soberanía en que se contienen instituciones, ordenanzas, leyes civi-les y criminales, ordenadas a establecer con solidez los comunes de villas y ciudades, erigidas en municipalidades, y asegurar en ellas un gobierno templado y justo, aco-modado a la Constitución Pública del Reyno”.2

Su concepto no puede estar ligado a la impunidad o a la irresponsabilidad, aunque en algún momento histórico de nuestro desarrollo político se hizo sinó-nimo de tales significados, por los hechos políticos que produjeron su envicia-miento. Por ello, en la reforma al título cuarto de la Constitución federal, publi-

1 BENEYTO PÉREZ, Juan, “Fuero, costumbre y doctrina en el Derecho Medieval español”. Revista General de Legislación y Jurisprudencia. Año CXVIII. Marzo de 1969. Núm. 3. 2ª época. Tomo LVIII, pp. 396-397. 2 Citado por UBIERNA, José Antonio, “Fueros municipales”. Revista de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Núm. V. Segundo semestre, 1952, p. 37.



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cada el 28 de diciembre de 1982, se eliminó el término fuero constitucional para sustituirlo por la frase requisito de procedencia. No obstante, en la reforma del 10 de agosto de 1987 que modificó la fracción VI del artículo 73 constitucional, para incluir a la Asamblea de Representantes, se volvió a insertar en el texto fundamental el término de fuero constitucional, subsistiendo hasta la fecha.

Los tribunales especiales están prohibidos por la Constitución, con excep-ción de los que ella misma determina. Los tribunales militares están en la hipó-tesis de excepción, a la que la Constitución se refiere expresamente como fuero de guerra. Otro supuesto excepcional lo constituye la responsabilidad penal del Presidente de la República, para el cual, la Constitución lo sustrae del juzga-miento de los tribunales ordinarios, para establecer lo que Antonio de J. Lozano denominaría fuero especial o privilegiado, y que define como el poder de cono-cer de las causas de ciertas personas que las leyes, o Constitución, han sustraído del conocimiento de los tribunales generales u ordinarios.3 Ésta es la situación del titular del Poder Ejecutivo federal al reducir su responsabilidad penal a dos causales, expresamente determinadas en el artículo 108 constitucional, y deter-minar como su fuero o tribunal competente, el especialísimo del Congreso de la Unión, con la participación de las dos Cámaras (artículos 111 y 110 constitu-cionales), excluyendo a los tribunales penales establecidos.

Por lo anterior, Raúl Ortiz Urquidi define al fuero como una jurisdicción especializada, como en el caso del juicio político que, junto con el supuesto de responsabilidad penal del Presidente de la República, es la única ocasión en que el Poder Legislativo juzga.

Ortiz Urquidi fue el primero en definir al fuero constitucional como un “procedimiento previo a la actividad jurisdiccional ordinaria”,4 y no como un fuero en el sentido estricto del término; es decir, como un tribunal especial. En este contexto, los autores José Becerra Bautista y Raúl F. Cárdenas diferencian entre el fuero-juicio político, que es un fuero en sentido estricto, y el fuero-licencia para enjuiciar, que es el denominado fuero constitucional, y que consti-

3 Diccionario razonado de Legislación y Jurisprudencia Mexicanas. Tomo I. Ed. Facsimilar. Tribu-nal Superior de Justicia del Distrito Federal. México, 1991, p. 564. 4 “El Fuero Constitucional y los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito. Necesidad de adicionar la Constitución para que se les conceda”. Boletín de Información Judicial. Año X. Núm. 93. México, 1o de abril de 1955, p. 198.


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tuye un requisito o procedimiento previo al juicio penal conducido ante los tri-bunales ordinarios, del fuero común o federal.

II. FUERO CONSTITUCIONAL Y DIVISIÓN DE PODERES

Raúl Ortiz Urquidi explicó al fuero constitucional dentro del contexto de la división de poderes. La justificación para ello es que tal procedimiento es una garantía de la independencia de un poder frente a los ataques de los otros pode-res e, incluso, de las acusaciones temerarias de los particulares. Más que un privilegio de la persona, es una medida de protección para un poder constitu-cional, tal como lo establece con gran claridad el artículo 179 de la Constitución de Chihuahua (1921) que “El fuero se establece para la eficaz realización de las funciones públicas y no constituye privilegio alguno de carácter personal”.

Históricamente, el fuero comenzó como una medida de protección hacia los parlamentarios, que se cristalizó en lo que la doctrina actual denomina “inmuni-dad”; contemplada en el artículo 61 constitucional para las opiniones de los parlamentarios mexicanos; de la misma forma, debiera estar claramente con-templada, en igualdad de circunstancias, para los integrantes del Poder Judicial federal, como complemento de su inamovilidad. Para Ortiz Urquidi, un juez de distrito, un magistrado de circuito o un Ministro de la Suprema Corte, podría ser reconvenido por sus opiniones en decisiones judiciales, por lo que todos debieran gozar tanto de inmunidad por sus opiniones, como de fuero constitu-cional para acusaciones por supuestos delitos, y no sólo los últimos como se establece en el artículo 111 constitucional.

El fuero ha sido una medida de protección expansiva, que tiende a proteger a todos los integrantes de un poder o nivel de gobierno. De esta manera, ya pro-tege al titular del Poder Ejecutivo federal, a los integrantes del Poder Legislati-vo federal y a una fracción del Poder Judicial federal (Ministros de la Suprema Corte); dejando, en consecuencia, fuera de esta garantía de la división de pode-res a los demás integrantes del Poder Judicial federal (Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito).

De la misma manera, el fuero establecido en la Constitución federal se ex-tiende al nivel estatal, protegiendo la investidura de los titulares de los Poderes Ejecutivos, integrantes de los Poderes Legislativos y, nuevamente, a una frac-ción de los integrantes de los Poderes Judiciales (Magistrados de los Tribunales


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Superiores) de los estados de la Federación, cuando hubiese una acusación pe-nal por delitos federales en su contra (Quinto párrafo del artículo 111 constitu-cional). En estos casos, los servidores públicos estatales son responsables por su obligación de cumplir y hacer cumplir la Ley Suprema de la Nación que la constituye precisamente la Constitución federal, las leyes federales y los tratados internacionales. El requisito de procedencia o desafuero, en estos casos, se sus-tancia en forma doble, ya que primero conoce la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y, posteriormente, la Legislatura del Estado correspon-diente, para ser rendido el servidor suspendido al juez federal.

De lo anterior se desprende que el fuero, para constituir una garantía del principio constitucional de la división de poderes, debe seguir extendiéndose a todos los titulares o integrantes de un poder o nivel de gobierno para que surta sus objetivos de proteger la independencia de cada poder dentro de su esfera de gobierno.

Como el sistema federal es complemento de la división de poderes ya que consiste en la delimitación de competencias entre esferas o niveles de gobierno, el fuero cumple igualmente, una función protectora del sistema federal al exten-derse a los servidores estatales, cuando se les acusa de la comisión de delitos federales.

No obstante, en la actualidad hay lagunas que permiten la no aplicación de esta garantía a los servidores municipales. Cuando Ortiz Urquidi manifestaba la ausencia del fuero constitucional para los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito, argumentó que la hipótesis de acusaciones temerarias hacia dichos servidores públicos no era lejana, pues cita el caso, entonces reciente, del juez de distrito con sede en Toluca que tuvo que ampararse contra la orden de aprehen-sión girada, sin fundamento, por las autoridades estatales.5

La tendencia expansiva del fuero es tan patente para Ortiz Urquidi, que no sólo se ha concedido al titular del Poder Ejecutivo federal, sino que se ha exten-dido a sus colaboradores, como lo son los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos y los Procuradores de Justicia, tanto el General de la República como el del Distrito Federal. Todo lo cual obliga a concluir que resulta necesa-rio extender el fuero constitucional a los demás integrantes de los Poderes Judi-

5 Ídem., p. 200.


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ciales, tanto federal como estatales, que sí forman parte de dichos poderes, y no son meros colaboradores.

Por lo que también es de extrema urgencia la aplicación del fuero constitu-cional, a nivel federal, hacia los servidores municipales pues tampoco es lejana la hipótesis de que se levanten acusaciones temerarias y ataques contra algunos ayuntamientos; siendo éstos la célula de la democracia como universalmente se ha reconocido.

Sólo contemplando integralmente el fuero constitucional se le dará pleno significado y consumación a su justificación y objetivos.

El fuero, por otra parte, es un elemento fundamental de un principio de las constituciones: la división de poderes; en consecuencia, su establecimiento y alcances sólo deben determinarse en el texto mismo de las constituciones, tal como se consagra en todas las de nuestro país, excepto en la de Tlaxcala, en cuyo artículo 111 delega la determinación del fuero local de los servidores mu-nicipales a la “ley correspondiente”, lo cual transgrede la reserva constitucional que merece esta materia y la deja a la discreción del legislador ordinario. Al respecto no hay que olvidar que este fuero es “constitucional”, por ser obra de un constituyente, y no se reduce a ser reglamentado en las leyes secundarias para ser un fuero “legal”, lo cual violaría a las constituciones, ya que el fuero afecta no sólo el principio del que se deriva, sino también a la responsabilidad de servidores públicos y a la administración de justicia que son materias reservadas a los textos fundamentales y que, por lo tanto, no admiten alteración o excepcio-nes a través de las leyes.

En la ejecutoria del 3 de diciembre de 1980, pronunciada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, Ignacio L. Vallaría fundó la opinión en el con-flicto sobre la competencia promovida entre el juez de distrito de Puebla y el Consejo de Secretarios del Gobierno de ese Estado. Debido a que la Consti-tución de 1857 sólo otorgó fuero constitucional a los gobernadores de los esta-dos acusados de haber cometido un delito federal, Vallarta explicó el carácter expansivo a que aludimos con anterioridad, para extender el fuero a los legisla-dores estatales y a los magistrados del Tribunal Superior, a pesar de que no estuviera expresamente otorgado en la Constitución federal. Al respecto Vallarta manifestó:


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“En mi concepto es una teoría sólidamente fundada en las instituciones que nos ri-gen, la que garantiza la inmunidad de los poderes supremos locales, la que enseña que deben ser inviolables para los jueces de distrito los poderes Legislativo, Ejecu-tivo y Judicial de los estados, tanto como lo son los miembros de esos mismos De-partamentos del gobierno federal, puesto que ambos son la expresión de la soberan-ía del pueblo, ejercida en los términos definidos en la Constitución”.6

Aunque en el caso en cuestión, Vallarta concluye que no gozan de fuero fe-deral las autoridades locales que denomina de subalternas, como lo son los ex-tintos jefes políticos, considera a los supremos poderes locales investidos de tal fuero porque son “emanación del Pacto federal”, aunque en la Constitución no se les haya otorgado expresamente dicha garantía:

“Su inmunidad es una emanación no sólo de las constituciones locales, sino de la federal misma por el hecho de ordenar ésta que los estados adopten para su régimen interior la forma Republicana, representativa, popular, y su fuero, por esto, debe respetarse como una necesaria consecuencia del precepto constitucional”.7

Al constitucionalizarse el municipio de la manera en que nuestra Revolución Social lo hizo desde 1914, el municipio constituye un importante elemento de la forma Republicana, representativa y popular del gobierno federal mexicano, por ello, las razones que hace más de una centuria legitimaron para que Vallarta extendiera el fuero federal a los supremos poderes de los estados, se aplican igualmente a los municipios que, según el artículo 115 constitucional, son la base de la organización política, administrativa y territorial de los estados de la Federación

III. PANORAMA DEL FUERO EN EL MUNICIPIO (LIBRE)

El artículo 115 constitucional fue reformado el 3 de febrero de 1983 para uniformar los mecanismos de suspensión, desaparición y revocación de ayunta-

6 Cuestiones Constitucionales. Votos. José Joaquín Terrazas e hijo. Impresores. Tomo Segundo. Méxi-co, 1895, p. 399. 7 Ídem., p. 401.


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mientos que se encontraban establecidos de distintas y contradictorias maneras en las constituciones de los estados.

El panorama que ofrece el fuero constitucional en las constituciones de los estados, con respecto a los servidores municipales, presenta un acuerdo muy similar al que motivó la reforma de 1983, pues los conceptos son muy heterogé-neos, sin que pueda ofrecerse una garantía uniforme al municipio que pretende ser libre, en sus relaciones tanto con los estados como con la Federación.

Aunque la libertad o autonomía del municipio se precisó en 1917 sólo frente a los jefes políticos, su independencia ha ido creciendo y su carácter de nivel de gobierno tiende a consolidarse. Las características que se han definido para los niveles federal y estatal, también han tenido repercusión en el ámbito municipal.

La naturaleza de nivel de gobierno se desprende de los elementos que con-tiene el artículo 115 constitucional. Su personalidad jurídica propia, que se tra-duce en la capacidad de adquirir bienes inmuebles, a diferencia de la idea origi-nal de la desamortización contemplada en la Constitución de 1857, es un reco-nocimiento de su entidad pública. El manejo de la hacienda municipal con in-dependencia, así como la asignación de fuentes impositivas propias, se agrega a su naturaleza de nivel de gobierno.

De la misma manera, las reformas sustanciales que han afectado a la Federa-ción y a los estados, también se han armonizado con el nivel municipal: elección de sus autoridades por sufragio universal y directo, incluyendo el sufragio femenino (1947), la renovación periódica y fatal de sus autoridades, el principio de no reelección (1933), el otorgamiento de facultades reglamentarias propias y la inclusión de la representación proporcional en las elecciones municipales (1977), no dejan la menor duda de que el municipio es un nivel de gobierno que debe gozar de las mismas garantías que los demás poderes y niveles disfrutan.

El reconocimiento que la mayoría de los estados hacen en su Constitución del fuero local para sus servidores municipales, es sintomático de esta propuesta. Actualmente, los siguientes estados reconocen fuero local contra los delitos co-munes de sus servidores municipales:

- Aguascalientes (art. 74)

- Baja California (art. 94)


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-Baja California Sur (art. 159)

- Campeche (art. 91)

- Coahuila (art. 165)

- Colima (arts. 121 y 139)

- Chiapas (art. 70)

- Guanajuato (art. 126)

- Guerrero (art. 113)

- Jalisco (art. 50)

- Nayarit (art. 125)

- Nuevo León (art. 112)

- Sonora (art. 146) y

- Zacatecas (art. 114).

Por otra parte, se encuentran los textos constitucionales en donde se recono-ce fuero local, pero circunscrito exclusivamente a los presidentes municipales, incurriendo en el error de identificar al servidor que preside el ayuntamiento con el órgano mismo, debiendo ampliarse por lo tanto, este fuero a los demás integrantes del ayuntamiento:

- Hidalgo (art. 150)

- Querétaro (art. 157)

- San Luis Potosí (art. 104)

- Sinaloa (art. 135)

- Tabasco (art. 69), y

- Veracruz (art. 124).

La situación menos comprensible se observa en los estados donde los servi-dores municipales no cuentan con ninguna garantía y, por lo tanto, no tienen fuero. Aunque en la mayoría de estos estados el texto constitucional es omiso en incluir a dichos servidores como depositarios del fuero local, destacan las consti-


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tuciones de Durango y Oaxaca, donde de manera expresa se excluye a los servi-dores municipales.8 Los siguientes estados corresponden a este grupo:

1. Exclusión del fuero de manera expresa

Durango (119)

Oaxaca (147)

2. Exclusión del fuero tácitamente

Chihuahua

México

Michoacán

Morelos

Puebla

Quintana Roo

Tamaulipas

Tlaxcala, y

Yucatán.

Entre este heterogéneo mosaico no hay uniformidad ni garantía plena del Municipio Libre o autónomo frente a los poderes del Estado ni, mucho menos, de la Federación. En el mejor de los supuestos, sólo existe fuero contra los deli-tos del orden común, pero no hay un solo Estado de la República que tenga la garantía del fuero federal para sus servidores municipales, como sí existe para los supremos poderes de cada Estado, con las reservas que hemos mencionado. Por el contrario, en la Constitución de Oaxaca en forma indebida se apunta la exclusión del fuero federal contra la violación de las leyes federales.

8 La Constitución de Oaxaca, entidad con el mayor número de municipios en la República, es exhorbitante cuando establece en su artículo 147: “En los delitos del orden común y violación a las leyes federales y del Estado, los servidores públicos municipales no gozarán de protección constitucional alguna pudiendo, en consecuencia, proceder contra ellos el Ministerio Público”. ¿Es posible que una Constitución local desautorice el fuero federal? Yo considero que no, pues los fueros son producto de las respectivas constituciones y una Constitución local no es competente para tratar lo relativo a los delitos federales


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Asimismo, sólo la Constitución de Coahuila prevé el supuesto del fuero local además de los servidores municipales ordinarios, como el presidente, los regido-res y los síndicos, a los extraordinarios, como son los integrantes de los Concejos Municipales, cuando ha precedido una desaparición o revocación de ayunta-mientos. Esta medida debe ser general y uniformarse en todos los estados, pues se atenta contra un municipio con mayor gravedad de una crisis constitucional, que motivó la utilización de las medidas mencionadas.

Por último, debiera uniformarse el criterio sobre si las licencias suspenden o no el fuero constitucional. Colima establece ventajosamente en su artículo 125 que: “los munícipes, aunque estén separados con licencia, gozan de fuero cons-titucional”; a diferencia de Chihuahua, en cuyo artículo 180 constitucional esta-blece claramente lo contrario: “La licencia suspende el fuero y demás prerroga-tivas inherentes al cargo”. En medio están todos los demás estados que apenas consagran una regla, genérica y vaga, de que los servidores públicos que estén separados temporalmente de sus cargos, no gozarán de fuero.

Es mi opinión que la norma debe ser la observada por Colima, ya que las li-cencias que solicitan los servidores públicos, en la mayoría de los casos están motivadas por las presiones de la autoridad persecutoria, es decir, por el Minis-terio Público, que con intimidación, escándalo y hostigamiento puede conducir una investigación sobre hechos delictivos en detrimento del prestigio y fama pública de un servidor público; el cual, como todo funcionario electo depende de su buen nombre ante el electorado y ante el órgano en el que ejerce su repre-sentación. Por ello, el fuero debe implicar discreción en la investigación, cui-dando que el Ministerio Público no haga público el involucramiento de ningu-na autoridad, pues de lo contrario sería un ataque a las instituciones democráti-cas punible con juicio político para el procurador en cuestión.

Otro aspecto indefinido es el fuero de los servidores suplentes, por lo que habría que tomar una decisión al más alto nivel constitucional sobre su carácter. El 2 de diciembre, en la sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se dio el precedente afirmando el fuero constitucional de Francisco Zar-co como diputado federal suplente, contra la acusación del diputado Miguel Buenrostro ante el juez Bucheli por haber infringido la Ley de Imprenta de 1848.

No hay duda de que el municipio representa el germen de los gobiernos de oposición y, en consecuencia, es susceptible de múltiples ataques desde todos los


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poderes y niveles. De los 19,367 servidores municipales, existían en 1992 37 Concejos Municipales que rigen la democracia en 1,265,267 de mexicanos; existiendo además en ese mismo año, alrededor de 3,048 regidores de represen-tación proporcional.9 Por ello es tan importante el establecimiento del fuero tanto local, de manera uniforme, como federal, de la forma en que una reforma constitucional a los artículos 111 y 115 puede consagrar. Este fuero amplio que ya lo gozan los niveles federal y estatal, sería un elemento indispensable del Municipio Libre o autónomo, si tal se quiere.

Con la reforma de 1983, se uniformaron las medidas de intervención de los estados hacia la reconstrucción de los poderes municipales. Desde 1978 a la fecha, ha habido no menos de cuatro casos de responsabilidad penal que fueron resueltos con el procedimiento de suspensión o desaparición de las autoridades municipales;10 aunque es de suponerse que existen muchos más, pues los decre-tos de las legislaturas en la mayoría de los casos no son explícitos sobre la causa que ha motivado la suspensión o desaparición del ayuntamiento.

Aunque desde 1825, la medida de suspensión de ayuntamientos fue una me-dida equivalente al juicio penal para decidir la suerte de un servidor municipal que había incurrido en la comisión de delitos; ahora existe esta medida en un nuevo contexto. De la misma manera, el fuero constitucional que goza de mayor tradición dentro del derecho público, tiene gran arraigo dentro de las institucio-nes, para confiarle a las legislaturas estatales la custodia de la independencia política de un poder o nivel de gobierno, cuando alguno de sus titulares es acu-sado penalmente.

Nuevamente se tienen multiplicidad de medidas, producto de reformas e in-serciones, sin una congruencia y delimitación entre ellas: por un lado, el fuero

9 Los Concejos Municipales están distribuidos de la siguiente manera: Aguascalientes (2), Chiapas (4), Guanajuato (1), Guerrero (8), Michoacán (14), Oaxaca (1), Sonora (1), Tabasco (3) y Veracruz (3). Información básica de los Municipios de México. Secretaría de Gobernación. Centro Nacional de Desarrollo Municipal. 1992. Enero de 1992. 10 Dichos casos son: 1) Malversación de fondos del presidente municipal de Españita, Tlaxcala (lo de marzo de 1978); 2) Delito no especificado, cometido por el 4º regidor del municipio de Las Rosas en Chiapas (3 de octubre de 1979); 3) Delitos contra la integridad física de las autori-dades municipales de Tila en Chiapas (4 de junio de 1980), y 4) Delitos no especificados por las autori-dades de Juchitán, Oaxaca (20 de agosto de 1983). GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “La autonomía municipal vista por las legislaturas locales”, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Año I, Núm. 2. Mayo-agosto de 1986, pp. 512-519.


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que es más propio para la responsabilidad penal y, por otro, la suspensión de ayuntamientos de reciente factura.

La opinión del autor es que se determinen causales políticas para la proce-dencia de la suspensión,11 mientras que se reforma la Constitución federal para establecer un fuero federal a los servidores municipales y se uniforme el fuero local, eliminando las lagunas existentes. Sólo así agregaremos una garantía más en la fundamental autonomía del municipio.

11 Como las señaladas en mi artículo “Desaparición de Ayuntamientos” en Estudios Jurídicos en memoria de Roberto L. Mantilla Molina. Porrúa. 1984, p. 419. Dichas causales consisten en: 1) Abuso de autoridad; 2) Omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones; 3) Abandono del cargo por negligencia; 4) Desacato a las leyes; 5) Sublevación, y 6) Fraude electoral.

La autonomía municipal vista por las legislaturas locales

1. “La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia”,1 según lo aseveró en 1879 uno de los más agudos tratadistas de derecho constitucional, Juan N. Vázquez, quien fuera presidente de la Suprema Corte de Justicia y cuya obra sobre derecho público constituye un trabajo pione-ro en el estudio jurídico de los municipios.

Esta autonomía sólo se entiende como un proceso de descentralización, pues la centralización contempla ciertos intereses generales sin vinculación con los regionales y, en caso de enfrentamiento, el gobierno central se sostendría con apoyo de la fuerza. Estas ideas fueron expuestas ya por un gran militar y gober-nador de Tlaxcala, Miguel Lira y Ortega,2 quien en 1868 además de reformar la Constitución de su Estado para otorgarle al municipio la categoría de poder político, escribió su obra, inédita hasta 1982, sobre el poder municipal.

Lira y Ortega entendió el poder municipal como “una justa libertad y una prudente independencia” que permita al municipio desechar el “pupilaje ruino-so”3 de los gobiernos estatales. Las ideas del gobernador de Tlaxcala influyeron en el entonces naciente Estado de Hidalgo.

No obstante, este pupilaje fue ejercido al principio, por el gobierno federal, el cual, había promovido el control de los ayuntamientos a través de la figura de los jefes políticos. Éstos provenían desde el artículo 324 de la Constitución de Cádiz, y eran designados por el rey para cuidar de la tranquilidad pública, del buen orden y de la ejecución de las leyes y órdenes del gobierno general. El jefe político llegaba a presidir sin voto el ayuntamiento.4

La obra de Vázquez ya citada en el terreno doctrinal, como la revolución y su legislación preconstitucional, fundamentalmente el decreto del 26 de diciembre de 1914, tendieron a liberar al municipio de su vasallaje respecto a un gobierno

1 VÁZQUEZ, Juan N., Curso de derecho público. México, Tip. Literaria, 1879, p. 197. 2 El poder municipal. 2ª ed., manuscrito editado por el Gobierno del Estado de Tlaxcala. 1983, pp. 45 y 46. 3 Ídem., p. 55. 4 RODRÍGUEZ DE SAN MIGUEL, Juan, Manual de providencias económico-políticas para uso de los habitantes del Distrito Federal. México, 1834, pp. 9-16.



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central. Con el artículo 115 de la Constitución de 1917, se da el paso decisivo cuando se consagra el Municipio Libre, cuyo ayuntamiento no estaría sujeto a “autoridades intermedias”, es decir, cuando se elimina la figura de los jefes políticos.

Sin embargo, el sistema de la Constitución vigente trasladó las funciones de control que tenían las jefaturas políticas a los poderes de los estados. Actualmen-te, cinco estados consagran en sus constituciones políticas, que los gobernadores son los superiores jerárquicos de las autoridades municipales y, desde 1861 has-ta 1917, las constituciones de San Luis Potosí y Veracruz otorgaban la función al gobernador de “presidir” los ayuntamientos,5 al estilo de las disposiciones reglamentarias de la Constitución gaditana.

De esta forma, la autonomía política, independencia o libertad de los muni-cipios, se plantea fundamentalmente frente a los poderes de los estados y no tanto en relación con el gobierno federal. Por el momento, el grado de desarro-llo político de los municipios se circunscribe al auto-gobierno administrativo.6

Por ejemplo, el considerando segundo de la reforma del 22 de noviembre de 1978 a la Constitución de Chiapas, refrenda esta naturaleza autonómica cuando establece “que los ayuntamientos son, en esencia, el cuerpo administrador de cada municipio”.

El municipio así considerado, es administrado y no gobernado por un ayunta-miento de elección popular. La calificación de elecciones de los municipios, la legislación municipal y, en su caso, la suspensión y desaparición del ayunta-miento, es obra de la Legislatura del Estado. Aunque se ha avanzado en la re-presentación proporcional de los ayuntamientos, su autonomía política no parece haberse desarrollado a partir de 1917.7

2. Desde la reforma a la Constitución federal, de diciembre de 1982, por medio de la cual se uniformó el procedimiento para declarar la suspensión, de- saparición o revocación de los municipios, correspondió a las legislaturas de los estados, aparentemente piezas claves en todas estas medidas, regular a través de las leyes orgánicas municipales todos los pormenores de esta reforma.

5 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “Desaparición de ayuntamientos”, Estudios Jurídicos en me-moria de Roberto L. Mantilla Molina, México, Porrúa, 1984, pp. 409 y 415. 6 RENDÓN HUERTA, Teresita, “Derecho municipal”, Jurídica, t. II, núm. 13, 1981. 7 Para una reciente y acuciosa reseña de casos sobre problemas municipales, vid. MARTÍNEZ

ASSAD, Carlos, (coord.), Municipios en conflicto, G.V. Editores-UNAM, 1985, 296 pp.


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El primer punto por dilucidar es el encontrar justificación para separar las tres medidas que la Constitución federal estableció. Pocas leyes orgánicas dieron definiciones y la mayoría trató, sin éxito, de enunciar causales para que proce-diera diferenciadamente la suspensión, la desaparición o la revocación de ayun-tamientos; algunas de ellas, aumentaron incluso las medidas de intervención como la inhabilitación (Baja California Sur, Campeche, México y Querétaro), desintegración (Jalisco), acción popular (Guerrero y Guanajuato) y la sustitu-ción (Tlaxcala), todo lo cual da un panorama de siete procedimientos vagos para la remoción de parte o la totalidad de los integrantes de un ayuntamiento.

3. La denominada desaparición o desintegración (Jalisco) de ayuntamientos puede proceder, según las diversas leyes orgánicas municipales, por causas que contemplan el origen, desempeño, responsabilidad o renuncia de la mayoría o totalidad de los integrantes de un ayuntamiento.

La desaparición procede, en cuanto al origen por declaratoria de nulidad de elecciones realizada a través de la Legislatura correspondiente o cuando los miembros electos no se presenten a desempeñar sus respectivos cargos. Por lo que respecta a la nulidad de elecciones, la desaparición del ayuntamiento consta-ta el vacío de poder o acefalía que se deriva del hecho de declarar nulas las elec-ciones y no poder renovar las autoridades municipales; en cuanto a la no presen-tación para ocupar cargos concejiles, implica además, cuando no se justifica, la violación al artículo 36, fracción V, de la Constitución federal, por lo cual, los municipios omisos se harán acreedores a la suspensión de sus derechos o pre-rrogativas por un año, de acuerdo con lo prescrito por la fracción I del artículo 38 constitucional. Esta facultad igualmente compete a la Legislatura del Estado respectivo.

Durante el desempeño de los cargos edilicios, la desaparición según las legisla-ciones orgánicas municipales, procede por los siguientes conceptos:

a) Cuando surjan conflictos entre los miembros del ayuntamiento. Según la legislación de Baja California Sur y Campeche, un conflicto entre munícipes es suficiente para desaparecer al ayuntamiento, en lugar de que la Legislatura concilie y resuelva el conflicto. La solución aunque drástica tiene la virtud de ser efectiva; no obstante, va en detrimento del voto público. Si el conflicto se plantea entre un munícipe de re-presentación proporcional y otro que no lo sea, como es lógico que suceda, la medi-da atenta no sólo contra el sufragio sino que vulnera incluso la incipiente represen-


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tación minoritaria que pueda presentarse en la vida democrática del municipio. Habría que eliminar esta causal.

b. Cuando se desintegre el cuerpo edilicio. Se entiende que esto sucede debido a un hecho que imposibilite la presencia de los munícipes, tanto propietarios como suplentes.

c. Cuando no sea probable el ejercicio de sus funciones. Ésta es una causal, contenida en gran parte de las legislaciones estaduales, que merece ser suprimida, porque las le-gislaturas y los demás poderes están para garantizar al municipio, el pacífico ejerci-cio de sus funciones y no para desaparecerlo cuando además de estar afectado por un problema doméstico, que puede llegar a rebasar a las autoridades municipales, el gobierno estadual apoya indirectamente a los causantes del conflicto cuando subli-ma sus efectos, al constituir la desaparición, cuando de hecho no ha acontecido.

d. Cuando deje de funcionar normalmente el ayuntamiento. Esta causal de similar factu-ra a la anterior, parece ser una fórmula genérica que permite incluir en ella todo tipo de acontecimientos. Precisamente por vaga debe precisarse, o, en su defecto, elimi-narse del catálogo de posibles desapariciones.

Asimismo, la desaparición opera como un mecanismo de responsabilidad ante el Estado y la Federación, fincado por la Legislatura del Estado. En estos su-puestos el órgano estadual es el encargado de aplicar la responsabilidad tanto en materia federal como propiamente estadual; sin lugar a dudas, esto obedece a que la desaparición de ayuntamientos, en la que se incluye la suspensión, es un procedimiento de responsabilidad política, según hemos mencionado en otro trabajo. 8

Entre las causales de desaparición por responsabilidad, se encuentran:

1. Ante la falta absoluta de la mitad más uno de los integrantes del ayuntamiento durante un periodo consecutivo (quince días) sin justificación. Esto constituye un abandono del cargo público y, en consecuencia, procede la renovación, además de la suspensión de los derechos ciudadanos a que se refiere el artículo 38 fracción I de la Constitución federal.

2. Cuando el ayuntamiento desacata las legislaciones federales y estaduales. Esta sanción constituye una excepción al artículo 120 constitucional, por lo que se refiere a la legislación federal, ya que según dicho precepto, son los gobernadores los en-

8 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, op. cit. nota 5, pp. 419 y 420.


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cargados de publicar y hacer cumplir las leyes federales; sin embargo, tratándose de la desaparición de poderes en los ayuntamientos, el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 constitucional, delega en las leyes reglamentarias del municipio las causas graves por las que procede esta medida en manos de la Legislatura y no del gobernador.

3. Cuando el ayuntamiento quebrante los principios del régimen federal. Esta cau-sal resulta difícil de definir; sin embargo, todo lo concerniente al pacto federal y al federalismo cooperativo en sus vertientes, deben ser considerados en esa causal por las autoridades municipales.

4. Cuando medie la declaratoria de responsabilidad penal por la comisión de hechos ilícitos. En virtud de que las autoridades municipales no gozan de fuero, esta causal opera ante la presunción de responsabilidad penal de todos los funcionarios municipales, si se trata de declarar la desaparición, o de una parte de ellos, si es la suspensión.

Cuando se da una renuncia o falta absoluta de la mayoría de los integrantes del municipio, la Constitución federal prevé el caso de que entrarán los munícipes suplentes en funciones, si por alguna causa no los hubiere, se procederá a con-vocar elecciones para los puestos vacantes y, por último, si no fuera posible, la Legislatura declarará la desaparición y designará de entre los vecinos a los inte-grantes de los Concejos Municipales, los cuales concluirán el periodo respecti-vo.

Tratándose de renuncias parciales de alguno(s) de los miembros del ayun-tamiento, no procede la desaparición, pero resulta adecuada la disposición de la Ley Orgánica de Coahuila, por ejemplo, que faculta al gobernador para nom-brar a los munícipes sustitutos, con base en una terna del propio ayuntamiento. Los munícipes así designados sólo cubrirán el periodo faltante. A la Legislatura le corresponde calificar la gravedad de las causas sobre las renuncias.

La confusión que generan los distintos nombres para etiquetar a las situacio-nes, así como la multiplicidad de causales y los diversos procedimientos, no han ido con el espíritu de la reforma constitucional de 1983, que era precisamente el de uniformar, según ya hemos mencionado. El ejemplo de la ley municipal de Querétaro nos puede ilustrar este punto, ya que además de la desaparición de ayuntamientos, contempla la cualidad de haber munícipes inhábiles. Dicha in-habilitación puede operar por causales que en otras legislaciones corresponden a la desaparición, tales como: A) abandono de funciones durante treinta días con-


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secutivos sin justificación; B) conflictos internos; C) se dicte sentencia definitiva e irrevocable en contra de munícipes por la comisión de delitos dolosos, y D) incapacidad física o legal, entre otros. Pero además, el legislador local estableció sospechosamente que estas causales operan de “pleno derecho” y que el “supe-rior jerárquico”, llamará al suplente.

Esta disposición contiene muchas aristas, ya que en la ley no se define la je-rarquización entre el presidente municipal y los demás regidores y síndicos, mientras que en el panorama legislativo global, la única jerarquización explícita es la del gobernador sobre los municipios, según reza el artículo 107 de la Cons-titución de Campeche, por ejemplo, que establece que “los poderes del Estado son los únicos superiores jerárquicos de los municipios”. De tal manera, la dis-posición de Querétaro al no especificar quién es el superior jerárquico, puede incluso interpretarse que se trata del gobernador del Estado, lo cual sería una gran intromisión pues las causales operan de “pleno derecho”, pretendiendo obrar automáticamente sin mayor argumentación. En todas las causales señala-das opera la discrecionalidad para juzgarlas y decidir su aplicación y consecuen-cias: la justificación en las inasistencias a las labores del cabildo o la gravedad de los conflictos internos.

Sobre que los conflictos internos sean una causal para declarar la desapari-ción, ya se ha efectuado la crítica, pero cuando los conflictos internos pueden inhabilitar o suspender individualmente a parte de los munícipes, es igualmente peligroso ya que puede ser utilizado para mediatizar a la representación propor-cional o de partidos de oposición que comienza apenas a despuntar en la demo-cratización de los municipios.

Por lo que respecta al procedimiento para declarar la desaparición, éste se encuentra delineado esquemáticamente en la propia Constitución federal, la cual exige que sea obra del Poder Legislativo local por votación calificada de las dos terceras partes de los integrantes, lo cual significa que no sea sólo de los presen-tes. Las legislaciones locales introducen generalmente que dicha declaratoria sea a solicitud de los gobernadores respectivos. Este agregado no puede ser considerado como un requisito que limite a las legislaturas en su facultad exclu-siva. Otras leyes, como las de Colima y Chiapas, establecen expresamente la facultad a los vecinos del municipio afectado, para solicitar la declaratoria de desaparición.


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Debe considerarse que, según la Constitución federal, sólo compete a la Le-gislatura, la declaratoria de desaparición, por lo que son inconstitucionales las disposiciones legales que encomiendan también a la diputación permanente esta facultad declarativa, como sucede en Campeche, o aquellas que evadiendo la clara disposición del artículo 115 constitucional, otorgan al gobernador la facul-tad de designar Concejos Municipales provisionales, como se establece en la ley municipal de Guerrero.

En lugar de contravenir la Constitución federal, las leyes municipales debi-eran seguir el ejemplo de la ley de Colima, que marca el procedimiento para cumplir con el requisito de previa audiencia antes de proceder a la declaratoria de desaparición. Dicha ley previene que el Congreso local nombrará una comi-sión para que estudie los hechos y a los cinco días rinda un informe ante el pleno de la Legislatura, la cual dictará resolución sobre la desaparición en los ocho días siguientes:

4. Por su parte, la suspensión opera sobre los ayuntamientos con mayor flexibilidad que la desaparición. La suspensión puede afectar la totalidad o parte de los integrantes del ayuntamiento, lo que la hace una medida versátil. No obstante, en cuanto a la suspensión total ha resultado difícil deslindarla de la desaparición y, en las leyes orgánicas municipales, existe gran confusión entre las causales de ambas figuras, llegando al grado que en un Estado como Tabas-co la desaparición y la suspensión total proceden por las mismas causales, haciéndose expreso así en la propia ley.

La diferencia entre desaparición y suspensión realmente cobra relevancia cuando sólo afecta a alguno(s) de los integrantes del ayuntamiento y cuando resulta ser una suspensión provisional. Desafortunadamente, ninguna ley orgá-nica vigente hace mención a la figura de la suspensión provisional que fuera consagrada en las constituciones estaduales del siglo pasado y dan a entender, en consecuencia, que la suspensión de munícipes es definitiva. Convendría explo-rar en el futuro las ventajas de la suspensión provisional del cargo a algún muní-cipe como sanción por alguna falta leve.

La gravedad de la falta resulta todavía un punto sobre el que el legislador lo-cal necesita regular, ya que entre las causales de suspensión se encuentran lo mismo faltas leves (la inasistencia a sesiones), como faltas gravísimas (el desacato a las constituciones), ambas tasadas con la misma sanción: la suspensión del munícipe.


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Del examen de las leyes orgánicas, existen muchos puntos de coincidencia entre las causales de desaparición y suspensión, sobre todo en aquellas que se generan durante el desempeño de las funciones y en las que resultan de la respon-sabilidad. La suspensión procede en los mismos casos de desaparición por lo que, en este supuesto, aquélla debe entenderse que sólo afecta a parte del ayun-tamiento, ya que si afectara a la totalidad, sería una verdadera desaparición. Sin embargo, pocas leyes hacen esta diferenciación entre suspensiones total y par-cial, distinción que resulta necesaria para deslindar la suspensión de la desapari-ción; sólo Chiapas, Tamaulipas y Tlaxcala efectúan esta división, la que seria recomendable hacer extensiva a todas las demás leyes municipales.

Las siguientes causales son comunes a la suspensión y a la desaparición;

a. Abandono de funciones en un periodo específico sin causa justificada.

b. Imposibilidad física o legal para desempeñar las funciones. En Tlaxcala se especifica que debe ser mayor de tres meses, lo que da un margen para aquellos casos en los que haya imposibilidad para atender las funciones concejiles.

c. Auto de formal prisión por delito doloso. En Colima se agrega que será causal equipa-rable a ésta, la suspensión de pagos del munícipe, lo cual al hacerlo insolvente, podría presumirse su disponibilidad para allegarse fraudulentamente de fondos públicos. Aunque ésta es una medida preventiva, resulta trascendente la sanción de suspender en los cargos públicos a los munícipes insolventes, ya que resulta una pérdida parcial de los derechos políticos, lo cual constitucionalmente no está previsto.

d. Quebrantamiento del sistema federal.

e. Surgimiento de conflicto interno entre los munícipes. Ya se efectuó la crítica de esta causal.

f. Omisión reiterada en el desempeño de las funciones.

g. Infracción a las constituciones y legislaciones tanto federal como locales.

Por otra parte, las leyes consideran otras causales para la suspensión de ayuntamientos que podrían considerarse como exclusivas. Dichas causales son las siguientes:


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1. Inasistencia a tres o cinco sesiones sin causa justificada. Las leyes no puntuali-zan si tienen que ser consecutivas y, en cambio, la de Chiapas especifica que las ausencias deben darse en un periodo de treinta días.

2. Abuso de autoridad en perjuicio de la comunidad del municipio. El abuso de au-toridad puede configurarse mediante actos como infracciones a la aplicación de las leyes y reglamentos, exceso de discrecionalidad cuando las normas no lo permitan o usurpación de funciones (como se designa en la ley de Tamaulipas). Esta causal puede operar igualmente como responsabilidad penal. En todo caso, la suspensión que es una sanción política no obstruye ni sustituye al abuso de autoridad como delito, ya que los criterios para juzgar uno y otro pueden variar por los órganos decisorios: sea la Legislatura para la suspensión o sean los tri-bunales penales competentes para el abuso como delito.

3. Manejo indebido de fondos y recursos municipales. Esta causal, incluida en la ley de Tabasco, también requiere de distinción entre su carácter de causal de suspensión y de delito. La calificación de “indebido” por la Legislatura para efectos de la suspensión puede ser sólo falta de probidad, como la distracción de los recursos materiales del municipio, en el arreglo, mantenimiento o construc-ción de bienes patrimoniales propiedad de los munícipes. La gravedad de este manejo indebido puede llegar a constituir un delito. Las figuras de estos dos últimos incisos no son excluyentes entre suspensión y responsabilidad penal, ya que pueden operar ambas sanciones, aplicadas y sustanciadas por órganos, pro-cedimientos y criterios distintos.

4. Violaciones graves y sistemáticas a los presupuestos, planes o programas, Tamau-lipas destaca por incluir novedosas causales de suspensión de ayuntamientos que tienden a fortalecer la unión federal y a otorgar obligatoriedad y coacción a las nuevas relaciones entre Federación-municipios y estados-municipios.

5. Violaciones graves y sistemáticas a las garantías de los gobernadores. Esta causal es realmente encomiable. De ser efectivo sería uno de los mecanismos eficaces para la protección de los derechos humanos en nuestro país.

6) Práctica de conductas que alteren el orden público y la paz social.

7) Violaciones graves e intencionales a los convenios de coordinación.

5. Otro aspecto interesante resulta el de la llamada revocación que, aunque de orígenes anglosajones claros, la legislación estadual le asigna causales de igual contenido a la desaparición y a la suspensión, contribuyendo así a la confusión


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de objetivos entre estas figuras y su diversidad. Una vez más conviene reiterar que el objetivo de la reforma constitucional al artículo 115 realizada en 1983 fue el de uniformar los mecanismos de desaparición, suspensión o revocación.

Algunos ejemplos de causas para revocar los mandatos concejiles, nos ser-virán para identificar conceptos ya vistos con anterioridad:

a. Ataque a las instituciones democráticas y forma de gobierno.

b. Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales.

c. Infracción a la Constitución y las leyes.

d. Violaciones sistemáticas y graves a los planes y programas.

e. Se dicte sentencia por delito.

f. Abandono de funciones sin causa justificada.

No obstante, además de estas repeticiones, existen causales novedosas que podrían considerarse como propias y exclusivas de la revocación. Colima esta-blece en la ley sobre la materia que cuando el Legislativo detecte que los inte-grantes del cuerpo edilicio no reúna los requisitos que la ley exige para su cargo, operaría la revocación del mismo; Guanajuato, por su parte, establece el ataque al sufragio como ilícito suficiente para revocar el mandato del munícipe culpa-ble, y Tlaxcala consagra fórmulas de sensibilidad en la relación con la comuni-dad, ya que establece la revocación cuando los munícipes actúen manifiestamen-te contra los criterios de la comunidad, en caso me imagino, de que dichos crite-rios sean legítimos y que efectivamente sean mayoritarios. Asimismo, Tlaxcala establece la revocación para el caso en el que la mayoría de los ciudadanos solici-te la revocación del ayuntamiento o proteste sistemáticamente contra las autori-dades municipales. Este último procedimiento, exclusivo de Tlaxcala, se adecua a los lineamientos más clásicos de la revocación o recall, que implica una acción popular en contra de los munícipes.

Sin embargo, este supuesto no es el único que prevé el ejercicio de la acción popular, ya que por lo menos otros tres estados lo contemplan, aunque ligado a causales determinadas. Durango sólo prevé la acción popular para denunciar la malversación de fondos municipales; Guerrero lo hace para la misma malversa-ción y además para denunciar los delitos oficiales, y Guanajuato abre la posibili-


201

dad popular de acción para todos los supuestos de desaparición, suspensión y revocación. La disposición de Guanajuato es completa, ya que además vincula a la Legislatura para que en un plazo de tres días decida la procedencia de la ac-ción popular ejercitada.

6. La soberanía relativa de las entidades federativas se ha definido histórica-mente como la facultad para gobernarse a sí mismas, sin depender del gobierno central. De esta manera, la teoría de la cosoberanía de Alexis de Tocqueville que explica el sistema federal, ha sido viable en México gracias al reconocimiento de los estados como entidades autárquicas; el municipio, por su parte, es el gran desconocido en este aspecto. Sólo la Federación y los estados gozan de los tres órganos de gobierno del clásico principio de la división de poderes.

Pero algo sucede con el municipio pues, en realidad, difícilmente se puede equiparar a la autonomía de los estados; así como también algo sucede con los estados que difícilmente pueden contar con el poder de la Federación.

¿Cómo han actuado las legislaturas de los estados en relación con los muni-cipios? O, mejor dicho, ¿cuál ha sido la posición de los gobernadores, verdade-ros promotores de las figuras de desaparición, suspensión y revocación? Para responder estas preguntas se ha preparado el cuadro anexo que reúne las princi-pales actividades de desaparición y suspensión en los municipios mexicanos.9

De dicho cuadro se desprende que en el periodo de 1977 a 1983 se efectua-ron cerca de ochenta casos de suspensión, desaparición y revocación de poderes municipales; obteniendo Chiapas y Veracruz los lugares más prominentes en cuanto a la intervención de las legislaturas y gobernadores en la vida municipal, ya que en el primer Estado hubo 33 intervenciones y en el segundo se computa-ron 27, lo que hace el 75% de todas las declaratorias.

La causal más recurrida ha consistido en las licencias indefinidas, sea por motivos personales o para mantener el orden público, que son calificadas por la Legislatura como renuncias.

No hay mayores precisiones que permitan apreciar la gravedad de los moti-vos de dichas licencias y que, por mandato constitucional, se requiere calificar; de lo contrario esta causal se convierte en el mecanismo favorito y más sencillo para resolver las controversias entre el ayuntamiento y el gobierno estadual.

9 En la compilación de estos datos, el autor contó con la valiosa ayuda del Centro de Legislación y Jurisprudencia del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.


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Chiapas ofrece múltiples ejemplos de esta situación y, en el periodo del gober-nador Juan Sabines Gutiérrez, se llega al extremo de plasmar en los decretos de desaparición o suspensión que la renuncia de los munícipes se realiza “para no estorbar la brillante política de unidad, de paz y tranquilidad que con dinamismo y honestidad administrativa, viene desarrollando el ciudadano gobernador constitucional del Estado, Don Juan Sabines Gutiérrez”.10

Independientemente de la verdad o falsedad de este tipo de declaraciones, lo cierto es que ubican a las autoridades municipales en la misma situación del porfiriato, pues esta “razón de estado” no es justificación para apreciar la de- saparición o suspensión de un municipio.

En Veracruz, por ejemplo, se ha acostumbrado no expresar en el decreto la fundamentación de la medida de desaparición o suspensión de una congrega-ción o de un municipio; contrastando así con otros decretos y resoluciones que cuentan con la expresión de antecedentes, fundamentación y motivación necesa-rios como las resoluciones agrarias. Una resolución agraria no es de mayor tras-cendencia para un núcleo de población, que cualquier decreto afectando la si-tuación de las autoridades municipales.11

En otros casos, las autoridades municipales deciden tomar “licencias para separarse del cargo”, entiéndase renuncias, en virtud de los trastornos que per-turban a la comunidad y “para dejar en aptitud al Ejecutivo de tomar las medi-das que considere pertinentes, con la finalidad de mantener la paz social y la seguridad jurídica en dichos municipios”, tal como ocurrió con la suspensión total del ayuntamiento de Reynosa en 1978.12

Todos los anteriores ejemplos se insertan en la misma tónica de sumisión y pasividad del municipio frente al gobernador, en una cadena de verticalidad en las líneas de mando desde el Presidente de la República hasta los agentes muni-cipales en las congregaciones. Hay que recordar que “la autonomía de los muni-cipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia”.

10 Periódico Oficial del Estado de Chiapas, 4 de junio de 1980, pp. 13 y 21. 11 Vid. Decreto de la desaparición de la Congregación de Sochiapa, municipio de Playa Vicente y resolución agraria respecto del poblado Los Arrecifes del municipio de Mecayapan, Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, 2 de marzo de 1982, pp. 3 y ss. 12 Vid. Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, 2 de enero de 1978, p. 3.


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CASOS DE SUSPENSIÓN, DESAPARICIÓN Y REVOCACIÓN DE PODERES MUNICIPALES

1977-1983

FECHA ESTADO MUNICIPIO AUTORIDADES

AFECTADAS JUSTIFICA-

CIÓN CAUSAL

APLICABLE 1977, 12 de enero

Tabasco Huimangui-llo

Regidores propietarios y suplentes

Licencia indefinida

Abandono de funciones. Falta absoluta

1977, 23 de agosto

Veracruz Ixtaczo-quitlán

Todos Renuncia. No se califica la gravedad de la misma

Renuncia

1977, 8 de no-viembre

Veracruz Tehuipango Todos Licencia indefinida

Abandono de funciones.

1977, 19 de noviembre

Veracruz Congrega-ción Los Altos, muni-cipio de Ayahualulco

Agente muni-cipal

Licencia indefinida del propietario e incapacidad del suplente

Abandono de funciones.

1977, 31 de diciembre

Tamauli-pas

Altamira Todos Solicitaron no asumir el cargo por alteración del orden públi-co

Incapacidad física. No asumieron el cargo.

1978, 2 de enero Tamauli-pas

Reynosa Todos No asumie-ron el cargo por trastor-nos de orden político

Incapacidad física. No asumieron el cargo.

1978, 1 de marzo Tlaxcala Españita Presidente municipal

Malversación de fondos municipales. Se desaparece a todas las autoridades

Malversación de fondos municipales.

1978, 11 de marzo

Veracruz Jesús Ca-rranza

Síndico único, propietario

Manifiesta inhabilidad

Omisión en el desempeño de sus funciones.

1978, 14 de marzo

Veracruz Comunidad de Mapacha-pa del muni-cipio de Minatitlán

Agentes muni-cipales propie-tario y suplente

Quejas de la mayor parte de la comu-nidad.

Quejas de la mayor parte de la comunidad.

1978, 14 de marzo

Veracruz Congrega-ciones de

Agentes muni-cipales

Anomalías No es posible identificar la


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CIÓN CAUSAL

APLICABLE Cacahuatal, Guadalupe y Potrero Viejo del municipio de Amatlán de los Reyes

causal

1978, 14 de marzo

Veracruz Congrega-ción de Boca del Monte del municipio de Playa Vicente


No tomaron posesión de su cargo

No tomaron posesión de su cargo

1978, 14 de marzo

Veracruz Congrega-ción el Terre-ro del muni-cipio Emilia-no Zapata

Agente muni-cipal propieta-rio

Licencia indefinida. El suplente está imposi-bilitado para ejercer el cargo

Renuncia e imposibilidad física y legal

1978, 20 de abril Veracruz Congrega-ción Nalúa del municipio de Tuxpan

Agente muni-cipal suplente en funciones

Licencia indefinida

Renuncia

1978, 4 de julio Veracruz Congrega-ción de Cerro Gordo del municipio de Emiliano Zapata


Licencia indefinida del propietario y el suplente no cumple con los requisitos

Renuncia e imposibilidad legal

1978, 4 de julio Veracruz Congrega-ción de Tenextepec del municipio de Perote


Inhabilidad Omisión reite-rada en el cumplimiento de sus funcio-nes


Guerrero Coyuca de Benítez

Regidor de obras públicas

Suspensión por seis meses

1979, 17 de enero

Chiapas Salto de Agua

Todos Renuncias Renuncia

1979, 17 de enero

Chiapas San Cristóbal de las Casas

Regidor prime-ro propietario

Cambio de domicilio

Abandono de las funciones. Falta absoluta

1979, 17 de enero

Chiapas Copainalá Regidores propietarios

Renuncias Renuncia

1979, 23 de mayo

Chiapas Ixtacomitán Todos Inhabilidad y desorden

Omisión reite-rada en el


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CIÓN CAUSAL

APLICABLE público desempeño de

sus funciones y alteración del orden público

1979, 23 de mayo

Chiapas Tila Todos Renuncia, Violaciones a los goberna-dores

Renuncia. Violaciones sistemáticas a las garantías individuales. Desacato a las leyes locales

1979, 1 de agosto Tlaxcala Tepeyando Todos No expresa justificación

1979, 3 de octu-bre

Chiapas La Libertad Síndico Renuncia Renuncia

1979, 3 de octu-bre

Chiapas Amatán Síndico Renuncia Renuncia

1979, 3 de octu-bre

Chiapas Motozintla Síndico Renuncia Renuncia

1979, 3 de octu-bre

Chiapas Las Rosas Regidor cuarto, propietario. Decisión afecta a todas las funciones

Delito come-tido por el regidor. Toma de las oficinas del ayuntamien-to. Alteracio-nes del orden público

Alteración del orden público. Desaparición

1980, 19 de abril Veracruz Alto Lucero Todos Notoria inhabilidad legal

Omisión reite-rada en el desempeño de sus funciones

1980, 15 de mayo

Veracruz Chiconquia-co

Todos Separación de la mayoría de los inte-grantes del ayuntamiento

No funciona normalmente. Falta de la mayoría de los munícipes

1980, 20 de mayo

Veracruz Alto Lucero Todos Notoria inhabilidad legal

Omisión reite-rada en el desempeño de sus funciones. Segunda oca-sión de desapa-rición con un mes de diferen-cia


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CIÓN CAUSAL

APLICABLE 1980, 24 de mayo

Veracruz Juan Rodrí-guez Clara

Todos Separación de la mayoría de los inte-grantes del ayuntamiento

No funciona normalmente. Falta de la mayoría de los munícipes

1980, 4 de junio Chiapas San Fernan-do

Todos Licencia indefinida

No funciona normalmente. Renuncia

1980, 4 de junio Chiapas Tapachula Todos Licencia indefinida

No funciona normalmente. Renuncia

1980, 4 de junio Chiapas Tila Todos Licencia indefinida. Hechos sangrientos

No funciona normalmente. Alteración del orden público. Renuncia

1980, 3 de di-ciembre

Chiapas Villaflores Presidente municipal

Licencia indefinida

Renuncia

1980, 3 de di-ciembre

Chiapas Jitotol Síndico y regidores

Licencia indefinida por conflictos con el presi-dente muni-cipal

Renuncia. Conflicto entre autoridades municipales

1981, 6 de enero Michoacán Buenavista Tomatlán

Todos No explica la justificación

1981, 26 de febrero

Yucatán Hunucmá Todos No explica la justificación

1981, 16 de abril Chiapas Villa Corso Síndico y regidores

Renuncias Renuncias. No funciona nor-malmente

1981, 16 de abril Chiapas Mazatán Todos Licencia indefinida

Renuncias. No funciona nor-malmente

1981, 17 de junio Chiapas Suchiapa Presidente municipal y regidores

Licencia indefinida

Renuncia. No funciona nor-malmente

1981, 17 de junio Chiapas Altamirano Síndico y regidores

Renuncias Renuncias. No funciona nor-malmente

1981, 17 de junio Chiapas Chicomuselo Síndico Falta absolu-ta

Abandono de funciones. Falta absoluta

1981, 17 de junio Guerrero Copalillo Todos Licencia indefinida del presidente


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CIÓN CAUSAL

APLICABLE municipal y usurpación de funciones del presiden-te municipal suplente y síndico procurador

1981, 15 de julio Chiapas Reforma Todos Licencia indefinida

Renuncia

1981, 28 de octubre

Chiapas Chamula Síndico y regidores

Licencia indefinida. Conflicto con el presidente municipal

Renuncia y conflicto entre autoridades municipales


Chiapas Tuxtla Gu-tiérrez

Regidores de representación proporcional

Licencias indefinidas

Renuncia. Falta absoluta de la mayoría de sus inte-grantes


Chiapas Pijijiapan Todos Licencias indefinidas

Renuncias

1981, 11 de noviembre

Chiapas Siltepec Todos Licencia indefinida

Renuncia

1982, 19 de enero

Veracruz Coyutla Todos No se explica la justifica-ción

1982, 22 de febrero

Yucatán Tekax Todos Renuncia Renuncia

1982, 2 de marzo Veracruz Congrega-ción de Cuichapa del municipio de Moloacán

Agente muni-cipal propieta-rio

Se le depone sin explicar justificación

1982, 2 de marzo Veracruz Congrega-ción de Sochiapa del municipio de Playa Vicente

Agente muni-cipal

Se declara desaparecido al agente municipal sin expresión de causa

1982, 16 de marzo

Veracruz Congrega-ción de Francita del municipio de Minatitlán

Agente muni-cipal

Se declara desaparecido el agente municipal sin expresión de causa


208



CIÓN CAUSAL

APLICABLE 1982, 16 de marzo

Veracruz Congrega-ción de Agua Dulce del municipio de Papantla

Agente muni-cipal

Se declara desaparecido el agente municipal sin expresión de causa

1982, 7 de octu-bre

Veracruz Magdalena Todos Se declara la desaparición sin justifica-ción


Michoacán Penjamillo Todos Se declara la desaparición sin justifica-ción


Chiapas Acala, Ix-huatán y Motozintla

Todos Nulidad de elecciones

Nulidad de elecciones


Chiapas Huixtla y Tapalapa

Todos Nulidad de elecciones

Nulidad de elecciones

1983, 18 de enero

Veracruz Ixhuadancillo Síndico único, propietario

Se le suspen-de definiti-vamente sin expresión de causa

1983, 23 de marzo

Morelos Atlatlahuacan Todos Acción popular

Acción popular

1983, 26 de marzo

Veracruz Pánuco Todos Renuncia Renuncia

1983, 8 de junio Tlaxcala Miguel Hidalgo y Costilla. Acuamanala

Se declara la desaparición sin expresión de causa

1983, 8 de junio Tlaxcala Tepeyando Todos Se declara la desaparición sin expresión de causa

1983, 8 de junio Tlaxcala Teolochalco Todos Se declara la desaparición sin expresión de causa

1983, 20 de agosto

Oaxaca Juchitán Todos Delitos, Alteración del orden público

Violaciones hacia las ga-rantías indivi-duales y altera-ción del orden


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CIÓN CAUSAL

APLICABLE público


Tlaxcala Xaloztoc Todos Se declara la desaparición sin expresión de causa

El Estado de indefensión del municipio

La grandilocuencia que ha rodeado al municipio mexicano no corresponde al desarrollo cabal de las instituciones jurídicas que le dan sustento. A pesar de que algunas constituciones políticas del Siglo XIX, como las de Hidalgo y Tlaxcala, le otorgaban la categoría de un cuarto poder, el poder municipal, dentro del escenario estatal, contrasta el hecho de que todavía en la actualidad el municipio está prácticamente en un estado de indefensión.

El equívoco término de municipio “libre”, que debiera ser cambiado por el de autónomo, no ha sido delimitado ni en la legislación ni en la jurisprudencia como merece; sólo queda la referencia cada vez más lejana de que, en algún momento, la libertad del municipio implicaba la eliminación de autoridades intermedias, como lo eran las jefaturas políticas que mediaban entre las autori-dades del Estado y las de los ayuntamientos. Actualmente resulta insatisfactoria y modesta tal libertad, cuando la propia Constitución federal establece al muni-cipio como uno de los tres niveles de gobierno para construir el sistema federal mexicano. No obstante, al municipio se le otorga la naturaleza de corporación administrativa descentralizada por región, como si fuera dependencia de algún poder ejecutivo, y no se le confieren las funciones propias de cualquier otro nivel de gobierno, como son: facultades ejecutivas, legislativas —no meramente re-glamentarias—, y judiciales.

Ante este panorama, el Poder Judicial federal a través de sus tesis, tanto ais-ladas como de jurisprudencia, tampoco ha aportado criterios de interpretación constitucional significativos que apoyen los elementos necesarios para considerar al municipio como un nivel de gobierno, sino que ha consolidado una escasa interpretación que poco ayuda a su independencia y que, menos aún, lo auxilia en medios de defensa efectivos.

Seguramente la intención revolucionaria de instaurar un Municipio Libre es equiparable a los conceptos de la Carta Europea de la autonomía local, promul-gada en 1981. Dicha Carta adelantó un concepto de la denominada autonomía local, entendiendo por ésta, como el derecho y la capacidad efectiva de las colec-tividades locales para regular y administrar una parte importante de los asuntos públicos, bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblaciones. En



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cambio, dentro de nuestro sistema federal, los asuntos públicos se han centrali-zado paulatina y progresivamente de los estados hacia la Federación y de los municipios hacia los estados, dejando sin funciones sustantivas a los niveles de gobierno más inmediatos a la población, como son los municipios. Para ilustrar este aspecto es significativa la tesis número 143 (Ap. SJF 1917-1985, p. 288-9) que determina que las autoridades municipales no tienen ni siquiera fe pública para hacer constar que un vecino de la municipalidad se encuentra en posesión de determinado predio en la localidad.

Los recursos financieros de los municipios constituyen la llamada autonomía financiera, y es también objeto de la citada Carta Europea al disponer que las colectividades locales tienen derecho a recursos financieros propios, suficientes y distintos de aquellos recursos que son de los otros niveles de gobierno. Sin em-bargo, a pesar de que la discusión del Congreso Constituyente de 1916-1917 se centró en este aspecto, la tendencia de la coordinación fiscal contemporánea es la de establecer un sistema de participaciones donde la recaudación se centraliza; asimismo, aunque la reforma de 1983 asigna los recursos exclusivos de ciertos impuestos y contribuciones a los municipios, estos impuestos en gran medida no son suficientes para los municipios que soportan la obligación de atender nece-sidades derivadas de grandes concentraciones humanas o de industrias y activi-dades que están bajo la competencia del Estado o de la Federación.

Por su carencia de facultades legislativas, los municipios se ven impedidos para establecer contribuciones según las tesis 268 (Ap. SJF 1917-1985, p. 454) y 345 (Ap. SJF 1917-1985, p. 594). Tratándose, en ocasiones, de manera dis-tinta a los miles de municipios de la República con relación al Distrito Federal, que no goza del régimen municipal, como fue el caso de las contribuciones so-bre el uso y aprovechamiento de las aguas, declaradas inconstitucionales para los municipios (A.R. 4041/85, Compañía Nestlé, SA, 25 de agosto de 1987, 7ª época, Vols. 217-228, 1ª parte. A.R. 11665/84, Productora Industrial, SA de CV, 16 de junio de 1987, 7ª época Vols. 217-228, 1ª parte), mientras que fue aceptada la constitucionalidad del impuesto sobre pozos artesianos, para el Dis-trito Federal.

La autonomía política que se suponía garantizada por la simple cancelación de las jefaturas políticas, demuestra ser más sofisticada en la actualidad y menos vigente. Esta autonomía ha sido analizada por la Suprema Corte en dos grandes rubros: La naturaleza de los derechos políticos del ayuntamiento como corpora-


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ción, así como de los munícipes como individuos, por un lado; mientras que por otro, se ha reiterado la denegación de la protección federal a través del juicio del amparo, o de otros medios constitucionales, para la defensa de los municipios. Tanto uno como otro han tenido su origen en dos votos de Ignacio L. Vallarta, por lo que se trata de tesis consolidadas en la historia de nuestra jurisprudencia. (Cfr. Amparo Juan Estrada en representación de Tepetitlán y Sayula del Estado de Hidalgo, decidido el 9 de noviembre de 1882. VALLARTA, Ignacio L. Votos, t. IV, reedición de 1975. Ed. Porrúa, pp. 556 y ss.).

Por lo que respecta a los derechos políticos, la Suprema Corte ha determina-do que los municipios no tienen legitimidad procesal para interponer juicios de amparo (Presidente Municipal de Tehuacán, S.J.F. 5ª época T. IV. pp. 613, 1919); asimismo, las autoridades municipales no poseen un derecho al cargo, aunque éste se derive de una elección, por lo que la suspensión, desaparición o revocación de dichas autoridades no legitima la interposición de un juicio de amparo, ya que la función pública municipal es una prerrogativa de los ciuda-danos y no una garantía individual (tesis 623 Ap. S.J.F. 1917-1988, p. 1061), a esta interpretación de confrontar múltiples tratados internacionales que conside-ran a los derechos políticos como derechos humanos.

De igual manera, los municipios no están legitimados para excitar a la Su-prema Corte a que investigue algún hecho o hechos que constituyan una grave violación a garantías individuales o al voto público, según se desprende del artí-culo 97 constitucional (tesis 117 Ap. SJF 1917-1985, p. 227).

Asimismo, la Suprema Corte ha interpretado que el municipio no es “poder político” en el sentido del Artículo 105 Constitucional, tratándose de la contro-versia entre las entidades que conforman el sistema federal. En esta tesis se re-conoce que, aunque el municipio tenga personalidad jurídica y sea la base de la división territorial y de la división político-administrativa de los estados, no par-ticipa de la naturaleza de poder político para plantear una controversia constitu-cional, lo cual descalifica al municipio incluso para plantear controversias de índole fiscal, derivadas de las participaciones, según lo prevé la Ley de Coordi-nación Fiscal (tesis Ap. SJF 1917-1988, 1ª parte, pp. 325-328).

Resulta tan importante reconocerle al municipio la legitimidad para la con-troversia constitucional que, desde el 23 de diciembre de 1970, se dio una ini-ciativa para incluir expresamente en dicho artículo al municipio como actor de la


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controversia. Quizá sea el momento para retomar la iniciativa y así romper el círculo vicioso de la indefensión jurídica del municipio.

Como se aprecia de lo descrito anteriormente, habría todavía mucho por hacer a nivel jurisprudencial, para actualizar y dar vigencia al ya viejo principio del Municipio Libre.

La concurrencia en materia ecológica de la federación, estados y municipios

Cuando la Constitución determina en su fracción XXIX-G del artículo 73 la concurrencia entre los tres niveles de gobierno del Estado federal, sólo puede referirse a una concurrencia legislativa que se delimita a través de una ley gene-ral y que se complementación leyes locales. El artículo que confiere al Congreso de la Unión las facultades expresas para que legisle, como lo es el artículo 73 Constitucional, sólo puede referirse a una concurrencia legislativa entre los úni-cos niveles de gobierno facultados para legislar, es decir, entre la Federación y los estados, ya que los municipios sólo gozan de facultad reglamentaria.

La interpretación de la fracción XXIX-G debe hacerse, en mi opinión, en el sentido de que la ley general complementará, por disposición constitucional, la regla competencial que la Constitución estableció: una concurrencia legislativa para la Federación y los estados en materia de protección al ambiente y de pre-servación y restauración del equilibrio ecológico. La ley general definirá qué acciones pueden los estados efectuar, bien expresa o tácitamente, el hacer exclu-sivas ciertas materias para la Federación. Los estados estarán facultados para legislar en todo aquello que no contravenga a la ley general.

La regla de la fracción XXIX-G excepciona, por lo tanto, la regla básica el artículo 124 que no permite la concurrencia, sino sólo el ejercicio por parte de los estados de facultades reservadas, es decir, no expresas para la Federación.

Esta regla básica proviene del Acta de Reformas de 1847, que Mariano Ote-ro propuso para dar fin a la aparente anarquía en que se había caído por la con-currencia entre Federación y estados en todas las materias. La Constitución de 1824 había propiciado esta situación ya que no había una regla similar al artícu-lo 124 actual por un lado y, por otro, los conflictos de leyes habían propiciado enfrentamientos políticos y de partido, que se agudizaron al ser el propio Con-greso federal, el mismo que había expedido las leyes federales, quien siempre decidía parcialmente en favor de las leyes por él dictadas en detrimento de las facultades de los estados.



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Por ello, Otero propuso dos medidas al respecto: 1. La determinación tajan-te de facultades otorgadas entre la Federación y los estados, con el objeto de que no hubiera conflictos de leyes y que la Constitución misma determinara expre-samente las facultades de la Federación, y 2. En caso de conflicto, resolverlo como un problema de inconstitucionalidad y no de legalidad, por el propio Congreso de la Unión (artículo 22 del Acta de Reformas) o por vía de un nove-doso juicio llamado de emparo, cuando afectase derechos humanos (artículo 25 del Acta de Reformas).

Sin embargo, esta distribución de competencias resultó contraproducente pues nunca limitó la acción de la Federación para legislar en nuevas materias, y antes bien propició, la reforma cotidiana de la Constitución para hacer “expre-sas” todas las competencias que fuesen surgiendo. Aun después de ser ejercidas por el gobierno federal, sin previa disposición expresa, tal como sucedió con las ruinas de Monte Albán en 1932, donde la Federación no tenía facultades para legislar en materia de monumentos arqueológicos y forzó a través de una con-troversia constitucional que Oaxaca derogara su ley de monumentos.

A partir de la década de los setenta, el monopolio de la Federación para hacerse cargo de las competencias constitucionales, se tornó ruinoso y obsoleto, pues el gobierno federal ya no puede enfrentar con exclusividad los problemas relacionados con la salud, educación, asentamientos humanos, etc. por lo que se dio un giro para excepcionar las facultades entre la Federación y los estados.

Surgen una serie de facultades “concurrentes” que por su naturaleza están sometidas a reglas que no operan para las demás leyes. A diferencia de las de-más leyes federales que son exclusivas y excluyentes pues no puede haber una ley local sobre la misma materia, las leyes “generales” tienen leyes locales com-plementarias que deben orientarse conforme a los lineamientos generales dados por el Congreso de la Unión. De la misma manera, en las leyes federales no existe jerarquía con las leyes locales, pues ambas desarrollan una competencia distinta, plasmada directamente en la Constitución federal, si existiese alguna invasión de una o de otra, el problema sería de constitucionalidad y no de jerar-quía entre leyes. En cambio, tratándose de una ley general, si existen conflictos entre las leyes y debido a que la Constitución federal confía al Congreso de la Unión la distribución específica de competencias en la materia, corresponde una jerarquía mayor a la ley general con respecto a las leyes locales, por lo que el problema es de legalidad.


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Quisiera enfatizar que la concurrencia es legislativa, puesto que lo que se puede llamar “concurrencia” administrativa o judicial puede contemplarse para todas las materias y no sólo para la excepcional regla de la fracción XXIX-G. Por disposición contenida en el artículo 133 Constitucional, las leyes del Con-greso de la Unión que “emanen” de la Constitución, es decir, que estén de acuerdo con las reglas competenciales establecidas por la Constitución federal, serán Ley Suprema de la Unión y tanto los gobernadores (artículo 120 Consti-tucional) como los jueces de cada Estado (artículo 133, segunda parte) deberán aplicar dichas leyes aun cuando contravengan leyes locales.

De tal suerte que el federalismo mexicano hace de las autoridades estatales, colaboradores y responsables tanto de las leyes federales como de las leyes gene-rales. Esta disposición no se aplica sólo a las materias “concurrentes”, sino tam-bién a las exclusivas de la Federación, por lo que no es necesario consagrar una especial coordinación administrativa para la materia ecológica por ser una materia concurrente, sino que esa coordinación existe para todas las materia federales.

El sistema de distribución de competencias en los Estados Unidos es distin-to al nuestro, pues desde 1819 todas las materias son concurrentes, a partir del precedente McCulloch v. Maryland, decidido por John Marshall, en el cual se determinó que la Federación puede legislar sobre cualquier materia que consi-dere “propia y necesaria” para el desarrollo del país, en virtud de la sección 8, del artículo I de dicha Constitución.

Esta regla es equivalente al principio de facultades implícitas de la fracción XXX del artículo 73 Constitucional pero en nuestro país se le ha dado una in-terpretación tan restringida a tal disposición que ha caído prácticamente en des-uso, pues el artículo 124 exige claramente una facultad expresa en la Constitu-ción, lo cual no se encuentra en la Enmienda X de la Constitución de aquel país.

La regla de la facultad expresa federal fue adoptada en Estados Unidos cuando se organizó como Confederación, inmediatamente después de su inde-pendencia y durante casi diez años rigió en ese país al final del siglo XVIII. No obstante, con la Constitución de 1787 y su enmienda X aprobada en 1791, la regla de distribución de competencias fue más laxa y se rechazó la distribución “expresas” de competencias.


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Mientras que en México, aunque durante la primera República federal se-guimos el ejemplo de una distribución más laxa, tal como los Estados Unidos la tenía para 1824, por la ausencia de una revisión judicial y por la lucha de parti-dos que entorpeció la buena relación entre la Federación y los estados, optamos por un sistema más compatible con el de la Confederación de la primera etapa de los Estados Unidos.

División de poderes, federalismo y municipio en México

Desde 1988, el cambio en las instituciones es el nombre del juego para los mexicanos. No sólo tenemos una nueva clase política en el poder, con una for-mación distinta de la generación de abogados que empezó a dominar en 1946, sino que es una clase en crisis de legitimad a la que se le ha obligado a alterar las reglas políticas del autoritarismo, para bien de la democracia. Los gobernadores en el sistema federal mexicano son el alter ego del Presidente de la República en turno, por ello su alta investidura formal derivada de la Constitución, tanto fe-deral como estatal, contrasta y se separa del virtual carácter que en la realidad tienen de ser representantes personales del presidente mexicano; con la misma representatividad de los antiguos jefes políticos, que fueron eliminados aparen-temente durante la última Revolución de 1910.

La subordinación política de los gobernadores y de las autoridades munici-pales ha transformado a las instituciones legales y administrativas de los estados y de los municipios en mera retórica, en palabras sin contenido ni proyección. En este sentido, ni los conceptos fundamentales de nuestro derecho constitucio-nal operan o se desarrollan: soberanía local, autonomía municipal o políticas públicas locales se convierten en números, membretes.

Después del anquilosamiento, sobreviene la muerte política. El excesivo pre-sidencialismo está asfixiando al sistema que le dio vida: el federalismo. Esta paradoja histórica es real cuando se toma en consideración que, hacia 1824, México decidió instaurar el sistema presidencial, porque de acuerdo con las palabras de Miguel Ramos Arizpe, el peligro de que un solo presidente abusara del poder político confiado, se vería eliminado tanto por el principio de división de poderes como por el sistema federal que fraccionarían horizontal y vertical-mente al poder.1

Sin embargo, las invasiones y revueltas internas en primer término, y des-pués el partido oficial, fueron concentrando el poder en manos del Presidente de la República, erosionando los límites de los principios mencionados. El proceso

1 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, Grandes tendencias políticas contemporáneas. Universidad Na-cional Autónoma de México, 1986, p. 10.



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de concentración y centralización que han mediatizado a la división de poderes y al federalismo respectivamente fue gradual, pero progresivo.

Una de las características del sistema actual es que la única agenda que im-porta es la del Presidente de la República, y sólo a él corresponde formularla. Formalmente se llama Plan Nacional de Desarrollo cuya naturaleza jurídica es vaga, pues no se trata de una ley que aprueba con el Congreso de la Unión, sino, quizá, se trata de un acto administrativo general de carácter autónomo, parecido a un reglamento, pero sin subordinación a ley alguna y, por lo tanto, con los defectos que en el sistema mexicano tienen esos ordenamientos, ya que a diferencia de en Estados Unidos, los reglamentos en México son expedidos exclusivamente por el presidente, sin ninguna fase previa de consulta o análisis abierto, como lo prescribe en aquel país la Administrative Procure Act.

Aunque el Plan Nacional de Desarrollo y todos los demás acuerdos presi-denciales son formalmente complementados por planes estatales de desarrollo y acuerdos estatales, éstos lejos de ser instrumentos independientes, son más bien contratos de adhesión que sólo expresan su conformidad y subordinación a la “agenda nacional”.

Antes de la aparición de la denominada planeación económica en el artículo 26 constitucional en 1983, el proceso institucional de centralización se dio por la práctica de la “federalización” de las atribuciones en el Estado federal mexicano. El proceso ha sido legislativo, reformando continuamente la Constitución desde 1983, e inspirado por las iniciativas y la voluntad de los presidentes mexicanos en turno.

La distribución de competencias en México cuenta con la regla general del artículo 124 constitucional, que establece el sistema de facultades expresas para la Federación de la manera en que se había determinado en el artículo 2º de los Artículos de la Confederación en Estados Unidos.2

Aunque esta disposición haría, por principio, más limitado al conjunto de atribuciones federales; en México no ha operado así, ya que ha motivado un 2 En efecto, el artículo 124 de la vigente Constitución prescribe: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entiende reserva-das a los estados”. Por su parte, el artículo 2o de los artículos de la Confederación de 1781 decía: “Each state retains its soberanity, freedom, and independence, and every power, jurisdiction, and right which is not by this confederation delegated to the United States in Congress assem-bled”.


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cúmulo de reformas constitucionales para ir agregando el sinnúmero de faculta-des con que ha ido la Federación incrementando sus poderes en detrimento de los estados; pero además, para lograr ese objetivo no importa que la facultad se ejerza antes de consagrarla en la Constitución, por lo que en muchos casos, la reforma en el texto constitucional es posterior al ejercicio de una atribución no expresa.

Por el momento, ya no hay función significativa, tarea social, política o económica de importancia, o política pública de trascendencia, que no sea facul-tad expresa de la Federación, excluyendo así la participación de los estados. Esta incesante acumulación de facultades repercute en el presupuesto, la legislación y la administración pública. El comercio, trabajo, régimen agrario, seguridad social, fomento económico, educación, salud, y otros rubros se instauran consti-tucionalmente como una función predominantemente federal.

De esta suerte, las obras públicas, los presupuestos y los márgenes de defini-ción de las políticas públicas son geométricamente reducidos en los estados, quienes no pueden fijar agenda sin la colaboración de la Federación. No pueden avanzar en el desarrollo económico ni planear políticas importantes con el apoyo del Poder Ejecutivo federal.

Pero además de esta centralización política, derivada del sistema partidista oficial y supeditado al Ejecutivo federal, la carencia de facultades significativas de los estados posee un entorno sicológico de dependencia y centralismo de los estados hacia la Federación.

No sólo las entidades federativas son víctimas de la acción política, sino que como las personas marginadas dentro de una sociedad subyugante, se muestran actualmente cautivadas por ese centralismo sin imaginación para salir de su marasmo.

Empezaremos a describir los ejemplos de este centralismo más sicológico que jurídico. Aunque los derechos humanos no son atribución exclusiva de la Federación, los estados no avanzan con ninguna medida en el establecimiento de nuevos derechos o medios prácticos de protección que el atormentado juicio de amparo, que corresponde al Poder Judicial Federal en exclusiva.3

3 La Constitución de Chihuahua de 1921, era la única que además de establecer derechos adi-cionales a los de la Constitución federal, avanzó en la garantía de esos derechos con un juicio local de amparo, denominado recurso de queja. Sin embargo, el gobierno del PAN en Chi-


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Lo anterior podría ser útil para los estadistas de las entidades federativas, pues en lugar de seguir el tipo de justicia electoral que ha establecido la Federa-ción confiada a tribunales administrativos poco eficientes para la anulación de los fraudes electorales,4 podrían los estados consignar indubitablemente, en su respectiva Constitución a los derechos políticos que a nivel federal se ha llegado incluso a cuestionarles su carácter de derechos humanos,5 para así instrumentar dentro de su Poder Judicial local la facultad jurisdiccional sobre la elecciones que fuera anunciada en el ámbito federal desde 1873 por José María Iglesias, al ocupar la presidencia de la Suprema Corte de Justicia.

No existe control propio de la constitucionalidad estatal o judicial en los es-tados. Esto tampoco es culpa del sistema político, sino de una carencia de inno-vación jurídica en las propias entidades federativas. Como consideran que estas cuestiones deben ser resueltas por la Federación, los estados han sometido sus problemas de constitucionalidad local ante el Poder Judicial Federal. Un caso reciente, decidido por el pleno de la Suprema Corte de Justicia, ha destacado que el tribunal federal carece de competencia para resolver probables violaciones a la Constitución del Estado de Veracruz, en cuanto al procedimiento de su huahua inició el 24 de junio de 1993 una reforma sustancial a la Constitución en la cual propuso que se suprima dicho recurso judicial, porque según la iniciativa: “En el país corresponde al Poder Judicial Federal, a través del juicio de amparo, la tutela de los derechos del gobernado, incluyendo los que establece esta Constitución. Además, no obstante que aparece el precepto por primera vez en la Constitución de 1921, nunca se ha reglamentado el ejercicio de la queja a que alude”. 4 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, Los tribunales electorales, Miguel Ángel Porrúa, UNAM, 1992. 5 En el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de México, que es la máxima instancia dentro del Poder Judicial Federal, existen hasta 1988, tres precedentes sobre la improcedencia del juicio de amparo por la violación de los derechos políticos: “La afectación de estos derechos no puede ser reclamada en el juicio constitucional, que está instituido exclusivamente para garantizar la efec-tividad de las garantías individuales (derechos humanos), consignadas en los 29 primeros artí-culos de la Constitución federal, y no para proteger los derechos políticos otorgados únicamente a los mexicanos, que tienen la calidad de ciudadanos. Semanario Judicial de la Federación. 5ª época. Tomo LXIX, p. 4731 y Tomo LXXI, p. 5301. 7ª época. Vol. 71, primera parte, p. 23. Federación. 1917-1988. Tesis de jurisprudencia de las Salas de la Suprema Corte de Justicia, es decir, respaldada por cinco precedentes en el sentido de la resolución judicial, la tesis de juris-prudencia número 623 dice: “La violación de los derechos políticos no da lugar al juicio de amparo, porque no se trata de garantías individuales”. Semanario Judicial de la Federación. 5ª época. Tomo III, p. 1312; Tomo IV, p. 862; Tomo V, p 1135; Tomo VI, p. 463 y Tomo VII, p. 941.


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reforma, ya que ello no viola directamente a la Constitución federal.6 Como se aprecia, en México no se ha desarrollado la garantía de la forma republicana de gobierno como en Estados Unidos. Por lo tanto, los estados deben establecer su propio control de constitucionalidad, pero en su lugar no han establecido ningún medio de protección para su propia Constitución. Puede ello conducir a la soberanía estatal.

El fuero constitucional en México es una garantía de independencia entre los poderes de gobierno dentro de los niveles del sistema federal. Consiste en un procedimiento ante las legislaturas correspondientes, bien la federal o las estata-les, para autorizar el juzgamiento de un servidor público, federal o estatal, ante una acusación penal en su contra, y evitar así que acusaciones terciarias puedan prosperar en detrimento de la función pública. Como el sistema federal es deri-vación del principio de división de poderes, ya que consiste en la delimitación de competencias entre esferas o niveles de gobierno, el fuero cumple igualmente una función protectora del sistema federal, al extenderse a los servidores estata-les cuando se les acusa de la comisión de delitos federales.

Sin embargo, en la actualidad hay lagunas legales que no extienden esta ga-rantía a los servidores municipales. Uno de los fundamentos del federalismo mexicano se hace radicar, por lo menos desde 1914, con el Municipio Libre, en el régimen principal; la oposición en nuestro país se ha capacitado gobernando primero a los municipios. Ernesto Ruffo (Ensenada. B.C.), y Francisco Barrio (Ciudad Juárez, Chih.), antes de ser gobernadores, tuvieron como experiencia política haber sido presidentes municipales. Otros líderes del PAN y candidatos a la gubernatura de su Estado, también han sido previamente presidentes muni-cipales, enriqueciendo y prestigiando sus carreras políticas desde esos cargos; ejemplos de lo anterior son Rosendo Villarreal, (Saltillo, Coah.), y Ana Rosa Payan (Mérida. Yuc).

No hay duda que el municipio representa el germen de los gobiernos de oposición y, en consecuencia, son susceptibles de múltiples ataques desde todos los poderes y niveles. Una táctica muy común es imputarles corrupción o la comisión de delitos, estas acusaciones son tan poderosas que la sola investiga-ción puede inducir a la renuncia o a la “licencia” del funcionario acusado, pre-

6 Amparo en Revisión 3112/88. Elpidio Fontes Lagunes, decidido por el pleno el 23 de mayo de 1990, foja 22 de la sentencia.


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juzgándose así sobre su responsabilidad penal, aun antes de que sea sometido a juicio ante los tribunales competentes.

Hacia 1992 se informó oficialmente que existían sólo 37 Concejos Munici-pales, que sustituyen a los ayuntamientos electos popularmente, por disposición de la Legislatura ante alguna causal de gravedad política o criminal cometida por los alcaldes electos.7

Según datos obtenidos de fuentes confiables, podemos estimar que para sep-tiembre de 1992 había 244 municipios en poder de la oposición o Concejos Municipales, gobernando a un total de 17,034,577 habitantes.

Con esta fragilidad en la protección y garantía de los funcionarios municipa-les ante acusaciones temerarias de haber cometido delitos, no hay corresponden-cia ni protección en los estados para salvaguardar su investidura. La Constitu-ción federal no otorga a los alcaldes ninguna forma de fuero federal que los proteja de acusaciones federales mientras que, con relación al fuero local, por acusaciones de haber cometido delitos locales, sólo 14 estados, de las 32 entida-des de la Unión reconocen constitucionalmente al fuero local.8 Adicionalmente, existen constituciones estaduales que sólo reconocen fuero constitucional a los presidentes municipales, ignorando a los regidores y síndicos, que es donde está la representación proporcional en los municipios, y donde debe brindarse esta protección.9

La situación más intolerante a nivel local, se observa en los estados donde los servidores municipales no cuentan con ninguna garantía y, por lo tanto, no tie-nen fuero. Aunque en la mayoría de este grupo de estados, el texto constitucio-nal es omiso en incluir a dichos servidores como depositarios del fuero local, destacan las constituciones de Durango, Oaxaca, por excluir de manera expresa el disfrute de cualquier fuero.10 7 Según la información, los Concejos Municipales estaban distribuidos de la siguiente manera: Aguascalientes 2, Chiapas 4, Guanajuato 1, Guerrero 8, Michoacán 14, Oaxaca 1, Sonora 1, Tabasco 3 y Veracruz 3. Información básica de los municipios de México, Secretaría de Gober-nación. Centro Nacional de Desarrollo Municipal. Enero de 1992. 8 Dichos estados son: Aguascalientes. Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahui-la. Colima, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sonora y Zacatecas. Falta Chihuahua, que no otorga a sus funcionarios municipales el fuero constitucional. 9 Son seis estados: Hidalgo, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco y Veracruz. 10 La Constitución del Estado de Oaxaca que posee el mayor número de municipios del país (570), es exorbitante cuando establece en su artículo 147: “En los delitos del orden común y


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Ante este heterogéneo panorama, no hay uniformidad ni garantía plena del Municipio Libre o autónomo frente a los poderes locales ni, mucho menos, de la Federación. En el mejor de los supuestos, sólo existe fuero contra los delitos del orden común, pero no hay un solo Estado de la República que posea la ga-rantía del fuero federal para sus servidores municipales, la cual se tendría que incluir expresamente en la Constitución federal. Ante el contraste de la Consti-tución de Oaxaca que se excede al prohibir el fuero incluso en el ámbito federal, la Constitución de Coahuila prevé el supuesto del fuero local a todos los funcio-narios municipales ordinarios, como el presidente municipal, los regidores y los síndicos: pero también se extiende a los Concejos Municipales. Esta medida debiera ser adoptada por la generalidad de todos los estados.

Como los políticos que ocupan los principales puestos en los estados, y que provienen en su mayoría del partido político oficial, no han tenido una experien-cia electoral previa a la de gobernador, la protección del régimen municipal se torna particularmente sensible para la oposición en México, ya que sus candida-tos cuentan con experiencia electoral ante una Legislatura o ante un ayunta-miento. A partir de 1970, los políticos del PRI se han concentrado en su entre-namiento y ascenso dentro de la administración pública federal, sin conocer los problemas de una elección previa, ni contar con la experiencia de un cargo elec-toral, por lo que no están sensibilizados en los problemas que pueden tener en puestos de elección en el Congreso o en los municipios.

Además de la incongruente desprotección de los funcionarios municipales, el municipio como entidad política carece de medios de protección en el derecho federal mexicano. Como el municipio es un ente público y no es un individuo, no goza de derechos humanos, según la jurisprudencia”, por lo que no tiene acceso al juicio de amparo para su protección; tampoco puede promover la “controversia constitucional” a que se refiere el artículo 105 de la Constitución

violación a las leyes federales y del Estado, los servidores públicos municipales no gozarán de protección constitucional alguna, pudiendo —en consecuencia— proceder contra ellos el Mi-nisterio Público”. Esta Constitución violenta a la Constitución federal, pues se excede en su competencia al prohibir el fuero federal que es exclusivo en su regulación de la Constitución federal. Como se ha mencionado, Durango y Oaxaca prohíben el otorgamiento de fuero local; otros estados también lo excluyen pero de manera tácita, pues su Constitución no los incluye dentro de los funcionarios con fuero: Chihuahua, México, Michoacán, Morelos, Puebla, Quin-tana Roo, Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán, en total nueve estados.


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federal;11 ni muchos menos excitar a la Suprema Corte para “investigar” las violaciones del voto público.12 No hay pues, defensa alguna a favor del munici-pio en el sistema jurídico mexicano.13

Aunque el municipio tenga personalidad jurídica propia y sea la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, tales condiciones no le atribuyen el carácter de “poder político” que, según el Poder Judicial Federal, requiere para contar con legitimación procesal (standing) y plantear una controversia constitucional.14 Al respecto, hay que hacer mención al hecho de que, debido al estado de indefensión en que se encuentra el munici-pio mexicano, ya existe una tendencia apreciable para cambiar esta tesis, pues desde el 23 de diciembre de 1970 se presentó ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, una iniciativa de reforma al artículo 105 constitucional, para incluir a los municipios como sujetos de la controversia constitucional.

La anterior propuesta ha sido confirmada por la sentencia de la Suprema Corte de Justicia, en el juicio de amparo promovido por el síndico municipal priista de Mexicali, Enrique Almaraz Tamayo, en 1991, mediante el amparo en revisión número 4521 90. En este juicio, el municipio de Mexicali demandó al gobierno panista de Baja California, ya que éste había promovido y promulgado

11 El texto de esta disposición es: Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más estados. 12 Según el tercer párrafo del artículo 97 constitucional: La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público. 13 La tesis de jurisprudencia número 192 asimila a los municipios con los particulares, sin em-bargo, para negarles la posibilidad de pedir la intervención investigadora de la Suprema Corte de Justicia ante la violación de derechos humanos y del voto público. Los precedentes de esta tesis de jurisprudencia contemplan casos como el del ayuntamiento de Honey, Puebla, (A.R. 286/47), del Comité Nacional Directivo del PAN (Tomo XCIII, p. 60) y el célebre del exdi-rector de la Escuela Nacional de Jurisprudencia de la UNAM. Aquiles Elorduy (Tomo XC, p. 109). Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988. Primera parte. Pleno, pp. 324-325. 14 Controversia constitucional entre el ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla. Semanario Judicial de la Federación. 5ª época. Tomo IV, p. 729. (29 de marzo de 1919). Controversia suscitada entre el ayuntamiento de Motul, Yuc. y los poderes Legislativo y Ejecutivo del propio Estado. Semanario Judicial de la Federación. 5ª época. Tomo XLV, p. 3577 (26 de agosto de 1935).


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el decreto número 10, publicado en el Periódico del Estado el 30 de noviembre de 1989, por el cual se había abrogado el decreto número 172 del entonces go-bierno priista, publicado unos meses antes, el 20 de agosto de 1989, reformando la Ley de Coordinación Fiscal del Estado del 31 de diciembre de 1987.

En el texto original de la ley de coordinación local, se había establecido que correspondería a los municipios el 20 por ciento del monto total que recibiera el Estado de las participaciones federales de los impuestos, los cuales constituyen la mayor fuente de ingresos con que cuentan los estados y los municipios en la actualidad. Celebradas las elecciones para gobernador en 1989, y con el recono-cimiento del triunfo del candidato panista, el saliente gobernador priista modi-ficó dicha ley para aumentar el monto a 35 por ciento de las participaciones federales; como la toma de posesión de Ernesto Ruffo fue el 7 de noviembre de 1989, a él le correspondería aplicar dicho aumento a los municipios, a pesar de la grave crisis económica del Estado. Se legislaba optimistamente en los últimos días del régimen priista, para ser ejecutado con el presupuesto que manejaría ya el gobierno panista, esta medida partidista conocida en los Estados Unidos des-de 1803 con el caso de Marbury v. Madison,15 fue descubierta con facilidad y el gobierno de Baja California derogó tal aumento, por lo cual el municipio priista de Mexicali se amparó.

De la misma manera que en el caso Marbury, el juez Marshall, aunque negó el recurso de mandamus no tuvo impedimento para escribir una apología del derecho de Marbury a su cargo judicial; en el juicio del municipio de Mexicali, la Suprema Corte de Justicia decidió que si bien no procedía el amparo, efectuó un concienzudo estudio para determinar si el municipio debería considerarse como un “poder político” para resolver sus pretensiones de acuerdo con la con-troversia constitucional, cuestión ésta que no había sido planteada por la de-manda de amparo de Mexicali.16

15 Resulta similar la comparación, pues es sabido que el presidente John Adams designó a la mayor parte de 108 integrantes del Poder Judicial Federal, desde el Presidente de la Suprema Corte hasta los jueces de paz, en los últimos días de su administración, para heredársela al parti-do de Thomás Jefferson que había ganado las elecciones para el Poder Ejecutivo y el Congreso federales. 16 El juicio de amparo y la controversia constitucional son dos juicios distintos y excluyentes, según el criterio sustentado por la propia Suprema Corte de Justicia en la demanda de Pablo Landgrave, gerente de la Cooperativa de inventores y productores mexicanos, contra Fernando Martínez Jr., Vicente Cortés Herrera, subsecretario de Comunicaciones y Obras Públicas,


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Según la sentencia del caso de Mexicali, la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983 al artículo 115 constitucional tiene como principal fundamento el constituir un auténtico poder municipal,17 lo cual es cuestionable, pues en verdad, tal intención está latente desde el decreto de Carranza de 1914, cuando se instaura el “Municipio Libre” en nuestro país.

Cosme Hinojosa, jefe del Departamento del Distrito Federal y contra el Presidente de la Re-pública. Semanario Judicial de la Federación. 5ª época. Tomo XLIX, p. 428 (20 de julio de 1936). 17 Sentencia del A.R. 4521/90, Enrique Almaraz Tamayo, síndico municipal de Mexicali, apro-bada el 7 de noviembre de 1991 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fojas 52.

Bases constitucionales de las responsabilidades de los servidores públicos, estatales y municipales

I. SISTEMA DE RESPONSABILIDADES

1. Las responsabilidades de los servidores públicos son conceptos cuyas hipótesis de aplicación se refieren a los individuos que ocupan un cargo público, electivo o por designación, particularmente considerados. Aunque la entidad estatal puede estar sujeta a responsabilidad, la legislación mexicana sólo con-templa a los individuos y no al Estado in abstracto. Incluso conceptos funda-mentales como el Estado de Derecho, se refiere a la regulación normativa de las facultades de autoridades, individualmente consideradas.

Esta identificación entre responsabilidad e individuo excluye a los órganos de gobierno para considerarles como sujetos de responsabilidad. No podría pensarse en la responsabilidad política, penal, civil o administrativa del Congre-so o de la Suprema Corte de Justicia, como tampoco de ninguna Legislatura o Tribunal Superior de Justicia.

En los órganos colegiados de gobierno no es posible fincar la responsabili-dad pues las decisiones y actos son tomados en conjunto. Cualquier intento para hacerlo se perdería en el anonimato de la autoría y en la imposibilidad de deter-minar la causalidad entre el sujeto y el delito o infracción cometidas. Además, la historia política y jurídica no recaba en sus anales ejemplos de enjuiciamientos a los poderes legislativo o judicial.

De ahí que el concepto de responsabilidad sea compatible con los órganos de gobierno de titularidad única, ejecutivos y jueces unitarios tienden a ser los des-tinatarios de las normas de responsabilidad, así como los funcionarios de las administraciones, pública y jurisdiccional.

2. En la configuración del sistema presidencial, el tema de responsabilidad fue toral para decidir su estructura. Los constituyentes americano y mexicano estuvieron renuentes, en su momento, a depositar el Poder Ejecutivo en una sola persona, pues precisamente querían descartar la similitud con las monar- quías inglesa y española.



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Sin embargo, los promotores del sistema presidencial consideraron indispen-sable la unidad del Ejecutivo, manifestando que no habría identificación con un monarca puesto que, además de la forma republicana y federal de gobierno, el presidente sería responsable de sus actos, a diferencia de los reyes que no lo son ante sus parlamentos.

En México, los titulares del Poder Ejecutivo han sido responsables históri-camente: Juan B. Ceballos en 1853, Antonio López de Santa Anna en 1857, Benito Juárez en 1861 y Maximiliano en 1867, son ejemplos de ellos.

Los gobernadores, por su parte, comparten las mismas características del Ejecutivo federal y, en consecuencia, también están sujetos a responsabilidades. En realidad, han sido los gobernadores de los estados, los servidores públicos más frecuentemente enjuiciados tanto a nivel federal como local.

A partir de la Constitución de 1857 el sistema mexicano de responsabilida-des se ha perfilado con ejecutores y sujetos responsables bien definidos:

a) De esta manera, la responsabilidad política ha sido efectiva por parte de los con-gresos y legislaturas que gozan exclusivamente esta facultad. Tanto el Poder Legis-lativo federal como los locales han enjuiciado políticamente a ejecutivos, secretarios de estado, jueces y magistrados pero nunca a un miembro de esos Congresos. La responsabilidad política es, en consecuencia, una función de los legislativos hacia los otros poderes para sanear al Estado de los servidores indignos.

b) La responsabilidad penal ha sido compartida entre los poderes legislativos y los tribunales penales. La Cámara de Diputados a nivel federal y las legislaturas a nivel local, tienen que desechar las acusaciones temerarias contra los servidores públicos y, decidir si hay elementos razonables para que dicho servidor sea sometido a la ju-risdicción de los tribunales competentes. Superado este requisito de procedibilidad, antes denominado fuero constitucional, el servidor queda suspendido en sus fun-ciones para ser juzgado por los delitos imputados. Esta responsabilidad ha procedi-do contra los servidores públicos de todos los poderes de gobierno y de todos los ámbitos. Su función es punitiva en tanto que sanciona una conducta delictiva.

c) La responsabilidad civil recae exclusivamente en las personas de los servidores públicos y es fincada por los tribunales comunes. Para su concreción, los servidores públicos no cuentan con fuero o requisitos previos. Su función es reparadora de los daños y perjuicios ocasionados por dolo o negligencia en el servicio público.

d) La responsabilidad administrativa se deriva de la relación jerárquica entre auto-ridades superiores y sus subordinados, y corresponde en consecuencia a dichas au-


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toridades superiores aplicarla. Su función es correctiva pues tiende a garantizar la eficiencia de los servicios prestados.

II. NATURALEZA DE LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA

1. Aunque en el sistema anglosajón el Parlamento, con su confusión de po-deres, podía juzgar no sólo a los funcionarios públicos sino incluso a ciudadanos comunes expidiendo para ello los bills of attainder; a partir de la Constitución norteamericana de 1787, se prohíbe que el Congreso juzgue delitos y se le en-comienda la responsabilidad política.

Se debió al Plan de Carolina del Sur y a la argumentación de Gouverneur Morris en el Constituyente de Filadelfia, la fijación del procedimiento con una Cámara de Representantes acusadora. El juzgador fue determinado gracias al constituyente David Brearly que propuso y se aprobó que fuera el Senado y no la Suprema Corte porque podía desestabilizar a los otros poderes.1 Como los ministros de la Corte eran y son designados a propuesta del presidente, se temía su influencia, mientras que el Senado, por su número y estructura, estaría aleja-do de influencias. El vicepresidente, como presidente ex-officio del Senado garantizaría generalmente imparcialidad. El Senado, finalmente, tendría el mismo prestigio que la Cámara de Representantes para exculpar a un acusado.

Otro signo distintivo de la responsabilidad de funcionarios, la dio el consti-tuyente Charles Pinckney y la experiencia de las constituciones de Virginia y Delaware, previas a la federal, que establecían la responsabilidad política sólo después de dejar el cargo; por ello favorecieron la reelección de los ejecutivos para que hubiera un mayor periodo en el que se pudiera exigir dicha responsa-bilidad en caso de haberla.

Se debe a Alexander Hamilton y a James Wilson, la caracterización del jui-cio político como un procedimiento especial sustanciado exclusivamente ante el Congreso para determinar la culpabilidad política de un funcionario y, en su caso, aplicarle sanciones de índole política, como son la remoción y/o la inhabili-tación para ocupar en el futuro cargos públicos; por eso Alexis de Tocqueville la enuncia como la jurisdicción política.

1 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel “La responsabilidad política en el Derecho Constitucional Americano” en Anuario Jurídico. Tomo XI. UNAM, 1984, pp. 466-468.


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En la Constitución mexicana se han consagrado estos principios del modelo norteamericano, aunque con variaciones. Durante la vigencia de la Constitución de 1857 y debido a la propuesta de Marcelino Castañeda, se implantó un siste-ma como la propuesta original del Plan de Carolina del Sur, es decir, ante la supresión del Senado, el sistema haría de la Cámara de Diputados un jurado de instrucción que fijaría la culpabilidad del funcionario, mientras que la Suprema Corte aplicaría la sanción correspondiente.

Fue Castañeda quien propuso y así se incluyó, a los gobernadores como suje-tos de la responsabilidad política, ya que serían desde entonces responsables por el cumplimiento de dichos ordenamientos federales.

Precisamente, el concepto que la Constitución y las leyes federales, así como los tratados internacionales, serían la Ley Suprema de la Nación implicaría no la subordinación del orden normativo local al federal, sino la obediencia y cum-plimiento del ámbito federal por parte de los funcionarios locales. Así los gober-nadores publicarían y harían cumplir las leyes federales y no sólo las locales; las legislaturas no aprobarían más que las leyes reservadas a su competencia por la Constitución federal y los jueces locales se arreglarían a lo establecido en el ámbito federal. Por ello el tercer párrafo del artículo 108, establece la responsa-bilidad federal a los gobernadores de los estados, los diputados a las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales por vio-laciones a la Constitución y leyes federales, lo cual constituye la responsabilidad política, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales que constituye la responsabilidad penal.

Volviendo a la Constitución de 1857, se determinó que correspondería a la Suprema Corte la facultad exclusiva de imponer todo tipo de penas, incluyendo las políticas, lo cual significó un alejamiento del modelo norteamericano. Sin embargo, como la culpabilidad del funcionario era determinada por un solo órgano de gobierno, como era el Congreso unicamaral y a la Corte le corres-pondía la aplicación de la ley correspondiente, también obra del mismo Congre-so, para aplicar la sanción correspondiente, Emilio Rabasa en su libro La Consti-tución y la dictadura, criticó severamente este procedimiento que dejaba a los servidores públicos en manos del Congreso.

El primer caso de responsabilidad política de un gobernador, fue de Santos Degollado, cuyo juicio se sustanció al final de las sesiones del Congreso Consti-


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tuyente de 1857. Siguió el caso de Julio Cervantes gobernador de Querétaro sustanciado en 1869.

En el caso del gobernador de Jalisco Antonio Gómez Cuervo, acusado de violar las garantías individuales y no respetar el juicio de amparo, se precisó que para fincar la responsabilidad política, era indispensable la existencia de una ley anterior que determinara las penas. Esta argumentación provino después de que Gómez Cuervo fuera encontrado culpable por la Cámara de Diputados y en el pedimento fiscal de Ignacio M. Altamirano, quien consideró que aunque san-ciones políticas, éstas deberían estar precisadas en una ley expedida con anterio-ridad al caso, por lo que al no haberse promulgado, no podría aplicarse sanción alguna. A raíz de este caso se apresuró la ley del 3 de noviembre de 1870, pri-mera ley de responsabilidad a nivel federal.

Con la restauración del Senado en 1874, se encargó al Senado no sólo como juzgado político, sino incluso el juzgado penal de los funcionarios públicos. Especialmente el artículo 36 de la ley del 6 de junio de 1896 hizo del Senado el juzgador de los servidores.2

El sistema volvió a hacer un cambio en la Constitución de 1917. El cambio se explicó durante los enjuiciamientos de los ex-gobernadores de Querétaro, Ernesto Perusquía en 1919 y de Jalisco, José G. Zuno en 1926.

En el caso de Perusquía, la recién estructura del gran jurado del Senado se había declarado incompetente para conocer de su responsabilidad, a pesar de haber sido encontrado culpable, supuestamente, por la Cámara de Diputados. Bajo el sistema constitucional de 1857, esto no hubiera sido posible, ya que la culpabilidad era determinada por los diputados y al juzgador le tocaría la aplica-ción de la pena; mientras que, a partir de 1917, la primera Cámara sólo investi-gaba los hechos y acusaba en caso de encontrar elementos, y le toca al Senado el determinar finalmente la culpabilidad y además, aplicar la sanción política correspondiente.3

2 ZAMORA PIERCE, Jesús y VELÁZQUEZ, Juan, “Competencia para juzgar a los actos de fun-cionarios por delitos de responsabilidad oficial, cuando han dejado de ocupar su cargo”. Lecturas Jurídicas. No. 66. Abril-junio, 1978. Chihuahua, p. 8. 3 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “Experiencia parlamentaria sobre la responsabilidad de servidores públicos (1917-1983)” en Las responsabilidades de los servidores públicos. Manuel Po- rrúa, 1983, pp. 75-76.


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De 1918 a 1926 el juicio político fue un medio socorrido para remover a go-bernadores o inhabilitar a ex-gobernadores. Sin embargo, a partir de 1929 hasta 1975 la vía utilizada por el Senado, al ser más sumaria y con menos formalida-des, ha sido la desaparición de poderes para desconocer al gobernador en fun-ciones, lo cual contraría el sistema de responsabilidad política.

2. Aunque la desaparición de poderes es una institución tardía en el desarro-llo constitucional mexicano en las relaciones Federación-estados, no lo es en las relaciones estados-municipios. Desde 1825 existe en la Constitución de Vera-cruz, seguida por otros estados desde entonces, la facultad del gobernador del Estado para separar de su encargo a todas las autoridades municipales cuando éstas hayan abusado de sus facultades; es decir, cuando hayan incurrido en fal-tas de índole política. A esta institución aún se le conoce con el nombre de “sus-pensión de ayuntamientos”.

A partir de 1983, la Constitución federal se reforma para legitimar y unifor-mar las medidas de intervención estatal ante los casos de responsabilidad de los munícipes. De esta manera, el artículo 115 contempla la “revocación, suspen-sión y desaparición de ayuntamientos”. Aunque el texto constitucional no per-mite diferenciar las tres medidas, cabría distinguir a la suspensión de ayunta-mientos por su trayectoria histórica, como el procedimiento idóneo para fincar la responsabilidad política de los integrantes del ayuntamiento por abuso de poder o descuido en las funciones edilicias que deben sancionarse con la remoción de las autoridades responsables.4 De esta manera, los artículos 163, 164 y 165 de la Constitución del Estado de México, fueron derogados al entrar en vigor la re-forma de 1983 al artículo 115 constitucional. Asimismo, cabría integrar las me-didas establecidas en exceso de las tres medidas por la Constitución federal, como es el caso de la inhabilitación.

Por ello, es necesario sistematizar las múltiples causales y procedimientos pa-ra fincar la responsabilidad de los ayuntamientos.

3. Según la novísima Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios del Estado de México de 11 de septiembre de 1990, procede el juicio político ante la Legislatura y reglamenta un meticuloso proce-dimiento en el cual, la sección instructora de la Legislatura es el jurado de acu-

4 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “Desaparición de ayuntamientos”, en Estudios jurídicos en memoria de Roberto Mantilla Molina. Porrúa. 1984, p. 420.


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sación y el pleno, con un quórum calificado, es el propio jurado de sentencia. Es decir, la sustanciación completa de la responsabilidad política, corresponde ex-clusivamente a la Legislatura.

El esquema general que se presenta en las legislaciones estatales, es el de ins-taurar a las legislaturas como jurado de acusación y al pleno de los tribunales superiores de justicia como jurado de sentencia;5 es decir, ante la ausencia de senados estatales, producto de un olvido para reinstalarlos desde 1874, no puede reproducirse a nivel local un procedimiento parecido que a nivel federal se prevé para el juicio político.

El que la responsabilidad política sea sustanciada totalmente por la Legisla-tura del Estado, es un inconveniente para todo servidor público, ya que significa que esta materia está totalmente controlada por una misma Cámara.

Por otra parte, en el aspecto de la responsabilidad política de los gobernado-res habrá que atacar un problema que se presenta cuando el gobernador ante el enjuiciamiento sustanciado por una Legislatura, acude al Senado alegando una controversia política entre él y la Legislatura. De esta manera se ha evadido la aplicación estricta de un régimen de responsabilidad por la intervención federal. Efectivamente, en virtud de la fracción VI del artículo 76 Constitucional fede-ral, el Senado está facultado para dirimir controversias políticas entre los pode-res de un Estado. Algunos gobernadores han planteado, en consecuencia, que el juicio político en su contra, es una “controversia política” entre ambos poderes.

Casos como el del gobernador Hipólito Charles de Coahuila decidido por el Senado el 30 de noviembre de 1880 y el de Santos Godínes de Nayarit, decidi-do el 23 de octubre de 1919, por ejemplo, ilustran la vaguedad y exigen una determinación al respecto de esta intervención federal.

4. Según la Constitución federal y la del Estado de México, el gobernador sólo es responsable políticamente en el ámbito federal por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales, correspondiendo exclusivamente al Con-greso de la Unión el aplicarla. (Artículos 108, tercer párrafo y 110, segundo párrafo).

5 RAMÍREZ MEDRANO, Raúl, “Régimen constitucional de responsabilidad de los servidores públicos de los estados de la Federación”, en Revista Jurídica Mexicana de Justicia. No. 2. Vol. II. Abril-junio, 1984, p. 207.


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Pero también el gobernador aparece únicamente responsable por la comisión de delitos, bien federales como el manejo indebido de fondos y recursos federa-les, o bien locales como los delitos graves del orden común y delitos contra la soberanía del Estado (Artículo 5º de la Ley de Responsabilidades de los Servi-dores Públicos del Estado y Municipios). Es decir, el gobernador no tiene res-ponsabilidad política local y sólo la tiene federal.

III. LA RESPONSABILIDAD PENAL

1. La comisión de delitos es castigada sin límites, para los servidores públi-cos. El gobernador es el único funcionario que goza de un privilegio al reducir-se su responsabilidad penal a los denominados delitos graves del orden común y los delitos contra la soberanía del Estado durante el tiempo de su encargo, mientras que para todos los demás servidores cualquier delito es punible.

La expresión “delitos graves del orden común” proviene de la Constitución federal de 1857 y hasta el momento hay varias interpretaciones sobre su signifi-cado. Según la anterior Ley de Responsabilidades del Estado de México de 30 de abril de 1984, se determina en su artículo 5°, que por delitos graves del or-den común debía entenderse aquéllos cuya pena media aritmética excedía de cinco años de prisión y, por consiguiente, no alcanzaba el procesado libertad caucional. Contrariamente, la Ley vigente de 1990 no contiene esta definición.

Existen al respecto, otras interpretaciones explicadas por Manuel Herrera y Lasso,6 una de ellas es en el sentido de que dichos delitos son los contenidos en el artículo 22 constitucional como hipótesis para aplicarles la pena de muerte, mientras que otra, va en el sentido de que la determinación de los delitos graves, como todo lo relacionado a las responsabilidades, corresponde a una ley especí-fica, tal como ha habido un proyecto para la responsabilidad presidencial de febrero de 1921.

Independientemente de la interpretación que se adopte, la indefinición de la gravedad de los delitos, sujetan a los servidores públicos a una mayor o menor discrecionalidad de su juez, pudiéndole aplicar un criterio muy riguroso para apreciar la gravedad de un posible delito o, por el contrario, exonerándolo de responsabilidad ante un delito que comúnmente se califique como grave.

6 Cfr. “La reforma del Título Cuarto de la Constitución” en Estudios Constitucionales. Segunda serie. Editorial Jus. México. 1964, pp. 23 a 100.


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Pareciera que, en consecuencia, el mejor criterio sea el de contar con una ley penal especial o agregarla al texto de la misma ley que determine las responsabi-lidades, el criterio para apreciar la gravedad de los delitos que, factible y razona-blemente, pudiera cometer un servidor público. Al respecto habría que puntua-lizar que no se trataría más que de considerar como graves a figuras delictivas previamente contempladas en el Código Penal correspondiente, puesto que se trata de delitos ya del orden común a los cuales se les va a considerar graves en razón del sujeto activo que los puede cometer; es decir, un funcionario público más la gravedad del propio tipo que se aprecia en virtud de una mayor sanción prevista y aplicable.

Por lo que respecta a los denominados delitos contra la soberanía del Estado, la ley debiera ser más explícita, pues no hay en el Código Penal, tipos específi-cos con esa denominación. El Código Penal del Estado de México se refiere a delitos contra el Estado y además, habría que anotar que no cabe analogía con el delito de traición a la patria, pues éste además de ser un delito federal, se aplica al Presidente de la República. De esta manera, a la muy limitada responsabili-dad del gobernador, se le excluye prácticamente la viabilidad para acusarlo pe-nalmente por un delito no previsto en el Código Penal del Estado, como es por atentar contra la soberanía del Estado.

En realidad, esta causal debiera ser política y no penal; no obstante su de-nominación como “delito” nos circunscribe al ámbito penal, aunque a nivel de doctrina se antoja comentar que su denominación refleja una confusión de lo que antes se denominaban “delitos oficiales” cuyos tipos reflejaban algunas cau-sales políticas donde las conductas no pueden ser precisadas como en el ámbito estrictamente penal.

IV. LA RESPONSABILIDAD CIVIL

Es uno de los aspectos más difíciles de determinar en el campo de las res-ponsabilidades. Debido a que importa la reparación patrimonial del daño cau-sado por ausencia de diligencia, cuidado, honestidad y eficacia de parte de la autoridad; el probar y reconocer dicha culpa o dolo resulta muy difícil.

Los artículos 1757 del Código Civil del Estado de México, como 1928 del correspondiente al Distrito Federal, establecen la responsabilidad civil, directa y


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personal del servidor público, y subsidiaria del Estado, lo cual ha hecho prácti-camente inexistente la responsabilidad.

La doctrina mexicana no ha dejado de criticar esta responsabilidad subsidia-ria7 y se han hecho esfuerzos por interpretar el artículo 10 de la Ley de Depura-ción de Créditos de 31 de diciembre de 1941, para que a nivel federal, se exija directamente del Estado la responsabilidad civil cuando haya culpa en el fun-cionamiento de los servicios públicos.

La interpretación de Antonio Carrillo Flores, es que este precepto ha modi-ficado, en el ámbito federal el sistema de responsabilidad civil plasmado en el Código Civil del Distrito Federal. Sin embargo, en opinión de Galindo Garfias habría que diferenciar los dos supuestos normativos en ambas disposiciones. Pues la de responsabilidad subsidiaria contenida en los códigos civiles se refiere cuando el perjuicio es ocasionado por dolo o culpa del funcionario, mientras que en la Ley de Depuración de Créditos se refiere a daños causados por deficien-cias del servicio público federal, sin mediar acto específico.

Interesante resulta la diferenciación entre ambos conceptos y nos parecen su-gerir que la responsabilidad civil debiera cambiar de subsidiaria a solidaria; efectivamente, el servidor público no ejerce su función por cuenta propia, mediante provisión o compra, lo cual acontecía en la época colonial, sino la ejer-ce por nombramiento y en representación del Estado que lo designó. Su autori-dad, legalidad y legitimidad la deriva del Estado y por ello hay una obediencia convencional por parte de los gobernados; si bien la negligencia sólo es imputa-ble a los servidores, es el gobierno a quien representa, el responsable de los da-ños ocasionados y, finalmente, el servidor público frente al gobierno el último responsable.

V. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

La última palabra corresponde a la responsabilidad administrativa que, como medio correctivo para controlar la eficiencia y el decoro del servidor público, resulta necesario destacar que en los altos servidores públicos está restringida esta responsabilidad, la cual se aplica fundamentalmente por las propias autori-dades jerárquicamente superiores.

7 GALINDO GARFIAS, Ignacio, “Responsabilidad civil de los servidores públicos”. Revista Jurídica Mexicana de Justicia. Núm. 4. Vol. III. Octubre-diciembre, 1985, pp. 52-53.


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Según el artículo 49 de la Ley de Responsabilidades del Estado de México, se prevén como sanciones la destitución y la inhabilitación, las cuales sólo son imponibles por medio de la responsabilidad política a los altos servidores que la propia ley especifica. Por lo que tratándose de los demás servidores cabía esas sanciones; en consecuencia los mandos medios no tendrán responsabilidad polí-tica, sino meramente administrativa.

El federalismo que todos deseamos

NUEVA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

El Federalismo debiera de partir del punto de vista de los estados que cons-tituyen la Unión federal. Si bien, es el pueblo de todos los estados quienes cons-tituyen la Nación, los representantes de ese pueblo al nivel de cada entidad fede-rativa, tienen delegadas las funciones políticas que el pueblo de su entidad les encomienda. La Federación no debiera ser más que el consenso de esas volun-tades delegadas, en una armonización de los intereses particulares, para la con-figuración de un interés general.

En la actualidad, el sistema federal mexicano ha degenerado en una visión de contrarios, donde el gobierno federal es considerado como una parte antagónica de los estados y a éstos como contrarios de los municipios. En la teoría federal, el principio federativo se enuncia como el fundamento de que los niveles de gobierno se complementan entre sí, y su voluntad y actuación concurren en la formación de la voluntad federal. Contraria a esta tendencia, nuestro federalis-mo descansaba en un principio, en la participación entre los tres niveles, coor-dinándose y complementándose.

Las reformas constitucionales y las iniciativas de ley federales provenían de proyectos elaborados por las legislaturas de los estados, los nombramientos de los funcionarios federales provenían igualmente de los estados, los recursos fe-derales eran recaudados por las entidades federativas y el interés general de la Nación se confundía con los intereses particulares de los estados.

En la actualidad, hay una separación tajante de competencias entre la Fede-ración y los estados, mientras que los municipios son relegados a un plano de descentralización administrativa; vivimos pues, en una Confederación más que en una verdadera Federación. Ni el gobierno federal puede desarrollar el cúmu-lo de abundantes facultades que ha ido aglutinando, ni los estados tienen la li-bertad ni las opciones para gobernar a sus comunidades. El problema radica en que el artículo 124 constitucional otorga como regla fundamental, en exclusiva, a la Federación todas las facultades que se expresan en la Constitución y que consisten en todas las políticas económicas, políticas y sociales de mayor rele-vancia para el país.



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Este defectuoso sistema ha provocado incontables iniciativas de reformas presentadas ante el Congreso de la Unión, lo que demuestra que ninguna frac-ción parlamentaria del actual Congreso de la Unión está conforme con el siste-ma de distribución de competencias. A esta inconformidad se une el hecho que los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no han sido uniformes a partir de la Quinta época y no existen tesis firmes de jurisprudencia, ni tampo-co los criterios aislados brindan tesis consistentes, como lo demuestran tanto la tesis con el rubro de “Federación” (SJF. 5ª época. T. XXXVI., p. 1069), como la tesis número LXXVII/99 (SJF y su Gaceta. Noviembre de 1999).

Por otra parte, la Constitución federal relega a los estados a un reducido y poco significativo número de facultades “reservadas”, evitando que éstos parti-cipen concurrentemente en el diseño y ejecución de las políticas públicas que se ha arrogado la Federación de manera exclusiva. Por ello es necesario un cambio sustancial en esta distribución de competencias. Por lo tanto, consideramos que la mejor solución está en el federalismo cooperativo que desarrolle un sistema incluyente y coordinado entre la Federación, los estados y los propios munici-pios, sin exclusivismos para alguno de los niveles de gobierno como regla gene-ral, si no como excepción.

Este sistema no es nuevo y se ha desarrollado desde 1921 para ciertas mate-rias. En él, la Federación sigue marcando la pauta fijando las bases generales sobre las materias que hasta la fecha regula, pero sin excluir a los estados en el diseño de políticas particulares y en la ejecución de leyes propias sobre las mis-mas materias.

Para ello es indispensable modificar el artículo 124 constitucional de tal ma-nera que prescriba una nueva regla de competencias, que podría ser la siguiente:

Las facultades que no estén concedidas por esta Constitución a la Federación, se entienden reservadas a los estados. Los estados pueden legislar sobre las materias exclusivas de la Federación, siempre que las leyes federales o los tratados interna-cionales así lo prescriban; en este aspecto, las leyes de los estados no podrán contra-venir a la Ley Suprema de la Unión. Los estados no pueden legislar sobre las mate-rias expresamente prohibidas por esta Constitución o exclusivas de la Federación, cuando las leyes federales relativas no les otorguen ninguna delegación. La Federa-ción, los estados y los municipios concurrirán en el ámbito de sus competencias a regular las competencias que esta Constitución les encomienda expresamente a los tres niveles de gobierno. En la materia de relaciones exteriores, la Federación podrá


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celebrar tratados internacionales en el ámbito de sus competencias y que sean perti-nentes al desarrollo de las facultades federales en los términos de esta Constitución, pero cuando dichos tratados aborden una competencia reservada a los estados, además de la ratificación del Senado, se requerirá la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados, para que pueda ser considerada como Ley Suprema de la Unión. Los estados y los municipios podrán celebrar convenios internacionales en lo que respecta a su régimen interior, pero para que dichos instrumentos entren en vigor se requerirá que sean aprobados por el Ejecutivo federal y el Senado de la Re-pública, en los términos de la ley correspondiente.

Esta propuesta pretende invertir la actual regla de competencias que requiere que las facultades federales estén expresamente determinadas en la Constitu-ción, y por lo tanto, al serlo, excluyen a los estados de cualquier intervención, por lo que a éstos sólo se les confiere facultades por exclusión, es decir, “reser-vadas”. La propuesta persigue, en consecuencia, convertir en excepción a la regla general, dándole el tratamiento de concurrentes a todas las facultades que ejerce la Federación, de la manera en que una ley del Congreso o un Tratado Internacional lo determine, para incluir la participación de los estados en la re-gulación y ejercicio de esas atribuciones, consideradas como no exclusivas por la Constitución federal.

La nueva redacción que se sugiere para el artículo 124 constitucional reco-noce la personalidad internacional de los estados miembros de la Unión federal, como partes integrantes del Estado nacional que promueven con responsabili-dad su propio futuro internacional, bajo la coordinación de la Federación. Esta reforma requeriría de la supresión de la fracción I, del artículo 117 constitucio-nal, que los somete a la tutela del gobierno federal en esta materia.

Con esta propuesta no se reducen las facultades legislativas de la Federación, pero, a la vez, se amplían las facultades de los estados, al eliminarse la exclusión de facultades que proviene desde 1847 y que en la actualidad se manifiesta en la regla de que toda facultad federal está fuera del alcance de los estados.

La propuesta está de acuerdo al modelo federalista originario de 1824, que resulta el modelo primigenio de nuestro diseño constitucional. Aunque este modelo se modificó a partir de 1847, con el artículo 23 del Acta de Refor-mas, por razones históricas que ya han sido superadas, resulta todavía el más idóneo para adaptarlo a la realidad actual, pues todos los problemas que presen-


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taba entonces han sido superados, entre ellos, la carencia de una forma para solucionar las controversias entre niveles de gobierno, ya que en la actualidad como es sabido, la controversia constitucional se ha convertido en la garantía del federalismo.

No obstante la intención de Otero en el Acta de Reformas, la Constitución mexicana se ha reformado indefinida y crecientemente a partir de 1883, por lo que ha ido acumulando a favor de la Federación múltiples facultades que antes correspondían a los estados; lo anterior ha tenido como consecuencia que los estados no participen en todas aquellas materias que ahora corresponden a la Federación, pues la regla de distribución de competencias del artículo 124 cons-titucional, cuenta como una de sus características, la exclusividad en el ejercicio de sus facultades, bien sean expresas para la Federación, bien reservadas para los estados.

Esta exclusividad en el ejercicio de facultades legislativas ha provocado una ruptura del Estado federal mexicano, donde dos órdenes por separado y al mar-gen uno de otro, pretenden cumplir en beneficio del mismo pueblo, tareas di-versas que son comunes y que por su naturaleza exigen complementariedad más que separación.

De la misma manera, esta exclusividad y separación entre la Federación y los estados en el ejercicio de sus facultades, no corresponde a los sistemas modernos federales, donde la participación de las entidades federativas en la voluntad fe-deral por un lado, y la subsidiariedad de las facultades federales en las facultades locales por otro, obligan a establecer un marco de cooperación en el ejercicio de facultades legislativas, así como de su implementación, distinto del marco de exclusión que prevalece en el actual sistema.

Como se ha mencionado, esta separación de facultades fue diseñada para evi-tar controversias entre los niveles de gobierno federal y estatal que hacia 1847 ya provocaba conflictos que amenazaban la desunión, por la carencia de medios constitucionales para su solución. Sin embargo, en la actualidad, estas contro-versias que además de naturales son propiciadas por la pluralidad y la democra-cia que hemos alcanzado en nuestro país, ya están debidamente encausadas por la intervención de la Suprema Corte de Justicia, a través de las controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 constitucional, o del Senado de la República, a través de la solución de conflictos políticos, a que se refiere el artí-culo 76, fracción VI, de la Constitución.


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FEDERALISMO FISCAL

Pero igual de importante que las competencias del Estado federal, resulta la distribución de recursos que con el actual esquema se encuentran concentrados en las manos de la Federación, y de la cual la dependencia económica de los estados hace nugatorio cualquier régimen interior o soberanía de las entidades federativas.

En el esquema actual, el Presupuesto de Egresos de la Federación concentra los recursos nacionales que se recaudarán en el ejercicio fiscal, y del cual depen-derán las entidades federativas durante ese lapso. Dicho presupuesto es conside-rado como instrumento administrativo financiero bajo el control del Poder Eje-cutivo federal y hasta ahora, la Cámara de Diputados asentía plenamente a los gastos establecidos en el proyecto de presupuesto. El federalismo se ha com-plementado con el fortalecimiento de una nueva división de poderes, pues en el caso del presupuesto para el presente año, la Cámara de Diputados del Congre-so de la Unión subsanó una grave omisión del Presidente de la República, al reestablecer en el presupuesto una partida para el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), por un monto de 14 mil 700 millones de pesos.

De esta manera, por el bien del federalismo que todos deseamos, la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar en exclusiva el Presupuesto de Egresos de la Federación debe fortalecerse y quedar incólume frente a la auto-ridad del Poder Ejecutivo.

Toda alteración del Presupuesto debe conformarse igualmente a los términos del artículo 126 Constitucional, por lo que los recortes presupuestales no son exclusivamente competencia del Ejecutivo federal, ya que tal como está confor-mado el Presupuesto, éste es de carácter nacional, pues contiene los gastos no sólo del gobierno federal, sino las participaciones hacia los estados. No deberían hacerse recortes más que por casos de extrema necesidad y observando la opor-tunidad fiscal de los estados.

El federalismo fiscal es de fundamental importancia para una reforma del Estado federal, por lo que el sistema de coordinación fiscal debe ser sustancial-mente modificado. De tal manera, consideramos que la regla que por excepción se establece en la fracción XXIX-A del artículo 73 constitucional, que establece las participaciones de la Federación hacia las entidades federativas, sólo tratán-dose de “contribuciones especiales”, debe convertirse en la regla general e in-


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cluirse en el artículo 116, como una nueva fracción VIII, que diría lo siguiente, previa supresión del último párrafo de la fracción referida en el artículo 73 cons-titucional:

VIII. Los Estados podrán imponer las contribuciones necesarias para cubrir su presupuesto, de la manera proporcional y equitativa que fijen sus leyes. Las entidades federativas y los municipios participarán en el rendimiento de las contribuciones federales, en los términos y plazos que determine la ley federal.

EL CONVERTIR AL MUNICIPIO EN UN VERDADERO ACTOR

DEL FEDERALISMO

Por otra parte, el federalismo mexicano debe definir, de una vez por todas, la naturaleza del municipio dentro del sistema constitucional, como un nivel de gobierno, distinto del estatal, pero sometido a los lazos de unión con la Federa-ción y los estados por igual. A pesar de las múltiples reformas recientes, mucho queda por delimitar en la autonomía municipal. Su autonomía formal todavía se pierde dentro de la soberanía de los estados. Su carencia para dictar leyes, sus excesivos controles y su aumento en el financiamiento y la delegación de facul-tades en detrimento del régimen de los estados, nos vuelve al esquema de anta-gonismos que han aniquilado el sistema federal.

Para comenzar, un nuevo artículo 115 constitucional debe encontrar cobijo en un título que diga su vocación hacia “El Municipio” y traslade el nombre actual “De los Estados de la Federación”, a partir del artículo 116.

En este orden de ideas, es necesario que los gobiernos municipales participen en las instancias decisorias de los estados, de la misma manera que es deseable, que los estados participen en los de la Federación. Por ello, la formulación de los presupuestos municipales debe ser una competencia de los mismos, y que sean tomados en cuenta por el Presupuesto del Estado en el cual estén territo-rialmente ubicados, para que éstos, a su vez, los contemple el Presupuesto de la Federación. Esta complementación e inclusión presupuestaria debe ser condi-ción del federalismo económico y, de lograrse, invertiría el orden en que se for-mulan los presupuestos actualmente, para el bien del federalismo cooperativo.

La Constitución debe reconocer en el artículo 115 facultades legislativas y jurisdiccionales de los ayuntamientos, para crecer en su naturaleza de meros


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cuerpos administrativos, para convertirse en verdaderos niveles de gobierno. La justicia de paz debe ser independiente del Poder Judicial del Estado, aunque sometido a medios y recursos que puedan revocar cualquier resolución de justi-cia municipal que esté al margen de la ley o la Constitución locales.

Los municipios deben contar con una esfera legislativa de competencias co-mo lo determine la Constitución de cada Estado, pero con un mínimo previsto en la Constitución federal.

DEFINICIÓN CLARA DE LA JERARQUÍA DE LAS LEYES

Por último, la jerarquía de las leyes es un ámbito que debe aclararse en el sis-tema federal mexicano. Si bien la concurrencia traería como consecuencia, que las leyes federales serían la base de las leyes locales, como ya sucede en materias sociales, como la educación, la salud y el medio ambiente, entre muchas otras, esto significaría una nueva definición de en qué consiste el interés federal o ge-neral y cuál es el interés local o individual de los estados.

Por ello, una reforma al artículo 133 constitucional en los siguientes térmi-nos sería deseable:

Esta Constitución es la norma fundamental del sistema jurídico nacional. Las leyes y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, serán la Ley Suprema de la Unión, y por lo tanto, todas las autoridades estarán obligadas a su cumpli-miento y aplicación, en el ámbito de sus respectivas competencias. Las constitucio-nes de cada Estado deberán estar de acuerdo con la Constitución federal y serán la norma fundamental de cada entidad federativa. Los tratados internacionales que ce-lebre la Federación tendrán la misma jerarquía que las leyes federales como Ley Suprema, así como los que celebren los estados tendrán la misma jerarquía que sus respectivas leyes. Todos los tratados deberán ser implementados a través de una ley, sea federal o estatal, según el nivel de la autoridad que lo hubiese celebrado. No existe preeminencia entre las leyes y tratados aprobados por la Federación y los mismos celebrados por los estados, sino que ambos están sometidos a la Constitu-ción federal.

En toda solución a una controversia federal se encuentra la facultad de inter-pretar la Constitución y balancear el interés general con el régimen interior de los estados. Aunque la controversia constitucional ha dirimido eficientemente


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los conflictos constitucionales entre los poderes de la Federación, los estados y los municipios; la Suprema Corte de Justicia no deja de ser un órgano del go-bierno federal, que pueda tener conflicto de interés al resolver la inconstitucio-nalidad de leyes federales, por lo que quizá sea conveniente recuperar el sistema que Mariano Otero consagró en los artículos 22 y 23 del Acta de Reformas de 1847, para que las leyes del futuro sean declaradas inconstitucionales, con efec-tos generales como debe ser, por el Congreso de la Unión, tratándose de leyes locales, y por las legislaturas de los estados, tratándose de leyes federales.

En el caso de los conflictos constitucionales de los municipios, seguiría sien-do la Suprema Corte de Justicia la encargada de dirimirlos. Aunque podría considerarse un sistema de solución de controversias por los órganos de cada Estado, como ya sucede en los estados de Veracruz y Tlaxcala. De esta manera, el federalismo volvería a ser un sistema complementario, donde todos los niveles de gobierno tendrían facultades propias y participarían en la elaboración de la voluntad de los otros niveles de gobierno, de manera semejante a los frenos y contrapesos en que el principio de división de poderes se inspira.

Aunque este diseño de distribución de competencias cuenta ya con más de ciento cincuenta años en vigor, la Constitución previene en el artículo 133 cons-titucional que, además de la Constitución, las leyes federales y los tratados inter-nacionales, sean la Ley Suprema de toda la Unión, que implica que sean los estados y sus autoridades quienes cumplan y hagan cumplir dicha Ley Supre-ma, además de las autoridades federales que naturalmente cuentan con la obli-gación de acatarla, tal como se desprende de la obligación de los jueces de cada Estado y de los gobernadores, en el artículo 120 constitucional, de aplicar con preeminencia dicha Ley Suprema, aunque contravenga la ley local. De la misma manera, los poderes federales son integrados por electores de los estados y las reformas constitucionales que otorgan nuevas facultades federales son aproba-das por las legislaturas de los mismos estados, por lo que no debiera existir esta ficticia separación y exclusividad de facultades.

INICIATIVAS PRESENTADAS

Las iniciativas a consideración coinciden en calificar de desproporcionada la abundancia de facultades exclusivas de la Federación y de escasas a las faculta-des reservadas a los estados, lo cual contradice la intención original del constitu-yente de 1857. Sin embargo, las soluciones que proponen no corresponden al


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defecto que pretenden subsanar, pues se conforman con sistematizar las faculta-des exclusivas de la Federación y de ampliar un catálogo enunciativo, a seme-janza de las facultades expresas de la Federación, para los estados. Es opinión de esta Comisión que tal metodología en nada beneficia a los estados, pues sus facultades reservadas no necesitan estar explícitas en la Constitución y, al in-cluirlas, las someteremos a la dinámica de requerir reformas constitucionales para modificarlas. Por lo que estas iniciativas ahondan los defectos del diseño constitucional en esta materia, sin ningún beneficio para los estados.

DERECHOS HUMANOS Y FEDERALISMO

Un aspecto que resulta de la mayor importancia definir en la reforma del Es-tado federal, lo constituye el análisis de la tesis LXXVII/99 que la Suprema Corte de Justicia emitió en el mes de noviembre de 1999, donde se estableció que los tratados internacionales están por encima de las leyes federales y las leyes locales, lo cual constituye un criterio interpretativo del artículo 133 muy peculiar que impacta la jerarquía de normas en el Estado federal mexicano. En dicha tesis se afirma que esta soberanía representa a los estados de la Unión, y por lo tanto, al ratificar los tratados internacionales en el ejercicio de sus facultades constitucionales como órgano federal, puede modificar por esta vía, cualquier ley local que se le contraponga; de la misma manera, se establece en dicha tesis aislada de jurisprudencia, que los tratados internacionales están por encima de las leyes federales, aunque el propio artículo 133 constitucional asimila tanto a las leyes federales como a los tratados internacionales en la categoría común, de igual jerarquía, de la Ley Suprema de la Unión; la cual no se confunde ni equi-vale a la supremacía constitucional. Esta tesis tiene que ser rectificada en una reforma constitucional pues demuestra la gran confusión que existe en los fun-damentos del federalismo mexicano, la cual sólo puede ser disipada a través de una reforma constitucional. Esta reforma debe hacer prevalecer el principio de autoridad formal de la ley, mediante el cual ninguna ley, sea federal como local, puede ser interpretada, reformada o derogada, si no es siguiendo el mismo pro-cedimiento que se siguió para su creación. En otras palabras, o los tratados in-ternacionales se implementan mediante una ley federal, siguiendo el mismo procedimiento de aquellas leyes que interpreta, reforma o deroga, o ningún tratado puede ser jerárquicamente superior a las leyes federales, a pesar de la


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ratificación senatorial del mismo, porque dicho procedimiento no es el mismo procedimiento de creación de las leyes prescrito en el artículo 72, inciso f).

En la actualidad, existe una gran confusión en materia de derechos huma-nos, pues sólo se reconocen como tales los consignados en la Constitución, leyes y tratados internacionales de índole federal, y los estados tan sólo los repiten o hacen un reenvío a las instituciones federales. A partir del año 2000, se aprecia, sin embargo, un replanteamiento de esta condición y existen tanto nuevos dere-chos declarados como tales a nivel local, así como los medios judiciales locales encargados de su protección.

Aunque la tesis aislada referida alude a los tratados internacionales en mate-ria de derechos humanos, y por lo tanto, los declara como superiores a las leyes federales y locales, su interpretación crea confusiones en la distribución de com-petencias y en la jerarquía de las normas, por lo que se propone que se incluya en el artículo primero de la Constitución el siguiente párrafo:

Artículo 1º. (...)

Las garantías individuales no están sometidas a la distribución de competencias del Estado federal mexicano, por lo que cualquier norma que las amplíe tendrá aplica-ción preferente sobre cualquiera otra de alcance menor o reducido.

PRINCIPIO DE REELECCIÓN EN LOS ESTADOS

Un aspecto fundamental de la soberanía de los estados y de la autonomía de los municipios, lo constituye la libertad de organizar sus autoridades de acuerdo a los principios constitucionales. Desde 1932 se juzgó conveniente prohibir de manera radical la reelección para evitar que los poderes ejecutivos siguieran perpetuándose en el poder. Sin embargo, la reforma constitucional de esos años extendió a las asambleas legislativas locales y a los municipios la prohibición constitucional a sus miembros de reelegirse para el periodo inmediato, lo cual constituye una intervención en la soberanía de los estados, por lo que cada enti-dad federativa debe decidir si prohíbe o no la reelección de los miembros de sus legislaturas y de sus municipios para el periodo inmediato. De tal suerte, se propone la derogación del párrafo segundo de la fracción II del artículo 116, tratándose de los integrantes de las legislaturas, así como el segundo párrafo de


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la fracción I, del artículo 115 constitucional, tratándose de los integrantes de los ayuntamientos.

Sin embargo, otra regla la constituye la reelección de los poderes ejecutivos locales, que debe continuar apegada al principio de la Revolución mexicana de no reelección, por lo que se sugiere que la prohibición de los gobernadores para reelegirse sea absoluta, sin ninguna excepción, como actualmente la reconoce la fracción I, párrafo tercero, del artículo 116 constitucional, proponiéndose además la derogación del párrafo cuarto y la modificación del tercero, en los siguientes términos:

Los gobernadores de los estados, cualquiera que haya sido su forma de elección o designación, en ningún caso y por ningún motivo, podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carác-ter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.

La anterior propuesta se basa en las siguientes consideraciones. Los plazos de los distintos titulares de puestos de elección popular están entrelazados, de tal manera que no coincidan en la fecha de su elección y que sus respectivos perio-dos se empalmen para contar siempre con órganos renovados y experimentados al mismo tiempo.

La no reelección es un principio que sólo se ha establecido contra los poderes ejecutivos. Los ayuntamientos han sido definidos como de naturaleza adminis-trativa por la jurisprudencia mexicana, pero la reciente reforma al artículo 115 constitucional traza la nueva tendencia de considerar al ayuntamiento como órgano de gobierno y no sólo de administración. Por ello es pertinente reconsi-derar su reelección.

Independientemente de la cuestión sobre la reelección, el periodo que sirven los ayuntamientos de tres años se ha considerado como limitado para el adecua-do desempeño de sus funciones, precisamente por las funciones administrativas, además de las políticas, que desarrolla, por lo que debiera dejarse en libertad para que el régimen interior de los estados sea el que defina el periodo constitu-cional de sus respectivos ayuntamientos.

Al nivel de los poderes ejecutivos, el periodo de seis años fue propuesto y es-tablecido en 1928, para evitar la reelección de sus titulares, por lo que puede considerarse el periodo de seis años como una solución alternativa al principio


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de no reelección en los ayuntamientos; aunque siempre pensando que no coin-cida con el periodo de elección de los gobernadores respectivos, sino a la mitad de su mandato.

Por otra parte, si se considerara oportuna la reelección, tanto para los ayun-tamientos como para los diputados a las legislaturas, de cualquier manera sería conveniente ampliar el plazo del mandato de los ediles a cuatro años, tiempo que ha sido tradicional para el desempeño de las funciones administrativas, con la posibilidad de reelección por un periodo equivalente de forma inmediata.

Los temores, siempre fundados, de la compra del voto y del clientelismo, que los funcionarios municipales podrían estar tentados a caer, podrían ser resueltos de la siguiente manera:

1. Dejar que los sustitutos tomen posesión del cargo y que las autoridades electora-les desempeñen su función de supervisión, con el apoyo de los partidos políticos ahí representados.

2. Nombrar un consejo de administración por parte del Congreso del Estado, vota-do por mayoría calificada de sus integrantes, en el último año de su periodo.

Lo anterior, siempre dejando que los estados resuelvan este punto en sus respectivas constituciones.

Éste es el federalismo que todos deseamos.

Origen de los ensayos

Los ensayos que aquí se reúnen fueron publicados en diversas

revistas y libros. A continuación se da noticia de su proceden-cia. A falta de ésta se entiende que el trabajo es inédito:

El poder municipal En José Rosas Aispuro Torres y David Cienfuegos Salga-do, coords., El Municipio en Iberoamérica, México, Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003. También en Ars Iuris, México, DF, no. 32, 2004, pp. 59-73. El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad? En David Cienfuegos Salgado, coord., Régimen Jurídico Municipal en Iberoamérica, México, UNAM, 2008, pp. 479-489. También en Manuel González Oropeza y David Cien-fuegos Salgado, coords., El Municipio en México. Méxi-co, Universidad Autónoma de Coahuila, Ayuntamiento de Saltillo, Editora Laguna, 2008. Desaparición de Ayuntamientos En Estudios Jurídicos en Memoria de Roberto L. Mantilla Molina, México, Porrúa, 1984, pp. 407-423. Los municipios y el libre comercio. El caso Metalclad En Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, coords., El municipio en México, México, Universidad Autónoma de Coahuila, Ayuntamiento de Saltillo, Editora Laguna, 2007, pp. 317-325. También en Memoria 1er. Sim-posio Internacional de Derecho Administrativo y Munici-pal, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de Chiapas, Instituto de Derecho local Madrid., 2006, pp. 177-190. Las elecciones municipales en la democracia mexicana En Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 145, julio de 2007, pp. 23-42. Usos y Costumbres en las elecciones municipales de Oaxaca En Francisco Martínez Sánchez, coord., La Justicia en la Política Electoral, México, Tribunal Estatal Electo-ral de Oaxaca, 2001, pp. 11-34. También en Estudios en Homenaje a Don Manuel Gutiérrez de Velasco (1940-2000). 60 años, México, UNAM, 2000, pp. 433-458.



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Propuesta de reforma constitucional sobre la asignación de fuero constitucional a los funcionarios municipales En Revista Jurídica Jalisciense, Guadalajara, Jal., no. 8, enero-abril 1994, pp. 219-230. La autonomía municipal vista por las legislaturas loca-les En Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídi-cas, México, DF, no. 2, mayo-agosto 1986, pp. 501-519. También en Estudios Municipales. Revista Bimestral del Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secreta- ría de Gobernación, México, DF, no. 10, julio-agosto de 1986, pp. 41-68. El estado de indefensión del municipio En Quórum, México, DF, no. 4, julio 1992, pp. 31-33. La concurrencia en materia ecológica de la federación, estados y municipios En Lex, Difusión y análisis, México, DF, no. 4, octubre de 1995, Suplemento Ecología, pp. viii-xi. División de poderes, federalismo y municipio en México En Estudios Parlamentarios del Congreso, México, DF, no. 9, mayo-junio 1997, pp. 62-67. Bases constitucionales de las responsabilidades de los servidores públicos, estatales y municipales En Memoria del Tribunal de lo Contencioso Administrati-vo del Estado de México, Toluca, Méx., no. 10, octubre-diciembre 1990, pp. 15-25. El federalismo que todos deseamos En Lex. Difusión y Análisis, México, DF, no. 87, sep-tiembre 2002, pp. 5-11.



Terminó de imprimirse en el mes de

abril de 2010, en los talleres de Sistemas Gráficos

El tiro constó de 1,000 ejemplares.

La dimensión constitucional · 2018-05-07 · Historia y derecho van aquí de la mano. Manuel...

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