LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN GENERAL DE FOMENTO DEL ESTUDIO EN EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL Y EL TRASPASO DE LAS BECAS Y AYUDAS A LA GENERALITAT DE CATALUÑA

Roser Martí i Torres Abogada de la Generalitat de Cataluña

Encarnació Grau i Corominas Abogada de la Generalitat de Cataluña

SUMARIO: 1. Introducción. - 2. El marco regulador en materia de fomento del

estudio. - 2.1. Marco constitucional y estatutario. - 2.2. La legislación estatal en

materia de fomento del estudio. - 2.3. La legislación catalana en materia de

fomento del estudio. - 2.4. Información y coordinación. - 2.5. La regulación del

régimen de becas y ayudas en el sistema general de fomento del estudio. - 3.

La doctrina constitucional en materia de becas y ayudas al estudio y la

conflictividad actual. - 3.1. Las sentencias del Tribunal Constitucional 188/2001,

de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio. - 3.2. La conflictividad actual. -

3.3. Breve referencia a la STC 31/2010, de 28 de junio, dictada sobre el

Estatuto de autonomía de Cataluña. - 4. El traspaso de servicios a la

Generalitat de Cataluña en materia de becas y ayudas al estudio. - 4.1. El

impulso y la evolución de un traspaso aún pendiente. - 4.2. Algunos datos del

sistema general de becas y ayudas al estudio universitario y su impacto en

Cataluña. - 4.3. La actividad política: iniciativas parlamentarias sobre el

traspaso de las becas y ayudas universitarias. - 4.4. Apunte final. - 5. Los

convenios de colaboración para la gestión de las becas y ayudas al estudio. -

1

6. Los préstamos-renta al estudio universitario. - 6.1. La naturaleza jurídica del

préstamo-renta universidad: fomento del estudio. - 6.2. Las perspectivas de

futuro. - 7. Consideraciones finales. - 8. Bibliografía general y otra

documentación.

1. Introducción

Este artículo tiene el propósito de presentar, con una finalidad esencialmente

descriptiva y necesariamente breve, un relato de los aspectos más destacables

tanto del marco regulador y competencial como de los antecedentes y la

evolución política, jurídica y administrativa que ha seguido la reclamación

histórica de la Generalitat de ampliación de los traspasos de servicios

inicialmente recibidos del Estado en materia de educación y de universidades,

en relación con el fomento del estudio, para conseguir el pleno ejercicio

competencial en esta importante cuestión. En la exposición se ha priorizado

aquella información que puede ser de más difícil acceso a los estudiosos de la

materia, y se ha tratado resumidamente el análisis de la importante doctrina

jurídica, especialmente de la emitida por el Tribunal Constitucional, que es

invocable en los diferentes aspectos que abarca la actividad de fomento, y

sobre la que ya hay numerosos estudios. También se ha considerado

conveniente aportar algunos datos socioeconómicos y de población para

efectuar una aproximación a la realidad social. Finalmente, el artículo contiene

diversas valoraciones y comentarios, con la voluntad de contribuir a la reflexión

más que a ofrecer soluciones concretas a las diversas problemáticas

planteadas, algunas de las cuales requerirían ser inaplazablemente abordadas.

2. El marco regulador en materia de fomento del estudio

La educación es un derecho de todas las personas reconocido en el

ordenamiento internacional y es también un eje fundamental que contribuye al

incremento del valor del capital humano y social de una comunidad, a la

cohesión cultural y a la consolidación nacional de los pueblos. Es en

reconocimiento de este alto valor individual y colectivo a la educación que el

Parlamento de Cataluña ha proclamado en el preámbulo de la Ley 12/2009, de

2

10 de julio, de educación, que una de las más altas funciones de los poderes

públicos democráticos es garantizar de una forma efectiva el derecho a la

educación para todo el mundo, superando los obstáculos de todo tipo que la

dificulten.

El régimen jurídico del fomento del estudio, intrínsecamente vinculado al

derecho constitucional a la educación, históricamente ha sido configurado por

el legislador orgánico, que en las leyes sucesivas ha articulado su alcance con

diferentes grados de intensidad. Ahora, y de manera significativa, hay que

destacar que el Estatuto de autonomía de Cataluña, aprobado el año 2006,

recoge expresamente las competencias de la Generalitat aplicables al fomento

del estudio.

2.1. Marco constitucional y estatutario

En nuestro ordenamiento jurídico, tanto el artículo 27 de la Constitución

española (CE) como el artículo 21 del Estatuto de autonomía de Cataluña

(EAC) proclaman el derecho de todo el mundo a la educación, que en el EAC,

de una manera más concreta, está referido al derecho a acceder en

condiciones de igualdad a una educación de calidad; y es por la directa

vinculación existente entre la plena efectividad del derecho a la educación y el

fomento del estudio, que el mismo artículo 21 establece que "todas las

personas tienen derecho a disponer, en las condiciones que establezcan las

leyes, de ayudas públicas para satisfacer los requerimientos educativos y para

acceder en igualdad de condiciones a los niveles educativos superiores, en

función de sus recursos económicos, aptitudes y preferencias."1 Las becas y

ayudas al estudio deben ser consideradas, por lo tanto, un instrumento básico

de los sistemas educativos para compensar las desigualdades económicas, y

posibilitar tanto el acceso como la permanencia en el nivel educativo que

corresponda de las personas con recursos económicos insuficientes.

1 El régimen de fomento del estudio está directamente relacionado con el derecho efectivo a la educación, especialmente en los niveles y las etapas de enseñanzas que no disponen de gratuidad. En el sistema español son obligatorias las enseñanzas comprendidas en la educación básica, que incluye la educación primaria y la educación secundaria obligatoria; y son declaradas gratuitas y universales las enseñanzas del segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación secundaria obligatoria, programas de calificación profesional inicial y la formación profesional de grado medio (artículo 5 LE).

3

El análisis de la distribución competencial entre el Estado y la Generalitat de

Cataluña en materia de fomento del estudio se tiene que efectuar partiendo de

la competencia exclusiva que el artículo 149.1.30 CE reconoce al Estado, de

regulación de las "normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la

Constitución, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los

poderes públicos en esta materia"; título sobre el cual descansa la normación

básica estatal en este ámbito.2 Así también, conviene citar brevemente el

artículo 149.1.18 CE, relativo a la competencia exclusiva del Estado para dictar

las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y sobre el

procedimiento administrativo común; bases que tienen que garantizar, en

cualquier caso, un tratamiento común de todas las personas ante las

administraciones públicas. Este es uno de los títulos competenciales en que se

fundamenta la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones,

también de aplicación, a pesar de sus especificidades, a las becas y ayudas al

estudio.

En Cataluña, los artículos 131 y 172 EAC recogen de manera específica el

régimen de competencias aplicable al fomento del estudio.3 El artículo 131

EAC reconoce a la Generalitat, en las enseñanzas no universitarias

obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título

académico o profesional con validez en todo el Estado, y con relación a las

enseñanzas de educación infantil, dos tipos de competencia:

a) Competencia exclusiva sobre el régimen de fomento del estudio cuando se

efectúa con cargo a fondo propios de la Generalitat (131.2, letra e).

b) Competencia compartida sobre el régimen de fomento del estudio de las

becas y ayudas estatales, respetando los aspectos esenciales del derecho a la

2 Tampoco podemos ignorar la larga invocación estatal del artículo 149.1.1 CE, que atribuye en exclusiva al Estado la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles ante los derechos y deberes constitucionales. El Tribunal Constitucional consideró en la importante STC 188/2001, de 20 de noviembre, que este título no opera aplicado a las convocatorias estatales de becas y ayudas. 3 El EAC actual es más claro que el anterior EAC 1979, ya que entonces, el artículo 15 declaraba la competencia “plena” de la Generalitat de Cataluña en educación, sin manifestación expresa en el ámbito del fomento del estudio. De manera diferente, el EAC 2006, de acuerdo con la técnica utilizada, fija reglas de competencia específicas tanto en la enseñanza universitaria como no universitaria y, por lo tanto, clarifica y concreta esta submateria.

4

educación y a la libertad de enseñanza, y de acuerdo con lo que dispone el

artículo149.1.30 CE (131.3, letra d).

Con respecto al nivel de enseñanza universitaria, el artículo 172.1, letra g)

EAC, establece que corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva, sin

perjuicio de la autonomía universitaria, sobre "la regulación y la gestión del

sistema propio de becas y ayudas a la formación universitaria y, si procede, la

regulación y la gestión de los fondos estatales en esta materia".

A título de comentario y en relación a las mencionadas reglas competenciales,

cabe decir que no es predicable del artículo 172.1, letra g) la claridad

expositiva del artículo 131, tanto en el apartado 2, letra e), como en el apartado

3, letra d). La inserción del inciso si procede al referirse al fomento con fondos

estatales puede enmascarar la competencia y generar dudas interpretativas,

que tendrá que resolver en su momento la doctrina especializada; ahora sólo

podemos dejar constancia de que tal interposición es el resultado de diversas

intervenciones técnicas en los documentos preparatorios del redactado de

dicho artículo y letra, y de que el inciso fue añadido a instancias de la

Administración del Estado. En cualquier caso, la interpretación que se efectúe

tendrá que resolver la aplicabilidad efectiva de la regla atributiva de esta

competencia a la Generalitat, que no puede quedar sometida a la indefinición

ni al impedimento de su ejercicio.

Finalmente, también hay que hacer referencia al artículo 114 EAC, que

contiene, con carácter general, las competencias de la Generalitat relativas a la

actividad de fomento, explicitadas en reglas concretas resultantes de la

voluntad del legislador estatutario de definir sistemáticamente su alcance. Este

artículo presenta una gradación diferente de la actividad de fomento de la

Generalitat, de acuerdo con la mayor o menor intensidad del título

competencial que posee en el ámbito material sobre el que recae la acción de

fomento.

Hay que tener presente que la redacción que se da a este artículo recoge la

numerosa y asentada doctrina constitucional aplicable a la actividad de

fomento o subvencional, que resulta de la abundante conflictividad

competencial desarrollada en la materia y que de manera muy destacable

quedó recogida en la STC 13/1992, de 6 de febrero. Efectivamente, el Tribunal

5

Constitucional ha declarado reiteradamente que el Estado, en ejercicio de su

potestad de gasto, puede destinar sus fondos a cualquier materia, pero lo debe

hacer respetando el sistema de distribución de competencias, para evitar que

las subvenciones estatales puedan llegar a desvirtuar el sistema competencial

establecido en la Constitución y en los estatutos de autonomía. La falta total de

competencia estatal sobre una materia, aunque no resulta impedimento para

que pueda establecer unos objetivos muy genéricos, comporta la obligación de

transferir los fondos a la Generalitat, la cual tendrá que efectuar la concreción

de los objetivos y la gestión hasta la concesión de las subvenciones o ayudas.

A pesar de esta doctrina consolidada, desde la Administración estatal se tiende

a desatenderla. El profesor Luís Pomed señala tres factores que lo facilitan. En

primer lugar, el tiempo, dado que las sentencias se dictan al cabo de los años

cuando la convocatoria ya está ejecutada; en segundo lugar, la autocontención

de las comunidades autónomas a la hora de interponer un conflicto de

competencias dado que la sentencia tiene valor meramente doctrinal, y,

finalmente, la "rentabilidad política" inmediata que obtiene el Estado en el

otorgamiento de subvenciones.4

2.2. La legislación estatal en materia de fomento del estudio

Las diferentes leyes orgánicas dictadas en el desarrollo del artículo 27 CE

incluyen en su regulación normas relativas al derecho a la educación y a su

efectividad y, consiguientemente, tratan diferentes aspectos del fomento del

estudio.

La ley orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación

(LODE), declara la obligación y la gratuidad de determinados niveles educa-

tivos, y establece que todos tiene derecho a acceder a niveles superiores de

educación, en función de sus aptitudes y de su vocación, y sin que tal derecho

pueda estar sujeto a discriminaciones por razón de capacidad económica, nivel

social o lugar de residencia. No es, sin embargo, hasta la aprobación de la Ley

orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), que esta cuestión se

4 Ver, L. Pomed Sánchez,”La potestad subvencional en el Estado Autonómico”, [en línea] Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm.7, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2008, p. 54 i 55.

6

aborda de manera más sistemática y directa. La LOE, en el artículo 1, en la

enunciación de los principios inspiradores del sistema educativo, incluye la

equidad como garantía de igualdad de oportunidades, de inclusión educativa y

de no discriminación, y manifiesta que éste principio actúa como elemento

compensador de las desigualdades personales, culturales, económicas y

sociales. La compensación necesaria de las desigualdades queda explicitada

en el artículo 80 LOE, que establece la obligación de los poderes públicos de

desarrollar acciones y políticas tendentes a reforzar la acción propia del

sistema educativo y a evitar las desigualdades. De manera más directa, el

artículo 83 LOE5 se refiere al derecho de los estudiantes con condiciones

socioeconómicas desfavorables a obtener becas y ayudas al estudio. Es a

tales efectos que la Ley atribuye al Gobierno del Estado el mandato de regular,

con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al

estudio, las condiciones económicas y académicas de los candidatos, así como

los supuestos de incompatibilidad, revocación, reintegro, y otros requisitos

precisos para asegurar la igualdad en el acceso a estas medidas de fomento;

todo eso, sin embargo, sin menoscabo de las competencias normativas y de

ejecución de las comunidades autónomas.

En la enseñanza universitaria, la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de

universidades (LOU), destina el artículo 45 a las becas y ayudas.6 Este

5 Artículo 83 LOE: “1. Para garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación, los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables tendrán derecho a obtener becas y ayudas al estudio. En la enseñanza postobligatoria las becas y ayudas al estudio tendrán en cuenta el rendimiento escolar de los alumnos. 2. El estado establecerá, con cargo a sus Presupuestos Generales, un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación. 3. A estos efectos, el Gobierno regulará, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio a las que se refiere el apartado anterior, las condiciones económicas y académicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación, reintegro y cuantos requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas. 4. Con el fin de articular un sistema eficaz de verificación y control de las becas y ayudas concedidas, se establecerán los procedimientos necesarios de información, coordinación y cooperación entre las Administraciones educativas” 6 Sobre el modelo de fomento general del estudio universitario, ver: Souviron Morenilla, José Maria, y Palencia Herreron, Fernando, La nueva regulación de las Universidades. Comentarios y análisis sistemático de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, Granada, Editorial Comares, 2002. Sobre las becas y ayudas al estudio, ver las p. 425-433.

7

artículo, que ha resultado afectado por la Ley orgánica 4/2007, de 12 de abril,

por el que se modifica la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de

universidades (LOMLOU), establece la obligación estatal de articular, con

cargo a sus presupuestos, un sistema general de becas y ayudas al estudio;7 y

con una cierta reiteración, este mismo artículo amplía este mandato también a

las comunidades autónomas y a las mismas universidades. Es interesante

destacar que el artículo hace una referencia expresa a los préstamos, e

introduce dicho concepto en la actividad de fomento.8

El artículo 45 LOU modificado, que en esencia reproduce el artículo 83 LOE,

menciona las competencias que quedan reservadas al Gobierno del Estado y

también relaciona las competencias de las comunidades autónomas, con el fin

de adaptar su redacción a la doctrina constitucional emitida en la STC

188/2001, de 20 de septiembre.9 Efectivamente, la redacción del artículo 45

LOU ha evolucionado fruto de pactos políticos y modificaciones legislativas,

siempre al amparo de la jurisprudencia constitucional. Inicialmente, en el

Proyecto de Ley orgánica de universidades, la redacción de este artículo

respondía a la voluntad estatal de mantener centralizada la gestión de las

becas y ayudas al estudio, por eso, quedaban reservadas al Gobierno del

Estado la determinación del orden de prioridad de los candidatos y el

procedimiento unificado de resolución de las convocatorias correspondientes.

La intervención de las comunidades autónomas y de las universidades se

També: Del Valle Pascual, Juan Manuel, “Régimen de los estudiantes universitarios”, en: “Comentarios a la Ley Orgánica de Universidades, Madrid, Civitas, 2009, p. 522-531. 7 “(...) un sistema general de becas y ayudas al estudio destinado a remover los obstáculos de orden socioeconómico que, en cualquier parte del territorio, impidan o dificulten el acceso o la continuidad de los estudios superiores a aquellos estudiantes que estén en condiciones de cursarlos con aprovechamiento.” Artículo 45.1 LOU. 8 “Con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones econó-micas, el Gobierno y las Comunidades Autónomas, así como las propias universidades, instrumentarán una política de becas, ayudas y créditos para el alumnado (...).” Artículo 45.4 LOU. 9 “1. (...) el Gobierno determinará con carácter básico las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas (...). 2. El desarrollo, ejecución y control del sistema general de becas y ayudas al estudio corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos de competencia y en colaboración con las universidades, con el fin de facilitar la gestión descentralizada y la atención a las peculiaridades territoriales que la legislación contemple (...).”

8

limitaba a la mera colaboración en la gestión y la coordinación.

Oportunamente, cuando el Proyecto de Ley estaba en fase de tramitación al

Senado, concretamente durante el periodo de presentación de enmiendas, se

dictó la destacada STC 188/2001, la cual condicionó la redacción final del

artículo 45, que resultó sustancialmente diferente a la contenida inicialmente en

el Proyecto.10

De las diversas modificaciones efectuadas por la LOMLOU en el artículo 45

LOU es especialmente interesante destacar la producida en el apartado 1,

segundo párrafo, a resultas de las enmiendas presentadas por algunos grupos

parlamentarios catalanes en el Congreso de los Diputados.11 Esta modificación

determina que, a efectos de garantizar las condiciones de igualdad en el

ejercicio del derecho a la educación, la normativa básica tiene que considerar

también las condiciones socioeconómicas y otros factores necesarios para

asegurar la igualdad en el acceso a las becas y ayudas en todo el territorio.

Este inciso abre la posibilidad de conseguir una igualdad real y efectiva, más

adecuada a la doctrina constitucional, que permita romper con las tendencias

estatales artificiosamente homogeneizadoras de las diferentes realidades

territoriales.12

2.3. La legislación catalana en materia de fomento del estudio

En Cataluña, la legislación sectorial dictada por el Parlamento también ha

recogido de manera expresa la regulación de las becas y ayudas al estudio. La

Ley de educación (LE), en la relación sistemática de los derechos de los

alumnos, recoge explícitamente el derecho a acceder a la educación en

10 Ver BOCG Senado núm. 37 a, 6-11-2001. Este mismo contenido ha quedado finalmente incorporado en la redacción que la LOMLOU ha dado al artículo 45 LOU, con alguna diferencia de carácter sistemático. 11 Enmienda núm. 281 del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana (ERC) y Enmienda 101 del Grupo Parlamentario de Convergència i Unió (CIU); BOCG núm. 101-9. Serie A: Proyectos de Ley. La redacción final del artículo corresponde a la transacción instada por Izquierda Unida. 12 En las universidades públicas, el sistema de fomento del estudio también se vincula a los precios públicos de las enseñanzas, en los términos siguientes: “(...) las universidades públicas, establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de los precios públicos por prestación de servicios académicos. En todos los casos, se prestará especial atención a las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependencia y discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios.”

9

condiciones de equidad y el principio de igualdad de oportunidades, y regula en

el artículo 6 las becas y ayudas, efectuando una exposición detallada de su

objetivo, de las garantías del procedimiento de adjudicación y de los diferentes

servicios que pueden cubrir.

La Ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña (LUC) se

refiere en el artículo 41 a las becas y a los créditos, en términos muy similares

a los que se han expuesto anteriormente, y que encontramos prácticamente

reproducidos en la diversa normativa, tanto estatal como autonómica, dictada

en la materia; pero atribuyendo ahora la obligación de su articulación al

departamento de la Generalitat competente en materia de universidades, y

efectuando un especial énfasis a la necesidad de adaptación del sistema

general de becas y ayudas a la realidad socioeconómica de Cataluña.13

Sin embargo, la LUC, en la disposición transitoria cuarta, que fue objeto de

diversas enmiendas en su tramitación parlamentaria, condiciona la plena

efectividad de lo que dispone el artículo 41 a la asunción por la Generalitat de

la transferencia de funciones y servicios del Estado en dicha materia. La

remisión expresa al traspaso responde a la cautela con que la Generalitat se

ha visto obligada a actuar para asegurar que podrá asumir los compromisos

alcanzados de adaptación del sistema general a la realidad socioeconómica

catalana, lo cual es muy difícil sin un traspaso previo correctamente dotado

económicamente, y que aporte los medios suficientes para poder gestionar de

manera eficiente la actividad de fomento; ni tampoco mientras la Generalitat no

disponga de las dotaciones económicas, con cargo a los presupuestos

generales del Estado, que permitan la adaptación de la actividad de fomento a

las necesidades reales.

Un elemento que hay que destacar es que Cataluña dispone de una entidad

específica, la Agencia de Gestión de Ayudas Universitarias y de Investigación

(AGAUR), creada por la Ley 7/2001, de 31 de marzo, a la cual corresponde,

13 Artículo 41 LUC: “1. El Departamento competente en materia de universidades tiene que articular, en el marco del sistema general de fomento del estudio superior establecido por el artículo 45 de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, una política de créditos y becas que garantice que nadie que cumpla las condiciones para cursar estudios universitarios con provecho no reste excluido por razones económicas, y que permita también adaptar el sistema general a les necesidades socioeconómica y territoriales de Cataluña.”

10

coordinadamente con las universidades, la gestión eficaz y eficiente de los

créditos y becas al estudio y a la investigación universitaria. Dicha entidad

gestiona la actividad de fomento propia de la Generalitat en materia de

universidades, investigación e innovación tecnológica. También gestiona, a

resultas de los convenios de colaboración firmados entre la Administración del

Estado y la Administración de la Generalitat, las becas y ayudas al estudio

universitario territorializadas, y las becas para cursar estudios en la UOC. La

Agencia AGAUR puede gestionar acciones de fomento de otros departamentos

de la Administración de la Generalitat, cuando se le encomienda mediante

convenio.

2.4. Información y coordinación

Finalmente, destacamos que las leyes estatales a las cuales nos hemos

referido, ponen una especial relevancia en la necesidad de articular una buena

cooperación y coordinación entre el Gobierno y las comunidades autónomas

en materia de becas y ayudas al estudio, para asegurar que los resultados de

la aplicación del sistema general de fomento del estudio garanticen los

principios de equidad y solidaridad, y la igualdad en su obtención.

En el caso de la enseñanza universitaria, la LOMLOU establece que las

administraciones públicas y las universidades tienen que cooperar para ar-

ticular mecanismos de información, verificación y control para la mejor

consecución de los objetivos del sistema de fomento del estudio con fondos

públicos. Esta necesidad de garantizar la eficiencia y la transparencia ha

quedado plasmada en la disposición adicional vigésimo segunda LOMLOU,

Que está referida a la creación de un observatorio con la finalidad de elaborar

estadísticas e informes, que tendrá que contar con la participación de

los estudiantes y de los agentes sociales. Muy recientemente, el Real decreto

1220/2010, de 1 de octubre, ha creado el Observatorio Universitario de Becas,

Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico.

2.5. La regulación del régimen de becas y ayudas en el sistema general de

fomento del estudio

11

Aunque las leyes orgánicas dictadas en desarrollo del artículo 27 CE contienen

normas específicas sobre el fomento del estudio,14 el Estado ha recurrido al

reglamento para desarrollar el modelo general con carácter básico, al amparo

del artículo 149.1.30 CE, y justificando esta decisión en el contenido técnico y

en la naturaleza coyuntural de esta materia; y en el hecho de que las leyes

orgánicas citadas remiten al Gobierno del Estado la regulación, con carácter

básico, de los parámetros necesarios para asegurar el acceso a las becas

y ayudas citadas, aunque sin menoscabo de las competencias normativas y de

ejecución de las comunidades autónomas. Es sobre la base de este mandato

al Gobierno del Estado que se aprobó el Real decreto 1721/2007, de 21 de

diciembre, por el cual se establece el régimen de becas y ayudas al estudio

personalizadas, que derogó el Real decreto 2298/1983, de 28 de julio, que

regulaba el sistema anterior, y también el Real decreto 1123/1985, de 19 de

junio, relativo al pago de las becas y ayudas al estudio concedidas por

el Ministerio de Educación y Ciencia a través de entidades de crédito.

En la parte expositiva del Real decreto 1721/2007 se pone de manifiesto el

doble objetivo perseguido por la norma que, por una parte, pretende conseguir

un sistema de becas y ayudas al estudio que garantice el principio de igualdad

en el acceso a estas medidas de fomento en todo el territorio y, por la otra, dar

cumplimiento a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, concretamente a

la dictada en las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de

julio.

Respecto al contenido material del reglamento, resumidamente, el Real

decreto 1721/2007, define los conceptos de beca y de ayuda al estudio y

efectúa una diferenciación clara según su carácter territorializable o no

territorializable. En las ayudas y becas territorializadas, el Estado dicta las

normas básicas y corresponde a las comunidades autónomas su desarrollo

legislativo y la ejecución; en las becas no territorializadas corresponde entera-

14 También tienen afectación sobre esta materia tanto la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, como la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, la que, en la disposición adicional novena, introduce la especificidad de permitir la concesión de manera directa de las becas y ayudas al estudio para cursar enseñanzas regladas que no fijen un número predeterminado de beneficiarios, excluyéndolas del régimen de concurrencia competitiva. Anteriormente se repartían por el sistema de concurrencia competitiva hasta agotar el presupuesto disponible.

12

mente al Estado el ejercicio de toda la competencia. El reglamento ha consi-

derado no territorializadas las becas y ayudas, que se financien con

cargo a los Presupuestos Generales del Estado, destinados a cursar estudios

en una comunidad autónoma diferente a la del domicilio familiar del solicitante

y las destinadas a los estudiantes de la Universidad Nacional de Educación a

distancia (UNED), del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación a

distancia, de Ceuta y Melilla y de los centros españoles en el exterior.

El reglamento establece unas normas de aplicación general, como son las

diferentes enseñanzas a las que se dirigen,15 las condiciones de los benefi-

ciarios, las modalidades de becas y ayudas, los requisitos económicos y

académicos exigibles, los principios y las condiciones de revocación y de

reintegro, y las incompatibilidades. El reglamento aborda el régimen de becas y

ayudas al estudio territorializadas efectuando una distinción entre las que se

convocan con un número predeterminado de beneficiarios y las que se

convocan sin esta predeterminación. Con respecto a la primera modalidad, la

asignación de créditos presupuestarios se tiene que distribuir entre las

comunidades autónomas, de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 47/2003,

de 26 de noviembre, general presupuestaria, y con el acuerdo previo de

la Conferencia General de Educación o de la Conferencia General de Política

Universitaria, según corresponda. En la segunda modalidad, el Estado tiene

que entregar a las comunidades autónomas el cien por ciento del coste de las

ayudas y las becas concedidas en aplicación de la normativa básica, y de

acuerdo con los intervalos que en ella se establecen.16

15 Se pueden conceder becas y ayudas para cursar: bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas de idiomas, enseñanzas deportivas, enseñanzas conducentes al título universitario oficial de grado, enseñanzas conducentes al título oficial de master universitario, enseñanzas artísticas superiores, y otros estudios superiores. También se pueden conceder becas y ayudas para cursar alguna de las enseñanzas siguientes: educación infantil (para el segundo ciclo de educación infantil las becas y ayudas desaparecieron el curso 2007-2008, dada su gratuidad); educación primaria, educación secundaria obligatoria, programas de calificación profesional inicial, y cursos destinados a la preparación de las pruebas de acceso a la formación profesional y a la universidad. 16 Real decreto 1721/2007, disposición adicional primera, letra e): “(...) a estos efectos, algunos de los umbrales podrán establecerse en forma de intervalo, siendo en este caso financiadas por el Ministerio de Educación y Ciencia las becas y ayuda sujetas al extremo inferior del mismo y objeto de cofinanciación, entre éste y las correspondientes Comunidades Autónomas las becas y ayudas otorgadas a los interesados que se encuentren dentro del intervalo fijado.”

13

Hay que destacar que el Real decreto 1721/2007 incorpora un mecanismo de

intervalos en los umbrales de los requisitos socioeconómicos, con participación

financiera diferente del Estado y de las comunidades autónomas, con el

objetivo de preservar en los intervalos inferiores, la igualdad en la percepción

de la beca o ayuda. La consignación presupuestaria de las cuantías y los

umbrales aplicables en cada curso académico se establecen mediante reales

decretos anuales.17

3. La doctrina Constitucional en materia de becas y ayudas al

estudio y la conflictividad actual

3.1. Las sentencias del Tribunal Constitucional 188/2001, de 20 de

septiembre, y 212/2005 de 21 de julio

La voluntad de alcanzar el pleno ejercicio de sus competencias estatutarias y la

falta de univocidad en la configuración inicial de los traspasos a la Generalitat

de Cataluña y al País Vasco, provocó que la Generalitat planteara, muy pronto,

la conveniencia de una ampliación del traspaso, con el objetivo de completar

las funciones y los servicios que había recibido en materia de becas y ayudas

al estudio, solicitando especialmente la función de convocarlas, en los mismos

términos que lo había conseguido el País Vasco.18

Un primer frente en que se sustentaba la reclamación de ampliación del

traspaso era la doctrina constitucional dictada en materia de potestad

subvencional del Estado en la prominente STC 13/1992, de 6 de febrero, en la

que el Tribunal manifiesta, como ya hemos apuntado, que el Estado no

dispone de un poder general para subvencionar, sino que éste está vinculado

17 Esta previsión deriva de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, que prevé la aprobación anual de un real decreto que fije los umbrales económicos y otros requisitos necesarios para la obtención de una beca o ayuda al estudio. 18 Real decreto 2809/1980, de 3 de octubre, sobre el traspaso de servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de enseñanza; Real decreto 305/1985, de 6 de febrero, sobre traspaso de servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de universidades, y Real decreto 1014/1985, de 25 de mayo, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la comunidad autónoma del País Vasco en materia de universidades.

14

al orden competencial.19 El Tribunal considera que el esquema de delimitación

competencial en relación con el ejercicio de la potestad subvencional del

Estado se puede resumir en cuatro supuestos, en función del tipo de

competencia que el Estado y las comunidades autónomas ejercen sobre las

materias respectivas.20 El segundo frente era el agravio que sufrían y sufren

los estudiantes catalanes que se ven beneficiados en menor medida de las

becas y ayudas al estudio, con cargo en fondos estatales, en comparación con

los estudiantes de otros territorios.

En paralelo, y a efectos de alcanzar un pronunciamiento favorable del Tribunal

Constitucional sobre la competencia para ejercer las funciones en aquel

momento objeto de discusión, el Gobierno de la Generalitat planteó dos con-

flictos positivos de competencia contra dos convocatorias estatales.21 El objeti-

vo de los conflictos era, resumidamente, que se reconociera la competencia de

la Generalitat para desarrollar y completar la normativa básica en materia de

becas y ayudas, así como su gestión, con el fin de poder adaptar las convo-

catorias a las necesidades socioeconómicas de Cataluña, previa territo-

rialización con criterios objetivos de los créditos presupuestarios necesarios

para asumirlas.

El Tribunal Constitucional resolvió el conflicto en la STC 188/2001, de 20 de

septiembre y, en esencia, sentenció favorablemente a buena parte de las

reivindicaciones de la Generalitat, pero reservando amplios aspectos relativos

a la ordenación de las becas y ayudas a la normativa básica estatal. La

19 “1º Que no existe una «competencia subvencional diferenciada» resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985) ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986), al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado «título competencial autónomo» (SSTC 179/1985, 145/1989) que «puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía» (STC 95/1986). 2º Que, «antes al contrario, el ejercicio de competencias estatales, ajeno al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de tales competencias sobre la materia subvencionada» (STC 95/1986 y 96/1990, f. j. 15º).” (FJ 4). 20 Ver por su importancia el fundamento jurídico octavo de la STC 13/1992. 21 Las ordenes del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994 y de 30 de junio de 1997, de convocatoria de becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para los cursos 1994-1995 i 1997-1998, respectivamente.

15

doctrina de dicha Sentencia se reproduce en su esencia en la STC 212/2005,

de 21 de julio, dictada a raíz del conflicto positivo de competencia promovido

por el Gobierno de la Generalitat respecto de la Orden del Ministerio de

Educación y Ciencia, de 1 de julio de 1996, sobre ayudas de educación espe-

cial para el curso 1996-1997.

Con respecto al título competencial de aplicación en materia de becas y

ayudas al estudio, el Tribunal considera que es el relativo a la educación

(artículo 149.1.30 CE y artículo 15 del entonces vigente Estatuto de Autonomía

de Cataluña) y no el artículo 149.1.1 CE relativo a las condiciones básicas para

la igualdad de los españoles, tal como defendía al abogado del Estado. El

Tribunal razona que los aspectos que regulan las convocatorias no afectan al

contenido esencial del derecho a la educación. El esquema de aplicación en

materia de becas y ayudas al estudio es, por lo tanto, el de bases-desarrollo

que rige en materia de enseñanza.22

El Tribunal considera correcta la determinación de las bases por orden,

haciendo de la excepción la regla, tal como cuestionó el magistrado Carles

Viver Pi-Sunyer en su voto particular. Con respecto a los aspectos materiales

de las convocatorias, el Tribunal concluye que tienen carácter básico:

a) La determinación de la cuantía de las ayudas, al considerarla parte de

las condiciones esenciales de otorgamiento (FJ 10).

b) La determinación de los requisitos económicos de los solicitantes:

"los umbrales de renta y patrimonio familiares, la renta familiar y los

elementos que la integran, la renta familiar disponible según la tipología

existente y el modo de cálculo de la misma, las deducciones en dicha

renta y los elementos a ponderar para poder conceder las becas." (FJ 9)

c) La determinación de los requisitos académicos de los solicitantes:

baremo según las distintas calificaciones, modo de ponderación de las

puntuaciones medias en cada curso y en los diferentes tipos de centros

correspondientes a los distintos niveles de enseñanza, posibilidad de

obtener beca en caso de superación del curso completo o exigencias de

22 En el voto particular de la Sentencia formulado por el magistrado Vicente Conde Martín de Hijas, al que se adhirieron los magistrados Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y Fernando Garrido Falla, se defiende la aplicación del artículo 149.1.1 CE al considerar que es un instrumento constitucional de unidad conectado con la idea de la unidad de España.

16

asignaturas en las que se debe estar matriculado y los supuestos de

cambio de estudio, entre otros. (FJ 10)

d) La determinación de los criterios de compatibilidad de las becas con

otras becas o ayudas. (FJ 10)

e) La determinación de los supuestos de revocación de las subven-

ciones y la previsión del reintegro del dinero, y de los que están obliga-

dos solidariamente. (FJ 11)

El tribunal considera que corresponde a la Generalitat:

a) La determinación de los criterios de ponderación de las solicitudes y

de los criterios en razón a los cuales se podrá denegar la beca.23

b) La gestión, control y resolución de las convocatorias y la

determinación de su procedimiento. (FJ11)

El Tribunal entiende que la normativa reguladora de las becas no debe impedir

la atención a las "peculiaridades territoriales", aunque admite la dificultad que

conlleva teniendo en cuenta la amplitud de las bases estatales.24

Un aspecto esencial para la efectividad de la competencia autonómica es la

territorialización por el Estado de los créditos presupuestarios necesarios, que

23 “Carece, no obstante lo dicho, de carácter básico el art. 25 de ambas Órdenes, que contiene la regulación de una serie de elementos que los órganos gestores de las becas podrán ponderar (art. 25.1) para su concesión u otorgamiento, así como los criterios en razón a los cuales podrá denegarse la correspondiente solicitud (art. 25.2 y 3). En la medida en que por su propia naturaleza, además de por su redacción literal, que pudiera incurrir en defectuosa formulación en la perspectiva técnica, los principios y criterios contenidos en el precepto permiten una aplicación discrecional por parte de los órganos gestores de las ayudas, siendo susceptibles por ello de un empleo diversificado, hemos de concluir que el art. 25 no tiene carácter básico.” (FJ 10) 24 “La regulación de todos estos aspectos presenta carácter básico pues constituyen, junto con el montante económico, los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. Su carácter detallado se justifica por el hecho de que se trata de computar diversas modalidades de rentas, según sea el tipo de actividad que las genera, contemplando, a su vez, diferentes estructuras familiares. Es claro que, por la naturaleza de los requisitos a tener en cuenta, resulta imprescindible el establecimiento de módulos o baremos cuantificables que permitan atribuir las becas a los solicitantes con mejor derecho en cada Comunidad, lo que si bien deja un menor margen al desarrollo normativo autonómico, permite, ciertamente, que la territorialización de los fondos estatales se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas” (FJ 10). (...) “Aunque la normativa reguladora del sistema de becas tienda a garantizar el acceso a las ayudas de quienes cumplan determinados requisitos, esencialmente de orden académico y económico, asegurando así que las limitaciones de renta no constituyan un obstáculo para el acceso a las enseñanzas correspondientes, lo cierto es que todo ello no debe impedir la gestión descentralizada de las ayudas y la atención a las peculiaridades territoriales” (FJ 11).

17

se tendrán que determinar, partiendo de la información de la cual disponen el

Estado y las comunidades autónomas, de acuerdo con criterios objetivos. El

Tribunal concluye en su fundamento jurídico 11 que se deberá reservar un

porcentaje de los fondos económicos sin distribuir, con el fin de corregir las

disfunciones que se puedan producir al no disponer de una lista única de

solicitantes.

3.2. La conflictividad actual

Desgraciadamente, con la entrada en vigor del Real decreto 1721/2007 no se

ha puesto fin a la conflictividad sobre esta materia, dado que el Gobierno del

Estado aún se reserva la gestión y concesión de las becas y ayudas que

considera no territorializables, que, como ya hemos enunciado, son las

siguientes: las dirigidas a cursar estudios en una comunidad autónoma

diferente a la del domicilio familiar del estudiante, las destinadas a los

estudiantes de la UNED, del Centro de Investigación y Desarrollo de la

Enseñanza a distancia, de Ceuta, de Melilla y de los centros españoles en el

exterior.25 También mantiene transitoriamente la competencia de gestión de las

becas y ayudas territorializadas, mientras no se hayan aprobado los corres-

pondientes traspasos de funciones, medios y servicios a las comunidades

autónomas.

Tal como se establece en el preámbulo del Real decreto 1721/2007, uno de los

objetivos perseguidos es garantizar el derecho de acceso a las becas en

igualdad de condiciones en todo el territorio. La reserva estatal de

centralización de la gestión viene motivada por el hecho de que el Estado

considera que es necesaria para preservar el interés general, que aplicado al

fomento del estudio se traduce en la garantía de las condiciones de igualdad

en el ejercicio del derecho a la educación.

En el tratamiento de la centralización de la gestión de las becas y ayudas no

territorializadas que efectúa el Real decreto, y que consideramos que invade

las competencias de la Generalitat, debemos hacer una especial remisión a los

25 Pese a lo que establece el artículo 114.5 EAC, la Generalitat no ha participado en la determinación del carácter no territorializable de estas subvenciones estatales, que tampoco establecen cual ha de ser la participación de la Generalitat en su gestión y tramitación.

18

artículos 111 y 115 EAC que prevén, respectivamente, el contenido de la

competencia compartida entre el Estado y la Generalitat, y el alcance territorial

y los efectos de las competencias de la Generalitat, que están inicialmente

referidas al territorio de Cataluña, a excepción de aquellos supuestos previstos

expresamente en el Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la

eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la

Generalitat. El artículo 115.2 EAC establece que en los casos en que el objeto

de las competencias sea de un alcance superior al del territorio de Cataluña, la

Generalitat las ejerce sobre la parte que esté situada en su territorio, sin

perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros

entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las

comunidades autónomas afectadas.26 De manera significativa, hay que tener

presente la STC 31/2010 sobre el Estatuto de autonomía, tanto en relación con

su afectación sobre las competencias de la Generalitat, como en relación a las

consideraciones y fundamentos jurídicos que efectúa en el artículo 115 EAC y

también, directamente con relación a la actividad de fomento, sobre el artículo

114.5 EAC.

Durante la tramitación del Real decreto 1721/2007, en fase de proyecto, la

Generalitat de Cataluña, con respecto al ámbito universitario, manifestó

reiteradamente su disconformidad con la exclusión de la territorialización de las

becas para cursar estudios en la UNED, así como de las destinadas a cursar

estudios en una comunidad autónoma diferente de la del domicilio familiar del

estudiante por considerar, en este último caso, que no cumplía la STC

188/2001. Las convocatorias en dicha sentencia impugnadas y que el Tribunal

consideró territorializables en su integridad no efectuaban esta distinción, sino

que integraban todos los supuestos.

26 Conviene recordar que la jurisprudencia constitucional sobre la supraterritorialidad que encuentra su exponente en una consolidada doctrina, en la que el Tribunal sustenta, resumidamente, que cuando la defensa del interés general pueda requerir la intervención del Estado para salvaguardar la eficacia de las medidas adoptadas, sólo excepcionalmente puede comportar la centralización, y considera que la facultad de coordinación estatal es el criterio de intervención generalmente aplicable cuando la competencia sobrepase el territorio de la comunidad autónoma. Recuerda el Tribunal que la supraterritorialidad por si misma no configura un título competencial (STC 102/1995, (FJ 19); 194/2004 (FJ 16) y 33/2005 (FJ 6).También, específicas sobre el fomento de la educación destacamos en su totalidad la STC 188/2001 y 212/2005, y por considerarlas: STC 37/1981, 329/1993, 239/1999, 223/2000, entre otras. Ahora debe añadirse la STC 31/2010, que también aborda esta cuestión.

19

La reserva estatal de la gestión centralizada de las becas de movilidad,

contenida en el artículo 1.4 del Real decreto 1721/2007 no encuentra, en

nuestra opinión, justificación competencial, dado que, tal como señaló la STC

188/2001, reiterada en la STC 212/2005, las dificultades derivadas de la

territorialización son salvables aplicando diversas técnicas (FJ 10 y 11):

a) El intercambio de información entre Estado y comunidades autóno-

mas que permita alcanzar criterios objetivos con el fin de distribuir

territorialmente los fondos presupuestarios estatales destinados al

fomento del estudio.

b) El establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación,

mediante los cuales se pueda garantizar la eficacia de las medidas de la

acción de fomento.

c) La reserva de un fondo centralizado para distribuir entre los becarios

con más derecho con independencia de su localización territorial.

d) La utilización de cualquier otra técnica que no implique la

centralización del procedimiento de otorgamiento.

La doctrina constitucional manifiesta que la garantía de la eficacia de la

normativa del Estado tiene que ser compatible con el principio de autonomía,

de manera que las dificultades en la gestión no se conviertan en una excusa

para el legislador estatal para afectar competencias de las comunidades

autónomas.27 El Tribunal conmina al Estado a buscar vías de coordinación y

colaboración, y a encontrar puntos de conexión que hagan posible el ejercicio

de las competencias autonómicas cuando existan elementos de supraterri-

torialidad.28

27 “La garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que, en tal sentido, las dificultades que pudieran existir no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (SSTC 106/1987, FJ 4), (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10), (STC 188/2001, FJ 11)”. También, y entre otras, STC 146/1986, 75/1989 i 13/1992. 28 Por otro lado, es difícilmente defendible la no territorialización del fomento de la movilidad y la consecuente reserva estatal, si tenemos en cuenta que el País Vasco, desde que aceptó el traspaso, convoca y gestiona las becas y ayudas al estudio, incluidas las de movilidad. El concierto económico del que disfrutan los territorios forales no puede alterar el régimen de distribución de competencias establecido en la CE y los respectivos estatutos de autonomía,

20

Otro de los efectos no deseados del Real decreto 1721/2007, y que impide el

pleno ejercicio de las competencias por la Generalitat, se deriva de las previ-

siones de su disposición adicional cuarta, dado que mantiene transitoriamente

la competencia centralizada y condiciona el ejercicio de las competencias

autonómicas a la efectividad del traspaso de funciones, medios y servicios, en

la materia.

Esta decisión normativa, que en la práctica convierte la transitoriedad en una

condición suspensiva, contraviene la doctrina constitucional declarada en la

STC 158/2004,29 que no admite la retención de competencias por el Estado, ni

que sea con carácter transitorio, cuando alegue desacuerdo con las comuni-

dades autónomas o la falta del traspaso, y según la cual la titularidad de la

competencia corresponde a las comunidades autónomas desde la aprobación

del Estatuto de autonomía que la incluya, sin que exista una entrada en vigor

diferida a la aprobación de los acuerdos de traspasos. La doctrina admite que

opere la retención estatal del ejercicio de una competencia, de manera

transitoria, sólo en aquellas competencias que por su naturaleza requieran de

manera imprescindible el traspaso previo; supuesto no atribuible a la actividad

de fomento del estudio, tal como queda demostrado en el hecho de que la

Generalitat, en la práctica, ya gestiona buena parte las becas y ayudas

mediante un convenio de colaboración con el Ministerio de Educación. El

Tribunal Constitucional tampoco admite la retención de la gestión centralizada,

cuando el Estado alega dificultades para alcanzar un acuerdo con las comuni-

dades autónomas, o la urgencia para conceder las ayudas.30

Finalmente, también debemos señalar que la reserva estatal de las convo-

catorias de movilidad y de estudios no presenciales en la UNED plantea otras

dificultades añadidas. Una de las más importantes es su difícil encaje con el

aunque a veces parece actuar de manera habilitante para el ejercicio de determinadas funciones. 29 STC 158/2004 (FJ 7); 230/2003 (FJ 6) 208/1999 (FJ 7). También, y en general, STC 25/1983; 76/1983; 87/1983; 88/1983; 113/1983. 30 Llegado este punto, no podemos ignorar que, pese a la doctrina constitucional expuesta y a la voluntad de la Generalitat de llevar a cabo la gestión completa, sin que se vea condicionada por la decisión estatal de retener funciones hasta la efectividad del correspondiente traspaso, en una actividad subvencional como es el fomento del estudio, que comporta unos compromisos económicos de gestión considerables, es absolutamente necesario que se materialice un buen traspaso de los medios y los servicios.

21

sistema de dobles umbrales establecido por el Real decreto 1721/2007, con la

finalidad de dar respuesta, una de las posibles, a la garantía de la igualdad real

y efectiva en el acceso a los estudios universitarios, al considerar, por primera

vez, la posibilidad de adaptar el sistema de becas y ayudas a las condiciones

socioeconómicas reales de los estudiantes.31 En el ámbito universitario, la

igualdad que requiere el artículo 45 LOU, en redacción dada por la LOMLOU,

está en establecer la base que se tenga que aplicar para definir las variables

socioeconómicas de cada comunidad autónoma a efectos de determinar el

umbral superior, haciéndose necesaria la efectiva coordinación entre comuni-

dades autónomas, en los términos que prevé el mismo artículo, y en los otros

admitidos estatutariamente.

Los mecanismos de equilibrio e igualdad socioeconómica que recoge el mismo

Real decreto 1721/2007 (sistema de intervalos) pueden entrar en contradicción

con la reserva estatal de las becas de movilidad. Las becas y ayudas se con-

ceden en función de los costes que genera la educación para los estudiantes,

teniendo en cuenta las circunstancias socioeconómicas de su unidad familiar; y

son otorgadas de acuerdo con los niveles de renta y patrimonio de la unidad

familiar y del rendimiento académico del estudiante. Las becas y ayudas de

movilidad podrían ser territorializadas si la normativa reguladora adoptara

como punto de conexión el domicilio familiar o la vecindad administrativa del

solicitante, sin perjuicio de que el Estado pueda continuar estableciendo, de

manera reglada, los inputs que contabiliza para determinar los importes que ha

de percibir el estudiante beneficiario.

31 “«El principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts.1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales» (en el mismo sentido, SSTC 227/1988, de 9 de julio, F. 4; 150/1990, de 4 de octubre [RTC 1990, 150], F. 7; 186/1993, de 7 de junio [RTC 1993, 186], F. 3;319/1993, de 27 de octubre [RTC 1993, 319], F. 5; 173/1998, de 23 de julio, F. 10; 131/2001, de 7 de junio [RTC 2001, 131], F. 4).”

22

La no territorialización de las becas y ayudas destinadas a los estudiantes de

la UNED también puede generar efectos distorsionadores en la aplicación de

los umbrales, dado que comporta, por una parte, que los estudiantes con

vecindad administrativa y residencia familiar en Cataluña que estudien en la

UNED no se puedan beneficiar de la aplicación de "el intervalo autonómico"

(cofinanciado), que puede actuar como mecanismo de compensación de las

desigualdades socioeconómicas derivadas de las diferencias entre comunida-

des autónomas; y por otra parte, que los estudiantes de la UOC, con indepen-

dencia de su procedencia, y a pesar de que puedan no tener ninguna vincula-

ción territorial con Cataluña, en teoría, se podrían beneficiar del " intervalo

autonómico", dado que corresponde a la Generalitat la gestión de dichas

becas.

Vistas las discrepancias existentes sobre el Real decreto 1721/2007, y en

defensa de las competencias de la Generalitat, el Gobierno acordó presentar el

conflicto positivo de competencia núm. 3321- 2008 contra los artículos 1.4,

41.4 y la disposición adicional cuarta del Real decreto 1721/2007. Puesto que

dicho conflicto todavía está pendiente, habrá que esperar al pronunciamiento

correspondiente del Tribunal Constitucional sobre las cuestiones planteadas,

en el cual la Generalitat confía ver reconocidas sus competencias. Resumida-

mente son las siguientes:

a) La Generalitat tendría que ser la administración competente para

gestionar las becas de movilidad intercomunitaria y las de la UNED,

dirigidas a los alumnos con domicilio familiar en Cataluña. Las becas de

movilidad podrían ser territorializadas si la normativa reguladora

adoptara como punto de conexión el domicilio familiar o cualquier otro

que evitara la centralización de las becas.

b) El ejercicio por parte de la Generalitat de las funciones de gestión de

las becas y ayudas previstas en el artículo 41 del Real decreto

1721/2007 no debería condicionarse al traspaso previo de las

competencias en dicha materia.

3.3. Breve referencia a la STC 31/2010, de 28 de junio, dictada sobre el

Estatuto de Autonomía de Cataluña

23

Aunque en breve apunte, no podemos dejar de mencionar la STC 31/2010, de

28 de junio, dictada sobre el EAC, dado que si bien no cuestiona directamente

los artículos que tratan las submaterias relativas al fomento del estudio univer-

sitario y no universitario, con fondos estatales, artículos 172.1,g) y 131.3, d)

EAC, respectivamente, sí que afecta a otros artículos que tienen una

incidencia directa sobre los mismos. Nos referimos especialmente a los artí-

culos 110 y 111 EAC que definen el alcance de las competencias de la

Generalitat exclusivas y compartidas; y también a los artículos 114 y 115 EAC,

reguladores el primero de la actividad de fomento y el segundo del alcance

territorial y de los efectos de las competencias. En la medida en que

corresponda, las valoraciones que la STC 31/2010 efectúa sobre dichos

artículos tendrán que ser consideradas en su posterior interpretación y

aplicación.

Efectivamente, la STC 31/2010 de la cual se dispone de pocos estudios

doctrinales, ha sido, sin embargo, comentada en base a lecturas de

especialistas en publicaciones muy recientes, que mayoritariamente coinciden

en manifestar que la Sentencia tiene unos efectos parcialmente desactivadores

de las competencias de la Generalitat, que en buena parte son el resultado de

los fundamentos jurídicos efectuados por el Tribunal, donde se recogen inter-

pretaciones y consideraciones que sin duda marcarán, a veces muy nega-

tivamente, el EAC.32 En palabras del profesor Antoni Bayona:

(...) la Sentencia tiene especial trascendencia porque, más allá de las

declaraciones de inconstitucionalidad o interpretativas concretas, determina la

pérdida del valor jurídico del Estatuto como tal. En las partes no afectadas por

la Sentencia, el Tribunal admite la constitucionalidad de las determinaciones

competenciales, pero considerando que tienen esencialmente un valor

descriptivo que ha de pasar siempre por el filtro que supone la jurisprudencia

presente y futura del Tribunal como intérprete de la Constitución.33

32 Destacamos, por considerarlos, los artículos del bloque relativo a las competencias, elaborados por varios autores en la Revista Catalana de Dret Públic. Especial Sentència sobre l’Estatut. Barcelona: Escola d’Administració Pública, 2010. 33 A. Bayona Rocamora. “La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la definició de compe-tències. Les competències exclusives, les compartides i les executives”, Revista Catalana de

24

Brevemente, y con respecto al contenido de la Sentencia sobre los preceptos

mencionados anteriormente, si consideramos el artículo 110 EAC relativo a las

competencias exclusivas de la Generalitat, se deberá tener presente que la

declaración de exclusividad sólo es constitucional si se entiende que no impide

que el Estado pueda continuar ejerciendo las competencias que la Constitución

–interpretada por el Tribunal Constitucional– atribuye al Estado sobre la mate-

ria o sectores de la materia declarados exclusivos por el EAC (FJ 58). Si

consideramos aplicable el artículo 111 EAC, puesto que en el caso concreto de

las becas y ayudas al estudio con fondos estatales, la intervención estatal en

este ámbito deriva, de acuerdo con la doctrina constitucional, del título

competencial previsto en el artículo 149.1.30 CE, el esquema de aplicación

sería el de bases-desarrollo.

El Tribunal Constitucional declara inconstitucional el inciso siguiente del

artículo 111: "como principios o mínimo común normativo en normas con rango

de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la

Constitución y con este Estatuto", al considerar que la definición es limitativa

de las facultades que tiene el Estado, que puede fijar bases mediante normas

reglamentarias y, si procede, mediante actos de ejecución. La opinión del

Tribunal sorprende si tenemos en cuenta que el inciso que se ha anulado es

una regla que deriva de la doctrina constitucional consolidada en relación con

el alcance material del concepto de bases.34

Finalmente, el sistema de becas y ayudas como actividad de fomento queda

conectado al artículo 114 EAC. Dicho artículo es un intento del Estatuto de

"constitucionalizar", entendido en el sentido de incorporar la doctrina consti-

tucional al bloque de constitucionalidad, las reglas aplicables en un ámbito en

que el Estado sistemáticamente ha ignorado la doctrina constitucional y ha

Dret Públic. Especial Sentència sobre l’Estatut, Escola d’Administració Pública, Barcelona, 2010. 34 Para más información, ver “Informe sobre la STC que resuelve el recurso de incons-titucionalidad presentado por 50 Diputados y Senadores del Partido Popular Contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña”, elaborado por un grupo de expertos por encargo del presidente de la Generalitat.

25

generado y genera todavía mucha conflictividad.35 De este artículo se impugnó

el apartado 5, que establece la participación de la Generalidad en la deter-

minación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comu-

nitarias europeas, así como también la participación, en los términos que fije el

Estado, en su gestión y tramitación. El Tribunal Constitucional concluye, en el

fundamento jurídico 62, que según el mismo precepto impugnado, "la Genera-

litat no determina el carácter de la subvención, sino que participa en el proceso

decisorio privativo del Estado, único competente para establecer los casos y

las maneras en qué dicha participación se tenga que verificar (...) " y también

indica que la participación de la Generalitat en la gestión y tramitación de las

subvenciones no territorializables queda sometida a los "términos que fije el

Estado", que podrán ser establecidos dentro de los límites señalados por la

doctrina constitucional. El Tribunal Constitucional desestima la impugnación del

artículo 114.5 EAC y confirma de esta manera su constitucionalidad. Aun así,

debemos estar atentos a las líneas argumentales utilizadas en el fundamento

jurídico 62 que incorpora una cierta interpretación restrictiva del precepto.

La STC 31/2010 también está referida al artículo 115 EAC, que establece el

alcance territorial y los efectos de las competencias de la Generalitat, y que fue

recurrido en todo su alcance. El Tribunal Constitucional, en el fundamento

jurídico 63, recuerda expresamente su doctrina anterior, emitida en la STC

37/1981, de 16 de noviembre,36 y considera que una buena parte de la impug-

nación de dicho artículo tiene carácter preventivo y se fundamenta en la hipó-

tesis de una interpretación no necesariamente deducible del precepto. Conclu-

ye el alto Tribunal que el artículo 115 EAC se acomoda al principio de la

doctrina constitucional consolidada. El Tribunal Constitucional también deses-

tima la impugnación del artículo 115 EAC, que queda confirmado constitu-

cionalmente.

35 Para más información, ver C. Viver Pi-Sunyer, “Les competències de la Generalitat a l’Estatut de 2006: objectius, tècniques emprades, criteris d’interpretació i comparació amb els altres estatuts reformats”, a: varios autores, La distribució de competències en el nou Estatut, IEA, Barcelona, 2007, p. 40 y siguientes. 36 “La unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en comprar-timentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posi-bilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación” (STC 37/1981, FJ 1).

26

La preocupación por la acción estatal de fomento trasciende el ámbito de la

Generalitat y es común a otras comunidades autónomas que así lo han mani-

festado en el marco de los "Encuentros entre Comunidades Autónomas para el

Desarrollo de sus Estatutos de Autonomía". Los "Encuentros" es un foro en

funcionamiento desde 2008 donde se reúnen las comunidades que tienen

voluntad de profundizar en el desarrollo de sus estatutos de autonomía. La

"Declaración sobre la incidencia de la actividad subvencional del Estado en el

sistema de distribución de competencias" (Palma de Mallorca, 8 de marzo de

2010) es un reflejo de dicha preocupación e implica un intento de las

comunidades autónomas participantes de expresar aquellos aspectos que

consideran necesarios a fin de que las subvenciones estatales sean conformes

al sistema constitucional de distribución de competencias. 37

4. El traspaso de servicios a la Generalitat de Cataluña en materia

de becas y ayudas al estudio

4.1. El impulso y la evolución de un traspaso aún pendiente

Para entender la reivindicación histórica de la Generalitat de ampliación del

traspaso de servicios de las becas y ayudas, nos tenemos que remontar al

momento en que se formalizaron los traspasos iniciales en materia de

enseñanza y especialmente en materia de universidades. En el año 1985 se

transfirieron al País Vasco la regulación y gestión de las convocatorias de las

becas para estudiantes de enseñanza superior con vecindad administrativa en

su territorio, añadiendo que en las convocatorias se tendrían que respetar los

criterios básicos establecidos por el Estado. Cataluña, pocos meses antes,

había recibido sólo la gestión de las becas y ayudas al estudio universitario, sin

incluir la convocatoria. Este trato diferente ha permitido que, a pesar de partir

del mismo título competencial, el País Vasco esté desarrollando funciones,

que, contrariamente, se han negado a Cataluña.

37 Según la información de la web http://www.comunidadesautonomas.org/ actualmente cuenta con la participación del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, La Rioja, Múrcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Canarias, Castilla-la Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castella y León. También puede consultarse el documento relativo a subvenciones.

27

La Generalitat, sin embargo, no se limitó a reclamar el traspaso de la gestión

completa, sino que, paralelamente, y con el fin de hacer efectiva su compe-

tencia de desarrollo normativo, pidió una modificación de la regulación estatal,

para flexibilizarla, de manera que permitiera un ámbito efectivo en la normación

autonómica.

En dicho proceso, el primer documento que debemos destacar es el llamado

"Acuerdo de bases para efectuar el traspaso en materia de becas y ayudas al

estudio de carácter universitario", aprobado por la Comisión Mixta de

Traspasos Estado-Generalitat de Cataluña, el 23 de septiembre de 1998. Tal

Acuerdo -apartado 2- supeditaba la fecha de efectividad del traspaso a la en-

trada en vigor de los reales decretos que modificasen la normativa vigente en

materia de becas y ayudas al estudio universitario,38 y seguidamente -apartado

3- la Administración del Estado declaraba su voluntad de aprobar la nueva

regulación con la antelación suficiente para que pudiera entrar en vigor el

Acuerdo de traspasos antes de la convocatoria correspondiente al curso aca-

démico 1999-2000.39

Este acuerdo incipiente de 1998 no se cumplió en ninguno de sus extremos,

dado que la nueva normativa no se aprobó hasta diciembre del año 2007,

nueve años más tarde de la fecha anunciada. Los cambios políticos en las dife-

rentes legislaturas y la inercia especialmente fuerte en esta materia, implicaron

un largo paro en la negociación efectiva del traspaso, sin que ni las iniciativas

parlamentarias, ni las peticiones reiteradas para activarlo por parte de la

Administración catalana encontraran una respuesta positiva, más allá de

documentos internos de trabajo y algunas manifestaciones políticas. Durante

estos años, aunque el traspaso parecía indefinidamente atascado, se consi-

guieron mejoras normativas, especialmente destacadas en el artículo 45 LOU.

38 Recordamos que en ese momento eran el Real decreto 2298/1983, de 28 de julio, y el Real decreto 1123/1985, de 19 de junio, ahora derogados por el Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre. 39 La Generalitat comenzó a reclamar el traspaso en 1993, a resultas de la doctrina recogida en la STC 13/1992. El primer Acuerdo de la Comisión Mixta de 1998 se produjo después de la interposición por la Generalitat de los conflictos positivos de competencias contra las órdenes del Ministerio de Educación y Ciencia de los cursos 1994-1995 i 1997-1998, resueltos en la STC 188/2001.

28

Fue con posterioridad a la aprobación del Real decreto 1721/2007, ahora

vigente, cuando se dio un nuevo impulso al traspaso, teniendo en cuenta que

el mismo reglamento se remite a la necesidad de un acuerdo de la Comisión

Mixta que apruebe las funciones, los medios y los servicios que se tienen que

traspasar a las comunidades autónomas, para que éstas puedan, en los

términos previstos, alcanzar el pleno ejercicio de sus competencias. Las

referencias al acuerdo de traspaso las encontramos, también, en las órdenes

de convocatoria ministeriales y en los convenios de colaboración para la

gestión anuales. La incorporación de tales remisiones, explícitas y condi-

cionantes, en la producción normativa y administrativa estatal, que tienen como

fin el traspaso, lo hacen plenamente necesario. Este hecho supuso que duran-

te los dos años siguientes, 2008 y 2009, se empezara una nueva etapa,

todavía no culminada, de negociación bilateral, con una destacable repercusión

mediática en los medios de comunicación.40 Del análisis de esta etapa debe-

mos destacar una gran profusión de documentación interna de carácter téc-

nico, de cuyo estudio se constatan todavía discrepancias importantes, a pesar

de los intentos de buscar soluciones y aproximar posiciones por ambas

partes.41

Otra dificultad añadida es que estamos ante un traspaso atípico, en el que no

es fácilmente encajable la sistemática propia de los traspasos.42 Debemos

tener presente que la Generalitat (AGAUR) realiza toda la gestión, a excepción

de la convocatoria, desde el año 2005, mediante la formalización de acuerdos

de colaboración anuales con el Ministerio de Educación, lo que repercute en

los criterios aplicables al traspaso de efectivos y en la valoración de sus costes

(dotación de personal y costes materiales de la Administración del Estado

dedicados total o parcialmente a la gestión de las becas y ayudas de los

40 La primera propuesta de acuerdo de traspaso de la Generalitat data del 7 de octubre de 2008 y la primera contrapropuesta estatal data del 12 de febrero de 2009. 41 A esta situación debe añadirse el impacto de la interposición por el Gobierno de la Gene-ralitat del conflicto positivo de competencias núm. 3321-2008 ante el Tribunal Constitucional contra algunos preceptos del Real decreto 1721/2007, que pone en evidencia la dificultad de resolver determinados aspectos relativos al traspaso. 42 El Real decreto 1666/1980, de 31 de julio, fija las normas que regulan la forma y las condi-ciones a las que se tienen que ajustar los traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña, y el articulo 210.2,f) EAC establece que corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat acordar la valoración de los traspasos.

29

estudiantes de Cataluña).43 Es, precisamente, en el desacuerdo sobre las

dotaciones económicas que deben corresponder a la Generalitat donde reside

la principal dificultad para alcanzar el acuerdo. Hasta ahora la Generalitat ha

sufragado todos los costes de gestión de las convocatorias, de acuerdo con el

convenio de colaboración anual y, ahora, reclama el abono por parte de la

Administración del Estado de los gastos debidos, y también un compromiso

económico que garantice que podrá continuar efectuando la gestión con los

niveles de calidad y eficiencia que requiere la buena prestación de dicho

servicio.44En cualquier caso, la Generalitat considera imprescindible que en el

acuerdo de traspaso se establezcan los mecanismos adecuados para proceder

a la transferencia de los créditos de los Presupuestos Generales del Estado,

necesarios para hacer frente a las ayudas y becas otorgadas por la Generalitat.

Al margen de las cuestiones económicas mencionadas y aún no resueltas, se

mantienen abiertas algunas discrepancias en la negociación relativas al

alcance material del traspaso. Resumidamente son las siguientes:

a) La Generalitat solicita ampliar el traspaso a los préstamos para estudios

universitarios, en sus diversas modalidades, determinando en el

acuerdo las funciones y servicios que le correspondan, y computando en

el coste del traspaso los importes relacionados con la política de

créditos; y, si no es posible alcanzar este objetivo, aprobar un docu-

mento complementario que vincule al Estado al posterior traspaso y fije

determinadas condiciones. La Generalitat considera que, en virtud de lo

establecido en el artículo 114.5 EAC, debe participar en la determi-

nación del carácter no territorializable, si procede, de los programas,

planes y líneas estatales relativas a los préstamos (atendiendo a su

vertiente subvencional); y también que le corresponde el ejercicio de las

43 El Consejo de Política Fiscal y Financiera aplica un método de cálculo (1995) que sólo computa los recursos de los que dispone el Estado para hacer frente al servicio, y no los recur-sos necesarios para financiar correctamente el servicio que traspasa. 44 Aunque el convenio de colaboración condiciona su liquidación al traspaso, en la negociación económica abierta el Ministerio de Política Territorial sostiene que el cálculo y la liquidación de los costes de gestión se han de remitir a la Comisión de seguimiento del mismo Convenio, y ser tratados de manera desvinculada del traspaso; la Generalitat considera que ambos acuer-dos económicos (sobre el traspaso y sobre la liquidación de la gestión) deben quedar vincu-lados y se tienen que adoptar de manera simultanea en el tiempo o quedar garantizados, sin perjuicio del órgano a quien corresponda la decisión y de la articulación jurídica que se precise y, si conviene, con la formalización de un nuevo convenio.

30

funciones ejecutivas. En el caso que el traspaso de los préstamos quede

finalmente pospuesto, y mientras no se produzca, debería corresponder

a la Generalitat gestionarlos en su territorio, en el marco del correspon-

diente convenio de colaboración u otros medios de cooperación entre la

Administración del Estado y la Generalitat. En cualquier caso, el Estado

tendría que liquidar, en cada ejercicio económico, los gastos resultantes

de las funciones ejecutivas que ejerza la Generalitat.

b) En relación con las becas y ayudas para estudios no presenciales, se

acepta que puedan corresponder a la Generalitat las que permiten

estudiar en la UOC y en otros centros no presenciales dependientes de

la Generalitat. Contrariamente, se mantiene la reserva estatal sobre las

ayudas y becas de movilidad y las destinadas a estudios no

presenciales para estudiantes de la UNED con domicilio familiar en

Cataluña. Recordemos que estas dos modalidades se encuentran

pendientes de sentencia del Tribunal Constitucional, puesto que el

Estado mantiene su carácter de no territorializables. Según nuestro

criterio, estas becas podrían incluirse en el traspaso, cosa que permitiría

superar la confrontación pendiente en el conflicto positivo de

competencia núm. 3321-2008, y conseguir una solución política

pactada. En caso contrario, sería necesario adoptar un acuerdo comple-

mentario que delimite, en la medida de lo posible y en los términos que

correspondan, la efectividad de un traspaso posterior.

En el estado actual de negociaciones, podemos considerar que existe inicial-

mente, un acuerdo que se basa en la siguiente distribución de funciones.

a) Correspondería asumir a la Generalitat, respecto de los solicitantes con

domicilio familiar en Cataluña, que cursen también en Cataluña estudios

conducentes a un título con validez en todo el territorio nacional (oficial),

las funciones siguientes: la regulación de los órganos y de las

comisiones de selección y sus normas de funcionamiento; la tramitación

de las solicitudes, la resolución del procedimiento y la notificación de la

concesión a las personas interesadas; la acreditación y el pago de la

beca o ayuda; la declaración de los supuestos de incompatibilidad entre

becas y ayudas al estudio; el control, la verificación y la inspección del

31

sistema de becas en su ámbito de competencia; la revocación, en su

caso, de las becas concedidas; la instrucción de los expedientes de

modificación y reintegro y su resolución; la gestión de los créditos

procedentes de los Presupuestos Generales del Estado que se le

transfieran cada año para becas y ayudas al estudio; la regulación,

convocatoria, tramitación, resolución y pago de las becas y ayudas al

estudio para cursar estudios no presenciales en centros docentes,

universitarios y no universitarios, dependientes de la Generalitat de

Cataluña, con independencia del domicilio familiar de los solicitantes; la

remisión al Ministerio de Educación de la información actualizada sobre

la gestión de las becas y ayudas al estudio, a efectos estadísticos en los

términos que se establezcan en el acuerdo complementario/convenio de

colaboración;45 y el resto de funciones de carácter ejecutivo relacio-

nadas con las becas y ayudas al estudio.

b) Las funciones que quedarían reservadas a la Administración del Estado

en relación con las becas y ayudas al estudio que se financian con

cargo a créditos del programa de becas y ayudas a estudiantes de los

Presupuestos Generales del Estado son: la regulación básica de las

becas y ayudas al estudio, sin perjuicio de las competencias normativas

y de ejecución que correspondan a la Generalitat; la determinación con

carácter básico, de los requisitos, las condiciones socioeconómicas y

otros factores precisos para asegurar la igualdad en el acceso a becas y

ayudas al estudio en todo el territorio; la declaración de los supuestos de

incompatibilidad entre becas y ayudas al estudio; la determinación del

carácter no territorializable de las becas y ayudas, con la participación

de la Generalitat que corresponda,46 así como su convocatoria, gestión,

concesión y pago, de conformidad con lo establecido en la normativa

básica estatal; el mantenimiento de la base de datos de beneficiarios de

becas y ayudas al estudio, así como su conservación actualizada, con

objeto de control parlamentario del crédito, y de dar cumplimiento a las 45 Esta transmisión de información no es propiamente una función de la Administración de la Generalitat, sino el resultado de la colaboración en el mantenimiento de un sistema general de información. 46 Se mantienen discrepancias sobre el grado de participación de la Generalitat en esta decisión.

32

resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de becas y ayudas al

estudio y para mantener la estadística con finalidades estatales; la

asignación de los créditos presupuestarios que se destinen a becas y

ayudas al estudio con un número predeterminado de beneficiarios, con

el acuerdo previo de la Conferencia Sectorial de Educación o de la

Conferencia General de Política Universitaria, así como las entregas

correspondientes; y las entregas a las comunidades autónomas de los

fondos correspondientes a las becas y ayudas al estudio concedidas por

la comunidad autónoma en virtud de convocatorias sin número

predeterminado de beneficiarios.

c) Las funciones en que podrían concurrir la Administración del Estado y la

Generalitat se refieren a las cuestiones siguientes: la realización de

planes y programas conjuntos para otorgar becas y ayudas al estudio; la

obligación de los órganos competentes de la Generalitat de Cataluña de

facilitar a la Administración del Estado la información necesaria para

mantener actualizada la base de datos de beneficiarios de becas y

ayudas al estudio de carácter estatal, mediante el procedimiento que

ambas administraciones acuerden; la obligación de los órganos compe-

tentes de la Administración del Estado de facilitar a la Generalitat de

Cataluña todos los datos que sean necesarios para los fines que le son

propios, mediante el procedimiento que acuerden ambas administra-

ciones y cualquier otra medida de apoyo y colaboración que pueda

contribuir a la relación y coordinación entre la Administración del Estado

y la Generalitat de Cataluña.

La participación de la Generalitat en la gestión y tramitación de otras medidas

de fomento económico del estudio financiadas con cargo a los Presupuestos

Generales del Estado, deberá llevarse a cabo de conformidad con lo que se

prevea en un acuerdo complementario en que estas medidas puedan ser

concretadas. Finalmente; y en lo que respecta al contenido económico del

traspaso, aún no se ha progresado, ya que las cifras hasta la fecha apuntadas

no son aceptables para la Administración catalana. Tampoco podemos pasar

por alto que uno de los objetivos directamente vinculados al traspaso es el de

paliar el déficit incremental que la aplicación del sistema general de becas y

33

ayudas al estudio ha significado para Cataluña, especialmente grave en los

estudios universitarios. La asunción plena de competencias por la Generalitat

también debe suponer un cambio en esta dinámica, y permitir que Cataluña

alcance los objetivos propios de las políticas de fomento reconocidas interna-

cionalmente como eficientes.

4.2. Algunos datos del sistema general de becas y ayudas al estudio

universitario y su impacto en Cataluña

En paralelo a la negociación del traspaso de servicios, es necesario obtener las

dotaciones económicas suficientes con cargo a los presupuestos generales del

Estado, que permitan hacer frente a las necesidades de los estudiantes

catalanes teniendo en cuenta la realidad socioeconómica de Cataluña.47 El

fomento general del estudio universitario aún está muy lejos de lograr los

objetivos propios de un sistema de fomento eficiente, y eso es especialmente

preocupante en Cataluña, tal y como se hace evidente en la gráfica y las tablas

siguientes.48

Tabla 1. Evolución de las becas del sistema general. España

España 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005

Estudiantes matriculados 1.435.985 1.408.161 1.371.679 1.344.584 1.314.885 1.279.447

Becarios 388.303 376.128 360.711 321.258 303.442 189.590

Importes becas (miles €) 411.294,07 465.786,00 488.085,03 482.072,80 476.802,21 484.404,60

Importes becas (miles € constantes) 419.262,37 452.658,89 457.865,88 438.646,77 418.247,55 415.441,34

Importe € / becarios 1.059,20 1.238,37 1.353,12 1.500,58 1.571,31 2.555,01

Importe € / becarios (€ constantes) 1.079,72 1.203,47 1.269,34 1.365,40 1.378,34 2.191,26

% becarios / matriculados 27,04% 26,71% 26,30% 23,89% 23,08% 14,82%

47 Es normalmente aceptado que un sistema de fomento del estudio universitario adecuado tiene que cumplir los objetivos siguientes: a) hacer posible la dedicación en exclusiva al estudio para mejorar la eficacia del sistema; b) favorecer la movilidad y contribuir a la competencia entre instituciones universitarias y a la mejora de la calidad; c) introducir un sistema de incentivos que premie el esfuerzo y la capacidad de los buenos estudiantes; d) favorecer la emancipación de los jóvenes para que adopten formas de vida adultas y desarrollen responsabilidades individuales y sociales; e) ser compatible con una política de tasas y precios más elevados que favorezcan el incremento de ingresos de las universidades. 48 Datos presentados por el Área de Apoyo a la Planificación en el ámbito de Universidades e Investigación del Comisionado para Universidades e Investigación, relativos a estudios universitarios (octubre de 2010).

34

(Tabla 1. Continuación)

España 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Variación período 1999-2000 al 2007-2008

Estudiantes matriculados 1.252.524 1.246.973 1.237.643 n.d. -13,81%

Becarios 210.499 247.570 331.380 337.847 -14,66%

Importes becas (miles €) 510.750,90 589.300,17 666.189,19 773.761,51 61,97%

Importes becas (miles € constantes) 424.917,55 470.687,04 519.648,36 578.729,62 23,94%

Importe € / becarios 2.426,38 2.380,34 2.010,35 2.290,27 89,80%

Importe € / becarios (€ constantes) 2.018,62 1.901,23 1.568,13 1.712,99 45,24%

% becarios / matriculados 16,81% 19,85% 26,78% n.d. -0,98%

Fuente: Estadística de Becas y ayudas al estudio (MEC) y Las cifras de la educación en España. Estadísticas e indicadores. Varias ediciones. Precios constantes calculados a partir del IPC interanual del mes de enero. Estudiantes matriculados: 1º y 2º ciclo y master oficial; universidades públicas y privadas; centros integrados y adscritos. Se excluye: UNED; UOC y UIMP. Becas y becarios del MEC: se excluye la UNED. Tabla 2. Evolución de las becas del sistema general. Cataluña

Cataluña 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005

Estudiantes matriculados 200.425 196.686 192.027 190.415 187.814 184.658

Becarios 42.447 41.039,00 39.069 35.751 32.662 19.885

Importes becas (miles €) 39.429,83 43.263,00 46.988,50 46.832,00 44.948,79 45.497,40

Importes becas (miles € constantes)

39.463,71 42.043,73 44.079,26 42.613,28 39.428,76 39.020,07

Importe € / becarios 928,92 1.054,19 1.202,71 1.309,95 1.376,18 2.288,03

Importe € / becarios (€ constantes)

929,72 1.024,48 1.128,24 1.191,95 1.207,18 1.962,29

% becarios / matriculados 21,18% 20,87% 20,35% 18,78% 17,39% 10,77%

35

(Tabla 2. Continuación)

Cataluña 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Variación período 1999-2000 al 2007-2008

Estudiantes matriculados 182.308 181.424 181.820 n.d. -9,28%

Becarios 22.252 24.087 34.615 36.579 -18,45%

Importes becas (miles €) 46.112,46 51.564,71 58.870,21 71.744,98 49,30%

Importes becas (miles € constantes)

38.363,11 41.185,87 45.920,60 53.661,17 16,36%

Importe € / becarios 2.072,28 2.140,77 1.700,71 1.961,37 83,09%

Importe € / becarios (€ constantes) 1.724,03 1.709,88 1.326,61 1.466,99 42,69%

% becarios / matriculados 12,21% 13,28 19,04% n.d. -10,11%

Fuente: Estadística de becas y Ayudas al estudio (MEC) y Las cifras de la educación en España. Estadísticas e indicadores. Varias ediciones. Precios constantes calculados a partir del IPC interanual del mes de enero. Estudiantes matriculados: 1º y segundo ciclo y master oficial; universidades públicas y priva-das; centros integrados y Adscritos. Se excluye: UNED, UOC y UIMP. Becas y becarios del MEC: se excluye la UNED. Tabla 3. El peso de Cataluña respecto del total del Estado

Peso de Cataluña respecto del Estado

1999 -2000

2000 -2001

2001 -2002

2002 -2003

2003 -2004

2004 -2005

2005 -2006

2006 -2007

2007 -2008

2008 -2009

Estudiantes matriculados 13,96%

13,97%

14,00%

14,16%

14,28%

14,43%

14,56%

14,55%

14,69%

Becarios 10,93%

10,91%

10,83%

11,13%

10,76%

10,49%

10,57%

9,73% 10,45%

10,83%

Importes becas (miles €) 9,59% 9,29% 9,63% 9,71% 9,43% 9,39% 9,03% 8,75% 8,84% 9,27%

Importe € constantes / becarios

78,32%

78,12%

77,37%

78,58%

75,36%

72,67%

72,63%

66,87%

71,10%

Fuente: Estadística de Becas y Ayudas al estudio (MEC) y Las cifras de la educación en España. Estadísticas e indicadores. Varias ediciones. Precios constantes calculados a partir del IPC interanual del mes de enero. Estudiantes matriculados: 1º y 2º ciclo y master oficial; universidades públicas y privadas; centros integrados y adscritos. Se excluye: UNED, UOC y UIMP. Becas y becarios del MEC: se excluye la UNED.

36

Gráfico 1. Evolución de la situación relativa a Cataluña respecto de España en materia de becas

El porcentaje del PIB que España (2007) destina a becas específicamente para

educación superior es del 0’09%, mientras que la media en los países de la

OCDE es del 0’27%, tres veces superior.49 Del análisis de las magnitudes

principales que caracterizan el contexto educativo universitario catalán, desde

una perspectiva comparada en relación con el resto del Estado y los países de

la OCDE, podemos constatar lo siguiente:

a) Las becas y otras ayudas llegan a una proporción de estudiantes cada

vez menor y esta tendencia se intensifica en Cataluña.

b) Los recursos que reciben los estudiantes del sistema catalán son

sensiblemente inferiores a su peso en el conjunto del sistema

universitario español.

c) El sistema no asume la suficiencia, y por lo tanto, el importe de las

becas y ayudas no cubre la mayor parte de los costes asociados a la

actividad del estudiante.

49 Para más información: “Informe del Sistema Educativo Español, 2009 (vol. 1)”, Ministerio de Educación. Gobierno de España, Madrid; “La primera evaluación del sistema general de becas educativas”, Agencia de Evaluación de la Calidad. Ministerio de la Presidencia. Gobierno de España, Madrid.

37

Respecto al alcance de las becas y ayudas (estudios universitarios) recibidos

en Cataluña, tomando como referencia el curso 1999-2000 y a lo largo de los

nueve cursos siguientes, constatamos que:50

a) La proporción de estudiantes becados respecto de los matriculados se ha

reducido muy significativamente, ya que ha pasado de un 21,18% a un

19,4%, cosa que implica una reducción del 10%, mientras que en el

conjunto del Estado esta proporción se mantiene.

b) La cuantía de las becas (en términos reales) se ha incrementado un

16,4% en Cataluña, mientras que el aumento en España es del 23,9%.

c) La cuantía de ayudas para becario en Cataluña se ha incrementado en

una cuantía muy similar a la del Estado español, pero este incremento se

debe, en gran medida, a la reducción del número de becarios, sobretodo en

Cataluña.

d) Cuatro de las diez universidades con menos proporción de estudiantes

con beca son catalanas.

e) Los estudiantes matriculados en las universidades catalanas representan

un 14,69% del total de estudiantes universitarios del Estado, pero los

becados sólo son el 10,45% de los becarios totales.

f) Un becario en Cataluña recibe un 28,9% menos de recursos que un

becario representativo del Estado.

g) La situación de las becas en Cataluña se ve perjudicada por un nivel de

vida más elevado que el de la media del Estado.

4.3. La actividad política: iniciativas parlamentarias sobre el traspaso de

las becas y ayudas universitarias

El Parlamento de Cataluña ha desarrollado una intensa actividad dirigida a

alcanzar la efectividad del traspaso de servicios a la Generalitat, con un total de

dieciséis iniciativas presentadas a lo largo de las cuatro legislaturas en que

esta cuestión ha sido recurrente (legislaturas V, VI, VII y VIII). El Parlamento ha

pedido al Gobierno su colaboración sobre el traspaso y le ha reclamado que

incluya los recursos económicos adecuados, con una mayor contundencia con

posterioridad a la adopción del Acuerdo de la Comisión Mixta (1998) y de la

50 Datos DID “Dossiers d’Informació Directiva”, núm. 2/2009, Barcelona, Comisionado de Universidades.

38

STC 188/2001, y ha exigido su ejecución; ha instado reiteradamente el

establecimiento de una política general de becas ajustada a las necesidades

socioeconómicas de la población de Cataluña. Además, el Parlamento ha

solicitado cambios en la normativa básica para que ésta reconozca sin fisuras

las competencias de la Generalitat, cumpla los requerimientos del Espacio

Europeo de Educación Superior (EEES) y, en definitiva, permita el desarrollo

en Cataluña de políticas públicas propias. En el Congreso de los Diputados

también se han presentado diversas preguntas e iniciativas, de las cuales sólo

destacamos la mas reciente: la Moción 173/000113, aprobada por el pleno del

Congreso con motivo de una interpelación del Grupo parlamentario catalán

(CIU) relativa al impulso de la política de becas y ayudas, de las que se

reclama su traspaso.

4.4. Apunte final

La Generalitat de Cataluña ha desarrollado, hasta ahora, una discreta actividad

de fomento del estudio con cargo a fondos propios, que está destinada a

objetivos muy concretos, atendiendo a las limitaciones presupuestarias. Actual-

mente, las principales acciones de fomento del estudio en el ámbito univer-

sitario son: las ayudas para estudiantes universitarios de las comarcas del

ámbito del Alt Pirineu, Aran y el Solsonès; las ayudas a estudiantes univer-

sitarios de centros adscritos y, de forma más destacada, el programa de prés-

tamos preferentes subvencionados para estudiantes universitarios y el progre-

ma de préstamos universitarios de postgrado. En el ámbito no universitario,

destacan las acciones siguientes de fomento con cargo a fondos propios: las

becas al estudio para el alumnado con buen rendimiento escolar en la ESO y

las becas de desplazamiento y de residencia para el alumnado que resida en

comarcas con baja densidad de población.

Las políticas propias de la Generalitat en fomento del estudio son claramente

insuficientes sin la efectividad de un buen traspaso y de la obtención de los

fondos económicos necesarios para paliar el déficit histórico que en esta

materia sufre Cataluña. Así pues, será necesario esperar a la evolución que

ahora sigue la negociación del traspaso, que se inició formalmente el año 1998,

y que no parece que doce años más tarde vaya a llegar a buen puerto. Una vez

más las circunstancias cambiantes incidirán en la decisión que se adopte. La

39

negociación simultánea que el Estado ha abierto con otras comunidades

autónomas para el traspaso de servicios en esta materia,51el nuevo cambio de

legislatura en Cataluña, la situación de fuerte crisis económica y su incidencia

grave en los presupuestos públicos, así como el cambio de modelo de fomento

del estudio, sobretodo a nivel universitario, pueden actuar, según la lectura que

se haga, como elementos potenciadores o, contrariamente, desincentivadores

del traspaso, condicionando el ejercicio de las competencias de la Generalitat

en materia de becas y ayudas al estudio, con las graves afectaciones sociales

que comporta, puesto que el objetivo final de dichas medidas de fomento es

garantizar el derecho de las personas al estudio.

5. Los convenios de colaboración para la gestión de las becas y ayudas al

estudio

Desde el curso 2005-2006, vistas las dificultades para conseguir el traspaso, el

Ministerio de Educación y la Generalitat de Cataluña han suscritos para cada

curso académico convenios de colaboración, con la finalidad de que la Gene-

ralitat asuma la gestión de las convocatorias de las becas y ayudas territo-

rializadas, que pueden variar cada curso académico, en función de las políticas

de fomento que aprueba el Estado en este ámbito.52 A pesar de que el Real

decreto 1721/2007 ha establecido las bases del régimen de becas y ayudas al

estudio y de que, por consiguiente, la Generalitat podría efectuar tanto el

desarrollo normativo como la ejecución de todos los actos derivados de la

gestión de las ayudas y becas territorializadas, incluyendo la convocatoria, la

situación descrita no ha cambiado y aún hoy en día, para que la Generalitat

pueda gestionar las becas en nuestro territorio, se requiere la formalización de

un convenio con el Ministerio de Educación, que no la habilita para aprobar las

convocatorias. Este statu quo se debe al hecho de que la disposición adicional

cuarta del Real decreto 1721/2007, que ha sido impugnada en el conflicto

positivo de competencias núm.3321-2008, mantiene transitoriamente la compe-

51 Actualmente, las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón y Canarias. 52 Resolución EDU/1240/2010, de 13 de abril, por la que se da publicidad al Convenio de colaboración entre el Ministerio de Educación y la Generalitat de Cataluña para la gestión de las becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 2009-2010 (DOGC, núm. 5615, 26.4.2010).

40

tencia centralizada y condiciona el ejercicio de las competencias autonómicas a

la efectividad del traspaso de funciones, medios y servicios en la materia.

La habilitación para suscribir convenios de gestión con las comunidades

autónomas se encuentra en las respectivas órdenes de convocatoria53 y, en el

supuesto que la comunidad autónoma aporte cofinanciación, también en los

reales decretos por los que se establecen los umbrales de renta y patrimonio, y

las cuantías de las becas y ayudas al estudio para los cursos académicos

2010-2011, 2009-2010 y 2008-2009, que también la habilitarían a convocar.

Los convenios se califican como convenios de colaboración y se formalizan al

amparo de los artículos 6 y 8 de la Ley 30 /1992, de 26 de noviembre, de

régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento

administrativo común. Si bien es discutible la idoneidad del convenio de colabo-

ración como instrumento para acordar el ejercicio de funciones por parte de la

Generalitat que van más allá de la mera tramitación, lo cierto es que este

instrumento, hasta ahora, no ha sido cuestionado por el Consejo de Estado en

los dictámenes que ha emitido en relación con los reales decretos que incor-

poran esta previsión.54

Los convenios que se han formalizado cada año no han sufrido variaciones

sustanciales, ya que, de un lado, la Orden de convocatoria marca los aspectos

que pueden ser gestionados por la Comunidad Autónoma y, de otro lado, el

Ministerio tampoco ha sido receptivo a las propuestas de mejora.55 El último

convenio de gestión firmado en el momento de la elaboración de este artículo,

que es el correspondiente al curso académico 2009-2010, trata la gestión, la

concesión y el pago de las becas y ayudas al estudio, que se concedan a

53 Ver la disposición transitoria primera apartado 1, de la Orden EDU/1781/2010, de 29 de junio, por la que se convocan becas de carácter general y de movilidad para estudiantes de estudios universitarios para el curso académico 2010-2011, y la disposición transitoria única de la Orden EDU/1461/2010, de 20 de mayo, por la que se convocan ayudas para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo para el curso académico 2010-2011. 54 Dictámenes 608/2010, de 29 de abril; 787/2009, de 14 de may, y 428/2008, de 27 de marzo. 55 Sobre los convenios de colaboración y las subvenciones, ver: Collado, Pablo Javier, Comentario a la Ley General de Subvenciones y a su Reglamento: incidencia en la Generalitat Valenciana, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009 (p. 225-240).

41

beneficiarios que sigan sus estudios y tengan domicilio familiar en Cataluña,

que son las siguientes:56

a) Ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.

b) Becas de carácter general para alumnos de niveles posteriores a la

educación obligatoria que cursen estudios en su misma comunidad

autónoma, incluyendo los masteres oficiales.

c) Becas de colaboración.

d) Becas destinadas a estudiantes de la UOC.

e) Compensación a las universidades por los precios públicos no

percibidos de los becarios que hayan obtenido ayuda de matrícula.

Quedan excluidas del ámbito de gestión del convenio las becas y ayudas

consideradas no territorializadas de acuerdo con el Real decreto 1721/2007.

Las funciones relativas a la gestión de las becas y ayudas al estudio que

desarrolla la Generalitat, de acuerdo con lo establecido en la cláusula tercera

del convenio, son:

a) Aprobar el procedimiento para la gestión de las becas y proceder a la

selección, la adjudicación provisional y en definitiva el pago de las becas y

ayudas al estudio.

b) Inspeccionar, verificar, controlar y, en su caso, resolver los recursos adminis-

trativos que puedan interponerse.

Estas funciones, a nivel universitario, las desarrolla AGAUR, que tiene como

una de sus funciones la ejecución de programas de becas, préstamos,

subvenciones y otras actividades de fomento del estudio universitario. Para

hacer efectiva la gestión de la convocatoria, el convenio determina el

procedimiento de transferencia de los importes de las becas y ayudas, y esta-

blece que las cantidades para compensar a la Generalitat de los gastos deriva-

dos del coste de gestión de las convocatorias se harán efectivas en el marco

del acuerdo de traspaso que se apruebe para la consecución por la Generalitat

de las becas y ayudas al estudio. Ello implica que la Generalitat soporta cada

56 En la propuesta de convenio de gestión de becas y ayudas al estudio para el curso 2010-2011, se añade también la gestión de las ayudas para la matrícula en un master destinadas a titulados universitarios en situación de desocupación.

42

año el coste de gestión de las convocatorias sin haber recibido ninguna

compensación.

La convocatoria de las becas y ayudas continua centralizada, aunque con la

entrada en vigor del Real decreto 1721/2007 es perfectamente factible que la

Generalitat realice la convocatoria, si tenemos en cuenta que sus aspectos

básicos (umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y

ayudas) se determinan para cada curso académico mediante un real decreto

específico. Si tomamos como referencia el Real decreto 557/2010, de 7 de

mayo, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y

las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación para

el curso 2010-2011, veremos que la disposición transitoria segunda prevé la

posibilidad de que las comunidades autónomas que hayan iniciado la

negociación de los traspasos puedan efectuar la convocatoria, siempre que

exista cofinaciación,57 lo que nos permite afirmar que la reserva al Estado de la

convocatoria en el marco de los convenios no responde a ninguna razón

objetiva, ya que se considera viable si la comunidad autónoma aporta

financiación. Debe decirse que los intentos de la Generalitat de desvincular la

posibilidad de convocatoria de su cofinanciación han sido infructuosos.

No podemos finalizar este apartado sin hacer una referencia a la exigencia de

cofinanciación autonómica en las convocatorias. Como hemos visto en el

apartado de este artículo destinado al marco regulador, una de las novedades

del Real decreto 1721/2007 ha sido la introducción de un mecanismo de

intervalos en los umbrales, para poder adaptarlos a las necesidades

específicas de cada comunidad autónoma. El Estado financia las becas y

ayudas situadas en el extremo inferior del umbral y el resto del umbral es

cofinanciado a partes iguales entre el Estado y la comunidad autónoma

correspondiente. En nuestra opinión, y puesto que nos encontramos ante una

medida de fomento estatal que por mandato del legislador ha de tener en

57 “Excepcionalmente para el curso 2010-2011 las comunidades autónomas que hayan iniciado la negociación para el traspaso de las funciones y servicios en materia de gestión de becas y ayudas al estudio personalizadas, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional cuarta del Real decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, podrán acordar, a través de un convenio con el Ministerio de Educación, la convocatoria y la cofinanciación con cargo a sus propios presupuestos del 50 por ciento de las becas que se concedan a los estudiantes cuya renta familiar se sitúe dentro del intervalo fijado en el artículo 9, apartados 1 y 5 de este Real decreto.”

43

cuenta las condiciones socioeconómicas necesarias para garantizar la igualdad

en el acceso en todo el territorio (art. 45 LOU), tendría que corresponder

exclusivamente al Estado financiar las diferencias que puedan haber entre

intervalos, ya que en definitiva se trata de un mecanismo de nivelación con la

finalidad de garantizar esta igualdad, que no supone ningún privilegio ni

diferencia que haya de repercutir presupuestariamente en las comunidades

autónomas.

Este sistema compromete seriamente tanto los recursos como las

competencias autonómicas de fomento del estudio universitario. Desde el

Estado se está decidiendo en qué y cómo se deben gastar parte de los fondos

propios de la Generalitat destinados al fomento del estudio. Esta práctica

estatal también se está extendiendo a otros ámbitos.58

6. Los préstamos renta al estudio universitario

Los expertos señalan la conveniencia de cambiar el sistema actual de becas y

ayudas al estudio y de potenciar, en la misma línea que buena parte de países

de la OCDE, los préstamos como medida complementaria a las becas. El

nuevo modelo de fomento del estudio, que se quiere desarrollar en el ámbito

estatal durante los próximos 10 años, es receptivo a esta orientación, en los

términos expuestos en el “Documento de mejora y seguimiento de las políticas

de financiación de las universidades para promover la excelencia académica e

incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español”,

presentado por el ministro de Educación en la reunión conjunta del Consejo de

Universidades y de la Conferencia General de Política Universitaria, celebrada

el 26 de abril de 2010. En el nuevo modelo, que apuesta por la beca-salario, la

figura del préstamo-renta se consolida como uno de los instrumentos para el

fomento de estudios de postgrado (master y doctorado). También está prevista

58 Cada vez es más frecuente que el fomento destinado a las universidades (por ejemplo, parques científicos, Programa campus de excelencia internacional y Programa innocampus) se articule en forma de préstamos que deben ser devueltos no por la universidad beneficiaria sino por la comunidad autónoma, en algunos casos, incluso, con intereses. Esta práctica requiere, sin demora, una reflexión general y no sólo de carácter jurídico.

44

para el horizonte de 2020 una línea de préstamos-renta vinculada a los

estudios de grado para estudiantes que no pueden beneficiarse de una beca.59

El Programa Renta-Universidad del Ministerio de Educación se inició en el

curso académico 2007-2008 con la finalidad de conceder a graduados

universitarios que quieran cursar estudios de master universitario préstamos

vinculados al disfrute de una renta futura. Este programa ha tenido continuidad

durante los cursos 2008-2009; 2009-2010 con la novedad de hacerlo extensivo

a los estudios de doctorado, y en el momento de elaborar este artículo está en

trámite el borrador de convocatoria para el curso 2010-2011. El Programa se

integra en el marco de la política de becas, préstamos y ayudas al estudio del

Ministerio. Los préstamos-renta universidad, de acuerdo con la Orden

EDU/3108/2009, de 17 de noviembre, por la que se regulan los préstamos

vinculados a la posesión de una renta futura para estudios de postgrado de

master universitario o de doctorado, que ha sido la última orden publicada en el

momento de elaborar este artículo, tienen por objeto otorgar préstamos a

graduados universitarios destinados a financiar estudios de master universitario

y el periodo de investigación del doctorado conducentes a títulos oficiales en

España o equivalentes en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior

adaptados al Proceso de Bolonia, y de universidades de los Estados Unidos de

América y del Canadá.

La financiación se materializa mediante el otorgamiento de un préstamo al

estudiante a través de las entidades de crédito colaboradoras que se hayan

adherido a esta línea de financiación del Instituto de Crédito Oficial (ICO).60El

préstamo no requiere garantías al graduado, puesto que se configura como un

préstamo sobre el honor. El préstamo tiene un interés fijo del 0% y una

duración de 13 años, de los que los 3 primeros son de carencia. Finalizado el

periodo de carencia se inicia el periodo de amortización para los 10 años

59 Este documento se puede consultar en la web del Ministerio de Educación en el enlace siguiente: http://www.educacion.es/educacion/universidades/educacion-superior-universitaria/financiacion-sue.html 60 Para el desarrollo del Programa, el Ministerio de Educación suscribe un convenio con el ICO mediante el cual el Ministerio pone en disposición la financiación necesario para hacer frente a los préstamos. El préstamo lo formaliza el estudiante con una entidad de crédito adherida al Programa del ICO. Una vez formalizado el préstamo, la entidad de crédito pide al ICO que le ceda los fondos para financiar la operación.

45

restantes hasta su vencimiento. Los requisitos que deben reunir los graduados

universitarios para poder solicitar el préstamo, a diferencia de las becas y

ayudas al estudio, no van vinculados a un rendimiento académico determinado

o a unas condiciones económicas determinadas. Los informes se emiten por

orden de entrada de solicitudes, y las que no hayan sido resueltas dentro del

plazo establecido en la convocatoria se entienden desestimadas. El procedi-

miento finaliza con la emisión por parte del Ministerio de Educación de un

Ticket-Autorización para formalizar la operación con alguna de las entidades de

crédito que se hayan adherido al Programa del ICO.

6.1. La naturaleza jurídica del préstamo-renta universidad: fomento del

estudio

La configuración como préstamo de los fondos que se destinen en la Orden

ministerial no altera la naturaleza jurídica de ayuda o subvención de los

intereses dejados de percibir por el Ministerio (los préstamos se formalizan a un

interés del 0% y la entidad de crédito se limita a poner a disposición del

prestatario el dinero que le concede el ICO, previamente transferidos por el

Ministerio). Del contenido de la Orden se desprende que las entidades de cré-

dito actúan meramente como entidades colaboradoras del Ministerio en la

Gestión.61 El artículo 2.4 g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de

subvenciones, dispone que el crédito oficial (en nuestro caso se trata de la

línea “ICO- Préstamo Renta Universidad”) no tiene carácter de subvención

excepto en los supuestos en que la Administración pública subvencione al

prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la

operación de crédito. En el caso estudiado el interés fijo es del 0% y, por lo

tanto, se puede deducir que el Ministerio está asumiendo la financiación de las

cantidades dejadas de percibir por este concepto con cargo a los créditos

presupuestarios que destina al Programa. Incluso en el supuesto de que, pese

a la intervención del ICO, el préstamo no se defina como crédito oficial subven-

cionado, sino que se califique de préstamo sin interés regulado y concedido

61 De acuerdo con lo que establece la Orden EDU/3108/2009, las cantidades derivadas del reintegro del préstamo tienen la consideración de derechos de naturaleza pública de la Hacienda del Estado. El Ministerio es el que hace el seguimiento del cumplimiento de la fina-lidad del préstamo y también es el que adopta las decisiones para su condonación total o parcial.

46

directamente por el Ministerio, estaríamos igualmente ante una operación de

fomento aunque con regulación específica, de acuerdo con lo que establece la

disposición adicional segunda del Reglamento de la Ley general de subven-

ciones (Real decreto 878/2006, de 21 de julio).

La doctrina constitucional se ha pronunciado sobre diversas líneas de

préstamos que promueve la Administración del Estado y las ha considerado

una medida de fomento.62 Contrariamente, el Ministerio de Educación hasta

ahora no ha calificado como actividad de fomento a este tipo de préstamos. En

la exposición de motivos de la Orden EDU/3108/2009 se evitaba hacer referen-

cia a la naturaleza subvencional del préstamo. En la convocatoria de este año,

en fase de borrador, el Ministerio se refiere explícitamente a la doctrina

constitucional en materia de fomento (STC 13/1992), aunque sea para justificar

la gestión centralizada, amparándose en la necesidad de garantizar que todo

aquel que reúna los requisitos obtenga el préstamo, y que no se sobrepasen

los créditos presupuestarios. En nuestra opinión, estos objetivos son perfecta-

mente alcanzables con la previa territorialización de los fondos a las comuni-

dades autónomas.63

Esta limitación tampoco seria coherente con la doctrina constitucional dictada

en materia de fomento del estudio en la STC 188/2001, que como hemos visto

anteriormente, sugiere diferentes formas de salvar las dificultades de

territorialización mediante el establecimiento de sistemas de cooperación que,

en nuestro caso, se pueden articular mediante la Conferencia General de Polí-

tica Universitaria, de acuerdo con lo que establece el artículo 45.2 de la LOU en

la redacción dada por la LOMLOU.

62 Ver STC 188/2001 (FJ 11). También STC 95/1986, de 10 de julio; 96/1986, de 10 de julio; 152/1988, de 20 de julio y 200/2009, de 28 de septiembre. 63 La justificación relativa a la centralización necesaria de la gestión tampoco seria coherente con el criterio utilizado por el Ministerio en otras acciones de fomento estatal en el ámbito de la enseñanza universitaria que son convocadas, gestionadas y resueltas por las comunidades autónomas, y que también están sujetas a limitaciones presupuestarias, como la Orden EDU/2790/2006, de 8 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones para la financiación de las instituciones universitarias en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior (BOE núm. 218, 12.09.2006). En esta convocatoria, la territorialización previa de los fondos para cada comunidad autónoma se produjo mediante Acuerdo del Consejo de Ministros. Debemos manifestar que este planteamiento respetuoso con las competencias de la Generalitat es el resultado de la interposición por parte del Gobierno de la Generalitat de un requerimiento previo de incompetencia en relación con la convocatoria del 2005, que fue aceptado por el Estado.

47

6.2. Las perspectivas de futuro

El nuevo modelo de fomento del estudio permite intuir que el presupuesto que

el Estado destinará a préstamos durante los próximos años tendrá un

crecimiento considerable. Actualmente, según datos facilitados por el Ministerio

de Educación en el Programa de Préstamos-Renda Universidad en 2008, se

concedieron préstamos a estudiantes con domicilio en Cataluña por un importe

total de 10.356.230 euros, que supone el 13.94% del total.64Por las razones

que se han expuesto la Generalitat tendría que ser la competente para efectuar

la convocatoria, gestión y resolución de los préstamos renta universidad

destinados a graduados con vecindad administrativa en Cataluña, y especificar

los objetivos fijados en el Programa estatal, previa territorialización de los

créditos presupuestarios que se hayan acordado en la Conferencia General de

Política Universitaria. Así, se permitiría una gestión integral de la política de

préstamos renta en nuestro territorio, ya que desde el año 2006, la Generalitat

ya desarrolla con cargo a fondos propios un programa de préstamos para

estudiantes universitarios que tiene como finalidad el pago de la matrícula de

doctorado, master o postgrado mediante un préstamo promovido por AGAUR y

gestionado por las entidades financieras adheridas al programa. Por este

motivo, el objetivo de la Generalitat es incorporar a la carpeta de negociación y

de discusión con el Estado del traspaso de las becas y ayudas al estudio, todas

las acciones de fomento, para evitar que el cambio de modelo estatal

condicione el ejercicio pleno de las competencias de la Generalitat en esta

materia.

7. Consideraciones finales

Una vez efectuado el relato de la evolución del régimen general de fomento del

estudio en el sistema educativo español y el traspaso de las becas y ayudas a

Cataluña, no podemos dejar de apuntar unas breves reflexiones. El pleno

desarrollo de las competencias estatutarias de la Generalitat requiere, muchas

64 Los cuadros con la distribución por comunidades autónomas (uno, en función del domicilio del estudiante y otro, en función de la comunidad autónoma donde se ha cursado el master), se pueden consultar en el BOCG. Senado, serie I, núm. 393, de 7 de enero de 2010.

48

veces, el traspaso previo de servicios mediante un acuerdo de la Comisión

Mixta de Transferencias, cuyo alcance presenta en algunas ocasiones un grado

de dificultad altamente desproporcionado, que no responde sólo a cuestiones

de orden jurídico o económico sino de carácter coyuntural y, sobretodo, de

intencionalidad política. Ciertamente, en la negociación de un traspaso no hay

un equilibrio perfecto. Es diferente el posicionamiento de la Generalitat que

reclama, a veces con urgencia, ejercer una competencia que le pertenece, del

posicionamiento del Estado, que dispone de los servicios que tiene que

traspasar y que parece poder ejercer indefinidamente las funciones. Esta

posición inicial diferente interfiere en detrimento de los intereses de la

Generalitat, que ve condicionadas o impedidas sus políticas públicas mientras

el traspaso no se materialice.

Frecuentemente, también, surgen durante la negociación dificultades especi-

ales, porqué el traspaso puede comportar variaciones importantes en inercias

históricas, que suelen ser especialmente fuertes en las materias de carácter

prestacional o de fomento directamente dirigido a las personas. Pero la

dificultad principal, es la inexistencia de mecanismos jurídicos y políticos

efectivos que actúen, en ultima instancia, para garantizar a las comunidades

autónomas el ejercicio de sus competencias, en el caso de largos periodos de

inactividad o de bloqueo de las negociaciones bilaterales, que acaban deri-

vando en una situación de indefensión de difícil salida, sobretodo cuando,

como en el supuesto de las becas y ayudas al estudio, ya se han agotado otras

vías. Efectivamente, en esta materia, se ha producido una alta conflictividad

competencial activada por la Generalitat, que ha buscado esclarecer la compe-

tencia para desbloquear el traspaso. Las sentencias favorables a la gestión por

parte de la Generalitat y al consiguiente traspaso no han sido ejecutadas. El

análisis de la evolución del traspaso de las becas y ayudas al estudio pone en

relieve las deficiencias de un sistema que tiene establecidos legal y doctri-

nalmente los mecanismos de definición y atribución de competencias, pero

que, contrariamente, no dispone de instrumentos que permitan garantizar

suficientemente, el ejercicio de las competencias de la comunidad autónoma

cuando no se ejecuta una sentencia del Tribunal Constitucional, que las reco-

49

noce, ni cuando se demora un traspaso de servicios más allá de todos los

límites admisibles.

En materia de becas y ayudas al estudio, han concurrido acumulativamente

todas las dificultades mencionadas, de forma que nos encontramos,

posiblemente, ante el traspaso más largo de la historia. Esta realidad ha

motivado que la Generalitat haya aceptado, sin renunciar en ningún caso al

traspaso, vías de colaboración con el Estado para gestionar las becas y

ayudas. Esta decisión comporta, sin embargo, una problemática nueva, ya que

la Generalitat asume en la práctica algunas funciones que reclama en el

traspaso, de modo que rebaja la tensión sobre éste, y participa sin ninguna

capacidad de decisión en la articulación del actual sistema general de fomento

del estudio que se ha demostrado negativo para Cataluña.

Del análisis de esta materia, resultan dos cuestiones más, que se reproducen

en otros ámbitos. La primera es la evolución que sigue el modelo general de

fomento del estudio, con la incorporación del sistema de préstamos. La mayor

complejidad que deriva de la pluralidad de componentes y la necesaria adapta-

ción a una realidad cambiante, requieren la clarificación jurídica de los nuevos

elementos integrados en el sistema. La evolución del modelo estatal no tiene

que repercutir en detrimento de las competencias de la comunidad autónoma,

cuando queden afectadas.

En segundo término, deben tenerse presentes los nuevos criterios que utiliza el

Estado respecto de los compromisos de carácter económico que tienen que

asumir las comunidades autónomas. Cada vez es más frecuente, y las becas y

ayudas al estudio son un ejemplo, que el Estado vincule sus aportaciones

económicas a una contraprestación de la comunidad autónoma. Este principio

en términos generales puede ser razonable, siempre que no se articule como

una obligación o un requisito necesario para acceder al ejercicio de la

competencia. Esta nueva fórmula de afectación de los presupuestos de la

comunidad autónoma, no responde, en la práctica, a una decisión de colabo-

ración voluntaria aunque se adopte por convenio. En el caso de las becas y

ayudas al estudio, el sistema de umbrales introducidos en la nueva regulación

es un exponente que, a nuestro parecer, no recoge suficientemente la doctrina

constitucional sobre el principio de igualdad, ni su garantía, ya que los mínimos

50

que cubre el Estado no permiten la adaptación efectiva de las becas y ayudas a

las condiciones socioeconómicas reales de Cataluña, sin un esfuerzo de cofi-

nanciación por parte de la Generalitat.

Concluimos, finalmente, este artículo dejando constancia de que ni la doctrina

constitucional favorable al traspaso, ni las reformas normativas, ni el peso de

las reclamaciones políticas por parte de las instituciones de Cataluña, ni la

repercusión mediática que ha generado la especial sensibilidad social en esta

materia, han sido elementos suficientes, hasta ahora, para concluir positi-

vamente el traspaso de servicios a la Generalitat de las becas y ayudas al

estudio. El análisis de las soluciones o posibles alternativas requeriría un

estudio completo y de carácter general, alejado por ello del objeto de este

artículo, tanto en relación con la problemática real que plantea la falta de

ejecución de las sentencias del Tribunal Constitucional, como la que resulta de

la imposibilidad de acordar el traspaso de servicios con las dotaciones y efec-

tivos que se requieren para ejercer la competencia. Quedan pendientes algu-

nas reflexiones y muchas preguntas, pero, por encima de todo, queda sin res-

puesta cual es la capacidad real de la Generalitat para poder disponer

plenamente de las competencias que, en el ámbito del fomento del estudio, le

corresponden, y que le han sido expresamente reconocidas.

8. Bibliografía general y otra documentación

Para consulta y actualización de datos

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51

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Actividad parlamentaria Según los datos aportados por la Oficina de Relaciones Institucionales del Comisionado para Universidades e Investigación. V legislatura Punto 1 de la Moción 54/V del Parlament de Cataluña, sobre la enseñanza universitaria (BOPC 151, 17.03.1997). – Punto II.3 de la Resolución 409/V del Parlamento de Cataluña, sobre la orientación política general del Consejo Ejecutivo (BOPC 214, 27.10.1997). VI legislatura Respuesta a la pregunta escrita sobre el traspaso de becas a la Generalitat de la política de beques y las modalidades de gestión y fomento de las ayudas a los estudiantes (NT 314-01220/06, BOPC 40, 04.04.2000). – Respuesta a la pregunta escrita sobre el traspaso de las becas y ayudas al estudio (NT 314-11122/06, BOPC 340, 08.10.2002). – Punto d) Primero de la Moción 27/VI del Parlamento de Cataluña, sobre la financiación de las universidades públicas (BOPC 27, 26.06.2000). – Punto a) de la Resolución 536/VI del Parlamento de Cataluña, sobre la política de concesión de becas, ayudas y préstamos a los estudiantes (BOPC 09.04.2001). – Respuesta a la pregunta oral en el Pleno del Consejo Ejecutivo sobre la gestión derivada de los traspasos de las becas (NT 310-00165/06, DSPC-P 52, 16.03.2001). – Respuesta a la pregunta escrita sobre el traspaso de las becas y ayudas al estudio (NT 314-11122/06, BOPC 340, 08.10.2002). – Punto a) Moción 216/VI del Parlamento de Cataluña, sobre la política de desarrollo rural (BOPC 403, 17.03.2003). VII legislatura Punto 2 a) de la Moción 10/VII del Parlamento de Cataluña, sobre el desarrollo del programa de gobierno en lo respectivo al Departamento de Universidades, Investigación y Sociedad de la Información (BOPC 52, 07.05.2004). – Moción 36/VII del Parlamento de Cataluña, sobre las becas (BOPC 152, 28.02.2005). – Respuesta a la pregunta escrita sobre el traspaso de las becas a la Generalitat (NT 314-04576/07, BOPC 154, 01.03.2005). – Proposición no de ley sobre el traspaso a la Generalitat de la ejecución y la gestión de las becas y sobre el Programa de becas para los estudiantes del Pirineo (NT 250-00581/07, BOPC 167, 04.04.2005. Rechazo BOPC 196, 06.06.2005). VIII legislatura

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Respuesta a la pregunta escrita sobre el cumplimiento por parte del Estado de la Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2001, en materia de becas (NT 314-23596/08, BOPC 443, 14.04.2009). – Punto 3 e) de la Resolución 520/VIII del Parlament de Cataluña, sobre la orientación política general del Gobierno (BOPC 543, 05.10.2009). – Punto a) de la Resolución 52/VIII del Parlamento de Cataluña, sobre las políticas en materia de juventud (BOPC 464, 11.05.2009). Congreso de los Diputados Moción 173/000113, aprobada por el Pleno del Congreso con motivo de la interpelación del Grupo parlamentario catalán (CIU) relativa al impulso de la política de becas y ayudas, en la cual se reclama el traspaso (BOCG, Serie D, núm. 337, 17-02-2010).