E S T U D I O D E L B A N C O M U N D I A L

BANCO MUNDIAL

La educación terciariaen ColombiaPreparar el terreno para su reforma

Derechos de autor © 2003Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, Estados UnidosReservados todos los derechosPrimera edición en inglés: abril de 2003

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Los estudios de país del Banco Mundial forman parte de los diversos reportes que se preparan originalmentepara uso interno y del trabajo de análisis que se realiza en torno a las condiciones económicas y generales delos países miembros en desarrollo con el fin de facilitar el diálogo entre los gobiernos. Algunos de estosreportes son publicados en estas series, con la mayor prontitud para su uso por parte de los gobiernos, laacademia y apoyo al desarrollo de la comunidad, el sector financiero y empresarial.La presentación de este texto no se ciñe exactamente a los procedimientos establecidos de impresión motivopor el cual el Banco Mundial no se hace responsable de los errores. Muchas de las fuentes que se citanprovienen de documentos informales y por tanto no se encuentran disponibles para su lectura o consulta.Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento corresponden a su(s) autor(es)y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Directorio del Banco Mundial ni de los gobiernos querepresentan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta obra. Las fronteras,banderas, denominaciones y otra información que aparezcan en cualquier mapa del presente documento noimplican ningún juicio por parte del Banco Mundial acerca del estado jurídico de ningún territorio, comotampoco el respaldo o aceptación de las correspondientes fronteras.El contenido de esta publicación se encuentra protegido por derechos de autor. El Banco Mundial estimula ladivulgación de este trabajo y normalmente concede las autorizaciones para su uso.Para obtener autorización de fotocopias para uso interno o personal, o por parte de clientes internos especí-ficos, o como material de consulta para la enseñanza es necesaria la autorización por parte del Banco previopago de los derechos a que haya lugar. Para estos efectos comunicarse con Copyright Clearance Center, antesde proceder a realizar cualquier fotocopia.Copyright Clearance Center, Inc.222 Rosewood DriveDanvers, MA 01923, EE.UUTeléfono: 978-750-8400. Fax: 978-750-4470,Para autorizaciones de reimpresión de artículos o de capítulos, sírvase enviar una solicitud con la informa-ción completa al Departamento de Reimpresiones Copyright Clearance Center Fax: 978-750-4470.

Otras inquietudes relativas a los derechos debe ser remitida directamente al Banco Mundial a la direcciónarriba indicada o puede ser enviada por fax al número 202-522-2422

ISBN 0-8213-5651-8

Este estudio fue realizado durante el período comprendido entre 2000-2001

TraducciónRoberto Pizarro

EdiciónMarcela GiraldoMaría Elisa Caro

Armada electrónicaFormato Comunicación Diseño

ImpresiónEditorial Gente NuevaInformación de catálogos publicados por la Biblioteca del Congreso (de Estados Unidos) se encuentra en trámite.Impreso en ColombiaPrinted in Cololombia

CONTENIDO

En sístesis ......................................................................................................................................................... ixPrólogo .............................................................................................................................................................. xiAgradecimientos ...........................................................................................................................................xiiiAbreviaciones y siglas .................................................................................................................................. xvResumen ejecutivo ...................................................................................................................................... xvii

1 Situación actual del sistema de educación terciaria en Colombia ....................................................1Los estudiantes ............................................................................................................................................2

Características de los estudiantes. ......................................................................................................2No se ha mejorado en materia de equidad .......................................................................................3Mayor número de estudiantes mujeres que de hombres ...............................................................5

Los proveedores de servicios educativos ...............................................................................................6Situación jurídica de las instituciones educativas ............................................................................6Transferencia de créditos académicos entre instituciones educativas ..........................................7

Gobernabilidad y gestión del sistema ....................................................................................................8

Aseguramiento de la calidad.................................................................................................................. 11Visión general del sistema .................................................................................................................12Mecanismos que se aplican para el aseguramiento de la calidad................................................ 14Aseguramiento de la calidad para los programas de pregrado ................................................... 14Análisis del sistema de aseguramiento de la calidad .....................................................................16Mejoras para el aseguramiento de la calidad..................................................................................18

Personal académico .................................................................................................................................. 19Cualificación ........................................................................................................................................19Relación de alumnos por docente .................................................................................................... 19Condiciones de empleo en el sector público ...................................................................................20

Matrícula: crecimiento sin precedentes a mediados de los noventa ..............................................20El crecimiento en el contexto internacional .................................................................................... 20Predominio del sector privado en la matrícula .............................................................................. 22Descenso reciente en las admisiones a la educación terciaria ...................................................... 25Disparidades en la matrícula regional .............................................................................................25Aumento significativo de la matrícula en estudios nocturnos .....................................................25Alta proporción de graduados ..........................................................................................................26

Disciplinas académicas: baja inversión en carreras técnicas ...........................................................27

Programas: énfasis en pregrado .............................................................................................................29

El sector de ciencia y tecnología en dificultades ................................................................................ 31Fortalezas: los Centros de excelencia, la TIC y el sector privado .................................................31Debilidades: capital humano, protección a la propiedad intelectualy desigualdades en la financiación ...................................................................................................32

La naciente internacionalización de la educación terciaria en Colombia ..................................... 32

2. Problemas y perspectivas en el campo económico............................................................................. 35Aumento de la eficiencia externa ..........................................................................................................35

CONTENIDOIV

La educación terciaria estimula el crecimiento económico ..........................................................36Rendimientos crecientes para las personas con educación terciaria ...........................................39Los perjuicios de una alta tasa de desempleo.................................................................................41

Segmentación del mercado de la educación terciaria ........................................................................42

Cómo financiar a un sector público selectivo y eficiente .................................................................44Financiamiento público de la educación terciaria ..........................................................................44Canalización de los fondos públicoshacia las responsabilidades principales del Estado .......................................................................46Utilización eficiente de los fondos públicos ....................................................................................48Provisión de incentivos en la financiación pública ........................................................................51

Cómo se llenan las vacantes en el sector privado ..............................................................................53Instituciones privadas basadas en matrículas .................................................................................53La crisis a corto plazo disminuye la inversión de la educación a largo plazo ...........................54

Ayuda financiera estudiantil inadecuada ............................................................................................55

3. Estrategias y recomendacionespara la educación terciaria en Colombia ..............................................................................................59

Un sector sólido, pero de bajo rendimiento....................................................................................60Asegurar una clara y progresiva gobernabilidad ..........................................................................60Estimular y asegurar la calidad .........................................................................................................61Ofrecer una financiación que logre un acceso equitativo y amplio ............................................61Promover niveles educativos estratégicos ....................................................................................... 61

Anexos ...............................................................................................................................................................63Anexo I. El sistema de educación terciaria colombiano: problemas y desafíos ............................67Anexo II. Análisis institucional del sector de la educación terciaria ................................................81Anexo III. Aseguramiento de la calidad en Colombia .........................................................................99Anexo IV. Ciencia y tecnología: estado actual y perspectivas .......................................................... 121Anexo V. La educación terciaria colombiana en el mercado mundial ...........................................149Anexo VI. Perspectivas económicas de la educación terciaria .......................................................... 165Anexo VII. Reformar la ayuda financiera estudiantil: problemas y alternativas ............................ 181

Bibliografía .................................................................................................................................................... 199

LISTA DE GRÁFICOSGráfico 1 La expansión absoluta más elevada en el quintil de ingresos más altos .......................3Gráfico 2 El cuello de botella de la educación terciaria .....................................................................4Gráfico 3 Concentración femenina en las disciplinas sociales .........................................................5Gráfico 4 La participación del sector privado aumenta

según el grado de orientación de la educación hacia las destrezas ...............................7Gráfico 5 Expansión acelerada en los años noventa .......................................................................21Gráfico 6 El sector privado líder en la expansión ............................................................................24Gráfico 7 La educación terciaria en Colombia no es de carácter gubernamental .......................24Gráfico 8 Disminución acumulada en la admisión de 100.000 estudiantes desde 1997 ............25Gráfico 9 Matrícula en los programas de educación diurnos, nocturnos y a distancia .............27Gráfico 10 Expansión de los programas académicos de ciencias humanas y sociales .................28

CONTENIDO V

Gráfico 11 Baja participación estudiantil en la educación técnica y tecnológica ..........................28Gráfico 12 Fortalezas y debilidades del sector de ciencia y tecnología ..........................................31Gráfico 13 Colombia, a la zaga de varios países de Latinoamérica

y de la OCDE en el terreno de los logros .........................................................................36Gráfico 14 La educación terciaria, salarios superiores ...................................................................... 41Gráfico 15 Gran expansión de la oferta sin respuesta en demanda................................................ 42Gráfico 16 Sobreoferta de cupos en el sector privado ....................................................................... 43Gráfico 17 Los estudiantes de bajos ingresos

asisten cada vez más a las instituciones privadas ...........................................................47Gráfico 18 El sector público predomina en regiones de bajo grado de matrícula ........................ 48Gráfico 19 Influencia de los sectores público y privado según áreas de estudio ..........................49Gráfico 20 Las universidades públicas gastan más que las privadas en planta docente .............50Gráfico 21 La matrícula de primera vez depende del ingreso disponible ..................................... 54Gráfico 22 Disminución en la demanda y cobertura de los créditos estudiantiles .......................56Gráfico 23 Tasas reales de interés altas, tasas de incumplimiento más altas

y bajos costos de administración ....................................................................................... 57Gráfico II.1 Relaciones entre instituciones en el sistema de educación terciaria ............................ 85Gráfico II.2 Niveles geográficos y sus relaciones jerárquicas ............................................................. 86Gráfico II.3 El proceso de acreditación .................................................................................................. 95Gráfico IV.1 Indicadores generales de desempeño ............................................................................123Gráfico IV.2 Indicadores tecnológicos y de innovación .....................................................................125Gráfico IV.3 Régimen institucional e incentivos económicos ...........................................................126Grafico IV.4 Gastos del gobierno en ciencia y tecnología ..................................................................130Gráfico IV.5 Deducciones impositivas para los bienes destinados a actividades científicas ........ 131Gráfico IV.6 Manufacturas de tecnologías alta y media-alta .............................................................136Gráfico IV.7 Distribución de empresas industriales

por tamaño y actividades de innovación, 1996 .............................................................137Gráfico IV.8 IED, excluido el sector petrolero......................................................................................139Gráfico IV.9 IED en industrias y servicios basados en el conocimiento ..........................................139Gráfico IV.10 Composición de exportaciones tradicionales y no tradicionales ...............................140Gráfico IV.11 Recursos humanos .............................................................................................................140

Gráfico IV.12 Composición de estudiantes universitarios, 1996 .........................................................141Gráfico IV.13 Infraestructura de la información ...................................................................................142Gráfico IV.14 Publicaciones en el Science Citation Index (SCI) .......................................................... 143Gráfico IV.15 Contribución de Colombia a bases de datos científicas seleccionadas ......................143Gráfico IV.16 Solicitudes de patentes en Colombia .............................................................................. 144Gráfico IV.17 Solicitudes de patentes en innovaciones por campo científico ..................................144Gráfico V.1 Patrones de coautoría en Colombia ................................................................................158Gráfico V. A.1 Espiral del conocimiento de Nonaka et. al. .................................................................... 160Gráfico V. D.1 Patrones de coautoría de Estados Unidos, América Latina y Europa ........................162Gráfico V. D.2 Patrones de coautoría entre países competentes, en desarrollo y rezagados ...........163Gráfico VI.1 Mejoras significativas en capital humano en los últimos 70 años ..............................167

CONTENIDOVI

Grafico VI.2 Salarios crecientes para trabajadores con educación terciaria ....................................169Gráfico VI.3 Tasas privadas de retorno por nivel de escolaridad .....................................................170Gráfico VI.4 Las personas con educación superior parecen estar afectadas

por el desempleo................................................................................................................173Gráfico VI.5 El alto índice de desempleo en los jóvenes explica el alto desempleo ......................174Gráfico VI.6 Oferta y demanda de cupos en la educación terciaria .................................................175Gráfico VI.7 Sobreoferta en el sector privado (número de plazas vacantes) ..................................177Gráfico VI.8 La matrícula para la educación terciaria depende del nivel del ingreso...................177Grafico VI.9 El incremento relativo de la matrícula en educación terciaria

se aplica a todos los niveles de ingreso ..........................................................................178Gráfico VI.10 Las ineficiencias del mercado laboral y la recesión

han dado lugar a un índice de desempleo inusitadamente alto ................................179Grafico VI.11 Tasa de desempleo por edad ............................................................................................180

LISTA DE CUADROSCuadro 1 Características de la población estudiantil urbana ...........................................................3Cuadro 2 Instituciones de educación terciaria en Colombia ............................................................6Cuadro 3 Instituciones por función, naturaleza jurídica y normatividad ......................................9Cuadro 4 Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia ..........................................14

Cuadro 5 Colombia: alto ejecutor de la región,pero promedio comparado con los países de la OCDE .................................................21

Cuadro 6 Cobertura por región...........................................................................................................26Cuadro 7 Matrícula insuficiente en doctorados ...............................................................................29Cuadro 8 Capital humano: el principal obstáculo a la innovación privada.................................39Cuadro 9 Indicadores del mercado laboral urbano .........................................................................40Cuadro 10 Financiamiento público de la educación (1990-1999) .....................................................44Cuadro 11 Fuentes de ingresos de las universidades públicas (1992-2000) ...................................45Cuadro 12 Costos e insumos de la educación terciaria .....................................................................51Cuadro 13 Matrículas por programas de pregrado en institucions privadas (1999) ....................53Cuadro I.1 Cobertura ..............................................................................................................................68Cuadro I.2 La carrera de la competitividad alrededor del año 2000 ...............................................70Cuadro I.3 Plataforma de conocimiento avanzado en el periodo entre 1997 y 2000 ....................71Cuadro I.4 Indicadores de la educación terciaria alrededor de 1995...............................................72Cuadro I.5 Financiación de las instituciones de educación terciaria por función .........................79Cuadro II.1 Instituciones por función, naturaleza jurídica y normatividad ....................................83

Cuadro II.2 Carácter académico de las instituciones ...........................................................................88Cuadro II.3 Modalidad de los programas ofrecidos ............................................................................88Cuadro II.4 Instituciones de educación superior por departamento y origen ................................89Cuadro II.5 Comparación entre las funciones de la DES del MEN y las del ICFES .......................90Cuadro II.6 Tasas brutas y netas de escolarización por nivel educativo para el 2000 ....................92Cuadro II.7 Instancias de decisión en el gobierno nacional ...............................................................95Cuadro III.1 Crecimiento de la cobertura de la educación terciaria .................................................100

CONTENIDO VII

Cuadro III.2 Instituciones de educación terciaria en Colombia ........................................................104Cuadro III.3 Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia ........................................107Cuadro IV.1 Marco institucional del SNI colombiano ........................................................................127Cuadro IV.2 Inversión del gobierno en ciencia y tecnología por institución..................................129

Cuadro IV.3 Inversión del gobierno en ciencia y tecnología .............................................................129Cuadro IV.4 Estructura económica ........................................................................................................133Cuadro IV.5 Composición estructural de la industria colombiana

por grado de intensidad de conocimiento .....................................................................135Cuadro IV.6 Limitaciones a la innovación............................................................................................135Cuadro IV.7 Valor agregado de las industrias de tecnologías alta y media-alta .............................136Cuadro IV.8 Participación privada en la financiación de la investigación

y el desarrollo, 1993- 1997 .................................................................................................137Cuadro IV.9 Fortalezas y debilidades del SNI colombiano ................................................................145Cuadro V.1 Alumnos que van a estudiar al exterior según destino, ICETEX, 2000 ......................154Cuadro V.B.1 Estadísticas sobre fuga de cerebros por país y flujos

de emigración/inmigración ..............................................................................................161Cuadro VI.1 Desaceleración de la escolaridad y alza relativa de la mano de obra altamente

calificada ..............................................................................................................................167Cuadro VI.2 Grandes diferencias en ingresos según formación académica ...................................168Cuadro VI. 3 Tasa de retorno por nivel educativo ................................................................................ 178Cuadro VII.1 Tendencia en el número de beneficiarios del ICETEX

en 50 años de operación ...................................................................................................185Cuadro VII.2 Tasas de interés del ICETEX y otros índices, 1991-2001 ...............................................186Cuadro VII.3 Fuentes de financiación del ICETEX, 2000.....................................................................187Cuadro VII.4 Experiencia del ICETEX en relación con las tasas

de incumplimiento en préstamos, 1996-2001 ................................................................189

LISTA DE RECUADROSRecuadro 1 Reforma de la educación terciaria en Chile .....................................................................23Recuadro 2 La fuga de cerebros en Colombia: pérdida de capital humano avanzado ................. 37Recuadro III.1 Elementos esenciales del aseguramiento de la calidad ...............................................101Recuadro III.2 Agencia de aseguramiento de la calidad del Reino Unido:

¿Cómo funciona la revisión académica? ........................................................................103Recuadro III.3 Provão: la experiencia brasileña del examen nacional de egreso

de la educación terciaria ...................................................................................................106Recuadro III.4 Programa chileno de aseguramiento de la calidad.......................................................115Recuadro IV.1 Sistema Nacional de Innovación (SNI) ...........................................................................122Recuadro IV.2 Centros de excelencia ........................................................................................................128Recuadro IV.3 Posible agrupación de la industria química ...................................................................137Recuadro V.1 Espacio Europeo de Investigación (EEI) ........................................................................156

EN SÍNTESIS

a educación es un instrumento crucial para el crecimiento económico y la reducción de la pobre-za. Los rápidos cambios en la tecnología, la globalización y las reformas económicas han genera-do drásticas transformaciones en la estructura de las economías y de los mercados laborales del

mundo. Los retos futuros deben confrontar las limitaciones tradicionales y el rápido entorno cambian-te. Estas transformaciones ya se han dado en economías avanzadas y se están dando en forma ascen-dente en América Latina. El reto para Colombia es cómo llegar a ser un miembro activo de esta socie-dad globalizada de información y conocimiento.

Estas transformaciones implican un cambio en el papel desempeñado por la educación terciaria. Sibien la función tradicional de esta última ha sido formar a los estudiantes para el empleo mediante latransmisión del conocimiento y de herramientas básicas de investigación, ahora a estas tareas se debeañadir la capacitación de trabajadores adaptables a las condiciones necesarias y el apoyo a la expan-sión permanente del conocimiento. La educación terciaria, como un subsector sólido, capaz de res-ponder a las necesidades crecientes de la sociedad por un capital humano de alta calidad, debe no sólocontar con una capacidad dinámica de monitorear y evaluar, sino también para difundir a todos losinteresados la información referente a la educación terciaria, sus oportunidades y costos incluyendoperspectivas del mercado laboral; de otro lado, debe atraer a los estudiantes de todos los grupos socia-les, promoviendo mayor equidad en el acceso a la universidad así como a la educación terciaria técnicay a los procesos de entrenamiento que conlleva, y, por último, debe diversificar y ofrecer mecanismosflexibles de transferencia de créditos académicos entre diferentes modalidades e instituciones de ense-ñanza superior. En este contexto, el país debe verse a sí mismo dentro de un marco de referenciainmerso en la globalización para estimular la internacionalización del sector. Un sistema integral ydiversificado deberá incluir programas técnicos y de ciclo corto de alta calidad, al igual que de posgra-do de alto nivel.

El presente estudio sectorial La educación terciaria en Colombia: preparar el terreno para su reforma su-giere estrategias potenciales y recomendaciones para conducir al sector de la educación terciaria haciauna flexibilidad que le permita mejorar las necesidades de la sociedad, de los estudiantes y del merca-do laboral.

El primer capítulo de este libro describe el estado actual del sistema de la educación terciaria yanaliza cada una de las partes que intervienen: los estudiantes en su calidad de usuarios, los provee-dores y el personal académico. Además examina la gobernabilidad y la administración del sistemadesde una perspectiva institucional y desde la mirada de los distintos actores interesados, destinandovarios apartes al sistema de aseguramiento de la calidad y a las disciplinas y programas que se ofrecen.Por último el capítulo investiga los puntos de encuentro entre la educación terciaria y la ciencia y latecnología en Colombia.

El segundo capítulo brinda una perspectiva económica de la educación terciaria en el país: muestrael crecimiento de su importancia económica y las habilidades que provee para el desarrollo económi-co. A renglón seguido, examina cómo funciona el mercado de este subsector educativo y argumentasobre los dos grandes obstáculos que frenan su expansión: el limitado número de cupos disponibles yel colapso en la demanda en instituciones privadas de educación terciaria.

El tercer y último capítulo versa sobre recomendaciones alrededor de estrategias y políticas paraapoyar la directriz gubernamental frente a los siguientes problemas: i) asegurar una clara y progresivagobernabilidad, ii) promover y asegurar calidad, iii) promover niveles y campos de estudio estratégi-cos, y iv) proveer financiación para expandir el acceso en forma equitativa.

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PRÓLOGO

l gobierno colombiano estudia alternativas para mejorar el sector de la educación terciaria en eltranscurso de la próxima década. Como parte de este proceso, el Banco Mundial, a instancias delgobierno, adelantó una evaluación de la situación de la educación terciaria y formuló recomen-

daciones para reformar su esquema de financiación, gobernabilidad, estructura y alcance, con el fin deresponder mejor a las necesidades del país y para enfrentar los retos que se deben superar en el marcode la globalización.

En la primera etapa de la evaluación las consultas realizadas, tanto con el gobierno como con laspropias instituciones de educación terciaria permitieron identificar dos problemas principales que afec-tan el crecimiento y el desarrollo del sector: i) una cobertura reducida y una demanda creciente poracceso equitativo, debido a un mayor número de estudiantes que se gradúan de la enseñanza secun-daria, y ii) los actuales egresados de las instituciones de educación terciaria no alcanzan a cumplir conlas exigencias del mercado laboral respecto a una fuerza de trabajo altamente capacitada y flexible,debido a la baja calidad de los programas y al insuficiente número de egresados de pregrado y posgra-do en campos de gran importancia para el desarrollo nacional1.

En la segunda etapa, comprendida entre el 2001-2002, se realizaron varios estudios encaminados ailustrar temas claves para el crecimiento y desarrollo de la educación terciaria en Colombia, con el finde operativizar la base de conocimientos sustanciales que se ha conformado en el curso de la décadapasada para este subsector de la educación.

El estudio La educación terciaria en Colombia en el contexto de las reformas de América Latina cuyo autores José Joaquín Brunner, resalta las causas del subdesarrollo del sistema de educación superior colom-biano, los desafíos actuales y las transformaciones y políticas que se podrían poner en práctica paralograr los cambios que se requieren. Martha Laverde abordó el tema de la estructura institucional ensu estudio Análisis institucional de la educación terciaria en Colombia, donde muestra cómo una adminis-tración institucional deficiente, sumada a la carencia de una visión de largo plazo del sector, han oca-sionado duplicidad de responsabilidades en las instancias de gobierno y falta de claridad en los pape-les que éstas deben desempeñar. El tercer estudio Aseguramiento de la calidad en Colombia, escrito porRobin De Pietro-Jurand y María José Lemaitre, plantea la preocupación frente a la calidad de la educa-ción terciaria y los mecanismos que se utilizan para asegurar dicha calidad. Los retos para encarar porel Sistema nacional de innovación de Colombia no se podían subestimar. En el trabajo Ciencia y tecno-logía: estado actual y perspectivas, Natalia Agapitova, Lauritz B. Holm-Nielsen y Goga Vukmirovic reve-lan que en el país se dan todos los elementos esenciales para un sistema de innovación pero que la faltade financiación, la base científica deficiente y las mermadas competencias laborales hacen que el siste-ma nacional de innovación sea sustancialmente subdesarrollado e incoherente.

El mercado del conocimiento es de alcance mundial. Pero ¿cuál es la situación colombiana en estemercado? Desde la década pasada instituciones extranjeras han contribuido a expandir el mercadocolombiano de la educación terciaria, la migración de graduados colombianos (fuga de cerebros) se haincrementado y la globalización en general ha llegado a constituir un desafío para la educación supe-rior. Estos temas se examinan en el estudio La educación superior colombiana en el mercado mundial, deIsabel Cristina Jaramillo, Patricia García y Andreas Blom. En el trabajo Perspectivas económicas de la edu-cación superior las oportunidades económicas son analizadas por Andreas Blom y Thomas Hansen,quienes investigan dos mercados primordiales que inciden en la educación superior colombiana, asaber, el mercado de la educación superior como tal y el mercado laboral para los trabajadores egresa-dos de la enseñanza superior. Por último, el séptimo estudio, La reforma de la ayuda financiera estudiantilen Colombia: problemas y alternativas, realizado por Arthur Hauptman, examina la estructura de la ayu-

1. El impacto de la guer ra civil de más de medio siglo en Colombia no puede dejar de considerarse como un factorcrítico que ha moldeado a la sociedad y que ha incidido en la decisión, tanto individual como familiar, de invertir en laeducación terciaria. Este tema se trata en el texto del presente estudio.

xi

da financiera en este país y presenta los principales lineamientos para llevar a cabo esta reforma. Lossiete estudios mencionados se encuentran como anexos a este documento.

La tercera fase del proceso de evaluación la constituyó un taller sobre políticas, realizado el 30 y 31de enero de 2002 en Bogotá (Colombia). El ejercicio, celebrado en la sede de ASCUN, con la colabora-ción del DNP y el MEN, reunió a un grupo de trabajo, encabezado por el ministro de Educación,Francisco José Lloreda Mera (2000-2002) y dignatarios colombianos de alto nivel encargados de laspolíticas del sector, así como a diversos actores de la educación terciaria: rectores, profesores y estu-diantes quienes estuvieron acompañados por un grupo de expertos en política internacional y el equi-po del Banco Mundial. El objetivo central fue el de entablar un diálogo para el cambio, basado en unaevaluación realista de la dirección que debería tomar la educación terciaria en Colombia.

La cuarta y última etapa de la evaluación consistió en la producción del presente trabajo, La educa-ción terciaria en Colombia: preparar el terreno para su reforma, donde se exponen las formas como el paíspodría orientar los asuntos más importantes que afronta su sistema de educación terciaria.

PRÓL OGOXII

AGRADECIMIENTOS

l presente informe se inspiró en numerosas interacciones estimulantes con amigos y colegascolombianos quienes, durante varios años, mostraron a los autores de este trabajo las caracterís-ticas de la sociedad colombiana y de su sistema de educación superior. En este sentido, se pre-

senta un especial reconocimiento a Clemencia Chiappe, Himelda Martínez, Carmen Pérez, CarlosRojas y Eduardo Vélez, antiguos y actuales colegas del Banco Mundial.

El grupo de trabajo manifiesta sus agradecimientos a Eduardo Aldana, José Joaquín Brunner eIsabel Cristina Jaramillo por sus eruditos y sustanciales aportes a este trabajo. También expresa espe-cial gratitud a los numerosos colegas y personas relacionadas con el sector, que animaron y ofrecieroncomentarios constructivos al estudio. Todos en el orden personal e institucional coincidieron en lanecesidad de mejorar el acceso a un sistema de educación terciario modernizado y de alta calidad.Específicamente vale la pena mencionar a algunos de ellos y presentar disculpas a todos los demás quemerecen un justo reconocimiento: Juan Carlos del Bello, Galo Burbano López, Jorge Hernán Cárde-nas, Hernán Jaramillo, María José Lemaitre, Hugo López, Gabriel Misas, Luis Enrique Orozco, Eduar-do Posada y Jamil Salmi.

También expresamos nuestro reconocimiento a todos los participantes al taller realizado en Bogotálos días 30 y 31 de enero de 2002: rectores, estudiantes, profesores, políticos, académicos, medios decomunicación y otros interesados por sus presentaciones, conversaciones, retroalimentación y comen-tarios. Sus valiosos aportes enriquecieron el informe. Merece especial reconocimiento ASCUN que, encolaboración con el DNP y el MEN, organizaron este evento con excelentes resultados.

El estudio no hubiera sido posible sin la colaboración e información proporcionadas por el MEN,DNP, ICFES, ICETEX, COLCIENCIAS, CNDM y CNA. El equipo agradece en especial a Francisco Re-yes del ICFES, a William Zamudio y a José Luis Acero del ICETEX, así como a Julio Jiménez, GermánArenas y Edgar Baldión del DNP, por el suministro de información estadística de gran valor para esteestudio.

Por último, se debe resaltar la permanente colaboración recibida del gobierno colombiano, espe-cialmente el apoyo de la ministra de Educación, Cecilia María Vélez y su antecesor Francisco JoséLloreda Mera y del director del DNP, Santiago Montenegro y a su precedente Juan Carlos Echeverry.

El informe fue preparado bajo la supervisión general de Olivier Lafourcade (Director de país), AnaMaría Arriagada (Directora sectorial), Marito García (Gerente sectorial para la educación) y MarkHagerstrom (Jefe sectorial). La revisión por parte de pares de este sector estuvo a cargo de EduardoVélez Bustillo, William Experton y Carlos Eduardo Vélez.

David de Ferranti VicepresidenteIsabel Guerrero Directora para el paísAna María Arraigada Directora sectorialMark Hagerstrom Jefe sectorial

Equipo de trabajoLauritz Holm-Nielsen Jefe del grupoMartha Laverde Especialista en educaciónSamia Benbouzid Asistente del equipoRobin DePietro-Jurand ConsultoraAndreas Blom Economista

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ABREVIACIONES Y SIGLAS

ADB Programa de desarrollo del sector de educación de Filipinas (por su sigla en inglés)ADPIC Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionadas con el comercioAL América LatinaALFA Iniciativa de la Comisión Europea para los subprogramas de gestión institucional y de capa-

citación científica y técnica entre las comunidades académicas europeas y latinoamericanasASCUN Asociación Colombiana de UniversidadesAUALCPI Asociación de Universidades de América Latina y el Caribe para la IntegraciónBID Banco Interamericano de DesarrolloCATI Encuestas electrónicas personalizadas asistidas por computadorCesu Consejo Nacional de Educación SuperiorCHEA Consejo para la acreditación de la educación superior de Ginebra (su sigla en inglés)CHEA Consejo para la acreditación de la educación superior de las universidades europeasCIB Centro de Investigaciones BiológicasCIDEIM Centro Internacional de Entrenamiento e Investigaciones MédicasCIF Centro Internacional de FísicaCNA Consejo Nacional de AcreditaciónCNCT Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaCNDM Comisión Nacional de Doctorados y MaestríasCOLCIENCIAS Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología - José Celestino MutisCOLCULTURA Instituto Colombiano de CulturaCOLFUTURO Fundación para el Futuro de ColombiaCOLUMBUS Iniciativa apoyada por la Comisión Europea para establecer vínculos entre instituciones de

educación terciaria europeas y latinoamericanasCONEAU Consejo de Acreditación de ArgentinaCONPES Consejo Nacional de Política Económico y SocialCORPES Consejo Regional de Política Económica y SocialCRES Consejos regionales de educaciónCRyT Red iberoamericana de indicadores de ciencia y tecnologíaCSI Science citation indexCyT Ciencia y tecnologíaDAAD Servicio de intercambio académico para extranjeros en Alemania (por su sigla en alemán)DANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDES Dirección de Educación SuperiorDNP Departamento Nacional de PlaneaciónECES Exámenes de calidad de la educación superiorEEI Espacio europeo de investigaciónEEUU Estados Unidos de AméricaEIC Eventos de innovación comunitariaES Educación superiorFEDESARROLLO Fundación para la Educación Superior y el DesarrolloFES Fondo de Educación SuperiorFIMPES Asociación de Universidades Privadas de México

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EQUIVALENCIA MONETARIA

Unidad monetaria = 2.820 pesos colombianos =US$ 1,00 (Tipo de cambio vigente el 17 de diciembre de 2002)

AÑO FISCAL AÑO ACADÉMICO PESOS Y MEDIDAS

Del 1º de enero al 31 de diciembre De febrero a noviembre Sistema métrico

FINDETER Financiera de Desarrollo TerritorialFNG Fondo Nacional de GarantíasFODESEP Fondo de Desarrollo de Educación SuperiorFONDO-FEN Fondo Financiero Eléctrico NacionalG3 Grupo de los tres países: México, Canadá y Estados UnidosG7 Grupo de los 7 países más industrializados son éstos: Canadá, Francia, Alemania, Italia, Ja-

pón, Reino Unido y Estados Unidos. Ahora son G 8 desde que se incorporó RusiaGATS Acuerdo general sobre el comercio de servicios (por su sigla en inglés)GC Gobierno de ColombiaICETEX Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el ExteriorICFES Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación SuperiorIDB Banco Interamericano de Desarrollo (por su sigla en inglés)IDE Inversión extranjera directaIDEMA Instituto Colombiano de Mercadeo AgropecuarioIES Instituciones de educación superiorIFI Instituto de Fomento IndustrialIIPA Alianza internacional de la propiedad intelectualITP Instituciones técnicas profesionalesLAC Latinoamérica y El CaribeLCSHD Unidad de administración del sector de desarrollo humano para América Latina y el CaribeMEC/SESU Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación del Brasil (por su sigla en por-

tugués)MECESUP Programa de mejoramiento de la calidad y desempeño de la educación superior en ChileMEN Ministerio de Educación NacionalOCDE Organización para la Cooperación Económica y el DesarrolloOMC Organización Mundial del ComercioONG Organizaciones no gubernamentalesPEI Proyecto educativo institucionalPI Propiedad intelectualPIB Productointerno brutoPYME Pequeñas y medianas empresasQAA Agencia de aseguramiento de la calidad de la educación superior del Reino UnidoRCI Red Colombiana de Cooperación InternacionalSABER Pruebas que utiliza el Sistema nacional de evaluación de la calidad de la educación básica en

ColombiaSENA Servicio nacional de aprendizajeSIN Sistema nacional de innovaciónSIN Sistema nacional de informaciónSNIES Sistema nacional de información de la educación superiorSUE Sistema universitario estatalTAE Título de ahorro educativoTIC Tecnología de la información y la comunicaciónTLC Tratado norteamericano de libre comercioTIMPES Asociación de universidades privadasTIMSS Estudio de logros educativos del orden nacional de 1996UAA Aseguramiento de la calidad de la educación superior en el Reino Unido (por su sigla en

inglés)UE Unión EuropeaUNAM Universidad Autónoma de MéxicoUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la CulturaURC Consejo de investigación universitario (por su sigla en inglés)URGE Proyecto de investigación universitaria sobre educación de posgrado (por su sigla en inglés)US$ Dólares estadounidensesUSNU Consejo de autorregulación de acreditación de los Países BajosWBI Instituto del Banco Mundial.WEF Informe de competitividad global del Foro económico mundial (por su sigla en inglés)

a educación es un instrumento crucial para el crecimiento económico y la reducción de la pobre-za. Los rápidos cambios en la tecnología, la globalización y las reformas económicas han generadodrásticas transformaciones en la estructura de las economías y de los mercados laborales del mun-

do. Lo anterior implica un cambio en el papel que juega la educación terciaria. Si bien su función tradi-cional ha sido la de formar a los estudiantes para el empleo mediante la transmisión del conocimientoy de herramientas básicas de investigación, ahora a estas tareas debe añadirse la capacitación de traba-jadores adaptables a las condiciones necesarias y el apoyo a la expansión permanente del conocimien-to. La educación terciaria, como un subsector sólido capaz de responder a las necesidades crecientes dela sociedad por un capital humano de alta calidad, debe no sólo contar con una capacidad dinámica demonitorear y evaluar, sino también para difundir a todos los interesados la información referente a laeducación terciaria, sus oportunidades y costos incluyendo perspectivas del mercado laboral. De otrolado, debe atraer a los estudiantes provenientes de todos los grupos sociales, promoviendo mayor equidaden el acceso a la universidad, así como a la educación terciaria técnica y a los procesos de entrenamientoque conlleva y, por último, debe diversificar y ofrecer mecanismos flexibles de transferencia de créditosacadémicos entre diferentes modalidades e instituciones de enseñanza superior. En este contexto, el paísdebe verse a sí mismo dentro de un marco de referencia inmerso en la globalización para estimular lainternacionalización del sector. Un sistema integral y diversificado deberá incluir programas técnicos yde ciclo corto de alta calidad, al igual que programas de posgrado de alto nivel.

La educación terciaria actual en ColombiaEn materia de educación terciaria Colombia lleva una larga y fértil trayectoria en América Latina. En elcurso de la década pasada la matrícula en este subsector mostró un acelerado crecimiento en la cober-tura que pasó de 9 al 16%. Este desarrollo forma parte de una evolución orientada a la masificación,diversificación y modernización del panorama de la educación terciaria. A finales de la década de losnoventa, Colombia experimentó su peor desempeño económico en más de sesenta años. El PIB dismi-nuyó de un promedio entre 3 y 4 % en la primera mitad de los noventa al - 4,3% en 1999. Pese a indiciosde recuperación económica, el aumento en las tasas de desempleo y pobreza resultantes de la crisis eco-

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nómica continúan presentando graves amenazas para el bienestar de las personas menos favorecidasy más vulnerables. La crisis también ha causado un impacto negativo en la matrícula en todos los nive-les de la educación. Entre 1996 y 1998 la matrícula de los escolares entre 7 y 11 años pertenecientes a lasfamilias más pobres descendió de 87,3 al 83,2%, mientras que para 1998 la tasa de matrícula para losestudiantes entre 12 y 17 años cayó del 66,3 al 64,6%. La educación terciaria, que registraba un incrementoa lo largo de la década de los noventa, también sufrió un declive en el número de estudiantes que in-gresaron al sistema, pasó de 256.672 en 1997 a 207.246 en 1999, lo cual representa una caída del 19%. Estasdificultades económicas y sociales se complican aún más debido a los altos costos del conflicto relacio-nados con la guerrilla y otros elementos violentos en Colombia (Banco Mundial, 2001).

Los estudiantes. En Colombia, al igual que en el resto del mundo, la cobertura es mayor para los estratosde mayores ingresos. Aunque el sistema educativo creció en los años noventa, la desigualdad en elacceso a la educación superior no mostró mejoría. Las mayores ganancias en cuanto a cobertura sepresentaron en el quinto quintil, en el cual la cobertura neta subió del 23 al 40%. Sin embargo, la mayortasa de crecimiento tuvo lugar en el primer quintil, donde el número de estudiantes aumentó 170%.Aun así, menos del 6% de los estudiantes entre 18 y 24 años matriculados en la educación terciariaprovienen del primer quintil. La razón fundamental de las desigualdades en el nivel terciario es lainiquidad del sistema de educación básica. No obstante, el statu quo de la desigualdad en el acceso a laeducación terciaria proyecta hacia el futuro un impacto negativo en la desigualdad, debido a que lasgrandes ganancias monetarias por la educación terciaria implican que la diferencia existente en elacceso se traduzca en una gran desigualdad de ingresos en el futuro. Por consiguiente, un mayoracceso a la educación terciaria para los grupos de ingresos inferiores y medianos constituye una solu-ción importante para mitigar las desigualdades venideras.

Los proveedores de servicios educativos. El sistema de educación terciario colombiano es variado, confor-mado por instituciones tanto públicas como privadas en modalidades universitarias y no universita-rias . La diversidad permite la libre elección así como la posibilidad de responder a diferentes necesida-des y circunstancias. Hay cuatro tipos de instituciones de educación terciaria, cada una con funcionesespecíficas: i) universidades, ii) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, iii) institucionestecnológicas, e iv) instituciones técnicas profesionales. Las universidades realizan funciones de docen-cia, atienden necesidades de la comunidad mediante servicios de extensión y ofrecen los servicios deinvestigación básica útiles para su campo de acción y para el país. Las instituciones no universitariascomplementan a las universitarias, en cuanto ofrecen cursos que responden de manera flexible a lademanda del mercado laboral y a un menor costo por estudiante. Cerca de 86% de los estudiantesmatriculados en la educación terciaria está inscrito en universidades e instituciones universitarias,mientras que 14% restante se educa en instituciones tecnológicas y técnicas profesionales.

Gobernabilidad y administración del sistema. El actual marco regulatorio colombiano es una mezcla entrela antigua escuela de pensamiento, donde el gobierno controla a las instituciones de educación tercia-ria, por una parte y la nueva escuela que apoya la autonomía con rendición de cuentas en las universi-dades junto con la regulación y supervisión gubernamental a las instituciones no universitarias. Sehallaron cuatro factores externos importantes para la gobernabilidad: i) los cambios en el mercadolaboral, específicamente las exigencias de la tecnología y la rapidez de los cambios tecnológicos, exigena los trabajadores habilidades para seleccionar, adaptar y aplicar en forma adecuada las tecnologíasexistentes, así como mantener un aprendizaje activo y permanente; ii) los cambios en la demanda poreducación terciaria que se espera aumentará en la medida en que crece la proporción de jóvenes quefinaliza la educación secundaria; iii) la crisis económica de Colombia, que ha causado no sólo unagrave caída en la demanda de cupos universitarios sino también una competencia más aguerrida en-tre las instituciones por conquistar a los estudiantes disponibles; y iv) la violencia reinante en la socie-dad colombiana que ha provocado intolerancia, desintegración social y ocasionado parálisis frecuen-tes, interrupción de clases y un ambiente hostil en las universidades, situaciones que no favorecen elaprendizaje ni la divulgación de los valores democráticos. Con relación a la gestión, los dos mayoresobstáculos para una administración eficaz de la educación terciaria colombiana son los organismos

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de regulación cuyas funciones se cruzan entre sí, esto causa duplicación de funciones y programas,confusión en los organismos gubernamentales y en las instituciones de educación terciaria, así comola falta de un plan coherente para orientar de manera eficaz el desarrollo del sector.

Aseguramiento de la calidad. Hay diferentes organismos y mecanismos que intentan garantizar la cali-dad en algunos aspectos de la educación terciaria colombiana. Aunque no se puede afirmar que todoslos mecanismos aplicados sean estrictamente para el aseguramiento de la calidad según las normasinternacionales, el sistema de acreditación vigente en Colombia ha estimulado mejoras en los progra-mas e instituciones que han participado. Los tipos de mecanismos de aseguramiento de la calidadactualmente utilizados cubren una gama que va desde la simple inscripción de los programas hasta laacreditación plena de la excelencia. Aunque en el terreno del aseguramiento de la calidad hay avances,persisten dos grandes problemas de fondo: el número de programas acreditados es bastante reduci-do y, aparentemente, existen varias entidades con misiones semejantes o una que otra institucióntrata de cumplir con múltiples funciones diferentes. Se requieren mejoras que le impriman cierto gra-do de organización a los diferentes mecanismos de aseguramiento de calidad ya existentes, de maneraque las instituciones y sus programas avancen en forma escalonada para fomentar niveles crecientesde calidad, y permitan un mayor sentido de compromiso institucional con ésta.

Personal académico. En 1997 la proporción de alumnos por docente en las instituciones públicas era dediecisiete, una cifra relativamente baja en comparación con la de otros países de la región, teniendo encuenta que la planta de profesores realiza muy pocas actividades de investigación y de consultoría.Pese a ello, los sindicatos de profesores luchan constantemente por la reducción de la carga docente.En las universidades privadas la proporción de alumnos por docente es muy alta, 74 estudiantes porcada profesor de tiempo completo, lo cual representa grupos conformados por un promedio de 47. Lasclases de este tamaño promueven en los estudiantes un rol pasivo en el aprendizaje, los limita a tomarapuntes, memorizar y repetir, salvo contadas excepciones, la mayoría de los profesores de las universi-dades privadas no realizan investigaciones. La cualificación del personal académico de planta ha me-jorado en los últimos catorce años y, en la actualidad, nueve de cada diez profesores acreditan gradosuniversitarios. Sin embargo, tan sólo 2% de ellos ostenta un título de posgrado. Para el 2001, el sistemade educación terciario produjo únicamente dieciséis graduados de doctorado, debido a esta baja pro-ducción en Colombia, el país podría sufrir una crisis por la escasez de académicos debidamente califi-cados para satisfacer los requisitos docentes, lo cual ocasionaría una disminución en la calidad de laenseñanza y de la investigación.

Expansión sin precedentes. Aunque en Colombia el nivel de matrícula en educación terciaria es bastanteinferior al de otros países de la región, el país ha superado a muchos de sus vecinos en cuanto a lasproporciones del aumento en la cobertura. En la década pasada la cobertura aumentó 150% y, en laregión, únicamente Chile tuvo un mejor desempeño. No obstante, entre 1997 y 2000 el número deingresos a la educación terciaria disminuyó 19%, lo que equivale a un descenso total de más de 100mil estudiantes. Esta caída está estrechamente relacionada con la recesión económica que azotó a Co-lombia en 1998. La caída en el crecimiento económico no sólo reprimió la capacidad de las familiaspara pagar las matrículas de educación terciaria, sino que disminuyó la disponibilidad de los recursosdel Estado para la educación terciaria pública. El sector privado es el que más ha respondido a lademanda creciente por cupos de educación terciaria, con una participación del 67% de la matrículatotal, siendo 40% de esta matrícula para estudios nocturnos. Durante la década de los noventa la ma-trícula en el sector privado creció a una tasa del 25% anual, mientras que en el sector público fueapenas del 10% por año. Este menor crecimiento se puede atribuir a la falta de los recursos necesariospara la expansión, a una estructura inadecuada de incentivos y a la falta de un marco de políticascoherente para impulsar al sector público y hacerlo más eficiente.

Colombia muestra desequilibrio en la matrícula y una baja inversión tanto en educación técnica como de posgrado.La proporción de estudiantes inscritos en ciencias sociales es superior en Colombia comparada conotros países de Latinoamérica. En 1996, menos del 15% de los estudiantes de maestría estaba matri-

culado en ciencias naturales, ingeniería y ciencias agrícolas, mientras que en la región la proporciónera del 37%. Lo contrario ocurre en ciencias sociales, en las que se encuentra matriculado 73% de losestudiantes de posgrado en Colombia, en comparación con un promedio regional del 37%. Para losprogramas de pregrado se mantiene el esquema: sólo 27% de los estudiantes colombianos están matri-culados en programas técnicos, mientras que el promedio regional es 43%. En 2001, de los aproxima-damente 10 mil programas que ofrecía la educación terciaria, 4.496 correspondían a posgrados y solo47 a estudios de doctorado. Sin embargo, únicamente el 6% de la matrícula total correspondía a pro-gramas de posgrado y doctorado, pues la mayoría, 77%, eran “especializaciones”, de las cuales la ma-yoría era ofrecida por instituciones privadas.

La formación en ciencia y tecnología lucha por salir adelante. El sector de ciencia y tecnología (CyT) colombia-no cuenta con varios elementos favorables: i) se han establecido centros de excelencia con nacionales ymultilaterales. Estos fondos, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, se han distribuidootorgando auxilios en bloque para la investigación por medio de mecanismos competitivos; ii) compa-rado con sus competidores regionales el grado de inversión en tecnologías de la información y de la co-municación (TIC) en Colombia es de dimensiones impresionantes, gracias a su bien desarrollada infra-estructura de información, que se aproxima al nivel Grupo de los Siete (G7); y iii) el sector privadocolombiano goza de un buen desarrollo tecnológico, con un valor agregado por las industrias altas y media-altas de un 7% del PIB, casi igual al del promedio de los países de la Organización para la cooperaciónEconómica y el Desarrollo (OCDE). Sin embargo, la producción de las industrias basadas en el conoci-miento ha descendido 20% desde 1994 y nueve de cada diez de las mayores empresas en esta categoríaconsidera que el principal obstáculo para la innovación es la falta de capital humano avanzado.

Internacionalización de la educación terciaria colombiana. La internacionalización permite a las institucio-nes académicas participar en actividades de colaboración como de otra índole, que contribuyen a me-jorar la calidad de la educación terciaria y le brindan a la sociedad un mejor posicionamiento en elproceso de globalización. Ante la falta de un marco de políticas bien definido, los intentos de inter-nacionalización en Colombia han sido fragmentados . Si bien algunas universidades han desarrolladouna cultura de la internacionalización, los esfuerzos de muchas otras han resultado muy tímidos y nohan logrado superar su mentalidad provinciana, pese a disponer de un marco regulatorio favorable.Para romper el aislamiento relativo de la educación terciaria colombiana y para que el país puedabeneficiarse plenamente del progreso que se vive en otras partes del mundo es indispensable un clarocompromiso político por parte del gobierno y de las mismas instituciones educativas.

Problemas y perspectivas económicosEl valor de la educación terciaria, tanto para la sociedad como para sus ciudadanos, se ha acrecentadoen las dos últimas décadas. Por consiguiente se espera que la expansión de la educación terciaria brin-de ganancias considerables a la economía. Colombia debe superar dos obstáculos principales para laexpansión: la proporción limitada de cupos en las universidades públicas, cuyas matrículas son debajo costo y la demanda reprimida en la educación privada, de matrículas relativamente costosas.Parece que hay posibilidades para mejorar la eficiencia interna en la gestión de las instituciones públi-cas, que se podría estimular ofreciendo incentivos a las administraciones eficientes.

Mejorar la eficiencia externa. En la década pasada la productividad de los trabajadores con educaciónterciaria mejoró considerablemente gracias al ajuste de la economía colombiana, que aumentó suintegración a la economía y al progreso tecnológico mundiales. Sin embargo, sólo 11% de los trabaja-dores colombianos ha recibido alguna clase de educación terciaria –en comparación con 24% de lafuerza laboral de los países industrializados –lo cual debilita de manera significativa la competitividaddel país. Además, Colombia enfrenta otro problema: la fuga de cerebros. Aunque no se dispone decifras exactas, un sondeo relacionado con los obstáculos a la innovación, realizado por el DNP, revelóque la principal barrera al progreso tecnológico en el país es el capital humano. Los beneficios indivi-duales de la educación terciaria son importantes. Los trabajadores con educación terciaria devengan

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275% más que un trabajador promedio y más de 6,5 veces que el sueldo de un trabajador sin educa-ción. En 2001 la tasa privada de retorno por cada año de educación terciaria alcanzó 22%, es decir, másdel doble de la de los países desarrollados. Estos datos indican que si se revierte la tendencia decre-ciente de los ingresos a la educación terciaria, tanto los individuos como la sociedad en general po-drían obtener beneficios sustanciales.

Segmentación del mercado de la educación terciaria. Los beneficios privados de la educación terciaria sonsustanciales y han aumentado en el curso de los últimos años. Si bien la demanda por la educaciónterciaria ha crecido, la oferta la ha superado. La demanda para el sector público, que continúa siendogrande, ha sobrepasado a la oferta y ocasionado un racionamiento del mercado en este sector. Tambiénes cierto lo contrario, respecto a la educación privada, con costos de matrícula elevados donde la ofertaexcede a la demanda. Esto implica una segmentación bien diferenciada del mercado de la educaciónterciaria, en la cual las familias diferencian al sector público por los bajos costos de la matrícula y elprivado por sus matrículas costosas. Por consiguiente, la expansión puede provenir, bien sea por unamayor oferta del sector público o por un estímulo a la demanda en el sector privado.

Financiar a un sector público selectivo y eficiente. Las instituciones públicas colombianas, enfrentadas a unnúmero cada vez mayor de graduados de secundaria con deseos de ingresar a ellas, han respondidocon la diversificación de su base de ingresos mediante la introducción del pago de derechos de matrí-cula, a fin de poder recibir un mayor número de estudiantes. El ritmo acelerado al que se incrementóla demanda de educación avanzada desbordó la capacidad de financiamiento del gobierno y, porconsiguiente, alentó el crecimiento de las instituciones privadas para liberar las presiones ejercidas alas arcas públicas y satisfacer la demanda. Con un sector privado floreciente, el sector público se puedeahora dedicar a tareas que beneficien a la sociedad, y que los proveedores privados de servicios educa-tivos no están dispuestos a asumir. Las instituciones públicas cumplirían con su misión ofreciendoprogramas educativos en regiones del país que no reciben suficientes servicios de educación y endisciplinas de alto valor social percibido. Sería a través de una fuerte reorientación de los recursospúblicos hacia áreas en las que el valor social superase al valor privado, como las instituciones públicaspodrían cumplir de mejor manera su misión.

Utilización eficiente de los fondos públicos. Para prestarle su mejor servicio al país, el sector público no sólotiene que priorizar las áreas estratégicas de alto valor social, sino además formar eficientemente a losestudiantes. Colombia invierte tan sólo 4% del PIB en educación, proporción que es baja; no obstante,la financiación relativa para la educación terciaria– 16% del total del presupuesto para educación estáacorde con la mejor práctica internacional (que se encuentra en un rango entre 15% y 20%). El sistemauniversitario colombiano se sitúa en el extremo superior de la escala de costos, es decir, en 105% delPIB per cápita, si se comparan los rubros de gastos por estudiante con los de otros países. Esto se debe,en parte, a los mayores costos unitarios de las universidades públicas, que gastan un 29% más porestudiante que las privadas. Los costos unitarios anuales en una universidad pública son de 4,2 millo-nes de pesos colombianos, en comparación con 3,3 millones de pesos colombianos en una universidadprivada. La diferencia en los costos está relacionada con patrones de gastos distintos. Las universida-des oficiales dedican 42% de su presupuesto a salarios de la planta docente, en comparación con 34%de las universidades privadas. La eficiencia interna del sector público se podría estimular introducien-do un sistema de financiamiento basado en el desempeño.

Utilización de las plazas vacantes en el sector privado. El sector privado ofrece programas académicos eco-nómicamente asequibles y disponibles únicamente para los segmentos más pudientes de la poblacióny, por tanto, no deben ser considerado como la panacea en cuanto a la producción de capital humanoavanzado en Colombia. El valor de las matrículas de las instituciones privadas varía de acuerdo concada establecimiento y tipo de organización. Los derechos de matrícula anuales más altos los cobranlas universidades, seguidas de las instituciones universitarias fundadas más recientemente. La alter-nativa de educación superior menos costosa la ofrecen las instituciones tecnológicas y las técnicasprofesionales, cuyas tarifas son menos de la mitad de las de las universidades. Un ajuste de la elevada

RESUMEN EJECUTIVO XXI

demanda de educación terciaria mediante la ampliación de programas de orientación tecnológicadisminuiría en más de la mitad la carga de inversión requerida. Esta clase de diversificación de laeducación terciaria apenas comienza a cobrar fuerza en Colombia, donde la matrícula en las institucio-nes de educación técnica y tecnológica constituyen aproximadamente 14% del total de la matrícula depregrado, una cifra baja según los estándares modernos.

La crisis a corto plazo hace disminuir la inversión en la educación a largo plazo. El trastorno económico decorto plazo que sufre Colombia producirá repercusiones graves y permanentes en los ingresos futurosde los desertores del sistema educativo, dado que para estas personas el reingreso al sistema educativoes menos probable. Por consiguiente, el deterioro del capital humano constituye un factor importante,que obstaculiza el progreso económico del país. Dado que la reducción del ingreso disponible consti-tuye la principal causa de la disminución del número de estudiantes que ingresa a la educaciónterciaria, una solución en el terreno de la política consistiría en aumentar el acceso a la ayuda financie-ra. Si Colombia hubiese puesto en marcha un amplio plan de créditos estudiantiles la inversión a largoplazo en capital humano se habría protegido contra la crisis económica de corto plazo, y quizás sehubiese evitado el descenso en el número de bachilleres que optaron por no ingresar a la educaciónterciaria. Más aun, y tal vez lo más importante, un plan de pagos diferidos les habría permitido a losegresados de instituciones de educación secundaria con las capacidades académicas apropiadas conti-nuar sus estudios de educación terciaria, independientemente de sus ingresos familiares. En la actua-lidad, la estructura general de la ayuda financiera en Colombia favorece a la clase media, debido a quegran parte del financiamiento que se ofrece se dedica a créditos más que a becas y a que los estudian-tes, con el fin de recibir créditos, deben conseguir el aval de dos fiadores. Como consecuencia, losestudiantes de menores ingresos reciben escaso apoyo financiero. La experiencia internacional indicaque, por lo general, los créditos no bastan por sí mismos para financiar la educación terciaria de alum-nos de los grupos de ingresos más bajos. Para atraer a estos últimos se necesitan becas, otorgadas nosólo con base en la necesidad financiera sino en los méritos académicos de los estudiantes.

Estrategias y recomendaciones para la educación terciaria en ColombiaLos desafíos futuros estriban en enfrentar las limitaciones tradicionales, en medio de un rápido entor-no cambiante. Esta transformación ya se ha presentado en economías avanzadas y ocurre con mayorfrecuencia en América Latina. El reto más grande para Colombia consiste en encontrar la forma deconvertirse en un miembro activo de esta nueva sociedad global –la sociedad de información y cono-cimiento– que integra redes tecnológicas y profesionales, plataformas para una mayor capacidad deinnovación, mercados de trabajo flexibles y sistemas de aprendizaje permanente que obedezcan a lademanda. El presente estudio sectorial propone estrategias y recomendaciones potenciales que haríanavanzar al sector de la educación terciaria, brindándole la flexibilidad necesaria para responder demejor manera a las demandas de la sociedad, de los estudiantes y del mercado laboral. Las estrategiasy recomendaciones respaldan la política gubernamental recientemente lanzada, centrándose en cua-tro asuntos esenciales: i) asegurar una clara y progresiva gobernabilidad, ii) incentivar y asegurar lacalidad, iii) promover niveles y campos educativos estratégicos, y iv) ofrecer una financiación quegenere un acceso equitativo y amplio. Así Colombia podría:

Asegurar una clara y progresiva gobernabilidadCrear arreglos institucionales efectivos, entre los organismos actuales, para el diseño y puestaen marcha de políticas de educación terciaria.

Incentivar y asegurar la calidadPermitir la creación de organismos de acreditación privados, homologados por el CNA u otroorganismo del orden nacional.Establecer un nuevo marco de acreditación que dependa menos de los criterios basados eninsumos.Mantener el sistema de acreditación de calidad, pero aclarándolo y revisándolo.

RESUMEN EJECUTIVOXXII

Promover niveles de educación estratégicosAmpliar la matrícula en programas técnicos y tecnológicos.Aumentar la disponibilidad y calidad de la formación en posgrado, en especial doctorados, quepermitan la capacitación y perfeccionamiento del personal docente, así como la formación detalentos de alto nivel en áreas de prioridad nacional.

Ofrecer financiación para un mayor y equitativo acceso

Reformar el actual esquema de ayuda financiera estudiantil.Diseñar un sistema de becas para las personas de más escasos recursos, es decir, los pertene-cientes a los dos quintiles inferiores.Poner en marcha un sistema de financiación de instituciones públicas basado en el desempeño,que premie a las de altos niveles de rendimiento y calidad.

RESUMEN EJECUTIVO XXIII

n América Latina, Colombia goza de una importante tradición de más de un siglo en materia deeducación terciaria. Por muchos años el privilegio de asistir a una institución de educación ter-ciaria estuvo reservado a los más pudientes, y la educación secundaria servía primordialmente

como preparación para el ingreso a la educación terciaria. Sin embargo, en la segunda mitad del sigloXX, en el país se observaron cambios fundamentales tanto en la sociedad como en el contexto delsector de la educación terciaria.

El desarrollo continuo y progresivo de la educación primaria y secundaria ha generado un importantenúmero de candidatos para la educación terciaria. Estos estudiantes potenciales y sus familias –que creen en el derecho a oportunidades equitativas– esperan que el Estado les garantice elacceso a una educación terciaria de calidad.La aparición de una economía globalizada basada en el conocimiento se constituyó en la fuerza impulsorade la reforma de la educación terciaria. La demanda de tecnología por parte del mercado labo-ral, así como la velocidad a la que se presentan los cambios tecnológicos, exigen –y ahora másque nunca– contar con una creciente fuerza laboral, flexible y dotada de las destrezas necesa-rias para seleccionar, adaptar y aplicar las tecnologías existentes, así como mantener un apren-dizaje activo y permanente.Treinta y ocho años de guerra civil han dado como resultado la intolerancia y la desintegraciónsocial y, en las universidades, han llevado a cierres frecuentes, interrupción de clases y un am-biente hostil que no promueve el aprendizaje ni la difusión de valores democráticos.

Tanto el gobierno como las instituciones de educación terciaria han respondido a estos retos en formaconvincente con la promulgación de la ley 30 de 1992, que revitaliza al sector y establece las bases deuna expansión sin precedentes para la matrícula. A mediados de los años noventa se presentó unaproliferación de instituciones de educación terciaria que incrementó la cobertura de 9 a 16%, lo cual esparte de un proceso de evolución hacia la masificación, diversificación y modernización del panoramade la educación terciaria. Sin embargo, como en la mayoría de los sistemas de este subsector, con elcrecimiento rápido y la mayor heterogeneidad que se vivieron, hubo conciencia de que la calidadsufría menoscabo y que la equidad seguía siendo un asunto de gran importancia.

SITUACIÓN ACTUAL DELSISTEMA DE EDUCACIÓN

TERCIARIA EN COLOMBIA

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ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL2

Las debilidades estructurales del sistema, derivadas de la rápida expansión se acentuaron por larecesión económica, la peor que ha enfrentado Colombia en más de sesenta años, la cual duró hasta 1999y produjo un retroceso económico en el PIB del –4,3%. Aunque las cifras recientes muestran una leverecuperación para los años 2000 y 2001, no se puede negar que sus consecuencias se extendieron a lasdemás áreas de la economía y los beneficios logrados desde los años setenta en la reducción de la po-breza se perdieron parcialmente. La crisis también afectó negativamente todos los niveles de la educa-ción. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) calcula que la matrícula de los estudiantes entre7 y 11 años provenientes de las familias más pobres descendió de 87,3% en 1996 a 83,2% en 1998, igual-mente la crisis provocó un significativo retroceso en la educación terciaria, reflejada en el vuelco de susingresos y en el descenso de 100 mil estudiantes durante los tres años de crisis, seguramente acompa-ñado de una disminución tanto de la calidad como de la pertinencia de los programas académicos.

La labor principal del gobierno en materia de educación terciaria ha sido la de continuar fortale-ciendo su papel de proveedor estratégico, regulador claro y facilitador. Para triunfar en este empeño,Colombia necesita establecer un marco de políticas coherentes para este sector.

El presente documento reconoce los altos niveles de competitividad y compromiso demostradopor todas las partes interesadas del sector y los pasos efectivos realizados en el pasado. Si bien laevaluación crítica a continuación se concentra desproporcionadamente en los puntos débiles, lo hacemás con el fin de impulsar al sector y de beneficiar a sus actuales y futuros participantes. En su calidadde socio del sector, el Banco Mundial busca –por medio del presente informe– proveer un análisis debeneficio para los distintos actores, y así contribuir a forjar un consenso de largo plazo y un marco depolíticas coherentes, sin los cuales es poco probable que las iniciativas de política logren sus objetivos.La puesta en marcha del marco de políticas mencionado representaría un paso importante encamina-do a resolver la demanda, siempre creciente, por destrezas y habilidades que requiere la poblacióncolombiana y su economía, además propiciaría la construcción de una sociedad colombiana de mayorcohesión social, más pacífica y económicamente próspera.

Los estudiantesLos beneficiarios más importantes del sistema de educación terciaria son los estudiantes. Esta seccióntrata de las características de la población estudiantil y sus antecedentes, con un enfoque especial en eltema de la equidad. Muchos sistemas, pese a que los estudiantes son los principales destinatarios de laeducación terciaria, no están diseñados para manejar este principio civil. Es bien conocido que notener en cuenta los intereses de los estudiantes puede ocasionar un grave deterioro en el funciona-miento del sistema general de la educación terciaria2. En Colombia, la ley 30 de 1992 obliga a todos losestablecimientos de educación terciaria a garantizar la “representación democrática” de los estudian-tes en la gestión de las instituciones, desafortunadamente inspecciones recientes efectuadas por elInstituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) a un número de institucionesseleccionadas demostraron que tal requisito no se cumplía en una de cada cinco.

Características de los estudiantesLa información disponible sobre los estudiantes entre 18 y 25 años residentes en las áreas metropolita-nas más grandes del país revela una población estudiantil diversificada (Cuadro 1) donde el génerofemenino supera al masculino y más del 25% de los estudiantes trabaja. En términos generales, los con-tratos laborales de los estudiantes son de más de medio tiempo con una dedicación de aproximadamen-te 34 horas a la semana. Estos periodos tan extensos dedicados a generar ingresos inevitablemente re-ducen el esfuerzo y dedicación al proceso de aprendizaje y, por tanto, disminuyen el valor de la inversión.La elevada proporción de estudiantes que trabaja demuestra los altos costos del estudio en Colombia,donde el ingreso familiar desempeña un papel muy importante en el acceso a la educación terciaria.

2. En 1999, en México se cerró casi un año la Universidad Autónoma de México (UNAM), la más grande del país(270 mil estudiantes), debido a una huelga estudiantil que reaccionaba en contra de la propuesta de alza en las matrí-culas que oscilaba entre una cifra muy reducida y 140 dólares al año. Fuente: Banco Mundial (2001).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 3

No se ha mejorado en materia de equidadEl término equidad puede significar diferentes cosas, por ejemplo: i) un grado razonable de igualdadde oportunidades para participar en la educación terciaria, o ii) un equilibrio justo entre el costo paga-do y los beneficios obtenidos de la educación terciaria.

El Gráfico 1 muestra la cobertura de la educación terciaria por quintiles; como sucede en todos lossistemas de educación terciaria, la cobertura aumenta en proporción con el ingreso. En 1992 antes deque ocurriera la enorme expansión del sistema de educación terciaria, la cobertura creció en formamoderada en relación con el ingreso. Aproximadamente 2% de la cohorte pertinente por edades yproveniente del quintil de menores recursos se matriculó en una institución de educación terciaria, encomparación con 20% del quintil de mayores ingresos. Cuando el sistema educativo comenzó a ex-pandirse en los años noventa, la desigualdad en el acceso a la educación terciaria se incrementó entérminos absolutos. El mayor aumento en la cobertura se observó en el quinto quintil, donde la cober-tura neta subió del 23 al 40%. No obstante, en relación con el punto de partida, la mayor tasa decrecimiento tuvo lugar en el segmento más pobre, el primer quintil, en el que el número de estudian-tes mostró un crecimiento del 170%. A pesar de esto, menos del 6% de los jóvenes entre 18 y 24 añosubicados en el primer quintil asiste a instituciones de educación terciaria.

La información de la encuesta de hogares urbanos muestra que la recesión económica de finales delos años noventa afectó la matrícula en todos los grupos de ingresos, pero la más afectada fue la cober-tura en los grupos de menores ingresos. Entre 1998 y 1999 la cobertura descendió, respectivamente, 0,5y 0,8% en los dos quintiles más pobres, a la vez que aumentó ligeramente en el resto de la población.

Número de horas trabajadasSueldo por semana

Mujeres Empleados (Solo trabajadores) (Solo trabajadores)

Estudiantes 54,2% 25,7% 98.719 34,0Otros 53,9% 47,0% 123.261 46,1

Fuente: Encuesta nacional de hogares, septiembre de 2000, DANE.

CUADRO 1: CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL URBANA(Comparada con la población en edades entre 18 y 25 años)

Fuente: Banco Mundial (2001). Con base en la Encuesta de hogares del DANE.

GRÁFICO 1: LA EXPANSIÓN ABSOLUTA MÁS ELEVADA EN EL QUINTIL DE INGRESOS MÁS ALTOS(Cobertura nacional por quintil, 1992 y 1997)

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL4

Las razones fundamentales de las desigualdades en la educación terciaria se encuentran fuera delsubsector, especialmente en la educación básica incluida la etapa preescolar. En 1980, de una cohortede 523 mil egresados de secundaria de 17 años de edad, 134 mil de ellos, es decir 26%, tomaron elexamen de ingreso a la educación terciaria y se constituyeron en candidatos elegibles. Para 2000 elnúmero de graduados se había incrementado a 583 mil (60%) de una cohorte de 752 mil, lo cual impli-ca que el sector de la educación terciaria se encontraba entonces en mejor posición para mejorar laequidad en el sector que en 19803.

Si bien durante los años 1990 se observaron mejoras sustanciales en equidad y eficiencia tanto en laeducación básica como en la secundaria, sus avances fueron desiguales. El Gráfico 2 muestra que para1988 de cada 100 niños, 99 ingresaron a la educación primaria, pero solo 92 culminaron este niveleducativo. Para la educación secundaria, la relación fue la siguiente, de cada 100 estudiantes, 81 ingre-saron a este nivel y tan sólo 44 lo terminaron. Para ese mismo año sólo ingresaron a la educaciónposecundaria 19 de cada 100 estudiantes. El gráfico ilustra además de las mejoras significativas encuanto a equidad y tasas de terminación de estudios primarios y secundarios, el cuello de botella cadavez más cerrado en el ingreso a la educación terciaria, lo cual conlleva a una frustración cada vezmayor de los estudiantes de las clases baja y media.

El sistema educativo, en general, ha ganado en eficiencia en todas sus etapas, tal como lo indica elcambio ascendente que muestra el Gráfico 2. Entre 1988 y 1999 aumentaron las tasas de aprobación yterminación tanto de la educación primaria como secundaria, para primaria la tasa de terminación subióde 92 a 95% y para secundaria pasó de 44 a 63%. La tasa de transición entre primaria y secundaria mejorólevemente, de 8 a 9% en 1988 y de 9 a 10% en 1999. La pendiente de la curva “negra” muestra que el accesoa niveles superiores de educación es más desigual; es decir, en cada uno de ellos la proporción de estu-diantes de menores recursos que ingresan a grados superiores es menor a la de la etapa inmediatamen-te anterior. No obstante, el cambio hacia la izquierda entre 1988 y 1999 –de la curva negra a la gris– revelamejoras sustanciales de equidad en todos los grados, hasta incluir el último de la escuela secundaria. La

Fuente: Banco Mundial (2002).

GRÁFICO 2: EL CUELLO DE BOTELLA DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA(Eficiencia y equidad en los logros académicos, 1988-1999)

3. Fuentes: ICFES y DNP.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 5

única excepción es la transición entre la educación secundaria y la posecundaria (universitaria y tecno-lógica). El Gráfico 2 también muestra que entre 1988 y 1999 se ampliaron las brechas de aprobación yequidad - la primera de 24 a 35% y la segunda, de 16 a 25%, lo cual significa que la brecha entre la edu-cación secundaria y terciaria es progresivamente regresiva. En síntesis, en 1990-2000, durante la cualColombia disfrutó de evidentes mejoras en el campo de los logros educativos, la sucesión de desigual-dades en el ingreso a la educación posecundaria continuó en aumento.

La desigualdad en el acceso a la educación terciaria ejerce un impacto negativo en la desigualdadfutura, debido a que quienes tuvieron la oportunidad de haber cursado este nivel de formación obten-drán mayores beneficios monetarios, lo cual se traduce más tarde en una mayor desigualdad de ingre-sos entre quienes han tenido acceso a la educación superior y los que no. Por consiguiente, mejorar elacceso a la educación terciaria para los grupos de ingresos bajos y medios constituye una soluciónimportante para mitigar desigualdades futuras.

Mayor número de estudiantes mujeres que de hombresLa educación terciaria promueve la equidad de género, lo cual implica que el sistema corrige las des-igualdades sociales. Las mujeres colombianas tienden a tener una mayor participación en la matrícula,rinden más y tienen una tasa más alta de culminación de estudios que los hombres. En la actualidad,de cada 100 estudiantes matriculados en la educación terciaria 52 son mujeres4 y la probabilidad deculminar los estudios es mayor entre las mujeres. La diferencia de género en las tasas de terminaciónde estudios es alrededor del 10%. Por ejemplo, en la cohorte que empezó en 1995, 53% de las mujeresse graduaron, mientras que sólo 43% de sus colegas masculinos lo hicieron5.

Fuente: ICFES (1999).

GRÁFICO 3: CONCENTRACIÓN FEMENINA EN LAS DISCIPLINAS SOCIALES(Género por campo de estudio, 1999)

4. Una mayoría similar de mujeres se manifiesta en muchos otros países de ingresos medios.5. Los cálculos suponen que una car rera universitaria se cursa en cinco años Las diferencias en las tasas de asistencia

y terminación entre géneros se traducen en una menor desigualdad en los ingresos. Ángel Urdinola (2002) confirma quela educación reduce de manera significativa la brecha de género en los salarios. De acuerdo con los resultados generales,se encontró que la brecha de salarios entre sexos para trabajadores con educación superior era la más pequeña.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL6

Al analizar las carreras académicas que estudian las mujeres, (Gráfico 3) se encuentra que al igualque sus contrapartes del mundo, la mayoría de ellas prefieren estudiar carreras tradicionales. Del totalde matrículas de 1999, la distribución femenina fue la siguiente: 34% en economía, administración ycontaduría, 19% en ingeniería, 15% en ciencias sociales y derecho, 16% en educación, 11% en cienciasde la salud, 2,1% en matemáticas y ciencias naturales, 2,2% en bellas artes y 1,1% en agronomía. El0,4% restante se matriculó en humanidades y religión.

Clasificación Número de Número de estudiantes % de Número dede la institución instituciones matriculados matriculas graduados

(2002) (2000) (1999)

Universidades 105 640.088 69 71.990Instituciones universitarias 88 188.885 20 17.876Instituciones tecnológicas 60 67.350 7 10.046

Instituciones técnicas profesionales 52 37.762 4 6.843Total 305 934.085 100 106.755

Fuente: ICFES.

CUADRO 2: INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIASEGÚN SITUACIÓN JURÍDICA

Los proveedores de servicios educativosSituación jurídica de las instituciones educativasLa ley que rige la educación terciaria clasifica a las instituciones de este sector y sus respectivas misio-nes en cuatro categorías6:

Universidades, su misión tradicional es la docencia y la investigación en pregrado y posgrado.Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, son instituciones de educación terciaria cuyaprincipal misión es la enseñanza de disciplinas académicas de alto grado de especialización.Instituciones tecnológicas, cuyo enfoque está en la educación académica a corto plazo en áreastecnológicas7.Instituciones técnicas profesionales, imparten educación y capacitación vocacional a corto plazoy perfeccionamiento de destrezas para el nivel terciario.

El Cuadro 2 presenta las cuatro clases de proveedores de servicios educativos y su respectiva partici-pación en cuanto a la matricula. El sector está conformado por 305 instituciones de educación terciaria,de las cuales 193 funcionan según la ley como universidades e instituciones universitarias y 112 estánclasificadas como instituciones tecnológicas y técnicas 8.

La mayor parte, 89%, de los estudiantes matriculados en educación terciaria cursan sus estudios enuniversidades e instituciones universitarias, mientras que 11% lo hace en instituciones tecnológicas yprofesionales técnicas. El Cuadro 2 permite observar que el tamaño promedio de las instituciones deeducación terciaria es bastante pequeño. La mayoría de las universidades tiene un promedio de 5 milestudiantes, y las instituciones universitarias constan de aproximadamente 2.200 matriculados. Lasinstituciones tecnológicas y las técnicas son de tamaño aún menor, con un número promedio de 1.000y 625 alumnos, respectivamente. El tamaño tan reducido de las instituciones lleva a plantear la fusiónde algunas de ellas, con el fin de permitir una mayor eficiencia en este subsector y evitar la duplicacióninnecesaria de programas, servicios y carga administrativa.

6. El artículo 16 de la ley 30 de 1992 define las características y misiones de estas instituciones.7. El artículo 215 de la ley 115 de 1994 reconoció a los institutos tecnológicos como parte del sector de la educación

terciaria8. Las instituciones tecnológicas y técnicas aparecieron por primera vez en el anuario estadístico oficial en 1960.

Hasta 1970 había sólo siete de éstas, pero su popularidad se extendió rápidamente durante los años noventa.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 7

El sistema de educación terciario colombiano está relativamente diversificado pues consta de insti-tuciones públicas y privadas, tanto universitarias como no universitarias Gráfico 4. La diversidad delsubsector es importante para fomentar alternativas de elección y desarrollar la capacidad de respuestaa las diferentes necesidades y circunstancias. Si bien las universidades cumplen su función de docen-cia, impartiendo programas de pregrado, posgrado y doctorado en una variedad de disciplinas y cam-pos, asimismo tienen un sentido de responsabilidad por el bien común, que se refleja en el servicio a lacomunidad local a través de sus programas de extensión y en el desarrollo de investigaciones básicasútiles para su campo de acción o para el país, o para ambos. Las instituciones no universitarias comple-mentan a las universidades, en la medida en que ofrecen cursos que responden de manera flexible alas demandas del mercado laboral y programas de menor extensión en tiempo y a menores costos.Colombia necesita un sistema nacional de educación terciaria coordinado en el que las institucionescumplan misiones específicas y se muestren innovadoras en la docencia, la investigación y la provi-sión de servicios, así como ofrezcan a los estudiantes la suficiente flexibilidad para cambiar de progra-mas y transferir créditos entre carreras e instituciones.

Entre los distintos tipos de instituciones de educación terciaria predomina la matrícula en el sectorprivado, sin embargo, con excepción de las universidades privadas de reconocido prestigio y alta cali-dad, muchos proveedores de servicios educativos parecen concentrar su oferta en cursos de cortaduración que requieren relativamente poca inversión.

Transferencia de créditos académicos entre instituciones educativasHasta 2002 no existía en Colombia ningún sistema de transferencia de créditos académicos que permi-tiese a los estudiantes escalar gradualmente en su carrera académica. No obstante, la diversificación delpanorama de la educación terciaria ha exigido una flexibilidad en el flujo de estudiantes entre una ins-titución educativa y otra. Muchas personas carecen del tiempo, los recursos o la convicción necesariospara emprender una larga trayectoria de formación académica una vez egresan de la educación secun-daria y, por tanto, optan por programas de educación terciaria de corta duración. Para que estos gradua-dos progresen en su formación académica y adquieran mayores conocimientos o una actualización de

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior (1998).Nota: Datos basados en el número de estudiantes matriculados.

GRÁFICO 4: LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO AUMENTA SEGÚNEL GRADO DE ORIENTACIÓN DE LA EDUCACIÓN HACIA LAS DESTREZAS(Propiedad por situación jurídica de las instituciones, 1998)

100%

80%

20%

40%

60%

0%

Privadas Públicas

38%

62%

25%

75%

28%

72%

15%

85%

Universidades Institucionesuniversitarias

Institucionestecnológicas

Institucionestécnicas

profesionales

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL8

sus habilidades y conocimientos, es preciso que la formación académica pertinente que adquieran enlos programas de corta duración sea reconocida por otro tipo de instituciones educativas. Por consiguien-te, un sistema de transferencia de créditos y una cultura de reconocimiento de estos son cruciales paramejorar el valor intrínseco de la educación de mediana y corta duración y para estimular la inscripciónen cursos de corto y largo plazos que conduzcan a una práctica de aprendizaje permanente. Con laaprobación del decreto 808 de 2002 sobre transferencia de créditos el gobierno pretende facilitar estemecanismo y permitir a los estudiantes una circulación más fácil entre instituciones. El decreto defineun crédito como: 48 horas de trabajo realizadas por el estudiante durante un semestre, bien sea en el aulao fuera de ésta; un semestre ordinario consta de 16 semanas de actividad académica, por ende un cré-dito equivale a 3 horas de trabajo académico realizadas por el estudiante por semana.

En razón de su reciente promulgación, se desconoce aún el impacto que tendrá el decreto, peropuede constituir un primer e importante paso para crear una cultura de transferencia de créditosacadémicos, donde una institución reconoce la calidad de la enseñanza brindada por otros tipos deeducación superior. Sin embargo, ante las grandes brechas de calidad y la amplia variedad de discipli-nas académicas del sistema colombiano de educación terciaria, no se tiene certeza si una mera fórmulamatemática será suficiente para garantizar la transferencia de créditos académicos entre instituciones.El fomentar la aceptación de transferencias de créditos académicos es un factor crucial que favorecerálos intereses de todos los actores, de las instituciones y de la sociedad en general y, especialmente, a laspersonas que disponen de poco tiempo y recursos para emprender una formación académica condedicación exclusiva durante cinco años, como es el caso de los estudiantes de ingresos medios y bajosy aquellos que trabajan.

Gobernabilidad y gestión del sistemaEl actual marco regulatorio de la educación terciaria es una mezcla de la antigua escuela de pensa-miento, donde el gobierno controla a las instituciones, y la nueva escuela, que apoya la autonomía yrendición de cuentas en las universidades junto con la regulación y supervisión gubernamental a lasinstituciones no universitarias. En este marco, el principal rol del Estado consiste en establecer políti-cas que aseguren el acceso y la retención de los estudiantes. La ley 30 de educación superior ha permi-tido que en Colombia el sistema de educación terciaria evolucione de un sistema elitista a uno demayor inclusión. De igual forma, la Constitución colombiana de 1991 reconoce la importancia de lalibertad de enseñanza, aprendizaje e investigación (artículo 68) y garantiza la autonomía de las institu-ciones de educación terciaria para:

Elaborar sus actas de constitución y definir los propósitos y metas de la institución.Crear y administrar programas académicos.Administrar recursos para cumplir con sus funciones sociales e institucionales .Seleccionar su planta docente.Diseñar y desarrollar currículos.Diseñar y poner en marcha proyectos de investigación adecuados.

En comparación con otros países de la región, Colombia cuenta con un número relativamente grandede instancias y organismos gubernamentales que orientan y regulan el sistema de educación terciariaque, sin embargo, no han logrado un sistema de gobierno bien articulado. Algunos de los problemasde gobernabilidad que enfrenta el sector de la educación terciaria son los siguientes:

Organismos regulatorios con funciones superpuestas. El Ministerio de Educación (MEN) es el res-ponsable de las actividades generales de planeación, inspección y supervisión del subsector; el diseñode las políticas y la regulación de este subsector son responsabilidad del MEN junto con el ConsejoNacional de Educación Superior (CESU) y la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías (CNDM); eldesarrollo de la educación terciaria está a cargo del Instituto Colombiano para la Fomento de la EducaciónSuperior (ICFES) y el Fondo de Desarrollo de Educación Superior (FODESEP); los asuntos pertinentespara el aseguramiento de la calidad son del dominio del Consejo Nacional de Acreditación (CNA) y elICFES para los programas e instituciones de pregrado y del CNDM para los de posgrado; por último,

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 9

CUADRO 3: INSTITUCIONES POR FUNCIÓN, NATURALEZA JURÍDICA Y NORMATIVIDAD

Nombre Funciones Naturaleza jurídica

Orientar y dirigir las políticas, planes y programas para eldesarrollo de la educación superior.Orientar y dirigir la normatización del servicio y criteriostécnicos para su presentación.Dirigir las relaciones con las entidades territoriales.Dirigir las relaciones intersectoriales.Decidir sobre asuntos, instituciones, inspección y vigilancia.Coordinar la participación y representación en asuntosinternacionales.Designar secretarías en organismos o entidades interna-cionales.Estructurar iniciativas de ley.Definir criterios para la asignación de los recursos del sec-tor.Organizar grupos y equipos para desarrollar el trabajodel sector.

Es un órgano técnico no político, con funciones exclusi-vas de coordinación, planificación, recomendación y ase-soría al MEN.– Establecer políticas y planes.– Recomendar normas y procedimientos de carácter

general.– Proponer mecanismos para evaluar la calidad académi-

ca de las instituciones y de los programas.

Control de calidad: garantizar, mediante la acreditación,que las instituciones cumplan con los más altos requisitosde calidad y alcancen sus objetivos.

Asesora al CESU sobre:– Políticas y planes para la creación de programas de doc-

torado.– Criterios para la acreditación de los programas de pos-

grado.– Criterios para la cooperación nacional e internacional.

Ejecutar las políticas y decisiones que en materia de edu-cación superior trace el gobierno nacional y ejercer lasecretaría técnica del CES.Constituirse en centro de información y de documenta-ción.Apoyar y realizar investigación y estudios sobre calidad,pertinencia y cobertura.Estimular la cooperación entre instituciones y con la co-munidad internacional.Desarrollar procesos de autoevaluación institucional y pro-gramas académicos.Fomentar la preparación de los docentes, investigadores,directivos y administradores.Colaborar en el ejercicio de la inspección y vigilancia.Prestar el servicio de registro público de los estableci-mientos educativos.

MEN-DES El Ministro constituye, junto con el Presi-dente de la república, el gobierno, en loasignado en la ley, o atribuido administrati-vamente.

CESU Máximo organismo académico asesor, ads-crito al MEN.

CNA Organismo asesor vinculado al CESU.

CNDM Organismo asesor vinculado al CESU

ICFES Establecimiento público adscrito al MEN.Tiene como objeto:– Fomentar, monitorear y vigilar las insti-

tuciones de educación superio.– Poner en marcha y evaluar las políticas

que consoliden el sistema de educaciónsuperiory estimular su crecimiento concalidad.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL10

el otorgamiento de créditos estudiantiles lo lleva a cabo el Instituto Colombiano de Crédito Educativo yEstudios Técnicos en el Exterior (ICETEX). Una visión general de los organismos regulatorios que partici-pan en la educación superior, sus funciones y fundamentos jurídicos se presentan en el Cuadro 310.Un análisis detallado del Cuadro 3 permite observar la superposición de funciones entre los organis-mos regulatorios de la educación, lo cual conlleva a: i) una falta de claridad respecto a los papeles delos diversos organismos, ii) duplicación de responsabilidades, y iii) cierto grado de tensión entre lasorganizaciones de gobierno y confusión entre las instituciones de educación terciaria. Por ejemplo,

9. La Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior está confor mada por cinco profesores y sirve deorganismo consultor del Ministerio de Educación en asuntos relacionados con la creación de nuevas instituciones deeducación terciaria, la apertura de seccionales de instituciones e xistentes en otras ciudades y la transformación deinstituciones técnicas y técnicas profesionales en institutos universitarios.

10. ICFES, Nuevo compendio de normas sobre la educación superior, Pacheco, Iván F., Bogotá, octubre de 2001.

CUADRO 3: INSTITUCIONES POR FUNCIÓN, NATURALEZA JURÍDICA Y NORMATIVIDAD(Continuación)

Nombre Funciones Naturaleza jurídica

Asesorar y apoyar aspectos académicos, jurídicos, admi-nistrativos y financieros a instituciones del sistema.Apoyar y desarrollar acciones para que funcionen los co-mités regionales.Colaborar, en la organización y funcionamiento del Siste-ma Universitario Estatal(SUE)Apoyar CNA, a la CNDM y a la Comisión consultiva deinstituciones de educación superior9.Homologar y convalidar títulos del exterior.Realizar los exámenes de Estado y divulgar sus resulta-dos, a fin de posibilitar a los ciudadanos el control socialde la calidad de la educación.

Ofrecer apoyo financiero al desarrollo de las institucionesfinanciando proyectos científicos, académicos y administra-tivos, mejoras en infraestructura y adquisición de equipos.Servir de intermediario financiero entre las institucionesy las entidades financiera.Administrar recursos de proyectos institucionales.Hacer que las instituciones compartan recursos, informa-ción, formación académica, etcétera.Apoyar y fomentar la integración local, departamental,regional y nacional de las instituciones de educación su-perior y el desarrollo de programas de cooperación en-tre éstas e instituciones de otros países.Captar recursos financieros de sus asociados y otorgarcréditos.

Prestar servicios de asistencia técnica a sus asociados.Proveer y mantener financiamiento de las matrículas ysostenimiento de los estudiantes ofreciendo créditos es-tudiantiles.Ser garante de los préstamos otorgados por el sector fi-nanciero a estudiantes de escasos recurso.Seleccionar los beneficiarios de las becas de cooperacióninternacional.

ICFES

FODESEP

ICETEX

Entidad de economía mixta, vinculada alMEN, organizada bajo los principios de eco-nomía solidaria.

Establecimiento público adscrito al MEN.

Fuente: ICFES (2001).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 11

tanto la DES como el ICFES tienen a su cargo el desarrollo general del sector, el diseño de políticas y elapoyo y producción de estudios sectoriales; también hay superposición entre el ICFES y el CNA en loreferente al aseguramiento de la calidad de los programas de estudios y éstos son tan sólo dos ejem-plos de la cantidad de cruces de funciones. De otro lado, existe una tendencia a crear instituciones o ainstaurar mecanismos adicionales para abordar nuevos problemas, en lugar de reformar la estructurainstitucional existente. Por ejemplo, aunque el CESU por ley es el encargado de supervisar el desem-peño de las instituciones de educación superior, en el 2000 se estableció una Comisión de Inspecciónpara controlar y sancionar a las universidades de desempeño deficiente.

Otra preocupación es la forma como se seleccionan los miembros de estas organizaciones encarga-das del diseño de políticas y de la supervisión. Aunque las juntas directivas de estos organismos tomanun importante número de decisiones referentes al desarrollo del sector, la selección de sus miembroscarece de transparencia, no se basa en criterios previamente definidos y suele tener motivaciones po-líticas. Por ejemplo, aunque el CNA está conformado por académicos sin ningún nexo político, sunombramiento lo hace el CESU, que es una organización política y con intereses políticos específicos.Se carece de un plan sectorial coherente. Uno de los mayores obstáculos para una gestión eficaz enColombia ha sido la falta de una visión clara y transparente de la educación terciaria, con objetivosespecíficos e indicadores de desempeño que guíen el desarrollo del sector, a pesar de los intentos degobiernos sucesivos por desarrollar una visión de largo plazo (por ejemplo, el Comité de Sabios, Sinte-gración, etcétera). La falta de planeación afecta los programas académicos así como el número y loca-lización de las instituciones de educación terciaria, dando como resultado una proliferación de disci-plinas similares, una cantidad insuficiente de graduados en programas de orientación tecnológica yuna gran concentración de instituciones en Bogotá, Medellín y Cali. De igual manera, la elección de losrectores, quienes ejercen sus funciones únicamente por un determinado número de años, lo que po-dría ser un obstáculo para innovar y emprender reformas significativas en respuesta a los cambios queocurren en el entorno de la educación terciaria.

Aseguramiento de la calidadMuchos países que en las últimas décadas han duplicado o triplicado sus matrículas en la educaciónterciaria, acompañado de un incremento en las tasas de participación de los jóvenes han experimenta-do los efectos negativos de esa rápida expansión en la calidad del servicio. Por tal razón, el fortaleci-miento del sistema de aseguramiento y mejoramiento de la calidad se han constituido en focos deatención (El-Khawas y colabs., 1999). Pese a las diferencias en tamaño y al grado de desarrollo de susrespectivos sectores de educación terciaria, muchos gobiernos han entendido que los controles acadé-micos tradicionales no son suficientes para enfrentar los desafíos actuales y que se requiere de siste-mas de aseguramiento de la calidad más explícitos. En cuanto a los enfoques para el fomento de lacalidad se presentan grandes diferencias entre distintos países, algunos gobiernos optan por fortalecerla calidad mediante la introducción de nuevos requisitos de presentación de informes u otros meca-nismos de control de gestión. En Argentina, por ejemplo, las autoridades instauraron mecanismos deaseguramiento de la calidad mediante el fortalecimiento de los sistemas de información y evaluacióny de nuevas normas para la financiación de las universidades públicas. Muchos países han desarrolla-do sistemas de acreditación, mientras que otros han establecido comités u organismos de evaluaciónque realizan análisis externos. En muchos casos se han establecido organismos independientes. Aun-que en la mayor parte de los países funciona un organismo único de orden nacional, en otros, porejemplo Países Bajos, México y Rumania, operan organismos separados, encargados de diferentestipos de instituciones, regiones o finalidades.

La segunda dimensión importante de la intervención del gobierno es la creación de un marcoregulatorio que aliente, en lugar de reprimir, las iniciativas y la innovación por parte de las institucio-nes. Las dimensiones clave de la regulación del sector de la educación terciaria son: el marco legislati-vo que rige el establecimiento de nuevas instituciones, en especial universidades privadas; los meca-nismos de aseguramiento de la calidad para todo tipo de instituciones; las normas y controlesadministrativos y financieros a los que las instituciones públicas deban ajustarse y la legislación sobrederechos de propiedad intelectual.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL12

En países con recursos públicos limitados para sostener la expansión de la educación terciaria, laoferta privada puede aumentar las oportunidades educativas con costos directos públicos muy redu-cidos o prácticamente nulos. Los gobiernos pueden estimular el crecimiento de instituciones de edu-cación terciaria privada de calidad para diversificar las ofertas curriculares y ampliar la participaciónsocial, siempre y cuando se eliminen los engorrosos requisitos administrativos que se constituyen enbarreras de entrada en países con muy poca tradición de educación terciaria privada11. Los paísesdeben instaurar procedimientos de autorización de funcionamiento claros y directos, con un mínimode requisitos tanto de seguridad como educativos, complementados por mecanismos eficaces de ase-guramiento de la calidad, centrados en los productos finales de las nuevas instituciones.

Visión general del sistemaEl país ha vivido una rápida expansión y enfrenta inquietudes relacionadas con la disminución de lacalidad de la educación. En los últimos cinco años, los distintos actores interesados, han debatido enforma continua y amplia el tema del aseguramiento de la calidad. Hoy el país cuenta con un grupo deorganismos del gobierno que participan en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educaciónterciaria. El MEN y la DES regulan la educación terciaria formulando políticas, planes, programas yobjetivos para este subsector. El MEN, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DNPdeterminan el monto de los fondos públicos y el mecanismo de asignación al sector de la educaciónterciaria 12. Por otra parte, los siguientes organismos también desempeñan papeles específicos en elsistema de aseguramiento de la calidad en Colombia:

Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES). Bajo el auspicio del MEN, seencarga de tres tareas regulatorias cuyo propósito es mejorar la calidad: i) supervisa a las insti-tuciones de educación terciaria y se cerciora de que su operación sea acorde con los objetivosestablecidos en los reglamentos; ii) recopila, analiza y divulga la información concerniente a laeducación terciaria por medio del Sistema nacional de información de la educación terciaria(SNIES)13; y (iii) apoya al Ministerio y a la Comisión Consultiva en la acreditación y aprobaciónde las instituciones educativas mediante la acreditación previa.El ICFES diseñó la prueba nacional denominada Examen del ICFES y es responsable de suadministración. Esta prueba es ampliamente utilizada por las instituciones para la selección delos estudiantes de educación terciaria. En 1968 cuando se instituyó en calidad de examen vo-luntario, cualquier bachiller egresado de un plantel de secundaria que quisiera ser admitido enuna universidad colombiana, presentaba su prueba en cualquier ciudad del país. En 1980 laprueba sufrió modificaciones y se hizo obligatoria para la admisión a la educación terciaria (ley81 de 1980). El examen del ICFES cumple con un doble propósito: i) es una herramienta deadmisión por parte de las instituciones de educación superior que lo emplean para juzgar lacalidad de sus candidatos (no obstante, algunas universidades continúan exigiendo su propiaprueba de admisión adicional); ii) sirve como evaluación de salida y de la calidad de los estable-cimientos de educación secundaria. En virtud de ello, le proporcionan al MEN informaciónrelacionada con la eficacia de la educación secundaria en el país y sirve de insumo para laformulación de políticas y la toma de decisiones sobre las intervenciones necesarias para mejo-rar la enseñanza y el aprendizaje del nivel secundario.

11. En España las universidades privadas necesitan cumplir con una serie de reglas estrictas en relación con el núme-ro de programas académicos ofrecidos, la relación de alumnos por profesor, la proporción de profesores de tiempocompleto, los títulos académicos de estos últimos, etcétera. Por el contrario, en Chile el único requisito para que unanueva universidad entre a operar es el que obtenga la aprobación de sus planes y programas cur riculares por parte deuna universidad pública que los revisa.

12. Los ministerios de Hacienda y de Educación están sometidos a ciertas restricciones legales en sus facultades de asig-nación de recursos, dado que el artículo 86 de la ley 30, promulgada en 1992, e xige que la asignación de fondos a universi-dades del Estado provenientes de presupuestos nacionales y territoriales sea superior en pesos constantes a la de 1993.

13. De acuerdo con el decreto 2662 de 1999, las dos primeras funciones ya no se centran exclusivamente en la educa-ción terciaria puesto que ahora incluye a la educación secundaria.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 13

Desde comienzos del año académico de 2001, el ICFES estableció una prueba nacional para losgraduados de la educación terciaria. los exámenes de calidad de la educación superior o ECES,los cuales se aplicaron a los estudiantes de medicina e ingeniería mecánica. Aunque las pruebasfueron voluntarias tanto para las universidades como para los estudiantes, se prevé que en elcurso de pocos años serán obligatorias. Más aún, el ICFES se propone ampliar su aplicación aotros campos. Este enfoque ha probado ser decisivo para el aseguramiento de la calidad enotros países, por ejemplo, en Brasil, el Provão que es la evaluación nacional para los programasde pregrado, es un instrumento de autoevaluación institucional que ha arrojado muy buenosresultados desde su instauración en 1995.El ICFES administra el Sistema nacional de información de la educación terciaria (SNIES) cuyafinalidad es recoger información de las instituciones de educación terciaria, tal como los pro-gramas ofrecidos, el número de docentes, los cursos de que consta cada programa académico,etcétera. Sin embargo, su función principal, parece ser la inscripción de los programas académi-cos. Antes de que un programa pueda entrar en operación en una institución, debe inscribirseante el SNIES y cumplir con algunos requisitos básicos. En el pasado se presentaron problemasen la inscripción de los programas, tales como registro de programas que luego no se ofrecían ose adelantaban sin cumplir los requisitos mínimos. En la actualidad, antes de realizar la inscrip-ción, el ICFES verifica la exactitud de la información suministrada por la institución. La inscrip-ción en sí misma no es un mecanismo de aseguramiento de la calidad, sino un sistema de infor-mación acerca de diversos insumos tales como la relación de alumnos por maestro, la formacióny experiencia de los docentes y el tipo de cursos ofrecidos. Sin embargo, el propósito futuro esexcluir del registro de inscripciones aquellos programas que no cumplan con el mínimo derequisitos aunque inicialmente puede funcionar como medida básica de calidad (en términosde la disponibilidad de los insumos necesarios). Para que esto funcione adecuadamente, esesencial que el ICFES cuente con la capacidad de verificar la exactitud de la información pro-porcionada en el momento de la inscripción.Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). El CESU, bajo el amparo del ICFES, proponepolíticas y planes al MEN para la elaboración de reglamentos, procedimientos y mecanismostendientes a evaluar la calidad de la educación terciaria.Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior14. Esta comisión recién creada y confor-mada por cinco miembros de la academia es un organismo de consulta del Ministerio de Edu-cación en asuntos relacionados con: la creación de nuevas instituciones de educación terciaria,el establecimiento de sucursales o seccionales en otras ciudades, y la transformación de institu-ciones técnicas y tecnológicas en instituciones universitarias.Consejo Nacional de Acreditación (CNA) 15. Este Consejo, conformado por siete miembros del me-dio académico es el responsable del diseño y aprobación de los mecanismos de acreditación delos programas de educación terciaria. Fue instituido con la aprobación del ICFES y funcionaadscrito al CESU. El CNA determina las condiciones de acreditación, actualmente centradas enla autoevaluación y la calidad, aspectos que deben ser observados por todo programa paraobtener la acreditación. Todas las instituciones de educación terciaria –universidades, institu-ciones universitarias, tecnológicas y técnicas profesionales– pueden solicitar una acreditaciónde excelencia. Desde febrero de 2002 han sido acreditados 110 programas (56 en 9 institucionespúblicas y 54 en 16 instituciones privadas) y otros 303 programas de 74 instituciones han inicia-do el proceso de acreditación. Suponiendo que todos estos programas fueran acreditados solosignificaría 413, es decir apenas un 8% del total.Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías (CNDM). Esta Comisión, creada en 1994 por el de-creto 2791 y adscrita al ICFES, está conformada por cinco personas del medio académico nom-brados por el CESU y por un observador del ICFES quienes evalúan y aprueban las solicitudesde las instituciones que buscan establecer o continuar impartiendo programas de maestría o

14. Establecido en conformidad con el decreto 1176 de junio de 1999.15. Establecido con la promulgación de la ley 30 de 1992.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL14

doctorado. La comisión también tiene la responsabilidad de establecer y mantener nexos conuniversidades del exterior para estimular el intercambio internacional y promover contactos aeste nivel.

Mecanismos aplicados para el aseguramiento de la calidadEn el sistema regulatorio colombiano hay diversos mecanismos, varios de los cuales se pueden inscri-bir dentro de una definición general para el aseguramiento de la calidad. Algunos de ellos son aplica-bles a instituciones, otros a programas (tanto de pregrado como de posgrado) y otros son del ordenindividual. En el Cuadro 4 se puede observar una aproximación a estos mecanismos, organizados porunidad de análisis y momento de aplicación (es decir, antes de iniciar la operación del programa odurante ésta).

Como se puede apreciar hay diferentes mecanismos y todos en uno u otro aspecto buscan asegurarla calidad de la educación terciaria colombiana. No todos se pueden considerar estrictamente meca-nismos de aseguramiento de la calidad según estándares internacionales pero, dado que todos elloscumplen una función especial, se les analiza por separado en la siguiente sección. El organismo queparece destacarse es el ICFES, que asume la mayoría de las medidas regulatorias pero el cual no sereconoce públicamente como organismo de aseguramiento de la calidad, responsabilidad que se lesatribuye al CNA y a la CNDM, dos entidades cuyo papel dentro del sistema es reducido y estrictamen-te definido.

En razón de que el foco de atención del aseguramiento de la calidad son los programas de pregra-do, este punto se analizará en la siguiente sección. Si el lector desea profundizar en los mecanismos deaseguramiento de la calidad a nivel de análisis institucional y de programas de posgrado (Anexo III).

Aseguramiento de la calidad para los programas de pregradoApertura. El registro de los programas académicos se inició en 1990. Para ofrecer un programa, la insti-tución oferente debe registrarlo en el ICFES y demostrar que cumple con las normas básicas de opera-ción. Aunque los requisitos son mínimos, incluyen, entre otras cosas, información acerca del númerode docentes, la preparación y experiencia de éstos y el espacio disponible para dictar el programa,entre otros. Una vez inscrito, el programa recibe un número de registro y queda incluido en la base dedatos del SNIES. Si una institución ha inscrito ya un determinado programa pero aspira a ofrecerlo enuna modalidad distinta o en un lugar diferente, debe inscribirlo de nuevo suministrando la informa-

Instituciones Programas Programas Estudiantesde pregrado de posgrado

CUADRO 4: MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN COLOMBIASEGÚN UNIDAD DE ANÁLISIS Y ETAPA DE DESARROLLO

Evaluación inicialen la apertura

Supervisión

Acreditación

Información

Asesoría brindada porel MEN a través de laComisión Consultivade IES

Inspección completa(por parte del ICFES)

Evaluación de condi-ciones previas (porparte del CNA, antesde la acreditación)Información (por par-te del ICFES - SNIES)

Registro (realizadopor el ICFES)

Estándares mínimos/Acreditación previa(CNA e ICFES)

Acreditación de altacalidad (expedida porel CNA)

Información(por partedel ICFES - SNIES)

Evaluación para nue-vos programas (efec-tuada por la CNDM)

Seguimiento a los pro-gramas en curso (porparte de la CNDM)

Intercambio interna-cional (por parte de laCNDM)

Examen del ICFES deadmisión. (Realizadopor el ICFES)

(Exámenes y evalua-ciones dentro de lasinstituciones de edu-cación terciaria)ECES resultados. (Acargo del ICFES)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 15

ción necesaria pertinente a la nueva oferta. La inscripción de programas es obligatoria y la falta decumplimiento de los procedimientos de inscripción puede acarrear graves consecuencias16. Para 1990,1.809 programas de educación terciaria tenían registro, en 1997, este número se había elevado a 2.948.Sin embargo, la rápida expansión del sistema de educación terciaria en Colombia originó una grancantidad de solicitudes de inscripción que resultó ser una carga excesiva para el ICFES, lo cual ocasio-nó el registro de programas que no cumplían con los requisitos mínimos básicos o la operación deprogramas no inscritos. Lo anterior condujo a una reorganización del registro, a fin de simplificarlo yhacerlo más transparente. En este momento, el problema radica en la capacidad de verificar la exacti-tud de la información suministrada para el registro sin que ello disminuya el nivel de exigencia paralas instituciones ni para los programas.

Supervisión. Los programas de medicina e ingeniería mecánica deben cumplir con los estándares míni-mos de calidad recientemente establecidos y los cuales exigen el cumplimiento de aproximadamentedieciséis requisitos básicos. Aunque dichos estándares son semejantes a los del registro de programas(y tarde o temprano, se aplicarán a todos los programas antes de iniciar su operación), actualmente seaplican a los programas existentes con especial cuidado de cerciorarse que las instituciones que solici-ten esta certificación cumplen en realidad con los requisitos básicos. El acatamiento de los estándaresmínimos de calidad no es voluntario, las instituciones tienen dos años para demostrar que han cum-plido con estos requisitos mínimos o, de lo contrario, serán cerradas.

Un mecanismo semejante a los estándares mínimos del calidad lo constituye la acreditación previa quetodos los programas de pregrado y especialización en educación han debido recibir desde 1998. Laacreditación previa es obligatoria desde la promulgación del decreto 272 de 1998, cuya finalidad es asegu-rar una oferta de docentes bien capacitados para los niveles inferiores de la educación. Hasta el momen-to, la acreditación previa ha sido concedida a 735 programas, entre licenciaturas y especializaciones, esdecir, aproximadamente a la mitad del total de programas de educación. Los resultados son de públicoconocimiento por parte del SNIES. Para poder recibir la acreditación previa, los programas son evalua-dos con base en 26 criterios. La acreditación previa se concede por siete años, luego de los cuales elprograma debe demostrar que ha recibido la acreditación de excelencia pues, de lo contrario, debe re-gresar una vez más al proceso de acreditación previa. El Ministerio de Educación puede cerrar cualquierprograma al que no se le haya concedido la acreditación previa si, después de un periodo de gracia dedos años, no ha cumplido con los requisitos exigidos. CNA es la entidad que otorga la acreditación previa.

Parece presentarse cierta pugna respecto a qué entidad debiera ser la responsable de evaluar losestándares mínimos de los programas. El CNA vela por el proceso de acreditación previa en los pro-gramas académicos y por llevar a cabo la evaluación de los estándares mínimos de los programas demedicina e ingeniería. No obstante, los aquellos de derecho ingresarán pronto a la lista de programasa los que se les exige estándares mínimos, y para sorpresa del CNA se decidió que el ICFES será elencargado de realizar estas evaluaciones. El argumento que esgrime el ICFES para justificar esta medi-da radica en la naturaleza de los criterios empleados en la evaluación, que no se consideran estricta-mente de calidad, sino mecanismos de control, y por tal razón se traslada la responsabilidad de hacercumplir los estándares mínimos de calidad del CNA al ICFES.

16. Por ejemplo, hace un tiempo la Universidad Antonio Nariño fue cerrada durante un año debido, entre otrascosas, a que omitió inscribir algunos de sus programas en el ICFES. Aunque el plantel había inscrito todos los progra-mas que ofrecía en su sede de Bogotá, no lo hizo con los ofrecidos en sedes alternas de otras seccionales del país. Enotras palabras, estaba utilizando los números de inscripción registrados para sus programas de Bogotá en sus otrassedes, sin informar al ICFES que dichos programas se estaban impartiendo en localidades diferentes, con profesoresdiferentes, etcétera. Aunque técnicamente los programas no eran nuevos, de todas formas se debían haber inscrito conel fin de garantizar que cumplían con los estándares mínimos en dichas sedes alternas. A raíz de este cierre, el gobiernoles solicitó a otras universidades que aceptaran voluntariamente en sus programas a los estudiantes de la UniversidadAntonio Nariño. Muchos de estos últimos decidieron matricularse en otras universidades, mientras que otros optaronpor quedarse sin estudiar durante el año. Las matrículas y pensiones para los estudiantes de la Antonio Nariño nosufrieron ningún cambio. Cuando la Universidad abra de nuevo sus puertas, los estudiantes estarán en libertad deregresar a ella o de permanecer en su nueva institución, si su desempeño allí ha sido satisfactorio.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL16

Acreditación. El CNA tiene como única responsabilidad el llevar a cabo la acreditación de excelencia(según lo dispuesto por la ley 30 de 1992), el componente principal del sistema de aseguramiento de lacalidad de la educación terciaria. El proceso de acreditación colombiano se asemeja al de muchos otrospaíses: autoevaluación por parte de la institución, con base en los estándares adoptados por el organis-mo acreditador, una visita al lugar por parte de un grupo de pares y recomendaciones del organismoacreditador, seguido de las decisiones que tome este último. De acuerdo con los reglamentos que rigenla acreditación, el representante legal de la institución de educación terciaria que busca la acreditaciónde uno o varios programas académicos presenta una solicitud escrita al CNA que evalúa la elegibilidadde la institución mediante el proceso de evaluación de las condiciones previas (Anexo III). La acredita-ción es voluntaria y abierta a todo tipo de instituciones de educación terciaria.

Para que la acreditación funcione adecuadamente y logre sus objetivos, debe darse una estrechacooperación entre las instituciones y los organismos acreditadores, la cual exige un alto grado de coor-dinación y comunicación 17. Según parece, las instituciones confían en el CNA por ser un organismoconformado por personal académico y no político. El CNA cuenta con siete académicos cuyos perio-dos son de cinco años bajo un esquema rotativo que es sano para el funcionamiento de la organiza-ción, pues mantiene la memoria institucional, situación que no se da en otras entidades por el perfilpolítico de sus integrantes 18. Los miembros del directorio se reúnen dos o tres veces al mes para ade-lantar las actividades del CNA. Otra práctica que confiere credibilidad al CNA frente a las institucionesconsiste en que los pares que apoyan el proceso hacen esta labor en forma voluntaria Datos recientesproporcionados por este organismo dan cuenta que en el proceso de acreditación participan dos milpares nacionales y quinientos internacionales en calidad de revisores, los cuales obviamente no tienendisponibilidad permanente para esta labor. La acreditación se otorga por un periodo que varía entredos y cinco años, antes de su vencimiento, los programas que desean mantener su acreditación pre-sentan una nueva solicitud al CNA. El ICFES, por medio del SNIES, proporciona a todos los interesa-dos del sector la información detallada de los programas acreditados.

Análisis del sistema de aseguramiento de la calidadProblemas referentes al proceso de aseguramiento de la calidad: en Colombia el sistema de acredita-ción ha generado efectos positivos en el sector de la educación terciaria, pues ha estimulado mejorasen los programas y en las instituciones participantes. Sin embargo, aún persiste la preocupación por eldeterioro de la calidad de la educación en los últimos años en términos de pertinencia en el marco dela economía global basada en el conocimiento. También preocupa el tema del acceso y la necesidad demejorar la equidad sin perjuicio en la calidad de los programas.

El gobierno, que reconoce el papel que desempeña la acreditación en el mejoramiento de la cali-dad, continúa revisando y mejorando el sistema de aseguramiento de la calidad. No obstante, hayindicios de problemas de fondo:

En primer término, el número de programas acreditados es bastante reducido. Esto se puedeexplicar, en parte, por el hecho de que los estándares establecidos para la acreditación son de-masiado engorrosos y que las instituciones carecen de los recursos necesarios para cumplir conellos. Así pues, la cuestión es si debieran tomarse o no otras medidas y acciones que ayuden alas instituciones a prepararse para la acreditación, aunque quizás no sería prudente que el CNAdisminuyera las exigencias sobre los estándares de calidad para permitir que un mayor númerode programas obtuviera la acreditación. Otra posible razón es que a la acreditación se le define

17. Glidden, Robert. 1996. Accreditation at a Crossroads, Much is at stake as the newly formed Council for Tertiary EducationAccreditation begins its work. Tomado de: Educational Record, otoño de 1996. Publicado por el Consejo Estadounidense deEducación (Edición especial de la asamblea anual).

18. Los miembros del directorio cumplen con sus funciones durante un periodo de cinco años. De los siete primerosmiembros nombrados, tres rotaron luego de dos años y medio y fueron reemplazados por nuevos miembros. De lascuatro personas restantes, dos rotaron al final de su mandato y las dos que quedaron del grupo inicial cumplirán consus funciones durante dos años y medio más. De esta manera siempre hay un miembro del Consejo que conoce bien loque sucede en la organización.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 17

como acreditación de excelencia o acreditación de alta calidad, lo cual significa que el CNAbusca más bien programas modelos para otros semejantes o equivalentes. Si éste fuere el caso,el resultado obvio de este enfoque sería un número restringido de programas acreditados, dadoque, por definición, la excelencia es escasa. El asunto, pues, radica en si este esquema es eficazpara asegurar niveles adecuados de calidad, así éstos no sean excelentes.En segundo lugar, muchas de las instituciones gubernamentales parecen realizar actividadessemejantes, o la misma institución puede desempeñar funciones diferentes múltiples. En elprimer caso, tanto el CNA como el ICFES están comprometidos (o pronto lo estarán) con laevaluación de estándares mínimos en diferentes áreas (el CNA con los programas del área de laeducación con la acreditación previa y luego con el registro calificado para medicina e ingenie-ría mecánica, y el ICFES, para derecho). En el segundo caso, el ICFES se encarga de la inscrip-ción de los programas, la inspección a las instituciones, la evaluación de los estándares mínimosde los estudios de derecho, la administración del examen del ICFES de admisión a la educaciónterciaria y los ECES, exámenes para graduados universitarios. Es muy difícil que una institu-ción se organice para atender tantas y diversas actividades, y éste puede ser el motivo por elcual algunas de ellas las realizan de una manera más formal que sustancial. Esto es algo que sedebe estudiar con mucha atención, puesto que parece ser el resultado lógico de un sistema queha crecido y responde a diversas necesidades y exigencias sin haber dedicado el tiempo ni losrecursos suficientes para revisar la situación de manera funcional y organizacional.

Fortalezas del sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia: la principal fortaleza del sistemade aseguramiento de la calidad en el país –y paradójicamente también una de sus debilidades mássobresalientes– radica en su carácter mixto. Lo cubre todo: instituciones, programas de pregrado yposgrado y a los individuos. Intenta hacerlo todo: desde asegurar las condiciones de iniciación hasta elcumplimiento de los estándares mínimos y la garantía por una alta calidad. En este sentido, el sistemade educación terciaria ha mostrado que para la sociedad colombiana la calidad es una preocupacióninminente y que ésta se debe evaluar y garantizar incluso antes de que una institución o programainicie operaciones. El lado flaco de esta gran amplitud hace muy difícil la realización de tantas revisio-nes diferentes, que exigen aplicar métodos distintos con los recursos precarios de los cuales disponenlos países en desarrollo.

Quizás el adelanto más interesante en este panorama ha sido el establecimiento del CNA y laintroducción de su sistema de acreditación de alta calidad. Su punto fuerte probablemente se encuen-tra en el enfoque hacia la acreditación de los programas académicos. Los sistemas que se centran enacreditar a las instituciones se basan en los antecedentes y la capacitación del recurso humano de lasinstituciones como factor elemental para asegurar la calidad. Muchos especialistas en el área de refor-mas de la educación terciaria reconocen que la capacidad de una institución para monitorear sus pro-pios procesos de enseñanza y aprendizaje es definitiva para obtener y mantener la calidad. Las activi-dades de monitoreo presuponen una planta docente bien capacitada que pueda desarrollar currículosapropiados y determinar los elementos necesarios para programas de calidad, así como un grupo deadministradores o gerentes institucionales calificados. Debido al bajo porcentaje de personal docentecolombiano con grados de doctorado (2,2% de los catedráticos y 1,7% de las plazas docentes) y maes-tría (13,8% de los catedráticos y 13,3% de las plazas docentes) es posible que muchas instituciones nocuenten con la capacidad de aseguramiento de la calidad en el desarrollo de sus programas19 . De todasformas, para poder desarrollar una capacidad institucional apropiada para el aseguramiento de lacalidad se requieren mecanismos de políticas explícitas y definidas, que toman tiempo y que hasta elmomento no se han desarrollado en Colombia. Por consiguiente, es conveniente centrar los procesosde acreditación de programas en los currículos así como en otros elementos necesarios para la calidad(Phelps, 2001). Ante la escasez de programas de posgrado en Colombia –en 1999 solo 16 personasobtuvieron su doctorado y 2.113 el grado de maestría– es improbable que las futuras necesidadesrespecto al profesorado sean satisfechas por profesores que posean posgrado. La escasez de personal

19. Datos del ICFES de 1999 en ambos casos.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL18

con títulos de educación avanzada podría reducir aún más la calidad de la enseñanza y la investiga-ción y, asimismo, dificultar la acreditación.

Otra fortaleza de la acreditación por programas es una mejor respuesta a las necesidades de las ins-tituciones en desarrollo, pues les permite esforzarse por obtener la calidad disminuyendo las conside-rables tareas que implica la acreditación institucional y más bien concentrándose en unidades que sonmás manejables y mejorando así la posibilidad de lograr la calidad. Las instituciones pueden dedicar susescasos recursos a mejorar la calidad de los programas, dedicándose a la vez a uno de éstos. De igualmanera, el divulgar el estado de acreditación de los programas, informa a los estudiantes y sus familiasconvirtiéndose en un elemento que puede contribuir en la selección de un programa en una instituciónespecífica. Por regla general, los sistemas que cuentan con mecanismos de acreditación operando du-rante varias décadas se encuentran en una mejor posición para utilizar sus beneficios en la construcciónde capacidad institucional y para la sostenibilidad de las mejoras en la calidad (Eaton, 2001).

Es importante reconocer que aunque la acreditación se otorga a los programas, muchas de las áreasanalizadas son de carácter institucional (Phelps, 2001). Las áreas de la evaluación, tales como la misión,los requisitos de planta de personal, la administración y las instalaciones físicas, reflejan la calidad dela institución y del programa cuya acreditación se solicita. Por este motivo cabe pensar que la calidad dela institución mejora con cada programa acreditado. Dado que la acreditación institucional es una de lasmetas del Ministerio de Educación, con el tiempo se podría pensar en acreditar a aquellas institucionesque cuenten con un porcentaje importante de sus programas acreditados, por ejemplo de 75%.

Si bien la acreditación de los programas parece ser la forma correcta de comenzar a desarrollarmedidas de aseguramiento de la calidad sólidas, el enfoque colombiano plantea algunos interrogan-tes. ¿Qué se quiere decir realmente con acreditación de alta calidad? Como se mencionó antes, si estosignifica identificar y destacar los programas que pueden servir de modelo para otros, su alcance seránecesariamente limitado, puesto que la mayoría de los programas no son modelos para otros ni sepuede esperar que lo sean. Aunque puede ser conveniente contar con programas excelentes que indi-quen un camino a seguir, la pregunta sigue siendo ¿qué hacer con los que no son excelentes, peroprestan un servicio adecuado? A éstos no se les puede acreditar en la categoría de alta calidad, perotampoco se les puede dejar de conceder algún tipo de reconocimiento. Esto es lo que se espera conse-guir con la evaluación de los estándares mínimos, sólo que en este caso se debe especificar explícita-mente cuáles son dichos estándares. De otro lado, parece algo extraño el que todas las instituciones yprogramas se evalúen contra el mismo conjunto de estándares (factores y características), teniendo encuenta que se está tratando con universidades e instituciones de capacitación técnica y de programastanto profesionales como técnicos. Se podría aducir que los estándares son aplicados por evaluadoresexpertos, que entienden la naturaleza propia de cada institución o programa, pero la experiencia inter-nacional es muy clara frente al hecho de que la evaluación universitaria es cualitativamente diferentea la que se aplica a las instituciones no universitarias, y no es simplemente una cuestión de grado, sinoque se trata de la evaluación de elementos diferentes.

Mejoras para el aseguramiento de la calidadSe requieren mejoras que le impriman cierto grado de organización a los diferentes mecanismos deaseguramiento de calidad ya existentes, de manera que las instituciones y sus programas avancen enforma escalonada para comentar niveles crecientes de calidad y permitan un mayor sentido de com-promiso institucional con ésta.

En otras palabras, se trata de empezar a emplear mecanismos sencillos de supervisión, aplicadosprincipalmente por agentes externos, mediante los cuales el sistema pueda avanzar hacia la rendiciónde cuentas y, por último, hacia una acreditación basada en la capacidad de las instituciones para ase-gurar la calidad de sus programas y servicios.

El sistema de aseguramiento de la calidad debe apoyar igualmente el desarrollo del sistema deeducación terciaria de manera constante, tal como lo ha previsto el gobierno (Orozco Silva, 2001). Estosignifica, entre otras cosas, respaldar un acceso cada vez mayor (normalmente ligado a una mayoroferta de calidad en los niveles técnico y tecnológico), que garantice el cumplimiento de los estándares

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 19

mínimos para todos los programas que se ofrecen en el país, con el fin de que éstos sean más pertinen-tes con las necesidades de los distintos actores; estrechar vínculos con el sector productivo y llevar alsistema de educación terciaria hacia los estándares internacionales (en el estudio utilizado como basepara este trabajo, DePietro-Jurand y Lemaitre, 2002, presentan recomendaciones adicionales para elsistema de aseguramiento de la calidad).

Personal académicoCualificaciónLa cualificación del personal docente ha mejorado en el transcurso de los últimos catorce años. En1986 únicamente cuatro de cada cinco docentes acreditaba título de posgrado como máxima distinciónacadémica20 . Para 1999 nueve de cada diez docentes contaban con credenciales de posgrado, y en esemismo periodo, la proporción de profesores con doctorados se incrementó en 21%. Aunque el aumen-to del número de docentes con títulos de doctorado pareciera muy alto, la proporción real de docentesuniversitarios con este nivel de formación es de tan sólo 2% y no ha mostrado ningún crecimientodesde 1994. Dado el número tan reducido de programas de doctorado en Colombia –tema que setratará más adelante– es improbable que las futuras plazas de profesores universitarios requeridassean ocupadas por docentes con este nivel de posgrado. El sistema podría enfrentar una crisis encuanto a satisfacer sus necesidades de docentes con la preparación y experiencia académicas adecua-das, lo cual podría disminuir la calidad de la enseñanza y la investigación.

Relación de alumnos por docenteAntes de 1960 había muy pocos profesores de tiempo completo en las universidades públicas, peroentre 1960 y 1980 su número se incrementó por un factor doce. En el mismo lapso la relación alumnos-profesor de tiempo completo permaneció constante en una cifra de 12, bastante baja pues ésta incluyela carga de trabajo de los docentes de tiempo parcial. A partir de entonces, el número de profesores detiempo completo aumentó 8%, en tanto que la población estudiantil se incrementó en casi 15%, por locual la proporción alumnos-docente de tiempo completo subió a 25. Sin tener en cuenta la variabletiempo de dedicación (parcial, medio tiempo o completo) de los profesores universitarios, la relaciónde alumnos por docente para 1997 fue de 17, proporción bastante baja ya que los profesores han dismi-nuido sus obligaciones de investigación y consultoría, esto explica por qué se habla de la burocratizaciónde las plantas de docentes de las universidades del Estado.

La tasa de crecimiento de los docentes de tiempo completo ha sido superior en las universidadesprivadas que en las públicas. En las primeras, el número de profesores aumentó en un factor 51 entre1960 y 1997. Sin embargo, el número de profesores de tiempo completo de las universidades privadases menor que el de las públicas, en una proporción de 3 a 7. En el periodo de 1960 a 1997 había casiocho profesores de tiempo parcial por cada profesor de tiempo completo en el sector privado, lo queequivale a una relación promedio estudiantes por profesor de tiempo completo de 2721. Suponiendoque cada estudiante toma siete asignaturas, el tamaño promedio del curso sería de 47 estudiantes,grupo demasiado numeroso para profesores de tiempo parcial. Las clases de ese tamaño, con docentesque no cuentan con suficiente tiempo fuera del aula para preparar los cursos y realizar consultas, nofavorecen la independencia intelectual y más bien promueven un papel pasivo, que se limita a tomar

20. Se definen como diplomas de posgrado: P rofesional, Especialista, Magíster y Doctor, que requieren un mínimode cuatro años de educación terciaria, en tanto que los de Técnico Profesional, Tecnólogo y Licenciado requieren me-nos de cuatro años de educación terciaria. El número equivalente de profesores de tiempo completo correspondientea cada año del periodo comprendido entre 1960 y 1997 se calculó con la hipótesis de que en las universidades oficialesun profesor de tiempo completo equivale, con respecto a la carga docente, a tres de tiempo parcial.

21. Este dato se calcula con base en que cuatro profesores de tiempo parcial equivalen a uno de tiempo completopues la dedicación en la universidad privada es mucho más exacta. Esta presunción puede estar sobredimensionadapues para que un profesor tenga una dedicación de tiempo completo solo requiere dictar dos cursos. Lucio y Serrano(1992) hallaron que para los años 1982, 1985 y 1988 la relación de alumnos por maestro de tiempo completo utilizandola formula de equivalencia, para las universidades privadas había subido de 24 a 26. lo cual confirma el cálculo anterior

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL20

apuntes, memorizar y repetir y, salvo unas notables excepciones, la mayoría de los profesores de insti-tuciones privadas no llevan a cabo actividades de investigación.

Condiciones de empleo en el sector públicoLas normas que rigen la contratación de los profesores universitarios se basan en el decreto 1444 de laley 30 (capítulo III, artículo 70). Para ser contratado como docente en una institución pública de educa-ción terciaria el profesor debe poseer un título profesional. La competencia por los cargos es muycerrada y cada institución determina sus propios criterios de contratación.

En términos de cátedra, los docentes de las universidades públicas se clasifican en: i) profesores dededicación exclusiva, ii) tiempo completo (de 40 horas semanales), iii) tiempo parcial, y iv) catedráticoso contratados por horas, sólo las tres primeras categorías se consideran empleados públicos. En térmi-nos de antigüedad todos los profesores están clasificados en una de estas cuatro categorías, que van demenor a mayor en tiempo de vinculación: i) profesor auxiliar, ii) profesor asistente, iii) profesor asocia-do, y iv) profesor titular; los ascensos entre una categoría y otra dependen de la antigüedad en la ins-titución y de las labores de investigación. Toda universidad pública debe tener un estatuto docente quedescribe en detalle los criterios para la contratación, ascensos, evaluación del desempeño, retiro, dere-chos y obligaciones, etcétera, tanto para los empleados como para el empleador. Los salarios de los pro-fesores que son empleados públicos son determinados por el gobierno de acuerdo con un sistema depuntos obtenido de acuerdo con el nivel de formación, años de experiencia y productividad académica,para citar solo algunas variables; los salarios se aumentan automáticamente en el mes de enero.

Al decreto 1444 se le abona el estímulo a la producción científica y el mayor número de profesorescon estudios de posgrado para mejorar su salario, pero a la vez, se le tilda de haber empezado una especiede guerra de puntos que ha demeritado la profesión con el paso de los años, dado que algunas univer-sidades han sido muy flexibles en la concesión de puntos simplemente para mejorar los salarios de losprofesores y los presupuestos institucionales, independientemente de la calidad de los servicios pres-tados. Un nuevo decreto, el 2912, fue promulgado en diciembre de 2001 en un intento por aclarar loscriterios para aplicar en los ascensos. Aunque algunos académicos consideran que el nuevo decretoconstituye un paso positivo, otros creen que establece restricciones a la productividad académica y cien-tífica, lo cual ha generado algunas huelgas de profesores y suspensión de clases durante dos días a lasemana.

Matrícula: crecimiento sin precedentes a mediados de los noventaEl sector tuvo una expansión significativa en la segunda mitad del siglo pasado. El Gráfico 5 muestra elcrecimiento de la matrícula de pregrado entre 1960 y 1999; para 1960, el número de matriculados eraaproximadamente de 20 mil estudiantes y a partir de entonces las cifras empezaron a duplicarse cadacinco años, de tal manera que para 1975 el número de matriculados alcanzó 176 mil. En ese mismo añoel fenómeno de masificación de la universidad alentó aún más la ampliación de cupos, y para el 2000,la cifra de matriculados en todos los tipos de instituciones de educación terciaria era alrededor de 930mil, lo cual corresponde a un crecimiento de 47 veces en cuarenta años. Entre 1995 y 1998 las condicio-nes fueron particularmente favorables a la expansión y el sector de la educación terciaria creció a unatasa de más del 11% anual, lo cual equivale a 70 mil nuevos cupos por año aproximadamente; duranteese mismo periodo, la cobertura aumentó 1,2% por año.

El hecho de que el crecimiento de la matrícula de la educación terciaria, haya superado el creci-miento de la población, significa que una proporción, mayor que nunca, de jóvenes colombianos ade-lanta estudios de educación terciaria. La cobertura neta para la población entre 18 a 24 años se incre-mentó de 9 a 15% entre 1990 y 1999, sin embargo, junto a este rápido crecimiento surgen inquietudesacerca de la disminución de la calidad, la pertinencia y la equidad de la educación terciaria.

El crecimiento en el contexto internacionalPese a que el crecimiento del sector ha sido admirable, la matrícula en Colombia se encuentra en des-ventaja relativa con relación a otros países de la región. El Cuadro 5 muestra que entre los países

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 21

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior (de varios años).

GRÁFICO 5: EXPANSIÓN ACELERADA EN LOS AÑOS NOVENTA(Crecimiento de la matrícula y la cobertura en la educación terciaria, 1960-1999)

% de la población en edad de % de aumento deeducación terciaria la cobertura

País 1980 1997 1980-1997

Chile 12 32 167Colombia 6,5 15 150Uruguay 17 30 77

América Latina (promedio) 16 25 71Argentina 22 36 64Perú 17 26 53Costa Rica 21 30 43

Venezuela 21 29 38Brasil 11 15 36México 14 16 14Países de la OCDE

Corea 15 68 353Turquía 5 21 320Portugal 11 39 255Reino Unido 19 52 174

Países de la OCDE (promedio) 24 54 159España 21 51 143Noruega 26 62 139Nueva Zelanda 27 63 133

(Continua)

CUADRO 5: COLOMBIA: ALTO EJECUTOR DE LA REGIÓN, PERO PROMEDIO COMPARADOCON LOS PAÍSES DE LA OCDE(Crecimiento de la cobertura de la educación terciaria, 1980-1997)

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL22

latinoamericanos únicamente Brasil y México tienen tasas de cobertura similares a las de Colombia,mientras que Argentina, Chile y Costa Rica tienen los más altos índices de matrícula en educaciónterciaria en la región. Pero debe reconocerse que el desempeño del sistema de educación terciaria deColombia ha superado a muchos de sus vecinos de la región en lo que atañe a la magnitud del creci-miento en la cobertura, pues en la década pasada aumentó en 150%; solamente Chile, gracias a unareforma política e institucional continua y proactiva de la educación terciaria tuvo un mejor desempe-ño (Recuadro 1).

Colombia se encuentra considerablemente rezagado en comparación con los países de la OCDE,donde en promedio, más de la mitad de los jóvenes están matriculados en la educación terciaria, mien-tras que en Colombia únicamente uno de cada siete jóvenes tiene este privilegio. Adicionalmente, elcrecimiento promedio en la tasa de cobertura en la OCDE entre 1980 y 1997 superó al de Colombia, yen países de ingresos medios de la OCDE como Corea, Portugal y Turquía la expansión ocurrió a tasasfenomenales. Estas cifras ponen de relieve la imperiosa necesidad de una reforma advirtiendo que enalgunas situaciones es necesario que los responsables del diseño de políticas asuman procesos radica-les, e incluso dolorosos, para evitar un rezago aún mayor.

Predominio del sector privado en la matrículaAl igual que en muchos otros países, la capacidad del gobierno de financiar la expansión de la

educación superior se ha visto restringida por limitaciones económicas. En los países con una legisla-ción educativa flexible, el sector privado ha entrado a satisfacer la demanda creciente por educaciónterciaria y Colombia no es la excepción. Las instituciones privadas colombianas han desempeñadotradicionalmente un papel destacado, más que en otros países y, como resultado de ello, es un sectorbien integrado al sistema de la educación terciaria. Hasta aproximadamente 1950 más del 60% de losestudiantes de pregrado estaba matriculado en las universidades públicas, desde entonces la matrícu-la en las instituciones privadas comenzó a competir con la de las instituciones públicas y en la actuali-dad, el sector privado reúne más de las dos terceras partes del total de la matrícula de educaciónterciaria. En 1999 el sector público contaba con 294 mil estudiantes matriculados (cerca del 33,5% deltotal de la matrícula, entre pregrado y posgrado) mientras que el sector privado daba cuenta de unpoco más del 66,5% del total de la matrícula, es decir algo más de 583 mil estudiantes.

El Gráfico 6 muestra cómo durante los años noventa la matrícula en el sector privado creció a unatasa de 25% anual mientras que en el sector público fue de tan sólo 10%. Este lento crecimiento puedeatribuirse a dos factores: el primero, la falta de los recursos necesarios para la expansión y el segundo,la carencia de una adecuada estructura de incentivos y de un marco de políticas favorable para regir laeducación terciaria. El efecto conjunto de estos dos factores produjo la menor capacidad de respuestade las instituciones públicas.

% de la población en edad de % de aumento deeducación terciaria la cobertura

País 1980 1997 1980-1997

Finlandia 32 74 131Irlanda 18 41 128Francia 25 51 104Italia 27 47 74

Países Bajos 29 47 62Estados Unidos 56 81 47

Fuente: Datos del ICFES (Colombia) y de la UNESCO (1999) según informe de Indicadores del desarrollo mundial de 2001.Nota: México pese a ser miembro de la OCDE, aparece en la lista de otros países de América Latina.

CUADRO 5: COLOMBIA: ALTO EJECUTOR DE LA REGIÓN, PERO PROMEDIO COMPARADOCON LOS PAÍSES DE LA OCDE (Continuación)(Crecimiento de la cobertura de la educación terciaria, 1980-1997)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 23

RECUADRO 1: REFORMA DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN CHILE

No hace mucho tiempo Chile comprometió 241 millones de dólares en el lanzamiento de su segunda generación dereformas a la educación terciaria. El nuevo paquete de políticas, apoyadas por el Banco Mundial, están basadas en lasreformas adelantadas a principios de los años ochenta, resaltando los cambios que mostraron buenos resultados,arreglando lo que no había logrado los resultados deseados y añadiendo nuevas dimensiones el empeño de la reforma.Este ejemplo de reforma de segunda generación, único en América Latina, puede ser de utilidad a los países de laregión que están emprendiendo reformas de primera generación. En Chile, la reforma de primera generación incluyó:recuperación de costos en las universidades públicas mediante pago de derechos de matrícula y diversificación de losorígenes de los fondos; ayuda estudiantil y financiación del gobierno vinculado al desempeño institucional; incentivos albuen desempeño del profesorado y desestímulo al trabajo mediocre; sistemas de evaluación encaminados a auspiciarla rendición de cuentas y mejorar la calidad; fortalecimiento a la formación vocacional; diversificación institucional yprivatizaciones, tanto en el sentido de promover la prestación de servicios de educación posecundaria por parte delsector privado como en el de aumentar la participación de este sector en la financiación de la educación terciaria.

Desde comienzos de 1981, Chile inició la apertura a la diversificación de su sistema de educación terciaria: para 1996contaba con 242 instituciones privadas y 25 públicas, la matrícula en el sector privado alcanzaba 63% del total y sólouna tercera parte de los presupuestos de las instituciones públicas provenía de asignaciones presupuestales del gobier-no. La nueva legislación permitió la diversificación de la educación posecundaria en tres niveles (universidades, institu-tos profesionales y centros de capacitación técnica) y alentó el crecimiento del sector de la formación vocacional, de talmanera que para 1996, la tercera parte de los estudiantes de posecundaria cursaba programas técnicos no universita-rios o profesionales. El gobierno ha experimentado con sistemas de financiamiento utilizando como base el desempeñoy los contratos y ha dejado que las universidades regulen los asuntos relacionados con el personal. Aunque los derechosde matrícula en el sector público son similares a los de las universidades privadas, se dispone de ayuda financiera pormedio de becas y préstamos. Por último, Chile puso en marcha un sistema de acreditación institucional en 1990.

Luego de casi dos décadas de iniciada la reforma, la educación terciaria chilena ostenta una alta puntuación en la regiónde América Latina, en los aspectos de eficiencia, cobertura, calidad general de la enseñanza, productividad de la inves-tigación, diversificación institucional y evaluación. Con todo, a pesar de los buenos resultados en muchas áreas, secontinúan presentando algunas dificultades. La iniciativa de reforma de segunda generación busca corregir los proble-mas surgidos en la reforma anterior, entre las medidas correctivas propuestas están: fortalecer el financiamiento públi-co en pro del mejoramiento de la docencia, la investigación y la capacitación de los investigadores, mediante mecanis-mos y contratos competitivos; complementar el actual sistema de acreditación institucional con un esquema de evaluaciónde programas de orden nacional y el mejoramiento de la capacidad de los organismos públicos de coordinar el sistemade educación terciario. El motivo unificador de las reformas parece ser la reivindicación del rol del Estado en la regu-lación del sistema de educación terciario, en el cual el gobierno asuma un papel mucho más activo en cuanto a asegurarla producción de bienes públicos, establecer estándares de calidad y supervisar la aplicación de éstos, divulgar lainformación, definir prioridades para la asignación de fondos y cerciorarse de que se cumplan los compromisos institu-cionales. En pocas palabras, el Estado se empeñará más en garantizar la rendición de cuentas del sistema y de lasinstituciones que lo conforman ante sus diferentes grupos representados.

Fuente: Andrés Bernasconi (1999).

A escala internacional, el sistema de educación terciario colombiano figura entre los países con lamás alta incidencia de prestación de servicios educativos por instituciones privadas (Gráfico 7), soloRepública Dominicana y El Salvador, en la región, presentan un predominio mayor. Sin embargo, lossistemas educativos del Oriente Asiático tienden a fomentar un sector privado más grande, como lodemuestra los casos de Japón y Filipinas, donde tres de cada cuatro estudiantes cursan sus estudios eninstituciones privadas. La gran incidencia de los prestadores de servicios educativos privados, en vir-tud de la cual las familias pagan derechos de matrículas y pensiones directamente a la institución y noa través del gobierno, es presumiblemente uno de los factores primordiales del agresivo crecimientodel sistema de educación terciario colombiano, observado en los años noventa. Seguramente, si sehubiese dependido de los recursos públicos, una expansión de este tipo hubiese sido imposible.

La mayor incidencia de la prestación de servicios educativos privados necesita un traslado consi-derable de fondos de inversión directamente de las familias a los proveedores, con una acumulaciónde beneficios extendidos en un plazo de más de treinta años. Aunque la diversificación del sector,incluida la prestación de servicios por parte de instituciones privadas, es un indicio de una situación

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL24

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de diferentes años.

GRÁFICO 6: EL SECTOR PRIVADO LÍDER EN LA EXPANSIÓN(Matrícula en instituciones privadas y públicas, 1980-2000)

Fuente: Compilación realizada por el Banco Mundial a partir de datos nacionales.

GRÁFICO 7: LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIANO ES DE CARÁCTER GUBERNAMENTAL(Participación de la matrícula en la educación terciaria privada, como % del total)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Bolivia

Noruega

España

Argentina

México

Reino Unido

Perú

Portugal

Corea

Chile

Brasil

Indonesia

Bélgica

Colombia

El Salvador

R. Dominicana

Japón

Filipinas

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 25

vigorosa y saludable, así mismo puede presentar una amenaza para la equidad y disminuir la inver-sión en capital humano avanzado, si no se le regula adecuadamente.

Descenso reciente en las admisiones a la educación terciariaA pesar de la expansión del sistema en los años noventa, el número de ingresos a la educación terciariacomenzó a declinar en 1998. En el Gráfico 8 se observa el decrecimiento que pasó de un máximo de256.672 alumnos en 1997 a 207.246 en 1999, es decir un descenso del 19%, lo cual equivale a una dismi-nución acumulada en el número total de matrículas de aproximadamente 100 mil jóvenes colombia-nos en tres años. La mínima dependencia que tiene el sector público de los pagos provenientes delsector privado le permitió a la educación superior no solamente mantener, sino aumentar la matrículaen 5% durante el mismo periodo.

Lo más probable es que el descenso en la matrícula esté relacionado con la grave recesión económi-ca que azotó a Colombia en 1998 y que sigue afectando su economía. Las dificultades económicasafectaron negativamente la matrícula, no sólo reprimiendo la capacidad de pago de los derechos dematrícula de la educación terciaria por parte de las familias sino mermando la disponibilidad de losrecursos del Estado para el sector de la educación terciaria pública. El Anexo VI de este documento“Perspectivas económicas de la educación terciaria” brinda información adicional al respecto.

Disparidades en la matrícula regionalLa matrícula por región muestra diferencias asombrosas. Entre 1990 y 1999, en términos promedios,41% del total de la matrícula la absorbió el Distrito Capital, 22% ocurrió en la región central y el resto sedistribuyó de manera uniforme entre las regiones Atlántica, Pacifica y Oriental (Cuadro 6), diferenciasque se han mantenido estables en el tiempo. El gobierno ha realizado grandes esfuerzos para que laeducación terciaria sea accesible a lo largo y ancho del país, incluso en las áreas más alejadas pero, engeneral, las grandes áreas urbanas son las que reciben mejor atención. En los anexos de esta publica-ción se muestra como el sector público centra su atención en prestar servicios educativos a las regionesde más baja matrícula.

Aumento significativo de la matrícula en estudios nocturnosEn las instituciones donde predominan las clases nocturnas, la oferta de cursos tiende a concentrarseen disciplinas más suaves o en programas de títulos profesionales, como formación de profesores,

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.

GRÁFICO 8: DISMINUCIÓN ACUMULADA EN LA ADMISIÓN DE 100.000ESTUDIANTES DESDE 1997(Ingresos a la educación terciaria, 1990-2000)

120,000

140,000

160,000

180,000

200,000

220,000

240,000

260,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL26

derecho, negocios, informática y otros campos tecnológicos nuevos. La mayoría de los cursos que sedictan en estas instituciones no requieren de equipos de laboratorio costosos, por lo cual las cienciaspuras tienen una baja representación. Por lo regular, los estudiantes optan por clases nocturnas, debi-do a su necesidad de proveer el sustento propio y el de sus familias. Además, como se muestra en losanexos del presente estudio, las matrículas en la modalidad nocturna son menos costosas que las diur-nas de tiempo completo. Aunque los cursos nocturnos permiten a las personas que trabajan durante eldía acceder a la educación terciaria, así mismo conllevan menor esfuerzo y tiempo para el aprendizaje,lo cual perjudica la calidad y disminuye el valor agregado del capital humano generado. La tasa departicipación en la educación a distancia es baja y constituye sólo 9% del total de la matrícula y paraesta modalidad las instituciones públicas cuentan con una proporción ligeramente mayor de matrícu-la (Gráfico 9).

Alta proporción de graduadosSegún parece, el sistema colombiano de educación superior es eficiente en cuanto a la capacidad degraduar a sus estudiantes matriculados. En la década pasada menos de 4% de la población estudiantilsalió prematuramente del sistema en cada semestre. Más aún, parece que los estudiantes procuran norepetir cursos y, por consiguiente, se gradúan en un tiempo aceptable. Cada año se gradúa en prome-dio 14% de los estudiantes matriculados, proporción similar a la de los países de la OCDE y deLatinoamérica. El promedio de la OCDE es 12%. En Brasil se gradúa menos del 13%, mientras que enArgentina menos del 8% termina el año22. Aunque estos cálculos toman como base sumas agregadasdel orden nacional, parecen indicar que los resultados del sistema son buenos en cuanto logran que losestudiantes se gradúen, lo cual redunda en su propio beneficio, así como en el de los proveedores delos servicios y de la sociedad en general.

Departamentos Cobertura (en %) Departamentos Cobertura (en %)

Bogotá 32,9 Cauca 5,5Atlántico 18,6 Huila 5,2

Antioquia 17,7 La Guajira 5,2Santander 14,4 Cesar 4,9Valle 11,9 San Andrés 4,8Caldas 11,0 Sucre 4,8

Norte de Santander 10,6 Nariño 4,2Quindío 10,1 Meta 3,9Boyacá 9,0 Cundinamarca 3,4Bolívar 7,8 Magdalena 3,4

Tolima 7,7 Caquetá 2,6Risaralda 6,9 Putumayo 0,5Chocó 5,6 Amazonas 0,0Córdoba 5,6 Casanare 0,0

Promedio nacional 13,2

Fuente: ICFES. Nota: La cobertura se calcula en relación con la población entre 17 a 24 años, a diferencia del rango de 18 a 24 años quese emplea en el resto del presente informe. Por consiguiente, el promedio nacional aparece por debajo del presentado anteriormente.

CUADRO 6: COBERTURA POR REGIÓN

22. Fuentes: En el caso de Colombia, los cálculos del personal del Banco Mundial se basan en la matrícula nacional ylos datos de posgrado del SNIES, ICFES. En cuanto a la estadística comparable: datos de OCDE y FIEL citados por DelBello (2002) en: “Desafíos de la política de educación superior en América Latina: reflexiones a partir del caso argentinocon énfasis sobre la evaluación para el mejoramiento de la calidad”, Banco Mundial, Unidad de administración delsector de desarrollo humano para América Latina y el Caribe, LC SHD Documento de trabajo, Washington DC.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 27

Disciplinas académicas: baja inversión en carreras técnicasTal como lo ilustra el Gráfico 10 la matrícula aumentó en todos los campos salvo en agronomía. Elmayor incremento ocurrió en las áreas de economía, administración y contaduría, así como en cienciassociales, derecho y ciencias políticas, que aumentaron más del doble durante la década. Igualmente elincremento de la matrícula en matemáticas y ciencias naturales, así como en ingeniería, superó elcrecimiento promedio. Por el contrario, los programas de humanidades y ciencias religiosas, bellasartes y salud sufrieron una disminución relativa, pese a que mostraron un crecimiento en el númerode estudiantes matriculados.

Durante el periodo de auge excepcional la agronomía sobresale como área débil con una caída del10% en la matrícula entre 1990 y 2000. Esta cifra es aún más alarmante cuando se tiene en cuenta queel sector agrícola representa al país 22% de las exportaciones del país, y una amplia porción del empleode los colombianos, muchos de los cuales viven en la pobreza (DANE, 1999). Ante la experiencia mun-dial en el crecimiento de la alta productividad agrícola en el ámbito universal –el crecimiento en pro-ductividad sectorial más elevado del mundo a largo plazo– la disminución de la matrícula en estecampo podría menguar el potencial del sector en cuanto a la generación, adaptación y divulgación denuevos conocimientos, con los consecuentes efectos negativos en las perspectivas de alivio a la pobre-za en las zonas rurales 23.

En términos comparativos internacionales, da la impresión de que en Colombia se le concede mayorénfasis a las ciencias sociales que a la formación técnica. El Gráfico 11 presenta la distribución de estu-diantes de pregrado y maestría en Colombia, América Latina y Estados Unidos. En ambos niveles, laparticipación de los estudiantes matriculados en ciencias sociales es superior en Colombia que en AméricaLatina y Estados Unidos. En 1996 la matrícula en ciencias sociales representó 60% del total de progra-

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.Nota: en la figura se incluyen tanto los títulos universitarios como los de pregrado.

GRÁFICO 9: MATRÍCULA EN LOS PROGRAMAS DE EDUCACIÓN DIURNOS,NOCTURNOS Y A DISTANCIA

100%

90%

70%

80%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

0%

A distancia

Nocturnos

Diurnos

8.7%

30.0%

11.6%

18.0%

7.2%

36.1%

61.3%70.4%

56.6%

Total Públicos Privados

23. El déficit estudiantil en agronomía parece ser un fenómeno común al comparársele con la situación inter nacio-nal. En Colombia únicamente 3% de los estudiantes de pregrado y 2% de posgrado se inscriben en estudios queconducen a títulos en agronomía, mientras que en el contexto latinoamericano, esta proporción es del doble, es decirdel 6% en pregrado y del 7% en posgrado.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL28

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.

GRÁFICO 10: EXPANSIÓN DE LOS PROGRAMAS ACADÉMICOS DE CIENCIAS HUMANASY SOCIALES(Crecimiento de la matrícula por disciplina, 1990-1999)

Fuente: RICYT (2000).

GRÁFICO 11: BAJA PARTICIPACIÓN ESTUDIANTIL EN LA EDUCACIÓN TÉCNICAY TECNOLÓGICA(Composición del estudiantado por disciplina en Colombia, América Latinay Estados Unidos, 1996)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 29

mas de pregrado y 73% de los posgrados en Colombia, comparado con un promedio del 45% en pre-grado y 37% en posgrados en la región latinoamericana, y de 38 y 22%, respectivamente, en EstadosUnidos. En referencia a la matrícula en capacitación técnica terciaria, únicamente 27% de los estudian-tes colombianos de pregrado estudió en alguna institución técnica, en comparación con 43% de Amé-rica Latina y 38% en Estados Unidos. Menos del 15% de los estudiantes colombianos de maestrías se ma-tricularon en carreras técnicas, tales como ciencias naturales, ingeniería o agronomía, en comparacióncon 37 y 40% de los estudiantes de maestrías de América Latina y Estados Unidos, respectivamente.

Programas: énfasis en pregradoLa matrícula en la educación terciaria colombiana está marcadamente sesgada hacia programas depregrado, mientras que los programas de posgrado y doctorado reciben únicamente una pequeñafracción de la población estudiantil. En 2001 se ofrecían aproximadamente 10 mil programas de educa-ción terciaria en Colombia, 5.961 de los cuales eran de pregrado, 4.496 de posgrado y 47 de doctorado,sin embargo la matrícula en los programas de pregrado representó 94% de la matrícula total y los deposgrado y doctorado constituyeron únicamente el 6%.

Inicialmente cerca del 80% de la población estudiantil de posgrado se matriculaba en el sectorpúblico, a partir de 1975 aumentó la participación de las universidades privadas en programas deposgrado con la aspiración de aumentar sus ingresos. Su estrategia consistió en ofrecer diplomas deespecialización, un grado intermedio entre el primer grado profesional y el de maestría. Los reciéngraduados, ansiosos por mejorar su competencia laboral, buscaron llenos de entusiasmo estas especia-lizaciones, por lo cual la matrícula para este nivel aumentó casi veinte veces, y la mayor parte de losestudiantes se inscribieron en especializaciones que no implicaban el componente de investigación.

El organismo gubernamental encargado de regular los programas de formación de posgrado, laComisión Nacional de Doctorados y Maestrías (CNDM), no tiene ninguna autoridad sobre las especia-lizaciones Las universidades pueden establecer nuevas especializaciones con total libertad, y no setiene en cuenta su capacidad de ofrecer programas de alta calidad. En 1999 la matrícula en programasde especialización constituyó 90% del total de la matrícula de estudiantes de posgrado (41.573 de46.106 estudiantes) y la participación en la matrícula de la universidad privada en especializacionesfue del 77%. En cambio, las universidades públicas contaron con 36% de las inscripciones (1.563 de4.341 estudiantes) en programas tradicionales de Maestría, en los que sí es obligatoria la acreditaciónformal.

País No. total de grados Producción de grados doctoralesde doctorado por 1'000.000 de habitantes

Brasil 5.344 31Argentina 408 11México 734 7Chile 57 4

Colombia 16 0,4Países de la OCDEAlemania 24.174 294Unión Europea 69.006 235

Francia 11.073 188Estados Unidos 42.705 152Corea del Sur 4.999 106

Fuente: RICYT (2000). Últimos años disponibles.Colombia. Datos de 1999 del ICFES.

CUADRO 7: MATRÍCULA INSUFICIENTE EN DOCTORADOSBaja producción de doctorados

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL30

El reducido número de egresados de los programas de especialización y maestría establece unlímite superior al número de estudiantes que se pueden matricular en estudios de doctorado24 . En1999, 180 estudiantes se inscribieron en 47 programas de doctorado, lo que equivale a cuatro estudian-tes de doctorado por millón de habitantes.

Ese mismo año las instituciones de educación terciaria otorgaron dieciséis doctorados, es decir, elequivalente a unos 0,4 PhD por millón de habitantes25 , proporción inferior a los otros países de laregión, que superan diez veces esta cifra de graduados de doctorados altamente calificados. Esto tam-poco es suficiente, si es que el país aspira a avanzar resueltamente en la economía del conocimiento,competir de manera efectiva en el mercado global y contar con la capacidad de renovar su planta dedocentes de las instituciones superiores con profesores calificados. Hasta el momento son las institu-ciones públicas las que han asumido la responsabilidad principal de formar a los candidatos a doctora-dos, dado que siete de cada diez estudiantes de posgrado se matriculan en estas instituciones.

En el curso de la década pasada el sector de la educación terciaria dio firmes pasos para remediar eldéficit de graduados de nivel de doctorado. La matrícula aumentó de 27 en 1990 a 180 a finales de ladécada. De manera semejante, el número de programas experimentó un impresionante crecimiento yse septuplicó en ese periodo. Sin embargo, pese a este incremento, tardará varios años mejorar lapreparación y experiencia promedio de los profesores universitarios y las capacidades de investiga-ción en el país.

El incremento reciente del número de matriculados en doctorados revela, asimismo, la voluntadde trazar una nueva senda y de superar la dependencia tradicional de programas de doctorado ex-tranjeros en la formación de colombianos. En el pasado varios organismos gubernamentales invirtie-ron recursos cuantiosos para que un número reducido de estudiantes adelantase sus estudios en elexterior26. Por ejemplo entre 1993 y 1997 el costo de los estudios de un colombiano por año en el exte-rior le costaba al Instituto colombiano para el desarrollo de la ciencia y la tecnología (COLCIENCIAS)alrededor de 142 millones de pesos colombianos (a precios de 1999) (Anexo V). Por esta inversión losbeneficiarios recibían un título de primera categoría de una institución de renombre internacional.Dado que a los receptores de dichos títulos se les obligaba a regresar al país luego de terminados susestudios, el sistema de innovación nacional solía aprovecharse bien de su labor. No obstante, los fon-dos utilizados para educar a una sola persona quizás podrían haber producido un mayor rendimientosi se les hubiese invertido en desarrollar programas de doctorado nacionales para formarse en Colom-bia. Una alternativa conveniente al estudio en el extranjero sería combinar programas de doctoradonacionales con becas en universidades extranjeras asociadas durante un lapso corto (uno o dos semes-tres). Esta práctica, que se ha implantado en el escenario internacional, serviría para crear relacionesfrecuentes y estables con universidades extranjeras, además de promover a la internacionalización delsistema de educación terciario colombiano. Otras dos prácticas de uso frecuente por múltiples institu-ciones en el mundo podrían orientar a las universidades colombianas para ampliar sus programas dedoctorado. En primer lugar, en muchas universidades y centros de investigación extranjeros, los estu-diantes de doctorado con frecuencia trabajan en calidad de investigadores auxiliares con profesoresde alto rango, para lo cual reciben becas a cambio del cumplimiento de tareas de investigación y do-cencia. Esto permite realizar un frecuente intercambio de conocimientos entre la planta de docentes ylos estudiantes de doctorado, para beneficio de ambas partes. Los casos de los que se tiene conoci-miento revelan que, en Colombia, a los estudiantes de doctorado se les asignan pocas tareas de inves-tigación o enseñanza, desaprovechando así el valor que estos estudiantes representan para las institu-ciones. Por otra parte, tanto las iniciativas financieras que favorezcan investigaciones cooperativasconjuntas entre la universidad y la industria como los internados de práctica auspiciados por las em-

24. Aunque al grado de Magíster no es requisito indispensable para ingresar a un programa de doctorado, es deesperarse que la mayor parte de quienes inician estos estudios cuenten con un título de posgrado.

25. Para el periodo comprendido entre 1990 y 1999, la producción promedio de PhD fue de once por año.26. En el momento en que se redactó este documento no se disponía de información acerca del número de colombia-

nos graduados en doctorados en universidades e xtranjeras que hubiesen regresado a trabajar en el país, con lo cual sepodría mejorar en parte la posición relativa de Colombia en el Cuadro 7.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 31

presas para estudiantes y los nombramientos académicos de tiempo parcial ofrecidos a profesionalesdel sector productivo, pueden contribuir a fortalecer los vínculos entre la educación superior y otrossectores de la economía.

El sector de ciencia y tecnología en dificultadesEl sector de ciencia y tecnología (C y T) constituye la columna vertebral del sistema de innovación nacio-nal, en el que la educación terciaria desempeña un rol sobresaliente como proveedor de destrezas y deactividades de investigación. Sin embargo, el sector requiere con urgencia de más capital humano avan-zado. Esta sección resalta las fortalezas y debilidades del sector colombiano de ciencia y tecnología y lamanera como las universidades interactúan con los demás participantes. Para que Colombia acoja laeconomía del conocimiento necesita crear normas para regular este sector instaurando los incentivosadecuados y desarrollando políticas públicas de largo plazo coordinadas y priorizadas. El Gráfico 12 (veásetambién Gráfico Anexo IV.2) presenta una selección de algunos indicadores de ciencia y tecnología.

Fuente: Ciencia y tecnología: estado y perspectivas, Agapitova, Holm-Nielsen and Vukmirovic, (2001).

GRÁFICO 12: FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SECTOR DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Fortalezas: los centros de excelencia, la TIC y el sector privadoEl sector colombiano de C y T posee diversas fortalezas; COLCIENCIAS con la ayuda de organismosinternacionales ha establecido varios centros de excelencia. El financiamiento proveniente tanto de estosorganismos como las asignaciones del presupuesto nacional se ha distribuido, en su mayor parte, deacuerdo con las mejores prácticas internacionales mediante el otorgamiento de auxilios en bloque a lainvestigación y utilizando mecanismos competitivos. Sin embargo, en el momento no se tiene la certezade si estos centros son auto sostenibles mediante la venta de servicios o la financiación internacional.

Comparado con los países competidores de la región, es impresionante el nivel de inversión en latecnología de la información y las comunicaciones (TIC) en Colombia. La infraestructura de la informa-ción constituye, con mucho, el elemento más desarrollado del Sistema nacional de innovación (SIN)colombiano, el cual, según diferentes indicadores, se está acercando al nivel de los países del G7. Las te-lecomunicaciones, cuya apertura comenzó en los años 1990, son uno de los sectores más dinámicos dela economía colombiana y en la actualidad representan alrededor del 7% del PIB. El volumen de nego-

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL32

cios del sector sobrepasó los $2 mil millones de dólares en 2000. En relación con otros países de AméricaLatina, el sistema de telecomunicaciones colombiano se encuentra bien desarrollado y ocupa el tercerlugar en la región en términos de cobertura telefónica, con 16 líneas por cada 100 habitantes, inmedia-tamente después de Argentina y Chile, que tienen 20 y 17 líneas por 100 habitantes, respectivamente.

El sector privado colombiano revela un buen desarrollo tecnológico. El valor agregado de las in-dustrias altas y medianas-altas alcanza 7% del PIB, una cifra casi igual al promedio de los países de laOCDE, que es 9,8%. No obstante, la industria basada en el conocimiento ha descendido 20% desde1994. La producción basada en el conocimiento está dominada por la industria química, en la que másde seis de cada diez productos de contenido intensivo de conocimiento proceden de las operacionesde esta rama de la industria. Un paso importante para auspiciar un SNI diversificado y operante seríael adaptar estas necesidades y las exigencias de capital humano de otras industrias importantes yasegurar una circulación de conocimientos abierta y libre entre los diversos centros de investigación.

Debilidades: capital humano, protección a la propiedad intelectualy desigualdades en la financiaciónEl SIN adolece de fallas en dos componentes principales: capital humano y normatividad que estimu-len la innovación. Estos puntos débiles perjudican el desarrollo tecnológico y obstaculizan el aprove-chamiento pleno de las industrias emprendedoras del país cuya base es el conocimiento.

La escasez de investigadores con conocimientos avanzados y habilidades actualizadas evita el avancede las industrias colombianas hacia la economía del conocimiento. Nueve de cada diez compañías dela industria petroquímica, el sector más grande de las empresas basadas en el conocimiento, declara-ron que el mayor impedimento a la innovación era la falta de capital humano (los anexos tratan esteaspecto en mayor detalle). De igual manera, la brecha de los trabajadores con formación técnica enColombia produce una intensa competencia entre las compañías que buscan mano de obra calificada.

La innovación en el sector de ciencia y tecnología se podría estimular aún más fortaleciendo losderechos de propiedad intelectual. Colombia no ofrece aún una protección suficiente ni eficaz a lapropiedad intelectual. Como resultado de ello, el país continúa figurando en la lista de alerta especialde Estados Unidos, en la que aparecen los países cuya protección a los derechos de propiedad intelec-tual es deficiente. Sin una protección adecuada a estos derechos las compañías no pueden aprovecharlos rendimientos de las actividades destinadas a la innovación, que requieren de una alta inversión, y,por tanto, con frecuencia terminan recurriendo a comprar tecnología extranjera.

La financiación para la investigación pública muestra una gran disparidad regional. Hasta 1996Bogotá recibía la totalidad de los fondos públicos presupuestados para ciencia y tecnología, hoy, lacapital continúa obteniendo más del 80% del financiamiento, lo cual indica con claridad que se podríaplantear una mayor diversificación al respecto (DNP, 2001).

Una de las funciones primordiales del C y T es la de adquirir y adaptar conocimientos provenientesdel extranjero al contexto colombiano y sus empresas. Para que el personal del sector de ciencia ytecnología esté en capacidad de captar e importar conocimientos del extranjero, las universidadesdeben poner a disposición de sus egresados e investigadores el conocimiento disponible en el mundoque los rodea y, por ende, fomentar la internacionalización del sector de la educación terciaria enColombia.

La naciente internacionalización de la educación terciaria en ColombiaLa internacionalización de la educación terciaria colombiana se ha caracterizado por su heterogenei-dad. Aunque algunas de las universidades han desarrollado una cultura de internacionalización en elcurso de los últimos 25 años, la mayoría de las instituciones han sido tímidas en sus esfuerzos porsuperar el provincialismo reinante, pese a la existencia de un marco regulatorio favorable. No obstan-te, parece presentarse la necesidad de un plan de acción coherente que alienta la internacionalización.Las políticas del gobierno, expresadas por medio de actos administrativos o de mecanismos de apoyofinanciero, no brindan suficientes incentivos ni ofrecen un marco bien definido para la participaciónen la vida académica internacional.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 33

Hasta el momento la única interacción sistemática que se ha adelantado para explotar el cúmulo deconocimiento mundial ha sido la financiación de estudios en el exterior. El ICETEX –creado en 1952con el enfoque específico de conceder préstamos estudiantiles para cursar programas de formaciónacadémica en el exterior– y COLCIENCIAS, son las dos entidades gubernamentales que ofrecen recur-sos a estudiantes seleccionados y sobresalientes. Desde 2001 el ICETEX ha prestado asistencia a 1.005colombianos para estudios en el extranjero. Más de la mitad de los beneficiarios escogió institucioneseducativas en Europa y, particularmente en España, país elegido por 40% de los estudiantes27 .

La Red colombiana de cooperación internacional (RCI) reúne la mayor parte de las oficinas derelaciones públicas de las instituciones de educación terciaria del país, con la finalidad de estimular,fomentar y fortalecer la cultura de la cooperación internacional entre las universidades colombianas.La RCI adelanta cuatro actividades principales:

Impartir capacitación en gestión internacional.Recopilar y publicar información sobre oportunidades cooperativas.Alentar la movilidad académica mediante el intercambio académico, técnico y científico, pro-grama que organiza intercambios con 27 universidades regionales.Fomentar y exportar servicios de educación terciaria.

Aunque las instituciones de educación terciaria tienen la autonomía para establecer acuerdos bilatera-les con universidades extranjeras, no hay datos precisos sobre la naturaleza de dichos acuerdos. Sinembargo, se sabe con certeza que en los últimos diez años se ha aumentado la participación institucio-nal en este tipo de colaboración y que las universidades colombianas están participando en cientos deconvenios de esta índole. La mayoría de estos convenios, que se dan entre institución e institución,tienden a ser cartas de intención más que planes orientados a la acción y con un compromiso financie-ro de por medio. De otro lado, es poco lo que revelan en cuanto al desarrollo de un apoyo activo alproceso de internacionalización, especialmente en los aspectos relacionados con la investigación, lamovilidad de estudiantes y profesores, los programas y eventos académicos conjuntos y la interacciónadministrativa.

Colombia se ha convertido en un mercado importante para las universidades internacionales, de-bido a su escasa cobertura y a la falta de modernización de su sector de educación terciaria, particular-mente en los niveles de posgrado y doctorado. En los últimos años el país ha presenciado el auge deuniversidades internacionales que ofrecen programas que conceden títulos o certificados universita-rios. Países como Cuba, España y más recientemente Australia, han venido compitiendo cada vez máspor los estudiantes colombianos y al igual que en muchos países, hay una preocupación crecienterespecto a la calidad de tales ofertas, ya que aún no se ha definido bien la responsabilidad por dichosprogramas universitarios multinacionales. Lo que sí se ha observado es que la internacionalizaciónformal permite a las instituciones académicas participar, no sólo en la forma tradicional de colabora-ción, sino en otro tipo de actividades que ayudan a mejorar la calidad y el reconocimiento de la educa-ción terciaria y que contribuyen a posicionar de mejor manera a la sociedad en el marco del proceso deglobalización.

Es conveniente que el gobierno y el mismo sector académico adquieran un claro compromiso polí-tico que procure romper con el relativo aislamiento de la educación terciaria colombiana, a fin depermitirle al país beneficiarse plenamente del progreso obtenido en otras partes del mundo. El papeldel gobierno consiste en promulgar actos legislativos y regulatorios, así como en proporcionar el fi-nanciamiento suficiente –disposiciones éstas que determinarán en definitiva si las instituciones deeducación terciaria se pueden internacionalizar plenamente. Al gobierno le corresponde ajustar laspolíticas extranjeras de inmigración, y de desarrollo a la fuerza laboral, con el fin de responder a los

27. También hay programas bilaterales, que les ofrecen a un número significativo de jóvenes colombianos la oportu-nidad de adquirir educación en los países desarrollados. Se encuentran entre ellos: la Comisión Fullbright, el ConsejoBritánico, la Alianza Francesa, el DAAD (de Alemania) y la Agencia Española de Cooperación Internacional, para men-cionar algunos.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL34

retos impuestos a las instituciones colombianas de educación terciaria. El término internacionaliza-ción se debe adoptar en la agenda de la educación terciaria para los años venideros, ante lasimplicaciones que dicha internacionalización puede acarrear en el desarrollo del país y en su capaci-dad de competir en un mercado abierto.

a sociedad y los individuos tienen interés por invertir en la educación terciaria y desean recibirlos beneficios que de ella se derivan. Las instituciones de educación terciaria desempeñan múl-tiples y esenciales roles en la sociedad. Este capítulo centra su atención en el valor económico de

la educación terciaria, como inversión en capital humano que aumenta la productividad tanto indivi-dual como de la economía en general y en sus rendimientos que se traducen en mayores ingresos. Lasinvestigaciones socioeconómicas documentan ampliamente la importancia de masificar todos los ni-veles de la educación como factor fundamental para el crecimiento económico sostenible y la reduc-ción de la pobreza. Ante los grandes beneficios que proporciona la educación terciaria, Colombia tieneun profundo interés en la expansión de este subsector.

Ciñéndose a un marco de oferta y demanda, esta sección del estudio plantea los dos principalesobstáculos para la expansión de la educación terciaria colombiana: i) la racionalización del número decupos en las universidades públicas cuyos costos de matrícula son muy bajos, y ii) la demanda restrin-gida por la educación privada de costos elevados. A continuación se describe y analiza el financia-miento público de la educación terciaria con miras a incrementar los cupos en este sector, aunque elanálisis revela que el esquema de financiación se ajusta a las mejores prácticas internacionales aunquetodavía hay margen para mejorar la eficiencia interna de las universidades públicas mediante estímu-los financieros al desempeño y a la gestión. Enseguida el informe estudia las alternativas de políticanecesarias para estimular la demanda por la educación privada, puesto que el análisis mostró que éstacontinúa restringida como consecuencia de la imposibilidad de pago de los estudiantes debido a losaltos costos, lo cual indica la necesidad de reformar las políticas de ayuda financiera y ampliar el es-quema de ayuda económica mediante préstamos, independientes a los ingresos de los prestatarios,como piedra angular de la solución, complementada por un programa de becas focalizado a los estu-diantes de escasos recursos.

Aumento de la eficiencia externaEn este aparte se muestra cómo la productividad de los trabajadores con educación superior se ha

incrementado considerablemente en la última década por causa del ajuste estructural, la profunda

PROBLEMAS Y PERSPECTIVASEN EL CAMPO ECONÓMICO

2

35

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL36

Fuente: OCDE (2001). Colombia DNP (2001).

GRÁFICO 13: COLOMBIA, A LA ZAGA DE VARIOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICAY DE LA OCDE EN EL TERRENO DE LOS LOGROS.

integración de la economía mundial y el progreso tecnológico. En la actualidad sólo uno de cada nue-ve trabajadores colombianos ha cursado estudios terciarios, lo cual socava significativamente la com-petitividad del país. Sin un incremento sustancial en los logros de la educación terciaria en la fuerzalaboral colombiana, la competitividad de las empresas nacionales estará en desventaja debido a la faltade mano de obra calificada. La productividad creciente del capital humano ha dado lugar a una com-petencia más reñida por mano de obra calificada, ha presionado el alza de los salarios y el valor de laproducción de los egresados de la educación terciaria. No obstante, el alto grado de desempleo, co-mún a todos los niveles de formación, disminuye el aporte de este subsector a la economía.

La educación terciaria estimula el crecimiento económicoAunque no se comprenden plenamente los diferentes mecanismos mediante los cuales la educación

terciaria contribuye al desarrollo económico y social, ni se dispone de mediciones precisas para estascontribuciones, numerosos informes muestran que la educación es prerrequisito para el desarrollo28.Dentro del marco del crecimiento económico, la educación terciaria afecta el crecimiento a través de doscanales: creciente capital humano y fortalecimiento de las capacidades tecnológicas. Además, el capitalhumano contribuye al crecimiento mediante el fortalecimiento institucional y el desarrollo social.

La contribución de la educación terciaria al capital humano se mide en gran parte por el acceso aeste subsector, pero se debe tener en cuenta que este indicador es cuantitativo y no refleja la calidad dela educación. Aunque únicamente uno de cada nueve colombianos ha cursado educación terciaria yuna menor proporción logra terminarla, la relación de trabajadores con educación terciaria en Colom-bia es superior al promedio de la región, excepto para México y Perú que cuentan con una fuerzalaboral más avanzada según los datos de la OCDE (Gráfico 13).

En comparación con un país promedio de la OCDE, donde aproximadamente 24% de la fuerzalaboral ha cursado educación terciaria, Colombia se encuentra sustancialmente rezagada, pues apenas

28. La lista de informes y documentos de investigación es extensa e incluye los siguientes trabajos: Mankiw, Romery Weil (1992); Benhabib y Spiegel (1994); Bar ro y Sala-i-Martin (1995); Barro (1997), Krueger y Lindahl (1998), Bils yKlenow (1998 y 2000); Topel (1999), Pritchett (2000).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 37

un 11% de su fuerza de trabajo ha finalizado este nivel de la educación29. A primera vista, esto podríaparecer una diferencia relativamente pequeña, sin embargo, para que Colombia se coloque al mismonivel de un país de la OCDE, su sistema de educación terciaria debe duplicar la matrícula y mantenerese nivel durante cuarenta años –es decir, la vida media de la participación de una persona en la fuerzalaboral– y simultáneamente detenerse la matrícula en los sistemas de educación terciaria en los paísesde la OCDE. Además, el capital humano avanzado en Colombia está agotado por la emigración detrabajadores calificados a países de mayores ingresos. El Recuadro 2 explica la magnitud, las razones ylos retos en términos de políticas alrededor de la fuga de cerebros.

29. La diferencia que hay entre los países de la OCDE y Colombia en el logro de la educación superior es inferior a labrecha en las tasas de matrícula, de 54 contra 15, dado que la cobertura se incrementó con mayor celeridad en loscuarenta años más recientes en el área de la OCDE que en Colombia, pese a que el auge reciente de la matrícula cerróesa brecha en parte.

RECUADRO 2:LA FUGA DE CEREBROS EN COLOMBIA:PÉRDIDA DE CAPITAL HUMANO AVANZADO

La emigración de personas altamente calificadas de los países en desarrollo se reconoció como problema hace varias décadas,sin embargo, es escasa la información acerca de la magnitud y el impacto de la fuga de cerebros; los datos disponibles sóloconfirman los temores de que las personas más calificadas son las que más tienden a emigrar.

La evidencia indica que la fuga de cerebros es un grave problema en Colombia. Las comunidades colombianas en los dos paísesde mayor destino, Estados Unidos y España, se incrementaron considerablemente durante la última década, debido a la esca-lada del conflicto y la profunda recesión económica como factores de expulsión, y a la prosperidad económica y una mayorflexibilidad en las leyes de inmigración en los países de destino, como factores de atracción. Las situaciones mencionadasatrajeron a un número creciente de colombianos con alto nivel de escolaridad.

Un estudio reciente (Carrington y Detragiache, 1999) calculó las dimensiones de la fuga de cerebros con base en los datos delcenso de Estados Unidos de 1990 y la información disponible sobre inmigrantes según su nivel educativo. En casi todos loscasos, las personas con educación terciaria constituyeron el porcentaje más elevado de inmigrantes. Únicamente los paísescercanos geográficamente a Estados Unidos (México y los países de América Central y el Caribe) tuvieron una proporciónmayor de inmigrantes con educación secundaria. Los inmigrantes con sólo educación primaria ocuparon el tercer lugar en unaproporción de 7% del total. (Se reconoce que en este tipo de información es inevitable un cálculo inferior de inmigrantes conmenores niveles educativos).

Para el caso colombiano, Carrington y Detragiache encontraron que 8% de los nacionales con educación terciaria optó porabandonar su país de origen para trabajar en el exterior, desafortunadamente la línea de base del estudio son datos de 1990,época en la que el éxodo de colombianos aún no había adquirido proporciones alarmantes. Informes más recientes sobre fugade cerebros en Colombia indican que la economía colombiana ha sufrido una pérdida mucho más sustancial de capital humanoavanzado. El periódico The New York Times del 10 de abril de 2001 cita fuentes que calculan que aproximadamente 1,1millones de colombianos –la mayoría de ellos con un alto grado de formación académica– han salido del país en los últimos diezaños. El artículo calcula que la comunidad colombo-estadounidense suma más de 430 mil emigrados, cifra que sigue en aumen-to. Sin embargo, no se cuenta con datos sistemáticos al respecto. El cuadro siguiente presenta cifras de otros países:

Estadística de fuga de cerebros por país y por flujos de emigración e inmigración

País(es)/ Emigrantes que Emigrantes con Emigrantes con País Porcentaje de laÁrea geográfica residen en educación terciaria educación población emigrante

de origen Estados Unidos que residen terciaria/Total con educación(1990) en Estados Unidos de emigrantes terciaria

México 2'700.000 351.000 13% Jamaica 77%Filipinas 730.000 +50% Guyana 70%China 400.000 200.000 50% Ghana 26%India 300.000 + 225.000 + 75% Irán 25% *Corea 300.000 + 159.000 + 53% Filipinas 10% *África 128,000 95,000 75% Corea 15% *Jamaica 42% Paquistán 7% *Trinidad/Tobago 46% Egipto 7% *América Latina Aproximadamente 50% India 2,7% *

*Incluye únicamente inmigrantes a los países de la OCDE; es probable que las cifras totales actuales sean superiores.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL38

Ni el progreso tecnológico ni el crecimiento sostenible en todos los sectores de la economía sonposibles sin un sistema de educación terciario innovador, que genere nuevos conocimientos mediantela investigación básica y con capacidad de absorción de sus graduados. La experiencia reciente tantoen países desarrollados como en desarrollo, explícitamente ilustrada por el período de expansión eco-nómica excepcionalmente prolongado de Estados Unidos, ha revelado con énfasis renovado la impor-tancia del conocimiento y del progreso tecnológico para el crecimiento económico. Diversos informessobre crecimiento económico señalan que gracias al desarrollo tecnológico se puede, en gran medida,producir un mejor nivel de vida. Easterly y Levine (2000) calculan que la variación en el crecimientoeconómico entre países, en términos generales, depende hasta en 80% de una definición amplia deprogreso tecnológico. Los estudios de caso recalcan la necesidad de interacciones frecuentes y un flujode conocimientos entre las universidades y el sector privado para crear un ambiente donde la investi-gación básica se oriente hacia fines prácticos y comerciales.

El informe del Banco Mundial de 2001 sobre desarrollo económico en América Latina y el Caribesubraya la necesidad de que los países latinoamericanos apliquen un mayor grado de conocimiento einnovación a la producción, De Ferranti, Perry, Lederman y Maloney (2001). Este mensaje es especial-mente importante para Colombia que depende en gran parte (59%) de la exportación de recursos na-turales y productos agrícolas, áreas de fiera competencia y gran volatilidad de precios. Sin un sector deeducación terciaria funcional y flexible, que ponga a disposición de los productores nacionales un númerosuficiente de egresados de alta calidad, es poco probable que el sector privado logre desarrollar produc-tos o técnicas de producción nuevos o mejorados. Por consiguiente el sector manufacturero del país sepodría estancar, quedarse en el peldaño actual de la escala tecnológica y sin capacidad de ascenso, ycontinuaría dependiendo de la tecnología importada y de las exportaciones de bajo valor agregado.

En el sector privado colombiano ya hay un cuello de botella por la escasez de capital humanoavanzado para la innovación tecnológica. En una encuesta adelantada por el DNP sobre los obstáculosa la innovación, se encontró que el capital humano constituye la principal barrera para el progresotecnológico. Un 91% de las compañías petroquímicas, uno de los sectores productivos de mayor mag-nitud en Colombia, se queja de la falta de mano de obra calificada disponible. La falta de capital huma-no cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que la industria química representa 60% de la pro-

RECUADRO 2:LA FUGA DE CEREBROS EN COLOMBIA:PÉRDIDA DE CAPITAL HUMANO AVANZADO (Continuación)

Los cálculos anteriores, pese a sus limitaciones, indican con claridad que muchos países en desarrollo no capitalizan susinversiones en educación debido a la pérdida de personal calificado por la emigración. Sin embargo, no siempre losemigrantes representan una pérdida absoluta para su país, muchos de ellos mantienen nexos provechosos y se convier-ten en canales de transferencia de conocimiento y tecnología, otros optan por volver luego de haber mejorado susdestrezas y experiencia. A pesar de esto, la magnitud del problema requiere de la atención de los responsables deldiseño de las políticas.

Recientes análisis económicos señalan que las personas con mayor escolaridad son más productivas (y, por consiguien-te, reciben salarios superiores) después de inmigrar. Lo que no es cierto, como lo sostienen algunas teorías económi-cas, es que siendo un recurso escaso en el mundo en desarrollo, obtengan una mayor ventaja en sus ingresos salarialesen relación con los que obtendrían en los países de la OCDE, en los cuales abundan los trabajadores con formaciónacadémica; más bien parece que la presencia de otras personas altamente calificadas (la llamada masa crítica) eleva elnivel de productividad de todas. Una persona con formación académica pero aislada –como ocurre en los países endesarrollo– no puede aprovechar su educación. El capital humano debe estar rodeado de más capital humano, ademásde capital físico y redes de instituciones e infraestructura que conforman el SNI, para poder ser productivo.

Frente a esta situación quienes fijan las políticas deben procurar por ofrecer más oportunidades a sus ciudadanos másbrillantes. Si no se cuenta con alternativas atractivas en el propio país, las tasas de emigración no disminuirán. Esto,desde luego, no puede lograrse de un día para otro. Las personas encargadas de las políticas deben también encontrarformas de aprovechar las diásporas de expatriados y utilizar a sus ciudadanos residentes en el exterior así como lacapacitación en dichos países como un canal de circulación del conocimiento. De igual forma, los países deben hacerseguimiento y análisis de información mucho más exhaustivo acerca de este fenómeno.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 39

ducción intensiva en conocimiento del país y es la única que sigue creciendo después de la aperturaeconómica30 . La capacidad de respuesta ante la carencia de capital humano (Cuadro 8) es clave para eldesarrollo de una producción de alto valor agregado en el país, la cual no se puede lograr sino pormedio del sector de la educación terciaria.

Si se analizan los beneficios sociales públicos más allá del estrecho marco del crecimiento económi-co, la educación terciaria estimula la construcción de nación pues promueve mayor cohesión social,confianza en las instituciones sociales, participación democrática, debate abierto y valoración de ladiversidad (de género, étnica, religiosa o clase social). Es preciso que las sociedades pluralistas y demo-cráticas adelanten procesos de investigación y análisis que propician las ciencias sociales y las humani-dades. Adicionalmente, la educación terciaria puede contribuir a disminuir los índices de delincuenciay corrupción, aumentar los servicios comunitarios tales como donaciones filantrópicas, labores desa-rrolladas por organizaciones no gubernamentales (ONG) y obras de beneficencia; también hay evi-dencia de grandes beneficios sociales asociados con comportamientos más saludables y por ende me-jores resultados del sector de la salud31 .

Cuando se estudian los beneficios públicos de la educación terciaria es importante resaltar algunosefectos conjuntos, asociados a la complementariedad que hay entre la educación terciaria y los nivelesinferiores de la educación, por un lado, y entre el sector educativo y otros servicios públicos, como lasalud. La articulación entre la educación terciaria y los niveles inferiores de la educación tiene el po-tencial de generar un círculo virtuoso, por cuanto la calidad de la educación terciaria determina, enbuena parte, la calidad de los egresados de la educación secundaria32 . De igual forma, la calidad de loscolegios depende en gran medida de la de los docentes que se gradúan de las instituciones de forma-ción de maestros. Esta función de apoyo de la educación terciaria a todo el sistema educativo global esde importancia creciente para Colombia en razón de la masificación de la secundaria33.

Rendimientos crecientes para las personas con educación terciariaLa oferta restringida de mano de obra altamente calificada, sumada a la creciente demanda de

trabajadores de una frontera tecnológica en expansión y a la integración de los mercados nacionales,coloca a los pocos afortunados que cuentan con educación terciaria en una posición privilegiada en elmercado laboral. El trabajador promedio que cuenta con este nivel de formación gana 886 pesos co-lombianos mensuales, equivalentes a 392 dólares, es decir, 275% más que el trabajador promedio ymás de 6,5 veces el sueldo de un trabajador sin escolaridad. (Cuadro 9)34.

Industria Capacidad de investigación Aspectos económicos y financieros Capital humano

Petroquímicas 29,2 31,3 91,0De productos plásticos 49,8 55,3 62,2Promedio nacional 50,2 50,9 55,3

Fuente: COLCIENCIA S y DNP, (1996) "Encuesta sobre desarrollo tecnológico en el establecimiento industrial colombiano", 1996 y OCyT,(2001).

CUADRO 8: CAPITAL HUMANO: EL PRINCIPAL OBSTÁCULO A LA INNOVACIÓN PRIVADA

30. El estudio de antecedentes para este infor me, Capítulo 1, titulado “Ciencia y tecnología en Colombia; estadoactual y perspectivas”, amplía éstos y otros hallazgos.

31. Wolfe, B. y S. Zuvekas (1997). “Nonmarket Outcomes of Schooling, ” International Journal of Educational Research.Vol. 27, No. 6, Págs. 491-501.

32. La equidad en la educación superior terciaria se encuentra también estrechamente ligada a la igualdad en laeducación secundaria básica.

33. Como se comenta Een secciones posteriores se presentan las , estas áreas de la educación superiorterciaria, conbeneficios sociales que trasciendan la esfera el caso de cada persona individual y, debe ser el enfoque del sector púublico.

34. Fuente: DNP 2000, con base en datos del DANE. Se cuenta con un estudio de antecedentes acerca de las perspec-tivas económicas de la educación terciariasuperior, de Blom (2001), que presenta estadísticas más pormenorizadas deingresos y empleos por grupo educativo.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL40

Nivel educativo Sueldo (mensual) Sueldo (mensual) Sueldo como porcentaje(en miles de pesos) (en dólares) del promedio

Sin escolaridad 137 62,4 42,6%Primaria 208 94,7 64,6%Secundaria 278 126,2 86,1%Terciaria 886 402,7 274,5%Total de la fuerza laboral 323 146,7 100,0%

Fuentes: DANE y DNP.

CUADRO 9: INDICADORES DEL MERCADO LABORAL URBANOpor nivel educativo (2000)

Una de las causas fundamentales de la desigualdad de ingresos en Colombia es el elevado valordiferencial otorgado a la educación en general, y a la educación terciaria en particular, además de lasgrandes diferencias en los logros educativos, Núñez (2002). Aunque las brechas salariales tambiénalcanzan una magnitud importante en las economías desarrolladas, en dichos países no son tan pro-nunciadas. El trabajador promedio con educación terciaria de los países de la OCDE devenga 46% másque un colega suyo con diploma de secundaria. OCDE (2001). La menor ponderación salarial pormeritos académicos se presenta en países con alta inversión en educación, como Australia (24% deponderación), Dinamarca (24%) y Francia (26%). Comparativamente, en Colombia este valor es del219%35 . Este valor diferencial ponderado por méritos académicos predomina en toda la región latinoa-mericana, como resultado de la insuficiente inversión tanto en educación como en promoción de in-dustrias de alto desarrollo tecnológico. En su conjunto, estos factores elevan el valor ponderado yaumentan la desigualdad en los ingresos. Una mayor oferta de mano de obra calificada constituiríauna política útil para fomentar el crecimiento que, en un lapso de diez a veinte años, disminuiría elvalor diferencial ponderado pagado por méritos y reduciría la desigualdad salarial36 .

Durante los noventa la educación terciaria se convirtió en un activo, en creciente demanda. ElGráfico 14 ilustra la evolución de los ingresos en el mercado laboral entre 1988 y 2000. A partir de 1992los empleados con educación universitaria se vieron favorecidos por el valor creciente concedido a laformación académica, que alcanzó 125% de su valor en 1988, aunque después de la recesión se perdióla mitad de esa ganancia. Con todo, los trabajadores con educación terciaria constituyeron el únicogrupo educativo cuyos salarios sufrieron una modificación favorable, mientras que los egresados deprimaria y secundaria sufrieron una reducción en sus salarios de más del 15%.

Es limitada la información disponible en el panorama laboral referente al desempeño de las distin-tas disciplinas e instituciones en el mercado laboral para inferir la pertinencia económica de las habili-dades aprendidas. Esta ausencia de datos disminuye la eficiencia económica general en dos formas: i)la información concerniente a los cuellos de botella de los mercados laborales para ciertas disciplinasacadémicas no se puede dar a conocer a los futuros estudiantes y la oferta de habilidades no se orien-tará, por ende, hacia las disciplinas de mayor demanda; el resultado es un mayor desfase entre lascalificaciones que se requieren y las habilidades que se ofrecen, lo cual reduce la eficiencia del sectoreducativo y, ii) el desempeño de cada institución en particular en el mercado laboral, medida la mayo-ría de las veces por las tasas de desempleo y los salarios promedio de los egresados, continúa sinconocerse. Así pues, los estudiantes quedan relegados a la información que reciben de simples rumo-res. En consecuencia, las instituciones cuentan con menores alicientes para mejorar la pertinencia dela educación que imparten, dado que la información sólo se transmite en forma lenta e imperfecta a los

35. La brecha de salarios en Colombia se toma en su valor bruto antes de impuestos, mientras que las mediciones dela. OCDE son netas de impuestos de renta. Si se tiene en cuenta esta diferencia en las mediciones, es de esperarse unaligera disminución en el del valor de la ponderación salarial por méritos académicosdiferencial por habilidades.

36. Consúltense: Wood (2000) Globalization and Wage Inequalities: A Synthesis of Three Theories, Santamaría (2001)Exter nal Trade, Skill, Technology and the Recent Increase in Inequality in Colombia, Blom, Holm-Nielsen y Ver ner(2001) Education, Earnings and Wages in Brazil 1982-1998 y Blom y Vélez (2001) The Dynamics of the Skill-Premium;Growing Demand and Insufficient Supply?.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 41

compradores de sus servicios, es decir, los estudiantes37. La falta de estudios recientes sobre el desem-peño en el mercado laboral de los graduados de instituciones técnicas y tecnológicas podría ser crucial,ya que la experiencia internacional indica que estos egresados con frecuencia tienen dificultades paraencontrar empleo38.

Los perjuicios de una alta tasa de desempleoLa creciente demanda de trabajadores de alto nivel de escolaridad se debe traducir simultánea-

mente en mayores salarios y en una baja en el índice de desempleo para este tipo de empleados.¿Ocurre lo mismo en Colombia? A la economía colombiana la azotan elevadas tasas de desocupación,incluidos los egresados de las instituciones de educación terciaria, pues una de cada seis personasbusca trabajo. En las dos últimas décadas, las oportunidades laborales se elevaron marcadamente paralas personas con educación terciaria. En promedio, 9,7% de los trabajadores con educación terciariaestuvo desempleado, en comparación con un 14,3, 11,8 y 11,4%, correspondientes a quienes sólo ter-minaron educación secundaria, primaria o sin escolaridad, respectivamente39. Sin embargo, la pasadarecesión restringió por igual las oportunidades de empleo de los egresados de la educación terciaria.

Fuente: Núñez (2002).

GRÁFICO 14: EDUCACIÓN TERCIARIA, SALARIOS SUPERIORES(Salario por grupo educativo, 1988-2000)

37. En Norteamérica y en algunos países europeos las universidades cuentan con centros de seguimiento a las tra-yectorias profesionales, que llevan cuenta del desempeño de sus egresados en la fuerza laboral y que además publicanesta información. En México, por ejemplo, la asociación de universidades privadas FIMPES, les exige a las universida-des afiliadas registrar el desempeño de sus egresados en el mercado de trabajo. Para las instituciones, este sistemaofrece una conexión vital con sus ex alumnos, quienes con frecuencia donan sumas importantes a su anterior planteleducativo y, por otra, le permite a la institución medir en forma directa la pertinencia de los programas académicosimpartidos. Para los estudiantes potenciales la información es crucial, puesto que les ayuda a evaluar las consecuenciasde seleccionar determinada institución o disciplina académica.

38. En Chile y en Venezuela, las tasas de desempleo para de los egresados de las instituciones de educación técnicade corto plazo alcanzó 30%, lo cual se debe en parte a la baja pertinencia de las habilidades enseñadas.

39. El elevado desempleo de los egresados del nivel superior se debe principalmente al alto desempleo de los jóve-nes, que no se tiene en cuenta en esta estadística. El alto desempleo juvenil afecta mucho la tasa de desempleo deindividuos con alto nivel académico, debido a que estos grupos educativos los constituyen personas relativamentejóvenes.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL42

No obstante, la tasa de desempleo para personas con alto nivel académico es 16% y continúa pordebajo de la de los graduados de secundaria que es 18%.

La alta tasa de desempleo implica una considerable pérdida humana y económica, en especial paraquienes han recibido varios años de formación onerosa y que podrían, con algo de experiencia, seraltamente productivos. El aumento del desempleo abarca a todos los grupos educativos, lo que sugie-re que las causas de esta pérdida son factores externos al sector de la educación terciaria.

Pese al alto nivel de desempleo hay múltiples fuentes de datos económicos y sociales que indicanque el retorno de la inversión en educación terciaria en Colombia es alto y va en incremento. Aunqueel creciente valor diferencial en salarios estimula la desigualdad de ingresos salariales, tanto los intere-sados como los encargados de formular las políticas del sector deben tener presente que el incrementode la demanda surge de un aumento de la productividad, de una mejor asignación de la mano de obraaltamente calificada o de ambas cosas. Esta situación brinda a quienes toman las decisiones correspon-dientes una oportunidad de ampliar la oferta de capital humano avanzado y, por ende, de fomentaraún más el progreso tecnológico y el crecimiento económico, con lo cual se eleva el nivel de vida detoda la población.

Segmentación del mercado de la educación terciariaLos beneficios individuales de la educación terciaria son cuantiosos y se han acrecentado en los últi-mos años, lo cual sugiere que los beneficios superan los costos. Según las teorías económicas, estasituación induciría a los agentes económicos, que operan dentro de un mercado con buen funciona-miento, a emprender inversiones adicionales en capital humano y, por consiguiente, a adquirir educa-ción terciaria. En estas condiciones a mediano plazo, la oferta de mano de obra calificada aumentaría ypresionaría un descenso en la ponderación salarial por méritos académicos para los trabajadores coneducación terciaria, promovería un mayor ingreso en el mercado laboral, una productividad superiory mejores condiciones de vida. Con todo, los rendimientos consistentemente altos y crecientes de laeducación terciaria, sumados al descenso en las matrículas de quienes ingresan por primera vez a laeducación terciaria, señalan la existencia de una o más barreras al funcionamiento fluido del mercadode este subsector. Esta sección busca explicar las razones y alternativas económicas que fundamentanla carente situación actual, utilizando un marco de oferta y demanda.

La oferta de cupos en la educación terciaria sufrió un marcado incremento en los años noventa(Gráfico 15). Partiendo de una oferta de 180 mil cupos en 1990, el sistema se expandió de manera

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.

GRÁFICO 15: GRAN EXPANSIÓN DE LA OFERTA SIN RESPUESTA EN DEMANDA(Oferta y demanda de cupos en la educación terciaria)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 43

considerable y llegó a 492 mil en el 2000 (un alza de 173%). Esta expansión fue impulsada principal-mente por las instituciones privadas que aumentaron su oferta de 119 mil a 352 mil cupos (un incre-mento del 296%).

Por su parte, la demanda potencial por educación terciaria – medida por el número de graduadosde secundaria que presentó el examen del ICFES –creció mientras que descendió la tasa de continua-ción de secundaria a terciaria. En 1990 presentaron la prueba del ICFES 300 mil jóvenes pero solamen-te 180 mil (52%) lograron ingresar a la educación superior. Para 1999, la demanda potencial se habíaelevado a 568 mil estudiantes, aunque solamente se matricularon 367 mil (37%), lo cual muestra ladivergencia entre la demanda potencial y la real, es decir una disminución en la tasa de continuaciónde la educación secundaria a la terciaria.

La caída en la tasa de continuación se dio en un momento en que el sistema tuvo un aumentosostenido de cupos que sobrepasó la demanda y generó una sobreoferta que se prolongó a lo largo delos años noventa; a principios de la década hubo 22.600 vacantes al principio del semestre (Gráfico 16).Junto con la mayor oferta de las instituciones durante la década se acrecentó igualmente el número decupos vacantes, de suerte que a comienzos de este siglo quedaron sin ocupar 260 mil cupos.

La sobreoferta se dio principalmente en el sector privado; en 1990 las instituciones públicas recibie-ron un mayor número de estudiantes a los cupos disponibles, mientras que el sector privado tenía 22mil disponibles. A lo largo de la década las instituciones públicas ampliaron en forma muy reducidalos cupos, mientras que los proveedores privados lo hicieron en forma significativa. Así para 1999, larelación de plazas no ocupadas en las instituciones públicas fue solamente una por cada diez.

La observación anterior indica una segmentación muy específica del mercado de la educaciónterciaria, en el que las familias diferencian con claridad –y esto es bien comprensible– entre el sectorpúblico, cuyas tarifas de matrícula son bajas y el sector privado, cuyos costos son elevados. La educa-ción terciaria a bajo costo experimenta una gran demanda, por encima de la oferta y orientándosehacia una distribución racionada en el sector público, mientras que en el sector privado la oferta supe-ra a la demanda y continua la sobreoferta.

Estas sencillas consideraciones tienen implicaciones importantes para las políticas del sector. Parainvertir la tendencia del deficiente desempeño de la matrícula de los tres últimos años y regresar a unatendencia de crecimiento en la educación terciaria se pueden seguir dos caminos:

1. Ampliar la oferta del sector público. Quienes formulan las políticas podrían aumentar la ofertade cupos por medio de un mayor financiamiento o mejorando la eficiencia

2. Estimular la demanda del sector privado. Los encargados de las políticas podrían concentrarse eniniciativas que aborden los factores que restringen la demanda de la educación terciaria, entreellas las principales serían: financiamiento de matrículas y menores ganancias.

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.

GRÁFICO 16: SOBREOFERTA DE CUPOS EN EL SECTOR PRIVADO(Número de cupos vacantes)

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Privadas Públicas

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL44

Las dos alternativas están relacionadas con el financiamiento del sector. Difieren entre sí en cuantola primera de ellas se enfoca hacia la financiación del sector público, mientras que la segunda estáorientada a la demanda del sector privado. Estas dos alternativas de políticas se tratan, a continuación,en forma separada.

Cómo financiar a un sector público selectivo y eficienteEn esta sección se analizan las posibles alternativas de política para expandir la cobertura pública de laeducación terciaria colombiana. La actual asignación del gobierno a la educación es sólo 4% del PIB, dela cual, de conformidad con la práctica internacional, 16,5% es para la educación terciaria. Aumentaresta asignación no sería recomendable dada la naturaleza regresiva que tienen los gastos en la educa-ción terciaria desde una perspectiva nacional, por eso el mayor acceso a la educación terciaria públicase debe buscar a partir de los recursos existentes. A continuación se estudia la alternativa de aumentarla matrícula y mejorar el funcionamiento mediante un enfoque más directo en las áreas prioritarias delsector público, que dejaría abiertas las posibilidades para el sector privado en áreas no prioritarias.Enseguida se plantean posibilidades de expansión mejorando la eficiencia, puesto que los resultadosindican que existen las condiciones. Finalmente se expone cómo se podría lograr una mayor coberturacomo resultado de la mayor eficiencia y selectividad, mediante una modalidad de financiamiento conbase en el desempeño, que premie las instituciones de mayor rendimiento de acuerdo con prioridadesnacionales tales como la equidad y la eficiencia.

Financiamiento público de la educación terciariaEn este aparte se explican las asignaciones presupuestales para la educación en general y para la tercia-ria en particular. Aunque los sistemas de educación terciaria dependen cada vez más de la financiaciónprivada, el Estado tiene razones económicas que justifican su apoyo al sector. La educación terciaria generabeneficios externos de gran importancia, cruciales para el desarrollo económico basado en el conocimien-to. Estos beneficios comprenden los rendimientos a largo plazo derivados de la investigación básica yel desarrollo de la tecnología, así como beneficios sociales, tales como disminución de las diferenciassociales, mejoramiento de la salud, mayor esperanza de vida, menor presión sobre los programas debienestar social y mayor cohesión social. De otro lado, la educación terciaria desempeña un papel clavede apoyo a la educación básica y secundaria. Dado que no son solamente los individuos quienes obtie-nen todos esos beneficios, una dependencia exclusiva del financiamiento privado ocasionaría un nivelde inversión deficiente en la educación terciaria (Instituto de Política para la Educación Terciaria,1998).

En el transcurso de los noventa el gobierno empezó a reorientar en forma gradual y con unapriorización significativa los gastos para educación (Cuadro 10) De acuerdo con las mejores prácticas yrecomendaciones económicas, en 1999 la financiación para el sector se incrementó de modo sustancial

1990 1992 1994 1996 1998 1999

En miles de millones de pesos colombianosEducación terciaria 686 632 711 982 1,189 1,201Educación básica 1,919 2,189 2,921 3,838 3,797 4,281

Otro gastos en educación 306 1,413 889 1,304 2,114 1,802Gastos totales en educación 2,911 4,233 4,520 6,125 7,100 7,284Como % del PIBEn educación básica como % del PIB 1.44 1.62 2.03 2.61 2.60 3.08

En educación terciaria como % del PIB 0.72 1.34 0.81 0.97 1.40 1.18Gastos totales en educación 2.16 2.96 2.84 3.58 4.00 4.26Educación terciaria como % del gasto en educación 23.6 14.9 15.7 16.0 16.8 16.5

Fuente: Ministerio de EducaciónNota: Valores a precios constantes de 2000.

CUADRO 10: FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN (1990-1999)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 45

Año Presupuesto del gobierno Presupuesto de Derechos de Otrosnacional (en %) las regiones (en %) matrícula (en %) (en %) Total

1992 73,3 4,8 14,4 7,5 1001994 69,8 4,2 17,4 8,7 100

1996 61,4 3,1 24,6 10,8 1001998 62,2 2,8 23,4 11,5 100

2000 63,4 6,5 21,0 9,0 100

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior de varios años.Nota: Basado en la matrícula para programas de títulos universitarios, de especialización y de maestría (se excluyen los costos de losprogramas de doctorado).

CUADRO 11: FUENTES DE INGRESOS DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS (1992-2000)

pasando de 2,2% al 4,3% del PIB; en términos reales, el presupuesto disponible del sector educativotuvo un aumento del 150%. A pesar de la priorización, la educación en Colombia sigue sub financiada;la regla general al respecto es que la inversión global en educación como proporción del PIB debe estaren un rango del 4 al 6%. Sin embargo, este cálculo no tiene en cuenta la inversión privada en la educa-ción, que en el caso de Colombia absorbe una cantidad de dinero no despreciable.

Por otra parte, dentro del presupuesto para la educación se dio un cambio en favor de la educaciónbásica. A principios de los noventa la educación terciaria recibía 24% del presupuesto total del sector,luego de un importante ajuste presupuestal en 1992, este porcentaje se redujo al 15% y desde entoncesha estado alrededor del 16%.

Entre los tres subsectores de la educación se pueden aplicar ciertos lineamientos para garantizaruna distribución equilibrada de los recursos, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo educativo, elpatrón de crecimiento económico y la situación fiscal del país. Los gastos en educación terciaria debenoscilar de 15 a 20% de los gastos en educación pública. Los países que invierten más del 20% de supresupuesto educativo al subsector terciario, en especial aquellos que no han alcanzado la universali-zación de la primaria, probablemente tienen una asignación distorsionada que favorece un sistemauniversitario elitista a expensas de la educación básica. No obstante, tal como se evidencia en el Cua-dro 10, el ajuste realizado en 1992 puso a Colombia a tono con el pensamiento económico actual. Dadala existencia de beneficios públicos importantes que indican que los costos de una inversión insufi-ciente en la educación terciaria pueden resultar muy elevados, los encargados de formular las políticasdeben entender con claridad que el financiamiento público de la educación superior en Colombia haalcanzado su punto más bajo y que ninguna justificación económica admite más reducciones.

Ante la actual situación económica y fiscal la perspectiva de incremento de la financiación públicapara la educación terciaria parece sombría. Incluso si mejorara la situación fiscal, se cuestiona si laeducación terciaria debiera recibir una mayor proporción, debido a que este rubro presupuestal figuraentre los más regresivos en términos de equidad (Banco Mundial, 2002). Desde un panorama nacional,aumentar el gasto público en educación no debe ser a expensas de la educación terciaria.

Las instituciones públicas colombianas de educación terciaria, frente al creciente número de egre-sados de secundaria que tocó sus puertas, han respondido adecuadamente diversificando su base deingresos y, por consiguiente, adaptándose para recibir más estudiantes40. Establecer derechos de ma-trícula así como el alza de los mismos constituye un elemento importante de la nueva generación deingresos. El Cuadro 11 muestra las fuentes de ingreso de las universidades estatales. En 1992, tres decada cuatro pesos provenían de las arcas del Estado, mientras que los hogares, a título privado, sólocontribuirían con un peso de cada siete que recibían. A partir de 2000, el usuario final aporta, a losumo, uno de cada cinco pesos.

40. En muchos países de la región, por ejemplo México, Brasil y Argentina, las instituciones públicas no se hanpodido acomodar a la creciente demanda mediante la ampliación de la base de la renta, debido a una combinación demanifestaciones políticas virulentas de la población estudiantil, la falta de incentivos y las barreras legales.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL46

Canalización de los fondos públicos hacia las responsabilidades principales del EstadoEl rol tradicional y predominante del Estado en el financiamiento y la prestación del servicio de educa-ción terciario se encuentra arraigado en circunstancias políticas y económicas que últimamente hancambiado en forma radical. Colombia –al igual que muchos otros países de ingresos medios– evolucio-na rápidamente de un pequeño sistema de educación terciario elitista a uno masivo. Este proceso demasificación, junto con el correspondiente ajuste estructural, ha rebasado la capacidad del gobiernode financiar la expansión. Muchos gobiernos, pues, han optado por alentar el crecimiento de las insti-tuciones privadas para suavizar las presiones ejercidas sobre las arcas públicas y satisfacer así la de-manda reprimida. La coexistencia de un sector privado grande junto con el público exige que las uni-versidades públicas se integren y le impriman al sector una canalización estratégica hacia susresponsabilidades principales en su calidad de instituciones estatales.

¿Cuáles son las responsabilidades principales del sector público? Este se debe centrar en tareas quebeneficien a la sociedad, es decir, en aquellas que el sector privado no está dispuesto a asumir. Loanterior impone una carga pesada y multidimensional para las universidades financiadas con recur-sos públicos, pues implica no competir con las privadas, no porque sean incapaces, sino porque losrecursos de los contribuyentes tienen su costo y no deben, por tanto, tomar el lugar de la inversiónprivada. La mejor manera que tienen las instituciones públicas de cumplir su misión consiste, porende, en reorientar los recursos públicos hacia áreas en las que el valor social sea más importante queel privado. Las áreas de alto valor social dependen de múltiples factores que les corresponde priorizara cada país, gobierno y población.Los párrafos siguientes señalan ciertas áreas de alto valor social que el gobierno podría continuarfomentando. El informe examina dos posibles tareas centrales: la equidad y las disciplinas académicasde alto valor social.

Equidad. En la sociedad colombiana se dan grandes disparidades en materia de ingresos y de acce-so a los servicios públicos, incluidos los de educación terciaria. Con frecuencia se percibe que la razónde ser del Estado es la de mitigar las condiciones de desigualdad, ofreciéndoles a sus ciudadanosigualdad de oportunidades. El sector público puede abordar el tema de la equidad de varias formas.En esta sección el informe subraya dos aspectos: i) proporcionar cupos en las instituciones públicas aestudiantes de bajos ingresos, y ii) operar en zonas de provincia donde las instituciones privadas nor-malmente no brindan sus servicios41 .

Aunque las universidades públicas propician equidad en la educación terciaria, una proporcióncada vez mayor de estudiantes de ingresos bajos y medios se ha matriculado en el sector privado, biensea voluntariamente o porque son rechazados en las universidades públicas. El Gráfico 17 ilustra laproporción de estudiantes de ciertos deciles de ingresos matriculados en el sector público en 1974,1992 y 1997. En estos tres años, la curva decrece con el aumento en los ingresos, lo cual indica que losestudiantes más pudientes optaron por matricularse, en mayor medida, en instituciones privadas.Con el tiempo, una fracción mayor de estudiantes de los deciles de ingresos inferiores y medios asistie-ron a universidades privadas. Si bien esta tendencia se observa en todos los niveles de ingresos, semuestra de modo más dramático en los cinco deciles más bajos.

En 1974, la mitad de la población de más bajos ingresos envió más del 80% de los estudiantes alsector público. Esta proporción se redujo a menos del 40% en 199742 . Es probable que éste sea el efectocombinado del mayor número de egresados de la educación secundaria y del relativo estancamientodel sistema de educación terciario público. La competencia para ingresar a la educación terciaria públi-ca se tornó más intensa e indujo a los estudiantes relativamente menos competitivos a dirigirse alsector privado, pese a sus costos más elevados. Debido a las diferencias en la calidad de la educaciónsecundaria impartida así como al acceso a cursos de preparación en el sector privado y a los antece-

41. En la sección siguiente se plantea trata una tercera alter nativa:a, la de estimular la demanda por la educaciónprivada mediante ayuda estudiantil focalizadadirigida a una población específica.

42. Las curvas oscilan un tanto en la mitad inferior de los deciles. Esto puede tener su explicación en el reducidonúmero de estudiantes de los deciles más bajos, que aumenta la incertidumbre de los cálculos.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 47

Fuente: Banco Mundial (2001), con base en los datos de la Encuesta de hogares del DANE.

GRÁFICO 17: LOS ESTUDIANTES DE BAJOS INGRESOS ASISTENCADA VEZ MÁS A LAS INSTITUCIONES PRIVADAS(Asistencia en educación superior pública por decil)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1992

1974

1997

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

Deciles

Part

icip

ació

nd

el

se

cto

rp

úb

lico

en

elm

erc

ad

o

dentes familiares, por lo regular estos estudiantes menos competitivos provienen generalmente dehogares de menores recursos. Como consecuencia de lo anterior, la naturaleza regresiva del gastopúblico en educación terciaria sufrió un deterioro.

La equidad desde la perspectiva regional. El sector público no puede abordar los problemas deequidad únicamente matriculando a los estudiantes de menores ingresos, sino también promoviendoun mayor desarrollo regional. Dada la necesidad que tiene la educación privada de recuperar suscostos, con mucha frecuencia este sector no suele estar dispuesto a extender sus servicios fuera de laszonas metropolitanas. En el Gráfico 18 se ilustra cómo el sector público asume dicha responsabilidad y,en efecto, proporciona más educación en las regiones de menor grado de matrícula que su contraparteprivada. La priorización presupuestal de las regiones con escasa cobertura o con población de meno-res recursos y poca presencia privada mejora la equidad social y tiene un mayor sentido económico.En estas zonas, un mayor financiamiento no suple el efecto de los gastos privados en educación tercia-ria y, por tanto, logra un impacto completo de cobertura.

Otra responsabilidad central de las universidades públicas podría ser la de las disciplinas académi-cas cuyo valor social es superior al que brinda a título personal. Ante las obligaciones que adquierenlos mismos estudiantes y sus familias relacionadas con el pago de matrículas de alto valor en institu-ciones privadas, la selección de estudio se suele basar más en los beneficios económicos correspon-dientes a la inversión en la educación terciaria y, por tanto, se concentran en campos sociales de altorendimiento tales como el derecho, las ciencias políticas, la economía y los negocios. Sin embargo, lasociedad requiere de otras disciplinas donde los rendimientos privados difieren por completo de lossociales. Por tradición, las disciplinas sociales como salud, educación y aquellas que promueven eldesarrollo rural, tales como riego y agricultura, han sido identificadas de alto valor social, al igual quelas ciencias naturales y las disciplinas técnicas43.

43. Determinar el valor social, de la educación en general como el de cada una y de las disciplinas académicas exigedisponer de altos niveles de información, si bien no existe un consenso con respecto a los resultados.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL48

Según parece, las instituciones estatales colombianas se enfocan en campos de estudio considera-dos de alto valor social. El Gráfico 19 muestra cómo el sector público absorbe representa la mayorproporción de la matrícula en matemáticas y ciencias naturales, agronomía y educación, mientras queel sector privado lo hace para disciplinas más suaves y de mayores ingresos, tales como derecho, eco-nomía, negocios y ciencias políticas.

El gobierno de Colombia podría asumir otras responsabilidades primordiales, diferentes a las tresmencionadas en este aparte; el mensaje central consiste en que los responsables de las políticas debenasegurar que el financiamiento público no supla los recursos privados, pues se reduciría la coberturade la educación terciaria. El sector público debe ser selectivo y concentrarse en los programas académi-cos ofrecidos.

Utilización eficiente de los fondos públicosPara prestar un mejor servicio al país, el sector público debe no sólo priorizar las áreas estratégicas

de alto valor social, sino asimismo educar a los estudiantes de manera eficiente. Esta sección presentaun análisis sobre la eficiencia interna del sector de la educación terciaria y, en este sentido, indaga sobrela posibilidad de ampliar la educación pública mediante una mayor eficiencia. Para ello, examina el costode los graduados en Colombia y estudia los factores fundamentales de las diferencias en los mismos.

El hecho de impartir educación terciaria a una persona exige una inversión alta no sólo en Colombiasino en cualquier parte del mundo. Un estudiante-año requiere una inversión de 3,6 millones de pesos,correspondientes al 105% del PIB per cápita de Colombia. El Cuadro 12 presenta los costos unitarios delas universidades privadas y públicas. Un año de escolaridad en una universidad pública cuesta 4,2millones de pesos colombianos, en comparación con el costo unitario de 3,3 millones en una privada.

Fuente: ICFES (1999).Nota: La línea excluye dos puntos extremos: Putumayo y Casanare.

GRÁFICO 18: EL SECTOR PÚBLICO PREDOMINA EN REGIONES DE BAJO GRADO¨ DE MATRÍCULA

(Participación pública en la matrícula y matrícula total por región)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 49

De allí que las públicas gasten 29% más por año en cada estudiante matriculado. Un análisis más minu-cioso del esquema de gastos correspondientes a estas dos clases de instituciones revela que la remune-ración del personal académico tiene un mayor peso en las instituciones públicas que en las privadas(Gráfico 20). Las universidades del Estado gastan 42% de su presupuesto en salarios de la planta docen-te, en comparación con 34% en las privadas. De ahí que la diferencia de costos refleje, en cierto modo,distintos esquemas de gastos. En los demás gastos el sector público se asemeja bastante al privado 44.

Los costos superiores de la planta docente del sector público están relacionados con la mayor pro-porción de alumnos por maestro presentada en este sector. Como se mencionó, el sector estatal contra-ta a un docente de tiempo completo por cada 17 estudiantes, mientras que la relación en las universi-dades privadas es de 1 a 27. Los mayores costos del sector público estarían relacionados con un mayornúmero de docentes de planta por estudiante, sumado a generosas prestaciones sociales. No obstante,para obtener una conclusión adecuada se necesitaría comparar en detalle los términos de contrata-ción, los costos unitarios por disciplina y las obligaciones del docente en cuanto a investigación ydocencia, los que trascienden el alcance de este estudio sectorial. Datos del orden internacional seña-lan que los profesores titulares de las universidades públicas de los países en desarrollo suelen gozarde amplias prestaciones sociales, puesto que sus obligaciones de investigación son muy limitadas.

Al comparar los datos en el ámbito internacional se comprueba que el sistema universitario colom-biano se sitúa en el extremo superior de la escala de costos en términos de gastos por estudiante enrelación con el PIB per cápita. Un año de educación universitaria le cuesta al país 5% más que elingreso promedio de un colombiano, lo cual está por encima de la prevalencia en los países desarrolla-

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior 1998.e

GRÁFICO 19: INFLUENCIA DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO SEGÚN ÁREAS DE ESTUDIO

44. La diferencia esencial en los costos unitarios entre las universidades públicas y privadas no refleja el hecho deque las primeras forman un número mayor de estudiantes en programas de posgrado que de pregrado. Como con-traste, en el sector privado se matricula una mayor cantidad de estudiantes en programas de maestría que en lasuniversidades públicas (las cifras de maestrías incluyen a los estudiantes de especializaciones).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL50

dos, donde en términos generales, un año de educación universitaria cuesta 48% del PIB per cápita.Comparado con los países de ingresos medios, Colombia está entre los sistemas más costosos. Entrelos países en los cuales se cuenta con información, únicamente Malasia y Chile emplean más recursospor año escolar que Colombia.

Por el lado de los insumos, las instituciones colombianas se mantienen al margen de un problemarecurrente en la gestión educativa: el exceso de gastos en insumos laborales a expensas de los físicos. Comoregla general los países que gastan más de 20% de su presupuesto de educación terciaria en rubros norelacionados con la educación, probablemente invierten muy poco en los insumos pedagógicos diferentesa salarios, cruciales para el aprendizaje de calidad. El sistema colombiano dedica 66% de los desembol-sos corrientes a salarios, lo cual se encuentra ligeramente por debajo del promedio que es 70%.

Aunque los datos nacionales agregados y las comparaciones internacionales se deben tomar conciertas reservas, los altos costos en el caso colombiano parecen indicar algún tipo de relajamiento en elsistema de educación terciario, especialmente del público. Por un lado, los mayores costos unitarios delas universidades públicas podrían insinuar un relajamiento en la gestión, un uso menos eficiente dela titularidad o unas condiciones de empleo más generosas. De otro lado, podría también ser el resul-tado de una mayor actividad de investigación, una diversificación en los cursos y una calidad superior.

Fuente: ICFES.Nota: Con base en el total de costos, incluidos: costos corrientes (salarios del personal académico y administrativo, gastos generales,transferencias de impuestos), así como servicio de la deuda, costos financieros, inversiones y otros.

GRÁFICO 20: LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS GASTAN MÁSQUE LAS PRIVADAS EN PLANTA DOCENTE(Desglose de los costos de las universidades, 1998)

Universidades públicas

Inversión10%

Pago dela deuda

3%

Gastosgenerales

29%

Planta dedocentes

42%

Personaladministrativo

16%

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 51

País Gastos por estudiante Relación de estudiantes Salarios como % de los/PIB per cápita por profesor* costos corrientes**

Colombia (total de universidades) 1,05 20,3 68,2Colombia (universidades públicas) 1,22 17 72,2

Colombia (universidades privadas) 0,95 27 66,2Malasia 1,61 20,4 52,1Chile 1,09 ND NDPromedio países no de la OCDE 0,89 ND ND

Brasil 0,86 12,6 NDMéxico 0,79 9,4 84,1Hungría 0,75 9,9 68,0Estados Unidos 0,74 14,1 60,2

Promedio países OCDE 0,48 16,7 69,1Portugal 0,48 18,5 71,9Países Bajos 0,45 18,7 77,2Finlandia 0,42 17,2 61,7

Reino Unido 0,38 16,7 44,8Uruguay 0,35 15,7 79,3España 0,34 17,6 79,5Francia 0,31 17,2 68,8

Italia 0,25 29,0 72,3

Fuente: OCDE "Análisis del panorama educativo, 1998". Para Colombia (1998) y Brasil (total de educación superior). Cálculos realizadospor el Banco Mundial, con base en datos del ICFES (2000).Nota: ND: "no disponible". La categoría "total de universidades" corresponde a un promedio de las privadas y las públicas, ponderado segúnel tamaño de la matrícula.* En el caso de Colombia, se trata de cargos equivalentes a tiempo completo.** En el caso de Colombia, los costos corrientes equivalen a salarios pagados al personal académico y administrativo, gastos generales,

transferencias e impuestos.

CUADRO 12: COSTOS E INSUMOS DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA

Este juicio depende de si el esfuerzo complementario dedicado a la planta docente en las universida-des públicas amerita la diferencia de costos y justifica un análisis más profundo.

Provisión de incentivos en la financiación públicaMuchos países en sus procesos de reforma a la educación terciaria, han optado por modificar los prin-cipios en los que se fundamenta la financiación pública. Estas reformas han constituido un importantemedio para favorecer la eficiencia interna y aumentar la cobertura. En la actualidad, el Ministerio deEducación de Colombia asigna recursos presupuestales utilizando criterios históricos y la negociación.Las partes interesadas han analizado la posibilidad de incorporar un sistema de financiamiento basa-do en el desempeño observado, lo cual conferiría a las instituciones incentivos transparentes paraorientar sus esfuerzos hacia objetivos convenidos en el orden nacional45 .

45. Las metas nacionales podrían incluir las regionales como también dirigirse a alentar la especialización y el desa-rrollo regional de acuerdo con las respectivas necesidades.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL52

46. Para analizar más ampliamente estos asuntos, consúltese: Quentin Thompson, (1998) “Trends in the GovernanceManagement of Tertiary Education”. Serie de documentos No. 33 de LCSHD, Banco Mundial, noviembre.

47. Si bien es evidente que las fór mulas basadas en insumos representan una segunda alternativa frente a las que sebasan en resultados, suelen ser más complejas y difíciles de aplicar. No obstante, pueden ofrecer claras ventajas encomparación con las asignaciones incrementales con fines específicos que no se fundamentan en criterios evidentes.

48. A. Hauptman (1998). “Accommodating the Growing Demand for Tertiary Education in Brazil: “A Role for theFederal Universities? Documento No. 30 de LSCHD, Banco Mundial, noviembre.

49. Uno de los beneficios adicionales importantes que brindan los mecanismos de financiamiento competitivos esque se alienta a las instituciones de educación terciaria a emprender actividades de planeación estratégica encamina-das a for mular propuestas basadas en una sólida identificación de las fortalezas y debilidades internas, al igual que aestablecer un plan de acción riguroso.

Las reformas suelen incluir una mezcla de las siguientes características46:Los auxilios gubernamentales deben entregarse como subsidios en bloque, permitiendo unalto grado de discrecionalidad a la institución para su asignación pormenorizadaLas rentas generadas por las instituciones, cualquiera sea su origen, deben constituir una adi-ción neta para el total de los recursos, es decir, no deben ser compensadas por reducciones delos auxilios gubernamentales en bloqueEn las instituciones se deben aplicar principios internos semejantes, traducidos en la transfe-rencia de fondos hasta el nivel del plantel o la facultad, y a su vez hacia los departamentos, yReconocer que la discrecionalidad presupuestal implica un alto grado de responsabilidad, ren-dición de cuentas y transparencia.

Los sistemas de financiamiento institucional propician la equidad entre las diferentes entidades ybrindan incentivos adecuados para su eficiencia interna. Una manera de garantizarlo consiste en utili-zar una fórmula de financiación simple, la cual se podría basar inicialmente, en insumos tales como elnúmero de estudiantes y agregarle, más adelante, ciertos refinamientos que incorporen indicadoresrelacionados con los resultados 47. Otra característica pertinente de una fórmula de financiamiento con-siste en que se fundamenta en criterios aplicables a todo el sistema; por consiguiente, las institucionescuyos costos sean superiores a la norma –teniendo en cuenta las disciplinas académicas ofrecidas– resul-tarán sancionadas, y las que demuestren eficiencia contarán con mayores recursos para reinvertir 48. Esimportante anotar que no hay ninguna fórmula ideal válida para todos los países y en cualquier circuns-tancia, más bien cada país debe escoger un mecanismo de asignación de recursos, consecuente con lasmetas y prioridades de su estrategia de desarrollo para la educación terciaria y estar preparado para realizarlos cambios requeridos en el tiempo, de acuerdo con la evolución de sus metas y prioridades.

Por otra parte, cualquier fórmula de financiamiento debe tener en cuenta las estructuras de costosparticulares de cada institución. Un primer paso indispensable consistiría en establecer algunas nor-mas de costos unitarios aplicables a todo el sistema para estudiantes de diferentes grupos de carreras(ciencias sociales, ciencias relacionadas con investigaciones de laboratorio, ingenierías e idiomas, entreotras), así como determinar subsidios en bloque para las instituciones respectivas.

Con el fin de poder aplicar los recursos de inversión como incentivo para transformar las institu-ciones de educación terciaria, algunos países han establecido un fondo competitivo destinado a fo-mentar las mejoras en la calidad. A las instituciones se les insta a formular proyectos, los cuales sonestudiados y seleccionados por comités de pares de acuerdo con procedimientos y criterios transpa-rentes. Los criterios de elegibilidad dependen del país y de los cambios específicos de políticas que seprocure implantar. En Argentina e Indonesia, por ejemplo, los proyectos pueden ser presentados porla universidad, por una facultad o por un departamento. En Chile se les permite competir a las institu-ciones tanto públicas como privadas. El sistema de contratos por desempeño aplicado en Francia esuna variación del mecanismo competitivo de fondos, donde se suscriben contratos a cuatro años entreel Estado y las instituciones que se comprometidas con un plan de acción para el mejoramiento de lacalidad a cambio de recursos financieros extra presupuestales49.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 53

Cómo se llenan las vacantes en el sector privadoInstituciones privadas basadas en matriculas

Las instituciones de educación terciaria privadas surgen por múltiples motivos, sociales y religio-sos, entre otros, así como por las aspiraciones de desarrollo regional e industrial. En Colombia, asícomo en muchos países, la presencia de instituciones privadas en el panorama de la educación tercia-ria ha significado una mayor diversidad y posibilidad de elección para los estudiantes y ha constitui-do, a la vez, un incentivo poderoso de innovación y modernización para las universidades públicas.De igual modo, las instituciones privadas comparten con las públicas la necesidad de obtener ingresosaltos de origen distinto al gubernamental para cubrir sus gastos de operación50.

El sector privado ofrece programas académicos asequibles y disponibles predominantemente asegmentos específicos de la población, los de altos recursos y, por tanto, no debe ser considerado lapanacea para suplir la falta de capital humano avanzado en Colombia ni en ningún otro país. Porconsiguiente resulta valioso únicamente para quienes pueden sufragar el pago de la matrícula o teneracceso a ayuda financiera. Para acceder a la educación terciaria se necesitan grandes inversiones, nosolamente en tiempo –y, por ende, de ingresos que se dejan de percibir– sino también de los conside-rables recursos necesarios durante el tiempo de estudio.

El Cuadro 13 cuantifica los fondos que se requieren para pagar la matrícula en diversos programasdel sector terciario privado, donde en promedio cuesta 2,1 millones de pesos anuales, equivalentes al60% del PIB per cápita51. Una familia promedio con un único ingreso tendría que sacrificar, comomínimo, más de la mitad de su renta anual durante tres años para financiar la educación terciaria deuno solo de sus miembros. Solamente una pequeña minoría de familias estaría dispuesta y en capaci-dad de hacer este indispensable sacrificio.

Los niveles de costos varían según la institución y el tipo de matrícula. Las universidades cobran elvalor de matrícula anual más alto, de 2,8 millones de pesos, seguida de las instituciones universitariasmás nuevas, cuyo valor es de 2,1 millones de pesos. Sin embargo, dentro de cada grupo de institucio-nes se presenta una gran heterogeneidad. Por ejemplo, el programa universitario más costoso cuesta8,6 millones de pesos al año, en comparación con el menos costoso, cuyo costo anual es de 299 milpesos. Las instituciones de capacitación técnica de orientación vocacional, que cobran menos de lamitad de la tarifa de las universidades (1,3 millones de pesos), son las más económicas. Los requisitosexigidos para los programas de larga duración en las universidades, en cuanto a la proporción sustan-

Tipo de institución Matrícula anual Como % del PIB Costo por estudiante(en miles de pesos per cápita (en miles de pesos

colombianos) colombianos)

Educación terciaria (total) 2.148 60% 2.828Universidad (total) 2.759 77% 3.276Universidad (diurna únicamente) 3.179 89% -Universidad (nocturna únicamente) 1.813 51% -

Universidad (a distancia únicamente) 1.332 37% -Instituciones universitarias 2.130 59% 2.488Instituciones tecnológicas 1.440 40% 1.372Instituciones de capacitación técnica 1.307 36% 1.256

Fuente: ICFES. Estadísticas de la educación superior.

CUADRO 13: MATRÍCULA POR PROGRAMAS DE PREGRADOEN INSTITUCIONES PRIVADAS (1999)

50. En Colombia, las instituciones de educación terciaria privadas reciben el 81% de los ingresos por concepto dematrículas y de cursos pagados.

51. En Colombia el PIB per cápita fue de 3’588.000 pesos en 1999, según la base de datos del Banco Mundial.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL54

Fuente: Estadísticas del ICFES de la educación superior sobre matrícula y del Banco Mundial sobre crecimiento del PIB.

GRÁFICO 21: LA MATRÍCULA DE PRIMERA VEZ DEPENDE DEL INGRESO DISPONIBLE(Estudiantes que ingresan a instituciones privadas contra crecimiento del PIB)

20%

15%

-5%

-10%

0%

5%

10%

-15%

-20%

6.0

4.0

-2.0

-4.0

0.0

2.0

-6.0

Cam

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IBe

n%

En instituciones privadas Crecimiento del PIB

1998 1990 1992 1994 1996 19981998 2000

cial de capital humano y posiblemente a una mayor cantidad de insumos físicos, elevan claramente loscostos de estos programas, mientras que las instituciones técnicas o tecnológicas emplean insumosconsiderablemente menos costosos.

La distribución de los costos revela que la educación terciaria no universitaria se puede impartir acostos relativamente moderados. Así pues, la mayor demanda por educación terciaria se podría absor-ber mediante la expansión de los cursos de orientación técnica a costos inferiores, en lugar de la alter-nativa de realizar dicha expansión con carreras académicas tradicionales. Esta clase de diversificaciónde la educación terciaría apenas se inicia en Colombia. Las inscripciones en las instituciones técnicas ytecnológicas colombianas dan cuenta de apenas 14% del total de la matrícula, mientras que en el siste-ma de educación terciario moderno y diversificado la tercera parte de los estudiantes se suele matricu-lar en programas de dos o tres años de duración orientados a desarrollar habilidades. No obstante,para que los graduados de las instituciones técnicas puedan conseguir empleo, es de crucial importan-cia que las habilidades adquiridas en estas instituciones sean de la calidad y pertinencia adecuadaspuesto que, de lo contrario, se desperdiciarían los recursos destinados a financiar los estudios.

La crisis a corto plazo disminuye la inversión de la educación a largo plazoDesde luego los altos costos de la educación terciaria privada inciden en la decisión de cada familia dematricular o no a uno de sus miembros en una de estas instituciones. Debido a que el sector está cadavez más sujeto a la financiación privada, la cobertura depende cada vez más de la capacidad que tengala familia para invertir en sus hijos. En un sistema en que el financiamiento está sujeto plenamente alEstado, la cobertura de la educación terciaria depende en gran medida de la asignación presupuestaldel gobierno al sector, en contraste con el sistema que es sostenido por recursos privados, en el que lacobertura concierne más a la decisión familiar. Dado que los ingresos familiares son más volátiles queel gasto del gobierno en educación terciaria, el desplazamiento de la carga financiera –si no ocurresimultáneamente por parte de instituciones que cumplan una función amortiguadora– induce a fluc-tuaciones en la matrícula. El Gráfico 21 analiza este concepto al comparar los cambios observados en elcrecimiento económico como indicador del ingreso disponible, contra el cambio en la matrícula deprimera vez en la educación terciaria privada. El comportamiento semejante ilustrado en estas líneasrepresentadas en estos cambios indica que el ciclo económico afecta la decisión familiar de matricular

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 55

o no a sus hijos en una institución de educación terciaria privada, y esto sucede cada vez con mayorfrecuencia. Más específicamente, la profunda recesión de finales de los años noventa, de la cual laeconomía colombiana se ha recuperado recientemente, ha estancado en forma importante el nivel dematrícula. Según se puede observar, el descenso en el número de estudiantes que ingresa a la educa-ción terciaria privada durante tres años consecutivos de 15, 17 y 4%, respectivamente sobre un total de100 mil alumnos, se le podría atribuir al grave fenómeno de la recesión.

De otro lado, como es lógico, la disminución ocurre en los estratos socioeconómicos más bajos, queno pueden ahorrar a largo plazo los recursos requeridos para la educación terciaria. Por consiguiente laequidad se deteriora, puesto que los estudiantes de familias de mayores ingresos acceden cada vez mása las instituciones de educación terciaria, y por el contrario los estudiantes potenciales de las familias deescasos y medianos recursos abandonan el sistema educativo para ingresar al mercado laboral. Ello explicala razón de por qué no se logró mejorar la igualdad en la matrícula durante la última década.

En comparación con la situación internacional si bien aunque el agudo declive de la reducción enel número de matrículas ocurrido durante la recesión fue de dimensiones dramáticas no ha sido unfenómeno exclusivo de Colombia. En México también se estancó la matrícula en educación terciaria en2001 y 2002, debido a que en estos años se frenó el crecimiento económico del país. Por su parte, en lacrisis financiera de 1998 y 1999 Tailandia presenció una drástica caída de características similares en sustasas de matrícula, de 20%, como resultado de la crisis fiscal, económica y política y de la carencia deun colchón que amortiguara dicho impacto económico. Para evitar situaciones futuras de esta índole,el gobierno de Tailandia optó por poner en marcha un esquema especial de créditos estudiantiles.

El trastorno económico de corta duración tiene serias y permanentes repercusiones en los ingresosfuturos de quienes desertan del sistema educativo, pues es poco probable que regresen a estudiar. Ladisminución del capital humano será un factor determinante en el retraso del progreso económico engeneral. Si el déficit del ingreso es la principal causante de esta reducción de la matrícula, una políticallamada a resolver el problema consistiría en incrementar el acceso a la ayuda financiera, lo cual per-mitiría a los estudiantes y sus familias postergar el costo de la educación para mejores épocas. Lasección siguiente explora la disponibilidad de ayuda financiera para los estudiantes colombianos.

Ayuda financiera estudiantil inadecuadaLa ayuda financiera a los estudiantes ofrece un instrumento de política de amplia aplicación, quepermite a los jóvenes invertir en ellos mismos pese a los altos costos de entre 200 y 600% del PIB percápita que representa la educación terciaria. La asistencia financiera con frecuencia está compuestapor un auxilio a los estudiantes, que va desde subsidios netos hasta subsidios implícitos en los créditosestudiantiles. Frente a los altos y crecientes rendimientos de la educación terciaria en Colombia y elresto del mundo, los créditos estudiantiles pueden significar un instrumento neutral que no dependede los ingresos y que facilita a los estudiantes diferir los gastos educativos hasta el momento en queempiecen a disfrutar de los beneficios de un salario superior.

La existencia de un esquema amplio de créditos estudiantiles en Colombia habría podido salva-guardar unas inversiones en capital humano, rentables a largo plazo, de la corta crisis económica du-rante los últimos cuatro años. Con esto se hubiera podido evitar el déficit acumulado de aproximada-mente 100 mil bachilleres que no ingresaron a la educación terciaria. Más aún y quizás más importantees que un esquema de pagos diferidos habría permitido a los graduados de secundaria, académica-mente competentes continuar con sus estudios terciarios sin importar sus ingresos familiares.

La actual ayuda financiera ofrecida a los estudiantes colombianos está representada en becas delgobierno, descuentos en matrículas y pensiones ofrecidas por instituciones tanto públicas como priva-das y créditos estudiantiles adquiridos con bancos oficiales y comerciales52.

Las becas financiadas por el gobierno se manejan en forma descentralizada. Según datos prelimi-nares, esta financiación representa menos del 1% de la financiación total de la educación terciaria porparte del gobierno y beneficia únicamente a los estudiantes marginalmente pobres. Según la informa-

52. Hay otras organizaciones que ofrecen créditos estudiantiles, pero éstas tienden a ser de menor importancia en elámbito nacional u otorgan créditos para estudios en el exterior, o ambas cosas.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL56

53. Originalmente el ICETEX se formó con la finalidad de otorgar préstamos a estudiantes que iban a cursar susestudios en el exterior. Esta restricción se eliminó en 1968. En la década de los noventa, más del 95% de sus créditostuvieron como destinatarios a estudiantes matriculados en instituciones nacionales.

ción disponible, los descuentos otorgados por las instituciones de educación terciaria públicas y priva-das parecen desempeñar un papel aún más importante. Colombia constituye un caso particular pues-to que la matrícula se fija con base en las necesidades de los estudiantes, en comparación con la mayo-ría de los demás países, donde los valores de las matrículas son los mismos, independientemente delas circunstancias propias del alumno.

Los créditos estudiantiles son otorgados y administrados por el ICETEX, fundado en 1950, iniciósus operaciones en 1952 53. Esta entidad se precia por tener el programa de créditos estudiantiles depatrocinio gubernamental más antiguo del mundo. Su organización es diversificada a través de unared de 25 sucursales en varias regiones del país.

Sólo 5% de los estudiantes tiene acceso a los créditos del ICETEX. El Gráfico 22 ilustra la actividadcrediticia de esta institución en los últimos siete años. En 2001 ICETEX concedió créditos a 48 mil estu-diantes, un incremento sustancial de 10 mil en relación con los dos años anteriores. Con todo, la cober-tura de los créditos nuevos continúa siendo únicamente del 5% de la población estudiantil. El númerode solicitudes bajó de 32 mil en 1999 a menos de 18 mil en 2001, de las cuales solo 83% pudieron seratendidas. En tanto en el segundo semestre de 2001 el ICETEX aprobó todas las solicitudes elegibles.

La menor demanda está relacionada con el carácter poco atractivo que presentan los recursos definanciamiento. El Gráfico 23 ilustra la tasa real de los créditos del ICETEX, que alcanzó 13% en 2001,porcentaje sustancialmente superior al de esquemas estudiantiles de otras naciones. Además de ello,los solicitantes deben conseguir dos fiadores con garantías reales como condición indispensable parael crédito. Aunque estos instrumentos son importantes para garantizar tasas superiores de amortiza-ción, constituyen un grave impedimento de acceso y atractivo del crédito, en especial para los estu-diantes de escasos recursos. De manera adicional, la junta de aprobación de créditos estudiantilesescoge a los estudiantes con base en sus necesidades financieras y capacidades académicas, pero noestablece ninguna diferencia en la prioridad de otorgamiento del crédito con base en el área potencialde estudio del prestatario.

Fuente: ICETEX.

GRÁFICO 22: DISMINUCIÓN EN LA DEMANDA Y COBERTURADE LOS CRÉDITOS ESTUDIANTILES

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 57

La gestión financiera del ICETEX mostró mejoras en la década pasada. La institución dependemuy poco de la financiación estatal, para el 2000 fue de solo 7,5%, mientras que las amortizaciones acapital e intereses (76%) representaron la mayor parte de sus ingresos. El saldo lo constituyeron otrasfuentes de ingresos, incluidos los rendimientos de las inversiones de sus propios recursos (16,5%). ElICETEX ha sufrido de iliquidez –déficit de fondos– debido a su tradicional dependencia de las asigna-ciones presupuestales del gobierno para obtener el capital de trabajo, y no se han realizado intentospor establecer un mercado de segundo piso a través del cual la organización pueda obtener recursosen términos comerciales. En Estados Unidos las instituciones de crédito estudiantil suelen dependerde recursos comerciales en parte garantizados por el Estado.

Un nivel relativamente elevado de costos administrativos y tasas de incumplimiento causa un efectonegativo en la sostenibilidad. Los costos administrativos llegaron a 16% de los desembolsos en 2001,pero están disminuyendo. Alrededor de una tercera parte del monto correspondiente a incumpli-mientos se puede atribuir al periodo de decaimiento económico, durante el cual la inobservancia delos pagos ascendió del 13 a 17% (Gráfico 23). Estas tasas de incumplimiento, aunque inferiores a las demuchos países en desarrollo, se consideran demasiado altas como para lograr una autosostenibilidadfinanciera54 . Comparativamente, las tasas de incumplimiento de los créditos estudiantiles garantiza-dos por el gobierno de Estados Unidos llegaron al 5,6% en 2001.

En años recientes se ha generalizado el financiamiento de los créditos estudiantiles a través delsistema bancario privado, en parte para cumplir con la creciente demanda insatisfecha de créditosgenerada por la menor cobertura del ICETEX. Según este enfoque crediticio los bancos colombianos sehan asociado en forma individual con aproximadamente cincuenta instituciones educativas. Sin em-bargo, la cobertura por medio de créditos estudiantiles con la banca privada es muy reducida y selimita, por lo general, a los estudiantes de ingresos superiores y con mayor capacidad de pago. Los

Fuente: ICETEX.

GRÁFICO 23: TASAS REALES DE INTERÉS ALTAS, TASAS DE INCUMPLIMIENTO MÁS ALTAS YBAJOS COSTOS DE ADMINISTRACIÓN(Determinantes de la sostenibilidad financiera del ICETEX)

Tasa de incumplimiento Tasa de interés Gastos de administración % de desembolsos

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

54. Para obtener mayor información sobre planes de créditos estudiantiles internacionales consúltese: Albrecht yZiderman (1995).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL58

créditos estudiantiles con la banca privada no tienen un mayor impacto, por ser a corto plazo, y debenser amortizados en su totalidad antes de que el prestatario termine sus estudios55 .

La experiencia poco rigurosa acerca del impacto de los auxilios estudiantiles en la equidad pareceindicar que, para mejorar el acceso de los estudiantes de bajos ingresos en forma significativa, dichosauxilios deben incluir un elemento de subvención. Dynaski (1999) y Ditto (2000) estudiaron el efectoproducido en Estados Unidos por los auxilios no destinados a una población específica para la educa-ción terciaria en cuanto al acceso. El estudio reveló que los auxilios aumentaron significativamente lacobertura, pero en detrimento de la equidad. Esto último ocurrió debido a que los estudiantes de lasfamilias más pudientes sólo necesitaban una pequeña ayuda (de tipo financiero) para poderse matri-cular, mientras que los estudiantes de menores recursos por lo general necesitaban incentivos mayorespara poder ingresar a la educación terciaria. Para motivar a los estudiantes de estratos económicos másbajos se necesitan auxilios cuantiosos, que cubran no sólo el valor de las matrículas sino también,posiblemente, los costos de manutención.

Ante la rentabilidad que brinda la culminación de la educación terciaria ¿por qué razón los estu-diantes con capacidad académica no acuden al crédito para sufragar los costos de la matrícula? Puesbien, si lo hacen, se presenta una falla en el mercado, sobre la cual aún debaten los economistas. En elcontexto colombiano hay por lo menos cuatro razones por las cuales las familias y los estudiantes demenores recursos no se muestran dispuestos a promover el ingreso de estos últimos a la educaciónterciaria o no se sienten capaces de hacerlo acudiendo a un crédito:

i. Falta de fiadores. Los créditos suelen exigir dos fiadores, que los estudiantes menos favorecidosno siempre pueden conseguir.

ii. Mínima o ninguna experiencia en créditos. A las familias pobres con frecuencia se les priva delacceso al crédito. Por tanto, ellas se muestran reticentes a adquirir deudas por montos que osci-lan entre 200 a 300% de sus ingresos familiares anuales.

iii. Menor cobertura de los créditos estudiantiles. Con el fin de disminuir los costos fiscales de loscréditos estudiantiles, algunos programas los restringen de modo tal que cubran únicamente lamatrícula, excluyendo los costos de manutención del estudiante. Esta limitante puede, en efec-to, impedir el acceso de los estudiantes de menores recursos.

iv. Información deficiente. Hay información de dos clases que vale la pena tener en cuenta. Enprimer lugar, por más de un siglo, la educación terciaria ha sido privilegio de una élite de lasociedad, mientras que las familias sin medios para progresar no conciben siquiera la posibili-dad de enviar a algún miembro de su familia a la educación terciaria. En segundo término, esposible que los padres no estén conscientes del alto rendimiento que produce la educaciónterciaria y, por consiguiente, no estén dispuestos a asumir la deuda creyendo que se trata deuna inversión que les generará pérdidas.

Según la gravedad de estos obstáculos, la estructura global de los auxilios estudiantiles se puedeencontrar sesgada en favor de la clase media en Colombia. Esto implica que un préstamo estudiantilpuede resultar insuficiente para mejorar en forma significativa la equidad en la educación terciaria.Para fomentar la igualdad, sería necesario que las becas se dirijan a poblaciones específicas. Esto sepodría combinar con una campaña de divulgación destinada a informar a las familias y a los bachille-res acerca de las oportunidades de crédito disponibles para la educación terciaria y de las importantesganancias que se pueden obtener de ella.

55. El Fondo Nacional de Garantías (FNG), entidad garante auspiciada por el gobierno y financiada en parte por elICETEX, ha garantizado los préstamos de dos bancos que ofrecen créditos estudiantiles como una for ma de alentar a labanca a ofrecer créditos a plazos más extendidos. En el 2000, el FNG sirvió de garante a más de seiscientos créditos porun valor de aproximadamente 500 mil dólares, otorgados principalmente a estudiantes de familias pertenecientes a losdos quintiles superiores de ingresos.

a capacidad de una sociedad para entender, producir, adaptar, difundir y comercializar el cono-cimiento es definitiva para lograr un crecimiento económico sostenido y una mejor calidad de vida.Los países que han tomado la iniciativa de dar el paso hacia la economía basada en el conocimien-

to –y en los que se encontraban presentes otras condiciones tales como incentivos de mercado e insti-tuciones sólidas– cuentan en la actualidad con economías profundamente impregnadas de ciencia, tec-nología e innovación. Estos son, asimismo, los países que han mostrado un crecimiento uniforme y unaacumulación de riqueza. Ésta es la razón principal por la cual Colombia debe revitalizar sus sectores deeducación terciaria y de ciencia y tecnología. Sin embargo, la mayor exposición a la competencia mun-dial, el progreso tecnológico acelerado y la gran dependencia que tiene Colombia de los recursos natu-rales, ponen de relieve el potencial de ganancias que representa el fortalecimiento del Sistema nacionalde innovación (SNI) colombiano, en el cual la educación terciaria cumple un papel clave.

En Colombia la presión por la reforma del sector de la educación terciaria va en aumento. Aunqueun creciente número de bachilleres ha abandonado sus aspiraciones de ingresar a la educación tercia-ria, los empleadores exigen cada vez más mayores capacidades de los empleados, lo cual confirma elelevado y creciente valor que cobra la educación terciaria, tanto para el individuo como para la socie-dad en general. Las presiones sobre el sector terciario provocó que a mediados de los años noventa seduplicará la matrícula. Pese a este incremento, resultó ser insuficiente para absorber las necesidadesexternas y, además, hizo surgir nuevas preocupaciones respecto al bajo nivel de calidad y a laobsolescencia de los programas de estudios de ciertos segmentos del sector. Lo anterior ha provocadoun especial interés alrededor de la reforma sectorial, tanto por parte de actores internos como exter-nos. Hay indicios de consenso sobre una agenda de políticas de largo plazo, que muy seguramente seencaminarán hacia una nuevo paradigma de la educación terciaria.

Los desafíos futuros radican en que se debe confrontar las limitaciones tradicionales en un entornode cambios acelerados. Esta transformación ya ha ocurrido en economías avanzadas y va en aumentoen la región latinoamericana. El mayor reto para Colombia consiste en encontrar la forma de convertir-se en un participante activo de esta nueva sociedad globalizada, la sociedad de la información y elconocimiento, que integra redes tecnológicas y profesionales, plataformas para el mejoramiento de la

ESTRATEGIAS YRECOMENDACIONES PARALA EDUCACIÓN TERCIARIA

EN COLOMBIA

3

59

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL60

capacidad innovadora, mercados laborales flexibles y sistemas de aprendizaje permanente determi-nados por la demanda.

Un sector sólido, pero de bajo rendimientoEl bajo rendimiento de la educación terciaria en Colombia obedece a varios factores:

Una división ambigua y borrosa de las responsabilidades de los entes regulatorios impide que hayauna colaboración eficaz entre éstos en lo relacionado con el diseño de nuevas iniciativas. Porejemplo, en los proyectos de mejoramiento de la calidad participan más de seis organismosregulatorios. De ahí que los amplios conocimientos, las fortalezas y debilidades del sector queposeen el gobierno y sus instancias regulatorias no conducen a poner en marcha las reformasrequeridas.Calidad decreciente. El sistema de acreditación colombiano ha estimulado el mejoramiento de losprogramas y de las instituciones participantes. No obstante, continúa preocupando la disminu-ción de la calidad de la educación en años recientes, calidad que se ha tornado menos pertinen-te en el contexto de la nueva economía mundial basada en el conocimiento.La falta de alternativas de financiamiento ha dado como resultado una disminución del 28% en elnúmero de estudiantes que ingresa a la educación terciaria privada desde 1997, equivalente amás de 150 mil cupos vacantes. Sin embargo, dadas las condiciones crediticias actuales, el ICETEXha atendido la totalidad de las 12 mil solicitudes elegibles (que corresponde a menos del 5% dela población estudiantil). De igual manera, el sistema público ha dejado de aprovechar los ins-trumentos financieros disponibles para mejorar la eficiencia. Los costos en las universidadespúblicas hace que el proceso de formación de los estudiantes sea 29% más caro que en lasprivadas.Acceso desigual. La duplicación de la matrícula a mediados de la década de los noventa ocurrióprincipalmente en los dos quintiles más altos, donde la cobertura en 1997 alcanzó 43 y 19%,respectivamente. La equidad no mejoró durante la reciente recesión y el sistema colombianode educación terciario aún no ofrece igualdad de oportunidades.Programas de doctorado rezagados, lo cual constituye uno de los cuellos de botella más críticos delsistema para las futuras necesidades del sector con respecto al reemplazo del actual personalacadémico y el mejoramiento de la calidad. En la actualidad únicamente 2% de los profesoresuniversitarios cuenta con un título de doctorado y menos del 14% posee un grado en educaciónavanzada. De otro lado están amenazadas las posibilidades de competitividad e innovación delpaís. Las empresas colombianas mencionan la falta de capital humano como el obstáculo másimportante para la innovación. El SNI colombiano adolece de una carencia de destrezas en elcampo de la investigación avanzada.

Los aspectos anteriores señalan la necesidad de mejorar el sector de la educación terciaria en Colom-bia. Para superar estos inconvenientes la nueva administración podría tener en cuenta las siguientesrecomendaciones sobre políticas.

Asegurar una clara y progresiva gobernabilidadCrear una organización institucional eficaz para el diseño y puesta en marcha de políticas de edu-cación terciaria que aproveche mejor los organismos ya existentes. El MEN, el ICFES, el ICETEX,COLCIENCIAS, el CNA, la CNDM, el CESU, el DNP y el Comité Consultor deben participarconjuntamente en el diseño y ejecución de la política de educación terciaria. Con el fin de me-jorar la coordinación de esfuerzos, evitar duplicación e inconsistencias en el diseño y ejecuciónde las políticas, se deben definir con claridad las funciones específicas de cada organismo y surespectivo grado de autoridad. El gobierno debe cerciorarse de que el marco de políticas seacoherente y de que se establezcan los incentivos adecuados que motiven a las diferentes instan-cias a desempeñar un trabajo eficaz en equipo. Esto se aplica particularmente al sistema deaseguramiento de la calidad, en el que se pueden aclarar y diferenciar con mayor precisión losroles que debe desempeñar cada organismo.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 61

Estimular y asegurar la calidadPermitir la creación de organismos de acreditación privados, autorizados por el CNA u otro organis-mo del orden nacional. De esta manera, la labor de acreditación se distribuiría entre diferentesorganizaciones y se disminuiría el tiempo necesario para otorgarles la acreditación a los progra-mas, con lo cual se les facilitaría a los organismos acreditadores el mantenerse al día con lasexigencias que requiere el ciclo del proceso de acreditación.Establecer un nuevo marco de acreditación, que dependa menos de criterios basados en los insumos.La utilización de un modelo de acreditación según los insumos es eficaz en cuanto garantizaque se cumplan unos estándares mínimos, además de que puede resultar útil para el reconoci-miento de nuevas programas. Sin embargo, tan pronto como un programa ha cumplido satis-factoriamente estos requisitos, es importante trascender los criterios señalados y analizar si elprograma es efectivo en sus propósitos tanto de enseñar a los estudiantes como de lograr losresultados de aprendizaje buscados.Mantener la “acreditación de la alta calidad”, pero revisándola y clarificándola. El hecho de que existauna acreditación de la alta calidad constituye un adelanto importante al cual se debe protegerpara evitar que se convierta en un rótulo para la acreditación corriente de la mayoría de losprogramas. Sin embargo, la acreditación de la calidad debe responder de mejor manera a lasnecesidades de las instituciones tecnológicas y técnicas. Cabría establecer un conjunto deestándares acordes con la lógica y el lenguaje utilizados por estas instituciones. Con esto sepodría obviar la percepción que se tiene de las instituciones tecnológicas técnicas como entida-des de segunda categoría.

Ofrecer una financiación que logre un acceso equitativo y amplioReformar el actual esquema de ayuda educativa. Inicialmente, los créditos se deben orientar a estu-diantes con capacidades académicas y escasos recursos. A medida que se incrementen los fon-dos para el programa, la cobertura podría ser universal.Diseñar un sistema de becas para las personas más pobres, las pertenecientes a los dos quintiles más bajos.Las subvenciones y los créditos se deben otorgar únicamente a los estudiantes matriculados eninstituciones o programas calificados (acreditados).Poner en marcha un sistema de financiamiento para las instituciones públicas con base en el desempeño,para premiar a los planteles que demuestren un alto grado de calidad y desempeño. Las partes interesa-das llevan varios años debatiendo estos temas sin que, hasta el momento, se haya producidoningún cambio.

Promover niveles educativos estratégicosAmpliar la matrícula en los programas técnicos y tecnológicos. Este tipo de educación terciaria, queexige menores recursos, se podría promover vinculando una porción del auxilio financiero alos estudiantes matriculados en estas instituciones. No obstante, para que esto sea efectivo, sedeben mejorar la calidad y pertinencia de estas instituciones, lo cual se podría lograr: i) creandoprocedimientos de acreditación adaptados a este tipo de formación académica, y ii) desarro-llando nexos más estrechos con el sector productivo.Incrementar la disponibilidad y calidad de la capacitación en los programas de posgrado, en especial losdoctorados, con lo cual se logre la formación y actualización del profesorado así como la capacitación derecursos humanos de más alto nivel en campos de prioridad nacional. Se deben ofrecer becas vincula-das con obligaciones de investigación y docencia para los estudiantes elegibles para programasde doctorado.

Anexos

63

ANEXOSTABLA DE CONTENIDO

65

Anexo 1. El sistema de educación terciaria colombiano: problemas y desafíos ...... 67Diagnóstico ...................................................................................................................................... 69Causas............................................................................................................................................... 72

Desarticulación ........................................................................................................................................... 73Dualidad ...................................................................................................................................................... 73Inmovilidad: observaciones de seguimiento ......................................................................................... 74

Instituciones bloqueadas............................................................................................................... 75Nuevos desafíos ..............................................................................................................................76Acceso a la información .................................................................................................................76Manejo del conocimiento..............................................................................................................77Cambios en el mercado laboral .................................................................................................... 77Opciones de política ...................................................................................................................... 78

Anexo II. Análisis institucional del sector de la educación terciaria ........................ 81Introducción .................................................................................................................................... 81Mapa institucional ..........................................................................................................................82

Instituciones de orden rector o político .................................................................................................. 82

Instituciones educativas: oferta del servicio de educación terciaria ...................................... 87Principales problemas relacionados con la complejidad institucionaldel sistema de educación terciaria ...............................................................................................88La gobernabilidad en el sistema de educación terciaria .......................................................... 92

Anexo III. Aseguramiento de la calidad en Colombia ................................................. 99Introducción y antecedentes ......................................................................................................100Mecanismos de aseguramiento de la calidad .......................................................................... 101Visión general del sistema de aseguramiento de calidadde la educación terciaria colombiana ........................................................................................102

Mecanismos de aseguramiento de la calidad en Colombia .............................................................. 107Análisis de los mecanismos de aseguramiento de calidad de Colombia ........................................ 111

Mejoras en el aseguramiento de la calidad.............................................................................. 113

Anexo IV. Ciencia y tecnología: estado actual y perspectivas ................................... 121Introducción ..................................................................................................................................121Información general y antecedentes históricos ......................................................................123Marco institucional e incentivos económicos .......................................................................... 125Ciencia y tecnología en el sector productivo ...........................................................................133Factores condicionantes ..............................................................................................................140Actividades científicas .................................................................................................................142Conclusiones ................................................................................................................................. 145

Anexo V. La educación terciaria colombiana en el mercado mundial..................... 149Introducción ..................................................................................................................................149Hacia un mercado global de la educación terciaria ................................................................150La fuga de cerebros ...................................................................................................................... 150La internacionalización ...............................................................................................................151El compromiso político ................................................................................................................ 151El intercambio estudiantil ........................................................................................................... 153Actividades curriculares ..............................................................................................................155Redes internacionales y colaboración para la investigación................................................. 155Conclusiones ............................................................................................................................... 1159

Anexo VI. Perspectivas económicas de la educación terciaria ................................. 165Introducción ..................................................................................................................................165Recuento de setenta años de logros educativos en Colombia ..............................................166Remuneraciones altas y crecientes de la educación terciaria ................................................168Razones de la ponderación salarial por méritos ..................................................................... 171El alto índice de desempleo y sus causas ................................................................................. 173El mercado de la educación terciaria......................................................................................... 174Resumen y recomendaciones sobre políticas .......................................................................... 177

Anexo VII. Reformar la ayuda financiera estudiantil: problemasy alternativas ................................................................................................. 181

Introducción ..................................................................................................................................181¿Cuál es la estructura actual de los auxilios educativos en Colombia? ...............................183¿Cuáles son las fortalezas y las debilidades de la actual estructurade ayuda financiera educativa? .................................................................................................188Problemas y retos de la educación terciaria colombiana que deben abordarlas reformas del sistema de ayuda financiera educativa .......................................................190¿Cómo equilibrar, en su justa medida, la ayuda financiera educativay el apoyo directo a las instituciones?....................................................................................... 191La combinación adecuada entre becas y créditos educativos............................................... 192Becas y descuentos según necesidades en comparación con un sistema vouchers ......... 194¿Poner en marcha una estructura de crédito totalmente nuevao mejorar la estructura actual? ...................................................................................................195

EL SISTEMA DE EDUCACIÓNTERCIARIA COLOMBIANO:

PROBLEMAS Y DESAFÍOS

Anexo 1

Por José Joaquín Brunner

El objetivo de este documento es analizar las causas del subdesarrollo de la educación terciariaen Colombia. En primer lugar se utilizan estadísticas comparativas de América Latina, para mos-trar el alcance y la naturaleza de las debilidades que acusa el sistema de educación terciario

colombiano y su impacto en la competitividad del país. Enseguida se examinan la plataforma basadaen el conocimiento avanzado y los principales indicadores del subsector de educación terciaria delpaís para evaluar dichas debilidades.

En segundo lugar se identifica al entorno económico y político subyacente al sistema de educaciónterciario colombiano como la causa principal de su relativo subdesarrollo. El marco general del trabajoestá organizado alrededor de tres características claves:

Un sistema desarticulado verticalmente y horizontalmente dividido entre los sectores públicoy privado, que operan con escasa relación entre sí.Un sector público que opera sin incentivos (o con incentivos perversos) para aumentar y mejo-rar la equidad y calidad de los servicios que ofrece.Un sector privado altamente segmentado que, en su nivel más bajo, ofrece servicios de escasacalidad y cuyos proveedores no son eliminados por las fuerzas del mercado.

Como resultado de la relación mutua que se da entre estas características se ha presentado un bloqueoen las instituciones y en el sistema de educación terciaria colombiano, que los ha hecho incapaces deresponder a un entorno de cambios acelerados.

En tercer lugar, los nuevos retos que enfrenta la educación terciaria a principios del siglo XXI y, enparticular, la globalización, la revolución científica y tecnológica, el uso intensivo del conocimiento entodos los sectores de la sociedad y la economía, además de una estructura ocupacional y un mercadolaboral cambiantes, exigen nuevas respuestas tanto de las universidades como de otras institucionesgeneradoras de conocimiento en Colombia.

Como cuarto punto se argumenta que el sistema de educación terciario colombiano sólo podráenfrentar estos desafíos y adaptarse al entorno emergente mediante una transformación completa desu sistema de financiación. El estudio plantea un conjunto de políticas e instrumentos alternativos quepodrían dar lugar a un nuevo enfoque de política.

67

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL68

Los desafíos del sistema de educación terciario colombiano han sido ampliamente expuestos en diver-sos documentos. Ciertamente, entre las naciones de América Latina, Colombia cuenta con una de lasmás proliferas producciones documentales no sólo en torno a los problemas de la educación terciariasino a los planes de desarrollo y recomendaciones de mejoramiento 56.

Sin embargo, existe un notable desequilibrio entre las propuestas, por un lado, y su aplicación yresultados, por el otro. En efecto, a pesar de los cambios y avances de las últimas décadas (véase laSección 1: Situación actual del sistema), “persisten problemas de fondo”, según afirma el documento“Bases para una política de Estado en materia de educación superior”, que sintetiza los diferentespuntos de vista sobre el futuro de la educación terciaria colombiana. Se agrega allí: “Mantenemos unsistema de educación superior, aunque muy diferenciado, poco o nada diversificado en sus modalida-des académicas, poco flexible, con problemas de cobertura, de equidad y eficiencia, y muy poco articu-lado entre sí y con los otros niveles de la educación” 57.

Un documento reciente y preliminar del Grupo estratégico de ASCUN, señala doce tópicos queconstituyen temas de preocupación para la educación superior 58 .

Los cuatro primeros enunciados reflejan puntos de consenso en cuanto al estado de la educaciónterciaria colombiana: su baja cobertura, los problemas de equidad, eficiencia interna, calidad y reduci-da formación de la docencia, todo lo cual limita el aprendizaje de los estudiantes y da lugar a bajosniveles de investigación de los profesores. Prácticamente no hay documento en la abundante produc-ción local que no se refiera a uno o más de estos temas a la hora de hacer una diagnóstico sobre laeducación terciaria en Colombia.

Los restantes ocho enunciados pueden entenderse como causas o motivos del balance negativomencionado anteriormente. Apuntan, respectivamente, a: deficiencias de arquitectura institucional ydel proceso de diferenciación vertical y horizontal; escaso desarrollo de los recursos humanos acadé-micos; fragilidad de los mecanismos de aseguramiento de la calidad y falta de incentivos para sumejoramiento; incoherencia en el esquema de gobierno para el desarrollo de la educación superior;bajo aprovechamiento de las nuevas tecnologías de información y comunicación para la provisión deprogramas educacionales y el mejoramiento de la transparencia y gestión del sistema institucional;

56.El más reciente ejemplo de dicha producción se encuentra en: Luis Enrique Orozco, (comp.), (2001). Educación supe-rior, desafío global y respuesta nacional (Vols. I y II)., Universidad de Los Andes, Bogotá.

57. Comisión de articulación del sistema de educación superior: (2001). Bases para una política de Estado en materia deeducación superior, Universidad de Los Andes, Bogotá, pág. 20.

58. Grupo estratégico de ASCUN, (2001). “De la exclusión a la equidad” (documento preliminar, borrador de trabajo).

Por último, se realiza un breve análisis de los resultados que se esperan de dicho enfoque, en casode que éste se pusiera en marcha de forma adecuada (Cuadro I.1).

CUADRO I.1: COBERTURABaja cobertura e iniquidad en el acceso y la permanenciaBajo reconocimiento social y bajas cobertura y calidad de la formación técnicaDeficiente desarrollo de competencias básicas superioresBaja producción científicaIndefinición de la tipología institucionalDeficiente formación y baja dedicación del profesoradoIncipiente desarrollo de una cultura de autorregulaciónProblemas de gobernabilidadBaja utilización de nuevas tecnologíasInadecuada financiaciónInternacionalización sin sentido propioIncoherencia entre políticas, propósitos y metas nacionales

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 69

mecanismos de financiamiento de las instituciones que no estimulan mejoras en eficiencia y calidad;presiones de la globalización sobre el sistema y, finalmente, falta de concordancia entre encargados delas políticas con respecto a las metas y planes nacionales de la educación terciaria.

DiagnósticoConviene precisar brevemente la naturaleza del diagnóstico que en este estudio se ha denominado deconsenso, pues este tipo de diagnóstico suele operar en América Latina más por una simple agrega-ción de elementos que por la vía de una descripción jerarquizada de rasgos relevantes, lo que se nece-sita para identificar causas y cursos correctivos de acción.

Una manera de corregir esta deficiencia es introducir comparaciones y preguntarse qué hay depeculiar en la situación colombiana de la educación terciaria en relación con otros países de la región.Los dos siguientes cuadros I.2 y I.3 ofrecen una primera aproximación. El primero se refiere a la posi-ción de Colombia en varios índices que miden la competitividad comparada de un grupo de países dela región. El segundo resume el desempeño de los mismos países en torno a un grupo de variables quemiden asuntos relacionados con la educación superior.

Del Cuadro I.2 se desprende que Colombia ocupa sistemáticamente el último lugar en los índicesde comparación, con sólo dos excepciones: el Índice de adelanto tecnológico y el Índice de datos de laencuesta sobre innovación, en los que Colombia supera estrechamente a Perú. El panorama global dela competitividad colombiana, por tanto, debe ser motivo de preocupación. Una de las razones dedicho rezago competitivo radica en el deficiente desempeño de Colombia en indicadores específicosde educación, educación terciaria, ciencia y tecnología y desarrollo de su infraestructura de informa-ción y comunicación, según muestra el Cuadro I-3.

En efecto, la escolarización promedio de la población colombiana supera a la de Brasil, pero está pordebajo del promedio del grupo de comparación y se sitúa en un nivel similar al de Egipto, Zimbawe,Argelia e India. La tasa de participación del grupo de edad de 18 a 24 años en la educación terciaria sehalla por debajo del promedio latinoamericano, en una situación semejante a la de Brasil y México.Asimismo, el porcentaje de población mayor de 25 años con educación terciaria incompleta no llega a10%, mientras en Argentina alcanza 20% y en Chile 16%. El gasto público en educación es inferior enColombia al de México y Brasil, otros dos países con una población estudiantil grande. Sin embargo, elgasto por alumno al nivel de la enseñanza superior es alto lo que, combinado con la gratuidad de esenivel, subraya la iniquidad del mismo. Dentro de una región cuyo gasto en investigación y desarrolloes reducido, el de Colombia se sitúa en la mitad más baja del grupo de comparación. La produccióncientífica es reducida y la tasa de graduados en ciencias e ingeniería muestra que la comunidad profe-sional del sector no presenta dinamismo. Por último, Colombia junto con Perú tienen la más baja tasade penetración de internet, lo que se acompaña por una existencia de IPC per cápita que es menos dela mitad de la tasa de Chile. Para resumir, en el orden regional, la plataforma de conocimiento avanzadode Colombia –que se encuentra organizada en torno al sistema de educación terciaria– señala ciertasdebilidades acentuadas, incluso ante las deficiencias del promedio de países comparados (Cuadro I.4).

Según puede apreciarse en el Cuadro I.4, Colombia, al igual que Chile, posee sistemas de educa-ción terciarios con alta fragmentación institucional, lo que se debe en parte a la proliferación de lasinstituciones universitarias privadas y, en alguna medida también, a que no poseen universidadespúblicas de gran tamaño. En una dimensión clave de la calidad, Colombia muestra una particulardebilidad, cual es la baja presencia de docentes con estudios de doctorado59 . Por el contrario, en unindicador clave de eficiencia interna, los tres países para los cuales hay información comparable –Colombia incluido– están en un pie similar, mostrando tasas que pueden ser consideradas comointernacionalmente razonables, aunque más altas, por ejemplo, que las de Canadá, Corea y Dinamar-ca, que fluctúan entre cuatro y cinco alumnos matriculados en el sistema por graduado.

59. Es interesante obser var que en la actualidad las universidades privadas tienen prácticamente el doble de profe-sores con doctorado que las públicas (945 frente a 547). Véase: Cárdenas, Jorge Hernán, (2001). “Alter nativas para laeducación doctoral en Colombia”, Tomado de: Orozco J. L. (comp.), op. cit., Vol. II, págs. 134-189.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL70

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ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL72

En suma, un ejercicio de diagnóstico comparado de la situación colombiana de educación terciariamuestra una posición desventajosa dentro de la región, por detrás de los países del Cono Sur y deMéxico y Venezuela en la mayoría de las variables, y en un nivel similar al de Perú, país que, sinembargo, muestra tasas de participación significativamente más altas que Colombia aunque un infe-rior gasto público unitario por alumno.

De lo anterior puede deducirse que si se procediera a comparar sistemáticamente las capaci-dades educativas, científicas y tecnológicas de Colombia dentro de un contexto internacional másamplio –incluyendo países del sudeste asiático, Europa Central y del Este, y del sur de EuropaOccidental– su posición aparecería todavía más desmejorada. En efecto, en un ejercicio de estanaturaleza, solamente cuatro países, Argentina, Brasil, Chile y México, ocupan los últimos luga-res en un Índice de capacidad tecnológica, detrás de Malasia, Grecia, Portugal, España, RepúblicaCheca, Hungría, Nueva Zelanda, Corea, Irlanda, Holanda y Finlandia 60 .

Causas¿Cuáles son las causas del rezago colombiano en materia de educación terciaria? Como se mencionó,en el documento preliminar del Grupo de trabajo de ASCUN brinda un listado bien completo dedichas causas. Sin embargo, deben ser precisadas, y puestas en un orden explicativo y no sólo descrip-tivo, que es lo que se procura hacer en este acápite, aunque sólo sea de forma esquemática.

Sin entrar aquí en las razones históricas del desarrollo (de larga duración) de la educación terciariacolombiana 61 es posible identificar como una causa más directa e inmediata el marco económico ypolítico de fondo como el motivo principal que impide el desarrollo de la educación terciaria. Talesquema se articula y regula alrededor de tres ejes principales:

Un sistema desarticulado verticalmente y dualizado en sentido horizontal entre los sectorespúblico y privado, que operan con escasa relación entre síUn sector público que opera sin incentivos (o con incentivos perversos) para aumentar y mejo-rar la equidad y calidad de los servicios que ofreceUn sector privado altamente segmentado que, en su nivel más bajo, ofrece servicios de escasacalidad y cuyos proveedores no son eliminados por las fuerzas del mercado.

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Fuente: Carmen García G., 1996. Situación y principales dinámicas de transformación de la educación superior en América Latina.

Columna 3: sobre la base de UNESCO, Anuario estadístico, 1999.* Sólo en la Universidad de Buenos Aires.

** Sólo en universidades con financiamiento público directo.

CUADRO I.4: INDICADORES DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA ALREDEDOR DE 1995

PaísNº promedio de

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Proporción deprofesores con

doctorado

Relación degraduados x

matrícula total

Gasto públicoen educaciónsuperior como% del PIB US$

Gasto unitarioen universidades

públicas(US$ 1994)

60. José Joaquín Br unner, (2001). Chile: Informe e Índice de capacidad tecnológica. Universidad Adolfo Ibáñez, Santiagode Chile.

61. Véase, por ejemplo: Aldana, Eduardo, (2001). “Tendencias, retos y mitos de la educación superior en Colombia”,Tomado de: Orozco, J. L. (comp.), Vol. II, págs. 203-215.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 73

DesarticulaciónLa desarticulación vertical y la dualidad horizontal 62 tienen por efecto entrabar el surgimiento de unsistema propiamente de educación terciaria; más bien, lo que aparece es un armazón institucionalcarente de forma y difícil de ser coordinado por los mecanismos habituales que operan en estos siste-mas (la ley, las políticas públicas, las directrices administrativas, las fuerzas del mercado, los interesesde la comunidad académica o una combinación de dos o más de estos mecanismos). En el lenguaje delos documentos locales sobre la educación terciaria, se dirá que el sistema carece de identidad y no sepresenta ni opera “como un todo articulado, armónico y con objetivos comunes” 63. Aún sin tener unanoción tan integrada de los sistemas como allí se expresa –incluso aceptando que en su seno normal-mente hay tensiones, competencia y conflictos–, sin embargo, la realidad de la educación terciariacolombiana aparece, en efecto, como altamente fragmentada.

En el sentido vertical, las modalidades de formación definidas por el decreto 80 de 1980 –forma-ción intermedia profesional, tecnológica, universitaria y avanzada– no han dado lugar a una secuen-cia institucional de niveles interconectados de oferta, en sintonía con las necesidades del mercadolaboral y expresivos de la evolución de los saberes. Por el contrario, se ha ido formando un heterogé-neo entramado de instituciones, de límites imprecisos, que se ordenan en una escala de prestigiosocioacadémico ascendente, sujetas al efecto del escalamiento (“llegar a ser universidades”) y cuyovínculo con el mercado y con el conocimiento es habitualmente débil.

El resultado es que Colombia cuenta hoy con 95 universidades y 70 instituciones llamadas “univer-sitarias”, con un bajo promedio de alumnos (4.242). Mientras que estas instituciones de “altos” estu-dios concentran la demanda por estatus de sus certificados, las instituciones técnicas y tecnológicaslanguidecen en un estatus inferior. Como lo ha afirmado la Comisión de articulación del sistema deeducación superior: “En esta jerarquía de instituciones y de saberes, es evidente que las actuales insti-tuciones de educación técnica y tecnológica ocupan el último escalón, tienen bajo estatus social yeducativo, no pueden desarrollar ni afianzar su identidad propia ni encontrar sus propios parámetrosde excelencia. Están condenadas a emular infructuosamente a las instituciones de carácter universita-rio y a ser consideradas como de segunda clase, como formación terminal para ocupaciones de bajacalificación relativa” 64 .

En suma, en la dimensión vertical, que resulta esencial para dotar a los sistemas de educaciónterciaria de la suficiente variedad de oferta para responder flexiblemente y adaptarse a las cambiantesnecesidades del mercado laboral y a la evolución del conocimiento, la educación superior colombianapresenta un cuadro de desarticulación con un vértice abultado y una base delgada y de escaso recono-cimiento social.

DualidadLa inadecuada conformación vertical del sistema se acentúa por la dualidad horizontal del entramadoinstitucional. Por un lado funciona el sector público, cuyas instituciones gozan de un amplio fuero deautonomía, con fuertes tradiciones e intereses corporativos, y débilmente coordinadas mediante polí-ticas públicas del gobierno (asignaciones presupuestales, básicamente). Por otro, el sector privado,muy heterogéneo en su estructura interna, con una amplia gama de instituciones que van desde nive-les altos de excelencia al servicio de las elites hasta niveles bajos de atención masiva de escasa calidad.El mercado, prácticamente sin control gubernamental mediante políticas públicas, es el que coordinael sector privado, aunque recientemente se han promulgado regulaciones legales y administrativasque controlan el acceso al mismo (estándares mínimos y acreditación de ciertas carreras).

La dualidad del sistema público-privado inhibe el desarrollo de un sistema integrado horizontal-mente, limita los efectos de la competencia, fuerza a un uso discriminatorio de los recursos públicos

62. Se emplean aquí los términos “vertical” y “horizontal” en el sentido empleado por Burton Clark (1983). The HigherEducation System. Academic Organization in Cross-National Perspective, University of Califor nia Press, Berkeley.

63. Comisión de Articulación. op. cit., pág. 39.64. Gómez Campos, Víctor Manuel, (2001). “Necesidad de alter nativas a la universidad tradicional”. Tomado de:

Orozco, L.E. (comp.), op. cit., Vol. II, págs. 250-251.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL74

asignados a la educación terciaria, genera múltiples incoherencias y descoordinaciones, segmenta laoferta en función de la selectividad social de las instituciones y el poder económico de los alumnos, yobstaculiza las posibilidades de un planeamiento de la educación terciaria en función de las necesida-des del desarrollo nacional.Al igual que la mayoría de los demás países latinoamericanos con sectores privados fuertes, el deColombia ha surgido impulsado por las fuerzas del mercado. La débil regulación pública ha dadolugar a una proliferación de instituciones. La información de mercado es escasa y la competencia conel sector público es desigual, debido a la gratuidad de sus servicios y concentración histórica de losrecursos fiscales de este último. En fin, la suma de la desarticulación vertical con la dualidad horizontalresulta en una plataforma institucional heterogénea, inorgánica, poco adaptada a las necesidades dela sociedad y del mercado laboral, regida por lógicas incompatibles y con una gran variedad en lacalidad y pertinencia de la oferta.

Inmovilidad: observaciones de seguimiento¿Por qué los dos sectores –público y privado– tienen tan escasas posibilidades de tomar la direcciónnecesaria para transformar el sistema, en uno de calidad, pertinente, equitativo y eficiente? Las dosrazones centrales mencionadas: i) un sector público sin incentivos (o con incentivos perversos) paraaumentar y mejorar la equidad y calidad de los servicios que ofrece; y ii) un sector privado muysegmentado que, en su nivel bajo, ofrece servicios de escasa calidad que no son eliminados por elmercado –completan el panorama de factores que explican las dificultades de desarrollo de la educa-ción terciaria colombiana. A su turno, estos dos factores relacionados con el régimen de incentivos queordena los comportamientos institucionales del sistema, encuentran su causa directa en el esquemasubyacente de economía-política que organiza su funcionamiento y expansión y que regula la distri-bución de las oportunidades de enseñanza superior.

En efecto, los incentivos para el desarrollo de las instituciones están mal ubicados. Las institucionesdel sector público se financian mediante asignaciones presupuestales históricas. Tales asignacionesson insensibles al desempeño de las instituciones, a su grado de eficiencia, a la pertinencia de susprogramas, a los resultados de la acreditación o a cualquier otro factor que pudiera inducir a las uni-versidades a mejorar su desempeño 65. Los últimos análisis muestran que las asignaciones respondenexclusivamente a elementos históricos, como el tamaño de la matrícula (e indirectamente al costo delos programas ofrecidos) y a elementos externos (política fiscal y ciclo económico), ambos fuera delcontrol de las instituciones. Dicho en otras palabras, no hay premios ni castigos para las institucionespúblicas, ni hay “señales” gubernamentales que sean enviadas a través del mecanismo de la asigna-ción. O como señala Ayala de Rey: “El financiamiento inercial por patrones históricos de las institucio-nes públicas hace que el Estado entregue recursos pero no tenga control y por tanto no exista la rendi-ción de cuentas” 66. Adicionalmente, la asignación es rígida, pues en una alta proporción es para elpago del personal y para gastos fijos de la institución, lo cual deja escaso margen para las inversiones,los subsidios cruzados y las nuevas iniciativas e innovaciones.

En estas condiciones, la única vía abierta para que las instituciones públicas puedan acceder amayores recursos, cuya necesidad crece continuamente o bien se requieren para expandir la oferta, esejercer presión sobre el gobierno, que puede adoptar desde la forma de negociaciones poco transpa-rentes para favorecer a una u otra institución en particular hasta la movilización de recursos políticos(clientelismo) o de fuerza (manifestaciones en la calle).

Por el contrario, en este esquema no hay estímulos para mejorar la equidad, calidad y eficiencia delas universidades públicas. Así, por ejemplo, en el terreno de la equidad que se supone debería ser unode los aspectos más fuertes del sector público, en la actualidad, prácticamente dos de cada tres alum-

65. Véase, por ejemplo: Echeverri, Juan Carlos, (2001). “Financiamiento para la equidad, calidad y retos de la educaciónsuperior en Colombia”. En J.L. Orozco (comp.), op. cit., Vol. I, págs. 9-16. López Castaño, Hugo, (2001). “La financiaciónde la educación superior ”. En J.L. Orozco (comp.), op. cit., Vol. II, págs. 109-33. Ayala, Ulpiano, (2001). “Notas sobre la fi-nanciación de la educación superior en Colombia”. Tomado de: Orozco J. L. (comp.), op. cit., Vol. II, págs. 190-199.

66. María Victoria Ayala de Rey, (2001). “Inadecuada financiación en la educación superior ”, (mimeo).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 75

nos matriculados en las instituciones oficiales provienen de los quintiles de mayores ingresos (quintilesIV y V), mientras que sólo 17% proviene de los quintiles pobres (quintiles I y II). De esta forma, quienesmás aprovechan de la gratuidad de los estudios universitarios son los hijos de los grupos de mayoresingresos, quienes en su momento, obtendrán también las remuneraciones más altas en el mercadolaboral. Adicionalmente, la matrícula ha venido cayendo en el sector público de 54,5% en 1970 a 30%en la actualidad. Al mismo tiempo, uno de cada tres alumnos matriculados en las instituciones priva-das –que reúnen 70% de la matrícula total de educación superior– proviene de los quintiles I, II y III, ypagan con sus propios ingresos, o con los ingresos familiares su formación, a pesar de la precariedadde los recursos del hogar 67 . Asimismo, sólo de 5 a 6% de los alumnos de pregrado tienen un crédito ouna beca 68 .

Los incentivos para las instituciones privadas tampoco son los mejores; obligadas a financiarseexclusivamente en el mercado a través del cobro de sus servicios, por necesidad deben reclutar a susalumnos entre los grupos de mayores ingresos, aspecto en que no difieren sustancialmente de lasuniversidades públicas (70,7% de sus alumnos provienen de los quintiles IV y V, en relación con 63,1%en el caso de las instituciones oficiales). Debido a la falta de información confiable sobre la oferta, lasolidez y calidad de las instituciones, el mercado no discrimina suficientemente, entre instituciones demediana o baja calidad, solamente las de excelencia tienden a ser reconocidas como tales. Lo anteriorimpide que el mercado sancione oportunamente a las instituciones cuyos programas son deficientes ycuyos diplomas tendrán escaso o nulo valor para el graduado.

El hecho de que el sistema de aseguramiento de la calidad esté todavía en los inicios de su desarro-llo, y que la acreditación esté orientada a premiar la excelencia y no a reconocer el cumplimiento deestándares mínimos, hace todavía más difícil identificar oportunamente a las instituciones insuficien-tes y “sacarlas” del mercado. Por su parte, el gobierno no tiene la posibilidad de otorgar estímuloseconómicos a las instituciones privadas para mejorar su funcionamiento debido a que los recursosfiscales se destinan exclusivamente a las instituciones oficiales.

Instituciones bloqueadasTodo esto trae como consecuencia que, al final, ni las políticas públicas, ni las regulaciones gubernamen-tales, como tampoco los mecanismos de financiación o el mercado, estén en condiciones de proveer alas instituciones un conjunto de estímulos para su desarrollo, competencia y regulación. Por el contra-rio, las instituciones tienden a actuar dentro de un espacio “anónimo”, sin normas claras y estables, sinexigencias por parte de la autoridad pública ni rendición de cuentas frente a la sociedad. En estas con-diciones el gobierno termina siendo impotente para conducir el desarrollo de la educación terciaria; lasinstituciones quedan entregadas a una autonomía sin referentes y, por ende, el peso de gravedad res-pecto a la posibilidad de cambios e innovaciones se traslada al interior de cada institución.

Sin embargo ¿están los establecimientos de educación terciaria –con sus tradiciones, intereses ysistemas de gobernabilidad– realmente en condiciones de reformar el sistema y de reformarse a símismos? Parece dudoso que sea así. En general, las universidades públicas latinoamericanas no tienenelites académicas internas con suficiente poder y legitimidad como para desencadenar procesos decambio, ni cuentan con un dinamismo nacido desde la base de conocimiento de la universidad –alestilo de las universidades dedicadas a la investigación de Estados Unidos y Europa– que pueda pro-ducir una corriente continua de transformación. Esto no es ajeno, tampoco, a las universidades públi-cas de Colombia.

El interés corporativo de las instituciones de educación terciaria radica, más bien, en el poder de laburocracia académica, por un lado y en los sindicatos de docentes, por otro. Además, conforme con latradición latinoamericana de principios del siglo XX, dicho interés corporativo necesita ser legitimadomediante procedimientos de votación con amplia participación de profesores, alumnos, egresados yempleados, lo cual les otorga a las instituciones la presencia política de la que carecen en otras partesdel mundo. Todo esto crea también la necesidad de realizar una compleja gestión de acuerdos y alian-

67. López Castaño, H ., op. cit., págs. 113-115.68. Ayala de Rey, María Victoria, op. cit. pág. 4.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL76

zas que mantienen el conflicto al interior de las universidades oficiales. En condiciones de rigidezpresupuestal, esta situación termina frecuentemente en un “empate” o “veto” respecto a las posibili-dades de cambio, es decir, en un bloqueo de las instituciones.

Con la sola salvedad de las universidades privadas reconocidas por las elites del país, las institucio-nes privadas no están en mejores condiciones en este ámbito, aunque gocen de plena independenciapara manejar sus propios asuntos, sin estar sometidas a fuertes tradiciones que limiten su eficiencia,como sucede en el sector oficial. En efecto, sólo las universidades privadas de la elite, presionadas porlas fuerzas del mercado, han comenzado a desarrollar modalidades de gobernabilidad en las que sereconoce a los docentes como “profesionales”, quienes necesitan participar en las decisiones académi-cas con flexibilidad suficiente para responder a un entorno cambiante. Esta combinación genera con-diciones que favorecen el surgimiento de instituciones emprendedoras e innovadoras, un poco alestilo de las universidades estudiadas por Burton Clark en Europa 69 .

Diferente es la situación de la mayoría de las instituciones privadas que no son consideradas de laelite, en las que el mayor peso lo posee la persona o grupo propietario, donde los académicos tienenescasa incidencia en las decisiones y donde las fuerzas de mercado actúan solamente sobre el preciode los servicios más no sobre la calidad de los mismos. Estas instituciones están tan bloqueadas comocualquiera otra desde el punto de vista de su organización y de su posibilidad de cambiar y transfor-marse. Sólo cambiarán si alguno de sus directivos se muestra sensible a las nuevas exigencias o dis-puesto a renunciar a una rentabilidad inmediata en función de inversiones de mediano y largo plazos.

Nuevos desafíosLa educación terciaria colombiana, al igual que ocurre con el resto de América Latina, está obligada nosólo a enfrentar y superar los límites de su propio desarrollo, sino que debe hacer frente simultánea-mente al nuevo entorno que emergen a su alrededor como producto de la globalización, de la revolu-ción científico-tecnológica y de las nuevas modalidades de generación y uso del conocimiento entodos los ámbitos de la sociedad 70. En particular debe estar atenta a los cambios que ocurren en lasformas de acceso a la información, en la utilización del conocimiento y en el mercado laboral 71 .

Acceso a la informaciónA lo largo de la historia la información ha sido escasa y de difícil acceso. Con el advenimiento de laimprenta se produce una verdadera revolución, al quedar la escritura registrada en textos de fácilreproducción. Pero el libro y los periódicos sólo llegaron a ser de acceso masivo durante el siglo XX.Hoy el panorama es completamente distinto; la información disponible es cada vez más abundante yfácil de obtener, como lo muestran la internet y la red de redes. Se estima que para el 2002 habrá 8 milmillones de páginas electrónicas en la red, un contenido que en la actualidad crece a razón de 7 millo-nes de páginas por día. A su vez, las personas que acceden a internet, aunque todavía son una minoríaen el mundo y se hallan altamente concentradas en los países del hemisferio norte, crecen a un ritmosostenido. Se calcula que podrían alcanzar los mil millones dentro de los próximos cinco años.

En la actualidad el problema no es dónde encontrar la información sino cómo establecer acceso ainternet sin exclusiones y, a la vez, cómo enseñarles a los usuarios a seleccionar, evaluar, interpretar,clasificar y usar la información. Las instituciones de educación terciaria dejan de ser el principal mediode información y, por tanto, deben modificar su funcionamiento. El desafío que tienen ahora es cómodotar a las personas de una formación general y de la capacidad de manejar tanta información espe-cializada. Por su parte, la tradición curricular de la educación universitaria latinoamericana, fuerte-mente inclinada a transmitir cuerpos detallados de información, se convierte en un obstáculo querequiere de un replanteamiento y exige modificaciones.

69. Véase : Burton Clark, (1998). Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transfor mation, IAU-Press-Pergamon, Oxford.

70. Véase: Orozco L.E. (comp.), op. cit. Los artículos contenidos en el Vol. I.71. Lo que sigue es un resumen de las secciones cor respondientes de Brunner, José Joaquín, (2001). “Tiempo de

innovar; políticas innovativas”, (2001). Tomado de: J. L. Orozco (comp.), op. cit. Vol. I, págs. 86-104.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 77

Manejo del conocimientoUn segundo contexto que está cambiando rápidamente es el del conocimiento avanzado. Hasta hacepoco tiempo la plataforma del conocimiento avanzado era relativamente reducida y estable, lo quefacilitaba su transmisión y uso. Hoy, en cambio, aumenta y cambia con gran velocidad, como lo ilus-tran los siguientes ejemplos:

Química. Entre 1978 y 1988 el número de sustancias conocidas pasó de 360 mil a 720 mil yalcanzó 1,7 millones en 1998. Asimismo las publicaciones en esta disciplina han crecidoespectacularmente: a partir de los años noventa más de un millón de artículos han aparecidoen las revistas especializadas cada dos años.Biología. Mientras el método para determinar la secuencia de bases del ADN, permitía a loscientíficos en 1977 determinar la secuencia de quinientas bases por semana, hoy ese mismométodo, perfeccionado y automatizado, permite determinar un millón de bases por día.Historia. Esta disciplina produjo en dos décadas –entre 1960 y 1980–más publicaciones que entodo el período desde que inició la historia escrita (como es el caso de la historiografía clásica deGrecia).

Tomado en conjunto, se calcula que actualmente el conocimiento (de base disciplinaria, publicadoy registrado internacionalmente) se duplica cada cinco años, y se calcula que hacia el 2020 se duplicarácada 73 días. En estas condiciones sólo los individuos que puedan identificar, seleccionar, examinar,combinar y utilizar esos cuerpos de conocimiento podrán ser reconocidos como analistas simbólicosen el mercado y actuar con un alto rendimiento. Todo esto presenta grandes desafíos para el sistemaeducativo y para la universidad en particular. ¿Quiénes serán mañana los sintetizadores de conoci-miento? A la enseñanza de las competencias profesionales, ¿qué otras es necesario añadir, en quémomento y bajo qué modalidades? ¿Cómo organizar en los currículos ese conocimiento en perma-nente cambio y expansión?

Cambios en el mercado laboralA lo largo de la historia las instituciones de educación terciaria han tenido por misión preparar a losjóvenes para el ejercicio de roles adultos, en particular para el mundo del trabajo con base en la utiliza-ción de conocimiento avanzado. Hoy resulta evidente que la educación enfrenta un acelerado cambioen este ámbito y que esta labor resulta ser cada vez más difícil por varias razones.

En primer lugar, se producen cambios en las estructuras del empleo, es decir, en la distribución deocupaciones entre distintos sectores, con un enorme auge de los de servicios.

En segundo lugar, el contenido de varias ocupaciones está cambiando y generando nuevas deman-das de competencias y conocimientos. No sólo se requieren de más competencias sino con frecuencianuevas y diferentes, lo que pone en jaque a los sistemas educativos y de formación profesional.

Por último, uno de los principales “productos” de los sistemas universitarios modernos –el grupo deprofesionales, científicos y técnicos de punta que Robert Reich llama “analistas simbólicos”– se globalizay debe hacer frente a problemas cada vez más complejos, para los cuales la formación universitaria resultaen muchas ocasiones insuficiente. En efecto, como señala el propio Reich, este grupo actúa en una si-tuación de frontera “repleta de problemas no identificados, soluciones desconocidas y medios no pro-bados para unir a ambos, (donde) la pericia en el manejo de los dominios tradicionales de conocimientono garantiza un buen ingreso. Los analistas simbólicos pueden aprovechar los cuerpos establecidos deconocimiento mediante el golpe de una tecla de su computadora. Hechos, códigos, fórmulas y reglasresultan fácilmente accesibles. Lo que es más valioso es la capacidad de utilizar dicho conocimiento enforma creativa y eficaz. La posesión de una credencial profesional no es garantía de ello. Incluso, unaformación profesional que haya enfatizado la adquisición memorística del conocimiento en desmedrodel desarrollo del pensamiento original puede retardar tal capacidad más adelante” 72 .

72. Robert Reich, (1992). The Works of Nations, Nueva York, Vintage Books, pág. 182.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL78

Todo esto plantea nuevos desafíos para la formación universitaria, si es que la universidad quieremantener su prestigio e influencia en la preparación del personal que ocupará las posiciones situadasen el tope del sistema intelectual del orden global emergente.

En suma, puede decirse que la educación terciaria se encuentra frente a: i) nuevas exigencias queprovienen de la división del trabajo; ii) un contexto de conocimientos que está viviendo una verdade-ra explosión y iii) un sistema de redes de información que vuelve abundante este bien hasta ayerescaso. En estas tres dimensiones, por tanto, los requerimientos externos –de un entorno que estácambiando aceleradamente– ponen en tensión las capacidades de respuesta de las instituciones deeducación terciaria de América Latina y de Colombia, en particular.

Opciones de política¿Cómo, entonces, puede la educación terciaria colombiana hacer frente simultáneamente a la agenda–todavía incumplida– del siglo XX y a la agenda emergente del siglo XXI? ¿Cómo puede combinar lastareas de la primera –mejorar cobertura con equidad, calidad con pertinencia, eficiencia con eficacia–y al mismo tiempo abordar los desafíos de la segunda, de preparar a los estudiantes para prosperar enuna economía global basada en el conocimiento donde los mercados laborales son cada vez más com-plejos y cambiantes? Para Colombia, al igual que para el resto de América Latina, la carga de tancompleja cuestión –la de combinar dos agendas tan exigentes– está en cómo generar condiciones paraque las propias instituciones cambien y asuman el liderazgo de la transformación de la educaciónterciaria, puesto que dichas condiciones no podrán ser generadas directamente por una decisión detipo político ni surgirán de las actuales inercias del sistema de educación terciaria que se encuentrabloqueado internamente.

Más bien corresponde a las políticas del gobierno crear un marco favorable para que las institucio-nes puedan salir de su actual estado de bloqueo. Hoy su principal objetivo, y su responsabilidad, esprecisamente ese: generar un contexto apropiado de incentivos dentro del cual el sistema y las institu-ciones de educación terciaria puedan desarrollarse en la dirección deseada 73. El desafío reside, portanto, en construir dicho contexto de incentivos, modificando el actual esquema subyacente de econo-mía política que organiza el funcionamiento y regula la expansión y distribución de las oportunidadesde la enseñanza superior que fue analizado anteriormente.

Para ello se requiere seleccionar y combinar un conjunto de instrumentos que modifiquen las ac-tuales formas de coordinación del sistema de educación terciario, partiendo de sus mecanismos yprocedimientos de financiamiento. Sobre este último tema hay una abundante literatura y, sobre todo,un amplio abanico de experiencias de reforma que se llevaron a cabo durante los años noventa 74 .

¿Qué debe guiar el diseño de un nuevo modelo de financiamiento de la educación terciaria? Unnuevo modelo debe organizarse sobre dos ejes; por un lado, resulta necesario pasar de un financiamientoen bloque a las instituciones hacia un financiamiento orientado a las funciones universitarias; en par-ticular la docencia de pregrado y posgrado, la investigación, la extensión y el desarrollo institucional.Por otro, se debe pasar de un financiamiento exclusivamente estatal, asignado por vía del presupuestonacional en concordancia con un patrón histórico de distribución entre las instituciones públicas, ha-cia uno proveniente de fuentes diversas que emplean también una variedad de mecanismos paraestimular la obtención de resultados deseados.

El Cuadro I.5 presenta un resumen esquemático de algunos de los mecanismos y procedimientosque se podrían emplear para generar una financiación diversificada por funciones.

De aplicarse alguna combinación específica de los instrumentos sugeridos anteriormente, debenutilizarse en forma tal que se produzca un cambio en la actual inercia institucional y así ocurriría una

73. Consúltese: The World Bank. Education Group, Human Development Network, (2001). Constructing KnowledgeSocieties: New Challenges to Tertiary Education, Vol. II. 4. 3.

74. Véase: Johnstone, Bruce, Arora, A. y Experton, W., (1998). The Financing and Management of Higher Education: AStatus Report on Worldwide Reforms, Banco Mundial (documento 19129).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 79

CUADRO I.5: FINANCIACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN TERCIARIAPOR FUNCIÓN

Función Mecanismos / procedimientos Observaciones

INVESTIGACIÓN Cada vez que exista subsidio públicodebe haber evaluación por parte de lospares según proyectos y resultadosTratándose de proyectos de investigaciónaplicada y desarrollo experimental debeexistir una contraparte privada para losfondos públicos

Los créditos y becas deben basarse ennecesidades socioeconómicas y méritosacadémicos demostradosLos créditos y becas deberían estar dis-ponibles para alumnos de institucionespúblicas y privadas que garanticen un ni-vel suficiente de rendición de cuentas ycalidad acreditadaLas instituciones que captan “mejoresalumnos” pueden ser “premiadas” me-diante subsidios ligados a la docenciaUn financiamiento dirigido a la funcióndocente supone que opera un sistema su-ficiente de acreditación, evaluación de lacalidad e información al público.

Los programas elegibles para que los alum-nos reciban créditos y becas deben habersido previamente evaluados por pares.

El gobierno lo puede utilizar también paraconsolidar o fusionar instituciones o bienpara obtener objetivos prioritarios ligados,por ejemplo, a regionalización, reformas dela salud o de la educación, etcétera.

DOCENCIADE PREGRADO

DOCENCIADE POSGRADO

EXTENSIÓN

DESARROLLOINSTITUCIONAL

Subsidios asignados a proyectos vía fondos com-petitivos, a investigadores evaluados por publi-caciones o patentes, a grupos o equipos de ex-celencia, a iniciativas interinstitucionales oligadas a prioridades públicas, etcéteraFinanciamiento privado vía contratos, capital se-milla o de riesgo, coparticipación y riesgo com-partido

Venta de servicios de consultoría, exámenes delaboratorio, asistencia técnica, productos tec-nológicos, etcétera

Regla general: pago de derechos de matrículaasociado a un esquema amplio de créditos ybecas estudiantiles. Tales esquemas de créditoadmiten una variedad de modalidades75. Otraalternativa es la recuperación de costos a tra-vés del sistema impositivoLos subsidios relacionados con créditos y be-cas pueden servir para desarrollar ciertos nive-les o áreas de estudios

Regla general: pago de derechos de matrícula aso-ciado a un esquema amplio de créditos y becas.

Regla general: recuperación de costos mediante laventa del servicio o mediante convenio con terce-ros del sector privado Otra fuente posible: dona-ciones privadas exentas de impuestos En aquelloscasos en que se justifique la extensión como un bienpúblico, el subsidio debe ser otorgado competiti-vamente y con resultados evaluados.

Subsidios entregados según fórmula, contrato pormetas, fondos competitivos o ligados a resultadosOtra fuente posible: donaciones privadas exentasde impuestos

75 Véase: Salmi, Jamil, (2000). Student Loans in an International Perspective: The World Bank Experience”.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL80

transformación efectiva de la estructura de incentivos tanto en las instituciones como en el sistemacolombiano de educación terciaria. Aunque los resultados pueden ser muy variados, se podrían espe-rar, entre otros, los siguientes efectos:

Una mayor diversificación de la oferta y una mayor atención a la demanda, con un impactogradual en la mayor pertinencia de los programas.Un incremento progresivo de la equidad del sistema, al concentrarse los subsidios en los estu-diantes provenientes de los hogares relativamente más pobres y eliminarse aquellos que favo-rezcan a los alumnos de mayores ingresos.Una creciente presión dirigida a mejorar la calidad mediante la competencia de las institucio-nes por parte de los estudiantes, además de un mejoramiento de los mecanismos de evalua-ción, acreditación y financiamiento mediante créditos y becas.Un grado mayor de información al público y de rendición de cuentas de las instituciones.Una superación (al menos parcial) de la dualidad público-privada del sistema al competir todaslas instituciones en las mismas condiciones y reglas de juego.El desarrollo gradual de una cultura más emprendedora e innovadora al verse forzadas lasinstituciones a diversificar sus fuentes de financiación y estar sujetas a una competencia másintensa.Una adaptación más rápida de las instituciones a los cambios de su entorno para mantenersecompetitivas.La posibilidad de que las instituciones generen interfaces y vínculos más interesantes con elsector privado, el gobierno y la sociedad civil y, por esta vía, generen efectos de pertinencia ensus resultados e ingresos adicionales para desarrollar políticas institucionales basadas en “sub-sidios cruzados” que favorezcan programas innovadores.Una mayor incidencia de las políticas públicas que le permitan al gobierno “intervenir desdelejos”, pero con mayor eficacia.

ANÁLISIS INSTITUCIONALDEL SECTOR DE LA

EDUCACIÓN TERCIARIA

Anexo II

Por Martha Laverde

81

IntroducciónEn comparación con otros países de la región que tienen un sistema de gobernabilidad débil (comoVenezuela, Ecuador y Perú), Colombia cuenta con un número bastante abundante de instancias yorganismos gubernamentales dedicados a la orientación y regulación del funcionamiento del sistemade educación terciaria (como el Ministerio de Educación Nacional (MEN), el Instituto Colombianopara el Fomento de la Educación Superior (ICFES), el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU),el Fondo de Desarrollo de Educación Superior (FODESEP) y el Consejo Nacional de Acreditación(CNA), entre otros). Sin embargo, estos múltiples organismos no conforman un sistema degobernabilidad bien articulado. De hecho, el desarrollo de la educación terciaria en Colombia se veimposibilitado por diversos problemas de gobernabilidad.

Dado la falta de claridad en el papel concreto de cada uno de los diferentes organismos se produceuna manifiesta duplicidad de responsabilidades. Por ejemplo, tanto el Instituto Colombiano para elFomento de la Educación Superior (ICFES) como la Dirección de Educación Superior (DES) del MENtienen autoridad sobre la política y la planeación del sector, pero sus respectivas áreas de responsabi-lidad no están definidas específicamente. Siempre que surge un problema grave se da una tendenciaa crear una nueva institución o mecanismo, en lugar de reformar la organización existente. Por ejem-plo, aunque el CESU está encargado por ley de supervisar el desempeño de las instituciones de educa-ción terciaria, en el 2000 se estableció una Comisión de inspección especial para controlar y sancionara las universidades de deficiente desempeño.

Pese a que en años recientes se han realizado diferentes intentos por desarrollar una visión a largoplazo del futuro de la educación terciaria colombiana (por ejemplo, la Comisión de Sabios,“Sintegración”, entre otros), los gobiernos, uno tras otro, no han logrado producir un plan de desarro-llo bien formulado. La falta de planeación se observa en los currículos académicos y en la ubicacióngeográfica de las instituciones de este subsector, lo cual ha dado lugar a la proliferación de variasdisciplinas semejantes, a un número insuficiente de graduados en programas tecnológicos y a unafuerte concentración de instituciones de educación terciaria en Bogotá, Medellín y Cali.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL82

Aunque existe un organismo de acreditación nacional, el CNA, la calidad de la mayoría de lasinstituciones privadas de educación terciaria no está lo suficientemente regulada. Por otra parte, haypoca claridad en la definición de los diferentes tipos de establecimientos de educación terciaria. Porejemplo, no hay criterios claros para distinguir entre escuelas tecnológicas, institutos tecnológicos einstituciones técnicas profesionales. El público tampoco dispone de suficiente información que lesayude a los estudiantes y familias a evaluar cuál es el desempeño de las instituciones privadas.

Aunque las universidades oficiales en su mayoría, reciben financiamiento estatal, no están someti-das a mecanismos estrictos de rendición de cuentas respecto al uso que hagan de los recursos públicosni a la calidad de sus productos. La elección democrática de rectores en las universidades públicasincorpora interferencias políticas significativas que inhiben la capacidad de innovar y de acometerreformas importantes como respuesta a los cambios que se presentan en el entorno de la educaciónterciaria. Además, muchas universidades privadas se manejan como negocios de familia, con unacapacidad institucional muy reducida.

Los anteriores hechos señalan algunos de los factores que caracterizan las condiciones institucio-nales en las que se desenvuelve la educación terciaria en Colombia. Este trabajo pretende poner aconsideración del lector no sólo una descripción si no fundamentalmente un análisis de dichas condi-ciones, con miras a establecer los arreglos institucionales que permitan, a través de cualquier futuraoperación, mejorar la eficiencia gerencial del sistema de educación superior.

Mapa institucional

Instituciones de orden rector o políticoLa ley 30 de 1992, y con anterioridad el decreto 80 de 1980, reglamentó y organizó el sistema de educa-ción terciaria con base en dos elementos: el primero corresponde a los componentes que lo integran –formación intermedia, tecnológica, universitaria y avanzada– y el segundo, a la forma de organizaciónmisma de las instituciones. En este sentido el presente capítulo describe el “mapa institucional” que eneste momento rige el sistema de educación terciaria en Colombia.

1. Instituciones del orden nacionalLas instituciones del nivel nacional cumplen funciones de políticas MEN, CESU, Comisión Nacionalde Doctorados y Maestrías (CNDM); planeación (MEN); fomento ICFES, FODESEP; regulación (MEN,CESU); inspección y vigilancia (MEN); control de calidad (CNA, ICFES y CNDM) y crédito educativo(ICETEX). En el Cuadro II.1 se describen las instituciones existentes del orden nacional, con sus res-pectivas funciones y el acto administrativo que las regula.

2. Relaciones institucionales del sistema de educación terciario en el orden nacionalComo puede apreciarse el Gráfico II.1, la educación terciaria en Colombia se desarrolla mediante lagestión de un complejo de relaciones entre instituciones del orden nacional que involucran estableci-mientos públicos, consejos asesores, comisiones permanentes y fondos especiales. La formulación depolíticas, como las funciones de planeación, fomento, regulación, inspección y vigilancia y control, sedistribuyen entre dichas instituciones en virtud de los mandatos de la Constitución política de 1991, laley 30 de 1992 y la ley 115 de 1994 (ley general de educación).

Además de las instituciones del sector educativo, participan otras que perteneciendo a sectorescomo trabajo, hacienda y planeación, tienen responsabilidades en el desarrollo de la educación tercia-ria. Un ejemplo es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), adscrito al Ministerio de Trabajo, queademás de estar llamado a participar en el fortalecimiento de la educación media técnica y superiortécnica y tecnológica, está encargado junto con el ICFES de establecer el Sistema de información yorientación profesional y ocupacional, como contribución a la racionalización de la formación de re-cursos humanos a los niveles nacional y regional. Igualmente, la Financiera de Desarrollo Territorial(FINDETER), adscrita al Ministerio de Hacienda, está autorizada para dar crédito educativo a estable-

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 83

76. ICFES. Pacheco, Iván F., (2001). Nuevo compendio de normas sobre la educación superior, Bogotá, octubre.

CUADRO II.1: INSTITUCIONES POR FUNCIÓN, NATURALEZA JURÍDICA Y NORMATIVIDAD76

Nombre Funciones Naturaleza jurídica

Orientar y dirigir las políticas, planes y programas para eldesarrollo de la educación superior.Orientar y dirigir la normatización del servicio y criteriostécnicos para su presentación.Dirigir las relaciones con las entidades territoriales.Dirigir las relaciones intersectoriales.Decidir sobre asuntos, instituciones, inspección y vigilancia.Coordinar la participación y representación en asuntosinternacionales.Designar secretarías en organismos o entidades interna-cionales.Estructurar iniciativas de ley.Definir criterios para la asignación de los recursos del sec-tor.Organizar grupos y equipos para desarrollar el trabajodel sector.

Es un órgano técnico no político, con funciones exclusi-vas de coordinación, planificación, recomendación y ase-soría al MEN.– Establecer políticas y planes.– Recomendar normas y procedimientos de carácter

general.– Proponer mecanismos para evaluar la calidad académi-

ca de las instituciones y de los programas.

Control de calidad: garantizar, mediante la acreditación,que las instituciones cumplan con los más altos requisitosde calidad y alcancen sus objetivos.

Asesora al CESU sobre:– Políticas y planes para la creación de programas de doc-

torado.– Criterios para la acreditación de los programas de pos-

grado.– Criterios para la cooperación nacional e internacional.

Ejecutar las políticas y decisiones que en materia de edu-cación superior trace el gobierno nacional y ejercer lasecretaría técnica del CES.Constituirse en centro de información y de documenta-ción.Apoyar y realizar investigación y estudios sobre calidad,pertinencia y cobertura.Estimular la cooperación entre instituciones y con la co-munidad internacional.Desarrollar procesos de autoevaluación institucional y pro-gramas académicos.Fomentar la preparación de los docentes, investigadores,directivos y administradores.Colaborar en el ejercicio de la inspección y vigilancia.Prestar el servicio de registro público de los estableci-mientos educativos.

MEN-DES El Ministro constituye, junto con el Presi-dente de la república, el gobierno, en loasignado en la ley, o atribuido administrati-vamente.

CESU Máximo organismo académico asesor, ads-crito al MEN.

CNA Organismo asesor vinculado al CESU.

CNDM Organismo asesor vinculado al CESU

ICFES Establecimiento público adscrito al MEN.Tiene como objeto:– Fomentar, monitorear y vigilar las insti-

tuciones de educación superio.– Poner en marcha y evaluar las políticas

que consoliden el sistema de educaciónsuperiory estimular su crecimiento concalidad.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL84

77. La Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior está confor mada por cinco profesores y sirve deorganismo consultor del Ministerio de Educación en asuntos relacionados con la creación de nuevas instituciones deeducación superior, la apertura de seccionales de instituciones existentes en otras ciudades y la transformación deinstituciones técnicas y técnicas profesionales en institutos universitarios.

cimientos educativos del nivel terciario.El CESU, por su parte, tiene funciones de coordinación, planificación y asesoría, y en lo administra-

tivo está encargado de la designación de los miembros del CNA, así como de la CNDM. El ICFES, a suvez, actúa como secretario técnico del CESU.

En lo administrativo, el Ministro de Educación preside las juntas directivas del CESU, el ICFES y elICETEX y participa en representación del Estado en la Asamblea general de FODESEP. En la juntadirectiva del ICFES también participa el Ministro de Hacienda.

CUADRO II.1: INSTITUCIONES POR FUNCIÓN, NATURALEZA JURÍDICA Y NORMATIVIDAD

(Continuación)

Nombre Funciones Naturaleza jurídica

Asesorar y apoyar aspectos académicos, jurídicos, admi-nistrativos y financieros a instituciones del sistema.Apoyar y desarrollar acciones para que funcionen los co-mités regionales.Colaborar, en la organización y funcionamiento del SUEApoyar CNA, a la CNDM y a la Comisión consultiva deinstituciones de educación superior77.Homologar y convalidar títulos del exterior.Realizar los exámenes de Estado y divulgar sus resulta-dos, a fin de posibilitar a los ciudadanos el control socialde la calidad de la educación.

Ofrecer apoyo financiero al desarrollo de las institucio-nes financiando proyectos científicos, académicos y ad-ministrativos, mejoras en infraestructura y adquisición deequipos.Servir de intermediario financiero entre las institucionesy las entidades financiera.Administrar recursos de proyectos institucionales.Hacer que las instituciones compartan recursos, informa-ción, formación académica, etcétera.Apoyar y fomentar la integración local, departamental,regional y nacional de las instituciones de educación su-perior y el desarrollo de programas de cooperación en-tre éstas e instituciones de otros países.Captar recursos financieros de sus asociados y otorgarcréditos.

Prestar servicios de asistencia técnica a sus asociados.Proveer y mantener financiamiento de las matrículas ysostenimiento de los estudiantes ofreciendo créditos es-tudiantiles.Ser garante de los préstamos otorgados por el sector fi-nanciero a estudiantes de escasos recurso.Seleccionar los beneficiarios de las becas de cooperacióninternacional.

ICFES

FODESEP

ICETEX

Entidad de economía mixta, vinculada alMEN, organizada bajo los principios de eco-nomía solidaria.

Establecimiento público adscrito al MEN.

Fuente: ICFES (2001).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 85

(*) Instituciones técnicas profesionales (ITP): aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones decarácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticospropios de este nivel.

(**) Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas: aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones,programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización.

(***) Universidades: las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universali-dad, en actividades de investigación científica o tecnológica, la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción,desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.

GRÁFICO 1I.1: RELACIONES ENTRE INSTITUCIONES

EN EL SISTEMA DE EDUCACIÓN TERCIARIA

Es importante observar que el SENA en los programas de naturaleza técnica orientados por elMinisterio de Trabajo, opera como un sistema paralelo de formación no formal y es manejado por elConsejo directivo nacional del SENA. Esta entidad es autónoma en los aspectos relacionados con lacreación, mantenimiento, evaluación y acreditación de programas, aún para las funciones de inspec-ción y vigilancia, mandato constitucional indelegable del Ministerio de Educación 78 .

3. Instituciones del orden regional (departamentos, distritos y municipios)La Constitución política define a la República de Colombia como “unitaria y descentralizada” y garan-tiza autonomía a sus entidades territoriales, los departamentos, distritos y municipios, al tiempo queposibilita la conformación de regiones administrativas y de planificación por dos o más departamen-tos. Por su parte, la ley 30 de 1992 determina que una de las finalidades de la educación terciaria es la

78. Bases para una política de Estado en materia de educación superior, ICFES, Bogotá, (2001) marzo.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL86

GRÁFICO 1I.2: NIVELES GEOGRÁFICOS Y SUS RELACIONES JERÁRQUICAS

de promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación inte-rinstitucional.

El desarrollo de la educación terciaria ha sido inequitativo, además de lento, lo cual se aprecia endos dimensiones: primero, en lo regional, puesto que mientras Bogotá presenta una escolarización de32,8%, Atlántico de 18,5%, Antioquia 17,6% y Santander de 14,4% el resto de los departamentos seubica por debajo del 13%. Por otra parte, 83% de la matrícula pertenece al 40% de la población demayores ingresos.

En ese contexto, la educación terciaria cuenta con una variedad de instituciones de carácter localque ejercen funciones de planificación, ejecución y, en algunos casos, de regulación. En el Gráfico II.2se identifican los niveles nacional, departamental, distrital y municipal.

En el orden nacional, la DES es asesora del Ministro, pero no guarda una relación jerárquica con lassecretarías de educación departamental. Por otra parte, ni las 21 oficinas regionales del ICETEX ni loscinco consejos regionales de educación superior (CRES), los cuales se encuentran bajo la coordinaciónde la dirección de planeación del ICFES y se conforman con los rectores de las instituciones de educa-ción terciaria de la respectiva región, tienen una relación formal o normativa con las secretarías deeducación departamental, lo que implica que la coordinación entre todas ellas, cuando existe, searesultado de la voluntad de la administración en curso.

Debe aclararse que el concepto de región no es unívoco, puesto que en el caso del ICETEX lasregionales corresponden a los departamentos, mientras que los CRES se distribuyen en el país porregiones geográficas incluyendo varios departamentos en una región.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 87

Instituciones educativas: oferta del servicio de educación terciaria

1. Instituciones según su origen: público o privadoDe acuerdo con el origen de las instituciones de educación superior (311 en total), son públicas (94),privadas (210) y de régimen especial (7) 79. Entre las primeras, las públicas o entes del Estado (30,2%),financiadas con recursos fundamentalmente del presupuesto nacional, se definen como organismosautónomos para elaborar y manejar su propio presupuesto. Su creación compete solamente al Con-greso nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o municipales o a las entida-des territoriales.

Las privadas (67,5%) son instituciones estrictamente de derecho privado (personería jurídica), crea-das por personas naturales o jurídicas, con la debida acreditación del CESU. Pueden ser bajo la figurade utilidad común, sin ánimo de lucro y se denominan y organizan como corporaciones (36,0%) ofundaciones (31,5%).

2. Instituciones según carácter académicoSe entiende por carácter académico de las instituciones (Cuadro II.2):

Universidades: instituciones reconocidas que acrediten su desempeño con criterio de univer-salidad en las actividades de investigación científica o tecnológica; formación académica enprofesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de lacultura universal y nacional.Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas: instituciones facultadas para adelantar pro-gramas de formación en ocupaciones, de formación académica en profesiones o disciplinas yprogramas de especialización.Instituciones tecnológicas: de acuerdo con el artículo 213 de la ley 115 de 1994, también soninstituciones de educación superior las instituciones tecnológicas, facultadas legalmente paraofrecer programas de formación en ocupaciones, de formación académica en disciplinas y pro-gramas de especialización en sus campos de acción.Instituciones técnicas profesionales: instituciones facultadas legalmente para ofrecer progra-mas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización ensu campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de éste nivel.De régimen especial, diferente a la clasificación del régimen especial por origen y correspondea instituciones educativas como escuelas militares (6), institutos (2), SENA (6).

3. Instituciones según modalidad educativa de los programas ofrecidosEl decreto 80 de 1980, antecedente inmediato de la ley 30 de 1992, organizó la educación terciaria apartir de las modalidades de formación que podrían ofrecerse, correspondiendo a ellas un tipo parti-cular de institución y contenido de enseñanza. Sin embargo, en el sistema de información del ICFES laclasificación de los programas ofrecidos corresponde al de modalidad educativa ofrecida (Cuadro II.3).

Las modalidades se clasifican de manera global en:Nivel de pregrado, prepara para el desempeño de una ocupación o profesión.Tecnológica, se ocupa de la educación para el ejercicio de actividades prácticas. Su actividadinvestigativa se orienta a crear y adaptar tecnologías. Otorga el título de tecnólogo.Técnica profesional, se ocupa de la educación predominantemente práctica para el ejercicio deactividades auxiliares o instrumentales concretas. Otorga el título de técnico profesional.Universitaria, se caracteriza por su amplio contenido social y humanístico con énfasis en lafundamentación científica e investigativa. Otorga el título de profesional.Especialización tecnológica, apoya el perfeccionamiento de la tecnología, otorga el título detecnólogo.Especialización técnica profesional, conduce al perfeccionamiento en una ocupación.

79. Instituciones de educación profesional e inteligencia militar.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL88

Nivel de posgrado, busca el perfeccionamiento (especialización) o formación científica einvestigativa avanzadaEspecialización, permite el perfeccionamiento en la profesión o disciplina determinada, referi-dos a los campos de la tecnología, la ciencia, las humanidades, las artes y la filosofía. Para elingreso se requiere de título profesional o título en una disciplina académicaMaestría, amplía y desarrolla los conocimientos para la solución de problemas disciplinarios,interdisciplinarios y profesionales y dota al estudiante de los instrumentos básicos que lo habi-liten como investigadorDoctorado, se concentra en la formación de investigadores de nivel avanzado.

4. Instituciones según distribución geográficaEs evidente la concentración de las entidades prestadoras del servicio, 77,2 % se concentra en: Bogotá(34,1%) y en seis departamentos: Antioquia (14,8%), Valle (11,6%), Santander (5,5%), Atlántico (4,2%),Bolívar (3,9%) y Cundinamarca (3,2%) (Cuadro II.4). Es mucho más evidente dicha concentración si setiene en cuenta que, en estos departamentos, las instituciones mencionadas están principalmente enlas capitales de los departamentos y no en la provincia.

CUADRO II.3: MODALIDAD DE LOS PROGRAMAS OFRECIDOS

Número Porcentaje (%)Especialización 4.001 38,1Universitaria 3.785 36,0Tecnológica 1.378 13,1Técnica profesional 798 7,6Maestría 322 3,1Especialización tecnológica 138 1,3Doctorado 47 0,5Especialización técnica profesional 35 0,3Total 10.504 100

CUADRO II.2: CARÁCTER ACADÉMICO DE LAS INSTITUCIONES

Clasificación Número Porcentaje (%)Universidad 101 32,5Institución universitaria o escuela tecnológica 85 27,0Institución tecnológica 59 19,0Técnica profesional 52 16,7Régimen especial 14 4,5Total 311 100,00

Fuente: ICFES, Sistema nacional de la información de la educación superior, Instituciones registradas (1999). Web: www.icfes.gov.co

Principales problemas relacionados con la complejidad institucionaldel sistema de educación terciaria

Superposición de funciones derivada de las estructuras de los entes rectores del sistemaA partir de la expedición del decreto 1415 de 2001 por el cual se reestructuró el Ministerio de EducaciónNacional (MEN) y se creó la Dirección de Educación Superior (DES), se evidencia una superposición defunciones entre el ICFES y el MEN, que últimamente ha tendido a agudizarse. Como se observa en elsiguiente Cuadro II.5 tanto la DES como el ICFES tienen asignadas funciones de fomento, diseño depolíticas, de asesoría, y ejecución de actividades tales como la realización de estudios sectoriales.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 89

Bogotá 106 15 87 39 48 4Antioquia 46 16 30 15 15Valle 36 14 22 13 9Santander 17 3 14 9 5

Atlántico 13 3 10 9 1Bolívar 12 4 8 4 4Cundinamarca 10 5 3 1 2 2Norte de Santander 8 4 4 3 1

Risaralda 7 1 6 4 2Boyacá 6 4 2 2Caldas 6 3 3 2 1Cauca 6 2 4 2 2

Tolima 6 3 3 2 1Nariño 5 1 4 1 3Otros* 27 16 10 8 2 1Total 311 94 210 114 96 7

(*) Quindío (4), Magdalena (4), Sucre (3),Córdoba (3), Guajira (2), Meta (2), Huila (2), San Andrés (2), Putumayo (2), Caquetá (1), Cesar(1), Chocó (1).

Fuente: ICFES, Sistema nacional de información de la educación superior, Instituciones registradas (1999), www.icfes.gov.co

CUADRO II.4: INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR POR DEPARTAMENTO Y ORIGEN

Departamento Total públicasmás privadas

Totalpúblicas

Totalprivadas

Corporacio-nes privadas

Fundacionesprivadas

De régimenespecial 80

80. Instituciones de educación profesional e inteligencia militar.

Superposición de funciones derivada del proceso de descentralizaciónLa carencia de instrumentos jurídicos e institucionalidad de las administraciones de las regiones (de-partamentales, distritales y municipales) para satisfacer las necesidades regionales, ha distanciado a launiversidad de los problemas locales y ocasionado desinterés por parte de los gobiernos territorialesen las universidades. En este sentido es evidente que, por diferentes razones, los órganos rectores delnivel central no han podido articularse adecuadamente con las universidades, y menos con las entida-des territoriales.

Un ejemplo de paralelismo de funciones es la superposición de autoridad entre los CRES acuerdo200 de 1993, expedido por el CESU y los Comités departamentales de capacitación de docentes enmateria de políticas y programas de profesionalización de docentes (ley 115 de 1994). Otro ejemplo, esel dualismo entre FODESEP decreto 2905 de 1994, art. 2, num. 10) y el ICFES (ley 30, art. 38, lit. h) en latarea de apoyar y fomentar la integración local, departamental y regional de las IES.

Algunas explicaciones pueden ser:

El proceso de descentralización en los departamentos y distritos, que no lleva más de cuatro aocho años de funcionamiento, se ha sesgado hacia la educación básica y media.En los CRES no hay representación de los gobiernos departamentales, pese a que éstos son lasautoridades regionales.En la ley 30 se reduce el papel de los departamentos, en su participación y decisión al momentode crearse una universidad o establecerse una seccional.Existe un modelo único de acreditación nacional de instituciones de educación superior, coor-dinado por el CNA. En este caso se plantea que “no es necesario que existan modelos regiona-

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL90

81. ICFES. “Movilización por la educación superior ”, (2000). Mesa intersectorial. Conclusiones de las comisionestemáticas, mimeo, pág. 11, mayo.

82. Villa, Fabio; Duarte, Jesús, (1997). “Hacia un esquema de financiación de la universidad colombiana”. Tomado de:Hacia una agenda de transformación de la educación superior: planteamientos y recomendaciones, Comisión nacional para eldesar rollo de la educación superior, ICFES, mayo.

* Sistema nacional de información de la educación superior.

CUADRO II.5: COMPARACIÓN ENTRE LAS FUNCIONES DE LA DES DEL MENY LAS DEL ICFES

Función ICFES (Ley 30 de 1992) MEN-DES (decreto 1415 de 2001)

Fomento

Políticas

Información

Estudios sectoriales

Cooperación

Fomentar la calidad de la edu-cación superior

Ejecutar políticas del gobier-no nacional y del CESU

Centro de información y do-cumentación

Realizar estudios de base

Estimular cooperación inte-rinstitucional

Administrar el registro únicode docentes

Administrar el Fondo de bien-estar universitario

Apoyar definición de políticas de fomento y evaluación.

Asesorar en formulación de políticas.Apoyar en la evaluación de programas de desarrollo.Velar por la aplicación de planes y programas.Definir, en coordinación con entidades adscritas y vincula-das, los criterios sobre políticas de financiación y planesde desarrollo del sector.

Proponer al MEN la política sectorial del SNIES*.

Apoyar la evaluación de estudios sectoriales.Promover y realizar estudios sobre el mercado de la edu-cación superior, expansión y tendencias, esquemas definanciamiento y gestión.

Promover mecanismos de participación y coordinación en-tre las IES.Formular y promover política de cooperación entre IES.

Elaborar el Registro único Nacional de docentes estatales(ley 115 de 1994, Art. 148).Asesorar y promover política de bienestar universitario.

Apoyar funciones de inspección y vigilancia.

Registro único dedocentes estatalesBienestaruniversitario

Inspección yvigilancia

les, pero sí conviene insistir en que los aspectos contextuales de tipo regional deben ser insumosa tener en cuenta como parte de los criterios para la emisión de juicios sobre el cumplimientode cada una de las características de calidad” 81.En relación con las finanzas se argumenta el divorcio entre quienes planean el gasto (las univer-sidades territoriales) y quien lo financia (el gobierno nacional), con consecuencias previsiblescomo los déficit recurrentes 82 y los problemas que esto genera entre los órdenes territorial ynacional en detrimento del sector educativo.

Superposición de funciones derivada del proceso de fomento y evaluación de la calidadEn este caso se combinan factores institucionales y prioridades de política. Entre 1990 y 2000 se creóuna serie de organismos con responsabilidades en procesos de evaluación de calidad como son elCNA, la CNDM, el Comité Consultivo, la dirección de Educación Superior del MEN y la subdirecciónde Aseguramiento de la Calidad del ICFES, los cuales han ido centrando la atención del gobierno enuna de las dos caras del mejoramiento de la calidad, cual es la evaluación de las instituciones y de losprogramas. Sin embargo, no se ha puesto igual énfasis en la otra cara de la moneda, que es el fomento.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 91

Correspondería al ICFES y al FODESEP articular esfuerzos con COLCIENCIAS y el Ministerio deCultura para asegurar inversiones adecuadas en investigación, dotación e infraestructura.

Las reducciones presupuestales por parte del gobierno nacional, justificadas en muchos casos porla ineficiencia y el desempeño de las instituciones, pueden de todas maneras producir un desequili-brio en el país y llegar a enfrentar la supervivencia de unas cuantas instituciones que si bien alcanza-rían altos índices de calidad, no serían representativas de la heterogeneidad social y cultural de lanación sino que, por el contrario, acentuarían aún más la segmentación e iniquidad de oportunidadeseducativas que ya caracterizan al país.

Desarticulación del sistema de educación superior con el sistema educativo del paísLa educación formal, regulada por la ley 115, se divide en niveles: i) preescolar, con una duración detres años; ii) básica, con una duración de nueve años, que a su vez se divide en dos ciclos: básicaprimaria (grados primero a quinto) y básica secundaria (grados sexto a noveno), y iii) media (gradosdécimo y undécimo). La educación superior regulada por la ley 30 y las actividades de investigación ydesarrollo científico y tecnológico por la ley 29 de 1999 de ciencia y tecnología. La educación superiorse organiza en: i) universidades, con programas de pregrado y posgrado que comprenden especializa-ciones, maestrías, doctorados y posdoctorados; ii) instituciones universitarias o escuelas tecnológicas,con programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas y especialización, iii) institu-ciones técnicas profesionales, con programas de formación en ocupaciones de carácter operativo einstrumental, así como especializaciones.

El proceso de formación y administración de la educación en Colombia se ha caracterizado por unaseparación entre los aspectos financiero-administrativos que han seguido los procesos de descentrali-zación (ley 60) y los pedagógicos (ley 115). Por su parte, la descentralización de la educación ha tenidoordenamientos jurídicos diferentes, la básica y media está regulada por la ley 60, mientras que la edu-cación superior por la ley 30. Esta diversidad de leyes ha generado, por una parte, desarticulaciónentre las distintas instancias rectoras del sector de la educación en todos sus niveles y, por otra, hadejado a los gobiernos departamentales y municipales sin instrumentos para intervenir en las políti-cas educativas y las decisiones de carácter pedagógico, especialmente en lo que se refiere a la educa-ción terciaria. A esto se suma el manejo de la autonomía universitaria, que ha acentuado el sentido dela universidad como un mundo distante de la realidad y las necesidades de las regiones.

Dentro de las problemáticas que a diario enfrenta el sector educativo, se pueden mencionar: i) laausencia de una planeación integral del sector educativo, lo que genera rompimiento entre los conte-nidos básicos de los primeros niveles y el aprendizaje posterior; ii) el Ministerio de Educación Nacio-nal en su conjunto se ha ocupado con mayor énfasis de la educación básica y media, esquema que seha reproducido en los departamentos en virtud de la asimilación del proceso de descentralización; iii)en el aspecto presupuestal, la educación superior, de acuerdo con la ley 30/92, se plantea como undivorcio entre quienes planean el gasto (universidades territoriales) y quien lo financia (gobierno na-cional), lo cual genera problemas permanentes entre los órdenes nacional y regional.

Todo lo anterior se ha acentuado con el conflicto que enfrentan los niveles de educación terciaria alrecibir un estudiante mal preparado, sin competencias básicas, lo que da lugar a altos índices de deser-ción y repitencia en la educación superior o, finalmente, a profesionales mediocres. Por otro lado, estemismo sistema de educación terciaria es el responsable de formar a los docentes de la educación básicay media. Esta mutua responsabilidad demanda una acción inmediata para romper el círculo viciosoque afecta la calidad de todo el sistema educativo.

Desarticulación de la educación técnica y tecnológica en el sistema de educación superiorAl tiempo que existe una subvaloración social de la educación técnica y tecnológica, el gobierno hadescuidado la generación de una política de fomento y estímulo a estas modalidades educativas (o“campos de acción” en el lenguaje de la ley 30), que articule y dé sentido a las acciones del SENA, lasFacultades de educación y ciencias de las universidades y el Ministerio de Educación. Tampoco se halogrado una adecuada integración entre el nivel de educación media técnica y el nivel superior de

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL92

formación técnica y tecnológica. En términos de población matriculada, se advierte que de 900 milestudiantes en la educación terciaria, solo 150 mil se forman en educación técnica y tecnológica yapenas 56 mil lo hacen en instituciones del Estado.

La gobernabilidad en el sistema de educación terciaria

¿Qué se entiende por gobernabilidad?El término “governance”, entendido como el buen ejercicio del poder, alude al conjunto de dispositi-vos formales e informales que permite a las instituciones del sistema de educación terciaria tomardecisiones eficaces y actuar en consecuencia. Forman parte de él, primero, el ejercicio externo delpoder, referido a las relaciones que median entre cada una de las instituciones y los órganos que lassupervisan, y, segundo, el ejercicio interno, referido a las líneas de autoridad imperantes en las prime-ras. Por lo general, el ejercicio del poder se traslapa en muchos planos con la gestión, en lo que tieneque ver con la preparación y la ejecución de las políticas 83 . Muchos son los factores externos queafectan la gobernabilidad del sistema en los países y en ello Colombia no es una excepción.

Factores externos que afectan la gobernabilidad del sistema de educación superior en el país1. Cambios en el mercado laboralDurante las últimas décadas, en los requerimientos del mercado laboral profesional, hay dos aspectosimportantes que han afectado en forma significativa el enfoque de la educación terciaria. Primero, lasexigencias de la tecnología y la velocidad en la generación de los cambios. Segundo, las transformacio-nes de la economía, que obligan a los trabajadores, en forma permanente, a enfrentar nuevos trabajos.En ambos casos, las economías del futuro requieren de una educación terciaria sólida, enriquecida connuevo conocimiento científico, que habilite a sus profesionales y técnicos para seleccionar, adaptar yaplicar adecuadamente la tecnología existente, así como para mantenerse activos dentro de un proce-so permanente de capacitación y entrenamiento.

Dentro de las políticas del desarrollo regional equilibrado, se apoya decididamente la creación y elfortalecimiento de las universidades regionales. Dicho propósito busca alentar el sentido de pertenen-cia de los estudiantes a su región, y a la universidad en sus funciones de formación e investigación. Loanterior requiere de una integración clara con los planes de gobierno departamental y municipal, ycon el sector económico de la región, en general.

2. Cambios en la demanda y en el perfil de los potenciales estudiantesEl total de estudiantes de la educación terciaria en el corto y mediano plazos, para quienes se debemejorar la universidad de hoy y construir la del mañana, lo constituyen tanto los estudiantes de laeducación terciaria como los de primaria y secundaria de hoy. Para ellos, el Estado debe prever lasnecesidades de acceso y cobertura que cumplan con las expectativas de esta población. En el caso denecesidades de cobertura, el Cuadro II.6 muestra la baja participación en la educación terciaria, decada 100 jóvenes entre 18 y 24 años, solamente 14,3 están en la universidad.

CUADRO II.6: TASAS BRUTAS Y NETAS DE ESCOLARIZACIÓN POR NIVEL EDUCATIVOPARA EL 2000

Nivel educativo Tasa bruta Tasa neta

Preescolar (5 y 6 años) 46,8 40,5Primaria (de 7 a 11 años) 111,2 83,6Secundaria y media (de 12 a 17 años) 84,2 62,7Superior (de 18 a 24 años) 22,2 14,3

Fuente: Cálculos del Departamento Nacional de Planeación, basados en la Encuesta nacional de hogares de septiembre de 2000.

83. Grupo especial sobre educación superior y sociedad, (2001). La educación superior en los países en desar rollo, peligrosy promesas, Santiago de Chile, pág. 64.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 93

En relación con las expectativas, en primer lugar, los jóvenes esperan el acceso a un cupo y recibiruna educación de calidad; la segunda se refiere a que la población escolarizada una vez se encuentracursando sus estudios, se fundamenta en aspiraciones propias relacionadas con lo económico y social(opción de empleo e ingreso). Estas dos condiciones –acceso a una educación de calidad y movilidadsocial– requieren de políticas orientadas al soporte económico de los estudiantes, que les brinden laposibilidad de acceso a una institución terciaria de alta calidad.

3. Crisis fiscalLa crisis fiscal del país, como en muchos otros países de la región, ha generado un impacto tanto en laspolíticas nacionales como en las mismas universidades. En el orden nacional, las autoridades handado una mayor prioridad a la búsqueda de recursos y esquemas adicionales (por ejemplo, el créditoeducativo) para garantizar el acceso de estudiantes, independientemente de consideraciones y políti-cas claras de calidad, pertinencia y equidad. Al nivel de las mismas instituciones de educación terciariala disminución de la demanda y la mayor competencia entre ellas por captar potenciales estudiantesha llevado a que las instituciones se esfuercen más en la búsqueda de recursos, muchas de ellas crean-do instancias con esquemas financieros que compiten con los bancos privados y con el ICETEX, ymucho menos esfuerzos en procesos de mejoramiento de la calidad y pertinencia de la educación.Aumenta con esto también el riesgo de la disminución de los estándares académicos en la selección delos nuevos alumnos.

4. ViolenciaEl tema de la gobernabilidad recoge las implicaciones de la autonomía universitaria, consistente en lacapacidad de las instituciones de administrarse, o sea, de darse sus propias normas y reglamentos. Asímismo constituye una prueba de autogestión de acuerdo con los principios de participación, eficienciay calidad, para cumplir con eficacia la labor que le ha encomendado la sociedad. En este caso, y porhechos históricos especialmente, a la universidad oficial se requiere preservarla de males como lacorrupción administrativa, el deterioro de la eficiencia en sus procesos administrativos, la falta decompromiso, la mediocridad de sus programas y la violencia que actualmente se vive en ellas. Todoello refleja la intolerancia y descomposición social acorde con los principios que rigen la guerra civil enlos diferentes territorios geográficos del país, con obvias consecuencias de cierres frecuentes, interrup-ción de las clases, ambientes poco amistosos e impropios de un centro educativo, carencia de valoresdemocráticos y hechos extremos, como asesinatos de maestros y profesores en medio de las aulas declases. Estos males finalmente conllevan, y a la vez reflejan, una falta de gobernabilidad de la institu-ción y deficiencias marcadas en la formación de sus estudiantes.

¿Qué está sucediendo con la gobernabilidad de las instituciones de orden normativo/ rector?1. Problemas relacionados con la función de control, supervisión y evaluaciónEs un hecho la distorsión del concepto de autonomía universitaria, por diferentes razones. Entre ellasse encuentra la incapacidad del Estado de intervenir, ya sea en aras de respetar la autonomía universi-taria o por los vacíos que se han producido en la tardanza en poner a funcionar las reformas, en este casola ley 30, de ejercer su responsabilidad indelegable para controlar la desordenada expansión de la ofer-ta de educación terciaria y de garantizar la realización plena del derecho a una educación de calidad.

Dentro de los obstáculos evidentes a la realización del control de calidad está la falta de un proyec-to educativo, claro y transparente, con formulación de indicadores de resultado y metas a lograr en elmediano y largo plazos. Cuando existe, como es el caso de otros países, se constituye en el instrumen-to ideal de control y autorregulación, tanto en la gestión de lo académico como en el orden administra-tivo y financiero. En este caso, se debe tener en cuenta que, acorde con las funciones evaluativas delEstado sobre la racionalidad y costo-beneficio del gasto público y la tendencia del mayor control sobrelas instituciones públicas, algunas han incorporado nuevos métodos y estrategias de planeación, eva-luación y control con definición de metas y criterios de desempeño 84.

84. Greco, C., Gobierno y gestión de la educación superior. Una perspectiva de su evolución y desarrollo, pág. 182.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL94

2. Problemas relacionados con las funciones de información y acreditaciónNo es gratuito que la ley 30 de 1992 haya dedicado un capítulo especial al tratamiento común del SNAy el SNIES. Ambos sistemas están concebidos como instrumentos fundamentales para el mejoramien-to de la calidad de la educación terciaria: el sistema de acreditación como vehículo de continua evalua-ción de instituciones y programas y el otro, como herramienta para circular información actualizada yfidedigna que oriente a la comunidad educativa sobre la calidad, cantidad y características de las IES yde los programas. En su desarrollo uno y otro han tenido limitaciones.

El SNIES fue pensado con un papel más amplio que el de informar sobre las acreditaciones alcan-zadas. Sin embargo, se le critica por haberse circunscrito a ello y no proveer información relevantesobre el sistema que permita a las entidades responsables gerenciar el sector. En concreto, este sistemabasado en la existencia de indicadores de desempeño o de gestión y resultado, podría convertirse en laherramienta más útil para la racionalización de la asignación y distribución de recursos 85 .

Cabe anotar que en materia de sistemas de información, el Sistema de información profesional yocupacional planteado en la ley 115 de 1993 para ser administrado por el SENA con el ICFES y elSistema nacional de información educativa planteado en el reciente decreto 1415 del 2001, deberíanestar articulados en un solo sistema integral, simple y eficiente.

El ingreso al SNA fue dispuesto por la ley 30 de 1992 para el mejoramiento de la calidad de institu-ciones y programas de educación terciaria. Allí se definió el proceso de acreditación como voluntario,con excepción de las Facultades de Educación para las que la acreditación previa es obligatoria (decre-to 272 de 1998).

En el Gráfico II.3 se puede observar el recorrido que deben hacer las instituciones de educaciónterciaria para alcanzar la acreditación en virtud de lo dispuesto por el acuerdo 06 de 1995 expedido porel CESU. Casi seis años después de expedida esta norma, la acreditación institucional apenas comien-za, mientras que se han acreditado noventa programas de un total cercano a ocho mil, lo cual resultaen un impacto aún muy reducido de la acreditación en la educación terciaria. Se podría pensar queeste bajo número de programas acreditados es consecuencia de la capacidad limitada del CNA paratramitar las solicitudes, pero en realidad algunos estudios coinciden en que más bien se trata de unademostración de que sólo un reducido número de instituciones –“las más consolidadas”– se sometenal proceso por considerar que tienen las condiciones necesarias para culminarlo con éxito 86. Comoquiera que alcanzar dichas condiciones implica altas inversiones para la mayoría de IES, se estaría antedos caminos: incrementar sustancialmente los recursos destinados al fomento de la calidad para per-mitir que las instituciones menos consolidadas alcancen estándares deseables de calidad y democrati-cen por esa vía el acceso a una buena educación terciaria, o presenciar la lenta pero segura desapari-ción de muchas instituciones de educación terciaria, públicas y privadas, con lo cual se corre el riesgode “elitizar” la oferta educativa.

3. Problemas relacionados con la toma de decisionesUn problema que se debe resaltar es que el nombramiento y participación de delegados en las juntasdirectivas, tanto de las instituciones de orden rector como de vigilancia de las de educación terciaria,no corresponden como tales a un proceso de selección transparente, basado en claros criterios compe-titivos, pese a que, como se observa en el Cuadro II.7, son muchas las decisiones que en este nivel de laeducación toman las diferentes juntas directivas.

Hay problemas frecuentes que enfrenta la elección de representes a dichas instancias, que incidendirectamente en la orientación y funcionamiento del sistema (más en unos procesos que en otros). Porejemplo, mientras el CNA es un organismo del cual se espera que cumpla una función netamenteacadémica en el proceso de acreditación, el CESU es un organismo de naturaleza política, donde se

85. Pinilla, Pedro Antonio, (1997). Indicadores de gestión y de resultados de la educación superior oficial. Enero.86. Niño Diez Jaime, “Cobertura, calidad, equidad”. Segundo congreso nacional de educación superior en Colombia, págs. 7

y 8. Orozco, L uis Enrique, (2001), op. cit., págs. 127-129.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 95

GRÁFICO 1I.3: EL PROCESO DE ACREDITACIÓN

MEN

CUADRO II.7: INSTANCIAS DE DECISIÓN EN EL GOBIERNO NACIONAL

Entidad Responsable de la toma de decisionesMinistro de libre nombramiento y remoción del Presidente.

Trece miembros con voto (incluidos: Ministro de Educación, Jefe del DNP, Director de Colciencias)y un miembro (del ICFES) con voz y sin voto.El gobierno reglamenta la elección de representantes de estamentos no pertenecientes al gobierno.

El director es agente del Presidente de libre nombramiento y remoción. Junta directiva de sietemiembros, seis con voto. Incluye Ministro de Hacienda y delegado del Presidente.Siete integrantes, nombrados por el CESU por cinco años, no reelegibles.

Cinco académicos de prestigio nombrados por el CESU para dos años.

Se rige por las disposiciones legales sobre economía solidaria (ley 79 de 1988) y por el estatuto queadopten sus afiliados. Son órganos de dirección: la asamblea general (MEN, ICFES e ICETEX)representan al Estado sin ser afiliados), consejo de administración y gerente.

Conformados por los rectores de las instituciones de educación superior de la respectiva región(norte, centro, sur, oriente y centro-occidente).

CESU

ICFES

CNA

CNDM

FODESEP

CRES

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL96

conjugan intereses de diversos sectores que hacen más compleja la toma de decisiones y a la institu-ción, más sensible al conflicto de intereses particulares. Por esto el manejo de un enfoque administra-tivo-académico, predominante en las instituciones de educación terciaria, introduce permanentementetensiones entre eficiencia y calidad, con burocracia y permisividad (mediocridad).

4. Problemas relacionados con la asignación de recursosLa financiación de lo presupuestado en la universidad estatal le corresponde fundamentalmente algobierno nacional. Como ya se dijo, esto ha ocasionado un divorcio entre lo presupuestado y lo final-mente asignado, así como dificultades para un claro sistema de rendición de cuentas. Las universida-des privadas según su naturaleza jurídica son entidades sin ánimo de lucro y están organizadas encorporaciones o fundaciones, que también deben producir los resultados previstos en sus planes y quelas entidades del orden rector del sistema deben exigir.

Las fuentes de financiación de la educación son: para la educación privada, los ingresos de loshogares, y para la pública, principalmente los ingresos corrientes de la nación, aunque los últimosaños se han aumentado los recursos provenientes por pago de matrículas. En 1999 el gasto público eneducación representaba 4,64% del PIB y el privado se calculó en 4,2%. Esto significa que cerca de 4 milmillones de pesos fueron de gasto público y cerca de 3,5 mil millones adicionales provenientes delsector privado. El gasto en la educación oficial, para el mismo año, tiene la siguiente participación:40,5% preescolar y primaria, 31,5% secundaria y media y 19,2% superior 87.

En el caso específico de la educación terciaria existe una situación confusa, ya que la asignaciónpresupuestal no está regida por criterios técnicos, sino por incrementos con criterios históricos. Lasinstituciones públicas aducen un permanente déficit, el cual se explica principalmente por: pago deuna mesada adicional a los pensionados (art. 142, ley 100), incremento en cotizaciones para salud ypensiones, más prestaciones sociales a profesores ocasionales y hora cátedra (sentencia de la CorteConstitucional, de enero de 1996), incremento de la nómina por encima del salario como efecto denivelación de escalas salariales (decreto 1444 de 1992). A lo anterior se suma la deficiencia en la gestiónadministrativa y gerencial de un número importante de instituciones.

5. Problemas relacionados con la rendición de cuentasEn la rendición de cuentas del buen uso de los recursos del Estado, se requiere trabajar en dos aspectosfundamentales: el primero está relacionado con los resultados del propósito del servicio, formación deprofesionales de calidad, competitivos y con preparación suficiente para asimilar los retos de la tecno-logía y las exigencias de la globalización. El segundo corresponde a criterios de eficiencia y costo-beneficio, transparencia en el manejo de los recursos, con indicadores estándares en administración ygestión institucional.

En relación con los resultados, éstos pueden dimensionarse en varios aspectos: desde estadísticasde estudiantes graduados, profesionales ubicados en el mercado laboral, ingreso promedio por área oprofesión, publicaciones, logros con investigaciones e innovaciones, hasta la flexibilidad de las institu-ciones para adaptarse rápidamente a los cambios en las exigencias del mercado laboral, estados derecesión económica y necesidades de profesionales en los diferentes campos de estudio, entre otros.

En el tema relacionado con la gestión institucional, durante los últimos tiempos las institucioneshan comenzado a trabajar en la tecnificación de los sistemas de información –sistematización de pro-cesos y de resultados- y la cultura del uso de la información en la toma de decisiones, formulación deproyectos, planeación estratégica e identificación de resultados, entre otros, facilitando así las laboresde control y rendición de cuentas de los recursos del Estado.

87. Corpoeducación, Sarmiento, Alfredo; Tovar, Luz; Alam, Carmen, (2001). Situación de la educación básica, media ysuperior en Colombia. Gasto público en educación, pág. 55, Bogotá, noviembre.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 97

¿Que está sucediendo con la gobernabilidad de las instituciones educativas en el sistema deeducación superior?1. Problemas relacionados con las visiones estratégicasEn el ámbito de la autonomía universitaria, la ley de educación superior reconoce a las institucionesuniversitarias el derecho a “...crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, ... adoptar suscorrespondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de sumisión social y de su función institucional...”. Para hacer buen uso de esta concesión, la institucióndebe establecer claramente su orientación y su misión institucional. En esta construcción subyacendos dimensiones que se complementan: la primera corresponde a los fundamentos de naturalezafilosófica, pedagógica, científica, social y política que orientan el quehacer y desarrollo de las institu-ciones educativas; la segunda, administrativa-gerencial, contribuye al desarrollo, orientación y con-ducción de la institución con criterios de eficiencia, eficacia, productividad y rentabilidad.

El instrumento que permite conjugar y trabajar estas dos dimensiones es el Proyecto educativoinstitucional (PEI) de obligatoriedad para todas las instituciones educativas del país, que obra comofaro iluminador de todo el trabajo –académico y administrativo- de la institución. En su construcciónse conjugan aspectos como: naturaleza de la institución, esfuerzo colectivo en la elaboración del PEI,exigencias de la demanda externa, condiciones específicas - fortalezas, debilidades y recursos- de lainstitución, conocimiento de los cambios externos, etc., constituyéndose en el marco para que susdocentes establezcan sus propios programas.

Por lo general, las instituciones disponen del PEI. En este aspecto, las falencias se presentan en lapertinencia, la aceptación y desarrollo de dicho Plan por muchos de los actores involucrados. Los pro-blemas más frecuentes se presentan en el poco compromiso de los docentes con los planteamientos delPEI, por su poca participación en él, por su resistencia al cambio y, en ocasiones, por sus diferentesideologías. En lo gerencial y administrativo las universidades del Estado no han sido ajenas a interesespolíticos y prácticas corruptas, en cuyos casos no hay interés en sistematizar y actualizar los procesosadministrativos. En las instituciones privadas, los aspectos de gerencia son mucho más eficientes, sinembargo, existen instituciones donde prevalece el concepto de negocio con el que se administran.

En los diferentes casos que se pueden presentar, ya sea en aspectos académicos o administrativos,son las instituciones de carácter rector las que deben ejercer la vigilancia y control del sistema de laeducación en general, sin importar el origen de la institución. En esto hay una gran barrera dada porla interpretación errónea de la mal llamada “autonomía” universitaria.

2. Problemas internos de las instituciones relacionados con la estructura, organización y procesosDentro de la institución educativa, por la forma como se entiende la autonomía universitaria, lo acadé-mico se ve afectado desde la libertad de enseñanza, investigación, aprendizaje y cátedra, por el desem-peño académico o enfoque político del profesor o escuela de profesores y, desde lo institucional, porlos contenidos de los programas académicos y las exigencias (poco rigurosas) para el ingreso de losestudiantes. Estos aspectos se protegen en la libertad de acción de los centros educativos superiores y,a pesar de que el Estado tiene la función de inspección y vigilancia, se queda corto en mecanismospara garantizar la calidad de la educación que ofrecen las instituciones.

En las instituciones recientes, no obstante el control de los procesos de acreditación de los progra-mas y el control de las instituciones a través de la composición de sus consejos directivos, la realidad esdiferente al propósito de la ley, pues existen demasiados programas de baja calidad, amparados en sucumplimiento de la normatividad y reglamentación así como en la autonomía que tiene la instituciónpara autodeterminarse.

Como problemas más frecuentes se pueden mencionar: i) en el caso de las instituciones grandescon trayectoria como universidades, éstas requieren de una modernización administrativa, con defini-ción de estructuras, asignación de responsabilidades y claridad en las líneas de poder; ii) en lasseccionales, el manejo de personal, los procesos de adquisiciones, recursos y administración financie-ra, son ambiguos en las líneas de toma de decisiones, lo cual trasciende a los controles y estos últimosterminan no existiendo, iii) no existen mecanismos ni instrumentos técnicos que permitan hacer se-

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL98

guimiento a los planes y proyectos, iv) las relaciones entre la dirección general, las facultades y losdepartamentos, se mueven en dos extremos: uno, en el que ni las facultades ni los departamentostienen autonomía para auto organizarse y el otro, en el que tanto facultades como departamentosactúan en forma independiente (superponiendo funciones) y por fuera de las políticas y propósitos dela institución, v) la gestión universitaria está en manos de funcionarios que necesitan capacitación yactualización, además de que requieren con urgencia reorientar el estatuto de personal administrativoy vi) en general todas las instituciones, y el mismo sistema, requieren el diseño de criterios e indicado-res de gestión.

3. Problemas relacionados con la crisis presupuestal y financiera frente a los procesos de planeaciónEl análisis del presupuesto nacional evidencia la tendencia en la disminución relativa de la importan-cia de la universidad pública. Mientras en los años ochenta un 23% de los recursos destinados a laeducación estaban dirigidos a la educación superior ya a comienzos de los noventa esta cifra descen-dió al 13% 88 , con proyección a bajar todavía más. Esta situación se refleja en el crecimiento de la matrí-cula, entre 1990 y 1999, de la educación privada, que fue del 98,4%, mientras que la oficial tuvo unincremento del 52,3%. La participación de la educación oficial pasó del 40% en 1990 al 33,5% en 1999,cediéndole así espacio a la privada, que ganó 6,6 puntos.

Los argumentos que se esgrimen para explicar este comportamiento de la matrícula tienen que veren su mayoría con factores externos, como la pérdida relativa de la participación del sector social en elPIB y el crecimiento sin control de las instituciones privadas, entre otros. Sin embargo, esto lleva a quelas instituciones de educación terciaria públicas se miren al interior y cuestionen su gestión pues,como ya se ha visto, el déficit que vienen acumulando por diferentes razones sigue creciendo y afec-tando la cobertura y la calidad de la educación pública .

En la búsqueda de razones para entender la pérdida relativa en la participación de la educaciónpública, están los bajos resultados de las instituciones de educación terciaria de este sector al final delas administraciones o años fiscales, que reflejan problemas de claridad de las instituciones con rela-ción a su misión y ausencia de indicadores de eficiencia de su administración, entre otros. El enfoqueen la rendición de cuentas de las instituciones públicas se reduce fundamentalmente a describir laejecución de un presupuesto por “origen y destino” y una justificación contable de lo realizado. Eneste caso, les corresponde a las instituciones rectoras trabajar y exigir resultados concretos frente aprogramaciones también concretas, en donde tanto docentes como directivos y administrativos secomprometan a trabajar por objetivos y a obtener buenos resultados de acuerdo con la misión de lasinstituciones de educación superior.

88. Jiménez José Tomás. La financiación de la universidad pública.

ASEGURAMIENTO DE LACALIDAD EN COLOMBIA

Anexo III

Por Robin DePietro-Jurand y María José Lemaitre

99

a preocupación por la calidad de la educación es cada vez mayor debido a los cambios en elentorno social, el aumento de la escolaridad, la diversificación institucional, la globalización y ladisminución del gasto público, factores que generan dudas acerca de la calidad de la educación

terciaria y justifican el desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad.Luego de una acelerada expansión en la educación terciaria durante la última década, Colombia, al

igual que muchos otros países, instituyó un sistema de aseguramiento de la calidad con miras a garan-tizar que ésta no se sacrifique con la expansión. La principal fortaleza que muestra el sistema – y,paradójicamente, también una de sus debilidades sobresalientes – radica en su carácter mixto. El siste-ma lo cubre todo: instituciones, programas de pregrado y posgrado, e individuos. Pretende: garanti-zar que se cumplan las condiciones requeridas para iniciar programas, los estándares mínimos y altacalidad. La acreditación ha logrado un impacto positivo en la educación terciaria colombiana, estimu-lando mejoras en los programas e instituciones participantes. No obstante, hay indicios de ciertosproblemas fundamentales: el reducido número de los que están acreditados, muchas institucioneshaciendo lo mismo o que cumplen funciones diferentes.

Se requieren mejoras que le impriman cierto grado de organización a los distintos mecanismos deaseguramiento de calidad ya existentes, para que las instituciones y sus programas avancen de mane-ra escalonada con el fin de fomentar niveles crecientes de calidad y permitan un mayor sentido decompromiso institucional con ésta. Con tal propósito se recomienda estudiar las siguientes modifica-ciones al sistema de aseguramiento de la calidad:

Aclarar y diferenciar cuáles son los roles de los diversos organismos que participan en el asegu-ramiento de la calidad.Pensar en la creación de organismos u organizaciones de acreditación privados.Establecer un nuevo marco para la acreditación, que no dependa tanto de criterios basados eninsumos.Aclarar el significado y las expectativas referentes a una acreditación de alta calidad en un contex-to de diversidad de ofertas de programas.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL100

Revisar los estándares que se utilizan para adaptarlos a las necesidades de las institucionestecnológicas y técnicas.Incluir procedimientos que determinen la elegibilidad de una institución según el esquema deauxilios estudiantiles.

CUADRO III.1: CRECIMIENTO DE LA COBERTURA DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA(Países seleccionados de América Latina)

Colombia 6,5 15 150Argentina 22 36 64Brasil 11 15 36Chile 12 32 167

Costa Rica 21 30 43México 14 16 14Perú 17 26 53Uruguay 17 30 77

Venezuela 21 29 38

Fuente: Datos de ICFES para Colombia y de la UNESCO (1999), registrados en los Indicadores de desarrollo mundial de 2001.

País % de aumento en la cobertura de 1980 a1997

% de la cohorte de edad en educación terciaria1980 1997

Introducción y antecedentes“En ciertas regiones del África Oriental, cuando dos personas se conocen, la primera en saludar dice:‘Yo te veo’, y la segunda le responde: ‘Yo estoy aquí para ser visto”. En pocas palabras, en este saludose tiene todo: reconocimiento, apertura y confianza, que son los ingredientes de cualquier sistema deaseguramiento de calidad. “Yo te veo”...“Yo estoy aquí para ser visto”89 . Este es el mismo proceso quetuvo lugar en la educación terciaria colombiana a lo largo de la década del noventa, con la introduc-ción de mecanismos de aseguramiento de calidad fortalecidos. Sin embargo, para lograr las mejorasque necesita el sistema colombiano para estar conforme con las prácticas de aseguramiento de la cali-dad internacionales, las instancias gubernamentales responsables de las políticas necesitan llevar acabo reformas audaces y radicales.

Si bien la cobertura de la educación terciaria colombiana continúa siendo baja en el contexto de laregión latinoamericana, el sistema ha mostrado un rápido crecimiento desde 1980, tal como lo ilustrael Cuadro III-1 90. En comparación con los países de la OCDE, cuya tasa de crecimiento promedio entre1980 y 1997 fue superior a la de Colombia, el país sigue rezagado. Actualmente, en un país promediode la OCDE, más de la mitad de los jóvenes puede adquirir en la educación terciaria habilidadesaltamente avanzadas, las que se ven retribuidas en el mercado laboral y que les asegura un nivel devida elevado y seguro. En Colombia, por el contrario, sólo uno de cada siete jóvenes accede a la edu-cación terciaria, pero la calidad de la educación no es uniforme ni garantiza siempre una mejor remu-neración en el mercado laboral.

89. Barblan, Andris. “International Quality Assurance”. Alocución central de Andris Barblan, Secretario general de laAsociación de Universidades Europeas, en el almuerzo de reunión plenaria de la Conferencia anual de 2001 de laCHEA (Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, por su sigla en inglés), GENEVA, CHEA. Nueva Orleans,Louisiana, martes 23 de enero de 2001.

90. La educación terciaria ha sufrido una expansión de dimensiones dramáticas desde 1990 hasta hoy, con una tasadel 20% anual, lo que equivale a la creación de aproximadamente 130 mil cupos nuevos al año. Sin embargo, la cober-tura continúa siendo de tan sólo 15%, bastante por debajo de la media regional.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 101

La rápida expansión del sector no dejó de causar grandes dificultades, entre las cuales la más evi-dente fue la percepción de un deterioro en la calidad y la pertinencia del sistema de educación tercia-ria. Como respuesta a las preocupaciones sobre la calidad de la educación se promulgó la ley 30 de1992, seguida de sus correspondientes decretos, cuya finalidad es mejorar la calidad de la educaciónterciaria incorporando diversos mecanismos para su aseguramiento, desde que éstos se instauraron elgobierno de Colombia ha continuado trabajando en su fortalecimiento y garantiza la calidad del sec-tor. Este aspecto cobra especial importancia en los países en desarrollo debido a que, según lo revela elmás reciente documento de estrategia del Banco Mundial sobre la educación terciaria (2001), la acu-mulación de conocimiento se ha convertido en uno de los factores más importantes para el desarrolloeconómico. Los establecimientos de educación terciaria pueden ofrecer programas de formación aca-démica, capacitación e investigación que apoyen las estrategias de crecimiento económico basadas enel conocimiento, las cuales, a su vez, contribuyen a disminuir la pobreza. También es cierto que laseconomías impulsadas por el conocimiento sufren cambios importantes en sus necesidades educati-vas y de capacitación, como: i) una mayor demanda por destrezas superiores en la fuerza laboral; ii) lamayor importancia concedida al “aprendizaje permanente” y iii) la creciente demanda de títulos ycompetencias reconocidos en el ámbito internacional.

Mecanismos de aseguramiento de la calidadEl tema de la calidad de la educación terciaria no es un concepto nuevo. Desde que nacieron las uni-versidades todos los países han lidiado con este tema, y deberán continuar definiendo y refinando elconcepto de la calidad a medida que la educación terciaria se universaliza, comercializa einternacionaliza cada vez más (Eaton, 2001) 91.

Con todo, la preocupación por la calidad se ha convertido en un asunto cada vez más urgente,debido al impacto que ejercen los cambios del entorno social en los sistemas de educación terciaria: laexpansión de la matrícula, la diversificación de las instituciones y de los programas, la globalización yel cruce de fronteras por parte de estudiantes y profesionales, la reducción del gasto público y lanecesidad de encontrar nuevas fuentes de financiación, son factores que despiertan dudas sobre lacalidad y que subrayan la necesidad de establecer mecanismos que la aseguren (El-Khawas, 1998;Thune, 1998; Middlehurst y Woodhouse, 1995; Sanyal, 1995).

La mayoría de los países han desarrollado planes de aseguramiento de la calidad o están trabajan-do en ellos. Tal como lo menciona el estudio de El-Khawas y et.al. (1998) hay un acuerdo informal sobreuna serie de elementos esenciales comunes que se consideran necesarios para todo sistema de asegu-ramiento de la calidad, los cuales se presentan en el Recuadro III-1.

RECUADRO III.1: ELEMENTOS ESENCIALES DEL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDADOrganismos semiautónomosEstándares y expectativas explícitosAutoanálisis de la institución o unidad académicaRevisión externa por parte de peritos visitantesRecomendaciones escritasInformes públicos con carácter público

Dedicación tanto al proceso (es decir, a la capacidad) como a los resultados.

Fuente: El-Khawas, DePietro-Jurand y Holm-Nielsen (1998).

91. La “universalización” significa la educación superior masiva y la expectativa de que todas las personas obtenganalgún tipo de formación académica posterior a la secundaria; la “comercialización” se refiere a la tendencia que hay adefinir la “calidad” como la capacidad de respuesta del mercado que se da en forma simultánea con los valores tradi-cionales de la educación como bien público, e “internacionalización” se refiere a las fronteras expansivas de las institu-ciones y programas mediante la creación de instituciones virtuales y de ofertas a distancia y en línea.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL102

Sin embargo, además de lo dicho, cabe anotar que cada país ha desarrollado un enfoque diferentepara garantizar la calidad y abordar sus principales inquietudes en este campo. Es así como en algunossistemas el gobierno desempeñan un papel protagónico, mientras que en otros hay organismos inde-pendientes encargados de evaluar la calidad de las instituciones de educación terciaria o de sus pro-gramas, o bien la de ambos. De igual manera se presentan diferentes esquemas en la relación entre laevaluación y la asignación de recursos, ya sea como resultado de los mecanismos de financiación, delofrecimiento de incentivos o del acceso a fondos especiales para mejorar la calidad. Por ejemplo, losgobiernos del Reino Unido (Recuadro III. 2)y Australia desempeñan un rol importante en el asegura-miento de la calidad, pues en ambos países la enseñanza y la investigación se someten a evaluacionesbasadas tanto en la autoevaluación como en la revisión por parte de sus pares. En el caso de Australia,el financiamiento va ligado a los resultados de las revisiones institucionales. Argentina, por medio delComité nacional de evaluación y acreditación universitarias, introdujo mecanismos de aseguramientode la calidad basados en la información transparente y objetiva recopilada de estudiantes, administra-dores y profesores, así como en los mecanismos de asignación de recursos que ofrecen incentivos a laeficiencia (Banco Mundial, 1995).

Los sistemas también difieren unos de otros, dado que algunos ponen mayor énfasis en la rendi-ción de cuentas o en el cumplimiento de los requisitos básicos de calidad, mientras que otros prefierenacreditar a las instituciones y otros más le fijan una prioridad mucho más alta al mejoramiento em-pleando la autorregulación. Los primeros, por lo general, se establecen cuando los sistemas de educa-ción terciaria han mostrado un crecimiento acelerado, reflejado no sólo en el aumento de la matrículasino también en el número y diversidad de instituciones y programas. La acreditación es posible unavez se hayan reconocido no sólo el logro de un nivel básico de calidad sino también la necesidad deofrecer y reforzar incentivos al mejoramiento continuo. La autorregulación y el mejoramiento soneficaces principalmente en sistemas donde las instituciones gozan de una gran autonomía y cuentancon mecanismos de aseguramiento de la calidad internos sólidamente desarrollados y en los que noparece necesitarse un reconocimiento público de ésta 92 .

Por último, hay sistemas que se concentran en la acreditación institucional, otros en la evaluaciónde los programas y algunos más de los resultados mediante diferentes tipos de exámenes que se apli-can a estudiantes y graduados. En ciertos casos se combinan algunas de las estrategias anterioresasegurando una aplicación sistemática de los estándares y procedimientos.

Es posible que Colombia necesite de un sistema mixto, que combine la rendición de cuentas con laacreditación así como diferentes niveles de focalización, pero se deben diferenciar con claridad tantolos enfoques como los métodos escogidos para lograr la efectividad de los sistemas aplicados.

Visión general del sistema de aseguramiento de calidadde la educación terciaria colombiana

Al igual que muchos otros países, Colombia ha pasado de tener un sistema elitista de educación tercia-ria a uno masivo, caracterizado por un acceso más amplio y una mayor diversidad de instituciones(universidades; instituciones universitarias; instituciones tecnológicas y técnicas profesionales), pro-gramas de estudios y estudiantes. La mayor parte de los estudiantes de la educación terciaria estánmatriculados en las universidades e instituciones universitarias (Cuadro III-2), y en menor grado enlas instituciones tecnológicas y técnicas profesionales. Con la masificación de la educación terciaria

92. Ejemplos del primer tipo de sistemas los constituyen la evaluación de las nuevas universidades privadas enChile, la evaluación de los programas de pregrado en Brasil y el sistema que se adoptará en España; la acreditación esrealizada por CONEA U en Argentina, en algunas provincias canadienses, en Francia, y se está implantando como unsistema nuevo en los Países Bajos. En el esquema de auditoría sueco predomina un enfoque en el mejoramiento de laautorregulación, también vigente durante muchos años en Países Bajos mediante evaluaciones efectuadas por la VSNU.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 103

La Agencia de aseguramiento de la calidad de la educación superior en el Reino Unido (QAA, por su sigla en inglés) sefundó en 1997, con el objeto de disponer de un sistema integral de aseguramiento de la calidad para la educaciónterciaria del Reino Unido. Es un organismo independiente, financiado por la afiliación de las universidades e institucio-nes de educación terciaria y mediante contratos con los principales organismos de financiación de la educación tercia-ria. Su función principal es revisar la calidad y los estándares de la educación terciaria del país, auditando la forma comocada una de las universidades e instituciones determinan estos dos elementos, además de revisar los estándares acadé-micos y la calidad del proceso de enseñanza- aprendizaje de cada una de las asignaturas. Los informes están a disposi-ción del público tanto en la pagina Web de la QAA como en forma impresa. La revisión académica es por ciclos, cadauno de seis años periodo durante el cual se realiza una revisión de todas las instituciones y asignaturas.Revisión y presentación de informes. La revisión académica aborda tres áreas interdependientes:

Los Informes sobre estándares académicos establecen qué tan adecuados son los resultados del aprendizaje enrelación con enunciados pertinentes de referencia para cada asignatura; la efectividad del diseño del plan de estudios ylas disposiciones de evaluación en referencia con los resultados de aprendizaje buscados y con los logros reales de losestudiantes.Los Informes sobre la calidad de las oportunidades de aprendizaje evalúan para cada asignatura la efectividad dela enseñanza, los recursos para el aprendizaje y el apoyo académico para promover el aprendizaje y los logros delestudiante.Los Informes sobre la administración institucional de los estándares y la calidad son aquellos que hacenreferencia a la solidez y seguridad de los procesos y procedimientos, relacionados con la responsabilidad que tiene lainstitución como organismo facultado para otorgar títulos y otros reconocimientos homologables en los órdenes na-cional e internacional. Esto comprende la aprobación y revisión de programas, la administración de créditos académi-cos y organización de competencias, y la gestión de los procedimientos de evaluación.Autoevaluación. De las áreas anteriores, las dos primeras se abordan con revisiones al nivel de asignatura y las tresúltimas, al nivel de la institución en general. En todos los casos, la institución elabora un documento de autoevaluaciónque le permite reflexionar en lo que hace y por qué lo hace, así como en los métodos que utiliza para alcanzar susmetas. Un grupo de evaluadores analiza la autoevaluación y luego visita la institución con el fin de recopilar el materialprobatorio necesario para emitir su juicio.

Fuente: Agencia de aseguramiento de la calidad de la educación superior (The Quality Assurance Agency for Higher Education). http://www.qaa.org.uk/

RECUADRO III.2: AGENCIA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DEL REINO UNIDO:¿CÓMO FUNCIONA LA REVISIÓN ACADÉMICA?93

surgió la preocupación de que la rápida expansión había causado un deterioro de la calidad y unamenor pertinencia, lo que indujo al gobierno a iniciar un mecanismo de aseguramiento de calidad 94.

En el sistema en Colombia participan una serie de organismos gubernamentales. El Ministerio deEducación Nacional (MEN) y la Dirección de Educación Superior (DES) regulan la educación superioren Colombia. El MEN y la DES formulan las políticas, planes, programas y objetivos del subsector. ElMEN, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planea-ción (DNP), determinan el monto y mecanismos de asignación de los recursos públicos 95 . Además delos anteriores, los siguientes organismos también cumplen funciones en el aseguramiento de la cali-dad en Colombia:

Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES): entidad adscrita al MEN,que desempeña tres tareas normativas con el objetivo específico de mejorar la calidad. El ICFES: i)

93. Parte de esto se está cambiando, debido a que las instituciones objetaron la forma como estaba funcionando laQAA por lo cual a su presidente ejecutivo, John Randall, se le obligó a renunciar en septiembre de 2001.

94. El deterioro de la calidad se debe, en parte, a la celeridad con la que muchos de los establecimientos de educaciónterciaria buscan obtener la categoría de universidades o de instituciones universitarias, sin contar con las instalacionesfísicas ni la planta académica necesarias y sin haber desarrollado programas de alta calidad.

95. Los ministerios de Hacienda y de Educación tienen algunas restricciones legales respecto a sus facultades deasignación de recursos, debido a que el artículo 86 de la ley 30, aprobada en 1992, exige que la asignación de fondos alas universidades oficiales provenientes de los presupuestos nacional y territorial sea superior a la de 1993 en pesosconstantes.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL104

supervisa a las instituciones de educación terciaria y se cerciora de que funcionen cumpliendo con losobjetivos que establecen las normas; ii) recopila, analiza y divulga la información referente a la educa-ción terciaria por medio del Sistema nacional de información de la educación superior 96 y iii) brindaapoyo al Ministerio y a la Comisión Consultiva en la acreditación y aprobación de los establecimientosde enseñanza mediante la acreditación previa (consúltese este tema en la sección correspondiente alSistema de aseguramiento de la calidad en Colombia).

El ICFES también diseñó la prueba nacional conocida como examen del ICFES y es el encargado deadministrarla, la cual es ampliamente utilizada por las instituciones para la selección de los estudian-tes que aspiran a ingresar a la educación terciaria. La prueba se desarrolló en 1968 e inicialmente eravoluntaria, permitía a cualquier egresado colombiano de educación secundaria que quisiera ingresar auna universidad colombiana tomarla en cualquier ciudad del país. En 1980 el examen fue modificadoy se hizo obligatorio para la admisión a la educación superior (ley 81 de 1980). (http://hydra.icfes.gov.co/ingles/evaluacion/StateExams/Default.htm).

El “examen del ICFES” cumple con una doble función. En primer lugar, como se anotó anterior-mente, lo utilizan como herramienta de admisión las instituciones de educación terciaria para calificarla calidad de sus solicitantes (aunque algunas universidades continúan aplicando sus propios exáme-nes de admisión); y, en segundo término, sirve como examen de culminación de los planteles de ba-chillerato y como herramienta de evaluación de la calidad de éstos. En calidad de tal, los resultados dela prueba le proporcionan al MEN información acerca de la efectividad de la enseñanza secundaria enel país y ayudan a la formulación de políticas y la toma de decisiones orientadas a las intervencionesde mejoramiento de la enseñanza y el aprendizaje en el de secundaria.

A partir del año académico de 2001, el ICFES inició también un examen nacional para graduadosuniversitarios. Los exámenes de calidad de la educación superior (ECES), se administraron a estudian-tes de medicina e ingeniería mecánica. Éstos fueron voluntarios, tanto para las instituciones comopara los estudiantes, pero se prevé que en el transcurso de los próximos años la prueba se convertiráen obligatoria. Más aún, el ICFES proyecta extender la cobertura del ECES a otras carreras universita-rias. Este enfoque ha resultado muy útil para el aseguramiento de la calidad en otros países. Por ejem-plo en Brasil, el Provão, evaluación nacional de programas de pregrado, (Recuadro III-3) instaurado en1996, constituye un éxito como instrumento de evaluación institucional.El ICFES igualmente administra el Sistema nacional de información de la educación superior (SNIES),cuyo propósito es recolectar información acerca de los establecimientos de educación terciaria, pro-gramas que ofrecen, número de profesores, cursos que componen cada programa, etcétera. No obs-

CUADRO III.2: INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA

SEGÚN PERSONERÍA JURÍDICA, 1999

Universidades 95 660.083 79 71.990Instituciones universitarias 70 58.488 7 17.876Instituciones tecnológicas 62 75.199 9 10.046Instituciones técnicas profesionales 53 41.777 5 6.843

Total 280 835.547 100 106.755

Fuente: ICFES, Estadísticas sobre educación superior, 1999.

Personería jurídicade la institución

Número deinstituciones

Número deestudiantes

% del númerototal

de estudiantes

Número degraduados

(1999)

96. De acuerdo con el decreto 2662 de 1999, las dos primeras funciones han pasado de centrarse exclusivamente en laeducación terciaria y se han extendido a la educación secundaria.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 105

tante, su función principal parece centrarse en el registro de los programas académicos. Antes de queun programa pueda funcionar en una institución académica, se debe registrar en el SNIES y cumpliralgunos requisitos mínimos básicos. En el pasado se han presentado problemas en la inscripción de losprogramas. Por ejemplo, había unos inscritos que no se impartían o que funcionaban sin cumplir conlos requisitos mínimos. En la actualidad, antes de proceder a la inscripción, el ICFES verifica la exacti-tud de la información suministrada por la institución. Éste no constituye en realidad un mecanismo deaseguramiento de la calidad, sino más bien un sistema de información que proporciona datos sobreuna variedad de insumos, tales como la relación de alumnos por profesor, la formación y experienciade los docentes y el tipo de cursos ofrecidos. Sin embargo, teniendo en cuenta que su intención esrechazar los programas que no cumplan con el mínimo de requisitos, puede actuar como una medidabásica de la calidad en cuanto a la provisión de los insumos necesarios. Para que el sistema funcioneadecuadamente, es esencial que el ICFES cuente con la capacidad de verificar la exactitud de la infor-mación suministrada en el momento de la inscripción. Asimismo es responsabilidad del ICFES el cer-ciorarse de que la información reunida para el SNIES sea difundida al público, de forma que tanto losestudiantes como sus familias puedan tomar decisiones informadas respecto a la educación terciaria.Ésta, por lo regular, aparece publicada en la mayoría de los principales diarios del país.

Consejo nacional de educación superior (CESU). Es una entidad adscrita al ICFES que proponepolíticas y planes al MEN respecto al desarrollo de normas, procedimientos y mecanismos paraevaluar la calidad de la educación superior.Comisión consultiva de instituciones de educación superior 97. Instancia recientemente creada,conformada por cinco profesores universitarios, sirve de organismo consultor del Ministerio deEducación en asuntos relacionados con la creación de nuevas instituciones de educación tercia-ria, la apertura de seccionales de instituciones existentes en otras ciudades y la transformaciónde las técnicas y técnicas profesionales en las universitarias.Consejo nacional de acreditación (CNA) 98. Esta entidad, conformada por siete miembros de laacademia, es la encargada del diseño y aprobación de los mecanismos de acreditación de losprogramas de educación terciaria. Fue establecido con aprobación del ICFES y está adscrito alConsejo nacional de educación superior (CESU).El CNA determina las condiciones de la acreditación, actualmente centradas en la autoevalua-ción y la calidad, que debe cumplir un programa para obtener la acreditación. Cualquier tipo deestablecimiento de educación terciaria - universidades, institutos universitarios, institucionestecnológicas o instituciones técnicas profesionales - puede solicitar la acreditación de excelencia.Desde febrero de 2002 se han acreditado 110 programas (56 de ellos de nueve institucionesoficiales y 54 de dieciséis instituciones privadas), y otros 303 programas de 74 más han iniciadoel proceso de acreditación. Suponiendo que todos estos programas logren ser acreditados, estosignificaría que un total de 413 programas, es decir solo 8% del total de los programas existentesserían acreditados.Comisión nacional de doctorados y maestrías (CNDM). Esta entidad adscrita al ICFES, creadaen 1994 por el decreto 2791, está conformada por cinco académicos nombrados por el CESUmás un observador del ICFES. A los miembros de la CNDM les corresponde evaluar y aprobarlas solicitudes de las instituciones que buscan establecer o continuar impartiendo programas demaestría o doctorado. La CNDM también se encarga de establecer y mantener relaciones conuniversidades extranjeras con el fin de estimular el intercambio internacional y fomentar con-tactos con el exterior.

97. Establecida mediante el decreto 1176 de junio de 1999.98. Establecido mediante la ley 30 de 1992.

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En Brasil, la ley nacional de educación exige el “examen nacional dos cursos”, o Provão , como medio para la evaluacióncontinua del mejoramiento de la calidad de la educación terciaria. Aunque el examen está diseñado para medir eldesempeño de las instituciones más que el de los estudiantes, éstos deben tomarlo para obtener su título de gradoreconocido por el gobierno. El reporte de los datos sobre la institución es realizado por esta misma. A su vez, losresultados institucionales se publican anualmente en internet, la prensa escrita y una publicación del gobierno. Lapublicación de los puntajes del Provão ha llamado considerablemente la atención de los medios de comunicación y haypruebas recientes de que los estudiantes y sus familias consultan esta información en el momento de elegir una institu-ción de educación terciaria. Los resultados individuales de los estudiantes no se publican, aunque se afirma que losempleadores se muestran interesados en el puntaje de sus empleados potenciales.El Provão se ofrece actualmente en 24 áreas temáticas, pero en el futuro se pretende hacerlo disponible en todas lasasignaturas. Esta es la primera vez que en Brasil las instituciones de educación terciaria se someten a una evaluaciónsistemática en el orden nacional. El Provão también representa un medio de recolección de datos en profundidad sobreel perfil de los estudiantes que se gradúan y de la calidad de la formación que reciben. Esta prueba ha influido profun-damente en la educación terciaria brasileña, pues ha despertado en forma dramática la conciencia del público acerca dela calidad de este subsector. Este examen estándar, del orden nacional, mide el desempeño de los graduados en más dedoce disciplinas académicas. Los resultados se desglosan por institución y luego se publican. Como tales, sirven deindicador comparativo de hecho de la calidad de los graduados y, por inferencia, de la calidad de la instrucción y laformación académica.

Desde su instauración en 1996, el Provão ha crecido tanto en cobertura como en influencia. El primer examen cubriósólo tres disciplinas académicas (administración, ingeniería y derecho). La existencia del Provão provocó una fuerteoposición tanto del estudiantado como del profesorado, que condujo a boicoteos e interrupciones amenazantes en lossitios donde se administró. Esta oposición ha cesado, especialmente debido al interés que la prensa y el público engeneral han demostrado en los resultados. Ya entrado en su sexto año, el Provão ha recibido una amplia aceptación ycientos de artículos documentan sus efectos sobre el sistema universitario brasileño. El efecto más evidente es que haproporcionado mayor información a los estudiantes potenciales sobre la calidad de los programas que otorgan títulosuniversitarios, con lo cual se han creado consumidores de la educación más conocedores e informados. Las institucio-nes privadas, muchas de las cuales se sentían, equivocadamente, con menos prestigio que las públicas de mayoresrecursos dedicados a la investigación, cuentan ahora con un medio objetivo para demostrar la calidad de sus progra-mas. Por otra parte, varias universidades oficiales de renombre que tenían programas universitarios cuyos puntajes enel Provão fueron desalentadores luchan en la actualidad por salvar su reputación como líderes en este terreno.Gracias al Provão los estudiantes muestran su satisfacción o insatisfacción con los establecimientos de educación tercia-ria. Los solicitantes de cupos universitarios indagan rutinariamente sobre el desempeño de dichas instituciones en elProvão, y los planteles que obtienen los mejores resultados destacan esta información en su material de divulgación.Casi la totalidad de establecimientos privados cuyos puntajes han sido sistemáticamente altos ha registrado un aumen-to en el número de solicitudes de matrícula. De igual manera, las universidades privadas que han logrado demostrar sucalidad atraen a profesores talentosos de las instituciones oficiales. Por otra parte, el Provão ofrece una encuesta anualconfiable de los egresados, sobre los cuales se reúne información importante acerca de sus antecedentes, actitudeshacia su formación académica y metas futuras. Esta información, junto con actividades adicionales de evaluación reali-zadas por la Secretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación (MEC/SESU, por sus siglas en portugués),generan ciclos de retroalimentación que se incorporan en las políticas de educación terciaria. El Provão no es la panaceapara la calidad del sistema brasileño y se le ha señalado como un sistema que tiende a favorecer a los ganadores en lugarde ayudar a los que luchan por mejorar. De igual manera, el Provão tiende a reforzar la estructura disciplinaria delsistema de educación terciario brasileño, en un momento en el que los estudios multidisciplinarios y las habilidades detipo general cobran un valor cada vez mayor. Por último, el Provão no registra en la actualidad el «valor agregado» de laeducación, dado que aún no existe un examen estándar para quienes culminan la educación secundaria. Sin embargo,inclusive teniendo en cuenta todas estas críticas, los observadores están de acuerdo, prácticamente por unanimidad,en el impacto revolucionario que ha ejercido el Provão en el interés por la calidad de la educación terciaria.

Fuente: Banco Mundial, (2000) Brasil: Higher Education Sector Study, vol. I.

RECUADRO III.3: PROVÃO: LA EXPERIENCIA BRASILEÑA DEL EXAMEN NACIONAL DE EGRESODE LA EDUCACIÓN TERCIARIA

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 107

Mecanismos de aseguramiento de la calidad en ColombiaEl sistema regulatorio colombiano está conformado por una serie de mecanismos, varios de los cualespueden también ser incluidos en una definición global del aseguramiento de la calidad. Algunos deellos son aplicables a instituciones, otros a programas (tanto de pregrado como de posgrado) y otrosmás, a los individuos. Al observar el Cuadro III-3 se puede tener una idea de cuáles son estos mecanis-mos, organizados según la unidad de evaluación y el momento en el que se evalúan (antes de iniciaractividades o durante su funcionamiento).

Como se puede apreciar, hay diferentes mecanismos, todos los cuales buscan asegurar la calidaden algún aspecto de la educación terciaria colombiana. No a todos se les puede considerar estricta-mente mecanismos de aseguramiento de la calidad según estándares internacionales, pero dado quetodos ellos desempeñan un papel en el proceso, se les analiza de manera individual en la siguientesección. Según parece, el ICFES es el organismo principal de aseguramiento de la calidad, aunque nose le reconoce públicamente como tal, ya que toma la mayor parte de las medidas normativas – unalabor atribuida al CNA y a la CNDM, entidades que, por su parte, desempeñan únicamente un papellimitado y rigurosamente definido dentro del sistema.

1. InstitucionesAnalizando los mecanismos de aseguramiento de la calidad por nivel de análisis, se presenta el si-guiente panorama:

Apertura. Los nuevos establecimientos de educación terciaria, así como las nuevas seccionales existen-tes y la transformación de las instituciones técnicas y técnicas profesionales en instituciones universi-tarias, deben recibir la aprobación del Ministerio de Educación, por recomendación de la ComisiónConsultiva de Instituciones de Educación Superior. Esta instancia asesora al Ministerio en asuntosespecíficos. En el caso de una institución nueva, los siguientes requisitos sirven de guía para la reco-mendación de la Comisión al Ministerio: i) las nuevas instituciones deben contar con recursos que lespermitan funcionar durante aproximadamente entre 1,5 y 2,5 años sin recurrir a los ingresos de lasmatrículas para los gastos iniciales de apertura; ii) deben tener, entre otros, instalaciones físicas, labo-ratorios y bibliotecas apropiados, y iii) la planta de personal docente y administrativa debe correspon-der a su misión institucional (en la parte académica y en otros aspectos). A las instituciones existentes

CUADRO III.3: MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN COLOMBIAPOR UNIDAD DE ANÁLISIS Y ETAPA DE DESARROLLO

Instituciones Programas dePregrado

Programas deposgrado

Estudiantes

APERTURA -EVALUACIÓNINICIAL

Asesoría de la Comi-sión consultiva de IESal MEN

Inspección total (porparte del ICFES)

Evaluación de condi-ciones previas (porparte del CNA, antesde la acreditación)Información (por par-te del ICFES – SNIES)

Inscripción (por par-te del ICFES)

Estándares mínimos/Acreditación previa(CNA e ICFES)

Acreditación de laalta calidad (por par-te del CNA)

Información (porparte del ICFES –SNIES)

Evaluación para la ini-ciación de los progra-mas (por parte de laCNDM)

Seguimiento aprogramas existen-tes (por parte de laCNDM)

Intercambio interna-cional (por parte de laCNDM)

Examen de admisión(por parte del ICFES)

(Exámenes y evalua-ciones en las institu-ciones de educaciónsuperior)

ECES resultados (porparte del ICFES)

SUPERVISIÓN

ACREDITACIÓN

INFORMACIÓN

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se les evalúa los recursos financieros y su uso y, además, se les estudia cuidadosamente su trayectoria.Enseguida, además de los insumos, la Comisión estudia también el resultado del proceso de acredita-ción de los programas de la institución.

Supervisión continua. Hace muy poco tiempo el ICFES introdujo la inspección total del sistema de edu-cación terciario. El nuevo mecanismo dispone la visita a las instituciones de equipos de inspectores delgobierno, con el fin de asegurar que éstas se encuentren cumpliendo con los criterios básicos tantoeducativos como de seguridad. Los establecimientos que no cumplan con los requisitos reciben un lis-tado de mejoras obligatorias para emprender con el fin de que la institución pueda continuar en fun-cionamiento. Hasta ahora se han visitado 77 instituciones, y se esperaba que las 188 restantes recibieranla visita de los inspectores antes de la posesión del nuevo presidente de Colombia, en agosto de 2002.

Acreditación. Antes de solicitar al CNA la acreditación de un programa, las instituciones deben demos-trar que cumplen con los requisitos básicos de elegibilidad, presentando al Consejo nacional de acre-ditación documentos probatorios de doce requerimientos (Anexo III. A), luego de lo cual los represen-tantes del CNA visitan la institución para verificarlos. De ser así, el programa puede proseguir al procesode autoevaluación.

Información. El ICFES, por medio de Sistema nacional de información de la educación superior (SNIES),recopila y pone a disposición del gobierno y de diferentes interesados todos los datos pertinentesacerca de las instituciones de educación terciaria (por ejemplo, los problemas que ofrecen, el númerode docentes, los cursos de cada carrera, etcétera).

2. Programas de pregradoApertura. La inscripción de los programas se inició en 1990. Para ofrecer un determinado programa lainstitución debe registrarlo en el ICFES y demostrar los estándares básicos para impartirlo. Los requi-sitos son mínimos, pero incluyen información acerca del número de docentes, su formación y expe-riencia, el espacio físico disponible para dictar las clases, etcétera. Una vez registrado, el programarecibe un número de inscripción y queda incluido en la base de datos del SNIES. Si la institución ya hainscrito el programa pero quiere ofrecerlo en una diferente modalidad o en una sede distinta, debeinscribirlo de nuevo suministrando la información pertinente para la nueva oferta. La inscripción delos programas es obligatoria y el hecho de no inscribirlos de acuerdo con los procedimientos puedeacarrear graves consecuencias99 . En 1990 se habían inscrito 1.809 programas de educación terciaria, ypara 1997 este número había aumentado a 2.948. Sin embargo, debido a la rápida expansión que sufrióel sistema de educación terciaria en Colombia, los múltiples programas que iniciaron su proceso desolicitud de inscripción impusieron una pesada carga al ICFES, lo cual ocasionó la inscripción de pro-gramas que no cumplían con los requisitos mínimos básicos así como con la operación de programasno inscritos. Esto obligó a reformular el proceso de inscripción con el fin de hacerlo más fácil y transpa-rente. No obstante, el problema real radica en la necesidad de mantener la capacidad de verificaciónde la exactitud de la información suministrada para la inscripción, sin reducir el grado de exigenciapara las instituciones y los programas.

99. Por ejemplo, hace un tiempo la Universidad Antonio Nariño fue cerrada durante un año debido, entre otrascosas, a que omitió inscribir algunos de sus programas en el ICFES. Aunque el plantel había inscrito todos los progra-mas que ofrecía en su sede de Bogotá, no lo hizo con los ofrecidos en sedes alter nas de otras seccionales del país. Enotras palabras, estaba utilizando los números de inscripción registrados para sus programas de Bogotá en sus otrassedes, sin infor mar al ICFES que dichos programas se impartían en localidades diferentes, con profesores diferentes,etcétera. Aunque técnicamente los programas no eran nuevos, de todas formas se debían haber inscrito con el fin degarantizar que cumplían con los estándares mínimos en dichas sedes alternas. A raíz de este cierre, el gobierno lessolicitó a otras universidades que aceptaran voluntariamente en sus programas a los estudiantes de la Universidad.Muchos de estos últimos decidieron matricularse en otras universidades, mientras que otros optaron por quedarse sinestudiar durante el año. Las matrículas y pensiones para los estudiantes de la Antonio Nariño no sufrieron ningúncambio. Cuando la Universidad Antonio Nariño abra de nuevo sus puertas, los estudiantes estarán en libertad deregresar a ella o de per manecer en su nueva institución, si su desempeño ha sido satisfactorio.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 109

Supervisión. Los programas de medicina e ingeniería mecánica deben reunir los estándares mínimosde calidad recientemente establecidos, y se les exige el cumplimiento de aproximadamente dieciséisrequerimientos básicos. Aunque la observancia de estos estándares equivale al registro (en cuanto que,tarde o temprano, se les aplicarán a los programas antes de poder iniciar su funcionamiento), en laactualidad se aplican a los ya existentes. Además, se tiene más cuidado en que las instituciones quesolicitan esta certificación cumplan, en realidad, con los requisitos básicos. El cumplimiento de losestándares mínimos de calidad no es voluntario. Las instituciones cuentan con un período de dos añospara demostrar su acatamiento de lo contrario, se les obligaría a cerrar sus operaciones.Un mecanismo semejante al de los estándares mínimos de calidad es el de la acreditación previa, a lacual se deben someter los programas de pregrado y especialización en educación desde 1998. Estemecanismo, obligatorio desde la promulgación del decreto 272 de 1998, busca asegurar una oferta deprofesores bien capacitados para los niveles inferiores de la educación. Hasta ahora, entre licenciatu-ras y especializaciones, la acreditación previa ha sido otorgada a 735 programas de educación, es decir,a aproximadamente la mitad del total. Los resultados se publican en el Sistema nacional de informa-ción de la educación superior. Para que los programas puedan recibir la acreditación previa, se lesevalúa en 26 criterios de insumos. La mencionada acreditación se otorga por siete años, luego de locual el programa debe demostrar que se ha hecho acreedor a la “acreditación de excelencia” pues, delo contrario, debe regresar al proceso de acreditación previa. El Ministerio de Educación puede cerrarcualquier programa al que no se le haya otorgado dicha acreditación si, luego de un período de graciade dos años, no ha cumplido aún con los requerimientos. El Consejo nacional de acreditación es elencargado de otorgarla.

Parece presentarse cierta pugna respecto a qué instancia debería ser la encargadada de evaluar losestándares mínimos de los programas. Al CNA le corresponde hacer que se cumpla la acreditaciónprevia de los programas educativos y llevar a cabo la evaluación de los estándares mínimos de los demedicina e ingeniería. Sin embargo, en lo concerniente a los de derecho, que pronto se sumarán a lalista de los que deben cumplir con estándares mínimos, se decidió, para sorpresa del CNA, que sería elICFES el que realizaría las evaluaciones. El argumento del ICFES para justificar esta acción es el tipo decriterios que se utilizan en la evaluación. Se estima que los requisitos no son estrictamente criterios decalidad, sino que se clasifican más bien como mecanismos de «control» y, por ende, la implantación delos estándares mínimos de calidad podrían pasar del dominio del CNA al del ICFES.

Acreditación. Con la aprobación del ICFES y el auspicio del Consejo nacional de educación superior (CESU)se creó el Consejo nacional de acreditación (CNA)100. La función única de esta entidad es la de efectuarla “acreditación de excelencia” (según lo dispuesto por la ley 30 de 1992), el principal componente delsistema de aseguramiento de la calidad de la educación terciaria. El proceso de acreditación colombia-no se asemeja al de muchos otros países – consta de una autoevaluación institucional con base en losindicadores adoptados por el organismo acreditador, una visita de campo por parte de un grupo deevaluadores pares y de las recomendaciones del organismo acreditador junto con la decisión de esteúltimo. Conforme con las normas que rigen la acreditación, el representante legal del establecimientode educación terciaria que busca la acreditación voluntaria de sus programas, debe presentar al Con-sejo nacional de acreditación una solicitud escrita, en la cual expresa su intención de hacer acreditar unoo más de sus programas. El CNA evalúa la elegibilidad del establecimiento mediante el proceso deevaluación de condiciones previas, descrito anteriormente en la sección de mecanismos de aseguramientode la calidad aplicables a las instituciones. La acreditación es voluntaria y está disponible para toda clasede establecimientos de educación terciaria. En la actualidad, de un total de aproximadamente 3.400programas y 4.000 especializaciones, 110 han sido acreditados y otros 75 están en proceso de serlo. Delos que están en línea de espera hay siete instituciones tecnológicas y cuatro técnicas profesionales,mientras que el resto lo constituyen universidades e instituciones universitarias.

100. Si bien la idea de la acreditación nació con la ley 30 de 1992, el CNA se estableció hace apenas cinco años. LaComisión nacional de doctorados y maestrías utiliza un sistema semejante, pero separado, para la acreditación de losprogramas de maestrías y doctorados.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL110

La acreditación, para que funcione correctamente y logre sus objetivos, debe obedecer a un esfuerzocooperativo entre las instituciones y los acreditadores. Esta cooperación no es posible sin una buenacoordinación y comunicación101. Según parece, las instituciones confían en el CNA debido a que esteorganismo está conformado por académicos y no por políticos. Sus siete miembros cumplen un perío-do de cinco años cada uno en forma rotativa. La rotación de los miembros de la junta del CNA es sanapara el funcionamiento de la organización, ya que esta práctica le confiere al grupo directivo y a laorganización una memoria institucional que no existe en otras entidades, debido a las filiaciones polí-ticas que intervienen en estas últimas102. Los miembros de la junta se reúnen entre dos y tres veces almes para atender los asuntos propios del CNA. Otra de las prácticas que acrecienta la credibilidad deeste grupo ante los establecimientos educativos es que los pares que ofrecen voluntariamente su tiem-po al proceso de acreditación son quienes revisan dicha acreditación. Según datos recientes del CNA,en el proceso de acreditación participan como evaluadores dos mil pares nacionales y quinientos in-ternacionales. Como es evidente, no todos ellos se encuentran disponibles todo el tiempo. La acredita-ción se concede durante un período de tiempo que oscila en promedio de dos a cinco años. Despuésdel período inicial de acreditación, los programas que quieran conservarla necesitan volver a presen-tar una solicitud al CNA para mantener su condición de acreditados 103.

Información. El ICFES es el encargado de proveer la información sobre los programas registrados, pormedio del SNIES, a todos los interesados pertinentes.

3. Programas de posgradoApertura. La Comisión nacional de doctorados y maestrías, CNDM (adscrita al ICFES) le recomienda alMEN la autorización de todos los nuevos programas de doctorado o maestría, garantizando que esténconformes con criterios de calidad previamente establecidos, tales como el número de profesores contítulos de posgrado, el número de publicaciones científicas nacionales e internacionales, los recursosdisponibles para los programas de posgrado y la cantidad de dinero otorgado como auxilio para laplanta de profesores. Los criterios son iguales para todos los campos y programas.

Supervisión y acreditación. La CNDM también se encarga de vigilar el desarrollo y funcionamiento delos programas de posgrado. La vigencia de la acreditación de los de maestría es de cinco años, mien-tras que la de los de doctorado es ocho. Antes de que expire el período inicial de acreditación se debesolicitar su renovación. Hasta el momento hay 43 programas de doctorado y aproximadamente 250maestrías que han sido recomendadas por la CNDM y autorizadas por el gobierno.

Información. La información a los interesados también forma parte de las responsabilidades del ICFES,pero la CNDM es la encargada de establecer contactos con universidades extranjeras y de fomentar losinternacionales.

4. IndividuosAdmisión. El ICFES elaboró un examen de Estado (Anexo III. B), que utiliza desde marzo de 2000. La fi-nalidad de esta prueba es proporcionar un mecanismo de selección para la educación terciaria, evaluarla educación secundaria y suministrar a los estudiantes información acerca de sus capacidades a fin deorientarlos en su elección de carrera profesional. El examen tiene un núcleo común que todos los estu-diantes deben responder y un componente flexible con diferentes opciones para escoger entre ellas.

101. Glidden, Robert. 1996. Accreditation at a Crossroads, Much is at stake as the newly formed Council for Higher EducationAccreditation begins its work. Tomado de: Educational Record. Publicado por el Consejo estadounidense de educación(edición especial de la reunión anual). Otoño de 1996.

102. Los miembros de la junta cumplen períodos de cinco años. De los siete primeros miembros que fueron nombra-dos, tres fueron reemplazados por nuevos integrantes luego de dos años y medio. De los cuatro miembros originalesrestantes, dos rotaron al final de su período y dos miembros originales estarán en funciones 2,5 años más. De estamanera, siempre hay alguien en la junta que está plenamente enterado de lo que ocur re en la organización.

103. Los lectores interesados en los criterios específicos de la acreditación utilizada deben remitirse a la publicacióndel CNA de 1998 titulada “Lineamientos para la acreditación”.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 111

Progresión. La evaluación para la aprobación de los cursos a lo largo de la carrera se realiza internamen-te utilizando pruebas propias de cada programa. Aunque estas pruebas son responsabilidad directa decada institución, las evaluaciones institucionales y de programas garantizan que sean las apropiadas ylas que se adecuen a los objetivos curriculares.

Títulos de grado. Además de los requisitos normales para el grado – que también están sujetos a revisiónmediante mecanismos de acreditación – a los estudiantes se les insta a tomar los exámenes de calidadde la educación superior (ECES). Estas pruebas, desarrolladas por el ICFES, ya se han administrado aestudiantes de programas de medicina e ingeniería mecánica. En la actualidad los exámenes son decarácter voluntario (tanto para los estudiantes como para los programas), pero se tiene proyectadohacerlos obligatorios y extenderlos a otros campos de estudio. Los ECES suministran informaciónsobre los resultados del aprendizaje y pueden ser de gran utilidad para mejorar la calidad de losestablecimientos de educación terciaria.

Análisis de los mecanismos de aseguramiento de calidad de ColombiaAsuntos relacionados con el proceso de aseguramiento de la calidadEn Colombia el sistema de acreditación ha logrado un impacto positivo en la educación terciaria,además de estimular mejoras en los programas e instituciones que han participado en el proceso. Sinembargo, la calidad de la educación continúa siendo motivo de preocupación, debido a su deterioroen años recientes y a su menor pertinencia en la nueva economía global basada en el conocimiento.También son inquietantes los temas del acceso y la necesidad de mejorar la equidad sin amenazar lacalidad de los programas. El gobierno, que reconoce el papel que desempeña la acreditación en elmejoramiento de la calidad, continúa mejorando su sistema de aseguramiento de la calidad. Sin em-bargo, hay indicios de algunos problemas de fondo:

En primer lugar, el número de programas acreditados es bastante reducido. Una de las razonesde ello puede ser que los estándares establecidos para la acreditación son demasiado engorro-sos y que los establecimientos educativos carecen de los recursos necesarios para cumplir conellos. Entonces, la pregunta es qué medidas adicionales se requieren para ayudar a las institu-ciones a prepararse para la acreditación, pues no convendría que el CNA redujera el nivel delos estándares de calidad para permitir que un número mayor de programas pudiese adquirir-la. Otra razón puede radicar en el hecho de que al proceso se le defina como acreditación deexcelencia o acreditación de alta calidad, lo que implica que el CNA busca más programas que sepuedan describir como modelos para otros semejantes o equivalentes. Si éste fuere el caso, elresultado evidente de dicho enfoque sería un número menor de programas acreditados comode excelencia, dado que ésta, por definición, es escasa. El asunto, pues, radica en si este esquemaes eficaz para asegurar niveles suficientes de calidad, así éstos no sean excelentes.En segundo término, parece presentarse la situación de que hay muchas instituciones desem-peñando tareas similares o que la misma institución está tratando de cumplir con demasiadasfunciones al mismo tiempo. En el primer caso, tanto el CNA como el ICFES están comprometi-dos (o lo estarán en breve) en la evaluación de los estándares mínimos para diferentes áreas (elCNA en la acreditación previa de la educación y el registro calificado de medicina e ingenieríamecánica, y el ICFES para la carrera de derecho). Por otra parte, el ICFES está encargado de lainscripción de los programas, la inspección de los establecimientos educativos y la evaluaciónde los estándares mínimos en el caso de los estudios de derecho, así como de la administracióndel examen del ICFES para la admisión de bachilleres a la educación terciaria y de los ECES oexámenes de los egresados. Es muy difícil para una misma institución organizar actividades tandiferentes, y ésta puede ser la razón por la cual algunas de dichas actividades se llevan cabo deuna manera más formal que sustancial. Esto es algo que merece un cuidadoso análisis, puesparece corresponder al resultado lógico de un sistema que ha venido evolucionando comorespuesta a diversas necesidades y exigencias, pero sin dedicar el tiempo ni los recursos sufi-cientes a organizarse de forma funcional y orgánica.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL112

Fortalezas del sistema de aseguramiento de la calidad en ColombiaLa principal fortaleza del sistema de aseguramiento de la calidad de Colombia– a la vez que, paradó-jicamente, una de sus debilidades más importantes – radica en su carácter mixto. El sistema lo cubre todo:instituciones, programas de pregrado y posgrado e individuos. Pretende hacerlo todo: asegurar lascondiciones requeridas para iniciar programas, hacer cumplir con los estándares mínimos y garantizaruna alta calidad. En este sentido, le ha demostrado al sistema de educación terciaria que la calidad esuna de las preocupaciones principales de la sociedad colombiana, y que ésta se debe evaluar y garan-tizar incluso antes de que empiece a funcionar cualquier institución o programa. El flanco débil de estaintegralidad es que, por lo general, resulta muy difícil realizar esta variedad de revisiones diferentes, queexigen enfoques diferentes, con los escasos recursos de que disponen los países en desarrollo.

Quizás el adelanto más interesante que se haya logrado lo constituyen la instauración del CNA y laintroducción de su sistema de acreditación de alta calidad. Es probable que su fortaleza esté funda-mentada en el enfoque que emplea la acreditación de los programas. Los sistemas orientados hacia laacreditación de establecimientos educativos se basan en la trayectoria y capacitación de los recursoshumanos de dichas instituciones como instrumento para asegurar la calidad. Muchas de las personasdedicadas al tema de las reformas de la educación terciaria reconocen que la capacidad de una institu-ción para vigilar y controlar sus propios procesos de enseñanza y aprendizaje son factores clave paralograr y mantener la calidad, pero igualmente requiere de una planta docente bien capacitada, quepueda desarrollar currículos adecuados y determinar los elementos necesarios para programas decalidad, así como de directivos y administradores idóneos. Dada la escasa proporción de profesoresuniversitarios colombianos con títulos de doctorado (2,2% de los profesores y 1,7% de las plazas do-centes) y maestría (13,8% de los profesores y 13,3% de las plazas docentes) muchos establecimientoseducativos pueden carecer de la capacidad necesaria para asegurar la calidad en el desarrollo de losprogramas104. En definitiva, si se quiere desarrollar una capacidad institucional suficiente para asegu-rar la calidad se requiere disponer de mecanismos de política explícitos y definidos, que de por sítardan mucho más tiempo y que, hasta ahora, no se han desarrollado en Colombia. Por tanto, lo másadecuado es tener una acreditación de programas centrada en el plan de estudios y en otros elementosnecesarios para la calidad105. Debido al número restringido de programas de posgrado que hay enColombia (en 1999, por ejemplo, únicamente dieciséis graduados recibieron títulos de doctorado y2.113 de maestría), es muy poco probable que las necesidades futuras de dotación de profesores uni-versitarios sean satisfechas por este nivel de formación en posgrado. La escasez de profesores contítulos de posgrado avanzados no sólo disminuye la calidad de la enseñanza y de la investigación, sinoque menoscaba la acreditación de los programas de formación académica.

Otra fortaleza de la acreditación por programas es que cumple mejor con las necesidades de lasinstituciones en desarrollo, puesto que les permite a éstas esforzarse por la calidad, reduciendo lastareas sustanciales de la acreditación institucional a “unidades” más manejables, con lo cual se mejo-ran las oportunidades de lograr dicha calidad. Así pues, las instituciones pueden asignar sus escasosrecursos para mejorar la calidad de los programas, uno a la vez. De otro lado, si se hace pública, laacreditación de los programas sirve también de información para los estudiantes y sus familias en elmomento de elegir una carrera en un determinado establecimiento educativo. En términos generales,los sistemas que han aplicado mecanismos de acreditación por varias décadas se encuentran en mejorposición de utilizar dicha acreditación para construir capacidad institucional y para la sostenibilidadde las mejoras logradas en la calidad 106.

Cabe reconocer que aunque la acreditación se está dando al nivel de programas, muchas de lasáreas que se evalúan son de carácter institucional. Áreas de evaluación tales como la misión de lainstitución, los requisitos de planta docente, la administración y las instalaciones físicas, reflejan la

104. Datos del ICFES; ambas cifras corresponden a 1999.105. Phelps, Marianne. “Accreditation and the Quality Assurance System for Higher Education in the Philippines.”

Programa de desarrollo del sector educación de Filipinas, ADB. 2001.106. Eaton, Judith. 2001. “Regional accreditation refor m. Who is served?” Change, de marzo/abril de 2001:39-45.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 113

calidad de la institución en general, así como la del programa particular que se pretende acreditar. Portanto, es concebible pensar que la calidad de la institución va mejorando con cada programa que seacredita. Dado que la acreditación es una de las metas del Ministerio de Educación, la institucionalpodría comenzar a concederse a aquellas instituciones que tengan un determinado porcentaje de susprogramas, por ejemplo 75%.

Aunque la acreditación de programas parece ser el camino indicado para empezar a desarrollarmedidas consistentes de aseguramiento de la calidad, el enfoque colombiano plantea algunos interro-gantes. ¿Qué se quiere dar a entender realmente con una acreditación de alta calidad? Como se mencio-naba antes, si ello significa identificar y destacar los programas que puedan servir de modelo paraotros, su alcance se quedará necesariamente corto – la mayoría de los programas no son modelos paraotros, ni se puede esperar que lo sean. Aunque es importante contar con programas excelentes queseñalen el camino a seguir, la cuestión sigue siendo qué hacer con los que no lo son, pero que prestanun servicio adecuado. A éstos no se les puede otorgar una categoría de acreditación de alta calidad,pero tampoco se les puede negar algún tipo de reconocimiento. Esto es lo que quizá se espera de unaevaluación de estándares mínimos lo cual, en tal caso, se debe formular de manera explícita. Por otraparte, parecería extraño que a todas las instituciones y programas se les evaluase contra el mismoconjunto de estándares (factores y características), bien se trate de universidades o de institucionestécnicas profesionales, así como de programas profesionales o técnicos. Se podría argumentar que losestándares son aplicados por evaluadores expertos, que entienden la naturaleza de la institución o delprograma, pero la experiencia internacional revela con claridad que la evaluación de las universidadeses cualitativamente diferente a la de las instituciones no universitarias, y que no se trata simplementede una cuestión de grado sino más bien del hecho que evalúan aspectos diferentes.

Mejoras en el aseguramiento de la calidadLo que se necesitan son mejoras que le confieran alguna medida de organización a los diferentesmecanismos de aseguramiento de calidad que se están aplicando, de modo que tanto las institucionescomo sus programas avancen a lo largo de un continuo que fomente mayores niveles de calidad y uncreciente sentido de compromiso institucional con ella. En otras palabras, comenzando con la aplica-ción de mecanismos sencillos y de supervisión, la mayoría de ellos externos, el sistema debería orien-tarse hacia la rendición de cuentas y, en definitiva, la acreditación se debería basar en la capacidad delas instituciones de asegurar la calidad de sus programas y servicios.

El sistema de aseguramiento de la calidad debe igualmente apoyar el desarrollo del sistema deeducación terciaria, en conformidad con las metas previstas por el gobierno107. Esto significa, entreotras cosas, respaldar un mayor acceso a la educación (lo cual, por lo regular, implica brindar mayorcalidad a los niveles técnico y tecnológico), asegurar el cumplimiento de los estándares mínimos detodos los programas que se ofrecen en el país, hacer que éstos sean más pertinentes con las necesida-des reales de los interesados, aumentar la articulación con el sector productivo y continuar proyectan-do el sistema de educación terciaria hacia estándares internacionales.

Se recomienda estudiar las siguientes modificaciones al sistema de aseguramiento de la calidad:

Aclarar y diferenciar muy bien los roles de los diferentes organismos que participan en el aseguramiento de lacalidad: El número creciente de programas que buscan conseguir la acreditación presenta también unacarga adicional para los organismos encargados del sistema de aseguramiento en Colombia. Éste seríael momento propicio para analizar cuáles son los papeles que cumple cada organismo en el sistema yde qué manera se pueden definir mejor sus funciones para poder lograr una mayor eficiencia pormedio de la coordinación, o consolidación de las organizaciones de aseguramiento de la calidad. Aun-que, en teoría, las funciones de cada uno de los organismos que participan en el sistema están claras,parece surgir cierto grado de superposición y confusión entre sus funciones. Cuando estos organis-

107. Véase: Orozco Silva, Luis Enrique, ed. 2001. Educación superior, desafío global y respuesta nacional, Vols. I y II, Colom-bia. ICFES.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL114

mos se concibieron y pusieron en funcionamiento, cada uno de ellos tenía un propósito específico. Sinembargo, el acelerado crecimiento de la educación terciaria ha hecho que éstos hayan asumido más delo que pueden efectivamente manejar. La acreditación es un proceso costoso, que requiere de unagran dedicación de tiempo de parte tanto de las instituciones y los programas como del gobierno. Amedida que se incrementa la carga de trabajo de cada entidad, es fácil caer en rutinas formales demodificaciones e inspecciones, que erosionan gradualmente el impacto que estas medidas pretendíanlograr en la calidad y que, en realidad, lograron en sus primeras etapas. Cuando esto sucede, es posibleque las instituciones y los programas perciban al aseguramiento de la calidad como un juego en el quedeben participar aunque no se produzca ningún efecto real en lo que ocurre en su interior.

Una forma de dividir adecuadamente el trabajo consistiría en separar las tareas de aseguramientode la calidad según las etapas y el alcance de la evaluación que se realiza. Así pues, se le podría asignara un solo organismo la etapa inicial (la autorización de nuevos establecimientos de educación terciariao nuevas seccionales de establecimientos existentes, así como la inscripción de los programas), junto conla responsabilidad en el cumplimiento de las normas y reglamentos administrativos. La supervisión delos programas existentes, la evaluación de la calidad institucional, la acreditación, el cumplimiento delos estándares mínimos (tanto de los establecimientos como de los programas) deben ser responsabi-lidad de otro organismo diferente, que tome como punto de partida el resultado de la evaluación ini-cial. Los exámenes, bien sea para admisión o para la obtención del título, pueden ser administrados porcualquiera de los dos organismos anteriores, pero con una coordinación estrecha entre éstos, debido alos importantes insumos que aportan a la tarea de aseguramiento de calidad que se desarrolla.

Con una mejor coordinación de los esfuerzos se pueden reducir a un mínimo el tiempo y los costosasociados con la acreditación, sin sacrificar la calidad, tal como se logró en Chile (Recuadro III-4)

Se debe estudiar la posibilidad de crear entidades u organizaciones de acreditación privadas, que sean reconoci-das por el CNA o por alguna otra agencia del orden nacional. De este modo la carga que ocasiona laacreditación por programas y, más adelante, la institucional, se distribuiría entre varias organizaciones,con lo cual se disminuiría el tiempo requerido para este proceso. Esto permitiría acelerar el proceso deacreditación y mantener a los organismos acreditadores al día con las exigencias de carácter cíclico propiasdel proceso, que además necesitan reacreditarse en un lapso de cada dos a cinco años, según el caso.

Establecer un nuevo marco para la acreditación, que no dependa tanto de criterios basados en insumos: El siste-ma, en su conformación actual, sienta su opinión sobre la calidad principalmente con base en insumosque son bastante descriptivos y pormenorizados. La utilización de un modelo de acreditación basadoen insumos es eficaz en cuanto asegura que se cumplan con los estándares mínimos y puede resultarútil para el reconocimiento de nuevos programas. No obstante, una vez que un programa ha cumpli-do satisfactoriamente con estos requisitos, es importante trascender esos criterios y examinar si esigualmente eficaz en la enseñanza a los estudiantes y en el logro de los resultados de aprendizajebuscados. En otras palabras, debe darse un cambio orientado a evaluar competencias y procesos de losprogramas así como resultados de tipo más general, como tasas de permanencia, patrones de empleo,observancia de la misión de la institución, entre otros. (Phelps, 2001; Eaton, 2001).

En el año 2001 empezó una tendencia a utilizar los resultados como un medio para evaluar lacalidad de los programas, con la incorporación de exámenes para los egresados de medicina e ingenie-ría mecánica. Aún es muy pronto para medir el impacto que tendrán en el aseguramiento de la calidadde los programas seleccionados o en las decisiones que tomen los estudiantes en el momento de elegirel establecimiento en el que quieren cursar estos estudios. Si por medio de estos exámenes se logranlos efectos esperados, es posible que el ICFES decida desarrollar exámenes en otros campos. Los exá-menes de egreso no son el único mecanismo del que se dispone para supervisar la calidad de unprograma. Hay otros instrumentos como las calificaciones de los estudiantes, los portafolios estudian-tiles, las tasas de permanencia y graduación y el seguimiento a los diversos resultados de los egresadosen el mercado laboral, tales como el tiempo que tardan en encontrar empleo, el tipo de trabajo queconsiguen y el salario, factores que en su conjunto también contribuirían a que los programas e insti-tuciones compitan entre sí para mantener los estándares de calidad.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 115

El objetivo del programa de mejoramiento de la calidad y desempeño de la educación superior (MECESUP) es mejorarel desempeño del sistema de educación terciario de Chile. El programa se centra en tres áreas principales: el desarrolloy puesta en marcha de un sistema nacional de acreditación; el fortalecimiento de vínculos con el desarrollo nacional ymejoramiento cualitativo de los servicios educativos del nivel técnico, de pregrado y posgrado y el mejoramiento de laadministración del sistema de educación terciario.Aseguramiento de la calidad. El MECESUP apoya el desarrollo de un sistema de aseguramiento de la calidad con treslíneas de acción complementarias. La primera de éstas es el desarrollo de mecanismos de acreditación de programas comobase para elaborar la propuesta de un plan nacional de aseguramiento de la calidad. La segunda se enfoca en el desarrollode capacidades institucionales para la autorregulación, que incluye la formación de unidades de autoevaluación y deinvestigación institucional. La tercera tiene que ver con la propuesta de un sistema nacional de aseguramiento de la calidadpara los servicios de educación terciaria, que comprende cinco funciones diferentes, pero coordinadas entre sí: i) la con-solidación del sistema nacional de licenciamiento institucional de los nuevos establecimientos educativos privados; ii) lainstauración de un sistema de información nacional (para atender las necesidades administrativas del nuevo sistema deeducación superior, las necesidades institucionales y la publicación de la información para los diversos interesados); iii)la evaluación institucional, con el fin de determinar la elegibilidad de financiación pública; iv) la acreditación de los pro-gramas; y v) la certificación profesional. El sistema será coordinado por una agencia independiente, pero las diferentesfunciones serán desempeñadas por diferentes organismos. El organismo coordinador se encargará de la evaluación ins-titucional y de la acreditación de los evaluadores nacionales e internacionales para los programas de acreditación. El tra-bajo es adelantado por dos comisiones de acreditación nacionales, para los niveles de pregrado y posgrado, que han definidolos estándares de calidad de los programas y puesto en marcha un sistema de acreditación voluntaria y en la actualidadse trabaja en la propuesta de un marco legal definitivo. Al nivel de pregrado, se ha iniciado el trabajo de acreditación decasi cien programas que cubren la mayor parte de los campos profesionales y técnicos. En cuanto a los posgrados, enel año 2000 se terminó un segundo ciclo de acreditación de 65 programas de doctorado y en el momento se encuentraen proceso un nuevo ciclo de cien maestrías. El sistema de acreditación está basado en la autoevaluación, en la revisiónde pares externos y en una auditoría académica. Las evaluaciones y auditorías institucionales también forman parte delas condiciones que deben cumplir las instituciones para recibir auxilios estudiantiles del gobierno.Mejoramiento de la calidad educativa. El MECESUP inició el manejo de un «fondo competitivo» para promover lacalidad y pertinencia de la educación terciaria, mediante la concesión de auxilios para beneficiarios de programas depregrado en campos de prioridad institucional y nacional; de posgrado con énfasis en doctorados y maestrías en artes,humanidades, ciencias sociales y educación; técnicos profesionales en campos de gran demanda por parte de lossectores productivos y para el mejoramiento de instalaciones físicas, equipos y recursos humanos de las instituciones,según lo requiera la ejecución de los programas mencionados anteriormente.El fondo competitivo comenzó a funcionar en 1999 con una primera ronda donde se seleccionaron 57 proyectos, 41de ellos para apoyar programas de pregrado y 16 para posgrados. En la segunda ronda, en el año 2000, se aprobaronsetenta nuevas propuestas. Los gastos elegibles para los proyectos incluyen el mejoramiento del recurso humano(becas para trabajos de posgrado en el país y en el exterior, visita de profesores universitarios, pasantías al exterior deprofesores y estudiantes de doctorado durante su trabajo de tesis y visitantes a Chile), bienes (equipos científicos y delaboratorio, acceso a la información y sus tecnologías, nuevas herramientas y procesos de enseñanza-aprendizaje) yobras civiles (mejoramiento de los espacios académicos). En abril de 2001 se abrió una nueva competencia en la que seasignaron 52 millones de dólares a las instituciones que presentaron propuestas pertinentes. Las instituciones escogenlos proyectos con base en la planeación estratégica y las prioridades institucionales así como en los lineamientos deorden nacional.

Marco de política y construcción de capacidad. El MECESUP también trabaja por mejorar el marco legal y regulatoriode la educación terciaria definiendo los roles que deben desempeñar las universidades, los institutos profesionales y loscentros de capacitación técnica profesional participantes en el establecimiento de mecanismos para facilitar la transfe-rencia de estudiantes y graduados entre dichas instituciones educativas y en la preparación de proyectos de ley ynormas o enmiendas a la legislación existente. El programa ayuda de igual modo a poner en marcha la política y aconstruir la capacidad institucional de los establecimientos de educación terciaria así como de la división de EducaciónSuperior del Ministerio de Educación. Por último, ha empezado a instaurar una política coherente de financiamientopúblico y a desarrollar una metodología de financiación de las actividades de educación terciaria, que incluye los auxiliosestudiantiles.

Fuente: Reich (2001).

RECUADRO III.4: PROGRAMA CHILENO DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL116

Aclarar el significado y las expectativas relacionados con la acreditación de alta calidad en el contexto de ladiversidad de programas ofrecidos . A la acreditación de alta calidad, que constituye un importante adelan-to, se le debe librar de convertirse en un simple rótulo para la acreditación corriente que se otorga a lamayoría de programas. Para que esto suceda es esencial que se la reconozca como algo que siempreestará restringido a un número limitado de programas, es decir a aquellos que puedan demostrarexcelencia en cualquier campo de desempeño. Sin embargo, esto no significa que otros programas nocatalogados como excelentes, pero que sean adecuados, tengan la posibilidad de recibir su propioreconocimiento. Si se aclara, por ejemplo, que la evaluación de estándares mínimos es el patrón equivalen-te básico al que se deben someter todos los programas, se eliminaría gran parte de la presión sobre elesquema de la acreditación para incrementar el número de programas por acreditarse. No obstante,para lograr esto, se debe facilitar la extensión de la evaluación de los estándares mínimos a la mayoría delos programas profesionales, tecnológicos y técnicos, lo cual puede sobrepasar las posibilidades delCNA o de cualquier otro organismo colombiano en la actualidad. Esto se debe tener en cuenta debidoa que la alternativa consistiría en limitar la evaluación de estándares mínimos a una revisión formal de losdocumentos que presentan las instituciones, sin ninguna verificación de los mismos. La acreditaciónde evaluadores específicos para este tipo de evaluaciones puede ser la respuesta adecuada para man-tener el nivel de estándares mínimos sin necesidad de ampliar aún más los organismos actuales.

Revisar y modificar los estándares que están en uso actualmente para la acreditación de la alta calidad, de forma querespondan mejor a las necesidades de las instituciones tecnológicas y técnicas. Como se comentaba antes, granparte de la experiencia internacional en la evaluación de instituciones de educación terciaria no univer-sitarias revela que estas instituciones y programas utilizan un enfoque diferente para la enseñanza y elaprendizaje, el cual debe ser reconocido en el momento de elaborar los estándares y criterios de evalua-ción que se les aplican. Por ejemplo, los requisitos del programa referentes a las prácticas, los tipos devínculos que se deben establecer con el sector productivo u otras oportunidades laborales, así como laformación y experiencia de la planta docente, son condiciones y características que difieren mucho deotros requisitos semejantes a los programas e instituciones universitarios. Incluso si se utilizanevaluadores calificados para aplicar los estándares, el hecho de que estos últimos se hayan desarrolladomás específicamente para las universidades haría pensar que éstas son las «verdaderas» institucionesy que todas las demás son instancias de segunda categoría, a las que se les evalúa principalmenteflexibilizando los estándares reales para hacerlos aplicables a ellas. La única forma de evitar esta percep-ción es desarrollar estándares específicos para las instituciones técnicas y tecnológicas, tomando comobase su propia razón fundamental y utilizando un lenguaje adecuado a sus programas y ofertas.

El aseguramiento de la calidad debe incluir procedimientos que establezcan la elegibilidad de una institución parael plan de ayuda estudiantil. Los criterios podrían comprender, por ejemplo: i) procedimientos claros yadecuados que describan en forma resumida el establecimiento de nuevos programas de enseñanza;ii) proceso de control de calidad interno que esté en funcionamiento; iii) disponibilidad al público deindicadores de desempeño e información vital sobre los egresados de manera que los estudiantes ysus familias puedan tomar decisiones informadas respecto a cuál de los establecimientos de educaciónterciaria satisface mejor sus necesidades; pruebas de una gestión financiera consistente y procedi-mientos de rendición de cuentas.

En resumen, las principales recomendaciones serían las de analizar muy de cerca el sistema de asegu-ramiento de la calidad y tratar de organizarlo de manera tal que se pueda lograr una división sensatadel trabajo entre los organismos encargados. Una vez que cada organismo se responsabilice de ciertoconjunto de medidas, puede trabajar para hacerlas coherentes no sólo entre ellas mismas sino tambiéncon las áreas que son del alcance de otros organismos. De esta forma se podrá evitar la superposiciónde funciones y garantizar que haya una cobertura de todas las áreas importantes, incluso si esto signi-fica que alguna de las actividades que se desarrollan en la actualidad pierdan predominancia o debanposponerse por un tiempo.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 117

Anexo III. A Solicitud de acreditación voluntaria de programas ofrecidospor instituciones de educación terciaria

En qué consiste el procedimientoSi usted es rector y representante legal de un establecimiento de educación superior, o si cumple am-bas funciones, y quiere la acreditación voluntaria de sus programas académicos, que consta del testi-monio que da el Estado acerca de la calidad, organización, funcionamiento y cumplimiento de lafunción social de tales programas, sírvase presentar por escrito la correspondiente solicitud.

Requisitos y documentos necesarios para el procedimiento

A. Requisitos para la institución

1. Estar debidamente autorizada para funcionar como establecimiento de educación superior yotorgar grados en el programa que se pretende acreditar

2. Cumplir con las normas legales establecidas para la educación superior y, en particular, lascorrespondientes a este tipo de instituciones

3. Tener una misión claramente establecida, coherente con su naturaleza y definición institucio-nal, de conocimiento público. Dado que la misión debe reflejarse en las actividades académicasde la institución, sus logros deben ser evaluables

4. Haber redactado un proyecto institucional que sirva de referencia básica para los procesos detoma de decisiones

5. Contar con la planta profesional adecuada con la naturaleza de la institución y con programaque se está acreditando en lo referente a su tamaño, calidad y dedicación

6. Tener estatutos y reglamentos de profesores y estudiantes, que incluya claramente las políticasde selección y admisión. Esto reglamentos deben definir los derechos y deberes tanto de losprofesores como de los estudiantes así como el sistema de participación en los organismosdirectivos de la institución

7. Tener una trayectoria en el programa para acreditar, reflejado en su incidencia efectiva en elárea y en la existencia de varias promociones de estudiantes egresados, con posibilidad deseguimiento a su desempeño profesional

8. Tener una estructura organizativa con sistemas de administración y gestión correspondientescon la naturaleza, tamaño y complejidad del programa y de la institución

9. Contar con las instalaciones físicas y la infraestructura locativa y logística para satisfacer losrequisitos de la institución y del programa

10. Mantener una estabilidad financiera comprobada y utilizar los recursos disponibles en formaadecuada, de acuerdo con la naturaleza, misión y objetivos de la institución

11. Mantener el ambiente institucional adecuado y las políticas e instalaciones físicas diseñadaspara mantener el bienestar de todos sus miembros

12. No haber sido sancionada, en el curso de los últimos cinco años, por incumplimiento de lasnormas legales que rigen la educación superior ni estar intervenida en el momento de presen-tar la solicitud.

B. Documentos exigidosComunicado del representante legal de la institución, dirigido al Consejo nacional de acreditación, enel que se exprese la intención de hacer acreditar uno o más programas académicos.

Enviar al CNA lo siguiente: información sobre los aspectos legales, reglamento interno debida-mente aprobado, información sobre aspectos académicos y sobre los recursos institucionales.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL118

Lugar al que se debe dirigir el ciudadanoPresentar los documentos a:ICFES - Consejo Nacional de AcreditaciónAv. 19 No. 6-68. Oficina 404. Santa Fe de Bogotá, DCTeléfonos: 3411050 , 3411052, 2862910, 3425719 Fax: 2863416E-mail: cna@icfes.gov.coEstándares principales que regulan el procedimiento: Ley 30 de 1992, acuerdo No. 06 de 1995 del CESU.

Anexo III. B Examen de Estado 2000 para ingreso a la educación terciaria

AntecedentesEl examen de Estado que aplica el ICFES desde marzo del año 2000 es el resultado de un procesoiniciado en 1995, en el que se desarrollaron los fundamentos teóricos de la propuesta y las especifica-ciones de los instrumentos de evaluación, así como se redefinieron la preparación y aplicación de losexámenes. Este proceso general de transformación se desarrolló dentro del siguiente contexto:

Renovación de los objetivos fundamentales de educación del país derivados de la Constituciónpolítica de 1991 y en la ley general de educación (ley 115 de 1994).Recomendaciones de la Misión de modernización de la universidad pública y de la Misión parala ciencia, la educación y el desarrollo.En el contexto mundial se produjeron cambios e innovaciones relacionados con las disciplinasque componen el examen, así como se introdujeron nuevos modelos sicométricos para las me-diciones y evaluaciones.En el contexto de la globalización surgieron nuevas exigencias culturales, sociales, políticas yeconómicas.Trabajo interno desarrollado por el ICFES durante los años en los que se ha aplicado el examen.Adelantos en este tipo de pruebas en el ámbito internacional.El ICFES inició las investigaciones en 1991 como parte del proceso de evaluación de la calidadde la educación, mediante el cual se desarrollaron en Colombia las pruebas conocidas comoSABER.

Objetivos del examen de EstadoLos objetivos de esta prueba son los siguientes:

Servir de criterio para el ingreso a la educación superior.Informar a los estudiantes sobre sus aptitudes en cada una de las áreas evaluadas, con el fin deaportar elementos que orienten al estudiante en la elección de su carrera profesional.Evaluar los procesos de autoevaluación y el mejoramiento interno continuo de las institucioneseducativas.Constituirse en la base e instrumento para adelantar investigaciones y estudios culturales, so-ciales y educativos.Servir de criterio para el otorgamiento de auxilios educativos.

¿QUE SE EVALÚA? El examen de Estado evalúa las competencias y saberes de los estudiantes endiferentes contextos, en otras palabras, la acción que toma el estudiante dentro de un contexto de unadisciplina del conocimiento (prueba) o un problema específico. Los tipos de acciones que realiza elestudiante al responder cada prueba son validados y adquieren formas particulares de acuerdo con elcontexto en el que se evalúan. Los tipos de acciones son los siguientes:

Interpretativas. Orientadas a encontrar el sentido de un texto, proposición, de un problema, gráfico,mapa o diagrama, argumentos en favor o en contra de una teoría o propuesta y reconstrucción parcialo global de un texto, entre otros

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 119

Argumentativas. El objetivo es dar razón de una afirmación y expresar el porqué de una proposición,la articulación de conceptos y teorías, la demostración matemática, en relación con reconstruccionesparciales de un texto que apoya la reconstrucción global, la organización de premisas que respaldanuna conclusión y el establecimiento de relaciones causales, entre otros

Propositivas. Implican la generación de hipótesis, la determinación de estrategias para resolución deproblemas, la construcción de mundos posibles en el ámbito literario, el establecimiento de regulari-dades y generalizaciones, la propuesta de alternativas de soluciones a conflictos sociales, la construc-ción de alternativas explicativas de un evento o conjunto de eventos o la comparación de perspectivaspresentadas en un texto, entre otros

Componentes del examen. La evaluación se realiza utilizando dos componentes:

1. Un núcleo común que evalúa las habilidades en las áreas fundamentales de educación básica ymedia

2. Un componente flexible que le permite al estudiante poner en práctica sus habilidades en nive-les de complejidad superiores (de profundización) o ante problemas corrientes (interdisciplinar)

ESTRUCTURA DEL EXAMEN

EXAMEN DE ESTADO

NÚCLEO COMÚNCompetencias Básicas

Igual para todos los estudiantes

COMPONENTE FLEXIBLECompetencias diferentes

Elegidas por cada estudiante

Profundización

En la cual el estudiante selec-cionará tres de las siguientespruebas una en cada sesión

Interdisciplinar

En la cual el estudiante selec-cionará una de las siguientespruebas en la tercera sesión

BiologíaQuímicaFísicaMatemáticasLenguajeFilosofíaHistoriaGeografía

Cultura y mediosde comunicaciónMedio ambienteViolencia y sociedad

BiologíaQuímicaFísicaMatemáticasLenguajeFilosofíaHistoriaGeografíaIdioma extranjero*• Alemán• Francés• Inglés

* El idioma es obligatorio pero optativo, es decir, el estudiante tiene la opción de escoger entre inglés, francés o alemán.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL120

ResultadosPuntaje en las pruebas del núcleo común: es un puntaje cuantitativo expresado en una escala de 0 a100 puntos, aproximadamente, que se interpreta en tres grandes rangos: BAJO: entre 0 y 30 puntos;MEDIO: entre 31 y 70 puntos; ALTO: de 71 puntos o más.

Resultados por grupos de preguntas: describen el desempeño de los estudiantes en diferentes tópicosde las pruebas del núcleo común. Estos resultados se interpretan con base en la siguientes categorías dedesempeño: Significativamente Alto (SA); Alto (A); Medio (M); Bajo(B); Significativamente Bajo (SB).

Nivel de capacidad. Describe el nivel alcanzado por los estudiantes en cada una de las habilidadesevaluadas en las pruebas. Los resultados se presentan en tres niveles: Bajo (A); Medio (B) y Alto (C).

Grado de profundización. Indica el grado de profundización logrado por la persona en cada una delas pruebas que ésta haya seleccionado. Se definen cuatro categorías de menor a mayor complejidad:Grado Básico (GB); Grado I (I); Grado II (II) y Grado III (III).

Puntaje de la prueba interdisciplinaria. Es un resultado cuantitativo que se expresa en la misma escalaque la de las pruebas del núcleo común, en otras palabras, de 0 a 100 puntos, aproximadamente, y quese interpreta utilizando los mismos rangos.

Profundización. Las pruebas de profundización evalúan, con mayor complejidad, los niveles de habilidades de los estudiantes en loscontextos disciplinarios del núcleo común. El estudiante elige tres pruebas, una en cada sesión.

Interdisciplinar. Medio ambiente, medios de comunicación y cultura, violencia y sociedad.

SESIONES DE APLICACIÓN DEL EXAMEN

Sesión Prueba Número de preguntas

Biología 35 1 hora

Matemáticas 35 1 horaFilosofía 35 1 horaProfundización 20 45 minutosFísica 35 1 hora

Historia 35 1 horaIdioma extranjero 35 1 horaProfundización 20 45 minutosQuímica 35 1 hora

Lenguaje 35 1 horaGeografía 35 1 horaProfundización 20 45 minutosInterdisciplinar 15 45 minutos

Tiempo disponible

PRIMERASábado en la mañana

SEGUNDASábado en la tarde

TERCERADomingo en la mañana

IntroducciónPese a que el desempeño económico de Colombia es promisorio, la reciente recesión reveló la fragili-dad de su economía y el hecho de que no puede sostener su crecimiento sin realizar cambios sustan-ciales a su estrategia de desarrollo. Si se tiene en cuenta la brecha creciente en el ámbito de la ciencia ytecnología entre el país y las economías de referencia, el país necesita invertir en aspectos fundamen-tales de una economía basada en el conocimiento.

Con el fin de enfrentar los retos de una economía impulsada por el conocimiento, el gobiernonecesita ofrecer incentivos adicionales que fomenten la ciencia y la tecnología en la sociedad, creandoestructuras institucionales adecuadas y centrándose en las ventajas competitivas del país. Para ayu-darles a las autoridades del gobierno en su empeño por aplicar políticas de desarrollo más favorables,este documento analiza el estado actual del desarrollo de la ciencia y la tecnología en Colombia.

Para mejorar el desempeño tecnológico de un país es crucial entender los nexos que vinculan a losdistintos actores participantes en las actividades de innovación. Hoy, es plenamente aceptado el con-cepto de que la efectividad de las políticas públicas en el campo de la innovación depende de lascapacidades de quienes las formulan para comprender integralmente la innovación como un sistema.Por esta razón se aplicará el marco conceptual del Sistema nacional de innovación (SNI), descrito en elRecuadro IV.1, debido a que está:

Desarrollado metodológicamenteOrientado institucionalmenteSiendo ampliamente utilizado, especialmente en los países de la OCDE.

El complejo conjunto de relaciones entre los actores que producen, adquieren, difunden y aplicandiferentes clases de conocimientos, implica no solamente la existencia de conexiones explícitas entreellos, sino también toda clase de enlaces tácitos, basados en las interacciones diarias que ocurren en unsistema de conocimiento colectivo. La tarea más difícil para los investigadores o para los encargadosde formular políticas consiste en descubrir, sistematizar y medir la magnitud de los nexos que relacio-nan entre sí a los elementos del Sistema nacional de innovación. La mayoría de las bases de datos

CIENCIA Y TECNOLOGÍA:ESTADO ACTUAL Y

PERSPECTIVAS

Anexo IV

121

Por Natalia Agapitova, Lauritz B. Holm-Nielsen y Goga Vukmirovic

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL122

estadísticos proporciona una cantidad suficiente de indicadores para identificar y evaluar los nexosexplícitos, por ejemplo, el número de fusiones y adquisiciones, los convenios contractuales y otroscontratos formales. Sin embargo, para apreciar y cuantificar los enlaces tácitos es indispensable tenerun profundo conocimiento de la red social y económica del país.

Aunque se dispone de información estadística relativamente exhaustiva sobre Colombia, los indi-cadores disponibles no reflejan el conocimiento implícito que comparten todos los actores. Sin embar-go, la formulación de políticas, especialmente en un campo tan complejo como el de la innovación,exige una comprensión cabal de cómo funcionan e interactúan entre sí cada uno de los elementos queconforman el SNI. Por tanto, la finalidad principal de este estudio es describir cada uno de los elemen-tos clave del SNI colombiano e identificar sus fortalezas y debilidades. No obstante, una caracteriza-ción amplia del Sistema del país, que podría dar lugar a recomendaciones de políticas específicas,requiere de información adicional respecto a la variedad de nexos existentes y de su posible utilizaciónen pro del desarrollo de la ciencia y la tecnología en el país.

Este anexo está organizado de la siguiente manera:La sección 2 presenta los indicadores económicos clave de Colombia, comparando al país con el pro-medio regional y las economías de referencia. Desde una perspectiva global, la mayor barrera del países su inestabilidad política, complicada aún más por la reciente crisis económica. A largo plazo, el retoconsiste en desarrollar un Sistema nacional de innovación armónico, que sirva de fundamento paraun mayor y sostenible crecimiento económico.

La sección 3 resume los elementos más importantes que conforman el marco institucional del Sis-tema de innovación colombiano, los incentivos económicos existentes y las políticas del gobierno.Colombia cuenta con una estructura institucional bien desarrollada y con una amplia experiencia deapoyo gubernamental para la ciencia y la tecnología. Sin embargo, la inversión pública en este campoes restringida y favorece a los sectores tradicionales y a las regiones más poderosas, lo cual profundizalas diferencias regionales.

La sección 4 centra su atención en la influencia que la ciencia y la tecnología ejercen en la economíacolombiana, especialmente en las capacidades de innovación de las empresas industriales y en el desa-rrollo de industrias basadas en el conocimiento. Lo más importante en este sentido es fomentar nú-cleos industriales, estimular la innovación y fortalecer los programas del gobierno para la difusión dela tecnología.

La sección 5 examina los factores condicionantes en el desarrollo de la ciencia y la tecnología, enespecial el capital humano y la infraestructura de la información. Aunque se han logrado avancesconsiderables en el desarrollo de infraestructura, la mano de obra poco calificada se destaca como lalimitación más sobresaliente para la difusión de los avances de ciencia y tecnología.

La sección 6, por su parte, resume los desafíos que deben enfrentar la investigación científica y eldesarrollo experimental en Colombia, así como la coordinación de los elementos antes mencionados.

RECUADRO IV.1: SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN (SNI)Al Sistema nacional de innovación lo conforma un grupo de instituciones diferenciadas que contribuyen al desarrollo ydifusión de las tecnologías y proveen un marco de referencia dentro del cual se ponen en práctica las políticas. Distintosactores participan en la creación, almacenamiento y transferencia del conocimiento, de las habilidades y de los instru-mentos que definen las oportunidades tecnológicas de la economía nacional, cuales son:

El marco institucional y los incentivos económicosLos antecedentes económicos y sus efectos en la economía del conocimientoLos factores condicionantes (capital humano, infraestructura, salud y medio ambiente, entre otros)Investigación y desarrollo.

Aunque los sistemas de innovación pueden variar entre un país y otro, debido a que las diversas instituciones reflejanuna variedad de culturas, persiguen objetivos diferentes y responden a mecanismos de incentivos distintos, invariable-mente el punto clave es la coordinación entre ellas.

Fuente: B.-A. Lundvall, [1992], OCDE [1997]

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 123

El desempeño científico es insuficiente. Los recientes avances de la industria química, clasificada enlas estadísticas de la OCDE como un ramo basado en el conocimiento, han generado varios efectospositivos, entre ellos el creciente número de patentes y la integración cada vez mayor de las universi-dades en la investigación industrial, lo cual subraya la importancia de las industrias de alta tecnologíaen la innovación y el desarrollo de la ciencia.

Por último, la sección 7 resalta los asuntos clave del SNI colombiano y plantea algunas recomenda-ciones de políticas.

Información general y antecedentes históricosColombia, con una población de 42.3 millones de habitantes, una superficie de 1.1 millones de kilóme-tros cuadrados y un PIB de 81.3 mil millones de dólares en 2000, tiene recursos y potencial notables.No obstante, es un país en desarrollo, clasificado en el grupo de economías de ingresos medios-bajos.Durante la mayor parte del siglo XX la economía colombiana disfrutó de un grado relativo de estabili-dad y crecimiento y, pese a su decrecimiento en los años ochenta, logró evitar la caída en la producciónque padecieron otras economías de la región, y su nivel de crecimiento se situó entre los más altos deAmérica Latina en la segunda mitad de la década. Con un crecimiento promedio del PIB del 3% du-rante los últimos diez años, una profunda integración en el mercado internacional, una creciente pro-ductividad y una inversión extranjera directa (IED) cada vez mayor, y a pesar de sus conflictos inter-nos y su reciente recesión económica, Colombia pareciera ser una de las economías en desarrollo máspromisorias de la región (Gráfico IV. 1).

La relativa estabilidad institucional y las reformas propias de la apertura económica de principiosde los años noventa atrajeron a inversionistas extranjeros a los sectores económicos más importantesde Colombia. Entre 1992 y 1995 el crecimiento del PIB llegó hasta casi 5% anual, pero esta aceleradaexpansión resultó insostenible. Las altas tasas de interés con las que se quiso compensar el crecientedesequilibrio fiscal restringieron la inversión en el sector fabril e hicieron que se inflara la tasa decambio, con lo cual se redujo la competitividad. Como consecuencia de ello, la producción manufactu-

Nota: Los datos utilizados en los puntajes fueron amablemente suministrados por el programa del Instituto del Banco Mundial sobre elConocimiento para el Desarrollo (bases de datos normalizadas, donde cada una de las variables está normalizada en una escala de 0 a10). Los promedios regionales fueron calculados por los autores. Faltan varios de los datos correspondientes de los países menosdesarrollados de América Latina.

GRÁFICO IV.1: INDICADORES GENERALES DE DESEMPEÑO

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL124

rera se estancó entre 1995 y 1999 y el crecimiento general sufrió una disminución, hasta llegar a unpromedio inferior al 2% entre 1996 y 1998. La divisa fortalecida contribuyó a incrementar el déficit dela cuenta corriente y, a finales de 1998, la debilitada confianza de los inversionistas precipitó una rece-sión cuyo resultado fue una contracción del PIB del 4,2% en 1999. La recuperación de 2000 no fue tanpronunciada y el crecimiento alcanzó un modesto 2,8% en ese año, en el que las exportaciones marca-ron la pauta debido a una tasa de cambio más competitiva.

A raíz de la apertura económica la penetración en el mercado colombiano de productos manufac-turados importados presionó a la industria local y, para hacerla competitiva en el nuevo entorno, fuenecesario mejorar la calidad de la producción y disminuir los costos adoptando prácticas de empleomás flexibles y recurriendo a la subcontratación con terceros. Aunque en términos de productividadhay avances, la competitividad continúa dependiendo en gran medida de la tasa de cambio. La pasa-da década dejó al descubierto la fragilidad de la economía colombiana y la necesidad cada vez inmi-nente de ajustarla orientándola hacia una “sociedad del conocimiento” moderna108. Ante esta perspec-tiva, una de las primeras prioridades de las políticas de desarrollo de Colombia es la de incorporarse ala revolución del conocimiento y cerciorarse de que su Sistema nacional de innovación funcione co-rrectamente (Gráfico IV.2).

Según la clasificación de países en desarrollo científico (Rand, 2001) Colombia en el contexto regio-nal tiene un puesto promedio respecto a sus capacidades tecnológicas, pero continúa considerable-mente rezagada, en todas las áreas salvo en las de espíritu empresarial (Gráfico IV.2)

Aparentemente, el país no ha aprovechado su mayor fortaleza– la capacidad empresarial de supoblación. Únicamente 6,6% de las pequeñas empresas y 8,7% de las medianas son realmente innova-doras, en comparación con un 15,1% de las grandes multinacionales 109 y de las grandes empresas(OCyT, [2001])110.

La inversión privada es baja, desalentada por la poca confianza en el sistema político, los proble-mas de seguridad derivados de los conflictos violentos, el alto nivel de criminalidad y la preocupaciónpor el desequilibrio fiscal. Por consiguiente, la competitividad local y la regulación de las institucionesfinancieras continúan siendo deficientes incluso en el ámbito regional, y se encuentran notablementepor debajo de las de los países desarrollados. De otro lado, el creciente desempleo contribuye a unamayor desigualdad en los ingresos.

Pese a los esfuerzos del gobierno, la contribución de la innovación y la tecnología al desarrolloeconómico de Colombia a largo plazo ha sido limitada, y el sistema de innovación del país manifiestaprofundos vacíos. El mejoramiento de las capacidades generales de países exige un esfuerzo en mu-chas direcciones orientado hacia todos los elementos del SNI.

Los elementos del sistema se caracterizan por sus fuertes lazos de interdependencia (Instituto delBanco Mundial, WBI, por sus siglas en inglés, 2001), razón por la cual no basta con mejorar uno de ellosy esperar que los demás se reajusten automáticamente. Las medidas el gobierno, junto con la ayudainternacional, son indispensables para construir una estrategia de desarrollo integral que le confieraun decidido impulso al crecimiento económico y social.

Para explicar cuáles son los puntos débiles del sistema de innovación colombiano, se deben exami-nar sus elementos clave en mayor detalle:

El marco institucional y los incentivos económicos

108. Los conceptos de “economía basada en el conocimiento” y “sociedad de conocimiento” que se emplean en esteestudio corresponden a la definición amplia que aparece en: C. Dahlman, A. Adhar-Utz, J.-E. Aubert, C. Zhen-WeiQiang, “Brazil and the knowledge economy ”, 2001. Instituto del Banco Mundial.

109. Aunque no es extraño encontrar que la tasa de innovación sea más alta entre las empresas de mayor tamaño (porejemplo, en el caso de los países de la OCDE), en Colombia la mayoría de las compañías innovadoras de gran envergadu-ra son de propiedad extranjera y sus capacidades de innovación dependen en gran medida de conocimiento importado.

110. Es difícil comparar a Colombia con otros países, dado que las fuentes de los datos son variables. Por ejemplo laOCDE clasifica a las empresas en dos categorías: las de más de quinientos empleados y las de menos de quinientos,mientras que las estadísticas colombianas las clasifican en cuatro categorías, la más grande de las cuales agr upa a lasempresas que superan los doscientos empleados.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 125

La ciencia y la tecnología en el sector productivoFactores condicionantesActividades científicas.

Marco institucional e incentivos económicosLa estructura institucional continúa siendo uno de los aspectos más débiles de la sociedad colombiana.Pese a la relativa estabilidad constitucional e institucional (comparada con las de otros países latinoa-mericanos), el narcotráfico y la corrupción son factores que desestabilizan y afectan profundamente laestabilidad política y el ordenamiento jurídico del país (Gráfico IV.3)

Inestabilidad política y corrupciónLa exclusión política de los pobres, marginados por una profunda desigualdad social, un fuerte mode-lo de concentración de la propiedad de la tierra y un sistema judicial ineficiente, crearon las condicio-nes para la aparición de varios grupos rebeldes al margen de la ley, dos de los cuales continúan enplena actividad. Pese a los esfuerzos del gobierno colombiano y al apoyo internacional en favor delactual proceso de paz, es muy poco lo que se ha avanzado para lograrla.

Desde los años ochenta la inseguridad generada por la guerrilla se ha agravado aún más por causadel narcotráfico. La riqueza acumulada por los carteles de la droga a través del comercio ilegal deestupefacientes no sólo ha nutrido la violencia y la corrupción, sino también distorsionado los funda-mentos políticos y sociales del país. Mediante el soborno, la extorsión y la violencia, los carteles logra-ron, incluso, que se incorporase una prohibición a la extradición en el texto de la Constitución de 1991.

* En la base de datos original del Instituto del Banco Mundial hizo falta el número de científicos e ingenieros dedicados a investigacióny desarrollo. Los autores completaron la base de datos utilizando estadísticas de RICyT, disponibles únicamente para el período 1996-1998. Se deben tener en cuenta los dos aspectos siguientes: la cifra correspondiente a Colombia para el período 1987-1997 probable-mente sería inferior pero, dado que para efectos del indicador general de América Latina únicamente suministraron información lospaíses más desarrollados, las dos cifras reales serían inferiores, aunque aproximadamente en la misma proporción.

** La estimación del nivel de colaboración entre las universidades y la empresa privada es controvertida según las diferentes fuentes.Aunque los estudios tanto de EIU (2001) como del Departamento de Comercio de Estados Unidos señalan que no se han establecidovínculos estrechos entre las universidades y la industria, el informe de Competitividad global del foro económico mundial (WEF, por susigla en inglés) realmente utilizado en la tarjeta de puntaje es mucho más optimista.

GRÁFICO IV.2: INDICADORES TECNOLÓGICOS Y DE INNOVACIÓN

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL126

Marco institucional de apoyo al SNIColombia se cuenta entre los pocos países de América Latina que han disfrutado una estabilidad cons-

titucional e institucional casi ininterrumpida a lo largo de su historia. Por consiguiente, la estructurainstitucional de apoyo al Sistema de innovación colombiano está bien desarrollada y comprende cuatroniveles de instituciones, relacionadas entre sí, que se presentan en forma esquemática en el Cuadro IV.1.

El organismo de financiamiento más grande es Colciencias, que en 1997 representó más del 27%del total de gastos del gobierno en ciencia y tecnología.

Los niveles superiores del marco institucional (niveles 1 y 2 del Cuadro IV.1) están mucho másdesarrollados y mejor coordinados entre sí, mientras que una serie de institutos de investigación y, enparticular, los de financiamiento privado, así como la colaboración entre los niveles inferiores del mar-co institucional (los niveles 3 y 4 del Cuadro IV.1) continúan en un grado muy bajo de desarrollo.

Los laboratorios oficiales se encargan principalmente de satisfacer las necesidades públicas, mien-tras que las universidades e institutos de investigación centran su atención principalmente en generarconocimiento básico. Por lo regular, las universidades adelantan un programa de investigación másindependiente que los laboratorios oficiales y, por tanto, responden en menor medida a las políticaspúblicas. Sin embargo, teniendo en cuenta que el gobierno controla gran parte del presupuesto deinvestigación de estas instituciones, la investigación en las universidades se ha convertido en un ins-trumento pertinente para los encargados de las políticas del sector.

Para promover la ciencia y la tecnología y contribuir al crecimiento económico se han puesto en mar-cha varios programas financiados por el gobierno, como el de la creación de Centros de excelencia(Recuadro IV.2) con el fin de brindar un apoyo indirecto para investigación y desarrollo de las empresas.

La actividad de investigación y desarrollo del gobierno aborda las necesidades públicas (comodefensa o salud) y las metas económicas, cuando se presentan fallas en el mercado relacionadas condicha actividad. Estas fallas suelen tener dos causas: la primera es la dificultad de las empresas parareinvertir totalmente los rendimientos obtenidos de sus inversiones en investigación y desarrollo, porlo cual la tasa de rendimiento privada es menor que la social. En segundo lugar, el alto riesgo queimplica la investigación puede dar lugar a que las empresas duden en si deban comprometerse o nocon la innovación. Esta situación es particularmente marcada en las pequeñas empresas por su restrin-gido acceso al financiamiento. Las razones anteriores explican el porque las empresas invierten pocoen investigación y desarrollo, por debajo del nivel socialmente óptimo (Arrow, 1962).

GRÁFICO IV.3: RÉGIMEN INSTITUCIONAL E INCENTIVOS ECONÓMICOS

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 127

Política del gobierno para el fomento de la ciencia y la tecnologíaEl gobierno colombiano adaptó un enfoque lineal respecto al desarrollo de la ciencia y la tecnología,basado principalmente en la financiación a la investigación científica.

El efecto del gasto público puede ser diferente, dependiendo del instrumento de política que seutilice. Por lo general las medidas gubernamentales corresponden a tres categorías:

Financiación directa, que incluye:a) gasto público en ciencia y tecnología, servicios sociales (como salud y educación) e investi-

gación pública (gubernamental o universitaria)b) financiamiento directo del gobierno a las actividades de investigación y desarrollo realiza-

das por la empresa privadaIncentivos indirectos como exenciones tributarias, deducciones de impuestos y otros beneficiosfiscalesParticipación en programas internacionales.

Estas tres herramientas de política tienden a interactuar entre sí, y la efectividad de una dependede las otras. Infortunadamente, el gobierno colombiano privilegia la investigación pública, lo cual ex-plica parcialmente la falta de cooperación entre la universidad y la industria así como el bajo nivel deinvestigación y desarrollo por parte de las empresas privadas.

Estudios recientes de la OCDE (OCDE, 2000, 2001) demuestran que tanto los incentivos fiscalescomo el financiamiento directo estimulan la investigación y el desarrollo financiados por las empresas,mientras que la investigación realizada por el gobierno y las universidades parece desplazar la inves-tigación financiada por el sector privado. Esto plantea el hecho de que si los gobiernos pretenden

Nivel 1: Planeación y gobernabilidad

CUADRO IV.1: MARCO INSTITUCIONAL DEL SNI COLOMBIANO

DNP(Departamento Nacional

de Planeación)

Ministerios

Ministerio de Agricultura

CNCT(1958)(Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología)

CONPES (1958)(Consejo Nacional de Política

Económica y Social)

Nivel 2: Fomento de la ciencia y la tecnología

COLCIENCIAS (1968)(Instituto Colombiano para el Desarrollo

de la Ciencia y la Tecnología)

Oficina de planeación estratégica(1994)

Oficina de innovación (1994)

Organizaciones de apoyofinanciero

FES, Ecofondo, Fondo FEN, FondoNacional de Garantías e Icetex

Instituciones públicasIcfes, Sena, Colcultura, IFI,

Icetex, Consejo Nacional deCompetitividad, Corpes

Nivel 3: Investigación y desarrollo públicos

Instituciones de investigación, centros de investigación, instituciones regionales …

Consejos de programas nacionales, Comisiones regionales de ciencia y tecnología, Concejos de programas regionales,Comité de formación de recursos humanos, Centros de excelencia

Nivel 3: Servicios de ciencia y tecnologíaCentros de investigación Universidades Empresas privadas, organizaciones

privadas sin ánimo de lucro

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL128

incrementar la investigación y el desarrollo financiados por la empresa privada, la financiación directaresulta más eficaz que el suministro indirecto de conocimiento. Sin embargo, hasta el momento, enColombia sólo se ha dispuesto de esta última modalidad.

Los gastos e incentivos públicos en investigación y desarrollo para las actividades innovadoras dela empresa privada deberían ser complementarios: de esta manera, la investigación pública gana enefectividad cuando se incrementa el financiamiento del gobierno a la investigación y el desarrollo, conlo cual se aumenta la capacidad de la empresa privada para asimilar el conocimiento generado a travésde investigación pública.

Financiamiento directoEn Colombia, la financiación para la ciencia y la tecnología proviene principalmente del gobierno. Enel período de 1993 a 1994. 77% de la inversión tuvo su origen en fondos públicos y 23% del sectorprivado 112 (aunque tan sólo 13% provino de la empresa privada). En 1997 Colombia invirtió 632 millo-nes de dólares, es decir 0,65% de su PIB, en ciencia y tecnología, de los cuales 398 millones de dólaresse dedicaron a investigación y desarrollo113. El gasto interno bruto correspondiente a investigación ydesarrollo, que ha sido relativamente constante desde 1994, ha fluctuado entre 0,62 y 0,70%. Aunqueeste nivel de inversión, como porcentaje del PIB, equivale en forma aproximada al promedio del de lospaíses de América Latina (0,63%), es notablemente inferior al promedio del de los países del TratadoNorteamericano de Libre Comercio (TLC) que es 2,37% del PIB, 1,85% para el caso de los países de laUnión Europea y 0,78% del Mercosur 114.

Aunque en Colombia el porcentaje de gastos del PIB en ciencia y tecnología es semejante al de otrospaíses latinoamericanos, el monto neto de la inversión no es comparable con el de Brasil o el de Argen-tina. Colombia participó con 4,4% del total de 14,3 mil millones de dólares en ciencia y tecnología deAmérica Latina, mientras que Brasil y Argentina lo hicieron con 64,3% y 10,3%, respectivamente 115.

El gasto público en ciencia y tecnología se ha concentrado en el Distrito Capital, que recibía el totaldel presupuesto hasta 1996. Si bien desde entonces la inversión ha aumentado ligeramente en otrasregiones, Bogotá continúa recibiendo por lo menos 80% de la financiación del gobierno en este rubro(DNP, OCyT, 2000).

Entre 1995 y 1997 los tres grandes beneficiarios de la financiación del gobierno para investigación ydesarrollo –Colciencias, el Ministerio de Agricultura y la Universidad Nacional116– recibieron casi dostercios del total de gastos del gobierno en ciencia y tecnología, mientras que la inversión agregada delas diez instituciones principales sumó más del 80% del gasto total (Cuadro IV.2)

RECUADRO IV.2: CENTROS DE EXCELENCIA

En 1995 Colciencias recibió 150 solicitudes de institutos de ciencia y tecnología para seleccionados como Centros deexcelencia. Cuatro de ello recibieron la calificación de excelencia: el Centro Internacional de Ffísica (CIF), el CentroInternacional de Entrenamiento e Investigaciones Médicas (CIDEIM), la Corporación para Investigaciones Biológicas(CIB) y la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO), por su contribución a su respectivocampo científico, su capacidad de formar investigadores y su posibilidad de aplicar el conocimiento adquirido en laresolución de problemas tangibles111.

El apoyo a estos cuatro centros de excelencia proviene del presupuesto nacional, en 1996 se les asignó alrededor de150 millones de dólares, pues ninguno es autosuficiente con la venta de servicios ni con fondos internacionales, lo cuallos hace depender del gobierno. Los cuatro centros de excelencia crearon la Fundación de centros de excelencia,entidad que se encargará de financiar, apoyar y evaluar su labor y resultados.

111. Presentación, Asociación de Centros de Investigación y Desarrollo (1999).112. World Science Report (1998).113. Red iberoamericana de indicadores de ciencia y tecnologia (RICyT), 1997, 1 de julio de 1999.114. Gatti, D., “Latin America: More Funds for Technology, But Still Way Behind”. Interpress Service. 981015.115. RIC y T, Gasto en ciencia y tecnología, Tabla 4, http://www.unq.edu.ar/ricyt/indica4.htm, julio 1 de 1999.116. No se tiene claro si la inversión realizada a través de la Universidad Nacional constituye una inversión real en

ciencia y tecnología o más bien un subsidio a la educación superior.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 129

La inversión del gobierno se puede subdividir aún más por sector y tipo de inversión, como seobserva en el Cuadro IV.3. donde se constata que las categorías de “fortalecimiento de la capacidad enciencia y tecnología” y los “proyectos de investigación y desarrollo” constituyeron la prioridad delgobierno y recibieron la proporción más significativa de las asignaciones: un promedio de 53% para elperíodo 1995-1999. Por otra parte se le asignó una proporción creciente al rubro de “innovación, com-petitividad y desarrollo tecnológico”.

En 1999 aumentó levemente la proporción de gastos dedicados a ciencias básicas (al 2,5% del totalde la inversión en ciencia y tecnología, en comparación con 0,002% en promedio del período 1994 -1998), mientras que el desarrollo experimental recibió únicamente 4,1% de la inversión (Gráfico IV.4).Evidentemente, la investigación aplicada y combinada constituyeron sectores prioritarios, que suma-

1995 1996 1997Institución US$ (mill.) % total US$ (mill.) % total US$ (mill.) % del total

COLCIENCIAS 38,50 23,32 58,96 27,37 47,03 27,24MINAGRIC-DS 38,91 23,57 47,13 21,88 44,86 25,97

UNACIONAL 20,21 12,24 21,91 10,17 21,52 12,46INGEOMINAS 3,71 2,25 3,79 1,76 4,37 2,53INPA 4,53 2,74 4,31 2,00 3,91 2,27FONDANE 6,25 3,79 1,88 0,87 3,69 2,14

MINSALUD-DS 9,18 5,56 6,93 3,22 3,50 2,03IGAC 4,60 2,79 4,44 2,06 3,43 1,99MINDESARROLLO-DS 4,26 2,58 5,71 2,65 3,29 1,91INS 1,69 1,02 2,64 1,23 2,30 1,33

MINTRANS-DS 1,93 1,17 3,95 1,83 2,17 1,26

Fuente: Departamento Nacional de Planeación - Colciencias, 1994-1998.Nota: Conversión efectuada utilizando pesos colombianos a la tasa de cambio de 1996, un dólar (1) = 1.036,7 pesos.

CUADRO IV.2: INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA POR INSTITUCIÓN

Por sector 1995(%) 1996(%) 1997(%) 1998(%) 1999(%)Fortalecimiento de la capacidad en ciencia y tecnología 47,76 50,60 51,48 54,18 51,98

Innovación, competitividad y desarrollo tecnológico 29,35 28,54 25,68 24,14 34,09Desarrollo científico y social 3,25 3,65 2,70 4,93 5,48Medio ambiente 7,30 6,71 9,25 7,62 1,69Integración de ciencia y tecnología en la sociedad 12,16 10,50 10,89 9,14 6,77

Por tipo de inversiónProyectos de investigación y desarrollo 46,49 43,82 57,39 61,84 64,08Infraestructura institucional 11,55 16,59 14,22 10,69 8,73Construcción de capacidad humana 6,58 4,53 8,48 7,90 15,73

Difusión del conocimiento y apoyo a cienciay tecnología para adquisición de nuevas tecnologías 26,27 25,01 7,49 7,92 6,68Sistemas de información 9,11 10,04 12,42 11,66 4,77Total: (En millones de pesos de 1995) 151 703 196 268 173 835 118 240 117 491

(En millones de dólares117 166,18 214,99 190,42 129,52 128,70

Fuente: Unidad de Inversión Pública, BPIN, DNP-SENA, Observatorio de Ciencia y Tecnología.

CUADRO IV.3: INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

117. Tasa de cambio en 1995: US$ 1 = 912,9 pesos, según lo calculado en: CIA World Fact Book.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL130

ron 57,5% del total de los gastos, seguidos por 28,4% para infraestructura. El resto se asignó a activida-des de divulgación y bases de datos, pero en este caso la proporción disminuyó al 6,4% y 1,1%, respec-tivamente (con relación a 24,2% y 5,8% de 1995).

En total, el gobierno asignó al rubro de ciencia y tecnología 829,81 millones de dólares en el períodode 1995 a 1999, de los cuales 24% le fue asignado a las ciencias agrícolas, 20% a ingeniería, 8% a las cien-cias naturales, 7% y 5% a las ciencias sociales y médicas, respectivamente y 36% a sectores combinados.

Incentivos indirectosTeniendo en cuenta que los gobiernos tienen una asignación de recursos menos eficiente que las fuer-zas del mercado, se puede presentar una distorsión de dicha asignación entre los diversos campos deinvestigación así como en la competencia entre empresas, si algunas de éstas reciben un mayor apoyoa expensas de otras.

La desventaja de los beneficios tributarios produce el efecto contrario al financiamiento de destina-ción específica. Las deducciones a los impuestos son menos discriminatorias, de suerte que las empre-sas pueden utilizar dineros públicos para cualquier finalidad, cualquiera sea la tasa de rendimientosocial. Ésta se puede considerar una ventaja, dado que no distorsiona el programa de investigacióncreado por las fuerzas de mercado.

De conformidad con los artículos 70 y 71 de la Constitución de Colombia es deber del gobierno nosolamente promover el conocimiento científico y tecnológico, sino también favorecer a las entidades opersonas que se dediquen a estas actividades. En este sentido, la ley 29 de 1990 establece lineamientospara fomentar estas actividades (como por ejemplo, exenciones de impuestos, deducciones impositivasy otros beneficios fiscales) (Gráfico IV.5). La mencionada ley condiciona el otorgamiento de las exen-ciones, reducciones impositivas y otros beneficios tributarios a aquellas actividades tecnológicas y cien-tíficas que sean reconocidas por la ley y que cuenten con aprobación previa de Colciencias (Mondaq,02/08/01).

Aunque de acuerdo con la ley cualquier organización puede gozar de deducciones impositivas, elsector público, incluidos los centros de servicio técnico (en su mayoría públicos), los organismos gu-bernamentales y las universidades públicas, son los más beneficiados, recibiendo en promedio 73,7%de las reducciones impositivas entre 1995 y 1999.

A las deducciones impositivas por investigación y desarrollo se les suele considerar ligeramentediscriminatorias. Sin embargo, en Colombia los subsidios tributarios otorgados a las empresas priva-das continúan siendo la excepción (menos del 2% en promedio).

GRAFICO IV.4: GASTOS DEL GOBIERNO EN CIENCIA Y TECNOLOGÍApor campo científico entre 1995 y 1999

Ingeniería20%

Combinación36%

Ciencias naturales8%

Ciencias médicas5%

Ciencias sociales7%

Agricultura24%

Fuente: Unidad de Inversión Pública, BPIN, DNP-SENA

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 131

Por otra parte, los incentivos tributarios tienen características discriminatorias, pues no aplicanpara las empresas exentas de impuestos como por ejemplo, las nuevas empresas donde la inversiónsupera a las ventas. No obstante, estas compañías pueden ser las más innovadoras y es posible las quemás necesiten capital para este campo, pues la mayoría de las pequeñas y nuevas empresas no dispo-nen de capital de riesgo.

Colaboración internacionalColombia, México y Venezuela conforman el Grupo de los Tres (G3) un programa de cooperaciónsubregional que proporciona apoyo financiero adicional al sector de ciencia y tecnología. Colombia harecibido varios préstamos tanto para el sector de la investigación como para el desarrollo de proyectosinnovadores, todos dirigidos al sector industrial. Uno de los más recientes de estos proyectos es el IDB-Colciencias III, cuyo monto asciende a 200 millones de doláres118.

En la actualidad el Banco Mundial ofrece fondos para el fortalecimiento de proyectos de educaciónprimaria y secundaria en Colombia.

Protección de la propiedad intelectual119

Colombia aún no ofrece una protección suficiente ni eficaz a la propiedad intelectual, razón por la cualfigura desde 1991, en la “Lista de observación”, según la disposición especial 301 de la ley de comerciode 1988. Esta condición tampoco fue superada en la revisión qu se llevó a cabo a mediados de 1999.Colombia ratificó el ADPIC (Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionados al comer-cio) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), pero no ha adoptado en su totalidad las disposi-ciones definidas en dicho acuerdo. Uno de los problemas más importantes relativos a los derechos depropiedad intelectual es que el gobierno colombiano no ha concedido la licencia a los operadores detelevisión por suscripción ni ha tomado medidas efectivas contra los operadores piratas de este servicio.

Fuente: DNP, OCyT.

GRÁFICO IV.5: DEDUCCIONES IMPOSITIVAS PARA LOS BIENES DESTINADOSA ACTIVIDADES CIENTÍFICAS(En miles de US$)

1995 1996 1997 1998 1999

2500

2000

1500

1000

500

0

Centros de serviciostécnicos públicos

Universidades einstituciones públicasde investigación

Empresas privadas

Universidades yotras de educaciónprivada

Organismos delgobierno

Otras asociaciones

118. World Science Report, 1998119. Esta sección se basa principalmente en el informe de país del Departamento de Estado de Estados Unidos (2001).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL132

La debilidad de las leyes colombianas para la protección de la propiedad intelectual explica porqué se destinan tan pocos fondos a la investigación y desarrollo comerciales. Las empresas privadasestán interesadas en los rendimientos financieros generados por la inversión en investigación y desa-rrollo; rara vez financian investigaciones que produzcan descubrimientos útiles para la sociedad engeneral, a no ser que les generen utilidades sobre su inversión. Así pues, las empresas se aseguransobre la exclusividad de comercializar los resultados de sus actividades de investigación y desarrollo.

Pese a lo anterior se debe reconocer mejoras importantes entorno a la protección de la propiedadintelectual en distintas áreas. Colombia como miembro de la OMC, ratificó la legislación de ejecuciónde la Ronda de Uruguay. Así mismo pertenece a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual(OMPI) y ha gestionado su ingreso al Convenio de París para la Protección de la propiedad intelectual,el Tratado de cooperación en materia de patentes y la Unión internacional para la protección de nue-vas variedades de plantas.

Patentes y marcas comercialesColombia es miembro de la Convención general interamericana de protección marcaria y comercial.Para poder ejercer la protección a una marca comercial el país exige la inscripción y uso de dicha marcaen Colombia. La inscripción de la marca comercial tiene una duración de diez años y se puede renovarpor períodos sucesivos de diez años cada uno. De esta manera, la ley colombiana dispone de unaprotección de veinte años para las patentes y la reversión de la carga de la prueba en casos de presuntaviolación a la patente.

La decisión 486 de la Comunidad Andina, que entró en vigencia el 1º de diciembre de 2000, mejoralas condiciones de protección a las patentes, a las marcas comerciales, a las invenciones industriales ya las normas de origen y competencia desleal en relación con la propiedad industrial. Esta medida, fueaprobada posterior a la solicitud presentada por la industria farmacéutica, particularmente afectadapor la protección inadecuada a la información confidencial, de enmendar la decisión 344 para asegu-rar el cumplimiento de los requisitos de la OMC. La decisión 486 elimina las restricciones previas a lasinvenciones de biotecnología, extiende la protección a los diseños industriales de ocho a diez años yprotege los diseños de circuitos integrados (microchips). No obstante, dicha decisión todavía es limita-da en cuanto a la protección de la confidencialidad de la información así como a la protección depatentes de segundo uso. Se han observado avances en la legislación sobre marcas comerciales enColombia, pero el contrabando y las falsificaciones son aún prácticas generalizadas.

La Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad local encargada de marcas y patentesen Colombia, organismo con graves problemas de financiación y que presenta un atraso acumuladode registro de marcas y patentes, que alcanza más de 25 mil, aunque hoy en día la aprobación de lasnuevas solicitudes tarda, por lo general, unos nueve meses.

Derechos de autorLa ley de derechos de autor de Colombia, promulgada en 1993, aumentó las multas a la pirateríacontra los derechos de autor. En abril de 1999 el presidente Pastrana expidió una directiva para lasinstituciones gubernamentales y educativas instándolas a que respetaran los derechos de autor y evi-taran el uso o compra de obras impresas, software o material audiovisual que fuesen producto de lapiratería120. Constantemente se presentan problemas relacionados no solamente con la acción insufi-ciente de la policía y del sistema judicial presentando quejas referentes a la falta de respeto por laconservación de las pruebas y a frecuentes perjurios.

120. Sin embargo, infor mación reciente de la Alianza Internacional de la Propiedad Intelectual (IIPA, por su sigla eninglés) indica que las industrias estadounidenses, por ejemplo, continúan perdiendo ingresos sustanciales (de 163,2millones de dólares en 1999) como resultado de la piratería. La IIPA calcula que en Colombia la piratería representaapro ximadament 55% del mercado del vídeo en videocasetes, 60% del mercado de música grabada; 56% del mercadode software comercial y 75% del mercado de software de entretenimiento.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 133

Nuevas tecnologíasColombia tiene una moderna ley de derechos de autor, que brinda protección al software para compu-tadores durante cincuenta años y define el asunto de los derechos de autor en esta materia, pero queno lo clasifica como obra literaria. Los planos de diseño de semiconductores no están protegidos por laley colombiana.

Ciencia y tecnología en el sector productivoLa estructura económica colombiana, tal como lo ilustra el Cuadro IV.4, es similar a la de otros paísesen desarrollo; donde prevalece la producción agrícola, seguida de un sector de servicios en desarrolloy uno industrial robusto.

ServiciosLa participación del sector de los servicios pasó de 47,6% del PIB en 1980 a 55% en 2000, un rubrodonde predominan los servicios comunitarios, sociales y personales (14% del PIB), las ventas al detal(11%) y las telecomunicaciones (7%).

Los servicios con alta concentración de conocimiento, tales como los financieros, los de seguros,comunicaciones, salud y educación, que son usuarios intensivos de alta tecnología, exigen una fuerzalaboral de relativamente altas calificaciones y ayudan a promover la innovación tecnológica.Infortunadamente, las estadísticas sobre Colombia no contienen suficiente información como para daruna imagen precisa de la situación. No obstante, las telecomunicaciones y el cuidado de la salud pare-cen ser los servicios intensivos en conocimiento que muestran una mayor dinámica121.

El sector de servicios cumple un papel importante en el proceso de innovación. Por ejemplo, elbuen funcionamiento de la infraestructura de las telecomunicaciones afecta el desarrollo de redessociales y económicas, necesarias para la difusión del conocimiento. Más aún, los sondeos realizadospor el Grupo de focalización de la OCDE señalan que las empresas manufactureras interactúan cadavez más con las compañías de servicios intensivas en conocimiento, y que establecen nexos de coope-ración con firmas de consultoría y tecnológicas así como con otras empresas de servicios.

AgriculturaLa importancia de la agricultura, sector bastante golpeado por la apertura económica, ha disminuidoen el curso de la última década, pero con una participación de 13,8% del PIB, continúa siendo uno de

1980 1990 1999 2000ColombiaAgricultura 19,9 16,7 13,8 13,8Industria 32,5 37,9 28,1 30,5Servicios 47,6 45,4 58,1 55,7Países latinoamericanos*Agricultura 10,1 9,6 8,5 8,2Industria 39,4 37,3 31,6 32,4Servicios 50,5 53,1 59,9 59,5G7Agricultura 3,0 2,0 1,7 1,7Industria 37,0 35,0 31,0 30,0Servicios 60,0 63,0 67,3 68,3

* Con base en ocho países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela.Fuente: Base de datos regionales del Banco Mundial, OCDE.

CUADRO IV.4: ESTRUCTURA ECONÓMICA(% del PIB)

121. En 2000, el gasto público en salud sumó 3,9% del PIB (EUI, [2001]).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL134

los sectores económicos más significativos del país, que junto con la industria de procesamiento dealimentos (11,2% del PIB), representa 25% del mismo.

La agricultura se beneficia de los convenios de absorción, que exigen a los procesadores de alimen-tos nacionales la compra del total de la producción de ciertas cosechas nacionales a precios más altosde los «normales». En 1997 importantes acuerdos de competitividad entre el sector privado y el gobier-no produjeron una nueva política de mejoramiento de la comercialización de los productos agrícolas,eliminando al Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema) y ofreciendo, en su lugar, una compensa-ción directa a los productores. Por otra parte, el gasto público destinado al desarrollo científico de laagricultura fue superior al de otros sectores –24% del total de gastos en ciencia y tecnología, pero estaalta proporción es aún insuficiente o ineficaz para mejorar la calidad de los productos agrícolas. Porconsiguiente, el sector continúa perdiendo participación en el mercado frente a competidores extran-jeros. La falta de crédito, la mano de obra no calificada y la presencia de grandes latifundios agravan lasituación.

IndustriaEn el orden mundial las empresas industriales siguen siendo las instituciones más importantes en

el diseño y desarrollo de nuevos artefactos tecnológicos y en la aplicación de éstos tras de una ventajacompetitiva. Asimismo, son las que causan el mayor impacto en el desarrollo de habilidades y conoci-miento tácito. Todas las industrias dependen, en cierta manera, de insumos de conocimiento, perounas más que otras (Cuadro IV.5). La expresión “industrias basadas en el conocimiento” se refiere aaquellas que son relativamente intensivas en insumos de tecnología o de capital humano, o de ambos(OCDE, 1997).

La “clasificación de las industrias basadas en la tecnología” de la OCDE (OCDE, 1999, pag. 106)utiliza la clasificación estadística internacional de las industrias, que incluye la segunda modificaciónde cuatro dígitos, aunque para Colombia sólo se dispone de una clasificación de tres dígitos. Sin em-bargo, dado que para clasificar las industrias de tecnología bajas y media-bajas se utilizan únicamentetres dígitos122 mientras que el cuarto ayuda a distinguir entre las industrias de tecnología alta y media-alta, en el caso de Colombia se han agrupado las dos últimas categorías en “industrias basadas en elconocimiento”.

Las industrias de baja tecnología: sobresalen las de procesamiento de alimentos (34,5%) y los textiles(7,1%) que representan la mayor proporción de la producción industrial. Desde la apertura económi-ca, las industrias de baja tecnología han enfrentado una fuerte competencia de los países asiáticos y sehan convertido en los principales receptores del apoyo gubernamental, traducido en líneas de crédi-tos blandos, subsidios a las importaciones y asistencia en la gestión. Estos sectores enfrentan el nuevoreto de la competitividad, pero su desarrollo tecnológico depende primordialmente de la tecnologíaadquirida y de la modernización de las herramientas de producción123.

Por lo general, la producción de las industrias de tecnologías medianas-bajas, salvo las de produc-tos petroquímicos y plásticos, es para el consumo nacional. Estas dos industrias, interrelacionadas conla industria química, dependen de tecnologías importadas, debido a que su capacidad de innovaciónestá restringida por las bajas competencias laborales, tal como lo revela la encuesta industrial nacionalde 1996 (Cuadro IV.6).

En varios estudios de caso la importancia de las actividades basadas en las tecnología ha sido aproxi-madamente equivalente a la de las industrias de alta tecnología de manufacturas 124.

En Colombia las industrias de tecnología alta y media-alta (Gráfico IV.6) representaron una porciónsorprendentemente grande de la producción nacional en el período comprendido entre 1987 a 1996,

122. La única excepción es la de equipos de transporte (construcción y reparación de navíos (3841) – industria detecnología media-baja, aeronaves (3845) –industria de alta tecnología y el resto – vehículos automotores y otros equi-pos de transporte– industrias de tecnología media-alta). La producción principal de medios de transporte en Colombiaestá en el sector automotor, clasificado dentro de las industrias de tecnología media-alta.

123. Como se muestra en los estudios de otros países de la OCDE (OCDE, 1998, 2000, 2001).124. Especialmente según los estudios de la OCDE, pero también de acuerdo con los de la Comisión Europea.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 135

ISIC Modif. 2* 1974-1983 1984-1993 1994-2000

Industrias de baja tecnología 56,58 53,08 52,88Productos de madera y muebles 33 1,09 1,01 1,05

Alimentos, bebidas y tabaco 31 33,69 32,83 34,46Textiles, ropa y cueros 32 15,55 12,63 10,09Papel, productos de papel e impresos 34 6,24 6,61 7,28Industrias de tecnología mediana-baja 21,59 22,36 24,05

Metales ferrosos 371 2,64 3,17 2,32Refinerías y productos del petróleo 353+354 5,52 4,90 6,94Productos metálicos 381 3,75 3,26 2,97Productos minerales no metálicos 36 4,33 4,90 5,71

Metales no ferrosos 372 0,58 0,56 0,51Productos de caucho y plástico 355+356 3,95 4,75 4,90Otras manufacturas 39 0,81 0,82 0,71Industrias basadas en el conocimiento** 21,83 24,56 23,08

Maquinaria no eléctrica 382 1,90 1,70 1,72Equipos de transporte 384 5,21 5,52 4,46Productos químicos 351+352 11,65 13,82 14,24Máquinas eléctricas 383 2,80 3,01 2,16

Bienes profesionales 385 0,28 0,52 0,51TOTAL 100 100 100

* Adaptado de la clasificación de tres dígitos.** Industrias de tecnología alta y media-alta, incluida la construcción naval.Fuente: DANE-EAM, 2001; OCDE, 1999

CUADRO IV.5: COMPOSICIÓN ESTRUCTURAL DE LA INDUSTRIA COLOMBIANAPOR GRADO DE INTENSIDAD DE CONOCIMIENTO(% de la producción industrial)

Capacidad investigativa Capacidad económica y financiera Capital humano

Petroquímica 29,2 31,3 91,0Productos plásticos 49,8 55,3 62,2 Promedio nacional 50,2 50,9 55,3

Fuente: Colciencias y DNP, [1996], OCyT, [2001], Encuesta sobre desarrollo tecnológico en el establecimiento industrial colombiano,1996.

CUADRO IV.6: LIMITACIONES A LA INNOVACIÓN(% de empresas que perciben al insumo como un obstáculo)

en comparación con otros países de la región de América Latina y el Caribe e incluso con otras econo-mías de referencia mundial (Cuadro IV.7). Sin embargo, la participación de las industrias de tecnologíaalta y alta-media sufrió un detrimento importante con la apertura económica, llegando a 5,8% del PIBen 1999, el punto más bajo en la historia.

La evolución mostrada por el valor agregado real de las industrias basadas en el conocimientoreflejan cuán frágil es la ventaja competitiva de Colombia. A pesar de un incremento continuo durantela década de los ochenta, la producción de las industrias basadas en el conocimiento demostró suprimer resquebrajamiento precisamente después de la apertura económica, aunque luego se recuperódespués de que el sector recibió una inyección de inversión extranjera. Pese a todo, los inversionistas

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL136

se desalentaron ante la deficiente situación de los factores condicionantes, en especial capital humanoe inestabilidad política, y el sector mostró una pérdida de capacidades productivas en comparacióncon sus niveles de 1987 (Cuadro IV.7). La única excepción es la producción de químicos (incluidos losfarmacéuticos), por ser una de las industrias más dinámicas, representa ligeramente más de la mitadde la producción de las industrias intensivas en conocimiento y, pese a la crisis de 1999, su producciónalcanzó 113% del volumen de 1987 (Recuadro IV.3).

Financiamiento de la investigación y el desarrollo de las empresasLa financiación de las actividades de investigación y desarrollo por parte de las empresas comercialeses insuficiente en Colombia; aunque aumentó ligeramente a mediados de los años noventa (del 8% en1994 al 13% en 1997), volvió a caer después de la crisis financiera de 1999 (Cuadro IV.8) Mientras que laparticipación de los fondos de las empresas destinados a investigación y desarrollo es cercano al 60%de la inversión total de los países desarrollados, continúa estando alrededor del 30% del de la mayoríade los países de desarrollo dinámico. Las colaboraciones entre las universidades y la industria estánapenas empezando a surgir.

Actividades de investigación por tamaño y tipo de empresasNo es sorprendente observar que, en Colombia, las empresas más grandes sean más innovadoras quelas pequeñas y medianas (PYME), especialmente cuando se trata de investigaciones internas (Gráfico

* 1987-1996: calculado teniendo en cuenta todos los países de la OCDE excluyendo a Luxemburgo, Polonia y Turquía. 1997-1998: infor-mación disponible correspondiente a Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos. 1999: el promedio calculado corres-ponde a Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos.Fuente: OCDE [1999], [2001].

GRÁFICO IV.6: MANUFACTURAS DE TECNOLOGÍAS ALTA Y MEDIA-ALTA(En valor real agregado)

Colombia México EEUU Corea Francia España OCDE

1987-1996 9,0% 8,2% 9,1% 13,8% 10% 8,8% 9,8%1996-2000 6,7%

Fuente: DNP, OCDE.

CUADRO IV.7: VALOR AGREGADO DE LAS INDUSTRIAS DE TECNOLOGÍAS ALTA Y MEDIA-ALTA(Como porcentaje del PIB, 1996)

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 137

IV.7). Las primeras aprovechan mejor sus capacidades de inversión y la mano de obra calificada que lascompañías colombianas de menor tamaño pues 47,3% de sus empleados son profesionales frente a6,2% de las pequeñas empresas y 25,1% de las medianas (OCyT, [2001]). Infortunadamente no es posi-ble establecer la comparación internacional debido a las diferencias metodológicas entre los estudiosde Colombia y los de la OCDE.

RECUADRO IV.3: POSIBLE AGRUPACIÓN DE LA INDUSTRIA QUÍMICA

En términos de valor agregado el segundo subsector de manufactura en tamaño es la industria química (incluida lafarmacéutica), que ocupa aproximadamente 15% y cuyo crecimiento ha sido uniforme. La industria, dominada porcompañías multinacionales, exporta 38% de la producción total; sus ventas en el exterior alcanzaron 1,7 mil millonesde dólares en 2000, un incremento considerable en relación con los 235 millones de dólares registrados en 1990. Estaindustria ha sido una de las principales beneficiarias de la reducción de las barreras comerciales, que disminuyó el costode los insumos importados, a la vez que facilitó la transferencia de tecnología mediante una mayor flexibilidad tanto enla inversión extranjera como en las normas cambiarias.

Gracias a que produce artículos farmacéuticos, fertilizantes, insecticidas, ácidos y álcalis, cosméticos, detergentes ypinturas, la industria química tiene repercusiones importantes en la mayoría de los sectores económicos nacionales,tales como la agricultura, la producción de alimentos y los textiles. Si se agrega la petroquímica de menor conocimientointensivo (7%) y la de los productos plásticos (5%), representa 27% de la producción industrial.

En condiciones favorables, la industria química podría servir de base a un núcleo de alto desarrollo tecnológico, conmúltiples efectos beneficiosos para el resto de la economía.

Fuente: Datos de estudio de país de EUI, [2001], Departamento de Comercio de Estados Unidos, DNP y OCyT.

Colombia México EE.UU. Corea Turquía España OCDE

10,6% 16,0% 61,0% 74,4% 33,8% 43,4% 60,4%

Nota: En el caso de Colombia es el promedio de 1994-1997, en el de México corresponde al periodo entre 1993 y 1995 y en el deCorea al comprendido entre 1995 y 1997.Fuente: RICyT, OCDE.

CUADRO IV.8: PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓNY EL DESARROLLO, 1993- 1997(% del total)

Fuente: OCyT, [2000]

GRÁFICO IV.7: DISTRIBUCIÓN DE EMPRESAS INDUSTRIALES POR TAMAÑOY ACTIVIDADES DE INNOVACIÓN, 1996

Innovadorasen el sentidomás amplio

Innovadoras

Medianas (50-200 empleados)

Grandes (>200 empleados)

Pequeñas (<50 empleados)

No innovadoras

60

20

30

40

%

50

10

0

70

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL138

Cooperación entre empresasVarios estudios muestran que la coordinación de un esfuerzo innovador casi siempre requiere de unared de organizaciones independientes que aporten diferentes competencias. La innovación es, en granmedida, el resultado de insumos de la labor cooperativa de sistemas, redes de empresas y organizacio-nes basadas en el conocimiento125. No obstante, los convenios de cooperación entre las empresas co-lombianas, especialmente las de tamaño pequeño, se encuentran en un estado embrionario.

La cooperación en red y sus beneficios potenciales no siempre son del conocimiento de las empre-sas pequeñas. A éstas les es más difícil considerar los nuevos modelos de negocios, debido a su caren-cia de empleados altamente calificados. Más aún, este esquema causa temor a sus directivos por laposibilidad de perder sus ventajas competitivas. Los programas recientes del gobierno colombiano ylas asociaciones comerciales (por ejemplo, los centros de desarrollo tecnológico, los centros regionalesde productividad y las incubadoras de empresas de base tecnológica) intentan crear conciencia sobrela importancia del trabajo en red por parte de las empresas, aunque no hay pruebas estadísticas quepuedan atestiguar los buenos resultados de estas políticas.

Inversión extranjera directaEl comercio y la inversión extranjera directa (IED) continúan siendo fuentes muy importantes de ideasy conceptos innovadores, y pueden cobrar aún mayor importancia a medida que la complejidad de lainnovación en la frontera tecnológica dificulta cada vez la participación en dicha innovación para lasempresas y los países al nivel individual.

En Colombia, la inversión extranjera126 creció a una tasa anual promedio del 55% entre 1991 y 1997,en comparación con 15% de la década de los ochenta. Sin embargo, la IED tuvo una pronunciada caídaen 1998, debido a una desaceleración marcada de las privatizaciones y a una menor confianza de losinversionistas en el país. En 2000 la inversión extranjera total en Colombia fue cercana a los 2 milmillones de dólares. Aunque Estados Unidos mantiene la mayor participación, esta disminuyó a lolargo de los años noventa en favor de otros países de América Latina y de la Unión Europea.

Las industrias de alta tecnología mostraron el mayor incremento en el comercio internacional aprincipios de la década de los noventa. Los sectores de telecomunicaciones, manufactura y finanzasaumentaron su participación en el portafolio de inversión extranjera directa en los últimos años, mien-tras que la inversión en minería disminuyó. Además de su efecto positivo en las capacidades de cienciay tecnología nacionales, la inversión en industrias basadas en el conocimiento resultó ser mucho máspersistente que la inversión en otros sectores. La inversión extranjera en industrias y servicios de tec-nologías alta y media-alta fue la única que se mantuvo en el mismo nivel durante la recesión económi-ca, mientras que todas las demás se desplomaron (Gráfico IV.8).

La composición estructural de la IED refleja el atractivo que ofrece para los inversionistas extranje-ros el crecimiento de los servicios, especialmente en los sectores de telecomunicaciones y financieros.No obstante, la tasa decreciente de IED en las industrias basadas en el conocimiento refleja el bajonivel de las ventajas competitivas que ofrece Colombia en esta área (Gráfico IV.9).

El sector externoEn Colombia la participación de las exportaciones de productos manufacturados es aún baja puespredominan las exportaciones de materias primas con 43,8% del total de exportaciones en 2001 (prin-cipalmente petróleo con 34,8% y carbón 6,6% (DANE, 2001)). No obstante, la exportación de productosindustriales basados en el conocimiento aumentó no solamente en volumen (de 0,4 mil millones dedólares a 2,1 mil millones de dólares), sino también en la participación de las exportaciones no tradi-cionales: del 14% en 1990 al 32% en 2000 (Gráfico IV.10)

125. Las Encuestas de innovación comunitaria (EIC), al igual que las CATI (Encuestas electrónicas personalizadasasistidas por computadora, efectuadas en tiempo real). hechas por el Grupo focal de la OCDE muestran que las empre-sas realizan innovaciones por su propia cuenta. La encuesta CATI reveló que en Austria 61% de las empresas innova-doras de productos colaboró con uno o más socios, mientras que en España esta proporción fue del 83% y en Dinamar-ca del 97%.

126. Incluidos el portafolio y el petróleo.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 139

Fuente: DNP.

GRÁFICO IV.8: IED, EXCLUIDO EL SECTOR PETROLERO

5000

4000

3000

2000

1000

0

-1000

-2000

Otra IED

Industrias yserviciosbasadosen elconocimiento

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (1)2001

Fuente: DNP.

GRÁFICO IV.9: IED EN INDUSTRIAS Y SERVICIOS BASADOS EN EL CONOCIMIENTO

Aunque los bienes de capital, las materias primas y otros insumos para la industria son las catego-rías más importantes de las importaciones, también se ha elevado en forma constante la importaciónde bienes de consumo pasando de 12% en 1991 a 19% en 2000, mientras que los bienes de capitalfluctuaron entre 30% a 40%.

Los instrumentos científicos representaron únicamente 3,6% del total de bienes exportados, mien-tras que los bienes de alta tecnología sumaron 6,7%. Colombia no aprovecha plenamente el comerciointernacional, ya que los bienes de alta tecnología representan aproximadamente 20% del comercio enlos países de la OCDE, y más del 60% en conjunto cuando se les combina con las industrias de tecno-logía media-alta (35,8% en el caso de Colombia).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL140

Factores condicionantesColombia es un país de recursos naturales sobresalientes y ocupa el tercer lugar de América Latina enpoblación; su posesión más valiosa es indudablemente su capital humano. Aunque las condiciones devida mejoraron en forma notoria en las últimas décadas, las diferencias regionales y sociales conti-núan siendo marcadas. La población es abrumadoramente urbana (74% según el DNP), y 30% concen-trada en las cuatro ciudades más grandes del país.

Si bien Colombia ha logrado avances en cuanto a mejor oferta de atención de salud y condicionesde vida, las habilidades profesionales de su fuerza laboral necesitan mejorarse considerablemente (Grá-fico IV.11). En promedio, 55,3% de las compañías industriales colombianas señaló que la mano de obrapoco calificada era uno de los obstáculos más difíciles para la innovación, y que esta proporción era

Fuente: DNP.

GRÁFICO IV.10: COMPOSICIÓN DE EXPORTACIONES TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES(en millones de US$)

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

Oro

Esmeraldas

Carbón

Ferroníquel

Petroléo

Café

1990 1992 1994 1996 1998 2000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

Industriasbasadasen elconocimiento

Industriasde bajatecnología

Industriasdetecnologíamedia-baja

Otros

Agricultura

1990 1992 1994 1996 1998 2000

GRÁFICO IV.11: RECURSOS HUMANOS

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 141

incluso más alta en ciertas industrias como la producción del acero o del vidrio (66%) y la petroquímica(91%) (OCyT, 2001). El margen competitivo de la economía del país está determinado, y así será en elfuturo, por la capacidad de su gente de crear, adquirir, compartir y utilizar el conocimiento de maneraeficaz (Estudio de WDI, 2001).

Aunque la economía de la información está acompañada por una creciente codificación del conoci-miento, buena parte de éste permanece tácito, inmerso en las habilidades, experiencia y formaciónacadémica de las personas. Por consiguiente, el capital humano es crucial para el proceso de innova-ción, y los sondeos indican que la falta de personal calificado constituye una de las mayores barreras ala innovación en Colombia.

Sistema educativoEn 2000 el gasto público en educación representó 3,6% del PIB, comparado con apenas 2,5% de finalesde los años ochenta. Pese a que este porcentaje de gastos fue superior al de Chile y al de Perú, continúapor debajo del promedio regional. El número promedio de años de escolaridad de la población se cal-culó en 6,7 años en 1997, y el gobierno estableció una meta de un promedio de nueve años para 2007 enlas siete ciudades más grandes y para 2017 en el resto del país. El creciente gasto real per cápita eneducación en los pasados veinte años ha dado lugar a una cobertura más amplia de la educación tantosecundaria como terciaria (65% y 16%, respectivamente, en 1999), así como a notables mejoras en alfa-betización básica, la cual, al encontrarse en 90%, ocupa el segundo lugar en América Latina (Gráfico IV.12).

Ni la educación terciaria ni los sistemas de formación responden a las necesidades de las indus-trias intensivas en tecnología y de la fuerza laboral. La escasez de categorías específicas de personalaltamente calificado, tales como los trabajadores del campo de la tecnología de la información y lascomunicaciones, así como los científicos e ingenieros, se hizo flagrante en años recientes, un indiciopotencial de la rigidez específica que se da en estas áreas. El porcentaje de estudiantes de cienciasnaturales e ingeniería es considerablemente inferior al del promedio regional y al de Estados Unidos(RICyT, 2000)

Fuente: RICyT, (2000)

GRÁFICO IV.12: COMPOSICIÓN DE ESTUDIANTES UNIVERSITARIOS, 1996

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL142

El número de instituciones de educación terciaria ascendió de 225 en 1985 a 269 en 1997 y el núme-ro de estudiantes inscritos en estudios de posgrado aumentó seis veces durante el mismo período. Sinembargo, la matrícula en educación terciaria es tan sólo 16% y las mejoras cualitativas en este sectorhan sido pocas. El sistema educativo está exageradamente centralizado y la idoneidad de los profeso-res continúa siendo deficiente, en particular en las zonas rurales. La educación secundaria no preparaa los estudiantes en destrezas vocacionales, y los empleadores de empresas tanto industriales como deservicios se quejan de la escasez de mano de obra calificada.

Infraestructura de la informaciónEl elemento más desarrollado del SNI colombiano es su infraestructura de la información que, deacuerdo con diversos indicadores, se acerca al nivel del G7 (Gráfico IV.13).

Las telecomunicaciones, una actividad económica sometida al monopolio estatal hasta 1990, cons-tituyen uno de los sectores más dinámicos de la economía colombiana y en la actualidad representanalrededor de 7% del PIB. El volumen de negocios de este sector superó los 2 mil millones de dólares en2000. El sistema de telecomunicaciones está bien desarrollado en el país, comparado con otros paísesde América Latina. En términos de cobertura de telefonía en la región Colombia ocupó el tercer lugar,con 16 líneas por cada cien habitantes, detrás de Argentina y Chile, cuya cobertura es de 27 y 17 líneaspor cien habitantes, respectivamente.

Mientras que el servicio de internet, que últimamente ha mejorado de modo considerable, conti-núa fuera del alcance de la mayoría de la gente, el e-commerce está al nivel de la mayoría de los paísesdesarrollados.

Actividades científicasLa contribución que hace Colombia a la investigación científica básica es limitada. El número total deartículos publicados por investigadores colombianos en revistas internacionales es mucho menor que

GRÁFICO IV.13: INFRAESTRUCTURA DE LA INFORMACIÓN

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 143

el de Argentina o Brasil, países que dedican una porción menor de gastos de su producto interno brutoa la investigación y al desarrollo, en comparación con Colombia (Gráfico IV.14).

La agronomía y la biología, como se mencionó anteriormente, gozan de privilegios del gobiernorepresentados en subsidios, han generado más artículos que los otros campos de la ciencia. El númerode publicaciones de ciencias químicas y físicas están mostrando un ligero incremento, probablementecomo uno de los efectos indirectos del desarrollo de industria química (Gráfico IV.15).

Por otra parte la producción científica, medida según el número de solicitudes de patentes127, esinferior al de otros países con PIB semejantes e inclusive inferiores. En 1998 Colombia presentó unnúmero desproporcionadamente inferior de solicitudes de patentes residentes (0,018 por cada diezmil personas) que Estados Unidos (5,01) o Canadá (1,60) y notablemente menor que las de Argentina

Fuente: RICyT, (2000).

GRÁFICO IV.14: PUBLICACIONES EN EL SCIENCE CITATION INDEX (SCI)(% del total)

Fuente: RICyT, (2000).

GRÁFICO IV.15: CONTRIBUCIÓN DE COLOMBIA A BASESDE DATOS CIENTÍFICAS SELECCIONADAS

127. Las solicitudes de patentes son solamente una for ma representativa (quizás la mejor con que se cuenta) demedir la innovación, dado que los incentivos a las patentes pueden desempeñar un papel importante si la gente enverdad dedica un esfuerzo a patentar sus invenciones. Los incentivos a las patentes se pueden ver disminuidas poruna menor protección a la propiedad intelectual, una baja cultura de capacidad empresarial en las actividades deinnovación u otras razones.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL144

(0,24) y Chile (0,29) 128. Si bien el total de solicitudes ha crecido en el curso de la última década, la tasa deautosuficiencia colombiana – de 0,04 – continúa siendo muy baja en relación con la de Chile – de 0,15– o la de Argentina – del 0,14 129. La mayoría de los solicitudes de patentes son de i) innovación deproductos, ii) diseños industriales e iii) innovación de procesos (Gráfico IV.16)

La clasificación de las solicitudes de patentes por campo científico refleja la importancia de lasciencias químicas en el SNI colombiano, especialmente en la investigación científica (Gráfico IV.17). En

Fuente: RICyT, (2000).

GRÁFICO IV.16: SOLICITUDES DE PATENTES EN COLOMBIA

Fuente: RICyT, (2000).

GRÁFICO IV.17: SOLICITUDES DE PATENTES EN INNOVACIONES POR CAMPO CIENTÍFICO

128. En este trabajo se emplearon dos fuentes de información: los datos de RICyT 2000 disponibles, correspondientesa las publicaciones de patentes de invenciones de 1991 a 1998, clasificadas en dos gr upos – residentes y no residentes;los datos de OCyT 2001 disponibles, del período de 1995 a 1999, cor respondientes a todas las solicitudes de patentes,incluidas las de innovación de procesos y diseño industrial, clasificadas por campo científico.

129. La tasa de autosuficiencia se calcula como una relación entre las solicitudes de patentes de residentes y las de noresidentes.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 145

1999 más del 70% de las solicitudes de patentes se presentaron en el campo de las ciencias químicas:química (11,8%), ingeniería química (24,2%) o farmacéutica (38,7%).

ConclusionesEn términos generales, los elementos principales de la innovación están presentes, pero en un bajoestado de desarrollo, debido a una serie de limitaciones: la falta de inversión y la escasa masa crítica,una infraestructura científica y educativa insuficiente y un acceso limitado a mano de obra calificada.El SNI colombiano, pese a que presenta varias ventajas fundamentales y mejoras recientes, se muestradisfuncional y se caracteriza por una muy escasa cantidad de información compartida así como pornexos por lo general débiles entre los actores el (Cuadro IV.9 presenta un resumen de los principalesresultados del estudio.

Los estudios sobre desarrollo tecnológico reconocen que la intervención del Estado es uno de loselementos cruciales para poner al país al día en tecnología (Poti y Basile, 2000). En Colombia, tal comoocurre en otros países en desarrollo, el subdesarrollo de la ciencia y la tecnología es producto de variascarencias: deficiencias institucionales130, insuficiente infraestructura, fallas de mercado, baja inversiónen capital humano y fallas de transición131. La sección siguiente plantea iniciativas de tipo general quese podrían aplicar para mejorar las capacidades científicas y tecnológicas de Colombia.

CUADRO IV.9:FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SNI COLOMBIANO

FortalezasMarco institucional- Estabilidad institucional- Niveles superiores de desarrollo del mar-

co institucional

- Industria química dinámica- Creciente inversión extranjera directa en

industrias y servicios basados en el cono-cimiento

- Infraestructura bien desarrollada de la in-formación

- Sector dinámico de las telecomunicaciones- Alto nivel de capacidad empresarial- Flexibilidad de la población

- Efectos indirectos positivos de la industriaquímica

- Nivel relativamente alto de investigaciónen agronomía

Debilidades

- Inestabilidad política y conflictos violentos- Desequilibrio en el gasto público- Coordinación deficiente entre los niveles inferiores del marco insti-

tucional- Regulación deficiente de la protección a la propiedad intelectual

- Industria basada en el conocimiento, en estado de subdesarrollo- Las ventajas competitivas están relacionadas más con la tasa de cam-

bio que con la calidad de los productos y su eficiencia en costos- Participación incipiente de la empresa en actividades de investiga-

ción y desarrollo- Bajo nivel de productos de alta tecnología en el comercio

- Acceso limitado a la mano de obra calificada- Estructura educativa desequilibrada (los estudios de ciencias natura-

les están subdesarrolladas en comparación con las ciencias sociales)

- Nivel general bajo de actividades de investigación por parte de resi-dentes en el paísColaboración incipiente entre la industria y las universidades

- Alto grado de dependencia- Baja participación de investigaciones financiadas por las empresas

Investigaciones científicas y desarrollo experimental

Factores condicionantes

Sistema productivo

130. Por ejemplo, la escasa reglamentación de los derechos de propiedad y la inestabilidad política de Colombia.131. Las fallas de transición tienen que ver con fallas referentes al aprovechamiento de nuevas oportunidades y

mercados tecnológicos (Poti y Basile, 2000).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL146

Deficiencias institucionalesMejorar las condiciones del régimen institucional y los incentivos a la innovaciónAsegurar un marco político legislativo apropiado. Para asegurar un crecimiento sostenible, atraer la inver-sión extranjera y promover la innovación en la vida diaria, Colombia requiere, en primer lugar y porencima de todo, garantizar una estabilidad política y reglas del juego claras. Las diferencias de ingre-sos y desigualdades entre regiones contribuyen a acrecentar las tensiones sociales y, por consiguiente,cualquier estrategia de conocimiento necesita tener plenamente en cuenta este factor.

Políticas de desarrollo de ciencia y tecnología coherentes a largo plazo. Cualquier tipo de apoyo guberna-mental a la actividad de investigación y desarrollo realizada por la empresa privada probablementesea más eficaz si se le integra a un marco de largo plazo, para que se reduzca la incertidumbre de lasempresas. Más aún, los diversos instrumentos de política deben ser coherentes; esto implica la coordi-nación entre los departamentos administrativos que participan en las actividades de diseño y gestión.

Ofrecer incentivos tributarios a la investigación y el desarrollo efectuado por la empresa privada. Los incen-tivos tributarios constituyen un poderoso instrumento del gobierno que deja en manos de las fuerzasdel mercado la asignación de los recursos para investigación y desarrollo.

Reforzar la protección a la propiedad intelectual. Una de las condiciones principales para el fomento delas actividades de inversión en investigación y desarrollo y de innovación en el orden privado es elaseguramiento de una protección adecuada y eficaz a la propiedad intelectual.

Provisión insuficiente de infraestructuraFomentar la inversión extranjera directa en sectores basados en el conocimiento. Las fluctuaciones económicasparecen influir menos en la inversión extranjera que se realiza en industrias de alta tecnología.

Aprovechar la infraestructura de la información. Las telecomunicaciones, por ser uno de los sectores másdinámicos, no sólo es un instrumento para difundir el saber, sino que también constituye un sectormuy intensivo en conocimiento, que atraviesa una expansión acelerada y que podría constituir el fun-damento de un núcleo basado en el conocimiento. Asimismo podría alentar la colaboración interna-cional y facilitar el acceso al conocimiento mundial.

Fallas de mercado: fomentar la capacidad empresarial y las industrias basadas en el conocimientoFomentar el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Se debe reducir el tamaño de la burocracia y lasbarreras normativas para crear nuevas empresas y ofrecerles acceso al financiamiento y a las habilida-des comerciales, al igual que a las innovaciones técnicas y de mercadeo. De otro lado, hay que estable-cer un terreno de juego más equilibrado para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas en todoslos sectores económicos. En las áreas emergentes para las cuales no están claros los patrones de lademanda, los riesgos son elevados y aún no se ha definido la tecnología aplicable, las empresas peque-ñas les llevan una ventaja a las firmas tradicionales establecidas. Las primeras pueden actuar en formamás flexible y especializada e igualmente aprovechar a su favor la ventaja de poder canalizar la creati-vidad y ofrecer incentivos adecuados a sus empleados. Estas empresas pueden desarrollar un creci-miento rápido gracias a nuevos mecanismos como el capital de riesgo, los conocimientos especializa-dos y la capacidad empresarial.

Desarrollar industrias basadas en el conocimiento. Los efectos positivos que indirectamente produce laindustria química son un testimonio de los beneficios que conlleva el crear un ambiente favorable alsurgimiento y desarrollo de una industria basada en el conocimiento.

Fomentar el comercio de productos de tecnología intensiva. El comercio promueve la innovación, la transfe-rencia de tecnología y el conocimiento compartido.

Baja inversión en capital humano: mejorar los sistemas de educación y aprendizajeFomentar la educación terciaria. Una formación académica sólida y una capacidad empresarial universalson factores indispensables para que Colombia se pueda poner al día con el nivel científico de los

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 147

países desarrollados. El SNI de Colombia se mejoraría aún más promoviendo y concentrando progra-mas de posgrado en ciencias (así como en otras disciplinas clave) en centros de excelencia.

Adaptar la educación a las necesidades de la industria. Aumentar el número de estudiantes de educaciónterciaria y de personal altamente calificado y crear incentivos para el aprendizaje permanente. El nú-mero de profesionales con títulos en ciencias naturales e ingeniería parece ser desproporcionadamen-te bajo en comparación con los graduados en ciencias sociales.

Fallas de transición: mejorar las capacidades de investigación y desarrolloFomentar la investigación básica. La brecha entre los rendimientos privados y los sociales parece manifes-tarse en mayor grado en la investigación básica, razón principal para que haya una participación con-siderable del gobierno en esta área.

Estimular las actividades de investigación y desarrollo por parte de la empresa privada. El gobierno, puededisminuir el costo de la investigación y el desarrollo privada o también ayudarles a las empresas priva-das a entender las oportunidades que les brinda la tecnología, reduciendo así los costos y la incerti-dumbre de la labor investigativa. Si estas políticas surten efecto, la financiación pública y la privada sepueden complementar y beneficiar entre sí. La financiación del gobierno (de destinación específica) ala labor de investigación y desarrollo realizada por las empresas también podría disminuir las barrerasa la transferencia del conocimiento de las universidades.

Enfocarse en las necesidades de la industria, especialmente en los sectores basados en el conocimiento. Para avan-zar rápidamente en la consecución de los logros económicos y científicos de Colombia sería prudentepriorizar las actuales industrias de alto contenido de tecnología, es decir, a las de producción químicay farmacéutica. Adicionalmente, la intervención de la política sobre vínculos, actividades que fomen-ten la competencia y adquisiciones públicas, parecen ser factores más determinantes e importantespara la innovación industrial que los incentivos financieros y la estructura del mercado. Por consi-guiente, el énfasis principal se debe centrar en:

Desarrollar la colaboración entre la industria y las universidades. El impulso de las relaciones entre la indus-tria y la ciencia exige innovaciones en el financiamiento de alianzas público-privadas, que incluyaninversiones de capital del sector público, acciones sobre costos y riesgos compartidos y participaciónde terceros. Más aún, los incentivos indirectos que reflejan las necesidades de las empresas privadaspodrían constituir una herramienta poderosa del gobierno para fomentar la colaboración entre la in-dustria y las universidades, así como la inversión en investigación y desarrollo por parte de la empresaprivada.

Formar núcleos industriales y fomentar la colaboración entre empresas. En el pasado la colaboración entreempresas ha resultado ser una de las formas más efectivas de fomentar la difusión del conocimiento alo largo y ancho de la economía.

IntroducciónEn este documento se presentan dos conceptos centrales: la internacionalización de la educación ter-ciaria y su globalización; conceptos aparentemente diferentes, según las definiciones presentadas porKnight (1999) pero al mismo tiempo íntimamente ligados entre sí.

Por globalización se entiende las corrientes en constante crecimiento de tecnologías, inversiones,conocimientos, personas, valores, ideas, etc. que ofrecen las nuevas tecnologías de la información y lacomunicación. Este trabajo evidencia las importantes implicaciones que tiene la globalización sobre laeducación terciaria colombiana, entre ellas la presión percibida por las instituciones de este subsectorfrente a las universidades extranjeras, que utilizan la internet como una herramienta para acceder almercado universitario colombiano, así como una mayor fuga de cerebros que, para el caso de Colom-bia, se ha traducido en una pérdida significativa de su fuerza laboral calificada.

Por otra parte se puede afirmar que la respuesta estratégica a la globalización es la internacionali-zación. Según la define Knight, la internacionalización es un proceso de “integración de dimensionesinternacionales/interculturales en las funciones de docencia, investigación y servicio” de cualquierinstitución educativa (Knight, 1999: 16). En consecuencia, una de las justificaciones de la internaciona-lización es el beneficio de las instituciones de educación terciaria por el contacto y relaciones con insti-tuciones extranjeras y la colaboración con éstas. Por consiguiente para Colombia, se espera que unamayor internacionalización aumente su acceso a las mejores prácticas internacionales y al acervo mun-dial del conocimiento.

La internacionalización se puede dar a través de diversos canales. En este documento se le dedicaespecial atención a la importancia que revisten el apoyo general del gobierno, los programas de inter-cambio estudiantil y las redes internacionales de colaboración entre los medios académicos, los países,culturas y religiones132.

LA EDUCACIÓNTERCIARIA COLOMBIANA

EN EL MERCADO MUNDIAL

Anexo V

149

Por Isabel Cristina Jaramillo, Patricia García y Andreas Blom

132. El proceso de internacionalización depende de varios factores: económicos, políticos, geográficos y demográfi-cos. Requiere, por ejemplo, entre otros: i) recursos económicos para financiar los proyectos, ii) una infraestructura decomunicaciones, iii) estabilidad política que permita intercambios bidireccionales y iv) habilidades de lenguaje. Estostemas no se encuentran dentro del ámbito principal de la educación terciaria y, por tanto, no se tratan en este trabajo.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL150

La globalización es un concepto amplio, que comprende cambios en múltiples niveles. Sin embar-go, aunque no todos sus procesos tienen implicaciones directas e iguales en la educación terciaria, seconsidera que hay dos tendencias particularmente importantes. La primera es el florecimiento de unmercado global para la educación terciaria el cual plantea enormes retos para las instituciones queconforman este sector educativo en Colombia. La segunda implica la creciente pérdida de capital hu-mano del país (fuga de cerebros) como consecuencia de la globalización.

Hacia un mercado global de la educación terciariaEl mercado global de la educación terciaria ha crecido significativamente en los últimos años, en partedebido a la aparición de nuevas tecnologías de la información y la comunicación, así como por elAcuerdo general sobre el comercio de servicios (GATS, por sus siglas en inglés) adoptado al cierre de laRonda de Uruguay (1987-1994). Otros convenios semejantes posteriores se han extendido a variosacuerdos regionales de libre comercio (CHERD, 2001). Como resultado de ello, el comercio mundial dela educación terciaria alcanzó cerca de 30 mil millones de dólares en 1999 (11% más que en 1995). Sindetrimento del GATS, la regulación de este mercado continúa presentando fallas de fondo. Un recien-te seminario sobre el tema señaló que los asuntos de aseguramiento de la calidad y acreditación de laeducación terciaria continúan sin resolverse satisfactoriamente (CHERD, 2001).

Colombia se ha convertido en un importante mercado para las universidades internacionales, de-bido a la cobertura restringida y la baja exposición internacional de las instituciones nacionales, enparticular para los niveles de maestría y doctorado. En estos últimos años el país ha visto una presen-cia cada vez mayor de universidades internacionales procedentes de Cuba y España y, más reciente-mente, de Australia. Sin embargo preocupa la calidad de los programas ofrecidos por estos y otrospaíses, debido a que los temas de rendición de cuentas de estos programas universitarios “multinacio-nales” aún están por definirse. No obstante, el Ministerio de Educación y el ICFES han establecidocriterios similares para las instituciones de educación terciaria nacionales como internacionales, con elfin de nivelar el “terreno de juego”.

La fuga de cerebros “La movilidad de trabajadores con formación académica superior es quizás el mecanismo más eviden-te para la transferencia del conocimiento” (Graversen y colabs., 2002; consúltese también el Anexo V.A133,en el que se explica en mayor detalle la justificación de este tema). Sin embargo, si se pretende que todoslos países aprovechen la movilidad laboral, la circulación de las personas tiene que ser en ambos sen-tidos. La emigración de personas altamente calificadas de los países en desarrollo ha constituido una granpreocupación durante varias décadas y Colombia no es excepción a ello. Es así como el DepartamentoNacional de Planeación (DNP) calculó que entre 1998 y 1999 emigraron 85 mil colombianos con estu-dios universitarios, lo cual representa una pérdida cercana a los 2.365 millones de dólares, que equivaleaproximadamente a la suma invertida en la educación terciaria en el curso de los tres últimos años. Elmismo estudio reveló que otras 5.200 personas que recibieron formación en establecimientos de edu-cación terciaria en el exterior no regresaron a Colombia en los tres años comprendidos entre 1999 y 2001134.Las comunidades colombianas en los dos países de mayor destino, Estados Unidos y España, se incre-mentaron considerablemente durante la última década, debido a la escalada del conflicto y la profundarecesión económica como factores de expulsión, y a la prosperidad económica y una mayor flexibilidaden las leyes de inmigración en los países de destino, como factores de atracción. Las situaciones men-cionadas atrajeron a un número creciente de colombianos con alto nivel de escolaridad. Nueva Zelanda,Australia y Costa Rica también están surgiendo como nuevos polos de atracción.

Un estudio reciente realizado por Carrington y Detragiache (1999) calculó las dimensiones de lafuga de cerebros con base en los datos del Censo de Estados Unidos de 1990. En casi todos los casos laspersonas con formación terciaria constituían la mayor proporción de inmigrantes. Únicamente países

133. Este trabajo se centra en la movilidad académica. Sin embargo, la productividad también se estimula mediantela movilidad entre los centros de investigación y las empresas, y viceversa.

134. Las fuentes de prensa Tier ramérica/Inter Press Service y el Diario El País, discrepan respecto a la cantidad apro xi-mada de emigrantes universitarios presentada por el estudio del DNP, una diferencia entre 80 mil y 85 mil.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 151

cercanos geográficamente a Estados Unidos (México, los de América Central y el Caribe) tuvieron unamayor proporción de inmigrantes con educación secundaria. Los inmigrantes con educación primariaocuparon el tercer lugar (7% del total de la población de inmigrantes) (Anexo V.B)135.

En el caso colombiano, Carrington y Detragiache encontraron que 8% de los nacionales con educa-ción terciaria optó por abandonar su país de origen para trabajar en el exterior. Sin embargo, el estudiose basa en información correspondiente a 1990 y la información más reciente indica que en la últimadécada la economía colombiana ha sufrido una pérdida aún mayor de capital humano avanzado136.No obstante, hasta el momento se carece de información sistemática al respecto.

Pese a lo anterior, la emigración no siempre constituye una pérdida absoluta para el país de origen.Muchos emigrados mantienen vínculos beneficiosos con sus países y se convierten en canales de trans-ferencia del conocimiento y tecnología; otros optan por volver después de haber mejorado sus destre-zas y experiencia. Así y todo, la magnitud del problema requiere de la atención de los responsables deldiseño de las políticas.

Recientes análisis económicos señalan que las personas con mayor escolaridad son más producti-vas (y, por consiguiente, reciben mayores salarios) después de haber emigrado. Lo que no es cierto,como lo sostienen algunas teorías económicas, es que siendo un recurso escaso en el mundo en desa-rrollo, obtengan una mayor ventaja en sus ingresos salariales en relación con los que obtendrían en lospaíses industrializados integrantes de la OCDE, donde abunda la mano de obra altamente calificada.Más bien parece que la presencia de otras personas de alto nivel académico (la llamada “masa crítica”)aumenta la productividad de todos. Una persona altamente calificada pero aislada– como suele ser elcaso de muchos profesionales en los países en desarrollo– no puede aprovechar su formación acadé-mica. Para tornarse productivas, las personas con un alto grado de capacitación (capital humano avan-zado) deben estar rodeadas de otras de nivel equivalente.

La internacionalizaciónTeniendo como trasfondo la creciente globalización actual, esta sección del trabajo examina las inicia-tivas de internacionalización tomadas por Colombia en el pasado. Comienza dando una mirada alcompromiso político con la internacionalización de la educación terciaria. Las secciones siguientesanalizan ciertas iniciativas concretas que se han asumido con miras a fomentar, respectivamente, elintercambio estudiantil y las actividades de investigación conjunta. De aquí surge la premisa de queuna estrategia exitosa de internacionalización debe contribuir de manera importante a contrarrestaralgunos de los problemas mencionados anteriormente. Sin embargo, cabe anotar que la internaciona-lización en sí misma no proporciona las soluciones a todos estos retos. El problema de la fuga decerebros, por ejemplo, se debe contrarrestar mediante diversas iniciativas de política. Los responsa-bles del diseño de estas políticas deben no solamente brindar mayores oportunidades a sus ciudada-nos más brillantes, sino tener en cuenta que otros asuntos de índole más general, como la estabilidadpolítica, también desempeñan un papel importante. Para esto sería de gran utilidad acceder a unainformación más integral, que permita adquirir una mejor comprensión del problema. Pese a estaslimitaciones, hay una tendencia cada vez mayor a pensar que la internacionalización constituye unaparte significativa de la solución a estos problemas. Esto, a su vez, confirma la reciente experiencia deIndonesia, donde la iniciativa URGE, conformada por varias estrategias de internacionalización, arro-jó muy buenos resultados en cuanto retuvo a los jóvenes egresados y fortaleció el sistema de educa-ción terciaria vigente (Anexo V.C).

El compromiso políticoEn el marco de una apertura económica y una libre competencia, la Constitución de Colombia de 1991garantiza la autonomía de las instituciones de educación terciaria para determinar sus propios regla-

135. Se reconoce que en este tipo de información es inevitable un cálculo inferior de inmigrantes con menores nive-les educativos.136. El New York Times (10 de abril de 2001) cita fuentes que calculan que aproximadamente 1,1 millones de colombia-

nos –la mayoría de ellos con alto grado de formación académica - han salido el país en los diez últimos años. El artículocalcula que la comunidad colombo-estadounidense suma más de 430 mil inmigrantes, cifra que continúa en crecimiento.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL152

mentos, pero respetando siempre el pluralismo ideológico 137. Estas nuevas condiciones sirvieron paradar curso a la ley 30 de educación superior de 1992, que constituyó el marco jurídico para los procesosde transformación que ha atravesado el sistema colombiano de educación terciaria en los pasados diezaños. La ley 30 define la internacionalización como uno de los principales desafíos que enfrenta laeducación terciaria, y le asigna esta responsabilidad al ICFES. Igualmente importante para este estu-dio es el artículo 226 de la Constitución, que establece el principio de la internacionalización de lasrelaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conve-niencia nacional.

Los planes de desarrollo que han marcado el rumbo de la política nacional desde principios de losaños 90 han considerado la educación como un elemento capital para el desarrollo del país. El plan degobierno del presidente César Gaviria, la Revolución pacífica, intentó ajustar las condiciones del país alentorno mundial. A raíz de dicho plan fue necesario emprender estrategias tendientes a mejorar elcapital humano y fortalecer la capacidad tecnológica y científica del país. Se reconocieron como tareasesenciales para el progreso de la educación terciaria colombiana la creación y consolidación de redesinternacionales, la participación en grupos de excelencia, el desarrollo de proyectos internacionales deinvestigación colaborativa y la apertura de la cooperación científica junto con su exposición al ámbitointernacional. Infortunadamente este plan tan ambicioso ha sido criticado por la forma como se hadesarrollado, a pesar de la inminente necesidad de iniciar reformas en este campo138.

Entre 1994 y 1998 el presidente Ernesto Samper puso en marcha su plan de gobierno, denominadoSalto social. Los puntos centrales de su mapa de navegación fueron el empleo y la educación. La inter-nacionalización fue considerada, obviamente, un punto crucial de este plan en cuanto podría generarlas bases de una política más competitiva y estable para la ciencia y la tecnología. Durante este períodose formó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, para atender la financiación y los as-pectos técnicos referentes a esta cooperación. Las universidades, según lo propuesto por el plan, nece-sitaban aplicar estándares de calidad excelentes si pretendían competir y formar parte de la comuni-dad académica internacional. Diferentes circunstancias que afectaron el desarrollo nacional hicieronimposible el cumplimiento de las metas de este ambicioso plan.

En el transcurso de los cuatro años siguientes (de 1998 a 2002), bajo la presidencia de Andrés Pastrana,la educación continuó siendo el centro del programa de política oficial del gobierno, llamado Cambiopara construir la paz. Se proponía un compromiso fundamental de la sociedad con la educación, lacultura y la preparación para la vida laboral “si queremos menos pobreza y más capital humano ysocial”, según lo estipulado en el plan de gobierno. Aunque la política internacional, expresada en esteplan como una forma de convertir al país en un participante activo del proceso global ha sido muyimportante, no ha logrado un impacto significativo en la dimensión internacional de la educaciónterciaria colombiana. Ha mostrado una característica más política y económica que cultural y educati-va. La última década y el principio de este siglo evidencian la necesidad de realizar esfuerzos másdefinitivos para la transformación del sistema de educación terciaria colombiano. Es claro que la glo-balización ha impuesto retos significativos a la educación terciaria, que obligan a este subsector a com-prometerse en procesos progresivos de innovación si es que pretende mejorar su competitividad rela-

137. La Constitución de 1991 considera que la educación es un derecho de la persona y un ser vicio público quecumple una función social: por inter medio de ella los ciudadanos pueden tener acceso al conocimiento, a la ciencia y ala tecnología, así como a los demás bienes y valores culturales, según lo consagra el artículo 67 de la Carta. Por otraparte, el artículo 27 define las libertades de enseñanza, aprendizaje e investigación. De hecho, el derecho a la educa-ción es tan importante para el desarrollo de un país que ha merecido un reconocimiento especial, no sólo en la Cons-titución sino también en acuerdos internacionales tales como la Declaración universal de los derechos humanos (art.26) y la declaración americana de derechos y deberes del hombre (art. XII), para mencionar unos pocos. El art. 69 esimportante debido a que garantiza la autonomía de las instituciones de educación terciaria en el sentido de que éstas seencuentran en libertad de regirse por sus propios estatutos, pero respetando el pluralismo ideológico. Por consiguien-te, es obligación del Estado garantizar y asegurar las condiciones que requiere un estudiante para tener acceso alsistema y permanecer en éste.

138. Saavedra Guzmán, Ruth; Castro Zea, Luis; et al., (2001). Planificación del desar rollo. Bogotá, Universidad JorgeTadeo Lozano, pág. 236. 2001.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 153

tiva. No obstante, la política de internacionalización, tan frecuentemente anunciada, no ha producidoel desarrollo de un plan de acción coherente.

Aunque aún hacen falta más parámetros de políticas coherentes, ya se ha tomado una serie demedidas positivas. Estas comprenden el fomento de los intercambios estudiantiles, las iniciativas des-tinadas a la internacionalización de los currículos estudiantiles y el esfuerzo en la conformación deredes internacionales.

El intercambio estudiantilEl proceso de internacionalización de Colombia ha prestado especial atención a los programas deintercambio estudiantil. El apoyo financiero a estos programas, ha sido proporcionado por el gobiernoy por otras instituciones y su administración se ha canalizado a través de tres organizaciones del ordennacional: el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX; elInstituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, COLCIENCIAS y la Fundaciónpara el Futuro de Colombia, COLFUTURO. Además hay otras fuentes, de origen extranjero, que fi-nancian becas por medio de diversos convenios bilaterales.

ICETEXUno de los establecimientos oficiales más importantes a cargo de los créditos y becas estudiantiles es elICETEX, creado en 1957. Este instituto selecciona a los beneficiarios de las becas internacionales ofreci-das a los estudiantes colombianos por otros países mediante la cooperación internacional, programasde intercambio y otras fuentes (Capítulo I, art. 115 de la ley 30 sobre el ICETEX). Aunque los montoscorrespondientes a los préstamos para estudios en el extranjero se han incrementado desde 1995, nohan logrado satisfacer la demanda por este tipo de programas. El número de estudiantes beneficiariosaumentó de 498 en 1995 a 1.002 en 2001, año en el cual quedaron sin atenderse más de trescientassolicitudes. En el mismo período el monto del auxilio estudiantil se triplicó, pasando de 2.173.402 depesos colombianos en 1995 a 9.124.000 de pesos en 2001. Los destinos más atractivos en el exterior, paralos estudiantes, son Estados Unidos y Europa, en particular España. En el año 2000 aproximadamente92 estudiantes eligieron alguna carrera de Estados Unidos, lo que representó 16,7% del total corres-pondiente a ese año, mientras que Europa atrajo a más del 50%, del cual España representó el mayorporcentaje, 39,9%. América Latina representa aproximadamente el mismo porcentaje que América delNorte, con 20% (Cuadro V.1.). El número total de estudiantes que obtuvo un crédito educativo paraestudios en el exterior fue 551, la mayoría para programas de maestría, especialmente en las áreas deadministración y salud.

COLCIENCIASDesde su fundación, COLCIENCIAS es la organización que ha encabezado el fomento y el desarrollode las actividades científicas y tecnológicas en el país. Esta es la única organización oficial no adscrita alMinisterio de Educación sino al DNP, que suministra importantes recursos para la educación terciaria.COLCIENCIAS ofrece becas a los profesionales colombianos que desean adelantar estudios de maes-tría o doctorado en el exterior. Hasta el momento, 1997 es el año con mayor número de estudiantesbeneficiados para continuar su formación profesional: 151 para doctorados y 42 para maestrías. Estasbecas formaron parte de un crédito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En losúltimos años el número ha decrecido considerablente, tanto así que en el año 2000 únicamente seisestudiantes recibieron apoyo para programas de doctorado y dos para maestrías.

El costo de estos programas fue, en promedio, de 145,6139 millones de pesos colombianos por estu-diante, un valor considerablemente superior al costo promedio nacional de los estudiantes de posgradode 9 millones de pesos colombianos140. Esto plantea la cuestión de si podría hacerse una asignación

139. Cifra en pesos constantes de 1999, calculada por los autores.140. IELSALC -UNESCO. La educación superior en Colombia. Informe no publicado de abril de 2002, que cita como

fuente: Portafolio. “Universidad pública: hacia su sostenimiento ”. 15 de octubre de 1998, según cálculos del Ministeriode Hacienda.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL154

más eficiente de estos recursos sin sacrificar la exposición internacional necesaria para el Sistema na-cional de innovación (SNI) de Colombia. La idea de incorporar pasantías en el exterior y programastipo “emparedado” (un período en el exterior entre estudios realizados en el país) podría ser unaalternativa viable141.

COLFUTUROEs una entidad sin ánimo de lucro, también ofrece ayuda financiera a estudiantes que deseen adelan-tar bien sea estudios de posgrado en el exterior o a colombianos que busquen mejorar el dominio delinglés. Se trata de un esfuerzo conjunto entre empresas privadas, entidades públicas y algunas institu-ciones de educación terciaria, que han constituido acuerdos bilaterales con el Instituto de Vivienda yDesarrollo Urbano (de Países Bajos), el Consejo Británico, la Universidad de Alberta (Canadá) y laUniversidad de Amsterdam. Según el programa de créditos-beca, COLFUTURO absorbe un porcenta-je de la deuda pendiente si el egresado regresa a Colombia, y el porcentaje también depende del tipode estudios adelantados en el exterior (organización COLFUTURO, 2002). Entre 1992 y 2001, se finan-ció a 873 estudiantes, 80,7% para estudios de maestrías, 13,5% para doctorados y 5,8% para especiali-zaciones (IELSALC-UNESCO, 2002).

Programas bilateralesLa Comisión Fullbright de Estados Unidos ha apoyado a un número importante de colombianos (2.800)para adelantar estudios de posgrado en Estados Unidos con becas totales o parciales. Un númerobastante más reducido de estadounidenses (aproximadamente ochocientos) ha venido al país como

Destino Número de estudiantes % del total de alumnosque van a estudiar al exterior

Argentina 14 2,5%Brasil 16 2,9%Costa Rica 12 1,8%Cuba 13 2,4%

Chile 10 1,8%México 28 5,1%Venezuela 9 1,6%Otros países de América Latina 8 1,5%

Total América Latina 110 20%Canadá 20 3,6%Estados Unidos 92 16,7%Total América del Norte 112 20,3%

España 220 39,9%Francia 34 6,2%Países Bajos 10 1,8%Gran Bretaña 24 4,4%

Otros países de Europa 24 4,4%Total Europa 312 56,6%Total 551 100%

Fuente: ICETEX

CUADRO V.1. ALUMNOS QUE VAN A ESTUDIAR AL EXTERIOR SEGÚN DESTINO,ICETEX, 2000

141. Consúltese Reforming Student Financial Aid in Colombia: Issues and Alternatives de Arthur Hauptman.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 155

profesores o estudiantes visitantes. En el curso de sus 45 años de existencia la Comisión ha recibidoalrededor de 42 millones de dólares del gobierno americano y 5 millones de dólares del gobiernocolombiano. Con el tiempo la demanda específica de estudios en el exterior ha cambiado el perfilacadémico, que, por tradición, estaba concentrada en las ciencias sociales y las humanidades. Durantelos años noventa, los estudios de ingeniería y ciencias ambientales fueron los más solicitados, seguidosde los de finanzas, ciencias políticas, humanidades y ciencias básicas.

Los programas bilaterales financiados por el Consejo Británico, la Alianza Francesa, el DAAD (deAlemania) y la Agencia Española de Cooperación Internacional han ofrecido igualmente oportunida-des de estudiar en el extranjero para los jóvenes colombianos142. En el año 2000 estas tres organizacio-nes financiaron los estudios en el exterior de 185 estudiantes, lo que representa una exposición inter-nacional de menos del 1% de los estudiantes egresados en 1999143.

Actividades curricularesComo respuesta al Plan estratégico de exportaciones 1999-2009 se han lanzado varias alternativas en-caminadas a internacionalizar los programas de educación terciaria en Colombia. A este respecto se hainstaurado la Cátedra de negocios internacionales, con el apoyo del Ministerio de Educación, paraestudiantes de programas profesionales, tecnológicos y técnicos. El programa se basa principalmenteen elementos y experiencias internacionales y tiene como mira el fortalecimiento de la cultura de lasexportaciones en el país.

Dado el posicionamiento de la educación terciaria colombiana en los mercados internacionales seha convertido en una prioridad del gobierno actual, la Cámara de Comercio de Bogotá, en colabora-ción con las universidades de esta ciudad, ha desarrollado un plan de exportaciones de los servicios deeducación terciaria. El plan cuenta con el decidido apoyo de la Alcaldía Mayor y de Proexport, laentidad colombiana de fomento comercial de las exportaciones. La Cámara espera consolidar esteplan en el curso de 2002.

En este sentido el gobierno (es decir, el ICFES, por medio de su Programa diplomacia educativa) hamostrado un especial interés en el proceso de internacionalización iniciado por los establecimientosde educación terciaria, tendientes a fortalecer la cooperación académica internacional con institucio-nes de este mismo subsector de los países vecinos, como Venezuela, Panamá y Ecuador en la regiónandina; Guatemala, Honduras y Nicaragua en América Central y algunos otros países de la región delCaribe. Las instituciones de educación terciaria participantes, de todas las regiones del país, se hanhecho presentes en eventos internacionales y misiones académicas para intercambiar experiencias ypromover los servicios y programas que ofrecen los establecimientos de educación terciaria colombia-nos. Su principal objetivo es “posicionar la educación superior colombiana en la comunidad diplomá-tica y académica, en los órdenes nacional e internacional, a fin de facilitar el proceso de internaciona-lización. Con este proceso se debe mejorar no solamente el intercambio estudiantil con miras a mejorarla calidad de la educación, sino también fortalecer las relaciones internacionales de nuestro país ygenerar más recursos financieros para Colombia mediante la cooperación académica”144.

Redes internacionales y colaboración para la investigaciónLa razón fundamental de establecer redes internacionales es estimular el intercambio de ideas entresistemas de educación terciaria mediante programas de profesores universitarios visitantes y, con ello,fomentar actividades de investigación conjunta. El Espacio Europeo de Investigación (EEI), reciente-mente creado, constituye un buen ejemplo de cooperación regional (Recuadro V.1). La experiencia delEEI permite apreciar que, conjugando recursos de colaboración en áreas de interés común, se mejoranconsiderablemente las perspectivas de realización de excelentes investigaciones. Al trazar un paralelo

142. En tiempos más recientes la Unión Europea también ha emprendido otras iniciativas de apoyo a los programasde intercambio estudiantil en Colombia.143. El 0,17%, si se tiene en cuenta la proporción de 185 estudiantes en relación con los 106.755 egresados de educa-

ción superior en 1999. Fuente: ICFES, Estadísticas de la educación superior. 1999.144. Los programas participantes han recibido la certificación del CNA.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL156

con América Latina, el ejemplo europeo ilustra un caso que invita a fortalecer la colaboración en lainvestigación en esta región. Sin embargo, cabe anotar que el EEI se beneficia de políticas europeasmuy desarrolladas, algo aún inexistente en América Latina.

La Red colombiana de cooperación internacional (RCI) representa el esfuerzo más integrado quese haya emprendido en Colombia. De igual manera, especialmente con el respaldo de países extranje-ros, se han iniciado otros programas de redes como el COLUMBUS y el ALFA, instaurados por laUnión Europea.

Red colombiana de cooperación internacional (RCI)En 1994, en un foro convocado por el ICETEX, se propuso crear una red institucional para integrar alas distintas oficinas de cooperación internacional con el fin de consolidar, mas no de reemplazar, lasactividades de internacionalización que las universidades estaban adelantando en forma individual.La red, constituida por más de cien integrantes que representan a todas las regiones del país, es unaorganización no gubernamental, sin ánimo de lucro, que reúne a la mayoría de las oficinas de relacio-nes internacionales de los establecimientos de educación terciaria del país. La RCI, es coordinada porla Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), y su objeto es estimular, fomentar y fortalecerla cultura de la cooperación internacional en las universidades colombianas. Igualmente sirve comopunto focal para la cooperación con otras redes internacionales semejantes del ámbito mundial. Porotra parte, la RCI recibe el apoyo del ICFES y del ICETEX. Es una red abierta y las actividades relacio-nadas con sus programas son financiadas por organizaciones matrices como ASCUN, ICFES o ICETEX.

Cuatro líneas de trabajo caracterizan a la RCI:i. Formación y entrenamiento en gestión internacional. En cuanto a la formación y el entrenamiento engestión internacional, la RCI ha mantenido desde su fundación un programa de educación continua-da que comprende talleres, reuniones generales, congresos y seminarios, cuyo objeto es ayudar a lasentidades en su empeño por internacionalizarse. En el año 2000, con el apoyo del ICFES, la RCI llevó acabo un programa de itinerarios, con la participación de la mayoría de los directores de las oficinas de

RECUADRO V.1: ESPACIO EUROPEO DE INVESTIGACIÓN (EEI)Desde hace mucho tiempo la Unión Europea (UE) reconoció el papel crucial que desempeñan la investigación, lainnovación, el conocimiento y el capital humano. De allí surgió el empeño por mejorar las tareas de investigación ydesarrollo, encabezado por el Consejo Europeo, al lanzar formalmente el Espacio Europeo de Investigación (EEI) en laCumbre de Lisboa de junio de 2000.

El EEI se basa en los principios de cooperación entre países, que busca llevar a cabo un trabajo cohesionado entre lospaíses asociados. Al mismo tiempo reconoce la identidad de cada país y sus prioridades nacionales e impulsa proyectoscomplementarios. Le concede prelación a proyectos de investigación que se presumen de utilidad para todos lospaíses. Además, los proyectos específicos que elige son los de gran escala, los que superan las posibilidades de cualquierpaís individual.

El EEI también contempla la construcción de redes de excelencia mediante la adopción de programas conjuntos eintercambio de personal directivo. Comprende, asimismo, actividades orientadas a aplicar la innovación ofreciendofinanciamiento y conexiones entre entidades de financiamiento y universidades con el fin de crear incubadoras paraempresas de tecnología. Considera el mejoramiento continuo de la infraestructura y de los recursos humanos comoaspectos clave. La participación de la sociedad es otro elemento importante, que se concreta mediante la divulgaciónal público de los resultados e iniciativas, con la finalidad de fomentar el conocimiento de la ciencia y la tecnología porparte del público. Por otra parte, la relación entre la sociedad y la ciencia se ve representada en la creación de unsistema europeo de referencia científica que proporciona los principios necesarios para el desarrollo sostenible. El EEI,si bien se fundamenta en experiencias anteriores de construcción de “aglomeraciones” y redes, es mucho más que unaextrapolación de programas realizados anteriormente. Se puede entender como el esfuerzo común europeo de cons-truir centros de investigación de talla mundial, articulándolos a través de una red de excelencia y, lo más importante detodo, compartiendo un programa de investigación integrado, basado en los programas propios de cada uno de lospaíses participantes.

Fuente: Comisión Europea (2000).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 157

cooperación internacional de los establecimientos de educación terciara. Sin embargo, no hay asigna-ciones financieras para este tipo de programas en este momento.

ii. Información y divulgación de las oportunidades de cooperación. La RCI ha publicado varios manuales, quehan constituido la única referencia informativa en Colombia respecto a las oportunidades de estudiosen el exterior, como becas, créditos, ectcéra. De igual manera, los miembros de la Red publicaron la “Guíapara estudiantes internacionales”. Este documento es el producto de una concienzuda investigación sobrelos aspectos más destacados que debe tener en cuenta un estudiante internacional que tenga intenciónde venir a Colombia a estudiar en cualquiera de los establecimientos de educación terciaria de Bogotá.La publicación, en inglés, apoyada por la Cámara Comercio de Bogotá, se entregará a las organizacionesnacionales e internacionales más importantes vinculadas con la educación terciaria.

Las actividades de información también aparecen en una página web diseñada para mantener actua-lizados a todos sus miembros acerca de lo último en internacionalización y cooperación internacional.

iii. Movilidad académica. El Programa de intercambio académico, técnico y científico –de la RCI fuediseñado para brindar oportunidades de intercambio internacional a la comunidad académica en ge-neral. Beneficia a estudiantes de pregrado y posgrado, profesores, investigadores y personal adminis-trativo, ofrece diferentes modalidades: estadias cortas (de un mínimo de ocho semanas), semestrescompletos y programas de posgrado en el exterior. El programa, creado por la Asociación de Universi-dades de América Latina y el Caribe para la Integración, AUALCPI 145, trasladó la coordinación delprograma a la RCI, la cual ha realizado un importante esfuerzo por ponerlo en marcha en varios paí-ses. Sin embargo, la sostenibilidad de este programa se ha visto amenazada por la falta de recursosfinancieros. Durante el año 2000 las instituciones de educación terciaria colombianas recibieron cercade treinta personas de Brasil, entre estudiantes, profesores e investigadores, pero para el 2001 sólo tresestudiantes de México y Brasil participaron en este programa.

iv. Promoción y exportación de la educación terciaria colombiana. Además de las iniciativas generadas por elgobierno, la RCI se ha empeñado constantemente por trabajar en estrecha cooperación con otras enti-dades y organizaciones de la región, en particular con las de América Central, el Caribe y la RegiónAndina. Esta labor ha contado con el apoyo y cooperación de diferentes entidades gubernamentales,así como con el de la Cámara de Comercio, que ha identificado a Bogotá como proyecto piloto paraadquirir la experiencia y luego replicarla en el resto del país.

Aunque la red ha ganado reconocimiento nacional, enfrenta múltiples obstáculos: la difícil situa-ción que atraviesa el país no permite adelantar un programa de intercambio sostenido. La imagen deColombia en el exterior y la recesión económica causan un profundo impacto en la colaboración inter-nacional y, por consiguiente, en los establecimientos de educación terciaria. Otras barreras a la colabo-ración internacional incluyen la existencia de políticas restrictivas de emigración, normas jurídicasinflexibles, programas educativos rígidos y carencia de apoyo financiero.

Redes extranjeras: COLUMBUS y ALFAAlgunos establecimientos han hecho nexos con programas internacionales tales como COLUMBUS,una iniciativa apoyada por la Comisión Europea. Este programa está diseñado para establecer víncu-los entre las instituciones de educación terciaria europeas y latinoamericanas. Su objetivo es fomentar“la conglomeración de universidades alrededor de temas específicos, con miras a promover el desa-rrollo institucional y la cooperación multilateral” (COLUMBUS, 2002). A este programa pertenecendiez instituciones colombianas: la Universidad del Norte, el Colegio Mayor de Nuestra Señora delRosario, la Escuela de Ingeniería de Antioquia, la Universidad de Antioquia, la Universidad Católicade Colombia, la Universidad de la Salle, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacio-nal de Colombia, la Universidad Pedagógica Nacional y la Pontificia Universidad Javeriana. Hasta el

145. AUALCPI es una red de colaboración conformada por 27 universidades de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, ElSalvador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Ur uguay y Venezuela.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL158

momento el programa ha facilitado la realización de proyectos y seminarios de evaluación en Colom-bia, aunque en la actualidad no hay ninguno de ellos en proceso.

El programa ALFA, por su parte, es una iniciativa de la Comisión Europea, que incluye dos subpro-gramas, uno de ellos sobre proyectos conjuntos de gestión institucional y el otro de búsqueda deapoyo a la capacitación científica y técnica. Sus objetivos incluyen el fortalecimiento de los vínculosentre las comunidades académicas de Europa y América Latina, así como la creación de mecanismossostenibles de cooperación y movilidad entre los dos continentes. ALFA pretende mantener un equili-brio geográfico en la participación, facilitando el ingreso de instituciones menos desarrolladas. Actual-mente Colombia participa en este programa con cinco instituciones.

Aunque resulta difícil evaluar hasta qué punto los esquemas de redes han logrado buenos resulta-dos, el nivel de coautoría de artículos, tal como se observa en el Gráfico V.1, se puede utilizar como unamuestra del nivel de integración internacional logrado por la educación terciaria146.

En el periodo 1986-1988 Colombia compartió 55,7% de sus publicaciones conjuntas con EstadosUnidos, proporción que ha disminuido paulatinamente llegando a 44% para los años comprendidosentre 1995 y 1997, a pesar a los recientes esfuerzos de internacionalización del país. La colaboración deColombia con España, por su parte, ha mejorado del 1,1% a 11,2% y con Francia, de 6% a 9,4%147.

Hay un gran potencial de cooperación entre los países de América Latina, gracias a que éstos com-parten, además de su proximidad geográfica, un mismo idioma y antecedentes históricos comunes148.Por consiguiente, los patrones de colaboración en esta región se han fortalecido en las últimas décadas

Fuente: Indicadores de Ciencia e Ingeniería de NSF, 2000.

GRÁFICO V.1: PATRONES DE COAUTORÍA EN COLOMBIA

146. No obstante, el nivel de colaboración se ve afectado por numerosos factores. Al respecto, un reciente estudioRand (2000) resaltó los siguientes asuntos importantes: proximidad geográfica, relaciones históricas, idioma común,problemática científica similar (por ejemplo, desastres naturales) y factores económicos, que pueden favorecer la fi-nanciación de ciertos campos científicos específicos.

147. Aunque comparte sus artículos de coautoría inter nacional con alrededor de treinta países (en el periodo 1995-1997), esta cifra es aún pequeña si se tiene en cuenta que el país que representa la mayor participación, Estados Unidos,comparte más del 1% de sus trabajos de autoría conjunta con un mínimo de 160 países, y que China (el percentil 75) lohace con cerca de 70 países. (Rand, 2000).

148. Cuando se habla de América Latina, comprende Brasil, Argentina, México, Chile y Venezuela, únicos países delos que se dispone de datos.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 159

(Anexo V.D-Grafico V.D.1). Sin embargo, en comparación con la Unión Europea, el nivel de publicacio-nes conjuntas entre Colombia y América Latina vive continuamente rezagado (Anexo V.D-GraficoV.D.2) 149. Con todo, el incremento de las publicaciones regionales conjuntas es un indicio prometedor,que insinúa que los esfuerzos realizados por conformar redes pueden haber logrado algún impacto.Esto, a su vez, sienta un buen precedente para fortalecer más las redes regionales y quizás establecerun área de investigaciones regionales semejantes a los del esquema del EEI, descrito anteriormente.

ConclusionesLa globalización plantea enormes desafíos para la educación terciaria colombiana, de ahí que se justi-fique realizar esfuerzos tendientes a la internacionalización, que trasciendan el alcance actual de lasactividades.

En primer lugar, el gobierno necesita dejar el terreno de las declaraciones y traducir su compromi-so en un programa de políticas coherente y de orientación concreta. Este compromiso debe provenirno sólo del gobierno sino también de los establecimientos de educación terciaria y de la academia. Laparticipación actual del gobierno en lo relacionado con la legislación, las normas y la financiación, sepodría transformar en una función integradora y facilitadora, basada en consultas cercanas con lasinstituciones de educación terciaria.

Los gobiernos deben establecer normas adecuadas sobre política exterior, inmigración y movimientolaboral, para responder a los nuevos retos que deben enfrentar los establecimientos colombianos deeducación terciaria. Además, como parte de su compromiso por ofrecer una formación académicamoderna, deben eliminar las barreras que obstruyen el proceso de internacionalización. El término“internacionalización” se debe adoptar en la agenda de la educación terciaria para los años venideros,dadas sus implicaciones en la capacidad de Colombia de competir en un mercado universal abierto.

De otro lado, se necesita recopilar y analizar sistemáticamente los datos concernientes a la interna-cionalización, a fin de hacerle un seguimiento a esta actividad y poder brindar información que contri-buya a fortalecer este proceso. Los organismos gubernamentales como el ICFES, junto con las asocia-ciones privadas tales como la ASCUN, deben estar al tanto de los adelantos y tendencias en esta área yproporcionarle orientación estratégica al sistema de educación terciaria.

Los establecimientos de educación terciaria deben, primero definir una política internacional yluego las estrategias que orienten su desarrollo y ejecución. Por ejemplo, a todos los programas vigen-tes se les puede agregar la dimensión internacional, de forma que la institución pueda formar profe-sionales con competencias globales, habilidades de lenguaje y de información al igual que un mejorentendimiento de las diferencias culturales.

En lo relacionado con los instrumentos de políticas específicas disponibles, hay suficientes argu-mentos que favorecen el fortalecimiento de la actual tarea de formación de redes. Se ha comprobadoque esta actividad es una alternativa que resulta menos costosa que los programas de intercambioestudiantil, cuyo costo ha resultado ser sumamente elevado. Así pues, inspirándose en el grado depublicaciones conjuntas y en la experiencia de otras regiones, así como en el ejemplo de la UniónEuropea, se sugiere continuar en esta dirección. Si bien la región latinoamericana no goza de unaestructura institucional semejante a la de la Unión Europea, vale la pena tener en cuenta sus antece-dentes históricos comunes y condiciones económicas semejantes y con una situación que no le permi-te a ningún país desarrollar aisladamente gran cantidad de centros de investigación de talla mundial,son razones de peso para la integración. Por ende, se espera que un esquema de integración acertadopueda mejorar la calidad de la educación terciaria a lo largo y ancho de la región, lo que, a su vez, haríamás atractivo para los colombianos el estudiar y desempeñar su trabajo en el país más que en Europao Estados Unidos.

Por otro lado, los programas de intercambio estudiantil no solamente son costosos sino que, y estose debe destacar, estimulan hasta cierto punto el nivel actual de fuga de cerebros del país. Por tal razón

149. Estos promedios incluyen los porcentajes de coautoría de catorce de los quince países. Los porcentajes muestrangrandes diferencias: mientras que países como el Reino Unido, Francia y Alemania presentan cifras de dos dígitos,países como Portugal representan un porcentaje inferior a 1.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL160

se recomienda revisar el actual diseño de los programas teniendo presente que el objetivo de éstos esdesarrollar capital humano para las actividades de docencia, investigación e innovación. Este esfuerzoglobal requiere un apoyo financiero que garantice su sostenibilidad. Sin embargo, es de esencial im-portancia proporcionar un respaldo político y financiero sostenido a los programas de movilidad aca-démica, lo cual continúa siendo un aspecto crucial para el proceso de internacionalización. Los secto-res público y privado deben canalizar sus auxilios mediante ofertas por participante. Con esto sedisminuiría la carga financiera que deben soportar los establecimientos de educación terciaria, losestudiantes y las familias, que limita las posibilidades de quienes quieren participar en esta clase deprogramas.

Por último, todo apoyo adicional se debe canalizar a través de programas diseñados para interna-cionalizar los programas de estudios. Los resultados del proyecto Cátedra de negocios internacionalesestán aún por verse pero, indudablemente, este tipo de esfuerzo les confiere a los estudiantes no sólolas habilidades cognoscitivas sino el entendimiento intercultural necesario para desempeñarse mejoren la economía de hoy.

Anexo V.A: La espiral del conocimientoNonaka et. al. (1998) presentan un punto de vista acerca de cómo la transferencia del conocimiento seefectúa por medio de la interacción humana. Los autores dividen el conocimiento en dos categorías:tácito y explícito. Aunque éstos son mutuamente complementarios, sólo al segundo se le puede medirformalmente. El conocimiento tácito se concibe como conocimiento especifico individual que puedeser compartido interactuando con otros. Nonaka y sus colaboradores presentan cuatro modos de trans-misión del conocimiento:

Socialización: del conocimiento tácito individual al conocimiento tácito grupalExternalización: del conocimiento tácito al conocimiento explícitoCombinación: del conocimiento explícito separado al conocimiento explícito sistemáticoInternalización: del conocimiento explícito al conocimiento tácito.

Estos nodos sirven de fondo a la espiral del conocimiento, que suele comenzar con la socialización,en la que el diálogo hace que el conocimiento se externalice y, luego, al unirse al conocimiento explíci-to, se obtiene la combinación. El proceso de aprender haciendo convierte entonces la combinación eninternalización, donde la construcción de campos se convierten en socialización. Cuando el procesointegra a personas externas (por ejemplo, investigadores, empleados ajenos, etcétera), se supone quela organización (por ejemplo, el centro de investigación, universidad, empresa, etcétera), puede inte-grar su conocimiento externo en la combinación y, de esta forma, enriquecer la espiral.

GRÁFICO V.A.1: ESPIRAL DEL CONOCIMIENTO DE NONAKA et.al.

Fuente: Langberg y Ebbe K. Graversen. Movilidad entre investigadores. Analyseinstitut for Forskning. Figura 1.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 161

Anexo V.B: Fuga de cerebros

Anexo V.C: Indonesia: Proyecto de investigación universitaria sobreeducación de posgradoIn 1994 el gobierno indonesio inició el Proyecto de investigación universitaria sobre educación deposgrado (URGE, por su sigla en inglés), con la finalidad de ofrecer una mayor autonomía financiera alas instituciones públicas, haciendo más eficientes las asignaciones de recursos y mejorando la calidadde la educación terciaria en el sistema. El proyecto URGE, que recibió asistencia del Banco Mundial de1994 a 2001, abordó el problema de una manera integral. Escogió como su meta elevar el nivel delsistema de educación terciaria del país a estándares mundiales. Los objetivos específicos que estable-ció fueron: i) aumentar la financiación competitiva para la formación de posgrado y las actividades deinvestigación universitaria en establecimientos nacionales, ii) fortalecer el procedimiento de selecciónde propuestas de auxilios y becas de investigación, iii) integrar la investigación universitaria con lacapacitación de posgrado, iv) fortalecer la capacidad de investigación y la divulgación de los resulta-dos de la investigación en las universidades y v) atraer a candidatos altamente calificados para laeducación de posgrado del orden nacional.

URGE planteó aumentar la capacidad institucional del Consejo de Investigaciones Universitarias(URC, por su sigla en inglés) ayudándole a poner en marcha nuevos procedimientos para la asigna-ción de auxilios y becas. El URC adoptó un nuevo paradigma, que ponía énfasis en los objetivos deequidad, pertinencia y calidad de los proyectos establecidos, promoviendo a la vez la autonomía de lasinstituciones.

Un segundo componente fue la disponibilidad de recursos mediante auxilios y becas de investiga-ción en forma competitiva, atendiendo diferentes necesidades del sistema, desde la formación de gra-duados hasta el crecimiento de la red nacional de investigación. La competencia se utilizó para elevarlos niveles de la investigación.

Los auxilios se otorgaron a los centros de investigación con base en logros. Los fondos se concedie-ron también a los equipos de investigación que integraban, tanto a estudiantes como a profesores, enactividades de investigación y en profesores jóvenes. Entre los méritos del programa se debe destacarque la participación femenina en las actividades de investigación aumentó de manera considerable.

Con el fin de incrementar el equipo de graduados, investigadores y académicos, se diseñaron dosprogramas adicionales de auxilios: i) el Programa de becas por méritos, diseñado para atraer a los

CUADRO V.B.1: ESTADÍSTICAS SOBRE FUGA DE CEREBROS POR PAÍSY FLUJOS DE EMIGRACIÓN/INMIGRACIÓN

País(es)/ Emigrantes que Emigrantes con Emigrantes con País Porcentaje de laÁrea geográfica vivían en educación superior educación superior población con

de origen EEUU que vivían Total educación superior(1990) en EEUU de emigrantes que emigra

México 2'700.000 351.000 13% Jamaica 77%

Filipinas 730.000 +50% Guyana 70%China 400.000 200.000 50% Ghana 26%India 300.000 + 225.000 + 75% Irán 25% *Corea 300.000 + 159.000 + 53% Filipinas 10% *

África 128.000 95,000 75% Corea 15% *Jamaica 42% Paquistán 7% *Trinidad/Tobago 46% Egipto 7% *Sudamérica Aproximadamente

50% India 2,7% *

* Incluye únicamente inmigrantes a los países de la OCDE; es probable que las cifras totales actuales sean superiores.Fuente: Carrington y Detragiache (1999).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL162

estudiantes más calificados y capaces a los programas de posgrado nacionales; ii) el programa de pre-grado, para darles la oportunidad a las personas de participar en programas de posgrado en universi-dades del más alto nivel. Después de concluidos los programas, los graduados regresaban a sus res-pectivas instituciones para divulgar los conocimientos que habían adquirido. Uno de los requisitospara los auxilios que tenían como finalidad la permanencia de los investigadores era que el tema de lainvestigación tenía que ser pertinente para Indonesia. Por tanto, los mejores recursos disponibles sedebían buscar en el propio país, en cuanto a que los investigadores becados trabajaran en el mismotema o utilizando las mismas bibliotecas e información.

El auxilio para la investigación colaborativa nacional ayudó a establecer vínculos entre los investi-gadores veteranos de experiencia y conocimiento amplios y los becados. Estos últimos debían visitarun centro de investigación o universidad para aprovechar los equipos e instalaciones físicas y la inte-racción con un grupo de personas amplio y activo.

Por último, URGE expuso a los académicos a ambientes externos al país, facilitándoles los mediospara viajar al exterior a seminarios y conferencias internacionales.

Este programa resultó ser un éxito, no sólo porque logró la permanencia y motivación de los inves-tigadores, sino porque además contribuyó a establecer un nuevo paradigma en la asignación de fon-dos para la investigación competitiva y les confirió una mayor autonomía a las instituciones. Por otraparte, tanto las conexiones como el patrón colaborativo que introdujo el programa URGE han consoli-dado el sistema de investigación indonesio y continúan en pleno vigor.

Anexo V.D.: Patrones de colaboración académica

GRÁFICO V.D.1: PATRONES DE COAUTORÍA DE ESTADOS UNIDOS,AMÉRICA LATINA Y EUROPA

Fuente: Indicadores NSF de Ciencia e Ingeniería, 2000.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 163

GRÁFICO V.D.2: PATRONES DE COAUTORÍA ENTRE PAÍSES COMPETENTES,EN DESARROLLO Y REZAGADOS

Fuente: Indicadores NSF de Ciencia e Ingeniería, 2000.Fuente: Rand (2000).

IntroducciónEn Colombia, como muchos países en desarrollo, el sistema educativo ha vivido una importante ex-pansión. Al mismo tiempo, las reformas económicas estructurales han ejercido una enorme influenciaen la economía del país, que ahora atraviesa por una etapa de liberalización, interna y externa. Lacombinación de fuerzas entre la frontera tecnológica siempre en expansión y la permanente integra-ción global de los mercados nacionales, refuerza el valor de la mano de obra calificada en los paísestanto desarrollados como en desarrollo. El presente trabajo analiza dos interrogantes relacionados coneste desarrollo: i) ¿hasta qué punto la tendencia mundial por una mayor demanda de mano de obraaltamente calificada ha influido en Colombia y ii) ¿se ha adaptado a esta mayor demanda el sistema deeducación terciario colombiano?

Este trabajo coincide con una línea de estudios publicados cuyo tema central ha sido los cambiosen la demanda de la mano de obra, asociados con la apertura del mercado y la mayor integración delos países en desarrollo a la economía mundial. Los estudios muestran una convexidad creciente de lafunción del ingreso, lo cual significa que la tasa de retorno por cada año adicional de escolaridad esmayor en proporción directa a los años de estudios cursados; equivale a decir que un trabajador califi-cado gana más que uno no calificado150.

Los hallazgos empíricos sobre los mayores rendimientos por las habilidades adquiridas fueronsustentados en forma teórica por Feenstra y Hanson (1996) y por Wood (2000). Estos autores planteanque las reformas económicas de los países en desarrollo, combinadas con la disminución de los costosdel transporte y las comunicaciones, brindan a estos países una ventaja en aquellas industrias querequieren un uso más intensivo de capital humano, aunque esta intensidad siga siendo relativamenteinferior a la de los países desarrollados. El avance que han tomado estas industrias en las reformas delos países en desarrollo incrementa la contribución promedio del capital humano a la producción,tanto en sociedades desarrolladas como en desarrollo. Así pues, ambos grupos de países han presen-

PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DELA EDUCACIÓN TERCIARIA

Anexo VI

165

Por Andreas Blom y Thomas Hansen

150. Véanse: Katz y Murphy (1992), Murphy, Riddle y Romer (1998), Robbins y Gindling (1999), Santamaría (2000),Banco Mundial (1999a), Lächler (1998) y Schady (2000), entre otros.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL166

ciado una creciente demanda de trabajadores calificados. Los resultados obtenidos en estudios reali-zados en Costa Rica por Robbins y Gindling (1999) y en Colombia, por Santamaría (2000), muestranque efectivamente en los países latinoamericanos se ha dado un cambio en la demanda de mano deobra calificada a favor de los trabajadores más especializados.

Los cambios en la remuneración según la formación académica que muestra el mercado laboralson un factor importante pues indica que los trabajadores altamente calificados son cada vez másescasos en la fuerza de trabajo colombiana. Esta escasez restringe el conocimiento avanzado querequieren las empresas y la administración del país y, por tanto, va en detrimento del crecimientoeconómico.

Si el mercado de la educación funciona adecuadamente, la oferta educativa se debe adaptar a loscambios en la demanda. Sin embargo, este mercado se encuentra restringido en muchos países (Prichett,2000). Al analizar el mercado de la educación terciaria en Colombia, la investigación pretende identifi-car las principales limitantes del sector educativo. La mayor demanda de trabajadores con formaciónterciaria, podría, por tanto, no ajustarse a los cambios en la oferta, en cuyo caso se justifica realizar unaintervención de política.

El presente trabajo se ha organizado de la siguiente forma: una primera parte que describe la infor-mación y los adelantos generales obtenidos en los logros educativos de la fuerza laboral. Enseguida seanaliza el valor del mercado laboral de acuerdo con los diferentes niveles de escolaridad y su desarro-llo a lo largo del tiempo, la sección tres presenta una serie de explicaciones a los cambios observadosen la remuneración. La sección cuatro analiza las tendencias recientes en el desempleo y explora lasrazones por las cuales este fenómeno es mayor en las personas más calificadas, pese a las remuneracio-nes más altas. La penúltima sección pasa del tema del mercado laboral al de la educación terciaria yexamina la evolución que han sufrido la oferta y la demanda en este sector. La última sección resumelos hallazgos del estudio y plantea una serie de recomendaciones de política.

Recuento de setenta años de logros educativos en ColombiaEsta sección explora la información nacional acumulada sobre los hogares para describir la evoluciónde los logros educativos de Colombia entre 1930 y finales del milenio. La base de datos consultada yfuente principal de información fue la Encuesta de hogares. El DANE, entidad responsable de lasestadísticas nacionales, realiza encuestas trimestrales a familias residentes en zonas urbanas. El estu-dio, que empieza en 1980 y termina en el 2000, se basa en una versión anual de la encuesta trimestralcorrespondiente a septiembre.

El Gráfico VI.1 describe los logros educativos de cohortes de nacimientos por intervalos de cincoaños entre 1930 y 1975. Se muestra que para el período estudiado, los logros en la educación secunda-ria y terciaria mejoraron considerablemente, mientras que descendieron para los trabajadores sin edu-cación o con educación primaria como nivel más alto de formación. Por tanto los logros educativosmejoran para cada nueva cohorte. La cohorte nacida durante la depresión mundial 1930-1935, 14% norecibió educación y aproximadamente seis de cada diez de ellos estudiaron solamente primaria. Casimedio siglo después, el sistema educativo ha mejorado significativamente y ha garantizado educaciónsecundaria a más del 80% de la generación nacida a comienzos de los años setenta, solamente uno decada cien niños de las zonas urbanas se quedó sin educación formal. Lo anterior contribuyó a mejorarel nivel de alfabetismo básico, superior al 90%, uno de los más altos de América Latina,

Para ampliar este análisis se deben tener en cuenta dos aspectos. En primer lugar, los avances en loslogros educativos no han sido uniformes en el tiempo. La acumulación de capital humano se aceleraen ciertos periodos y se estanca en otros. Por lo general, el ritmo de las ganancias obtenidas en laeducación se desaceleró en el siglo pasado (Cuadro VI.1) Las ganancias en formación académica de lacohorte de los nacidos entre 1965 y 1970 fueron apenas marginales en relación con la cohorte anterior,lo cual señala un desempeño insatisfactorio del sistema educativo de finales de los setenta y principiosde los ochenta. La corte subsiguiente mejora levemente en capital humano con 0.39 años de escolari-dad adicional, nivel que se espera aumente, pues una pequeña fracción de esta cohorte podría tender

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 167

GRÁFICO VI.1: MEJORAS SIGNIFICATIVAS EN CAPITAL HUMANO EN LOS ÚLTIMOS 70 AÑOS(Logros educativos por año de nacimiento, en zonas urbanas únicamente)

Fuente: Ángel Urdinola (2001), con base en Encuesta de hogares, 1982-2000 Nota: Asistencia (sin culminar) a ciclos de formaciónacadémica.

Cohorte Años de Crecimiento Crecimiento Diferencia absoluta entre Proporción relativa entre(nacidos en escolaridad de la de la secundaria y terciaria* logros de educaciónel periodo escolaridad escolaridad (diferencia de participación secundaria y terciaria**indicado) (en años) (en %) de fuerza laboral en (tamaño relativo:

puntos porcentuales) terciaria/secundaria)

1930-1935 5,02 - - 18,3%p 19,0%1935-1940 5,91 0,91 18,1% 22,3%p 24,1%1940-1945 6,48 0,57 9,6% 23,0%p 29,7%

1945-1950 7,21 0,72 11,2% 24,4%p 34,9%1950-1955 7,89 0,68 9,5% 27,0%p 37,6%1955-1960 8,53 0,64 8,1% 29,9%p 38,6%1960-1965 9,02 0,49 5,7% 33,5%p 37,3%

1965-1970 9,31 0,29 3,3% 34,4%p 38,2%1970-1975 9,70 0,39 4,2% 29,5%p 45,6%

Fuente: Ángel Urdinola (2001), basado en Encuesta de hogares 1982-2000.Nota: * La diferencia de participación entre educación secundaria y terciaria es igual a la participación de la cohorte con secundariarestándole la participación con educación terciaria. ** Las dos participaciones están divididas para efectos de la proporción relativa.

CUADRO VI.1: DESACELERACIÓN DE LA ESCOLARIDAD Y ALZA RELATIVADE LA MANO DE OBRA ALTAMENTE CALIFICADA(Logros educativos por cohorte de nacimientos entre 1930 y 1975)

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL168

a quedarse en el sistema de educación terciaria151. La variación muestra la gran importancia de loscambios los cuales se han adaptado a las circunstancias de cada época 152.

Para la segunda parte del análisis, se debe tener en cuenta que el incremento en los logros educa-tivos es especialmente marcado para la educación secundaria. Aproximadamente una de cada cincopersonas nacidas entre 1930 y 1935 alcanzó este nivel de estudios y para la cohorte de 1970-1975 esta cifraalcanzó a uno de cada dos. Aunque las universidades atrajeron a más bachilleres, el subsector terciariono llegó a igualar el proceso de masificación de la educación secundaria. Por consiguiente, la diferenciaentre la participación de trabajadores con educación secundaria y educación terciaria subió alrededorde 20% para las generaciones nacidas entre las guerras mundiales a cerca de 30% para los nacidos despuésde 1960. No obstante, la relación entre personas mediana y altamente calificadas se incrementó durantela segunda mitad del siglo. Para las cohortes anteriores a la segunda guerra mundial tan sólo uno de cincograduados de secundaria ingresó a la universidad, mientras que prácticamente uno de cada dos estu-diantes lo hizo en la cohorte de los años setenta. La oferta relativa de trabajadores altamente calificadosaumentó gradualmente y, en particular, en la cohorte de 1970-1975 (Cuadro VI.1)

Remuneraciones altas y crecientes de la educación terciariaEsta sección estudia la retribución de la educación en general y de la educación terciaria, en particular.

Este aparte se centra únicamente en la remuneración pecuniaria de la educación y no aborda explí-citamente el aspecto de la calidad. En Banco Mundial (1998) se documenta la calidad como un proble-ma que afecta a todos los niveles de la educación colombianos y contribuye a la persistencia de logrosacadémicos bajos y altas tasas de repetición y deserción. La Guía comercial de país también muestradisparidad entre las habilidades de la fuerza laboral y las exigencias de la economía como un factordeterminante de la elevada tasa de desempleo (1999). La calidad de la educación colombiana se evaluóen el estudio de logros educativos del orden nacional de 1996 (TIMSS). Aunque este estudio no incluyóla educación terciaria, las evaluaciones de las competencias en matemáticas y ciencias en los estudian-tes de octavo grado mostraron un serio rezago para Colombia en comparación con la mayoría de lospaíses incluidos en la muestra (principalmente pertenecientes a la OCDE. Banco Mundial, 1999b). Enlo que atañe a la calidad de la educación terciaria, diversos sondeos la sitúan en el promedio del con-texto latinoamericano, pero aún insuficiente en relación con la mayoría de los países industrializados(WEF, 2000; IMD 2001).

Nivel académico Sueldomensual Sueldomensual Sueldo como(en miles de pesos col.) (USD$) porcentaje del promedio

Sin escolaridad 137 62,4 42,6%Primaria 208 94,7 64,6%Secundaria 278 126,2 86,1%

Terciaria 886 402,7 274,5%Total de fuerza laboral 323 146,7 100,0%

Fuente: ENH (2000).

CUADRO VI.2: GRANDES DIFERENCIAS EN INGRESOS SEGÚN FORMACIÓN ACADÉMICA(Ingresos por nivel educativo, 2000)

151. En lo referente al desempeño del sistema educativo para el periodo posterior a mediados de los ochenta, lastasas de matrícula son mejores que los logros educativos, pues la mayor parte de estas cohortes de nacimientos estánaún estudiando y por tanto continúan acrecentando sus logros educativos.

152. La grave recesión económica que Colombia atravesó recientemente es un ejemplo evidente y desafortunado decómo las dificultades económicas pueden disminuir la tasa de matrícula. En 1998 el número de estudiantes matricula-dos en la educación terciaria se redujo más de 15%. La caída en las tasas de matrícula también se pudo obser var en losgr upos de edades más jóvenes (de 7 a 11 y de 12 a 17 años, respectivamente), pero estas disminuciones fueron margi-nales en comparación con la caída en la tasa de matrícula universitaria. Schady (2001) revela que en Perú una severarecesión económica ocasionó una mayor matrícula en educación primaria, debido a que los menores no disponían dealternativas de remuneración salarial.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 169

La educación formal es la piedra angular del capital humano y el factor más determinante de losingresos en el mercado laboral. El Cuadro VI.2 muestra el nivel salarial según grado educativo a sep-tiembre de 2000, donde se observa un vínculo estrecho entre la educación y los ingresos. A los egresa-dos de la educación terciaria les corresponde altas retribuciones pecuniarias: el trabajador promediocon formación terciaria devenga 886 mil pesos colombianos mensuales, equivalentes a 392 dólaresamericanos valor que es 275% superior al del trabajador promedio y más de 6,5 veces al salario de untrabajador sin escolaridad.

¿Cómo y en qué momento se incrementó esta dispersión de los sueldos hasta alcanzar tales propor-ciones? El Gráfico VI.2 ilustra la forma como la dispersión de los sueldos se amplió considerablementeen los años noventa. Fue así como los egresados de educación terciaria recibieron un aumento del 28%en el salario real en el período comprendido entre 1982 y 2000. En contraste, los trabajadores con edu-cación primaria y secundaria completa tuvieron una reducción salarial entre 11 y 12% para el períodocorrespondiente, mientras que aquellos sin ningún estudio registraron un aumento del 10%.

Los salarios suelen depender de una serie de características y circunstancias específicas de ciertoscontextos. Por ejemplo, los trabajadores más jóvenes pueden tener mayor formación académica, perodevengar menos por su falta de experiencia. Así pues, la diferencia en los sueldos observada consti-tuiría una subestimación del valor de la educación si se deja de tener en cuenta el factor de la expe-riencia. El cálculo de las tasas de retorno de la escolaridad ofrece un método ampliamente utilizadopara separar el impacto de los efectos covariables, tales como la experiencia, del impacto de la educa-ción en los sueldos.

Para este efecto se ha construido un modelo económico conforme con la función de ingresos decapital humano de Mincer (1974), ampliada para controlar una serie de variables relacionadas con laubicación de la vivienda y el estatus en el mercado laboral. Concretamente, se aplica una fórmulasemilogarítmica de la siguiente forma:

ln yi = ϕ(si, xi) + ui (1)donde ln yi es el logaritmo de los ingresos en el mercado laboral de un individuo, i; si representa el númerode años de estudios terminados, xi es una matriz de características personales diferentes a la escolari-dad compuesta por la edad, la edad al cuadrado, el género y el estatus en el mercado laboral153. El últimocomponente, ui, es un término de perturbación aleatoria que recoge características no observadas.

GRAFICO VI.2: SALARIOS CRECIENTES PARA TRABAJADORES CON EDUCACIÓN TERCIARIA(Sueldo real por hora por grupo de educación, 1982-2000)

1982 19881985 1991 1994 20001997

500

0

1500

1000

2000

2500

3500

3000

4500

4000

5000

Terciaria

Secundaria

Primaria

Sin escolaridad

Pre

cio

se

np

eso

s(s

ep

2000)

Fuente: Ángel Urdinola (2001), basado en Encuesta de hogares 1982-2000 Nota: ingresos del mercado laboral correspondientes aempleados de tiempo completo entre 25 y 65 años de edad

153. El estatus en el mercado laboral es: empleado, independiente o empleador.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL170

La forma funcional se deja sin especificar en la ecuación (1). De esta manera, se calcula una formacurva correspondiente a años de escolaridad para obtener una estimación de los rendimientos prome-dio por cada año adicional de estudios, independiente del nivel de formación académica 154.

ln yi = βo + βpri spri + βsec Ssec + βter ster + βpost spost + xi’ β + zi‘ βz + ui (2)donde cada s se refiere al número de años de escolaridad terminados para primaria (de 1 a 5 años

de estudios), secundaria (de 6 a 11 años de estudios), terciaria (de 12 a 16 años de estudio) y posgrado(17 o más años de estudios).

El Gráfico VI.3 presenta estimaciones de tasas privadas de retorno de la escolaridad con base en elmodelo especificado155. Se debe tener precaución al interpretar el retorno de la escolaridad según elformato tradicional de inversiones, debido a que las tasas no son en su totalidad un efecto causal de laeducación en los sueldos 156.

La tendencia que muestra el gráfico es clara, mientras que a principios de los años ochenta la retri-bución por año adicional de formación académica dependía en gran parte del nivel educativo, para elresto de los años ochenta y en los noventa se incrementaron considerablemente los rendimientos de laeducación universitaria y de posgrado. Los rendimientos de la educación en 1982 fueron de alrededordel 8% a 9% para todos los niveles. En el caso de la educación superior, el rendimiento aumentó en formamarcada en el curso de las dos décadas siguientes. En 2000, la tasa de retorno se duplicó al 18,1%. Mien-tras que el rendimiento de un año adicional de educación media y secundaria se estancó. En términostécnicos, ocurrió una “convexificación” de la función de ingresos de capital humano157. La confiabilidadestadística de estos cálculos es elevada respecto a la educación primaria, secundaria y terciaria, donde

GRÁFICO VI.3: TASAS PRIVADAS DE RETORNO POR NIVEL DE ESCOLARIDAD

Fuente: Cálculos propios basados en estadísticas del DANE.Nota: Se omiten los datos correspondientes al nivel de posgrado de 1982-1992 debido a la escasa precisión del cálculo (estadísticamen-te no significativo).

154. Green (1990) para obtener mayores detalles sobre modelos que utilizan líneas curvadas definidas a través depuntos de control (“spline”).

155. Los resultados se obtuvieron utilizando la técnica de mínimos cuadrados ordinarios (MICO).156. Las tasas privadas de retornos marginales de la escolaridad indican la diferencia promedio en sueldos entre los

trabajadores con un año de diferencia en escolaridad. Debido a la imposibilidad de controlar las aptitudes académicasy productivas individuales, la tasa de retor no no se debe interpretar completamente como un efecto causal de la edu-cación en los sueldos. Esto equivale a decir que las tasas privadas de retor no de la educación superior no necesariamenteimplican el que un bachiller pueda tener un sueldo más alto en una proporción igual a la tasa de retorno obser vada.

157. Banco Mundial (2001a, p.59). De acuerdo con esto a la educación terciaria (y a la de posgrado, por extensión) sele puede considerar una protección eficaz contra la pobreza, mientras que el efecto protector de la educación secunda-ria ha decaído en los últimos años (Banco Mundial, 2001, pag. 65).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 171

los valores t de todas las estimaciones son superiores a 8. El retorno de la educación de posgrado sóloes estadísticamente significativa a partir de 1993, aunque la tasa es aparentemente igual a la de la edu-cación universitaria que está entre 16 y 18%.

Hay evidencia convincente de retorno alto y creciente de la inversión en educación terciaria enColombia. Aunque la ponderación salarial por méritos estimula la desigualdad en la remuneración, losinteresados y los responsables del diseño de las políticas deben tener presente que la creciente retribu-ción surge de la mayor productividad y la mejor asignación de la mano de obra altamente calificada.Por consiguiente, las iniciativas de política y el progreso tecnológico han aumentado la productividady el valor del segmento altamente calificado de la población. Esta situación ofrece a los encargados detomar las decisiones la oportunidad de apoyar el progreso económico y elevar el nivel de vida am-pliando la oferta de capital humano avanzado.

Razones de la ponderación salarial por méritosLa diferencia creciente entre los sueldos cada vez menores de los trabajadores con niveles medios deeducación y los ingresos de los trabajadores altamente calificados se debe a diversos mecanismos es-tructurales. Los estudios publicados plantean seis de estos mecanismos. A continuación se describe laesencia de cada hipótesis y su pertenencia para Colombia.

Cambio institucional en el mercado laboral. Según esta afirmación la desrregulación del mercadode trabajo, por diversos factores, entre ellos un menor poder de los sindicatos, ha generado unareducción en el salario mínimo real158. En la actualidad sólo 7% de la fuerza laboral colombianaestá sindicalizada, lo cual explica la relativa debilidad del poder sindical. Según esto, el salariomínimo (en términos reales) en el 2000 era únicamente 97,3% del nivel de 1990159. En conse-cuencia, el salario mínimo real sufrió una pérdida marginal en términos reales comparado conel de los años noventa, pero esta leve disminución, sumada al hecho que los rendimientos de laescolaridad primaria no sufrieron cambios, indica que el salario mínimo no puede quedarseatrás de los cambios observados en los rendimientos de la escolaridad.

Las cinco hipótesis restantes se presentan dentro de un marco de oferta y demanda de la mano de obracalificada frente a la no calificada.

Desplazamientos en la oferta laboral debidos a cambios en el sistema educativo. Tomando como premisael que la fuerza laboral, tanto calificada como no calificada, es un bien normal, un aumento enla oferta de cualquiera de los dos tipos, si no intervienen otros factores, causaría una disminu-ción del salario. Como se mencionó anteriormente, varios cambios tuvieron lugar en la ofertadurante los años ochenta y noventa. Uno de los más importantes fue el incremento absoluto dela oferta de trabajadores medianamente calificados (es decir, con educación secundaria). Santa-maría (2001) revela que la oferta constituye un factor importante para la creciente ponderaciónsalarial por méritos.Disminución en la capacidad promedio de la mano de obra medianamente calificada. En un estudioreciente sobre el mercado laboral estadounidense (2001) Rosenbaum aduce que la capacidad(las habilidades cognoscitivas no observadas) de los trabajadores con educación secundariadisminuyó considerablemente en 1989, frente a la observada en 1959160. Sin embargo, la capaci-

158. Se espera que el salario mínimo produzca un efecto negativo en los rendimientos de la escolaridad. Un alza enun salario mínimo obligatorio aumenta el salario de los trabajadores de ingresos mínimos, cuya formación académicaes escasa o nula. A los trabajadores con mayor nivel de educación para quienes el salario mínimo no es obligatorio, elsalario les aumenta en menor proporción. Por consiguiente disminuyen los rendimientos correspondientes a los pri-meros años de escolaridad. El descenso en el rendimiento de la escolaridad se mitigaría si los contactos de los sueldospor encima del salario mínimo se establecieran en múltiplos del salario mínimo.159. EIU, (2001) pág. 49.160. Para representar la capacidad Rosenbaum utiliza rangos educativos. Esta manera, incluso después de controlar

los factores de educación y cohorte, el autor encuentra una sólida relación positiva entre el nivel educativo y las aptitu-des verbales, medidas según la prueba WORDSUM (2000).

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL172

dad de quienes terminaron carrera universitaria también disminuyó, aunque en menor pro-porción en términos relativos. En conclusión, el valor en el mercado laboral de los trabajadorescon educación secundaria descendió en términos relativos comparado con aquellos con educa-ción terciaria. No obstante, estos resultados no se pueden extrapolar necesariamente al merca-do laboral colombiano, cuya distribución actual de habilidades es diferente al estadounidense.Cabe anotar que para Colombia se desconoce la razón de esta explicación.La mayor apertura ha aumentado la demanda por mano de obra calificada. Se supone que las reduccio-nes en las tarifas y la eliminación de las barreras no tarifarias han modificado el precio (autár-quico) nacional de las habilidades en relación con el precio del mercado mundial. En el merca-do laboral mundial predominan los altos rendimientos de la educación terciaria, debido a laescasez de mano de obra calificada en el ámbito mundial161. En el caso de Colombia, el aumentoen la ponderación salarial por mérito como resultado de un cambio entre precios autárquicos yprecios nacionales es insatisfactorio. El argumento se basa en la dotación nacional de mano deobra calificada, que supera la dotación del mercado mundial, lo cual es atípico de los países endesarrollo. No obstante, es posible que la creciente apertura haya ocasionado un impacto en losrendimientos de la educación, si es que esta apertura implicó una transferencia significativa detecnologías que, a su vez, haya cambiado la situación de los rendimientos de la escolaridad.La nueva tecnología ha incrementado la demanda por mano de obra calificada. Desde que la nuevatecnología es accesible principalmente por los trabajadores con educación terciaria se ha incre-mentado la demanda de habilidades, a medida que la nueva tecnología penetra en la econo-mía. Pese al nivel relativamente bajo de transferencia de tecnología, hay diversas fuentes quecomprueban que Colombia ha logrado mejoras sustanciales en la introducción de nuevas tec-nologías a la economía, especialmente información y comunicaciones. Es así como en 1998 Co-lombia fue el país más activo de la región latinoamericana en inversiones realizadas en el sectorde las telecomunicaciones. De igual manera, ningún otro país de América Latina iguala a Co-lombia en el nivel de comercio electrónico (‘e-commerce’) ni en las inversiones en tecnologíasde la información y la comunicación (medidas en términos relativos)162. Por consiguiente, loshechos indican que la economía colombiana se basa en una serie de tecnologías nuevas quefavorecen el empleo de mano de obra altamente calificada. El estudio de Pavcnik y Goldberg(2002) revela pruebas de que la apertura comercial –mediante la introducción de tecnologíasque exigen altas habilidades– provocó una ponderación salarial.Cambios en el tamaño relativo de los sectores de la economía. Si los sectores con una demandarelativamente alta de trabajadores calificados han mostrado expansión, la demanda total poraltas capacidades se ha incrementado163. Hay pruebas que apoyan esta hipótesis. Por esta ra-zón, los servicios con relativa exigencia de altos conocimientos, cuya tasa de crecimiento anualfue de aproximadamente 5% en la década de los noventa, han sido el sector que ha mostrado lamayor expansión en la economía colombiana, a la vez que la mayoría de los demás sectores hasufrido un declive que refleja la recesión general vivida por el país164.

La evidencia muestra que múltiples factores entran en juego. La explicación de la oferta podría darcuenta de los rendimientos decrecientes de la educación primaria y secundaria. Más aún, se argumen-ta si la introducción de nuevas tecnologías favoreció la mano de obra altamente calificada a expensasde la menos calificada165.

161. Sachs y Shatz (1996) tratan el tema de los fundamentos teóricos de la explicación de la apertura.162. IMD, 2001; WEF, 2000, WDI, 2001 y también: Agapitova, et. al. (2002).163. Katz y Murphy (1992).164. WDI, 2001, pág. 194.165. Esta explicación coincide con los hallazgos sobre otros países; véanse, por ejemplo: Murphy, Riddle y Romer

(1998), Arbarche (2002), Pavcnik, et. al. (2002) en el caso de Brasil y Blom, et. al. (2001).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 173

El alto índice de desempleo y sus causasEl incremento de los salarios observado en quienes poseen educación terciaria, refleja la crecientedemanda por mano de obra altamente calificada y deducir menor desempleo para este tipo de traba-jadores. Pero ¿fue esto lo que ocurrió realmente en Colombia? El Gráfico VI.4 presenta las tasas dedesempleo según nivel educativo. El alto índice de desempleo asoló la economía colombiana comoconsecuencia de la recesión económica generalizada, duplicando dicho índice frente al observado amediados de los años noventa para todos los niveles de la educación y se situó a finales del siglo en19,5%, la cifra más alta registrada en la historia de Colombia166. Con relación a los niveles actuales, latasa de desempleo parece estar aumentando a la par con el nivel de educación hasta la secundaria,segmento de la población en el que una de cada cinco personas se encuentra desocupada, y luego caeligeramente a 18% en el segmento de los trabajadores con educación terciaria.

A primera vista las estadísticas indican que la formación académica perjudica a quienes están bus-cando empleo. Sin embargo, el alto desempleo de las personas que han terminado estudios universita-rios refleja, en parte, la alta proporción de desempleo de los jóvenes. De esta manera, si se tiene encuenta que los grupos de edades jóvenes constituyen una parte desproporcionadamente grande de lapoblación con educación superior, la situación de alto desempleo de los jóvenes se traduce en un altoporcentaje de desempleo de quienes han recibido mayor formación académica.

El Gráfico VI.5 confirma esta situación. Así pues, en las cohortes de los jóvenes nacidos después de1970 es evidente que el índice de desempleo de las personas con mayor formación académica es mar-cadamente más alto que el de los de menos estudios. No obstante, en referencia con las cohortes depersonas nacidas entre 1930 y 1970, el índice de desempleo es sistemáticamente inferior en los demenor formación académica.

La alta tasa de desempleo de los jóvenes se puede explicar, en parte, por la existencia de un rígidocódigo laboral en Colombia167. Esta rigidez constituye un obstáculo mayúsculo para el desarrollo de laeconomía, especialmente en los sectores basados en el conocimiento, que exigen flexibilidad en lamano de obra y empleos de corto plazo.

De otro lado, es posible que el elevado índice de desempleo de los trabajadores con educaciónterciaria también dependa del tipo de estudios que hayan adelantado. La experiencia de Venezuela yChile a este respecto ha llamado la atención sobre los técnicos egresados de instituciones de deficientecalidad, a quienes les resulta sumamente difícil encontrar trabajo después de graduados. No obstante,

GRÁFICO VI.4: LAS PERSONAS CON EDUCACIÓN SUPERIOR PARECEN ESTARAFECTADAS POR EL DESEMPLEOTasa de desempleo por nivel de educación, 2000

25

20

5

10

15

0

6.7

11.4

22.0

18.1

Sin estudios Primaria Secundaria Terciarias

Nivel educativo

Tasa

de

de

sm

ple

o(e

n%

)

Fuente: DANE.

166. Apéndice y Guía comercial de país, 1999.167. Guía comercial de país, 1999, pág. 73.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL174

debido a la falta de información de tipo personal que distinga el desempeño de egresados de diferen-tes tipos de formación académica en el mercado laboral, el análisis económico no puede identificar si laalta tasa de desempleo de estos graduados está o no relacionada con la deficiente calidad de ciertossegmentos del sistema de educación terciario 168.

El mercado de la educación terciariaLos beneficios privados de la educación terciaria son sustanciales y han aumentado en los últimosaños, lo cual indica que las ventajas contrarrestan los costos. Según la teoría económica, esta situacióninduciría a los agentes económicos –siempre y cuando operen dentro de un mercado en buen funcio-namiento– a emprender inversiones adicionales en capital humano y, por ende, a adquirir educaciónterciaria. A mediano plazo, la oferta de mano de obra calificada aumentaría y presionaría el descensode la ponderación salarial por méritos de los trabajadores con educación terciaria. De igual manera lamayor oferta se traduciría en una productividad superior, mejores ingresos para el mercado laboral yuna mayor producción. Sin embargo, los rendimientos constantemente elevados (y en crecimiento) dela educación terciaria, unidos al descenso en las matrículas de ingreso al primer semestre de educaciónterciaria observado en Colombia a finales de los años noventa, permiten ver que para lograr un funcio-namiento adecuado del mercado de la educación terciaria es necesario superar más de una barrera. Enesta sección se dan los primeros pasos para explicar las razones económicas subyacentes a este asuntoasí como las posibles alternativas actuales en el marco de la oferta y la demanda.

En la década de los noventa la oferta de cupos en la educación terciaria mostró un marcado incre-mento (Gráfico VI.6). Partiendo de 180 mil cupos en 1990 el sistema se expandió en forma considerablehasta llegar a ofrecer en 1998, en su punto culminante, 415 mil cupos (130% de incremento). Esta

GRÁFICO VI.5: EL ALTO ÍNDICE DE DESEMPLEO EN LOS JÓVENESEXPLICA EL ALTO DESEMPLEO(Desempleo por grupo de educación y cohorte de nacimiento)

(.;3

0)

[30

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0.1

0.2

0.25

0.35

0.3

0.4

Terciaria

Secundaria

Primaria

Año de nacimiento

Nota: Del género masculino únicamente.Fuente: Ángel Urdinola (2001), basado en la Encuesta de hogares 1982-2000.

168. Este conocimiento es importante no sólo para los planificadores sociales y encargados de las políticas educativassino también para los graduados de secundaria que están a punto de elegir plantel y carrera de estudios. El dilema essi se escoge estudiar bellas artes, donde el desempleo posiblemente sea bajo o una car rera técnica, en la que el desem-pleo puede ser elevado. López (1992) e Ibis (1996).

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 175

expansión obedeció principalmente al mayor número de establecimientos privados, cuya oferta pasóde 119 mil cupos a 309 mil (un aumento de 160%).

De manera simultánea aumentó la demanda potencial por educación terciaria, medida por el nú-mero de bachilleres que tomaron el examen del ICFES169. No obstante, la tasa de continuación de laeducación secundaria disminuyó. En 1990 hicieron el examen de Estado 300 mil jóvenes, de los cuales180 mil (52%) accedieron a la educación terciaria. Para 1999 la demanda potencial se incrementó a 568mil estudiantes, de los cuales se matricularon únicamente 367 mil (37%), lo cual permite comprenderla divergencia entre la demanda potencial y la demanda satisfecha. En otras palabras, se redujo la tasade continuación de la educación secundaria a la terciaria. Se podría afirmar que la caída en la demandasatisfecha por educación terciaria fue influenciada por las percepciones de las altas tasas de desem-pleo, la calidad de la educación y la recesión económica en general. Así pues, aunque la retribución alargo plazo de la educación terciaria ha aumentado de manera significativa, el riesgo de corto plazodel desempleo la hace menos atractiva.

La menor tasa de continuación se presenta en un sistema con cada vez más vacantes. Para el sectoren general la oferta ha superado a la demanda y generado una sobreoferta de plazas. Más aún, estasobreoferta creció en el curso de los años noventa. A comienzos de la década únicamente hubo 22.600vacantes al principio del semestre (Grafico VI.7) En el curso de la década, a medida que los estableci-mientos educativos aumentaron su oferta, asimismo se incrementó el número de plazas vacantes. Parafinales de los noventa había sin ocupar 159 mil del total de cupos ofrecidos, mostrando un leve descen-so en comparación con el tope obtenido en 1998, que fue de 178 mil vacantes. Esta ligera caída posible-mente corresponda a un reajuste racional en respuesta a la sobreoferta.

Al detallar la sobreoferta se observa que ésta ocurrió principalmente en el sector privado. En 1990 losestablecimientos públicos recibieron un mayor número de estudiantes a los cupos disponibles mientrasque el sector privado tenia 22 mil plazas vacantes. A lo largo de la década las instituciones públicas am-pliaron en forma muy reducida sus cupos, mientras que los proveedores privados lo hicieron en formasignificativa; así para la relación de vacantes en las instituciones públicas fue de solo uno de cada diez.

Por consiguiente, es obvio y comprensible que las familias diferencien entre el sector público conderechos de matrícula bajos y el sector privado cuyos costos son elevados. La educación superior abajo costo continúa experimentando una gran demanda, por encima de la oferta y, por consiguiente,

GRÁFICO VI. 6: OFERTA Y DEMANDA DE CUPOS EN LA EDUCACIÓN TERCIARIA

Fuente: ICFES, Estadísticas de la educación superior de varios años.

169. La pr ueba del ICFES es el examen de finalización del bachillerato administrado en el orden nacional por esaentidad.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL176

orientándose hacia una distribución racionada en el sector público, mientras que en el sector privadola oferta supera la demanda con una sobreoferta creciente. Esto muestra una segmentación muy espe-cífica del mercado de la educación terciaria por tarifas de la matrícula.

La importancia del ingreso en la decisión de la familia para matricular o no a un hijo o hija a launiversidad se confirma en el Gráfico VI.8 que presenta la tasa de matrícula por quintil económico. Laactual matrícula en educación terciaria, (en el año 2000), se situó alrededor de 35% en el caso delquintil más acaudalado (el 1º), y para el quintil de menores ingresos fue 8,4%, siendo la tasa promedio16,7%. Por tanto la tasa de matrícula para la educación terciaria del quintil más alto está 20 puntos porencima de las tasas promedio, mostrando un cambio significativo en relación con los niveles de 1990,momento en el quintil más alto estaba solamente diez puntos por encima del promedio. Así pues, labrecha de conocimiento entre los ricos y los no tan ricos está creciendo en términos absolutos.

De todas formas la matrícula en la educación terciaria se ha incrementado en todos los niveles deingresos y, en términos relativos, el quintil de ingresos más pobre mostró uno de los aumentos más

GRÁFICO VI.7: SOBREOFERTA EN EL SECTOR PRIVADO (NÚMERO DE PLAZAS VACANTES)

-

40,000

80,000

120,000

160,000

200,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Públicas Privadas

Fuente: ICFES Estadísticas de la educación superior, varios años.

GRÁFICO VI.8 : LA MATRÍCULA PARA LA EDUCACIÓN TERCIARIA DEPENDEDEL NIVEL DEL INGRESOMatrícula en educación terciaria por quintil de ingresos, 1990-2000

Fuente: Encuesta nacional de hogares.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 177

considerables en la última década, ocupa el segundo lugar y solo es superada por el quintil más rico(Gráfico VI. 9)

Resumen y recomendaciones sobre políticasEl presente trabajo ha presentado, descrito y analizado a rasgos generales los logros, retribuciones yperspectivas de empleo de la educación en Colombia correspondientes a más de dos décadas. Pese aque se han obtenido avances considerables, la brecha en educación y en ingresos frente a los países dealtos ingresos continúan siendo elevadas. Los párrafos siguientes destacan los principales hallazgos:

Logros educativos: los trabajadores altamente calificados son relativamente cada vez más escasos. En lasdos décadas pasadas, la matrícula en educación secundaria ha aumentado a un ritmo significa-tivamente más acelerado que la educación terciaria. Por consiguiente, los trabajadores con altogrado de capacitación escasean en relación con los que poseen niveles medios de formaciónacadémica.Remuneración de la formación académica: la retribución a la educación terciaria de los años noventa seduplicó en los últimos diez años Al mismo tiempo el valor de los niveles inferiores de educación seestancó y por implicación, la educación terciaria se ha convertido en la protección más eficazcontra la pobreza. El retorno de la educación terciaria de 18% supera ampliamente el de losniveles inferiores de educación así como el de los países desarrollados. Esta evolución se debe ala mezcla de múltiples factores, principalmente al descenso relativo de la oferta, a la introduc-ción de nuevas tecnologías y a los cambios sectoriales resultantes de estos cambios.Desempleo: el desempleo de los trabajadores con formación terciaria aumentó 83% en los últimos cincoaños. La tasa de desempleo, inusitadamente alta, es quizás un reflejo del alto grado de desocu-pación de los jóvenes y de la existencia de una legislación laboral rígida. Esto, a su vez, indica lanecesidad de estimular el crecimiento y de derregular el código del trabajo. De lo contrario, losbeneficios económicos relacionados con la educación terciaria seguirán siendo frágiles (Gráfi-cos VI. 10 y VI. 11).Mercado de la educación terciaria: hay una suboferta de cupos en las universidades públicas y una so-breoferta en las privadas. Si se admite que las restricciones fiscales son de máxima importanciapara la estabilidad macroeconómica de Colombia, no se recomienda ampliar los cupos en elsector publico terciario mediante mayores asignaciones financieras. Esta política tendría conse-cuencias negativas para la equidad del gasto público, puesto que los gastos en educación tercia-ria son de los más regresivos del presupuesto. Se recomienda, más bien, estimular la demandapor la educación terciaria a través de mecanismos de mejoramiento de la calidad y brindandoun financiamiento que cubra las inversiones necesarias (tanto en matrícula como en tiempo).Por tanto, una reforma financiera exitosa de la educación terciaria orientada a aumentar lacobertura debe estimular la demanda por los servicios de educación privados, siempre y cuan-do se mejore la calidad y la pertinencia de estos programas.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL178

CUADRO VI. 3: TASA DE RETORNO POR NIVEL EDUCATIVO

Año Primaria Secundaria Superior Posgrado

1982 7,4% 8,5% 9,4% -1,9%(15,0) (30,6) (20,8) (-0,4)

1983 6,9% 8,1% 10,3% -6,2%(12,8) (28,4) (22,2) (-1,6)

1984 5,6% 8,3% 9,0% -2,6%(10,4) (28,4) (19,4) (-0,7)

1985 6,0% 8,2% 8,7% -0,7%(9,6) (24,3) (16,4) (-0,2)

1986 6,3% 7,5% 11,1% 0,2%(10,4) (25,1) (24,1) (0,0)

1987 6,9% 7,9% 9,3% 9,2%(12,2) (27,9) (20,9) (2,3)

1988 7,2% 8,2% 14,8% 5,9%(20,3) (48,3) (55,2) (2,2)

1989 7,5% 7,1% 10,6% 5,9%(12,9) (26,2) (26,6) (1,7)

1990 7,1% 7,7% 10,4% 13,5%(10,8) (25,4) (23,2) (3,8)

1991 5,2% 7,6% 10,9% 3,9%

(8,0) (25,7) (24,7) (1,2)1992 7,1% 8,2% 16,6% 4,5%

(16,4) (41,1) (54,7) (1,6)1993 6,2% 7,3% 16,1% 18,7%

(14,6) (38,1) (54,8) (6,4)1994 5,9% 7,9% 17,0% 16,5%

(13,3) (40,2) (57,6) (6,0)1995 6,1% 7,2% 17,5% 16,8%

(14,0) (38,0) (60,9) (7,1)1996 6,9% 7,4% 18,0% 17,2%

(16,1) (41,9) (67,0) (9,4)1997 7,9% 7,6% 17,2% 14,2%

(16,6) (38,0) (59,2) (9,4)1998 5,4% 6,8% 18,6% 15,5%

(10,8) (32,5) (61,5) (11,2)1999 7,3% 7,1% 18,3% 19,1%

(13,3) (29,8) (53,9) (11,7)2000 8,6% 7,7% 18,5% 16,2%

(15,2) (31,5) (52,6) (12,3)

Nota: Valores t entre paréntesis.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 179

GRAFICO VI.9: EL INCREMENTO RELATIVO DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN TERCIARIASE APLICA A TODOS LOS NIVELES DE INGRESOTasas de matrícula en educación superior indizadas por quintil de ingresos(1990=100), 1990-2000

Fuente: Encuesta nacional de hogares.

GRÁFICO VI.10:LAS INEFICIENCIAS DEL MERCADO LABORAL Y LA RECESIÓN HAN DADOLUGAR A UN ÍNDICE DE DESEMPLEO INUSITADAMENTE ALTO(Desempleo por grupo educativo, 1982-2000)

Fuente: Ángel Urdinola (2001) basado en la Encuesta de hogares 1982-2000.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL180

Fuente: Encuesta de Hogares.

GRAFICO VI.11:TASA DE DESEMPLEO POR EDAD

IntroducciónLos responsables de formular las políticas educativas en Colombia han determinado que la principalestrategia para enfrentar los retos de la educación terciaria es mediante la ampliación y reforma de losactuales programas de ayuda financiera estudiantil, en particular los créditos educativos. Por consi-guiente, un objetivo central es idear caminos para reformar los programas existentes, tanto de becascomo de créditos educativos, con miras a resolver los urgentes problemas de este sector de la educa-ción. Con este propósito, el autor de este anexo plantea una serie de cuestionamientos que los encar-gados de la política, los funcionarios institucionales y otros actores deben tener en cuenta al abordardichas reformas. Las preguntas sugeridas son, entre otras, las siguientes:

¿Cuál es la estructura actual de ayuda financiera en Colombia?¿Cuáles son las fortalezas y debilidades de la actual ayuda financiera educativa en Colombia?¿Qué tipo de problemas y retos de la educación terciaria en Colombia debe intentar resolver lareforma del sistema de ayuda financiera estudiantil?En el marco de una nueva estructura de financiación, ¿cómo deben combinarse los auxiliosestudiantiles y el apoyo directo a las instituciones?Bajo la óptica de una estructura de ayuda educativa modificada, ¿cuál es la combinación idealentre becas y créditos?¿Deben continuar ofreciéndose becas mediante un sistema de tarifas y descuentos basado en lacapacidad económica de las familias o debe el gobierno reestructurar el sistema hacia un esque-ma de vales (o vouchers)?¿Debe la nueva estructura de créditos estudiantiles basarse en esfuerzos existentes, o construir-se un sistema completamente nuevo?

Resumen de cambios sugeridosAl intentar responder las anteriores preguntas, se llegó a una serie de conclusiones sobre el alcance ydimensiones de las reformas para emprender en Colombia en su sistema de ayuda financiera educati-

REFORMAR LA AYUDAFINANCIERA ESTUDIANTIL:

PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS

Anexo VII

181

Por Arthur Hauptman

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL182

va. Estas conclusiones comprenden los siguientes principios de reforma y características específicas:Principios que deben fundamentar la reforma. Este análisis sugiere que para garantizar una estruc-

tura de ayuda financiera educativa más eficaz y equitativa en Colombia, toda reforma debería tenerpresente los siguientes principios:

La nueva estructura de ayuda financiera educativa debe mejorar la calidad y la pertinencia de laeducación terciaria y ampliar el acceso a ella. En la mayoría de los países los programas de ayudafinanciera se crean con el objeto de mejorar el acceso a la educación, pero subestimando sus repercu-siones en la calidad y la pertinencia. En Colombia, la reforma debe propender no sólo por el mejora-miento de la calidad y la pertinencia, sino también del acceso. Una forma de asegurar la calidad podríaser exigir, a los beneficiarios de la ayuda financiera educativa, matricularse en programas acreditadosdonde el énfasis de este proceso recaiga en los programas y no en las instituciones En cuanto a lapertinencia, los beneficiarios de la ayuda ya sea a través de becas o créditos amplios, deberían inscribir-se en programas de alta prioridad nacional.

Los aportes del gobierno destinados a la ayuda financiera educativa deben aumentarse para am-pliar tanto las becas como los créditos. El actual sistema de ayuda financiera educativa en Colombia espequeño frente al nivel general del apoyo gubernamental a la educación terciaria -menos de 1% sedestina a la ayuda- y más del 95% está representada en préstamos. Un elemento clave de cualquierestrategia de reforma debería ser la de aumentar la financiación destinada tanto a becas como a crédi-tos. Este apoyo adicional debe financiarse mediante la reasignación de recursos, que de otra forma seproporcionarían directamente a las instituciones o mediante fondos gubernamentales adicionales parala educación terciaria. No se recomienda que los fondos de crédito del Banco Mundial se utilicen parafinanciar un incremento de becas a largo plazo, si bien una porción de ellos se puede utilizar comofondos iniciales a corto plazo.

Becas. Las becas como principal política para suplir las necesidades de los estudiantes de alto ren-dimiento académico provenientes de familias de más bajos ingresos. En la medida en que los progra-mas de crédito estudiantil están en general orientados a satisfacer las necesidades de los estudiantesde clase media, se sugiere destinar una porción sustancial del apoyo financiero para aumentar lasbecas. Para garantizar que el apoyo educativo se oriente a los estudiantes provenientes de familias demenores ingresos merecedores de tales ayudas, éstas se deben adjudicar con base tanto en la situaciónfinanciera como en los méritos académicos de los candidatos. En esta estructura de apoyo, los estu-diantes más necesitados y con mayores méritos deben ser los beneficiarios prioritarios de becas, mien-tras que aquellos con alguna necesidad y mérito deben ser los candidatos de los préstamos.

El actual sistema de crédito estudiantil para la educación terciaria, soportado por el ICETEX y losbancos, debe más bien reestructurarse para ampliar la disponibilidad, que crear una nueva estructurade crédito. En la mayoría de países las tasas de incumplimiento de los préstamos educativos soninaceptablemente elevadas. Por consiguiente, toda reforma del sistema de ayuda educativa debe rees-tructurarse radicalmente o, incluso, poner en marcha un programa completamente nuevo. Este no esel caso de Colombia, puesto que posee uno de los programas de crédito estudiantil más antiguos delmundo, con importantes tasas de amortización. Estas fortalezas indican que la estructura vigente sedebe modificar, más no eliminarse del todo. Las debilidades de la actual estructura que se urge resol-ver son la falta de liquidez y la baja cobertura, menos del 10% del total de créditos educativos de losúltimos años.

Para aumentar la cobertura será necesario recurrir al sector privado como fuente de capital, pues espoco realista esperar que el gobierno proporcione la totalidad de la financiación necesaria. Para am-pliar la cobertura del crédito, por ejemplo, a 20% de los estudiantes, que equivaldría a duplicar lasactuales tasas de cobertura, se requeriría de un capital crediticio inabordable para el gobierno en lasituación actual. Por consiguiente, los bancos privados, que ya han demostrado tener suficiente capa-cidad de innovación para satisfacer la demanda de crédito estudiantil en Colombia, deben cumplir unpapel prioritario en la nueva estructura de préstamos al proporcionar el capital inicial para un impor-tante número de nuevos créditos. Para garantizar que los bancos tengan el incentivo de mantener unregistro de amortizaciones adecuado, deben compartir los riesgos de pérdidas. De otra parte, el ICETEX

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 183

debe continuar siendo una fuente de crédito para los estudiantes que no cumplan con los requisitos delos créditos bancarios.

Una reforma urgente que requiere Colombia es un mercado secundario (banca de segundo piso)para aumentar la liquidez del sistema de créditos estudiantiles. Esta función puede asignarse a diver-sas organizaciones existentes, incluido el ICETEX, o podría crearse una nueva entidad con este propó-sito específico. Un aspecto crítico para la reforma del sistema de ayuda educativa en Colombia serádeterminar si el ICETEX, como institución, es capaz de asumir esta responsabilidad. Teniendo en cuentala respuesta de esta entidad a las solicitudes de información durante la elaboración de este anexo, hayfundamentos reales para cuestionar su capacidad de administrar un banco de segundo piso.

Sea cual fuere el grupo o la organización a la que se le asigne la responsabilidad de actuar comomercado secundario, los inversionistas privados como los fondos de pensiones y los individuos debenconsiderarse como fuentes de financiación y debe asegurárseles un retorno competitivo sobre la inver-sión. A continuación se describe la forma como podría funcionar dicho sistema en Colombia. En cuan-to a la función que deben desempeñar las diferentes organizaciones encargadas de proporcionar laayuda, cabe destacar los siguientes puntos:

El rol del gobierno, a la luz de las reformas propuestas en este anexo, tendría dos objetivos: i)establecer mediante la promulgación de leyes la financiación inicial a un mercado secundario(banco de segundo piso) de crédito estudiantil con el fin de aumentar la liquidez y ii) suminis-trar al ICETEX una cuota de garantía para nuevos créditos directos a los estudiantes. Se reco-mienda que esta cuota se pague por adelantado, como un porcentaje de los créditos garantiza-dos, más que como un compromiso abierto, que garantice a las entidades crediticias o tenedoresde pagarés una porción de las pérdidas sobre todos los préstamos realizados.El papel del ICETEX sería el de: i) continuar efectuando y administrando préstamos a los estu-diantes que no cumplan con los requisitos de crédito del programa bancario y ii) convertirseposiblemente en un mercado secundario tanto de préstamos bancarios como de préstamosefectuados por el ICETEX. Si la entidad se convirtiera en un mercado secundario su funcióncomo institución pública sería menos clara, ya que en ese caso tendría que utilizar fondos deinversionistas privados para financiar sus actividades bancarias secundarias.El rol de los bancos comerciales como proveedores de créditos estudiantiles continuaría siendobásicamente el mismo, es decir prestar dinero a estudiantes idóneos y administrar dichos prés-tamos. No obstante, la creación de un mercado secundario les permitiría a los bancos ofrecer,además de los créditos tradicionales de corto plazo, créditos a largo plazo.El Fondo de Garantías seguiría cumpliendo básicamente la misma función en los programas decrédito estudiantil, es decir asegurar parte de los préstamos realizados por los bancos privadoscon los que ha suscrito acuerdos, si bien la combinación de créditos estudiantiles utilizaría ins-trumentos de crédito a más largo plazo.El rol de las instituciones de educación terciaria sería aceptar menos del valor nominal delpréstamo como pago por un monto equivalente de matrícula. Esto sería clave para permitir quese cobre a los estudiantes beneficiarios una tasa de interés inferior a la del mercado. El gobiernotambién debe tomar medidas para instar a las instituciones de educación terciaria a ofrecerayuda no reembolsable a los estudiantes mediante el esquema de descuentos y tarifas propor-cionales a los ingresos familiares.

¿Cuál es la estructura actual de los auxilios educativos en Colombia?La ayuda financiera destinada a los estudiantes colombianos se canaliza a través de los siguientesmecanismos: becas financiadas por el gobierno (becas), descuentos en matrículas y pensiones queofrecen las instituciones públicas y privadas de educación terciaria y créditos estudiantiles (crédito).

Becas financiadas por el gobierno. Los gobiernos tanto nacional como departamentales ofrecen unnúmero reducido de becas mediante procedimientos de financiación formales. En la esfera nacional lafinanciación de becas representa menos del 1% de la financiación total del gobierno para la educaciónterciaria, mediante este esquema se beneficiaron aproximadamente 25 mil estudiantes en el 2000.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL184

Las becas financiadas por el gobierno son administradas de forma descentralizada por intermediode entidades como el ICETEX, COLCIENCIAS y COLFUTURO. En cada caso el gobierno financia a laentidad, la cual a su vez administra los programas de conformidad con normas gubernamentalesvigentes. Los programas de becas administrados por el ICETEX y van desde becas para estudios en elexterior hasta una serie de programas de becas para grupos específicos de estudiantes. COLFUTUROproporciona financiamiento únicamente a estudiantes que adelantan estudios de posgrado en el exte-rior mientras que COLCIENCIAS financia asignaciones a estudiantes de posgrado como profesoresagregados en actividades de investigación.

Descuentos brindados por las instituciones educativas . Las instituciones de educación terciaria tantopúblicas como privadas de Colombia ponen a disposición de los estudiantes una importante ayudafinanciera en forma de descuentos. En las instituciones públicas, el sistema de descuentos consiste enliquidar los costos de matrícula y otros con base en las necesidades o en la capacidad económica delaspirante o de su familia. Según este esquema, los ingresos familiares, el tamaño de la familia y el lugarde residencia, entre otros factores, determinan el monto a cobrar. Este esquema distingue a Colombiade la mayoría de países donde los costos de las matrículas son fijos y la ayuda financiera se utiliza paraayudar a los estudiantes de condiciones menos favorables. No obstante, al parecer no existen datoscuantitativos confiables sobre este tipo de ayuda basada en las necesidades de los estudiantes.

En las instituciones privadas, hoy en día las becas revisten la forma tradicional de descuentos sobrelos costos de matrícula y pensión establecidos. En el pasado, un gran número de instituciones adoptóel sistema de cobro de matrículas basado en las necesidades, pero recientemente cambiaron al sistemade valor fijo de matrícula, en parte debido al temor de que los estudiantes “engañen” al sistema subes-timando o presentando pruebas irreales sobre los recursos de su familia. Hoy sólo unas pocas institu-ciones privadas aplican el sistema de cobro de matrícula según los recursos económicos del estudian-te, semejante al de la mayoría de instituciones públicas. Como en el caso de estas últimas, tampocoexisten datos cuantitativos sistemáticos sobre la ayuda financiera que ofrecen las instituciones priva-das por medio de este tipo de descuentos. Sin embargo, se sabe que aproximadamente 500 mil estu-diantes están inscritos en instituciones privadas y que las matrículas varían entre 300 a 2.000 dólaresamericanos. Si el costo de la matrícula es de 1.000 dólares en promedio, los ingresos totales por eseconcepto serían de cerca de 500 millones de dólares. Si 20% de los estudiantes recibe un descuentoparcial de 50% de la pensión, esto significaría que el total de descuentos en el 2000 ascendería a 100millones de dólares. Esta cifra indudablemente impide el crecimiento de los fondos gubernamentalesdestinados a los auxilios estudiantiles.

Crédito estudiantil. Existen dos tipos de programas de crédito disponibles para los estudiantes admiti-dos a las instituciones colombianas de educación terciaria, además hay un programa de crédito paraestudiantes que adelantan estudios en el exterior.

i) Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX). Se fun-dó en 1950 e inició sus operaciones en 1952, en el mundo es reconocido como el programa más antiguode crédito educativo patrocinado por el gobierno y con frecuencia se le considera un modelo de crédi-to estudiantil para otros países. Se creó inicialmente para ofrecer préstamos para aquellos que estudia-ban en el exterior. Pero en 1968, la elegibilidad de los préstamos se amplio a los estudiantes inscritos eninstituciones de educación terciaria en Colombia. Este cambio, como se observa en el Cuadro VII.1generó una expansión sustancial de las actividades de la entidad en las tres décadas siguientes. Deotra parte, se han aumentado sus actividades para beneficiarios inscritos en universidades nacionales.En los años noventa, más del 95% de los préstamos del ICETEX se destinaron a estudiantes inscritos eninstituciones colombianas.

Tipo de Crédito. Los estudiantes que adquieren préstamos a través del ICETEX pueden participar endistintos tipos de programas de crédito. Para aquellos que adelantan estudios en Colombia, se disponede tres tipos de crédito:

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 185

Tipo de servicio 1952-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-2000 Total

Préstamos del país 748 15.781 123.493 250.081 465.719 855.822Pregrado 748 15.781 119.164 231.713 372.147 739.553Posgrado - - 4.329 18.368 52.136 74.833

Préstamos provenientes derecursos del TAE (títulos deahorro educativo) - - - - 41,436 41,436Préstamos extranjeros 681 3.981 3.523 5.931 7.529 21.645Pregrado - - - - 414 414Posgrado 681 3.981 3.336 4.864 5.979 18.841

Capacitación en idiomas - - - - 635 635Beca-crédito - - - 347 128 475Transporte aéreo internacional - - 187 720 373 1.280Becas nacionales - - 231.505 130.720 244.706 606.931

Educación rural primaria - - 28.197 44.799 - 72.996Educación rural secundariay becas PACES - - 186.027 85.921 244.706 516.654Capacitación de docentes - - 17.281 - - 17.281Becas extranjeras 44 1.084 6.744 7.971 11.540 27.383

Becas de cooperacióninternacional 34 812 6.141 6.693 6.903 20.583Artes - 42 107 507 32 688Pasantías del proyectoMiguel Antonio Caro - - - - 180 180Estudios interinstitucionales - - - - 1.198 1.198

Extranjeros en Colombia 10 230 496 771 3.227 4.734Otras iniciativas 1.099 19.665 53.287 1.331.243 620.019 2.025.313Apoyo para capacitación técnica (ley 100) - - - 10.240 10.240Comunidades negras (ley 72) - - - 5.855 5.855

Ayuda a comunidades indígenas - - - 3.297 3.297Becas Carolina Oramasen bellas artes - - - 286 286Red de Solidaridad - - - 12.897 12.897Gestión de Fondos 624 3.435 31.820 58.287 184.099 278.265

Programa del MEN -padres de familia - - - 21.295 21.295Desarrollo Regional (Aportes) - - 6.119 1.263.360 190.399 1.459.878Autorización de fondoscon destino al exterior 475 16.230 15.348 9.596 191.651 233.300Total 2.572 40.511 418.552 1.725.946 1.349.513 3.537.094

Fuente: ICETEX.

CUADRO VII.1: TENDENCIA EN EL NÚMERO DE BENEFICIARIOS DEL ICETEXEN 50 AÑOS DE OPERACIÓN

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL186

De largo plazo. Son los programas del ICETEX más populares, pues los estudiantes que los adquierenpagan la totalidad del préstamo cuando han finalizado sus estudios. Los estudiantes de pregradopueden solicitar préstamos hasta por 70% del valor de la matrícula en universidades privadas y hastapor 100% en el caso de universidades públicas. Los estudiantes de posgrado pueden solicitar présta-mos hasta por 80% del costo de la matrícula.

De mediano plazo. Se pueden solicitar créditos a mediano plazo; el compromiso es pagar la mitad dela deuda mientras están aún estudiando y a financiar el resto al finalizar sus estudios. Los estudiantespueden solicitar préstamos de mediano plazo hasta por 90% del costo de los estudios de pregrado y80% del costo de los estudios de posgrado.

De corto plazo. Los estudiantes de pregrado y de posgrado pueden solicitar préstamos hasta por100% de su formación, comprometiéndose a pagar la totalidad del crédito durante el año en el quesuscriben el préstamo, en seis pagos mensuales.

También existen créditos disponibles por medio del ICETEX para estudios en el exterior, que incluyen:Estudios de posgrado. Los estudiantes inscritos en programas de estudio de posgrado en el exterior

pueden solicitar préstamos hasta por 8 mil dólares por un máximo de dos años, obligándose a amorti-zar la deuda a partir de los tres meses posteriores a la finalización de sus estudios, pagaderos en sutotalidad dentro de los siguientes cinco años.

Cursos de idiomas. Los estudiantes que se inscriben en cursos de idiomas en el exterior puedentambién financiarse a través de préstamos hasta por 4 mil dólares, pagaderos dentro de los treintameses posteriores a la finalización de sus estudios.

Viajes. Los estudiantes también pueden solicitar préstamos a corto plazo hasta por 100% de loscostos de viajes internacionales, los cuales deberán pagarse un mes después de los mismos.

Tasas de interés. En todos los programas del ICETEX las tasas de interés son establecidas por la juntadirectiva y no pueden exceder los límites establecidos por la ley. Las tasas de interés del ICETEX entre1991 y 2001 en comparación con otras tasas de interés y con la inflación, pueden verse en el Cuadro VII.2.

Estructura administrativa. Para aplicar a los programas del ICETEX los estudiantes acuden a una desus 21 oficinas regionales, por lo regular a la más cercana a su domicilio. Los estudiantes son seleccio-nados con base en sus necesidades financieras, según lo calculado por el ICETEX, así como por su

Tasa de interés del Inflación (IPC) Tasa de interés real Tasa bancariaICETEX (%) comercial (%)

1991 24 26,8 -2,8 46,11992 24 25,1 -1,1 34,81993 24 22,6 1,4 36,41994 24 22,6 1,4 39,9

1995 24 19,5 4,5 43,21996 24 21,6 2,4 43,21997 24 17,7 6,3 33,81998 24 16,7 7,3 50,5

1999 22 9,2 12,8 27,32000 22 8,8 13,2 23,92001 22 7,7 14,3 31,0

Fuente: ICETEX.Nota: La tasa comercial corresponde al mes de junio de cada año.

CUADRO VII.2: TASAS DE INTERÉS DEL ICETEX Y OTROS ÍNDICES, 1991-2001

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 187

rendimiento académico y tipo de institución a la que asisten. Los criterios institucionales son crucialesen algunas ocasiones y, en todos los casos, los estudiantes deben estar inscritos en programas de estu-dio registrados en el ICHFIS. Sin embargo, el ICETEX no establece diferenciación en las prioridades depréstamo con respecto al campo de estudio elegido por el beneficiario potencial. Cuando la demandade crédito excede la oferta, la prioridad se establece de acuerdo con los siguientes criterios: i) rendi-miento académico; ii) necesidad financiera y iii) si los estudiantes están inscritos o no en institucionespúblicas. Los recursos del préstamo, se desembolsan así: el primer pago lo recibe el estudiante y sufamilia para sufragar los cargos iniciales de matrícula y otras erogaciones, los desembolsos siguientesse giran directamente a la institución.

Fuentes de los recursos. El ICETEX recibe fondos de cuatro fuentes principales para financiar los présta-mos y las becas que ofrece a los estudiantes:

Fondos fiduciarios de terceros. Tanto privados como gubernamentales. En años recientes una fuen-te creciente de financiación de préstamos del ICETEX han sido los fondos fiduciarios depositados pororganizaciones del sector privado o entidades gubernamentales destinados a otorgar préstamos a loshijos de sus empleados.

Recursos propios del ICETEX. Otra fuente importante de ingresos del ICETEX son las amortizacio-nes sobre préstamos en curso, intereses sobre inversiones y fondos fiduciarios, así como comisiones.

Planes de ahorro familiar. En tiempos recientes una pequeña pero creciente proporción de los in-gresos proviene de los fondos que las familias depositan en el ICETEX, que sirven como garantía de lospréstamos que las familias solicitan para ayudar a pagar la educación de sus hijos.

Transferencias gubernamentales. Recientemente el gobierno ha dejado de transferir fondos al ICETEXpara nuevos préstamos. Ésta es la principal razón del descenso en la cobertura de préstamos durantela última década, de 12 al 6%

Las fuentes de financiación del ICETEX en el 2000 aparecen indicadas en el Cuadro VII.3

Créditos estudiantiles bancariosEn los últimos años se ha generalizado la financiación de créditos estudiantiles a través del sistemabancario privado, en parte para atender la creciente demanda insatisfecha de créditos generada por lamenor cobertura del ICETEX. Según este enfoque crediticio, los bancos colombianos se han asociadoen forma individual con las instituciones de educación terciaria para otorgar créditos de corto plazo alos estudiantes de dichas instituciones. Un banco ha establecido acuerdos con cerca de treinta institu-

Total de fondos en 2000 88.787.351.447 100,0%

Fondos fiduciarios de terceros 0 0,0% Entidades gubernamentales 0 0,0% Instituciones privadas 0 0,0%Recursos propios del ICETEX

Reembolsos de préstamos 67.309.098.406 75,8% Ingresos de inversiones 3.485.368.873 3,9% Comisiones 4.379.051.307 4,9%Transferencias gubernamentales 6.676.754.280 7,5%

Otros ingresos 405.678.581 0,5%Superávit financiero 6.531.400.000 7,4%Ganancia por tipo de cambio 319.136.507 0,4%

Fuente: ICETEX.

CUADRO VII.3: FUENTES DE FINANCIACIÓN DEL ICETEX, 2000(Pesos colombianos)

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL188

ciones, otro realiza préstamos a estudiantes inscritos en una docena de instituciones. En su mayoría,estos préstamos se ofrecen a corto plazo y deben ser amortizados en su totalidad antes de que elestudiante finalice sus estudios.

En los últimos años, el Fondo Nacional de Garantías (FNG), un garante patrocinado por el gobier-no para préstamos comerciales, otorgó préstamos a dos bancos que ofrecen créditos estudiantiles per-mitiendo estas entidades ofrecer préstamos a más largo plazo. El ICETEX proporcionó parte sustancialde la financiación inicial de esta iniciativa, en un esfuerzo por ampliar la cobertura de créditos a largoplazo dirigidos a los estudiantes de ingresos medios que no cumplan con los requisitos del ICETEX enesta materia. El FNG garantiza los saldos pendientes de capital y los intereses no pagados sobre prés-tamos realizados a los estudiantes de familias de los dos quintiles de ingresos superiores, proporciona60% de las garantías para préstamos con reembolso en menos de tres años y 70% de la garantía parapréstamos pactados a más de cinco años. En el 2000 el FNG garantizó aproximadamente 500 mil dóla-res en más de seiscientos préstamos. En 2001, garantizará cerca de 2.500 préstamos por un valor nomi-nal de dos millones de dólares.

Estos esfuerzos de la banca demuestran un grado sano de innovación y merecen considerarseseriamente en cualquier intento de reforma. Sin embargo, la cobertura a través del esquema bancariotambién es baja y generalmente se ha limitado a los estudiantes de ingresos medios. De otra parte,estos créditos en su mayoría son de corto plazo, debido a la ausencia de un mercado secundario (bancade segundo piso) en Colombia, que de existir aumentaría la liquidez del sistema.

COLFUTUROA comienzos de los años noventa se creó COLFUTURO con el fin de ofrecer préstamos y becas aestudiantes de posgrado deseosos de realizar cursos en el exterior, en parte para compensar el cambiodel ICETEX en los últimos años hacia el apoyo a estudios dentro de Colombia en lugar de estudios enel exterior. Cerca de la mitad del apoyo ofrecido se hace en forma de beca y 50 % restante correspondea crédito. En el 2000, alrededor de 140 estudiantes recibieron apoyo de COLFUTURO.

¿Cuáles son las fortalezas y las debilidades de la actualestructura de ayuda financiera educativa?Uno de los aspectos más notables del actual debate en Colombia entorno a la educación terciaria, es elgrado de consenso entre los responsables de formular las políticas y los funcionarios institucionales sobrela necesidad de ampliar el sistema crediticio estudiantil para resolver las preocupaciones urgentes delsistema de educación terciaria. No es común encontrar en otros países tal grado de consenso acerca deuna política o reforma en particular. Por consiguiente, para empezar la discusión sobre la posible nece-sidad de reformar la estructura de ayuda financiera a los estudiantes colombianos (Cuadro VII. 4) es ne-cesario evaluar las fortalezas y debilidades del actual conjunto de programas de ayuda. Nuestra evalua-ción indica que la actual estructura tiene importantes y numerosas fortalezas que deben ser consideradasen el diseño de cualquier nueva estructura. Entre dichas fortalezas se incluyen las siguientes:

Altas tasas de amortización. Tanto el ICETEX como el sistema bancario tienen tasas de reposicióndel 80% o más, uno de los mejores registros de amortización de préstamos estudiantiles en elmundo. Hoy Estados Unidos tiene una tasa de reposición cercana al 90%, pero hace sólo unadécada la tasa de incumplimiento era casi el doble de la actual. La reducción de las tasas deincumplimiento en Estados Unidos fue el resultado de dos factores en particular. El primero, laeconomía de los años noventa fue muy sana y como resultado de este hecho los beneficiariosmejoraron la amortización de sus deudas. Pero más importante aún fue que el gobierno nacio-nal tomó una serie de medidas para limitar o negar la ayuda financiera a estudiantes inscritosen instituciones que registraban tasas de incumplimiento elevadas, determinación que no ha-bía estado dispuesto a dar en el pasado. Como resultado de esta política, algunas de las institu-ciones afectadas se vieron forzadas a cerrar sus puertas, factor que contribuyó a reducir o elimi-nar el problema de los incumplimientos en préstamos estudiantiles.

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 189

En el caso colombiano, al parecer las tasas de incumplimiento han sido relativamente bajas y lastasas de reposición han permanecido altas debido a diversos factores. En primer lugar, el ICETEXpresta únicamente a estudiantes inscritos en programas aprobados por el ICHLIS. De esta for-ma los créditos educativos no benefician a estudiantes inscritos en programas de calidad cues-tionable. La experiencia internacional sugiere que éste es quizás el factor más importante paramantener tasas de incumplimiento bajas. En segundo lugar, especialmente en el programa ban-cario, los préstamos se hacen únicamente a estudiantes que cumplan determinados requisitos,principalmente los de clase media.Estructura administrativa descentralizada. El ICETEX, a través de sus 21 oficinas regionales, ylos bancos nacionales a través de su red de oficinas locales, otorgan préstamos a lo largo yancho del país, sistema que en término de apoyo administrativo es relativamente independien-te del gobierno y del sector privado. Los numerosos años de experiencia de operación descen-tralizada marcan una diferencia importante en la capacidad del ICETEX de ofrecer serviciospersonalizados a los estudiantes.Compromiso a largo plazo con el crédito educativo. En muchos países del mundo existe una fuerteoposición al uso de créditos educativos por parte de los estudiantes y otros grupos sociales. Estaresistencia típica de algunos actores a la imposición de tasas altas de interés y al uso generalizadode créditos estudiantiles para pagar los altos costos de la educación, representa un fuerte obstá-culo tanto para la expansión de la educación terciaria, como para cerrar las brechas inevitablesen las oportunidades educativas entre los estudiantes ricos y pobres, en razón a que los recursosson limitados y las elites de la sociedad son las que seguirán teniendo acceso a la educación ter-ciaria. En contraste, el concepto de crédito estudiantil ha gozado de un fuerte apoyo en Colom-bia. Más de 800 mil préstamos se han otorgado durante los cincuenta años de existencia delICETEX, de los cuales más de la mitad corresponde tan solo a la década de los noventa.

No obstante, la estructura de ayuda financiera a los estudiantes colombianos también presenta debili-dades, entre ellas:

Baja cobertura de la ayuda educativa. La cobertura del ICETEX ha decrecido en el tiempo. En ladécada de los noventa, cada año, menos del 10% de los estudiantes obtuvo préstamos. Porejemplo, para este periodo cerca de 800 mil estudiantes se matricularon en la educación tercia-ria cada año y solamente un promedio de 50 mil estudiantes obtuvo préstamos. Estas cifrasreflejan la reducción de la cobertura a partir de los años ochenta época en la cual entre 10 y 15%de los estudiantes tenía préstamos. De otra parte, la actual estructura de la ayuda educativa noes adecuada para dar abasto con la expansión a gran escala del ingreso a las universidades quese contempla como parte de este proyecto.

Portafolio Por pagar Por pagar/ No- recuperado Tasa deportafolio incumplimiento

1996 132.004.742 36.623.307 27,7% 4.962.008 13,55%1997 191.140.271 56.216.869 29,4% 7.545.161 13,42%1998 249.665.264 81.834.685 32,8% 10.466.759 12,79%

1999 303.853.256 123.032.339 40,5% 16.062.784 13,06%2000 364.454.727 151.845.785 41,7% 24.246.257 15,97%2001 438.349.710 194.842.776 44,4% 34.132.036 17,52%

Fuente: ICETEX.Nota: Cifras en miles de pesos.

CUADRO VII.4: EXPERIENCIA DEL ICETEX EN RELACIÓN CON LAS TASAS DEINCUMPLIMIENTO EN PRÉSTAMOS, 1996-2001

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL190

Igualmente la cobertura de las becas es baja, menos del 1% de la totalidad de los estudiantes recibeanualmente becas otorgadas por el gobierno, mientras que una gran mayoría de estudiantes las recibea través del esquema de cobros del valor de la matrícula de acuerdo al nivel de ingresos familiaresofrecido por todas las instituciones públicas y algunas privadas o a través de los tradicionales descuen-tos que ofrece la mayoría de las instituciones privadas. Pero para un país donde los costos de matrículason relativamente altos, la cobertura de las becas como de los créditos es insuficiente para compensarla absoluta falta de recursos de los estudiantes de menores recursos, así como las necesidades de flujode caja de un gran número de estudiantes de clase media.

Distribución regresiva de los beneficios. La estructura general de financiación destinada a la educa-ción terciaria y la distribución de beneficios en Colombia están sesgadas hacia la clase mediapor tres razones básicas: En primer lugar, prácticamente toda la financiación estatal para laeducación terciaria se destina al apoyo directo a las instituciones. En la medida en que la mayo-ría de los ingresos corresponde a estudiantes de clases media y alta (como ocurre en la mayoríade países), este esquema representa una forma regresiva de asignar los fondos gubernamenta-les. En segundo lugar, una gran proporción del escaso monto que corresponde a la ayuda edu-cativa ofrecida se destina a crédito, y no a becas. Más del 95% de toda la ayuda educativa enColombia se proporciona en forma de créditos, en su mayor parte destinados a estudiantes defamilias de clase media. En tercer lugar, los límites tradicionales de los préstamos en Colombia,en particular por parte de los bancos que ofrecen este tipo de ayudas a estudiantes considera-dos como aptos para constituirse en beneficiarios de los créditos (con el objeto de manteneraltas las tasas de reembolso), demuestran que la ayuda que reciben los estudiantes de bajosingresos es relativamente escasa.Falta de liquidez. Aunque el sistema de créditos educativos en Colombia está sólidamente arrai-gado, este ha sufrido de una falta de liquidez crónica que ha minado su capacidad de creci-miento. El ICETEX ha dependido del apoyo tradicional del gobierno para financiar los créditoseducativos, es así que la reducción de los aportes gubernamentales es la razón más importantedel decrecimiento del volumen de los préstamos en los últimos años, ayuda que recientementese ha eliminado. La ausencia de un mercado secundario (banca de segundo piso) también hasido un factor determinante para que los bancos privados se limiten a los créditos de cortoplazo. (Otra limitante para que los bancos otorguen créditos a largo plazo es la falta de acuerdosde garantía pertinentes situación que mejoró con el reciente ingreso del FNG al mercado decrédito estudiantil).

Problemas y retos de la educación terciaria colombiana que deben abordarlas reformas del sistema de ayuda financiera educativaEl análisis sectorial identifica un número de problemas y retos que debe enfrentar actualmente laeducación terciaria en Colombia, entre ellos:

Calidad inadecuada según puede medirse por el crecimiento en el tiempo del número de pro-gramas de estudios de baja calidad, en particular en el sector privado, donde la calidad es muyvariable.Falta de pertinencia, tal como lo indica la incongruencia entre lo que estudian los colombianosfrente a las necesidades y requerimientos del mercado laboral.Barreras en el acceso, reflejadas en el decrecimiento de la matrícula a partir de 1997 y la perma-nente brecha en la educación terciaria observada en la tasa de participación de los estudiantesde mayores ingresos frente a los de menores ingresos.

La experiencia internacional indica que los programas de ayuda financiera educativa, incluidos losprogramas de crédito, sólo tienen un impacto limitado en la resolución de los retos descritos. De otraparte, en algunos países, las políticas y los programas de ayuda financiera con frecuencia agravanproblemas como el de la calidad de la educación, especialmente cuando se otorga apoyo financiero ainstituciones o programas de baja calidad. Por consiguiente, una pregunta clave es si el nuevo esque-

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 191

ma de ayuda financiera en Colombia se utilizará para mejorar la calidad o si, por el contrario, tendráun efecto negativo sobre ella.

¿Cómo puede utilizarse la reforma en el sistema de ayuda financiera educativa para mejorar lacalidad, la pertinencia y el acceso a la educación terciaria en Colombia? A continuación se analizanalgunas soluciones posibles:

Mejorar la calidad. Los programas de ayuda financiera educativa se podrían utilizar para mejorar lacalidad limitando la elegibilidad a aquellos estudiantes que se matriculan en programas de alta cali-dad, mediante un proceso de acreditación modificado y amplio, como el que se describe en el anexosobre aseguramiento de la calidad.

Un proceso de acreditación orientado más hacia los programas que a una evaluación institucionalexhaustiva conjugaría mejor con un programa de ayuda financiera estudiantil como mecanismo demejoramiento de la calidad, pues permitiría una mejor y más acertada focalización de la ayuda finan-ciera brindada por el gobierno, dado que la calidad de los programas dentro de una misma instituciónpuede ser muy variable.

Mejorar la pertinencia. Para que las políticas gubernamentales mejoren la pertinencia, la elegibilidadpodría limitarse a los estudiantes que se matriculen en campos de estudio que el gobierno, de comúnacuerdo con diversos actores, considere como de alta prioridad. Como una forma de maximizar laeficacia de los escasos recursos gubernamentales, algunos países condicionan la elegibilidad a las áreasde estudio consideradas como cruciales. Estos esfuerzos revisten diferentes formas, pero una maneraútil de proceder es comprometer a las entidades gubernamentales correspondientes – de finanzas,planeación, desarrollo económico y educación - y a un rango variado de actores, en el proceso deidentificación de los campos prioritarios de estudio, con base en evaluaciones de necesidades econó-micas, demográficas y sociales. Un proceso de acreditación basado en programas como el descrito, seamoldaría muy bien con los esfuerzos por identificar campos de estudio prioritarios.

Mejorar el acceso. Es evidente que la ayuda estudiantil se utiliza en la mayoría de países como unmedio para mejorar el acceso a la educación, y Colombia no es la excepción a ello. Una forma obvia deutilizar la ayuda estudiantil para mejorar el acceso es aumentar la disponibilidad de becas, que actual-mente representan una muy pequeña proporción de la financiación gubernamental para la educaciónterciaria en Colombia. Pero teniendo en cuenta la escasez de recursos, no es realista proporcionarbecas a una gama amplia de estudiantes. Para una mejor focalización de los recursos, las becas podríanextenderse significativamente a aquellos estudiantes que demuestren tanto méritos académicos comouna gran necesidad de financiamiento.

De otra parte, el crédito estudiantil ampliado podría mejorar el acceso al aumentar la capacidad delos estudiantes para costear su educación terciaria. La cobertura del crédito estudiantil ha disminuidoen la última década, en gran parte como resultado de los menores aportes del gobierno para capital depréstamo. Teniendo en cuenta la escasez de recursos, no es realista esperar que el gobierno reactive elpapel que ejerció en décadas anteriores como proveedor de grandes cantidades de capital de présta-mo directamente al ICETEX ni mediante ningún otro esfuerzo de crédito estudiantil. Sin embargo laactual situación no elimina la posibilidad de utilizar capital privado para financiar una expansión delcrédito educativo en Colombia.

¿Cómo equilibrar, en su justa medida, la ayuda financiera educativa y elapoyo directo a las instituciones?Para evaluar qué tan eficaz es la estructura del sistema de ayuda financiera educativa de un país, nobasta con estudiar las políticas y el funcionamiento de sus programas, es necesario un marco amplio deanálisis en especial alrededor del actual esquema de financiación y el futuro de dicho esquema, con elfin de maximizar su eficacia. Este tipo de análisis está asociado a cuatro componentes claves de lafinanciación de la educación terciaria: i) financiamiento gubernamental de las instituciones; ii) crite-

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL192

rios para determinar el monto de las matrículas y otros costos; iii) ayuda financiera para los estudian-tes y iv) garantía de calidad de los programas y gestión eficaz de las instituciones.

Al revisar la estructura de financiamiento de la educación terciaria en Colombia, es necesario resal-tar las siguientes características:

El nivel general de apoyo a la educación terciaria es relativamente bajo - menos del 1% del PIBse destina a este sector.Casi la totalidad de la financiación pública para la educación terciaria se proporciona directa-mente a las instituciones y menos de 1% de estos recursos se destina a un programa de ayudafinanciera estudiantil. No obstante, esta cifra es engañosa, ya que la principal fuente de ayudaen Colombia son los descuentos que ofrecen tanto las instituciones públicas como privadaspara los estudiantesEn las instituciones públicas, el valor de la matrícula como de otros costos se establecen conbase en las necesidades y representan la principal fuente de ayuda financiera a los estudiantes.Bajo este esquema las matrículas van desde menos de un salario mínimo a tres o cuatro veceseste valor y en promedio cubren aproximadamente la mitad de los costos por estudiante.En el sector privado, el valor de la matrícula y otros costos varían entre 300 a 2000 dólares poraño y representan en promedio 70% de la totalidad de sus ingresos. La mayoría de estas institu-ciones cobra un monto fijo por concepto de matrícula, si bien unas pocas continúan cobrandouna suma basada en la capacidad financiera familiar, esquema similar al de las institucionespúblicas de Colombia. Los descuentos que ofrece el sector privado representan la mayor fuentede ayuda financiera a los estudiantes en Colombia.

A pesar de representar una pequeña proporción del gasto gubernamental para educación terciaria,el análisis realizado para los últimos cincuenta años indica que la ayuda financiera ha sido esencial enel desarrollo de la educación terciaria en Colombia. En efecto, gracias a las políticas de cobro de matrí-culas con base en las necesidades o la situación financiera de las familias, miles de estudiantes se hanbeneficiado de becas educativas, sin embargo, el gobierno ejerce poco control sobre los beneficiariosde éstas. Igualmente, es mínima la información sobre el monto real de la ayuda financiera ofrecida através de este sistema de subsidios y descuentos, así como de sus beneficiarios.

El crédito ha desempeñado un papel relativamente importante en la financiación de la educaciónterciaria en Colombia, en comparación con otros países. El ICETEX se encuentra entre las institucionesmás antiguas del mundo que ofrecen programas de préstamos educativos y con frecuencia se le consi-dera un modelo para imitar. No obstante, la cobertura del ICETEX es relativamente baja y su estructu-ra actual es insuficiente para adaptarse a la expansión a gran escala que se contempla como parte delpresente proyecto.

El sistema de préstamos bancarios estudiantiles se ha generalizado en los últimos años, en parte parasuplir la demanda de crédito que el ICETEX no alcanza a cubrir. La oferta de planes bancarios ha demos-trado un grado saludable de innovación y merece ser tomada en cuenta como parte importante de cual-quier propuesta de reforma. Sin embargo, la cobertura que ofrece este tipo de crédito también es baja ypor lo general se ha limitado a estudiantes de ingresos medios que pueden demostrar capacidad de pago.

Uno de los principales temas que deben abordar los encargados de diseñar las políticas como partede un esfuerzo general de reforma es el nivel de apoyo gubernamental disponible en el futuro enforma de ayuda financiera para los estudiantes. Cualquier evaluación realista de la situación actualsugiere que la proporción de la financiación gubernamental destinada a la ayuda educativa, debeaumentar en cualquier iniciativa de reforma. Esto ampliaría las posibilidades de elección por parte delos estudiantes pues, el sistema actual, prácticamente la totalidad de los fondos gubernamentales secanaliza a través de las instituciones.

La combinación adecuada entre becas y créditos educativosUna de las características más sobresalientes de la estructura actual de ayuda financiera en Colombiaes su evidente inclinación hacia el crédito. Si bien la política de las instituciones públicas y privadas de

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 193

fijar el valor de las matrículas con base en la capacidad de pago del estudiante es una importanteforma de apoyo, prácticamente toda la ayuda financiera proporcionada o patrocinada por el gobiernoa los estudiantes se efectúa por intermedio del ICETEX o en forma de préstamos bancarios. Dichapolítica es poco usual teniendo en cuenta que la mayoría de países tienden a ofrecer, en lugar decréditos, una mayor proporción de apoyo no reembolsable en forma de subsidios, becas, bolsas deestudio o becas de investigación.

La tendencia tradicional colombiana hacia el crédito educativo merece destacarse por una serie defactores importantes, entre ellos: i) el hecho de que los estudiantes deben pagar el costo de los benefi-cios privados que reciben de la educación terciaria y ii) permitir que las instituciones pueden cobrarmatrículas más elevadas. Ambos factores permiten destinar mayores recursos y, por ende, mejorar elacceso a la educación terciaria. Lo anterior no ha sido bien comprendido en muchos países y ha causa-do protestas estudiantiles, pues interpretan la imposición del pago de matrículas como una barrera alacceso a la educación terciaria. No obstante, en la realidad se observa que los países donde se cobranmatrículas más altas tienden a mostrar tasas más altas de participación que aquellos en los que laeducación es subvencionada por el Estado o su costo es muy bajo, precisamente debido al efecto gene-rador de recursos que resulta de cobrar matrículas elevadas. Por consiguiente, en la medida en que ladisponibilidad de créditos educativos permite a las universidades cobrar matrículas más elevadas, elsistema descrito puede caracterizarse acertadamente como una política que fomenta el acceso a laeducación terciaria.

No obstante, un sistema de ayuda financiera estudiantil que se fundamente exclusivamente en elcrédito, puede frenar el acceso de un gran número de estudiantes a quienes debe destinarseprioritariamente dicha ayuda, es decir aquellos que provienen de familias de escasos ingresos. La ex-periencia de Estados Unidos y un número creciente de países que han puesto en marcha el sistema decrédito educativo como una forma de apoyo a la educación terciaria, sugiere que los estudiantes pro-venientes de familias de escasos ingresos son los más reticentes a efectuar estudios universitarios porel temor a la deuda. Sus padres no tienen experiencia crediticia y temen este tipo de obligación. Deotra parte, la perspectiva de incurrir en una deuda también puede constituir un factor disuasivo alnivel de posgrado, en especial entre los jóvenes que eligen campos de estudio considerados comopoco rentables y que por consiguiente no les van a ofrecer en un futuro ingresos suficientes paraamortizar los préstamos educativos de forma oportuna y manejable.

La experiencia internacional sugiere que el crédito no debe ser el único eje de las propuestas dereforma en Colombia, puesto que se ha demostrado que no representa un medio eficaz de mejora-miento del acceso a la educación terciaria para los estudiantes de menores ingresos. Para estos casosmás bien la nueva estructura de ayuda financiera debe centrarse, en parte, en la creación de formas deayuda no reembolsable, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

Crear un programa de becas gubernamentales para estudiantes de pregrado que posean méri-tos académicos y carezcan de recursos económicos suficientes para financiar su formación. Unprograma de becas de este tipo señalaría un compromiso del gobierno de utilizar la ayudafinanciera para mejorar la calidad y ampliar el acceso a la educación terciaria para la poblaciónestudiantil con mayores barreras.Ampliar la disponibilidad de créditos para los estudiantes que reúnan las condiciones de nece-sidades financieras y mérito académico, pues se podría mejorar las cifras globales de acceso alpermitirle a una franja de estudiantes solicitar préstamos para costear su matrícula tanto eninstituciones públicas como privadas. Una meta razonable a mediano plazo sería incrementarel actual nivel de cobertura del crédito educativo, de menos del 10% a por lo menos 20%. Ellogro de esta meta exigiría un aumento sustancial del capital de préstamo.Crear un programa de becas de investigación y pasantías para candidatos a doctorado en cam-pos de estudio seleccionados. Otro problema crónico de la educación terciaria en Colombia esla dificultad para fomentar el ingreso de estudiantes a programas de posgrado de importanciacrucial. Los programas de crédito no son la mejor estrategia para estimular un cambio en estepatrón de comportamiento, menos aún cuando los ingresos de los egresados no son lo suficien-

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL194

temente altos para amortizar los préstamos. Puede inferirse entonces que las becas de investi-gación y pasantías como profesores agregados para estudiantes que ingresen y finalicen losprogramas de doctorado constituirían una forma más eficaz de abordar el problema del fomen-to de los programas de doctorado en áreas críticas del conocimiento.

En el marco de referencia para la reforma, los encargados de diseñar el nuevo sistema de ayudafinanciera o modificar el actual deberán abordar las siguientes preguntas:

¿Cuál debe ser el énfasis relativo de la necesidad financiera y el mérito? ¿Deben mantenerse o deben modificarse los actuales criterios?¿Cuáles estudiantes serán elegibles como candidatos a becas y cuáles para créditos?

Becas y descuentos según necesidades en comparacióncon un sistema vouchersAdemás de la predominancia del crédito, expuesto en la sección anterior, otro aspecto que se observaen el sistema de ayuda financiera colombiano es el papel poco significativo del gobierno en la adjudi-cación y administración de becas educativas. Tradicionalmente el gobierno ha delegado en las institu-ciones la función de proporcionar ayuda financiera principalmente por medio de políticas de matrícu-las variables con base en las posibilidades de pago de los estudiantes en las instituciones públicas y dedescuentos en el caso de las instituciones privadas. Un tema que deberán sopesar los encargados deformular las nuevas políticas será la viabilidad de ampliar la adjudicación de becas dentro del actualsistema de apoyo institucional. De lo contrario, el gobierno tendría que desempeñar un papel másactivo en la financiación de las becas y en la selección de sus beneficiarios.

Una de las principales ventajas para mantener la actual estructura descentralizada de becas es queno implica mayores costos pues su administración recae principalmente sobre las propias institucio-nes de educación terciaria. Este tipo de estructura administrativa, además facilita la toma de decisio-nes oportuna y racional por parte de los funcionarios institucionales quienes, al conocer de cerca lasituación particular de los estudiantes, están en mejor posición de seleccionar a aquellos que requierenla ayuda más urgente y que mejor se beneficiarían de ésta.

La principal desventaja que implicaría mantener la actual estructura descentralizada de ayudafinanciera es que las políticas gubernamentales pueden ser contrarrestadas por decisiones institucio-nales. Por ejemplo, la política institucional de ofrecer la mayor parte de las becas para estudiantes declase media como una forma de atraer su ingreso, ha arruinado el intento por destinar a la poblaciónde menores ingresos la mayor parte de la ayuda no reembolsable. De igual forma, el “engaño” genera-lizado por parte de los estudiantes y sus familias al presentar la justificación de ingresos y la falta de unprocedimiento estandarizado para calcular su capacidad de pago, han socavado la eficacia de la es-tructura de ayuda financiera para la educación terciaria.

Los programas de ayuda educativa que funcionan mediante voouchers tienen la ventaja de ofrecer alos estudiantes la posibilidad de elegir instituciones más acordes con sus necesidades que los programasde ayuda institucional. Por otra parte este tipo exige una estructura administrativa más amplia que muchosgobiernos están en capacidad de costear. En esta forma, se combina en la principal ventaja del sistemade ayuda institucional caracterizado por instituciones sólidas que corren con el grueso de los costosadministrativos con un mayor poder discrecional sobre la forma de distribuir los fondos públicos.

Como parte integral de cualquier propuesta de reforma, los responsables de las políticas educati-vas en Colombia deben estar dispuestos a considerar ya sea la opción de continuar aplicando el enfo-que descentralizado tradicional de becas institucionales, o bien fortalecer el papel del gobierno comoproveedor de apoyo financiero no reembolsable, ya sea incrementando los niveles de financiación obien determinando a las instituciones la forma de distribuir los fondos otorgados.

Una forma como el gobierno podría fortalecer su papel sería participando de manera más directaen la selección de candidatos para becas estudiantiles o becas de investigación, sin aumentar necesa-riamente la financiación estatal. Este objetivo podría lograrse mediante la imposición de normas gu-bernamentales sobre la administración de tarifas y descuentos basados en las posibilidades financieras

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 195

de los estudiantes, una política con precedentes de peso. En Filipinas, por ejemplo, el gobierno exige alas instituciones privadas ofrecer ayuda financiera al 5% del estudiantado como condición para man-tener su estatus de entidad sin ánimo de lucro exenta de impuestos. La disposición no ha sido del todoexitosa en este país, debido el deficiente manejo que se ha dado a las solicitudes presentadas. Noobstante, hay posibilidades de mejorar este esquema siempre y cuando se centre en los estudiantesmás necesitados.

El rol del gobierno podría articularse mejor mediante la creación de un programa financiado por ély diseñado para que las instituciones lo administren o bien para que funcione bajo la forma de vales. Elponer en marcha un programa de esta naturaleza, debe tener en cuenta que las estructuras institucio-nales de ayuda educativa tienden a ser más fáciles de administrar pero son menos eficaces cuando setrata de ofrecer una amplia gama de posibilidades de elección de instituciones, además exigen unmayor nivel de seguimiento gubernamental que los programas de vouchers . Sin embargo, la transicióna una estructura de vouchers podría implicar un esfuerzo sustancial en términos de recursos tantoeconómicos como humanos.

¿Poner en marcha una estructura de créditototalmente nueva o mejorar la estructura actual?Quizás la pregunta más importante por resolver a corto plazo para rediseñar la ayuda financiera edu-cativa en Colombia es si el futuro sistema de crédito estudiantil debe basarse en la estructura actual osi debe implantarse un sistema nuevo. En la mayoría de países, la respuesta a esta pregunta sería fácilde responder: se necesitaría de un nuevo sistema porque las altas tasas de incumplimiento y los siste-mas administrativos ineficaces exigen replantear lo que se ha hecho en el pasado.

En Colombia, esta pregunta es mucho más difícil de responder que en otros países debido a que elICETEX es uno de los programas de préstamos educativos más antiguos del mundo ya que su tasa dereintegro se sitúa muy por encima del promedio. Su amplia experiencia y buena reputación tanto enColombia como en el exterior, así como una historia exitosa de los reembolsos, son razones importan-tes para crear un nuevo programa de préstamos educativos basado en el programa existente.

Sin embargo, hay razones para considerar la posibilidad de crear un programa completamentenuevo de préstamos educativos, diferente al del ICETEX. Una razón es que durante la preparación deeste análisis sectorial y la elaboración de este anexo, se hicieron evidentes algunos problemas de esaentidad. Los prolongados tiempos de respuesta a solicitudes de información relativamente sencillassugieren que los sistemas de registro y análisis de datos dentro de la organización no son lo suficiente-mente estrictos. Existe la preocupación de que los costos administrativos sean altos, si bien la falta dedatos confiables dificulta la evaluación del alcance de este problema. El aumento de los préstamosbancarios también sugiere que la estructura del ICETEX no es la más adecuada para satisfacer lasnecesidades actuales, mucho menos lo será para satisfacer las futuras.

En resumen, sería recomendable realizar algunas reformas a la estructura actual del ICETEX y lospréstamos bancarios, más que crear una estructura totalmente nueva. El ICETEX tiene una excelentereputación política y está bien arraigado en la mente del público como para dejar de constituirse en uncomponente importante de cualquier nuevo esquema de crédito estudiantil. Los dos bancos que ofre-cen actualmente préstamos para educación también han demostrado ser eficaces en su intento porcerrar las brechas de la estructura existente, y merecen que se les conceda la oportunidad de continuarparticipando. En pocas palabras, en la estructura actual prevalecen las ventajas y una muy buenareputación como para que se justifique asumir los riesgos de poner en marcha una estructura comple-tamente diferente.

El asunto consiste pues en definir cuáles serían las reformas necesarias para lograr que la estructu-ra actual de crédito educativo sea más eficaz y capaz de satisfacer una demanda cada vez más exigen-te. La respuesta obvia es que urge crear un mercado secundario (banco de segundo piso) para canali-zar los préstamos estudiantiles en Colombia. La capacidad del ICETEX para ofrecer préstamos hadecaído en forma abrupta en la última década debido principalmente a que el gobierno dejó de sumi-nistrar capital de crédito y tampoco estableció una fuente alterna de financiación. Al mismo tiempo,

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL196

los bancos han restringido su oferta de créditos con excepción de los de corto plazo, debido a la falta deun mercado secundario capaz de proporcionar mayor liquidez.

La experiencia de Estados Unidos ilustra este tema. En 1972, se fundó bajo la ley federal la Asocia-ción de Mercadeo para Préstamos Estudiantiles, conocida como Sally Mae, originalmente una peque-ña compañía privada cuyo objetivo principal era constituirse en un mercado secundario de préstamosestudiantiles garantizados por el gobierno. Gracias a este programa, los bancos privados ofrecían prés-tamos estudiantiles totalmente garantizados por una mezcla de agencias estatales de garantías yreaseguradoras federales. Los bancos que decidieron participar en este programa se habían visto obli-gados a restringir el número de préstamos debido a la ausencia de un mercado secundario. Fue asícomo el Congreso dispuso la creación de Sally Mae, una compañía con ánimo de lucro del ordenfederal, que se convertiría en mercado secundario de préstamos educativos, con la capacidad tanto deemitir acciones como de incurrir en deudas para financiar sus operaciones.

Como compañía federal, Sallie Mae gozaba de ciertos beneficios con respecto a otras, incluido elacceso a una “ventanilla” en el Tesoro de Estados Unidos que otorgaba créditos a un pequeño grupo decompañías patrocinadas por la jurisdicción federal a tasas favorables (50 puntos básicos o menos conrespecto a la tasa del Tesoro en documentos comparables). En la última década, Sally Mae se privatizócon el objeto de ampliar su portafolio de productos y servicios más allá de las actividades relacionadascon los préstamos estudiantiles y, en consecuencia, ya no tiene acceso a condiciones preferenciales delos préstamos del Tesoro.

Originalmente, el objetivo de Sallie Mae era doble: en primer lugar podía comprar instrumentosde préstamo de los bancos u otras entidades crediticias para crear liquidez adicional, o podía «almace-nar» préstamos prestando a los bancos, que podrían utilizar sus créditos estudiantiles como garantía.En las tres décadas de funcionamiento, las actividades de Sallie Mae se han ampliado significativa-mente. Hoy constituye una de las entidades más grandes de créditos educativos, tanto propios comoadministrador de préstamos otorgados por otras entidades. Sallie Mae también ha ingresado en formamuy activa a los mercados financieros y se ha convertido en importante protagonista de las operacio-nes de conversión de activos financieros en valores y protección cambiaria.

Desde su creación, Sallie Mae se ha constituido en una fuerza dominante en la industria de lospréstamos estudiantiles en Estados Unidos (hoy posee más de una tercera parte de toda la cartera depréstamo estudiantil), también existen otros mercados secundarios para satisfacer las necesidades delmercado y todos en su conjunto poseen quizás la mitad de la cartera de los préstamos estudiantiles.

La experiencia de Sallie Mae como de otros mercados secundarios de los Estados Unidos sugiereque a Colombia le podría convenir un enfoque de esta índole. No es ninguna coincidencia que elvolumen de préstamos estudiantiles en Estados Unidos, desde que se fundó Sallie Mae, haya crecidode cerca de mil millones de dólares a alrededor de cincuenta mil millones de dólares en las últimas tresdécadas. Si bien son muchos los motivos que explican este crecimiento del volumen de préstamos eneste período, una razón clave es sin lugar a dudas la existencia de un mercado secundario viable.

Los responsables de las políticas educativas en Colombia deben tener en cuenta la experiencia deSallie Mae y de otros mercados secundarios tanto en Estados Unidos como en otros países desde supropia perspectiva y en su propio contexto. Una pregunta clave es si los bancos de segundo pisodeben ser de la esfera gubernamental o del sector privado. Otro asunto clave es si el ICETEX puedeseguir desempeñando su papel tradicional y al mismo tiempo convertirse en un banco de segundopiso, o si otra organización ya sea existente o nueva podría desempeñar mejor ese papel. Pero lo queno debe perderse en este debate es la importancia potencial de crear mayor liquidez para el créditoeducativo en Colombia a través de un mercado secundario.

Sea cual fuere el grupo u organización a la que se le asigne la responsabilidad de constituirse enmercado secundario, los inversionistas privados como los fondos de pensiones y los individuos a títu-lo personal deben considerarse también como fuente de financiación siempre y cuando se les garanti-ce un rendimiento competitivo sobre la inversión. En cuanto al papel que deben desempeñar las dis-tintas organizaciones que participan actualmente en el mercado del crédito en Colombia, podríacontemplarse la siguiente estructura:

LA EDUCACIÓN TERCIARIA EN COLOMBIA 197

El gobierno cumpliría dos funciones según las reformas propuestas en el presente anexo: i)establecer mediante la promulgación de leyes y proveer financiación inicial para el mercadosecundario de crédito estudiantil (banco de segundo piso) para ofrecer una mayor liquidez y ii)ofrecer una cuota de garantía al ICETEX para nuevos préstamos efectuados directamente a losestudiantes. La experiencia internacional señala que la cuota de garantía debe pagarse por ade-lantado como un porcentaje de los préstamos garantizados más que como una obligación confecha abierta que garantizaría a las entidades crediticias o tenedores de pagarés proteger unaproporción de las pérdidas sobre todos los préstamos efectuados. Las cuotas con cobro antici-pado son controlables y, por consiguiente, limitan el riesgo presupuestario mientras que lasgarantías abiertas, incluso si se establecen únicamente sobre una parte de los préstamos incum-plidos, someten al gobierno y a otros garantes a un riesgo que pocos gobiernos pueden asumirde manera responsable.El papel del ICETEX sería el siguiente: i) continuar efectuando y administrando préstamos a losestudiantes que no cumplen con los requisitos crediticios de los programas bancarios y ii) con-vertirse posiblemente en un mercado secundario tanto para los préstamos bancarios como paralos del ICETEX. No obstante, si la entidad se convirtiera en un mercado secundario, su papelcomo entidad pública sería menos claro debido a que en, ese caso, utilizaría fondos de inversio-nistas privados para financiar sus actividades bancarias secundarias. Por la experiencia adquiri-da al efectuar el presente análisis del proyecto, nuestra evaluación determina que una organi-zación diferente del ICETEX debería asumir la responsabilidad de constituirse en banco desegundo piso.El papel de los bancos comerciales como proveedores de créditos estudiantiles permaneceríabásicamente igual, es decir continuar ofreciendo créditos para estudiantes que califiquen a ellosy continuar administrándolos. Sin embargo, la función de los préstamos bancarios iría más alláde ofrecer créditos a corto plazo, puesto que la creación de un mercado secundario permitiríaconceder plazos más largos. De otra parte, la existencia de un mercado secundario viable tam-bién estimularía la participación de otros bancos comerciales al sistema de créditos estudianti-les, además de los dos bancos que actualmente ofrecen este tipo de producto.

El papel del Fondo de Garantías en los créditos estudiantiles también seguiría siendo básica-mente el mismo, es decir garantizar una parte de los préstamos efectuados por parte de losbancos privados con los cuales tiene acuerdos, si bien su combinación de créditos estudiantilesse modificaría para convertirse en instrumentos de más largo plazo.

El papel de las instituciones de educación terciaria sería el de aceptar un monto menor al valornominal de los préstamos como pago por un monto equivalente de costos de matrícula. Estosería clave para permitir que los intereses que se cobran a los beneficiarios de préstamos tenganuna tasa menor a las condiciones del mercado en un sistema de créditos estudiantiles, financia-do fundamentalmente de manera privada. Este tipo de arreglo implica que: i) el producto delos préstamos sea distribuido a instituciones, mientras que la nota crédito, obviamente seríafirmada por el estudiante o sus padres, y ii) el crédito se limite a las matrículas y otras cuotasque deben pagarse a las instituciones y no a gastos generales de sostenimiento del estudiante.

La estructura administrativa sugerida así como otras que puedan contemplar los responsables deldiseño de política educativa en Colombia, no determina muchas otras características del programa decréditos estudiantiles que deben definirse a la luz de cualquier propuesta de reforma. Dichas caracte-rísticas incluyen las siguientes:

Elegibilidad de los estudiantes y de las instituciones para los programas de crédito.Tasas de interés y otros términos y condiciones de los préstamos.Términos de reembolso o amortización que incluyan la posibilidad de establecer programas depago que sean independientes de los ingresos.

ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL198

Todos estos temas serán cruciales para el éxito de cualquier esfuerzo de reforma del sistema financierode ayuda educativa en Colombia y para mejorar en general la financiación de la educación terciaria.Una vez que se hayan tomado las decisiones estructurales fundamentales, como la forma y la estruc-tura del banco de segundo piso, deberán abordarse los temas relacionados con la elegibilidad, lossubsidios y los reintegros.

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