La empresa agraria entre la globalizacióny las limitaciones de la política agraria *

Daniel Trueba Henanz **

' Transcripción de la Intervención en la Mesa redonda del curso sobre "La visión del futu-ro de la agricultura europea", celebrada en la Escuela de Estudios Agrarios "Gaspar Melchor deJovellanos", de la Universidad Intemacional Menéndez Pelayo, en Santander el 3 de julio de2000.

" Vocal Asesor (Ministerto de Agricultura, Pesca y Alimentación).

LA GLOBALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA

La verdad es que yo estoy un poco abrumado ante la ola de libe-ralismo que nos invade. No sé si voy a poder, pero quiero dar unavisión un poco distinta, o, por lo menos, voy a dar mi propia visiónsobre estos temas.

Mi visión sobre la globalización, en primer lugar. Yo creo que laglobalización nació en Bretton Woods, en paralelo con los acuerdosdel GATT, en paralelo con los acuerdos del Fondo Monetario Inter-nacional. Pero ahora, la globalización es un hecho. La globalizaciónha ido expandiéndose durante 50 años como una locomotora, de unaforma imparable. No es raro que, con motivo de la última crisis deExtremo Oriente, ya haya habido voces que han dicho: Bueno,

^ dónde estamos? ^ hasta dónde vamos? Y que gente tan poco sos-pechosa como George Soros, el mayor especulador del mundo entérminos bursátiles y financieros, que, por cierto, en sus ratos libres,y con el dinero que especula lo invierte en medio ambiente y invier-te el dinero de la especulación en medio ambiente y en países envías de desarrollo, pero que ya empieza a decir: Cuidado, hastadónde va el tema de la globalización, qué hace que un país comoIndonesia, de 200 millones de habitantes, de [a noche a la mañanapase a tener un poder adquisitivo la mitad del que tenía antes.

La semana que viene está aquí Saramago, y él lo dice de otraforma. Saramago dice: Esto de [a globalización es lo que en nues-tros tiempos de mayo del 68 [[amábamos el imperialismo económi-co. Pero con un detalle; entonces, el imperialismo era de los Esta-dos, y ahora, ni el Presidente de los Estados Unidos tiene poder másque para intentar dividir en dos mitades a una empresa tan fuertecomo la empresa de Bill Gates.

Y es que, aquí y ahora, se están produciendo unos movimientoscomplejos, una lucha por el poder, en algo que afecta, incluso a losprincipios de la Revolución francesa, de que el poder reside en elpueblo, de un hombre un voto, porque realmente se está viendo que

117

el poder está yendo por otro lado. No sé si irá para adelante, o si irápara atrás, eso lo iremos viendo.

LA GLOBALIZACIÓN DE LA AGRICULTURA

Pero, volviendo a la agricultura, lo que quiero comentar es que,en mi opinión, la globalización en la agricultura no va a alcanzar elmismo nivel que en la industria y en los servicios. Primero, hay quereconocer que la agricultura, en la mayoría de los países desarrolla-dos, quitando algunos del grupo Cairns, es menos eficiente que laindustria y los servicios, medido en términos de precios internacio-nales, medido en términos de mercados abiertos. ^Y esto por qué?,por muchas causas:

- Evidentemente, en los países desarrollados el nivel de vida yel nivel de salarios de los agricultores no es exactamente igualque el de los obreros industriales y de servicios, pero desdeluego es mucho más alto, es infinitamente más alto, que el delos países en desarrollo o que el de los países meramenteagrarios.

- Por otra parte, el proceso biológico y la dependencia climáti-ca hacen muy difícil en la agricultura aplicar las economías deescala en la misma proporción (existen, pero no en la mismaproporción) que en la industria o los servicios; hacen muydifícil descomponer el proceso productivo y reiterarlo o ite-rarlo, que es la base de la productividad industrial.

- Esta mañana se ha hablado de que la tierra es un bien escaso,que tiene un valor superior al productivo, por motivos de pres-tigio social, opacidad fiscal, por lo que sea, pero el hecho cier-to es que en la mayoría de estos países la tierra tiene un valorbastante más alto que el derivado de su rendimiento económi-co.

- Finalmente, los mercados internacionales de productos agra-rios son muy inelásticos y, en general, los niveles de preciosestán por debajo de cualquier referencia de costes.

Por todo ello, y esto es un dato, en los países desarrollados laagricultura es menos eficaz que otras actividades; pero, en cam-bio, y esto es una opinión, estos países van a proteger siempre su

118

agricultura. Pueden dejar caer la industria del cemento, comocuando vieron que dependía demasiado de la energía; puedendejar caer la industria de los barcos, cuando vieron que dependíamucho de la mano de obra, pero no van a dejar caer nunca a laagricultura ^,Por qué?

- Primero por un tema de estrategia política; un cierto gradode autosuficiencia alimentaria es imprescindible para man-tener el concepto de independencia, eso lo dicen los milita-res en las reuniones. Eso lo practica Suiza, eso lo practicaJapón. Suiza se permite el lujo de no tener coches; compraMercedes o compra Renault, porque sabe que si hay un ais-lamiento, en un plazo relativamente breve, en un año porejemplo, monta una fábrica de coches y mientras tanto usalos viejos, pero Suiza no puede estar tres meses aislada entérminos alimentarios, necesita un cierto grado de suficien-cia alimentaria. Japón piensa igual, y mucha más gente tam-bién lo piensa.

- Por otra parte, y paralelo con ello, realmente, el comercio delos grandes productos agrarios es más de lo que significa entérminos económicos, es una fuente de poder político. Esto losaben perfectamente los americanos, lo conocen o lo piensantambién los franceses, que poder vender en determinadomomento grandes productos agrarios a un país necesitado esun factor de poder político. Las ventas de trigo americano aRusia (la URSS) en los últimos años de la guerra fría, es unejemplo clásico de poder político por encima del valor de lamercancía que se vende.

- Luego vienen los temas de los cuales hemos hablado másesta mañana: el arraigo cultural, la función que hace la agri-cultura de ocupación del territorio, de servir de base para eltejido social, que las poblaciones urbanas sí que quierentener. Es decir, las poblaciones urbanas, que a veces cuestio-nan el gasto agrario, quieren tener un medioambiente prote-gido, un territorio ocupado y suficientemente organizado.Además, hay temas incluso electorales, pues, en general, enla mayoría de los países el voto rural está algo primado; enEspaña, por ejemplo, es mucho más fácil obtener un puestode Senado en Soria que en Madrid, porque hay cuatro porprovincia.

119

Todo esto hace que la agricultura, en mi opinión, vaya a estarsiempre protegida en los países desarrollados. De hecho, la UniónEuropea, que tanto vituperamos a veces, ni siquiera está la primeraen protección. En la clasificación, en el ranking OCDE en equiva-lente de subvención a la producción, el primer puesto lo tiene Suiza;el segundo, Noruega; el tercero, Japón; el cuarto, Islandia, y la UEestá el sexto; y también están los americanos, evidentemente. O sea,que todos, absolutamente todos estos países, están protegiendonuestra agricultura.

Cómo lo hemos protegido, o hasta dónde se puede llegar, es unacuestión que se está discutiendo fundamentalmente en el GATT, enla Organización Mundial de Comercio, que es un organismo dondese intenta regular todas estas cuestiones, un organismo con capaci-dad ejecutiva y que hace que tenga un gran poder, tanto que, hoy endía, todos los temas de cierta importancia se quieren llevar a laOMC, porque es uno de los pocos organimos internacionales en quesus acuerdos son ejecutivos. Por eso se quiere llevar a la OMC tam-bién el tema de los organimos genéticamente modificados, así comola cuestión del trabajo de menores.

Es curioso que en Seattle, en la Conferencia Ministerial de laOMC, esta lucha por este nuevo orden mundial hizo que estuvieranen el mismo bando los arcaicos sindicatos americanos de Chicagocon las ONG más progresistas, que estaban luchando aparentemen-te por lo mismo, porque no querían que hubiese desplazamiento enlas inversiones.

Parece, pues, que, en el GATT entonces y en la OMC ahora, sedeberian mantener las posiciones de retirada de todo tipo de ayudasen la agricultura, pero esta mañana ya se ha comentado que desde elprincipio del GATT en el año 1947 los americanos dijeron: Cuida-do, la agricultura fuera. Y cuando en el año 1957 la UE depositó enla Secretaría del GATT el Tratado de Roma, por los elementos queafectaban a las subvenciones y al comercio, muchas partes contra-tantes dijeron: Oiga usted, este Tratado de Roma, en sus artículossobre agricultura y sus artículos sobre comercio exterior, va en con-tra de los compromisos del GA77: Pero los americanos nos ayuda-ron, porque también ellos tenían sus weibers, estaban defendiendosus posiciones importadoras, etc.

Luego, poco a poco, los americanos se fueron metiendo más enserio en los temas agrícolas, y así, en la Ronda Kennedy y en laRonda Dillon, consiguieron compromisos sobre la no imposición

120

arancelaria del gluten de maíz y de la soja. Pero realmente no fuehasta la Ronda Uruguay cuando se decidió abordar en profundidadel tema de la agricultura: los americanos habían perdido posicionesexportadoras agrarias, como consecuencia del éxito, entre comillas,de la PAC, con la consiguiente aparición de excedentes, así comopor la situación monetaria del dólar. No voy a comentar esto condetalle, pero sí una cosa: la Ronda Uruguay se desbloqueó cuandolos americanos y la UE llegaron a un acuerdo. En Blair House huboun acuerdo que, en opinión de los que negociaron, garantizaba lasupervivencia de sus respectivas agriculturas. Se inventó la "cajaazul" , y por eso se desbloqueó. l,Por qué? Pues, porque los EstadosUnidos y la UE querían a toda costa defender su agricultura, porqueésta tenía más valor que el meramente económico.

Incluso en las discusiones sobre la posición de la Unión Europeaen las negociaciones agrarias del GATT prevaleció este criterio,aunque en los "Consejos Jumbo" (composición conjunta de Minis-tros de Agricultura y de Comercio), aparentemente, los Ministros deAgricultura eran unos cavernícolas cerrados a todo progreso, y losMinistros de Comercio eran los que promovían y desarrollaban elcomercio y la riqueza. Pero había más cosas detrás de lo que puedederivarse de un simple análisis económico.

No voy a hacer una gran historia de todo ello, pero quierocomentar mi opinión final. Es que los países desarrollados van aseguir protegiendo a la agricultura; no está clara la fonna, pero sí elfondo de la idea. De momento, respecto a la forma, ya se ha habla-do esta mañana de ello, de la aparente disculpa que puede ser lamultifuncionalidad; la ayuda puede ir por esa línea.

LAS LIMITACIONES Y DISCRIMINACIONESDE LA POLÍTICA AGRARIA

La segunda idea que yo quería transmitir hoy, es que si las polí-ticas agrarias, y no hablo sólo de la PAC, hablo de políticas agrariasen general, si las políticas agrarias van a aplicar a la agriculturavalores distintos que los meramente económicos, pueden y estánlegitimadas, en mi opinión, para aplicar una panoplia de instrumen-tos que, en cierto modo, discriminen y limiten la actividad de laempresa agraria. Lo que no se puede es pedir subvenciones y liber-tad, esto es una contradicción. Si se quiere libertad completa, hay

121

que ir a invertir a Chile, a Australia, o a Nueva Zelanda. Pero si sequiere vivir e invertir europea, si se quieren ayudas, es legítimo quelas autoridades, que los poderes públicos pongan limitaciones.

Limitaciones que en parte serán "estorbos" como se ha dichoesta mañana, en parte serán otra cosa, pero que es legítimo ponerlasen un sentido o en otro. Yo distingo dos tipos: limitaciones y discri-minaciones. Limitaciones que afectan a todo el colectivo, comocuando se decide, por ejemplo, prohibir la plantación de viñedo o laplantación de olivar, o se decide que para producir leche es necesa-ria una cuota, o que para contratar remolacha es necesario un dere-cho de contratación.

Son medidas que afectan a todo el colectivo, incluso hay vecesque por encima de las decisiones individuales. Es decir, producirdentro de una superf'icie de base, producir dentro de una cantidadmáxima garantizada, es una limitación para la empresa agraria, perono discriminatoria.

Pero, incluso la política agraria va más adelante, en la medida enque se trata de bienes escasos y de que hay unos objetivos que hayque cumplir, y no todas las acciones de la agric^últura y los agricul-tores responden exactamente igual a los objetivos. Por ello hay dis-criminaciones en el sentido positivo, en el sentido noble de la pala-bra. Evidentemente, las discriminaciones no deben ser arbitrarias,tienen que estar aplicadas con responsabilidad, y deben estar perfec-tamente definidas y ser pública su convocatoria y adjudicación.

A partir de ahí, puede haber discriminaciones y llegar a afectaral tamaño económico de la explotación, pueden afectar a la formajurídica de la explotación, pueden afectar incluso a circunstanciaspersonales del titular: a la edad, a la profesionalidad, al parentesco,al nivel de renta. Todo ello es legítimo, en la medida en que se defi-na que esa discriminación se hace para cumplir un objetivo específi-co, no económico, de la política agraria. Y, evidentemente, puedenafectar también a la situación de la empresa, es decir, se puede daruna ayuda a una empresa en una zona desfavorecida y no dársela auna empresa igual en otra zona distinta.

Está, también, el tema de una explotación familiar agraria, queesta mañana se ha discutido, aunque yo no comparto todo lo que seha dicho. Primero, quiero recordar que la Conferencia de Stresa estávigente, y al menos en la PAC tiene que haber una consideraciónespecial de la explotación familiar agraria. Segundo, la legislaciónespañola también lo reconoce, quizás porque dada la falta de movi-

t22

lidad de la tierra, la forma de asegurar sus funciones es mantenerlaligada a las personas.

Estas limitaciones y estas discriminaciones pueden ser anterio-res a la PAC, por ejemplo el tema de la propiedad de la tierra o eltema del arrendamiento, pueden estar en la propia PAC, y puedenestar sobre todo en los nuevos márgenes que la reforma de la PACde la Agenda 2000 deja a las políticas nacionales, como esta maña-na se ha dicho aquí.

Esto es bueno. Es bueno que los políticos se acostumbren ahacer política, porque estaban adormecidos, como aquí se ha dichoy yo estoy de acuerdo. Es cierto que hay un riesgo de racionaliza-ción de la PAC, un riesgo importante y en un doble sentido de larenacionalización: en términos de tratar de forrna distinta a agricul-tores con los mismos problemas, y por responsabilizar económica-mente a los Estados miembros de los problemas de la agricultura.Pero obviando, o independientemente estos riesgos, que son peli-grosos, está claro que el mayor margen de libertad de las políticasnaciones permite afrontar los problemas con mayor conocimientode causa de la realidad y permite encarar los problemas con ideas depolítica nacional. Puede haber políticas nacionales de un sentido 0de otro, las políticas no son monolíticas, las políticas son monolíti-cas sólo cuando el objetivo es tan simple como: A ver si saco másdinero de Bruselas. Cuando hay un margen de política nacional,este margen se desarrolla de acuerdo con unas ideas políticas quepueden ser de un sentido o de otro, los dos son absolutamente legí-timos si son coherentes, si son respetuosos con los derechos indivi-duales, si no son discriminatorios y son razonablemente operativos.

Este tipo de limitaciones se dan en todos los países desarrolla-dos. La famosa ley agraria de los Estados Unidos de 1996, la FAIRAct que prepararon como estrategia preparatoria para la Ronda Sea-tle, tiene una limitación absoluta al volumen de las ayudas, aunqueen estos años de sequía se ha suavizado esa limitación. Pero tieneuna limitación absoluta porque las subvenciones no son crecientesde una forma exponencial y porque en los objetivos políticos queellos ven no es lo mismo la gran corporación que tiene miles deacres, que la explotación tipo medio o tipo pequeño. Los franceses,con su Código de Derecho Rural y, últimamente, con las modifica-ciones introducidas en la Ley de Orientación Agraria, tienen suslimitaciones, curiosamente, para que las explotaciones no sean nimuy pequeñas ni muy grandes, en un sentido contrario al que se ha

123

hablado esta mañana. ^Por qué?, porque en las muy grandes, evi-dentemente, las economías de escala puede funcionar y respecto aotros problemas como los de ocupación del ten-itorio, de identifica-ción de la agricultura con el medio rural y con el tejido social, pien-san que la explotación muy grande no los resuelve satisfactoriamen-te.

En el sentido de todo lo anteriormente expuesto, quisiera comen-tar algunos datos de las ayudas de la PAC en España. En el Ministe-rio de Agricultura se ha creado un Grupo de Trabajo sobre la posi-ble modulación de las ayudas de la PAC, cuyos resultados están adisposición de todos los interesados, pues, aunque no están publica-dos, están suficientemente repartidos.

Se ha demostrado que ese famoso tópico de que el 20% de losagricultores se llevan el 80% de los recursos, es cierto. En España,concretamente, el 19% de agricultores en el año 1988 obtuvieron el77% de las ayudas. Es más, el 3,5% de agricultores obtuvieron el41% de las ayudas, estamos hablando de cifras importantes. Sonunos datos del FEGA, que sólo da el dato del volumen de las ayu-das, por lo que no sería del todo correcto sacar grandes conclusio-nes, ni positivas ni negativas, pues dependería de las característicasde las explotaciones.

Por ello, lo que se ha hecho ha sido reconstruir el cálculo de lasayudas que le podían corresponder a los agricultores, sobre losdatos de la Encuesta de Estructura de Explotaciones Agrarias delaño 1997, sobre la totalidad de la muestra, 40.000 unidades. Se hacomprobado que su estructura es prácticamente igual que la de lospagos del FEGA. Entonces ya se han podido relacionar datos deayudas con datos de trabajo, con datos de propiedad de la explota-ción, con una serie de datos.

Pasan cosas curiosas. Por ejemplo, más o menos en el límite dela modulación -cuando en la modulación se habla de por dónde sepodría empezar a modular, se habla del límite de 20.000 euros, queson 3.000.000 de pesetas-, pues ahí se comprueba que e14,21% deexplotaciones están por encima de ese límite, que se llevan el 45%de las ayudas, más o menos, evidentemente, la misma cifra que hedicho antes para los datos FEGA. Pero generan solamente el 15%del trabajo, o sea, las que se llevan el 45% de las ayudas generansolamente el 15% del trabajo.

Evidentemente, la estructura de la explotación es distinta. En ese4% de explotaciones que están por encima del límite de 20.000

124

euros, el trabajo salarial es el 80% y el trabajo familiar es el 20%; lasituación es claramente inversa en el conjunto de las explotaciones.

En relación con algo de lo que se ha hablado esta mañana, undato interesante es que el 18% de los titulares individuales quecobran ayudas tienen más de 65 años, una cifra absolutamente preo-cupante.

El último dato que quiero dar es respecto a la titularidad de lasexplotaciones. Del total de las explotaciones que reciben ayuda, el80% son personas físicas, el 10% sociedades mercantiles y el 10%son SAT y comunidad de bienes. Por el contrario, en las últimascapas de los estratos altos, la situación es completamente inversa,solamente el 10% son personas físicas, y en el último estrato de másde 66 millones de pesetas de subvención, solamente el 10% son per-sonas físicas, el 54% son sociedades mercantiles y el 22% comuni-dades de bienes.

Todo esto, en mi opinión, quiere decir que la situación es muydiversa y que es legítimo establecer discriminaciones y establecerprioridades en términos de política agraria. Hay que hacerlo deacuerdo con unos objetivos perfectamente conocidos, perfectamen-te asumidos, a poder ser reflejados en leyes de carácter superior queobtengan un cierto consenso, porque aunque políticamente se pue-den defender opciones distintas, es bueno que en estos temas quelindan con los derechos individuales haya un cierto consenso, comoes bueno que también se respeten otros criterios, ya que los criteriosde política agraria a veces son contradictorios o a veces contradicenotras prioridades políticas. La libertad de empresa es un criterioconstitucional, y evidentemente no se puede poner a la empresa ensituaciones de imposibilidad de ejercer la actividad. Hay que respe-tar todos los derechos, hay que buscar equilibrios, porque hay mar-gen suficiente para hacer políticas agrarias activas y discriminato-rias en el sentido de buscar la justificación de los gastos públicos tanimportantes que se hacen, porque, como he dicho antes, las socieda-des de los países desarrollados quieren, o queremos, tener unas agri-culturas que ocupen el territorio, que conserven la naturaleza y elmedio ambiente y que produzcan alimentos. Para ello, está la políti-ca agraria.

125