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La gobernanza de los Sistemas Agroalimentarios Locales. Consideraciones metodológicas para la construcción de indicadores de gobernanza territorial1

Gerardo Torres Salcido2

Resumen Uno de los problemas básicos que presenta el estudio y el análisis de la gobernanza de

los Sistemas Agroalimentarios Localizados (Sial), consiste en la ausencia o debilidad de

los indicadores. Uno de los pocos intentos que se han hecho en este sentido, es el

realizado por Gómez, Boucher y Desjardins (2006) al tratar de analizar varios Sial en

Colombia. Esta ponencia se propone identificar las dimensiones y acciones de

gobernanza territorial. Se parte de la hipótesis de que la gobernanza de los Sial

corresponde a un sistema complejo no sólo por la inclusión de los actores e instituciones

territoriales, sino en cuanto a la apropiación y retención de valor por parte de los

productores, así como por la interacción con el medioambiente. A partir del

reconocimiento de la complejidad se establecen las siguientes dimensiones de

construcción de indicadores: 1) el anclaje territorial de los productos; 2) la existencia de

proyectos o prácticas de agroindustria rural; 3) la vinculación con instituciones

académicas; 4) la existencia de una acción colectiva que aporte indicios de cooperación

y/o conflicto en la construcción de un sistema agroalimentario localizado; y 5) acciones

o preocupaciones medioambientales. Las acciones propias de estas dimensiones se

extraen de cuatro casos de estudio en el Norte, Occidente y Centro de México. Se

concluye en el valor que pueden tener los diagnósticos previos a la formulación de

indicadores para las políticas públicas para el desarrollo local. Esta ponencia se

encuentra en el marco de una investigación apoyada por el Consejo Nacional de Ciencia

y Tecnología (CONACYT) y por la Universidad Nacional Autónoma de México

(UNAM).

Palabras clave: gobernanza territorial; Sial; políticas públicas; desarrollo rural;

1 Esta ponencia es una versión previa de un capítulo de libro denominado “Gobernanza de los sistemas agroalimentarios localizados. Políticas de desarrollo territorial” , en revisión. 2 UNAM. Investigador Titular del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH). correo electrónico: tsalcido@unam.mx Se agradece la lectura y crítica del documento en su primera versión a Alejandro Ramos Chávez y a Elizabeth Jiménez Yañez la edición del mismo. Esta ponencia es un producto de los proyectos UNAM-PAPIIT IT 300113 Y CONACYT CB 181616

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Introducción

Los Sistemas Agroalimentarios Localizados (Sial) han sido considerados como un

modelo de innovación territorial por el énfasis que ponen en la vinculación del producto

arraigado a un espacio dado; las instituciones y la gobernanza local (Moulaert, 2007;

Moulaert, Nussbaumer 2005). No obstante, la investigación predominante sobre los Sial

se basa en estudios descriptivos realizados en una gran diversidad de regiones y

circunstancias; los que son aderezados con conclusiones o supuestos prescriptivos.

Estas circunstancias dificultan la inclusión de sistemas innovadores en las agendas de

desarrollo local y reducen su utilidad para la formulación de propuestas de política

pública. En este sentido, una de las grandes brechas que existen para el afianzamiento

del enfoque Sial es generar indicadores que permitan conocer y medir las características

de los diversos modos de gobernanza territorial. Según Torre y Traversac, a pesar de sus

múltiples ambigüedades e imprecisiones la gobernanza territrorial se relaciona con la

singularidad o territorialización de las regulaciones y la relevancia de las

administraciones públicas, junto a la participación de una multiplicidad de actores en un

proceso colectivo de toma de decisiones (2011xxii).

La construcción de indicadores es pues, una necesidad para el desarrollo del enfoque

Sial. De hecho, desde el estudio de Correa, Boucher y Requier-Desjardins (Correa

Gómez, Boucher & Requier-Desjardins 2006), no existe otro que intente dar un marco

comparativo a los estudios sobre los Sial en América Latina. El trabajo que aquí se

presenta, aspira a contribuir a la metodología y el conocimiento de los Sial y las

posibilidades de los estudios comparativos para la recomendación de políticas públicas.

Esta ponencia parte de la discusión actual de los Sial en la perspectiva del desarrollo

local, para abordar, posteriormente, el problema de la gobernanza territorial y el papel

que puede desempeñar en las políticas de desarrollo en las áreas rurales. En una tercera

sección se

reflexiona sobre el método y las técnicas de análisis; en una cuarta parte, se aborda el

estudio de los territorios desde el enfoque Sial; y, por último, a manera de conclusión, se

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discuten los resultados, a la luz de las propuestas teóricas y de la agenda de

investigación.

1. Los sistemas agroalimentarios localizados en la perspectiva del desarrollo

local.

La perspectiva del desarrollo local surge de las teorías del capital relacional que ven en

las redes e interacciones específicas elaboradas a una escala espacial dada, los

fundamentos para la construcción de instituciones facilitadoras del desarrollo. Para

Rosales Ortega (2007), el desarrollo local permite la relación entre actores y territorio

para incrementar las capacidades y la gestión de sistemas complejos; para los coautores

de la obra como Sforzi (2007), es un concepto evolutivo que tiene su origen en los

Distritos Industriales de Marshall, en tanto que para Morales Barragán (2007), permite

armonizar las jerarquías y heteronomías en un territorio. Tal vez sería importante señalar

que el desarrollo local no es igual a localización en el sentido que lo entiende la

economía espacial, pues aquélla es una decisión ajena al territorio y una contingencia

provocada por la maximización de la utilidad mediante la disminución de los costos de

transporte (Méndez, Caravaca Barroso 1999, Lösch, August, Loesch,August 1957,

Carrillo, Kopp 2000). Lo local, sin embargo, no supone una comprensión inmediata del

surgimiento de las empresas y su aglomeración. A menudo, lo local no siempre es

asimilable al territorio, pues el “locus” es concebido en términos de singularidad, de una

distinción dada por la cultura y los símbolos de identidad, sin que la localidad se asocie

con relaciones e instituciones socioeconómicas o con sistemas más amplios, como la

región o el sistema global. Es a partir de las aportaciones de las teorías de la

complejidad, del enfoque de incremento de capacidades para el combate a la pobreza y

de la geografía humana, que el análisis de las relaciones sociales y culturales en una

escala espacial ha adquirido relevancia para la agenda del desarrollo territorial.

En este contexto, se ha pretendido calificar a los Sial como sistemas adecuados al

desarrollo territorial. Al definirse como organizaciones de producción y de servicio

(unidades agrícolas, empresas agro-alimentarias, empresas comerciales, restaurantes,

etc.) asociadas, mediante sus características y su funcionamiento a un territorio

específico, la bibliografía ha hecho énfasis en su potencial para: 1) la superación de la

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pobreza en América Latina; 2) auxiliar a las comunidades rurales en la solución de sus

conflictos por el uso de los recursos comunes, mediante una creciente institucionalidad

(Requier-Desjardins 2004, Requier-Desjardins 2001); 3) el desarrollo de capacidades de

desarrollo territorial (Boucher 2006); 4) activar el capital social (Muchnik, Sanz

Cañada & Torres Salcido 2008).

No obstante, en la medida que la mayoría los análisis sobre los Sial, tanto en Europa

como en América Latina se basan en productos con anclaje territorial identificados con

un solo producto (quesos y vinos entre otros), no exploran las relaciones de los Sial con

otras capacidades territoriales. Recientemente, se ha reconocido que el enfoque debe

avanzar más ampliamente en los aspectos relacionales e interacciones con otros

subsistemas. Esta exigencia tiene su base en las observaciones empíricas que hacen

énfasis en la multifuncionalidad del desarrollo rural. De acuerdo a estas nuevas

tendencias, los espacios rurales pueden tener vocaciones multi-producto; relaciones

complejas de coordinación y variadas formas de uso y explotación de los recursos. De

esto se desprende que los Sial, en vez de ser sistemas cerrados y estáticos, sean nodos

que pueden concentrar y articular las redes que conducen a otros subsistemas por su

capacidad de conjuntar espacio, alimentos y cultura. No obstante, esto último implica

discutir la gobernanza y sus dimensiones, para comprender los mecanismos de

coordinación, gestión y toma de decisiones.

Dicho debate es urgente en la medida que la gobernanza es para algunos autores una

nueva forma de llamar a la Administración Pública (Guerrero, 1999), en las ciencias

sociales, en tanto que para otros, se trata de un concepto, un enfoque y una técnica que

privilegia el proceso de la toma de decisiones, sobre el acto decisorio mismo (Aguilar

Villanueva 2006). El problema que representa una discusión disciplinaria centrada en la

Administración Pública, impide analizar las características socioeconómicas del proceso

de gestión, las cuales no siempre son de la incumbencia del sector público. Entre las

características socioeconómicas de la gobernanza territorial, que a menudo son olvidadas

por los grandes marcos teóricos disciplinarios, destacan la inclusión de los diferentes

actores y la disminución de los costes de transacción. La inclusión consiste en la

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incorporación de las propuestas para mejorar procesos y difundir los hallazgos

tecnológicos a partir de la interacción, los lazos de confianza y las redes sociales. En

cuanto a la disminución de los costos de transacción, éstos se definen como los costes

posventa de un producto, ligados estrechamente a las convenciones y contratos. En los

ámbitos rurales la difusión de las innovaciones, el valor agregado que representa la

transformación industrial o el acceso equitativo a los canales de comercialización, por

ejemplo, contribuyen a que los grupos organizados incrementen de manera relativa su

bienestar por la retención de valor que se relaciona con estas modestas actividades

(Barjolle, Chappuis 2000).

Ahora bien, habría que preguntarse cuál es el interés de resaltar las dimensiones

socioeconómicas de la gobernanza en el caso de los Sial y el conglomerado de empresas

de base local que sustenta a dichos sistemas. Pues bien, partimos del supuesto que una

reflexión y análisis puntual de la gobernanza con apoyo de estudios de caso, puede tener

un poder explicativo de los procesos de desarrollo territorial y los procesos de

innovación social, en las dimensiones de cambio institucional, inclusión social y

redistribución de la apropiación de valor en la cadena que lleva de la producción al

consumo.

Sin embargo, es necesario enfatizar que no nos proponemos resolver el debate de la

gobernanza, pues aún subsisten muchas posiciones opuestas, por ejemplo: si es posible

la descentralización hacia las comunidades locales de todos los procesos, o en qué

condiciones funciona la descentralización; si es posible una gestión exclusivamente

bottom-up o una hibridización de los procesos top-down y bottom-up; o bien, si la

gobernanza, como técnica de gestión puede conducir a una visión multi-escalar de

gobierno bajo condiciones de equidad para las comunidades locales.

En todo caso, el objetivo más modesto es preguntase en qué consiste la gobernanza de

los Sial como sistemas territoriales de desarrollo y testar algunos supuestos de la gestión,

sin pretender generalizar los resultados. En este contexto, se exponen los resultados de

una investigación financiada por la UNAM y el CONACYT. Los problemas de la

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gobernanza socioeconómica se exponen a través de un diagnóstico y análisis de cuatro

territorios: la producción de nopal en Tlalnepantla, Morelos; la producción y los riesgos

ambientales de zarzamora en el Valle de los Reyes, Michoacán; la producción de

cuitlacoche en invernadero en San Miguel Xochitecatitla, localidad perteneciente al

municipio de Nativitas, Tlaxcala; y, finalmente, la producción de café en Ixhuatlán del

Café, en el estado de Veracruz. Esos estudios se llevaron a cabo entre 2008 y 2010. El

límite de esta investigación reside en la concepción del Sial como sistemas uni-producto,

no obstante lo cual, se considera que el análisis de casos puede ser válido para una

reflexión sobre el papel de esas experiencias en el desarrollo territorial de las áreas

rurales.

2. La Gobernanza. Debate conceptual y dimensiones

¿Qué de nuevo tiene la gobernanza como concepto y enfoque frente a las visiones

canónicas de la gestión pública? ¿Es pertinente para analizar procesos de desarrollo

territorial? ¿Puede decirse que es un concepto con solidez teórica o es una

recomendación de “buenas prácticas” para garantizar el funcionamiento administrativo?

¿Es necesario introducir las dimensiones socioeconómicas de la gobernanza para

proponer sistemas de innovación de política pública territorial?

Para contestar estas preguntas habría que atender no solamente a la sucesión de las

posiciones contrapuestas, sino ubicar los debates en un sentido histórico. Este último

aspecto, es decir, la visión histórica, es un asunto metodológico de la mayor importancia,

pues está ligado a la evolución del sistema capitalista en las últimas décadas y por lo

tanto a los sistemas de trabajo que indudablemente se entrelazan con el cambio de la

esfera pública. En este sentido, debe recordarse que la crisis del sistema de producción

en serie y el consumo de masas surgen en los años de la segunda posguerra, después de

un crecimiento económico sostenido a nivel mundial. Ello se conjuntó con la emergencia

de consumidores más exigentes que se abocaron a adquirir los productos de calidad que

garantizaran la diferenciación y distinción respecto del consumo estándar o masivo.

Surge un modelo de demanda, con exigencias de consumo que se imponen al tradicional

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modelo de oferta del capitalismo industrial. Ello impuso paulatinamente cambios en el

mundo del trabajo. Es indudable que la gobernanza como concepto, la “governance”,

surge del estudio de los procesos productivos que deben adaptarse a las nuevas

condiciones de la producción y el consumo. Los círculos de calidad toyotista son una

respuesta a las exigencias de un mercado mucho menos centralizado, y mucho menos

homogéneo, por lo menos en lo concerniente a los niveles medios y altos de la sociedad.

En los círculos de calidad, el gerente, el “manager” debe interactuar con los operarios,

escucharlos y retomar sus opiniones y propuestas en una perspectiva de mejorar el

proceso para ofrecer un producto de calidad.

No es difícil señalar que los cambios en la esfera de la producción y el mercado se

extrapolan rápidamente a la esfera pública. La crisis de legitimidad que experimenta lo

que Habermas (1997) denominó “capitalismo tardío” en los años setenta se deben, por lo

menos, a tres factores: una crisis fiscal del Estado provocada por la expansión del Estado

de Bienestar y los derechos sociales; la insatisfacción de amplios grupos respecto del

sistema de partidos y la negación o represión de las iniciativas descentralizadas de

gestión de las problemáticas urbanas y rurales (inclusión de inmigrantes, equidad de

género y movimientos feministas o movimientos ambientales, entre otros); y, por último,

la crisis del sistema de valores que transita de una ética del trabajo característica de la

sociedad capitalista clásica a una ética del consumo (inacabada) de grupos sociales más

preocupados por el bienestar subjetivo que por la acumulación, aunque en medio de

carencias y desigualdades globales y regionales muy agudizadas. En este contexto, las

nuevas demandas del bienestar no sólo se centran en la cobertura de la satisfacción de

las necesidades básicas, sino en la calidad de la gestión pública. El ciudadano-usuario o

ciudadano-cliente es un actor del proceso de gobierno, en la medida que demanda una

gestión no sólo eficiente, sino eficaz en la que pueden incluirse sus diversas y a veces

contradictorias visiones del gobierno y de la toma de decisiones, con la consecuente

apertura de la esfera pública y de la acción decisoria de gobierno.

En este apretado marco histórico, la gobernanza como concepto, hace énfasis en el

proceso y en la calidad de la decisión. Para evitar la profusión de posturas en torno a

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dicho concepto, que terminan por producir un ambiente intelectual enrarecido y difuso,

es preciso señalar que acaso esas dos características: el proceso y la calidad de la

decisión, diferencian a la gobernanza de otros conceptos que tienden a confundirse,

traslaparse e intersectarse con aquélla. Me refiero a la gobernabilidad y a la

gubernamentalidad. El primero concierne a los pactos y convenciones que en principio

se formulan en la esfera política entre las élites, para garantizar el funcionamiento del

gobierno y la Administración Pública. Por supuesto, ello no excluye a la gobernabilidad,

como a la gobernanza, de un carácter polisémico y difuso. Nacido de las entrañas del

pensamiento conservador de las élites académicas de los Estados Unidos de América

(EUA), la gobernabilidad responde a la necesidad de estabilizar el sistema y de conjurar

las amenazas de ingobernabilidad. No obstante, el concepto pronto daría, a principios de

los años ochenta, una vuelta de tuerca cuando los intelectuales adoptarían el tema de la

“gobernabilidad democrática” para referirse a los pactos que garanticen, en medio de las

crisis políticas y la desestabilización de los gobiernos de diversos países –sobre todo de

América Latina- la satisfacción de algunos mínimos de bienestar a cambio de apoyo a

las políticas de ajuste.

Por su parte, la “Gubernamentalidad” es un concepto de origen Foulcaultiano que tiene

por objetivo mostrar el proceso histórico de consolidación del poder sobre un territorio

específico y su población, por medio de instituciones y áreas de gobierno encargadas del

ejercicio de ese poder, tales como las cárceles, hospitales, escuelas, etcétera (Foucault,

2006). Así pues, frente a las visiones estáticas de los pactos para asegurar la estabilidad,

o el gobierno como poder sin más, la idea de proceso puede ser pertinente para analizar

la construcción de una decisión en una sociedad compleja, lo que no excluye por

supuesto, el conflicto.

En cuanto al “novum” de la gobernanza, para Aguilar, corresponde a la emergencia de

procesos políticos y económicos derivados de la complejidad de los nuevos arreglos

institucionales del mercado y los gobiernos. Para él, la gobernanza es un nuevo concepto

y enfoque que no puede ser asumido bajo un esquema de obediencia jerárquica

institucional que caracteriza a las cadenas de mando burocráticas. En breve, y

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esquematizando al máximo sus propuestas, para Aguilar este concepto puede ser

entendido con base en dimensiones tales como la calidad de la coordinación, dirección y

gestión de las decisiones con transparencia, rendición de cuentas y delegación de

responsabilidades en un contexto de crisis de las decisiones verticales del Estado

burocrático.

Veamos por último lo relativo a la pertinencia del concepto-enfoque-técnica de la

gobernanza para entender los procesos de desarrollo territorial. Más atrás hemos dicho

que nuestro interés real para este artículo es el análisis de gobernanza en tanto que

incluye a los actores en la toma de decisiones y disminuye los costes de transacción,

provocados por las múltiples intervenciones de organizaciones e instituciones que

median entre los sujetos de la producción y el consumo que derivan en la transferencia

de valor desde los agentes primarios hacia los intermediarios. En este sentido, la

gobernanza es una nueva forma de gestión pública y social dirigida a facilitar los

procesos de organización y acción colectiva e incrementar las capacidades. Desde el

punto de vista de Elinor Ostrom (2000), los contextos locales pueden ser propicios para

la constitución de instituciones de que permitan la autogestión y autorregulación con

externalidades positivas en el medioambiente al activar normas y convenciones para el

manejo de los recursos comunes. Estas convenciones permiten limitar a los agentes

negativos en el ámbito territorial que dificultan la distribución equitativa de los

beneficios, tales como el “free-rider”.

En suma, la gobernanza no es un enfoque estático sino que responde a diversos objetivos

y condiciones que van más allá de de los acuerdos políticos o el ejercicio de las

decisiones. Entre los objetivos de la gobernanza se encuentran la dirección y gestión

descentralizada de los procesos; los acuerdos socio-económicos mixtos (público-

privado-social); aportar certidumbre a las transacciones por medio del fortalecimiento de

los pactos, convenciones y redes de confianza; disminuir los riesgos de la opacidad en la

toma de decisiones y establecer mecanismos híbridos de gestión mediante la

horizontalidad de las redes, y la jerarquía de la dirección del proceso. En cuanto a sus

dimensiones, éstas se orientan la determinación de la calidad; la coordinación multi-

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nivel, la disminución de los costes de transacción por medio de instituciones de

proximidad y el manejo medioambiental. Tratando de complementar estas visiones, se

procederá a exponer los casos ya señalados en la introducción, no sin antes hacer una

breve consideración metodológica.

3. Métodos y técnicas

Uno de los problemas básicos que presenta el estudio y el análisis de la gobernanza

territorial consiste en la ausencia o debilidad de los indicadores. Los indicadores

existentes en las bases de datos de los organismos internacionales responden a los

intereses de esos organismos, por lo que se centran en la libertad de mercado, la apertura

comercial y por supuesto, el control de la corrupción (como un costo de transacción) por

medio de la transparencia y la rendición de cuentas. La segunda crítica a dichos

indicadores, sugiere que los mismos no contemplan el nivel territorial, a menos que se

pretenda construirlos de acuerdo a los límites geoestadísticos por municipio y localidad,

lo que no siempre garantiza su pertinencia. Finalmente, los indicadores internacionales

son poco relevantes para contextos complejos en los que se involucra coordinación,

acción colectiva y medioambiente.

En este sentido, se considera que la gobernanza de los Sial corresponde a un sistema

complejo no sólo por la inclusión de los actores territoriales en la construcción de ese

sistema, sino en cuanto a la apropiación y retención de valor por parte de los

productores, así como por la interacción con el medioambiente. A partir del

reconocimiento de la complejidad se establecen en la investigación, los siguientes

requisitos para la selección de los casos: 1) el anclaje territorial de los productos; 2) la

existencia de proyectos o prácticas de agroindustria rural; 3) la vinculación con

instituciones académicas; 4) la existencia de una acción colectiva que aporte indicios de

cooperación y/o conflicto en la construcción de un sistema agroalimentario localizado;

5) preocupación por la calidad del producto o el registro y denominación del mismo; 6)

acciones o preocupaciones medioambientales.

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Ahora bien, uno de los resultados del trabajo de campo se refiere a la preocupación por

el registro o denominación de origen de un producto, surge en los territorios como una

necesidad impuesta por el mercado internacional y por las dimensiones éticas del

comercio justo. Todo esto se conjuga para que las mercancías sean adquiridas por los

consumidores no como commodities, sino como productos territoriales con significados

distintivos y con connotaciones identitarias para el consumidor.

En este ámbito, la unidad de análisis de esta investigación son los Sial mismos, en sus

aspectos endógenos, pero también en aquellos casos en los que pueden ser inducidos por

agentes externos que buscan no tanto un desarrollo local, sino “localizar” una actividad

agrícola o industrial en el sentido clásico de la teoría económica por las ventajas

comparativas que el suelo, el clima o las vías de comunicación representan para la

empresa. Sin embargo, aún concediendo razón al argumento de que muchas actividades

agrícolas responden a externalidades del mercado, puede observarse que después de un

tiempo y en algunos casos, los productores, acopiadores, comercializadores y

consumidores, empujan a una apropiación de la actividad inducida, luchando por retener

el valor en el territorio y formando rápidamente capacidades para hacerlo.

Para argumentar más ampliamente esta última idea, es que a partir de la selección de

casos se establecen una serie de actividades a partir de los ejercicios de observación y de

entrevistas, que permiten evaluar las dimensiones de la gobernanza en sus aspectos de

coordinación de la acción colectiva y concurrencia con los órdenes de gobierno, para

establecer la apropiación del espacio en diversas escalas, inclusión y establecimiento de

lazos de confianza como motor de la acción colectiva, el uso de la tecnología y la

innovación, que corresponden a las relaciones con las instituciones académicas, el

contexto ambiental externo, dominado por los paquetes tecnológicos de las grandes

empresas trasnacionales; y, finalmente, el medioambiente. Dado que la estrategia de

investigación responde a un diseño de tipo exploratorio y explicativo, las técnicas de

análisis se centran en las fuentes documentales y entrevistas semi-estructuradas y

recorridos de observación de trabajo de campo. En este tipo de diseño, las técnicas

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descritas garantizan una aproximación multi-método a los actores y al territorio, por lo

que garantizan la triangulación cuantitativa y cualitativa.

Así pues, con base en los criterios de selección de los territorios se llevaron a cabo 30

entrevistas que incluyen a un presidente municipal que a su vez es productor de café, a

líderes e integrantes de organizaciones. Asimismo, se llevaron a cabo diez recorridos de

trabajo de campo entre los años 2008-2010 y uno más en febrero de 2013. Con base en

la información recopilada y de la coherencia necesaria que los indicadores deben tener

con el punto de partida conceptual, se exploran cinco dimensiones relativas a la

gobernanza territorial bajo los supuestos de la proximidad geográfica e institucional de

los agentes. Asimismo, se construyen 27 acciones, que pueden ser la base de

construcción de indicadores, en cada una de las dimensiones establecidas de la

gobernanza. En el cuadro 1 se muestran las características de la investigación y en el

cuadro 2 se establecen las dimensiones de la gobernanza territorial y las acciones que

podrían originar indicadores específicos.

Cuadro 1. Características del Trabajo de Investigación

Territorio Producto Organizaciones Entrevistas Recorridos Tlalnepantla Nopal 5

organizaciones y una empresa

16 4

Ixhuatlán del café

Café Una 4 2

Los Reyes Zarzamora y frutillas

Una 4 3

San Miguel Xochitecatitla

Dos empresas familiares

6 2

Total 30 11 Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.

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Cuadro 2. Dimensiones y acciones de la gobernanza territorial

Dimensiones Indicadores

Convenios con el Gobierno Municipal

Convenios con el Gobierno Estatal

Convenios con el Gobierno Federal

Convenios con ONGs

Convenios con otros productores

Convenios con Instituciones de Educación Superior

Agroindustria /valor añadido a poscosecha

Canales propios de comercialización

Coordinación

Generación de insumos o infraestructura

Realización de asambleas

Acceso equitativo a proyectos de innovación

Rendición de cuentas Horizontalidad

Rotación periódica de líderes

Compra de infraestructura común

Existencia de mecanismos de ahorro (tandas, cajas populares, etcétera)

Compra común de insumos para la producción

Crédito a la palabra (dinero o especie)

Petición de favores a otros productores

Lazos de confianza

Confianza en la información proporcionada por los otros

Convenios internacionales para comercialización Relación con empresas

trasnacionales Búsqueda de asociaciones comerciales de tipo internacional

Tienen procesos de certificación para mercados internacionales

Acuerdos para el uso del agua destinada a la agricultura

Uso controlado de agroquímicos

Contratación privada de asesorías técnicas para el cuidado medioambiental

Contratación pública de asesorías técnicas para el cuidado medioambiental

Medio ambiente

Cuidado y conservación del bosque

Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo.

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La elaboración crítica de estas acciones obliga a hacer algunas aclaraciones. La primera

es que en el ámbito territorial o micro-territorial, como en las explotaciones de

agricultura familiar, los convenios no necesariamente son formalizados mediante

contratos escritos. Los arreglos pueden ser también informales y derivados de los usos,

las costumbres y las relaciones familiares, de amistad o confianza entre los actores. No

sucede lo mismo con las compañías trasnacionales que comercializan, por ejemplo, la

zarzamora, o frutilla en los Reyes, en Michoacán o el café en Ixhuatlán del Café,

Veracruz, donde generalmente existe la agricultura por contrato entre dichas compañías

y los productores más importantes. En el caso de los productores de café, por añadidura,

Agroindustrias Unidas de México (Amsa) es prácticamente el único comprador. En el

tema del nopal, en Tlalnepantla, Morelos, su comercialización en el extranjero depende

de “brokers” con los cuales se establecen también convenios formales, aunque

recientemente han incursionado en la renta de bodegas en los EUA para tener un mayor

control de la comercialización del producto, integrando de esta manera el proceso a nivel

local y global.

Una vez que hemos dado una explicación del método y de la forma que hemos

construido las dimensiones y actividades pasaremos a explicar los resultados de la

investigación.

4. Descripción de los territorios y resultados

Los territorios seleccionados se encuentran en el occidente, centro y oriente de la

República Mexicana. Asimismo, corresponden a diversas formas de propiedad: ejidal

con un minifundismo exacerbado como en San Miguel Xochitecatitla en Tlaxcala;

propiedad comunal en Tlalnepantla Morelos y pequeña propiedad en el los Reyes,

Michoacán e Ixhuatlán del Café, en Veracruz. En este sentido, se abordan casos de

agricultura familiar y de agricultura empresarial. No obstante, el marco comparativo que

los envuelve es la concepción misma del Sial en el sentido de integrar anclaje territorial

de los productos, agroindustria, instituciones y acción colectiva en el territorio. En todos

estos espacios se observa un arraigo territorial de los productos favorecido por las

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ventajas ofrecidas por el suelo, al agua y el clima, pero también por su activación y

valorización a partir de organizaciones de productores, empresas familiares y otros

agentes, tales como las universidades o instituciones de educación superior, los agentes

de los diferentes órdenes de gobierno y empresas multinacionales. No se trata de los

territorios más pobres, pues se caracterizan por tener recursos y capacidades de

organización y acción colectiva. Como puede verse en el cuadro 2, sus índices de

carencias son bajos.

No obstante, el anclaje territorial es inconsistente y difuso, pues está sujeto al mercado

urbano y exterior, antes que a un mercado local consolidado. Así, en el caso de los

Reyes, Michoacán, la producción de zarzamora representa una reciente reconversión

productiva. El territorio estaba abocado hace quince años a la producción de caña de

azúcar, principalmente. En el caso del nopal, en Tlalnepantla Morelos, el cultivo y la

agroindustria del nopal son también muy recientes y su desarrollo se debió a los pobres

ingresos que generaban otros cultivos tradicionales, como cereales o frutos de tierra

templada; por su parte, en el caso de los productores de cuitlacoche en invernadero de

San Miguel Xochitecatitla, su cultivo obedece al alto precio que alcanzó este producto

en los mercados de Puebla, el Distrito Federal y Tlaxcala en 2009, pero recientemente

(2012-2013), lo han abandonado porque el precio ha bajado. Las razones de este

decremento, se deben a la competencia de otros invernaderos, a las preferencias del

consumidor quien decide adquirirlo en temporada de lluvias y no en cualquier época del

año; y, finalmente, a la tendencia del consumidor urbano, ya observada desde 2006 a

adquirir hongos comestibles enlatados y a la importación masiva de hongos comestibles

de origen chileno y chino (Martínez Carrera, Mayett 2006). Finalmente, en cuanto al

cultivo del café, en Ixhuatlán del Café, en Veracruz, a pesar que el saber hacer del

cultivo tiene entre los habitantes de este territorio una existencia de más de cien años, se

enfrenta a riesgos del mercado que está obligando a muchos productores a reconvertir

sus cultivos hacia la producción de velillo (hojas de plátano para la producción de

tamales) o al chayote. Entre los riesgos ambientales se encuentra la eutrofización de los

cuerpos de agua (es decir, el enriquecimiento excesivo de nutrientes, por las

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escorrenterías que arrastran fertilizantes químicos u orgánicos) lo que pone en riesgo la

conservación de dichos cuerpos de agua.

En la esfera ambiental, a pesar de los problemas que presentan la utilización de

agroquímicos, el uso de aguas residuales para riego, el poco interés por el cuidado de los

bosques o bien su tala para introducir cultivos rentables como el aguacate en los Reyes,

Michoacán o el chayote en Ixhuatlán del Café, así como los crecientes conflictos por el

agua en todos estos territorios, se expresan intentos por tratar de solucionar estos

problemas encabezados por algunos actores como las presidencias municipales o

académicos, sin que hasta el momento calen hondo en los productores en general; tal vez

eso sólo suceda cuando la demanda exija una certificación ambiental, y no sólo de

calidad, de los productos.

Con base en la observación y las entrevistas realizadas, a determinar la existencia o

inexistencia de las acciones relativas a cada una de las dimensiones que hemos

establecido de la gobernanza, calificando con cero la inexistencia de la acción y con 1 la

existencia de la misma. Así, según se establece en el cuadro 4 la dimensión relativa a la

coordinación. En ella, juega un papel muy importante la vinculación con las

instituciones académicas y de investigación para aplicar recursos tecnológicos e

implementar innovaciones. En este rubro destaca, por ejemplo, la vinculación del

Instituto Potosino de Investigación Científica y Tecnológica (IPICYT) como proveedor

del inóculo para infectar la mazorca de maíz con la finalidad de producir el hongo

cuitlacoche (ustilago maydis). Lo mismo sucede en el caso de la producción de

zarzamora y el nopal. Los productores de los Reyes, Michoacán y de Tlalnepantla,

tienen fuertes vinculaciones con instituciones académicas. En ese orden de ideas, es muy

importante para los entrevistados los vínculos con los gobiernos municipales, pues de

hecho, algunos de estos actores, además de ser productores o prestadores de servicios,

desempeñaban cargos en las presidencias municipales. Debido a la importancia de los

programas de apoyo de la federación, en tres casos es más fuerte el vínculo con el

gobierno federal que con el estatal, pues sólo en el caso de Tlaxcala existía un modesto

programa de apoyo al empleo rural impulsado por el gobierno del estado que llevaba por

17

nombre “Sistema Estatal de Promoción del Empleo y Desarrollo Comunitario”

(SEPUEDE), a través del cual se impulsaba la producción de cuitlacoche en invernadero

en zonas marginadas del estado. Bajo este programa se apoyó la instalación e diez

invernaderos de mil metros cuadrados con la finalidad de aprovechar la oportunidad que

representaba el cultivo de cuitlacoche. Aunque los representantes de las empresas

familiares en el territorio estudiado no eran beneficiarios de dicho programa, si eran

usuarios de la tecnología de inoculación del hongo que se les ofrecía.

En esta misma dimensión cabe destacar la importancia que tiene la agroindustria y la

transformación del producto para tres de los cuatro territorios. Sin embargo, en el

territorio en cual no se apreciaban procesos de agroindustria o transformación industrial

–San Martín Xochitecatitla- los productores y socios de las dos empresas involucradas –

Ecoagricultores del Sur y Tecnoagricultores- sí tenían procesos propios de elaboración

de insumos e infraestructura, como el diseño y construcción de invernaderos o

composteo para fertlizantes y hasta ensayos para descontaminar el agua contaminada del

río Atoyac por las fábricas de mezclilla de los valles de Puebla y San Martín

Texmelucan.

Por otra parte, se puede apreciar que la disponibilidad de canales de comercialización

son más evidentes en los contextos de la agricultura familiar, como en el caso del

cuitlacoche o en la agricultura más organizada del nopal, en Tlalnepantla Morelos, que

en los productos dirigidos al mercado internacional, como en la zarzamora o el caso del

café, controlados por comercializadoras que se acercan a un modelo de monopsonio, lo

cual determina esquemas de gobernanza distintos, tal y como se argumenta más

adelante.

En la dimensión relativa a la horizontalidad y la confianza, como elementos clave del

capital social y su papel en la construcción de la gobernanza territorial, al parecer existen

grandes brechas, sobre todo en lo relativo a la transparencia, acceso a la información y

relevo periódico de liderazgos. Esas brechas se agudizan en el caso de las mujeres,

quienes tienen dificultades extraordinarias para desarrollar proyectos, pues deben contar

18

con el permiso de sus cónyuges. Por otra parte, deben remontar las costumbres de los

órganos de decisión de la comunidad, para que les reconozcan sus derechos y les

garanticen el acceso a los recursos necesarios. Por ejemplo, en San Miguel

Xochitecatitla un grupo de mujeres de la organización Ecoagricultores del Sur quiso

desarrollar en paralelo a la producción de cuitlacoche un estanque bajo invernadero para

la acuacultura de tilapia, pero después de algún tiempo, el comisariado ejidal les negó el

recurso, bajo el pretexto de que despediciaban el agua, aunque previamente algunas de

las mujeres de la comunidad que trabajaban en ese proyecto habían sido advertidas por

sus maridos de que no tenían autorización para llevar a cabo el cultivo del pez.

En este mismo sentido, si bien las relaciones de confianza son consideradas comúnmente

como una característica de las poblaciones rurales mexicanas, lo cierto es que existen

graves conflictos, ya sea de tipo político, como en el caso de los productores de nopal en

Tlalnepantla, divididos por la elección de presidente municipal, o en el caso de Ixhuatlán

del Café por ser el presidente municipal de origen panista en un contexto priista, o

porque la naturaleza propia de las empresas es de tipo familiar, como en el caso de San

Miguel Xochitecatitla, o bien, porque las empresas ven con desconfianza a los pequeños

productores, como en el caso de la producción de zarzamora en Michoacán, quienes

deben enfrentar graves dificultades para comercializar el producto, el cual muchas veces

es ofrecido a pie de carretera. Por otra parte, la capacidad para implementar un proceso

de industrialización del producto que no es destinado a la exportación, es apenas

incipiente pues se limita a la elaboración de aguas, jugos y pasteles.

De lo anterior se desprende que el grado de horizontalidad o verticalidad de la

coordinación depende, en estos contextos, del destino final del producto, aún a pesar de

los esfuerzos de los productores por añadir y apropiarse de valor. Así, es evidente que

tanto en el caso de la zarzamora como en el del café, y más en este último, la

dependencia de los canales de comercialización impuestos por empresas como Driscol,

en el caso de las frutillas, o como AMSA para el café, determinan en gran medida las

acciones en el territorio. Más adelante, se presenta gráficamente las diferencias entre una

gobernanza en la que las decisiones comunitarias son centrales, como en el caso de

19

Tlalnepantla y la gobernanza de carácter vertical en la que la existencia del cultivo y su

desarrollo depende de las decisiones empresariales vinculadas con los mercados

externos.

Finalmente, en la dimensión ambiental, es claro que las exigencias de las grandes

empresas, las redes de comercio de productos orgánicos y la necesidad de certificar los

productos está obligando a los productores a adoptar algunas medidas de protección al

ambiente. Esto se manifiesta sobre todo en el caso del café y existen algunos intentos en

el caso del nopal. En los casos de la zarzamora y el cuitlacoche, las preocupaciones

ambientales son de diversa escala: mientras que en los Reyes Michoacán, existe una

intensa preocupación por los riesgos ambientales derivados de las aguas residuales que

pueden afectar la inocuidad del producto, en el San Miguel Xochitecatitla, la

preocupación de las empresas familiares involucradas en el cultivo de cuitlacoche en

invernadero, y ahora de hortalizas, es obtener agua apropiada para el riego, pues la

disponible en el río Atoyac se encuentra contaminada, como ya lo hemos mencionado

anteriormente. Por otra parte, al tener estos productores su razón social como “Eco-

agricultores del Sur” tienen su propia producción de composta que aplican en los

invernaderos. No obstante, los recorridos de campo muestran el uso masivo de

plaguicidas en los casos de la zarzamora y el nopal, el descuido de los cuerpos de agua,

su contaminación por el uso de fertilizantes y la descarga de aguas residuales en los

otros dos casos. Ello ha llevado a las organizaciones y empresas a buscar la vinculación

con las instituciones de investigación, para que les aporten alternativas a los riesgos que

puedan atentar contra los ingresos en caso de los productos sean detenidos en las

fronteras o de que los estratos altos de consumidores busquen productos certificados. El

cuidado del bosque es prácticamente nulo tanto en Michoacán, como en Tlalnepantla e

Ixhuatlán del Café. En los Reyes, porque las partes altas del valle, las zonas forestales

están siendo taladas para plantar aguacate; en Tlalnepantla, porque la declaración de la

Sierra del Chichinauhtzin como Área Natural Protegida, excluyó a los comuneros de la

declaratoria cerrándoles la posibilidad de la explotación del bosque como una fuente de

ingresos; y en Ixhuatlán del Café por la tala de los cafetales y los árboles de sombra para

plantar chayote.

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En el cuadro siguiente se encuentra un resumen de las acciones colectivas en los rubros

indicados en las dimensiones que hemos tomado de la gobernanza. Como se ha

señalado, el 0 indica la inexistencia de la acción, mientras que el número 1 muestra que

si existe alguna acción respecto a la actividad señalada.

Cuadro 3. Acciones de gobernanza en cuatro localidades

Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo Las acciones construidas hasta aquí, y el tratamiento que se les ha dado, muestran

indicios de dos modelos de gobernanza presentes en los Sial y en los territorios

estudiados. Uno de ellos responde a un proceso endógeno dominado por los mercados

próximos y la existencia de múltiples ofertantes de tecnología que fácilmente puede ser

apropiada por los campesinos, así como un relativo control de los procesos de

comercialización. El otro modelo responde a una localización llevada a cabo tomando en

cuenta las ventajas relativas del territorio, pero respondiendo a los intereses de grandes

21

empresas. Este modelo está orientado al mercado más lejano, el internacional, para lo

cual depende en gran medida de escasos jugadores en el mercado de los insumos y uno o

muy pocos compradores. La gobernanza que se despliega en este último modelo

responde más bien a las decisiones de las empresas y del consumidor lejano. No

obstante, este modelo, al ser inducido, no deja de operar en un contexto en el que los

actores se movilizan y tienden a apropiarse rápidamente de la tecnología, así como a

construir un saber hacer y una cultura en torno a los productos que rápidamente van

adquiriendo un sello territorial. De este modo, los productores pueden enorgullecerse de

variedades únicas de zarzamora en el valle de los Reyes, Michoacán, o buscar una

subdenominación de origen del café de de Ixhuatlán del Café en Veracruz.

A continuación se presentan dos figuras sobre estos modeos de gobernanza:

Figura 1

Modelo de gobernanza de base campesina

Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo En este primer modelo la propiedad comunal y las organizaciones son la base en la que

se fundan las decisiones de vinculación con los diferentes órdenes de gobierno, así como

con otras organizaciones de productores e instancias académicas. No obstante, el

mercado urbano representado por la Ciudad de México, así como por los mercados

internacionales, entre los cuales se encuentran los mercados étnicos o de la nostalgia

imponen presiones a las formas de organización y a las dinámicas políticas de la

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comunidad que se expresan en riesgos tales como el monocultivo y el deterioro de las

áreas protegidas.

Figura 2 Modelo de gobernanza de base empresarial

Fuente: elaboración propia con base en trabajo de campo En este otro modelo, las empresas trasnacionales impulsan a una transformación del

territorio en asociación con los productores más grandes agrupados en la Asociación

Nacional de Productores de Berries. Como producto de esta alianza, los productores con

menos extensión de tierra y limitaciones tecnológicas disminuyen su poder en las

decisiones relativas al uso del agua afectando las relaciones de confianza entre los

actores del territorio. Entre los riesgos de esta gobernanza territorial es que los diferentes

órdenes de gobierno permitan el entubamiento de los manantiales para destinar el agua

al riego de las plantaciones. Asimismo, existe el riesgo del monocultivo y la pérdida de

biodiversidad en el territorio.

5. Conclusiones

Los resultados de investigación expuestos hasta aquí, sugieren que deben emprenderse

más estudios sobre los mecanismos de gestión y toma de decisiones de las familias,

empresas y comunidades rurales con relación al desarrollo y constitución de los Sial en

23

una perspectiva de desarrollo territorial. La formulación de políticas públicas depende de

indicadores, los cuáles, no obstante, exigen un conocimiento más profundo de los

contextos territoriales. Aquí se ha realizado un ejercicio intelectual para avanzar en la

construcción de dimensiones de gobernanza a la luz de las acciones colectivas tomadas

por los agentes territoriales para la apropiación y retención de valor. El conocimiento y

la sistematización de esas acciones recurrentes, puede dar lugar a la definición de

indicadores. Una de las dificultades que presenta este intento es que no existe un modelo

único de gobernanza, sino un proceso histórico de apropiación territorial, es decir de

territorialización de la toma de decisiones, por lo que no debe perderse la dimensión

local de las propuestas de política.

Ahora bien, de acuerdo a las dimensiones de la gobernanza territorial exploradas en esta

ponencia, nos inclinamos por considerar que no sólo se limita a la gestión pública de

procesos relacionados con la mera calidad del gobierno o con la transformación del

Estado burocrático, sino que engloba procesos socioeconómicos, acciones y dimensiones

ambientales que configuran a los territorios. Debido a ello, lo expuesto hasta aquí

también sugiere que el Sial no es sólo un conglomerado de empresas que en una escala

espacial dada se ubican en torno a un producto para desarrollar la agricultura, los

servicios y la transformación industrial, sino que se trata de procesos complejos de

acción social en los que la forma de tomar las decisiones y de implementar políticas,

programas y acciones públicas depende de las particularidades del territorio y de la

vinculación de origen de los productos a los mercados locales y globales, lo que

indudablemente impacta en la organización social.

Finalmente, entendemos que el análisis de los Sial debe avanzar en una propuesta en la

que éstos no sean estudiados y analizados como subsistemas aislados, sino como partes

integrantes de relaciones y vinculaciones con otros sistemas, con el fin de emprender el

estudio de los territorios y con el objetivo de encontrar modelos viables de desarrollo

territorial.

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