La Gestión por La Gestión por Resultados: una Resultados: una perspectiva de perspectiva de gerencia públicagerencia pública

I CursoI Curso--Seminario “Políticas Seminario “Políticas Presupuestarias y Gestión Por Presupuestarias y Gestión Por Resultados”Resultados”

Juan Cristóbal BonnefoyJuan Cristóbal BonnefoyLa Antigua Guatemala, Julio, 2005La Antigua Guatemala, Julio, 2005JuanCristobal.Bonnefoy@cepal.orgJuanCristobal.Bonnefoy@cepal.org

Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico de gestión pública

2. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas

3. Creación de Valor en la gestión pública

Pilares del Modelo de Gestión Burocrático-Tradicional

logro de productos

(número de inspecciones, viviendas o atenciones)

cumplimiento detallado de

normas y procedimientos

definidos centralmente

control de los insumos (número de funcionarios,

gastos autorizados, etc.)

Crisis del Estado que obliga a revisar el “paradigma burocrático” en AL

Reformas Consenso WashingtonDemocratización y Demanda Social

Incrementalismo Fiscal y Deuda Pública

Inflación crónica

Factores Demográficos

Apertura Comercial y Globalización

Problema Financiero (disciplina fiscal)

Problema Económico (Globalización y CE)

Problema Social (Inseguridad y Cohesión)

Problema Político(Gobernabilidad y desligitimación del E°

para lograr valor público)

La Discusión del Modelo de Gestión Pública

Evolución de la Pobreza y del Gasto Público Social 1990-2004 en América Latina

48.3

44.0 44.2

43.243.8

43.242.5

43.5

10.1

13.813.312.1

40

41

42

43

44

45

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47

48

49

1990 1997 1999 2000 2001 2002 2003 20040

2

4

6

8

10

12

14

16

% de personas en situación de pobreza

Gasto Social como % del PIB

Fuente: Panorama Social de América Latina del año respectivo, CEPAL.

LA DÉCADA DE LOS NOVENTA SE CARACTERIZÓ POR UN SIGNIFICATIVO AUMENTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL POR HABITANTE: ENTRE 1990-1991 Y

2000-2001 SE ELEVÓ 58% COMO PROMEDIO EN LA REGIÓN. ESE AUMENTO NO FUE ACOMPAÑADO DE UNA REDUCCIÓN IMPORTANTE DE LAS PRONUNCIADAS

DISPARIDADES ENTRE PAÍSES.

América Latina (18 países): Nivel del gasto social percápita en 1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001

(Dólares de 1997)

Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social.a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.

La desaceleracióndel crecimiento

económico frenó la expansión del gasto

social a partir de 1998

La desaceleracióndel crecimiento

económico frenó la expansión del gasto

social a partir de 1998

La mayor parte del incremento de los recursos destinados a gasto social a lo largo de la década se destinó a Seguridad Social, seguido por Educación y en menor medida por Salud. Sin embargo, al aumento de los recursos públicos destinados a estos dos

últimos sectores representa una fracción relativamente baja del incremento que registró el gasto realizado por los hogares para acceder a estos servicios.

América Latina a/: Evolución del gasto social por sectores como fracción del producto interno bruto

Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social.a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, exluidos Bolivia y El Salvador.

A partir del año 1998, el sector relativamente más protegido fue Educación,

claro indicio de la creciente importancia otorgada a las necesidades de expansión

de la cobertura y mejoramiento de la calidad

de la misma

A partir del año 1998, el sector relativamente más protegido fue Educación,

claro indicio de la creciente importancia otorgada a las necesidades de expansión

de la cobertura y mejoramiento de la calidad

de la misma

Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico de gestión pública

2. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas

3. Creación de Valor en la gestión pública

¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”? (New Public Management)

• 1991, Christopher Hood: visualiza en forma restringida a la NGP como la unión de dos diferentes corrientes de ideas:

una corriente derivada de la nueva economía institucional, con nuevos principios administrativos como la contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y una fuerte focalización en la estructura de incentivos;la segunda corriente surge de la aplicación de los principios gerenciales del sector empresarial privado al sector público;esta visión tiene énfasis en la gerencia de contratos, la

introducción de mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño (NZ, UK y DN)

¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”? (New Public Management)

• 1992, Michael Barzelay: resumió el “paradigma burocrático” en una serie de principios normativos:

las organizaciones burocráticas están más enfocadas en sus propias necesidades y perspectivas, así como en los roles y responsabilidades de sus partes;se define a sí misma por la cantidad de recursos que controla

y por las tareas que desempeña;se asienta en la rutina;lucha por posiciones de poder;insiste en seguir procedimientos estandarizados;anuncia políticas y planes;presenta una separación entre la tarea del pensar de aquella

del hacer.

• 1992, David Osborne y Ted Gaebler: las organizaciones públicas están obsesionadas con el control:

¿De dónde surge la “Nueva Gerencia Pública”? (New Public Management)

la preocupación por cómo hacer las cosas ha llevado a ignorar los resultados y los impactos;la regulación de los procesos, el control de los insumos y el logro de productos han predominado en el accionar público;el gobierno burocrático fue apropiado para las condiciones que prevalecieron hasta los 60s y 70s, pero en los 90s esas condiciones han desaparecido y nuevas formas de gobernabilidad han emergido.

¿A partir de la experiencia, en qué consiste “Nueva Gerencia Pública”?

(New Public Management)

• La “Nueva Gerencia Pública” busca trasladar la cultura de orientación a los resultados a las organizaciones del sector público mediante la introducción de algunas reformas estructurales en la gestión.

Pilares del Modelo de Gestión de Nueva Gerencia Pública

Participación Ciudadana y

Transpa-rencia

Medición de Resultados

Ciudadanos pueden evaluar

calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios

recibidos

Dimensiones Cualitativas de la

Gestión

¿Cuáles son las reformas estructurales de la “Nueva Gerencia Pública”? Ej. OECD

1. Devolver autoridad, otorgar flexibilidad;2. Asegurar el desempeño, el control y la

rendición de cuentas;3. Desarrollar la competencia y la elección;4. Proveer servicios adecuados y amigables a

los ciudadanos;5. Mejorar la gerencia de los recursos humanos;6. Optimizar las tecnologías de la información;7. Mejorar la calidad de la regulación;8. Fortalecer las funciones de gobierno en el

centro.

Cambio del Paradigma en el Ambito del Presupuesto

Transparencia y rendición de cuentas

Opacidad burocrática

Responsabilidad descentralizada

Control centralizado

DesempeñoCumplimiento formal

Resultados/ ImpactoInsumos

IncentivosReglas

Políticas e instituciones presupuestarias

Proceso presupuestario

Nueva Gestión Financiera

Presupuestación Tradicional

Modelo de Gestión por Resultados Problemas Prácticos

1. La transición a la gestión por resultados no es sólo un problema de medición, sino de cambio de mentalidad.

2. Problemas en medir la evaluación de impactos de las actividades públicas (relaciones de causa-efecto).

3. Sesgo “eficientista” versus enfoque centrado en la gente.

Críticas al New Public Management

1. Visión simplista, centrada en la eficiencia;2. No incorpora las diferencias entre el sector

público y privado, especialmente la dimensión constitucional del estado de derecho y no los mecanismos de mercado (realpolitik).

Críticas al New Public Management

3. Ignora el rol del gobierno en resolver conflictos, definir metas nacionales, controlar el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la nación;

4. No integra la búsqueda de valores societales y objetivos de políticas que poco tienen que ver con el servicio o con satisfacer a los consumidores.

5. Convierte al ciudadano en un consumidor con poca responsabilidad por la comunidad.

Pero el problema no es tan simple ...

Estructura de la Presentación

1. Crisis del modelo clásico de gestión pública

2. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y Perspectivas Críticas

3. Creación de Valor en la gestión pública

El Concepto de GobernabilidadFiscal• capacidad del gobierno para

implementar una política fiscal• sostenible y creíble• con mínimo costo para su eficacia de gestión

• transmitir a los actores los dilemas de la administración financiera pública

• clima favorable hacia la disciplina fiscal• logro de acuerdos políticos específicos• evitar miopía impuesta por factores coyunturales

Contexto en que construimos esta gobernabilidad fiscal

• ganan relevancia nuevos conceptos:• prioridad, • sustitución y • productividad

• Y una nueva convicción : sabemos que gastamos mal… y todavía peor … no sabemos bien en qué gastamos

La fortaleza/ vulnerabilidad fiscal como concepto sistémico

• La fortaleza o vulnerabilidad fiscal se refiere no sólo a la incertidumbre respecto del nivel de compromisos (usos) y de las fuentes para hacerles frente en cada momento del tiempo.

• Además se refiere al conjunto de instrumentos, prácticas, procedimientos y capacidades políticas, institucionales e instrumentales con que el Estado dispone para enfrentar esta incertidumbre y sus eventuales consecuencias.

QUÉ: Asignar recursos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (eficiencia distributiva)

QUÉQUÉ: Asignar : Asignar recursos de recursos de acuerdo a las acuerdo a las prioridades prioridades gubernamentales gubernamentales (eficiencia (eficiencia distributiva)distributiva)

CUÁNTO: Preservar la solvencia del SP y estabilizar la Demanda Agregada

CUÁNTOCUÁNTO: : Preservar la Preservar la solvencia del solvencia del SP y estabilizar SP y estabilizar la Demanda la Demanda AgregadaAgregada

CÓMO: Promover la eficiencia técnica en la entrega de los servicios

CÓMOCÓMO: : Promover la Promover la eficiencia eficiencia técnica en la técnica en la entrega de entrega de los servicioslos servicios

Gobernabilidad Fiscal

Dinámica fiscal obliga a examinar la interdependencia de los objetivos de la

gestión presupuestaria

La Creación de Valor Público

• Las empresas buscan, o deben buscar, “crear valor” para sus accionistas. Esto es básico para competir y sobrevivir en medio de un entorno turbulento.

• Pero, ¿pueden los organismos públicosy las reparticiones del Estado generarvalor público?

La Creación de Valor Público

VALOR

PRIVADO

VALOR

PÚBLICO

Procesos decisorios

Individuales(MERCADO)

Procesos decisorios Colectivos

(DEMOCRACIA)

Acep-tación

privada de valor

Acep-tación públicade valor

Precio de Mercado

Mandato Público

La creación de valor público es un asunto de percepción de los ciudadanos y la política…

Fuentes de la Percepción:

1. Cómo actúan los servicios: ¿son eficientes y eficaces?2. ¿Hacen cosas quela gente necesita y valora?3. ¿Comunican y dana conocer su quehacer? ¿Cómo lo hacen perceptible y asequible?

Creación de Valor Público y Pensamiento Estratégico

• “Pensar estratégicamente en el Sector Público requiere que los directivos asignen igual importanciaa lo sustantivo, la política y la implementación organizativa.

• En la actualidad solemos encontrar esos elementos inconexos. Algunos actores, como los expertos académicos y analistas de políticas, son especialistasen la materia sustantiva. Otros, como los cargos electos se especializan en los juegos políticos.

• Finalmente, aquellos que dirigen las unidades de gestión se especializan en la viabilidad administrativa. Así pues, pensar estratégicamente requiere la integración de las tres perspectivas.”Mark H. Moore, Gestión Estratégica y Creación de Valor.

La Creación de Valor Públicoy la Gobernabilidad

• La Gerencia Pública se inscribe como“paradigma de gobernabilidad del sistema colectivo” en una lógica de macro-proceso.

• Tiene como objeto el comportamiento de redesde organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan las organizaciones de nivel micro (gestión de la interdependencia ).

• En el caso “público”, los directivos usan, con un fin determinado, recursos que podrían utilizarseen otros fines, en el marco un gobierno representativo y de un proceso político y legal que valida esa utilización.

Chile: Creación de Valor Público e Integración de los instrumentos al proceso presupuestario

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de documentos oficiales.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Definiciones Estratégicas

Indicadores de Desempeño

Evaluación de Programas Gubernamentales

Evaluaciones de Impacto

Evaluación Comprehensiva del Gasto

Balance de Gestión Integral

Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales (Fondo Concursable)

Programas de Mejoramiento de la Gestión

Introducción ISO 9001:2000 a PMGs

Pago por Desempeño Individual

Pago por Desempeño Institucional

Pago por Desempeño Grupal (Colectivo)

Suscripción de convenios de desempeño con Altos Directivos Públicos

Compromisos de Modernización de los Servicios Públicos (posteriormente se convierten en PMGs)

Chile: Implementación de los Distintos Instrumentos de Control de Gestión

Conclusiones• Todas las instituciones públicas en América

Latina se mueven en la misma dirección• Pero parten de puntos de partida diferentes

y con velocidades diferentes • Tomará más tiempo en las instituciones que

son más reacias al cambio y/o que tienen una tradición burocrática enraizada

• Los beneficios del cambio son significativos

Posibles Preguntas al Reflexionar

1. ¿Por qué estamos persiguiendo la Gestión por Resultados?

2. ¿Tenemos una visión y prioridades claras de la GxR?3. ¿Para qué tipo de GxR estamos preparados?4. ¿Existe suficiente voluntad política para liderar el

esfuerzo de GxR?5. ¿Cómo debemos planificar y gerenciar los proyectos?6. ¿Cómo superaremos las resistencias internas?7. ¿Cómo mediremos y comunicaremos los progresos?8. ¿Cómo sabremos si estamos fallando?9. ¿Cuál debe ser nuestra relación con el Sector Privado?10. ¿Cómo puede la GxR mejorar la participación

ciudadana?

Más fuentes de información• “Los indicadores de evaluación del

desempeño en América Latina”: www.cepal.org/publicaciones/ilpes/7/LCIPL237/boletin13.pdf

• “Manual de Indicadores de desempeñoen el sector público” (en prensa, consultar www.cepal.org/ilpes a partir de agosto)

• Juancristobal.Bonnefoy@cepal.org

Muchas gracias!!