La Experiencia Mundial

8/9/2019 La Experiencia Mundial

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9Economa y Sociedad 74, CIES, mayo 2010

La presentacin del Dr. Campbell parti de su expe-riencia como investigador, a partir de la cual hapodido analizar el proceso de descentralizacin enms de 30 de los 80 pases del mundo que han lan-zado polticas de descentralizacin. La presentacinconsta de tres partes. La introduccin, que sealavarios estudios anteriores que muestran las diferentestendencias en descentralizacin seguidas en distintaspartes del mundo y que analiza brevemente por quse descentralizan los pases, as como qu sucede

al interior de estos procesos. Luego, se analiza lasocho reas principales de poltica y, nalmente, sepresenta los aspectos que deben ser considerados enel futuro.

La presentacin est basada en diferentes publicacionescomo La revolucin silenciosa2, que fue un trabajode estudio de ms de seis aos para comprender losprocesos de los gobiernos de Amrica Latina. Asimismo,se basa en el reporte global en descentralizacin ydemocracia global (GOLD3 por sus siglas en ingls),que surgi para articular los sentimientos de lasorganizaciones de Gobiernos Locales, para que losintereses de las ciudades puedan ser escuchados.Este aborda temas relacionados a las razones porlas cuales se descentraliza y las caractersticas delesfuerzo global en los ltimos 15 aos, as como lasdicultades por las que se atraves para asignar lasresponsabilidades y deberes bsicos de las autoridadeslocales, los roles de los diferentes niveles de gobierno,las formas de nanciacin, los lmites de las autoridadeslocales, y por qu este proceso debe ser respetado.Varias declaraciones de principios han surgido para

establecer, ante todo, por qu los Gobiernos Localesson importantes, teniendo el deber y el derecho dejugar un rol decisivo en el desarrollo del pas. Incluso,las Naciones Unidas recogieron muchos de estosprincipios en sus pautas de Hbitat.

En esta lnea, la constitucin europea es muyinteresante, ya que en ese proceso los GobiernosLocales cada vez tienen mayor importancia ysolicitan mayor espacio en la toma de decisiones.Este anlisis puede servir para otros pases, ya que seest trabajando sobre los roles que debe tener cadaespacio de gobierno, as como la manera en queestos deben estar articulados, discusin que va a irsurgiendo en el resto del mundo.

Por qu la descentralizacin?

Es importante pensar por qu se descentraliza, indic

el Dr. Campbell. En los aos ochenta, por ejemplo, 25gobiernos empezaron a pensar en compartir el podercon las autoridades locales. Histricamente, la descen-tralizacin es un fenmeno muy interesante: es unarespuesta a alguna seal casi invisible a la que muchosde los gobiernos respondieron. Esto tena que ver conel reconocimiento casi simultneo de que en AmricaLatina haba llegado el momento de compartir el podercon los Gobiernos Locales. Este es un tema histricointeresante de investigar ya que los motivos detrs de ladescentralizacin tienen que ver con cmo se devuelveel poder a las regiones y cmo evoluciona esto.

En este marco, hubo un colapso del Estado central.Se desarroll, a la vez, una idea que sostena que laseconomas planeadas centralmente estaban en banca-rrota, fatigadas y poco sostenibles. Tambin hubo unmovimiento de regionalizacin en Europa, en el quelas regiones se hicieron cada vez ms importantes.Paralelamente, en muchos pases, como Venezuelay Mxico, se desarroll un movimiento regional que

Resumen de la Conferencia Magistral del Dr. Tim Campbell1 durante el Seminario Anual CIES 2009

La experiencia mundial en descentralizacin ysu relevancia para el Per

1/ Director del Instituto Urban Age www.urbanage.org.2/ Alfaomega, Bogot.3/ http://www.cities-localgovernments.org/gold/gold_report.asp.

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La presentacin est basada en diferentes publicaciones comoLa revolucinsilenciosay el Reporte global en descentralizacin y democracia global.


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Todos los pases cuentan con muchos niveles municipalidades provin-ciales, municipalidades distritales, distritos especiales, metrpolis y enestos la descentralizacin implica presiones opuestas.

buscaba mayor autonoma y poder, porque tenanms ganancias en esos niveles. Del mismo modo, sevio un movimiento hacia la democracia y hacia unaliberalizacin del comercio, que tambin empez areducir las fronteras con el nivel nacional. En lugarde estas fronteras surgieron las ciudades y regionesimportantes, que son las causantes de atraer o no ala inversin internacional. Otro de estos motivos es eldesarrollo econmico en muchos de estos lugares.

Con respecto a la profundidad y/o a la rapidez con laque se acoge a la descentralizacin observada en los80 pases estudiados, se puede establecer las siguientestres categoras. Una primera corresponde a quienesadoptaron la descentralizacin tempranamente,que se movieron rpido para descentralizar. Estacategora incluye sobre todo a los pases miembrosde la OECD, Europa, Australia, Japn, etc., o pasescomo Indonesia. Inclusive se le llama el big bangdela descentralizacin, ya que el traspaso de recursos yroles a los Gobiernos Regionales se hizo de maneratan abrupta que constituy un shocke hizo difcil

que muchos grupos se pudieran ajustar. Un segundogrupo es el amplio centro, caracterizado por unaserie de marchas y contramarchas en este proceso.La mayor parte de los pases de Amrica Latina est

en esta categora. Por ltimo, el tercer grupo es elde los Estados debilitados, en los que impera la faltade estabilidad, como pases en conicto o pequeosreinos, en los que se registra muy poco progreso. Engeneral, hay una amplia variacin en la que cada unode los pases ha tenido diferentes nfasis en ciertostemas relacionados al proceso de descentralizacin.

En el caso actual del Per, la aceleracin de la des-centralizacin se parece al modelo de Indonesia, enel que de pronto se hace imperativo trabajar con losGobiernos Locales. Esto normalmente toma muchotiempo ya que existen muchos detalles, as comoheterogeneidad entre estos. Un caso pertinente rela-cionado a este tema es el de Venezuela al nal delos aos ochenta. El gobierno le dio a las regiones laopcin de escoger qu funciones queran desempeary descentraliz muy rpidamente temas de educa-

cin en algunas de ellas. En menos de un ao estosGobiernos Locales se vieron abrumados por los gastosnancieros, por lo que devolvieron muchas de estascompetencias al Gobierno Central. Por eso el tema dela aceleracin es un arma de doble lo, ya que por unlado se obtiene la autonoma, pero por el otro tambinse adquieren responsabilidades a nivel local.

Las ocho reas clave de poltica

El primer tema es la estrategia nacional, cmo se

organiza el Estado, cules son las funciones de cadaestamento, cmo se nancian las funciones, la parti-cipacin democrtica, entre otros. De acuerdo a estaestrategia, se siguen ciertos objetivos de la descen-tralizacin. Cada pas presentar diferentes medidas,algunas se orientan hacia las reformas polticas, otrashacia el desarrollo econmico, pero no todos los pa-ses priorizaron todos los temas y pocos unicaron enuna estrategia todas las reas principales relacionadasal proceso de descentralizacin.

El segundo tema es la organizacin del Estado. Todoslos pases cuentan con muchos niveles municipalida-des provinciales, municipalidades distritales, distritosespeciales, metrpolis, por mencionar algunos y enestos la descentralizacin implica presiones opuestas.Por un lado, est el empuje de la eciencia en losservicios del Estado. Esta es una presin para reducirel nmero de los Gobiernos Locales, a favor de laseconomas de escala. Por otro lado, est el empujepor la participacin democrtica. Esta presin implicaun aumento en el nmero de Gobiernos Locales parahacer sentir al ciudadano ms cerca de su gobierno.

Otro problema estructural, presente en todos los pases,es el desajuste entre las instituciones del gobierno y el

En el caso actual delPer, la aceleracin de ladescentralizacin se parece almodelo de Indonesia, en el que

de pronto se hace imperativotrabajar con los GobiernosLocales


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Cul es el lmite de los Gobiernos Locales? Sobre qu temas tienen poderde decisin? Los Gobiernos Locales solo deben ejecutar respondiendoal Gobierno Nacional o deben decidir ellos mismos qu combinacin deservicios desean prestar?.

tamao de las poblaciones. En el Per existe muchaheterogeneidad, adems de particularidades en loque respecta al ratio entre las unidades de GobiernoLocal y el tamao y caractersticas de la poblacin ala que representan. Muchos Gobiernos Locales tienenpoblaciones pequeas, y muy pocos tienen pobla-

ciones grandes. Esto diculta la mejora de serviciosen el proceso de descentralizacin y muchos pasespasan por esto.Muchos Gobiernos Locales no tienenlas capacidades intrnsecas para asumir sus funciones,por lo que los gobiernos deberan pensar en segmentarel mercado y descentralizar algunas funciones primeroen los Gobiernos Locales ms fuertes. Una vez queel proceso est avanzando y que haya un sistema deincentivos y de calicaciones, se podra traspasar fun-ciones al siguiente nivel de Gobiernos Locales.

El tercer tema est relacionado a las responsabilidades

que cada uno de los niveles de gobierno debera tener.Se ha encontrado que la mayor parte de los pases ana-lizados en el informe GOLD tiene una posicin claraen trminos de suministro de agua, salud y mercadoslocales. Pero su posicin se torna menos clara cuandose trata de funciones ms amplias como carreteras quebenecian a los agricultores o la educacin nacio-nal. Entonces, cunto de esto deben nanciar losGobiernos Locales? Asimismo, esto est relacionadoal principio de autonoma. Cul es el lmite de losGobiernos Locales? Sobre qu temas tienen poder de

decisin? Los Gobiernos Locales solo deben ejecutarrespondiendo al Gobierno Nacional o deben decidirellos mismos qu combinacin de servicios deseanprestar? Entonces existe una tensin en este camporelacionado al nivel de autonoma de los GobiernosLocales. Esto tiene que ver, a su vez, con el tema debalancear el onus nanciero. Hay una gran cantidadde traslapes entre los distintos niveles de serviciospblicos, entre el Gobierno Local y el Nacional. Senecesita hacer arreglos para compartir la responsabili-dad, as como debe haber articulacin y coordinacinentre los diferentes niveles de gobierno.

Hay una cuestin de eciencia en este tema. Son dostipos de eciencia: la eciencia de la produccin y la

eciencia de la asignacin de recursos. En este segundotipo debera investigarse si los servicios a nivel localson lo que la gente realmente quiere y para lo queest dispuesta a pagar. Si hay participacin efectiva,probablemente esos servicios estarn ms cercanos alas verdaderas necesidades de la poblacin. Deberarevisarse la evidencia para investigar si esta ecienciaes incorporada en el disenso de regionalizacin. Sinembargo, si se piensa que se descentraliza porque

as es ms eciente el trabajo del gobierno, resultacuestionable.

Por otro lado, la innovacin tecnolgica est permi-tiendo reducir las distancias en la prctica, lo quetambin juega un rol en la necesidad de descentra-lizar o no ciertas funciones. Por ejemplo, en el casode salud, la alta tecnologa puede hacer que exis-tan procesos de diagnstico descentralizados muyespeccos y que estos se enven al lugar donde unmdico especializado los pueda analizar. Esto quiere

Muchos Gobiernos Localestienen poblaciones pequeas, ymuy pocos tienen poblaciones

grandes. Esto difculta la mejorade servicios en el proceso de

descentralizacin y muchospases pasan por esto

La mayor parte de los pasesanalizados en el informe GOLDtiene una posicin clara entrminos de suministro de agua,salud y mercados locales. Perosu posicin se torna menos claracuando se trata de funciones

ms amplias como carreterasque benefcian a los agricultoreso la educacin nacional


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Ahora hay un panorama diferente. Hay interesantes movimientos de par-ticipacin de personas o entidades que buscan dar su opinin y buscanque los Gobiernos Locales rindan cuentas.

decir que centralizar el diagnstico, por ejemplo, anivel regional o nacional, no estara aprovechandolos avances tecnolgicos. Este mismo principio puedefuncionar a la inversa. Por ejemplo, muchos pasesestn prestando servicios en forma centralizada a tra-vs de Internet.

El cuarto tema, que es muy difcil, es el del desarro-llo econmico local. Hay informes que dicen quela descentralizacin no ayuda a los sectores mspobres y que est acentuando brechas. Existen res-ponsabilidades nacionales y locales en el desarrolloeconmico local. Un ejemplo es la construccin deinfraestructura bsica, como los caminos. Hay res-ponsabilidades tanto del Gobierno Central como delos Gobiernos Locales frente a esto, lo que implicauna relacin entre el gobierno y las empresas localestambin. Esto se complica aun ms con el problema

de la corrupcin en los gobiernos. Cada nivel degobierno debe desempear un papel en el desarrolloeconmico local, lo que resulta muy difcil en lugaresdonde hay pocos recursos. Si se piensa que solo ladescentralizacin va a ayudar a economas dondeno hay muchos recursos, es una expectativa difcilde alcanzar. Los pases del informe GOLD presentanmuchas diferencias en relacin a su desempeo enel desarrollo de economas locales.

El quinto tema a analizar es el del uso y asignacin derecursos nancieros. Usualmente los Gobiernos Cen-

trales controlan el sistema de impuestos y de gasto.En estos casos, estos restringen las posibilidades delos Gobiernos Locales de conseguir recursos propios.Otro problema es que los Gobiernos Centrales suelenser poco constantes en la transferencia de recursosa los Gobiernos Locales. Esto diculta la capacidadde estos ltimos para planicar a futuro, ya que las

asignaciones son variables y los Gobiernos Localesno saben con cuntos recursos contarn el siguienteao. Esto no es eciente ni efectivo, ya que solo laestabilidad en el ujo de ingreso es clave para losGobiernos Locales.

El tema de la autonoma nanciera es un mito. Inclusoen los pases ms ricos, como Estados Unidos y la

mayora de pases de Europa, los Gobiernos Localesdependen en gran medida de los recursos asignadospor el Gobierno Central. En los pases analizados enel informe GOLD se ha encontrado que el gran pro-blema es el exceso de discrecionalidad con el que losGobiernos Centrales manejan sus recursos. Esto haceque, por ejemplo, se transeran funciones un ao yse transeran sin recursos.

El sexto tema, sobre el que hay un balance positivo,est relacionado a la democracia y a la participacin.En los aos setenta los gobiernos estaban manejados

por los militares y las elecciones ni se discutan. Ahorahay un panorama diferente. Hay interesantes movi-mientos de participacin de personas o entidades quebuscan dar su opinin y buscan que los GobiernosLocales rindan cuentas.

Sin embargo, un tema a tomar en cuenta es que, enmuchos casos, la participacin democrtica a nivelregional tiende a ser motivada por cuestiones nacio-nales, ms que por necesidades locales. Debido a lamanera en la que est diseado el aparato democr-

tico, hay cierta fatiga en la poblacin que va a lasurnas, ya que el voto carece cada vez ms de signi-cado y est demasiado personalizado. Se necesitasostener el nivel de energa de la poblacin en laparticipacin democrtica.

Quizs podran ensayarse otros mecanismos, como eldel cabildo abierto, o el involucramiento de algu-nas entidades de la sociedad civil, por ejemplo. Cabemencionar que los pases de Amrica Latina han expe-rimentado e incluso inventado muchos mecanismosinnovadores de participacin popular, como por ejem-plo el Presupuesto Participativo, los cabildos abiertos,los fondos pequeos asignados a los alcaldes paraejecutar obras elegidas a nivel local, entre otros.

La innovacin tecnolgicaest permitiendo reducir lasdistancias en la prctica, loque tambin juega un rol en lanecesidad de descentralizar o no

ciertas funciones


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Muchas de las veces solo se ejecuta la mitad del presupuesto, lo que esun grave problema pues signica que el sistema va muy lento y no facilitael desarrollo social y econmico.

Otro tema que es necesario analizar es el de lascapacidades de los Gobiernos Locales. La preguntaes si los Gobiernos Locales estn listos y son losucientemente fuertes para asumir funciones yresponder a las necesidades. El anlisis de 80 pasesmuestra que la respuesta es negativa. Existen muchosproblemas estructurales en los asuntos relacionadosa las capacidades de los Gobiernos Locales paradesarrollar un gobierno efectivo, ecaz y eciente.Estos problemas estructurales han hecho que muchos

profesionales de Gobiernos Locales estn muy malpagados, adems de que haya una alta rotacin depersonal. A esto se suman los temas de corrupcinque han ido aumentando.

Muchas de las veces solo se ejecuta la mitad delpresupuesto, lo que es un grave problema puessignica que el sistema va muy lento y no facilitael desarrollo social y econmico. Las solucionesdiscutidas en diferentes pases estn relacionadasa profesionalizar al staffo certicar cada dos aos

que alguien est calicado para hacer el trabajoque est haciendo. Tambin se habla de unareforma del servicio pblico, es decir, que todoslos funcionarios pblicos pasen por los mismosrequisitos, independientemente al tiempo que llevenen el Estado. Otro tema discutido es la contratacin

privada de personal u organizaciones, en la medidaque estos se ocupen de los servicios.

Por ltimo, un reto importante es cmo manejar las

grandes ciudades. Muchas ciudades estn aumen-tando su poblacin y disminuyendo su densidad,es decir, estn ampliando sus permetros. Estopresenta un reto para los Gobiernos Metropolita-nos, que deben coordinar las acciones ms all delas municipalidades y hacerlo con otras unidadesgubernamentales. Estos gobiernos manejan pragm-ticamente la coordinacin de las circunscripcionesal interior de las ciudades, intentando frenar la frag-mentacin que, generalmente, disminuye la llegadade los servicios a los ms pobres y aumenta lasdesigualdades.

La comunidad cvica deben ser llamada para articulary compartir sus ideas, ya sea a travs de consensosentre personas en las que confan y respetan, o atravs del contacto entre comunidades fragmentadas.Estas personas u organizaciones probablemente tie-nen otra manera de enfocar los problemas de gestiny de dnde puede salir una idea ms novedosa paramanejarlos.

Antes de nalizar la conferencia, el Dr. Campbell

respondi algunas preguntas del pblico presente.Frente a la pregunta de cules seran, en elcaso peruano, los incentivos que promuevan laconformacin de regiones o de macro regiones, yque permitan, al mismo tiempo, lograr un desarrolloeconmico equilibrado, el experto respondi quelos Gobiernos Locales/Regionales tienen un granrango de accin en la economa local. A veces elimpulso ocurre por ventajas estructurales inherentesal lugar, como en el caso de China, en donde a losdiferentes alcaldes les conviene demostrar que estndesarrollando su regin, ya que es la nica manera

de ascender en el partido comunista al que todospertenecen. Cuando este no es el caso, el sistema deincentivos debe ser la cooperacin y la colaboracin

Si se piensa que solo ladescentralizacin va a ayudar

a economas donde no haymuchos recursos, es unaexpectativa difcil de alcanzar

El tema de la autonomafnanciera es un mito. Inclusoen los pases ms ricos, comoEstados Unidos y la mayorade pases de Europa, los

gobiernos locales dependen engran medida de los recursosasignados por el GobiernoCentral


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La comunidad cvica debe llamada para articular y compartir sus ideas, yasea a travs de consensos entre personas en las que confan y respetan, oa travs del contacto entre comunidades fragmentadas.

constante, que se encuentra, por ejemplo, en elcaso italiano, con recursos nacionales dedicadosy disponibles para aquellos Gobiernos Locales quedecidan cooperar. Podran establecerse mecanismosque aseguren estndares de rendimiento jados porel Gobierno Local o Nacional, que permitan a losGobiernos Locales demostrar sus capacidades. As,la autonoma, entre otras cosas, no estara basadaciegamente, sino en base a los resultados.

Un tema importante a tomar en cuenta es que la diver-sidad tnica es un factor tremendamente complejo.Sin embargo, es necesario presentarlo y trabajar conel mismo, para lograr, as, una cohesin y desarrolloregional que benecie a todos. Guatemala, Bolivia yMxico, por ejemplo, han experimentado con fondosnacionales dedicados a minoras tnicas, canalizadosa travs de Gobiernos Locales.

En el marco de la investigacin de la participacinde la sociedad civil organizada, se pregunt si hay

programas especiales para las mujeres. Frente a esto,el Dr. Campbell respondi que es importante atraera las mujeres al rol de funcionarias elegidas. Por otrolado, frente a la pregunta de si existen experienciasque hayan incluido autoridades que no sean delEstado, como rondas campesinas, en experiencias de

descentralizacin, el expositor coment que existenalgunas muy exitosas en el tema de micronanzas,por ejemplo los bancos Grameen en Bangladesh, ascomo en el Peru mismo, que podran y deberan serreplicadas. En los casos donde se han dado variasinstancias de consultas pblicas siguiendo el modelode cabildo abierto, las experiencias generalmente son

semiformales y las recomendaciones no necesaria-mente deben ser cumplidas por las autoridades, perose desarrollan buenas ideas.

En cuanto al nanciamiento, se consult si existe laposibilidad del autonanciamiento y hasta qu puntoel endeudamiento externo de las regiones es bene-cioso y posibilita el crecimiento macroeconmico.Sobre esto, el expositor respondi que una vez quelas decisiones econmicas son ms autnomas, porejemplo, se decide cul es la proporcin en el presu-

puesto que cada rubro va a utilizar y cules van a serlas prioridades. Esto no ocurre de manera automtica,ya que depende del capital humano, de la infraestruc-tura, as como de la mezcla particular de los mismosen la localidad. Sobre el endeudamiento, aunque losprstamos a ttulo personal fomentan la prudencia,transparencia y conanza en los Gobiernos Locales,no siempre son una buena idea. Generalmente, losGobiernos Centrales se oponen a esto, porque se handado muchos casos en los que el Gobierno Centralhereda malas deudas, lo que les otorga un ratingmenory, por lo tanto, les diculta acceder a ms prstamos. Se

ha demostrado que solo excepcionalmente las regioneshan hecho un buen papel en este tema. Finalmente,arm que el autonanciamiento ni siquiera deberaser una meta de los Gobiernos Locales, especialmentepor lo referente a las economas de escala que s pue-den ser alcanzadas por el Gobierno Central.

La participacin democrticaa nivel regional tiende a sermotivada por cuestionesnacionales, ms que pornecesidades locales

Muchas ciudades estnaumentando su poblacin y

disminuyendo su densidad,es decir, estn ampliandosus permetros. Esto presentaun reto para los GobiernosMetropolitanos, que debencoordinar las acciones msall de las municipalidades yhacerlo con otras unidades

gubernamentales

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