la hipocrecia del desarrollo

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LA HIPOCRESÍA DEL DESARROLLO. Escritos de política ambiental e indígena 1989-2005. Carlos Antonio Martín Soria Dall’Orso, Ph. D. Índice Prologo de Antonio Brack Introducción Ambiental Forestal Hidrocarburos y Gas Indígenas Introducción Derecho Ambiental Avances en el Derecho Ambiental en el Perú. Su impacto sobre la biodiversidad. Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la Década Fujimori. Política ambiental en Chile y Ecuador. Desarrollo, Ambiente Y Derecho Ambiental Los procesos de política legislativa en la Amazonía peruana: critica y propuesta Forestal El Proceso de Ordenamiento Forestal en el Perú. Un testimonio de parte. Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía. Hidrocarburos y Gas Camisea: ¿por qué cuesta tanto el gas barato? Ecuador’s And Peru’s Environmental Policies: Oil, Environment And Indigenous Peoples In The Amazon. Indígenas Derecho E Identidad Indígena Amazónica En El Contacto ¡Error! Marcador no definido. Los Derechos de los Pueblos Indígenas Amazónicos en el Perú. En busca del Desarrollo Sostenido. Población, Organización Espacial Y Actividad Económica En La Amazonía Ecuatoriana

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Derecho Ambiental

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AVANCES EN EL DERECHO AMBIENTAL EN EL PERU. Su impacto sobre la biodiversidad1

Carlos Soria, Ph. D. Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Foro Ecológico del Perú Este artículo revisa los avances del derecho ambiental peruano ocurridos con posterioridad al dictado del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, en setiembre de 1990, desde la visión de un actor de la sociedad civil que trabaja en defensa del interés público. Para hacer esta evaluación revisaremos la Constitución y la legislación, así como las políticas económicas, las políticas ambientales y su contribución al desarrollo sostenible. Procesos económicos no Perú Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990), Perú atravesó por un programa de estabilización económica heterodoxa que incentivó la actividad económica y estimuló la producción (Cruz Saco 1995: 194). La propuesta gubernamental de nacionalizar la banca ahuyentó el apoyo del sector the privado, principal aliado de la heterodoxia de García. Como resultado de la moratoria de 1985 al pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995c: 1). Aislado, en ambos, el frente interno y el externo, su mal manejo de las finanzas aceleró la crisis financiera. García quería mantener el modelo establecido de desarrollo dirigido por el Estado y se rehusó a combatir la crisis a través de una reestructuración de la economía y el mercado. En 1987, un número de eventos indicaba el fin de las esperanzas para el éxito del programa. En particular el ‘martes negro’ en que el Ministro de Economía Abel Salinas se dirigió al país para iniciar el desembalse de la distorsión de precios en la economía; en una noche la harina de trigo subió 30 veces su valor. Él y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle económica de la administración García produjo una caída del PBI de 8.3 por ciento en 1988 y de 11.9 por ciento en 1989, mientras la inflación saltó de 1,722 por ciento en 1988 a 7,650 por ciento en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este era el contexto económico en el cual fue electo presidente Alberto Kenyi Fujimori Fujimori en 1990. El de Agosto de 5, 1992, Alberto Fujimori, con el apoyo de las fuerzas armadas y en sociedad con Vladimiro Montesinos, asesor de inteligencia y corruptor máximo, cerró el Congreso y asumió las funciones legislativas, en un peculiar coup d’etat. Meses después, bajo presión internacional, Fujimori anunció la convocatoria a elecciones, ofreciendo diseñar una nueva Constitución, así como reabrir el Congreso2. 1 Preparado para ser presentado en la sesión del día 24 de octubre de 2003 del Seminário de Abertura do Curso de Doutorado em Direito da Universidade Federal do Pará, “Direitos Fundamentais e Relações Sociais no Mundo Contemporâneo” “Fórum Brasil-Europa 2003”. 2 En la quincena de noviembre de 2000 un escándalo de corrupción se produjo cuando se propaló un video que mostraba a Alberto Kouri, un congresista de las filas de Perú Posible, partido de la oposición, siendo pagado por Montesinos. En la noche del sábado 14 de Noviembre de 2000, Alberto Fujimori anunció su decisión de convocar a nuevas elecciones, transferir el poder y perseguir al corrupto Vladimiro Montesinos. Después de varios días de pretender estar persiguiendo a Montesinos, Fujimori tomó un avión para asistir a una reunión presidencial en Asia y termino pidiendo asilo en el Japón, donde reclamó su ciudadanía japonesa y se protegió al amparo de unos oscuros empresarios orientales que hoy lo apoyan para que pueda ser candidato en las elecciones peruanas del 2006.

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La primera prioridad del gobierno de Fujimori era estabilizar la economía, desregular los mercados y redireccionar la economía hacia el mercado global. Fujimori enfrentaba la necesidad de reestructurar la economíaaeconomía peruana largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido por el Estado introducido a comienzos de los 1970s0's. En Agosto de 1990, Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economía peruana y reinsertar al país al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, quienes buscaban alcanzar un acuerdo respecto al programa de pagos de la deuda externa peruana, ya para entonces de alrededor de 25,000 millones de dólares americanos (WB 1995c: 1). La rectificación de los precios subsidiados, las tasas de cambio distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio shock que incrementó la inflación a 398 per centpor ciento para ese mes (Gonzáles de Olarte 1993: 52). A comienzos de 1991, el gobierno acompaño el programa de estabilización con un programa de reformas estructurales para liberalizar el comercio externo, desregular el mercado, privatizar empresas publicas y abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzáles de Olarte 1993: 67-69). La reactivación de la economía ocurrió lenta pero continuamente desde el segundo trimestre de 1992 con el PBI llegando a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (WB 1997c: 2). El severo pero exitoso manejo de la economía redujo la inflación a 40 por ciento en 1993, a 24 por ciento en 1994 y 11 por ciento en 1995. A comienzos de 1993 el Banco Mundial reinició préstamos por US $ 2 billones en 1995 (WB 1997c: 1). Ese año la economía peruana creció un 7 por ciento, 13 por ciento en 1994 y 6.8 por ciento en 1995, desacelerando en 1996 a un 2.8 por ciento, alcanzando nuevamente un 7.3 por ciento en 1997 y cayendo a 1.8 por ciento en 1998 (USEIA 2000c: 6). En 1997, la inflación alcanzó su nivel más bajo en 23 años (USEIA 2000c: 6). Para 1999 Perú tenia una población de 24.8 millones de personas, un PBI de US$ 54.0 billones y un índice de pobreza del 49%. Procesos políticos en el Perú 1990 coincide con el entusiasmo del proyecto democrático que significaba Fujimori. Una vez mas las izquierdas habían entregado su voto a ciegas y esperaban que el elegido los convocara. Así lo refleja el primer gabinete multipartidario de Fujimori. No en vano Guido Pennano, Carlos Amat y otros ministros buscaban alternativas de desarrollo al tradicional modelo minero exportador. Pennano planteaba 5 polos de desarrollo del ecoturismo en el país. Este proceso se canceló el 5 de abril con el autogolpe, la proscripción de la prensa y el congreso. Finalmente triunfarían las necesidades del ajuste estructural y la búsqueda de inversión extranjera a todo costo. De ahí hacia 1993 hay la búsqueda a tientas de la salida al rechazo planteado por el gobierno de USA y la comunidad de la OEA al desvió autoritario. La imagen del Fujiemperador, que criticaba Julio Cotler en las paginas del derechista diario Expreso, era un triste pronostico de lo que ocurriría con el país. Finalmente, entre los aportes de Hernando de Soto y de Carlos Boloña se sembró el terreno para convocar al congreso Constituyente de 1993, donde Marcenaro, Torres y Torres Lara, Chávez y demás echarían las bases del proyecto que nos gobernaría el resto de la década; muy a costa del erario publico, la corrupción en el gobierno y la violación de los derechos humanos. Entre 1993 y 1995 una relativa calma política era la mascarada para la toma de los medios de comunicación, el control de la agenda política, la destrucción de los lideres de la oposición y la consolidación del proyecto reeleccionista del populismo chicha de ‘El Chino”. Al retorno de los fondos del Banco Mundial se sumaria la ola de inversiones mineras y petroleras, la reiteración de la apuesta por los recursos no renovables del país que reactivaría la economía del país. Ello ocurrió en un contexto de débil institucionalidad y legislación ambiental. Los importantes esfuerzos realizados, a partir de entonces, para el desarrollo de la legislación ambiental, son, sin embargo, un muy débil marco normativo que permite una discrecionalidad política en decisiones que son esencialmente técnicas y que ha dejado convenientemente olvidados temas como la contaminación histórica3.

3 Esta es la contaminación producida en el pasado, por personas jurídicas o naturales, que no existen más. De manera que no es posible identificar y adjudicar derechos de compensación o remediación a personas jurídicas

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Este es el periodo del crecimiento de la inversión privada que duró hasta 1997 cuando la crisis de la privatización, el afán reeleccionista y la maquinaria populista habían perdido su contacto con la realidad, hasta llegar a perder el apoyo de Washington con lo que se desencadenó una serie de eventos ‘locales’ que llevaron a las fugas de Montesinos, Fujimori y algunos de sus asociados. A partir de entonces se inició la transición democrática con la nominación del Presidente del Congreso, Abogado Valentín Paniagua, como Presidente de la República. El líder del partido Acción Popular hizo uso de su inmaculada honorabilidad para tratar de reponer al país de la pesada herencia del fujimontesinismo. La elección presidencial de 2001 fue el desagravio a Alejandro Toledo, principal líder opositor desde ‘la marcha de los cuatro suyos’4 por el despojo organizado en la elección de 2000. Sin embargo, los limites de la democracia son demasiados profundos, de manera que la debilidad del gobierno, su permanente necesidad de fondos y de obras que justifiquen su permanencia en la oficina lo debilita frente a una sociedad civil y política movilizada, activa y desencantada. Toledo no puede exhibir como Lula un entorno familiar que continua sus actividades económicas de siempre y que no están aprovechando las oportunidades que brinda ser del entorno directo de ‘la familia presidencial’. Por el contrario los escándalos de tráfico de influencias de la familia presidencial en oscuros negociados se suceden en la prensa. o naturales vigentes en el presente. Algunos países europeos, tales como Bélgica y el Reino Unido han regulado la contaminación histórica (Matthieu 2000). En el Reino Unido la legislación ambiental se remonta al siglo XIX. Como bien señala Boehmer-Christiansen (2000) para el caso de la minería y el gas, estas industrias han dejado tierras contaminadas muy difíciles de limpiar, que solo recientemente han comenzado a limpiarse. En E.U.A. la Ley Federal de Respuesta Ambiental Completa Compensación y Daños de 1980, conocida por su acrónimo CERCLA, 42 USC., Sección 9601 et seq., provee que los anteriores operadores y propietarios de instalaciones de residuos peligrosos así como generadores y transportadores de residuos peligrosos son responsables por la limpieza incluso retroactivamente. Esto significa que son responsables incluso por la contaminación que ocurrió incluso antes de la aprobación de la Ley CERCLA (Kracov 2000; Martinez-Alier 2000). La implementación de la norma esta en las manos de la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA) o de la agencia estatal relevante (Lambe 2000). La mayoría de las limpiezas son financiadas por el gobierno pero en algunos casos los contaminadores pagan algunos de los costos (Aber 2000). Al nivel estatal, los sitios abandonados de una compañía que ha quebrado o que fueron contaminados antes de que una legislación especifica fuera aprobada, pueden ser llevados a corte para la limpieza, si es que uno puede encontrar una compañía que aun tenga dinero para ello (Meek 2000a). Todos los sitios abandonados se encuentran listados (o ignorados) para el fondo federal de limpieza, también conocido como el Superfondo. Sin embargo, estar en la lista no garantiza que el sitio será limpiado. En Canadá, la contaminación que ocurrió en el pasado es un problema mayúsculo que afecta las tierras de pueblos indígenas. La mayor parte de esta contaminación se origino en sistemas de defensa tipo radar de la época de la guerra fría y de viejas minas (Meek 2000). El gobierno federal solo asume responsabilidad sobre residuos en tierras federales. Peor aun varios de los territorios del Norte donde se haya la mayor parte de esta contaminación han tomado jurisdicción sobre el manejo de los recursos naturales. Toda la contaminación que ocurre fuera de tierras federales es materia de disputa entre la provincia y el gobierno federal (Meek 2000a). Meek (2000) señala que las limpiezas tanto en E.U.A. como en Canadá, son mayormente iniciados por comunidades, a menos que exista una compañía que se pueda responsabilizar:

‘Debido a que todos los niveles de gobierno parecen ignorar los sitios a menos que sean forzados a verlos. Una persona en Nova Scotia, Canada, dijo estar cansado de esperar que un deposito de residuos tóxicos sea estudiado y no limpiado que decidió el mismo limpiarlo y comenzó a recoger basura toxica con una pala y un balde. El gobierno rápidamente atendió el caso’ (Meek 2000a).

4 Esta fue una marcha llena de simbolismo donde el nuevo Pachacutec (nombre de uno de los más grandes Incas que recuerda el Imperio Inca) Alejandro Toledo convocaba a las huestes de los cuatro suyos del imperio (Antisuyo, Chinchaychuso, Collasuyo y Contisuyo eran las cuatro regiones del Imperio Inca) a la acción política para derrocar al fujimontesinismo en el poder.

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Políticas Ambientales en el Perú El de setiembre de 7, 1990, el recientemente electo gobierno de Alberto Fujimori aprobó el primer Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, mediante Decreto Legislativo 613. Esta legislación introdujo pautas de política en diferentes áreas de la gestión publica ambiental, tales como las áreas naturales protegidas, impactos ambientales de la minería, energía, asentamientos humanos y participación ciudadana creando un sistema de evaluación de impacto ambiental y estableciendo una autoridad ambiental fraccionada y sectorializada, con espacios grises y descoordinación y enfrentamientos. En las semanas que siguieron a la aprobación del Código se produjo un debate público sobre si algunas de sus propuestas normativas eran adecuadas para un país experimentando tales condiciones políticas y económicas adversas como ocurría en el Perú de 1990. that the code had Representantes del sector empresarial criticaron las provisiones del nuevo código y expresaron su preocupación sobre el corto periodo de seis meses establecido para adecuarse a sus nuevos estándares. Las dificultades con el código se dieron siempre y signaron su suerte desde el principio5. El principal factor adverso fue como la no participación del sector empresarial en la elaboración del mismo; sector que prefirió enfrentarse al proyecto abiertamente. Esta posición liderada por funcionarios de empresas del sector energía y minas tuvo su expresión mas concreta en la oposición y lobby planteada por la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo. Sin embargo, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, operó como elemento percutor del proceso de desarrollo de la legislación ambiental nacional. A partir de la vigencia del Código se dictó un conjunto variado de normas ambientales en diferentes sectores y se puso en marcha un proceso de formulación de una política ambiental nacional. from El proyecto de código fue desarrollado durante los 1980s, elaborado en un proceso participativo de los pocos que se daban en el Perú de entonces, donde las mayorías parlamentarias de Acción Popular (1980-1985) y luego del APRA (1985-1990) habían dominado el congreso a lo largo de la década. El proyecto se inició en una propuesta de 1981 del diputado Héctor Vargas Haya para crear un ministerio del ambiente. Esta propuesta fue rechazada por los especialistas consultados, quienes más bien sugirieron la necesidad de desarrollar el marco legal a través de una normativa general que estableciera las bases de la política ambiental. Para 1987, el Consejo Nacional del Medio Ambiente para la Salud del sector salud había coordinado un proceso de talleres y debates que culminó en un borrador de código que necesitaba una comisión revisora que le diera estructura y consistencia. Este borrador circuló a través de oficinas del estado, diferentes niveles de gobierno, organizaciones ambientales de la sociedad civil y organizaciones del sector privado. En ese estado la revista Medio Ambiente publicó un encarte con el texto del referido proyecto. A partir de ese borrador la comisión del Congreso conformada por senadores y diputados, liderada por el diputado del APRA Héctor Vargas Haya con el apoyo de su colega de bancada Cristóbal Campana. El congreso había nombrado tres sucesivas comisiones con el encargo de revisar el proyecto de Código y redactarlo en su forma final. Hasta que, finalmente, había delegando la autoridad en el Presidente de la Republica de promulgar el referido producto mediante Decreto Legislativo, este mandato a plazo fijo y sobre materia determinada vencía el 7 de setiembre de 1990. Pero este era un mandato de un congreso elegido durante la mayoría del APRA, sin embargo era un acuerdo multipartidario. Todos los acuerdos para elaborar un código del ambiente fueron aprobados por todas las bancadas. Durante 1990, un borrador final fue elaborado por la comisión del congreso con el apoyo técnico de expertos del estado, la universidad y organizaciones ambientales. En particular, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental presentó una propuesta de estructura a la que, finalmente, los abogados del Instituto Tecnológico Agrario Proterra sé adhirieron, ellos estaban mas interesados en tres temas: el titulo

5 El mismo 7 de setiembre de 1990 al firmarse la autógrafa del Decreto legislativo 611, luego rectificado como 613, el secretario general de la Presidencia del Consejo de Ministros nos informó que el Premier Hurtado Miller había dudado todo el tiempo de la conveniencia de aprobar el código y se preguntaba que pasaría si la autógrafa no era publicada. Según esta versión Hurtado Miller se estaba retirando del recinto con la autógrafa del código ambiental en su maletín, lo que motivó que el secretario general le recordara que tenia que dejar la autógrafa para proceder a la publicación en el diario oficial.

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preliminar, la autoridad ambiental y las áreas agrícolas en el entorno de ciudades. Ambas organizaciones proveyeron asesoría legal y permitieron articular a diferentes especialistas que colaboraron en revisar la versión final del referido documento. El Código fue aprobado como resultado de la oferta de Hurtado Miller en su discurso al congreso como Presidente del Consejo de Ministros el 29 de julio de 1990 de que revisaría el proyecto; finalmente el 5 de setiembre una moción multipartidaria presentada por el diputado Cristóbal Campana hizo evidente que este era un interés de todos los partidos. No fue sino hasta después del 27 de julio de 1990, cuando ya se había instalado el congreso electo sin clara mayoría del gobernante Cambio 90 de Fujimori, que el diputado del Partido Popular Cristiano, Antero Flores Araoz, fue rumoreado como el distribuidor de un ayuda memoria contra el código del medio ambiente recién aprobado por Fujimori. En este periodo muy al inicio del gobierno de Fujimori se encargó la responsabilidad de coordinar las comisiones que elaborarían los reglamentos del código ambiental al abogado ambiental y presidente vitalicio de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Jorge Caillaux. Un año después de haber sometido algunos proyectos de reglamentos y no recibir respuesta, Jorge Caillaux decidió renunciar al encargo. Para entonces la estrategia de neutralizar el código y subvertir sus disposiciones estaba claramente en marcha. Un conjunto de normas promotoras de la inversión lograrían modificar un 30% del texto del referido código, buscando burlar sus principios y poner en manos de la autoridad sectorial el manejo de la política ambiental. El comienzo del gobierno de Fujimori estuvo marcado por algunas reuniones entre redes de ambientalistas y Fujimori y algunos miembros de su gabinete, sin embargo esta primavera dorada se rompió como resultado de la confrontación por el bloque 61. A comienzos de 1991 el gobierno Fujimori trató de licitar el bloque 61 que se sobreponía a la Reserva Nacional Pacaya Samiria en un área de mas de un millón de hectáreas. Las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artículo 71 del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, aprobado en la primavera anterior al inicio del conflicto. Este artículo decía que no se podía explotar recursos no renovables dentro de las áreas protegidas. Con ello emergió un debate sobre las posibilidades de explotar petróleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que el artículo 71 era definitivo en prohibir una nueva explotación petrolera en el área protegida mientras el gobierno señalaba que el artículo 72 indicaba que en caso de concesiones sobre recursos no renovables, si se afectaban áreas protegidas o comunidades indígenas se debía considerar un costo de compensación por la actividad proyectada (SPDA 1995). Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas desarrollaron una campaña para presionar al gobierno y a Texas Crude a no continuar la oferta. Estas organizaciones se unieron a organizaciones no gubernamentales de los EE.UU. para levantar apoyo internacional, consiguiendo que Ted Kennedy, congresista norteamericano, interviniera para expresar su preocupación a la compañía y al gobierno peruano. Como resultado de toda esta discusión pública sobre la conveniencia o no de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de considerar la presión aplicada por organizaciones ambientales e indígenas en Perú y los Estados Unidos de Norteamérica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidió no continuar las negociaciones con el gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploración del bloque 61 (Scurrah 1995). El gobierno se quejó que los grupos ambientales estaban retrasando el desarrollo del país y la reserva, mientras que no hacían nada para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Entre 1992 y 1994 se produce un congelamiento de la política ambiental. En el sentido de que si bien Fujimori participó de reuniones ambientales como la cumbre de Río y sus reuniones preparatorias, no se dieron en el espacio nacional y, en particular en los campos legislativo e institucional, ningún avance significativo que indicara algún derrotero en el tema ambiental. Sin embargo, tanto durante 1992 como 1993 y en particular en el reinicio de los desembolsos del sistema financiero internacional al Perú, tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el Banco Mundial recomendaron al gobierno peruano la necesidad de un desarrollo normativo

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ambiental que preparara al país a las nuevas tendencias de la privatización, la liberalización del mercado y la atracción de capital extranjero6. Durante 1992 se produjo el desarrollo de un marco normativo favorable a la inversión extranjera. El gobierno Fujimori aprobó una serie de Decretos Ley como el Decreto Ley 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que sirvieron de oportunidad para derogar un 30% de las normas del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Asi se modificó la definición de las actividades que requerían estudios de impacto ambiental, se desactivó el modelo de autoridad ambiental propuesto y se derogó normas como el articulo 71 del Código que prohibía la explotación petrolera dentro de áreas naturales protegidas. Fue en este contexto y por esta vía que se optó por definir las competencias ambientales de manera sectorial y no en forma de sistema integrado. Así se decidió que la autoridad ambiental que aprobaría los estudios y efectuaría el monitoreo ambiental de las actividades que lo requirieran seria la propia autoridad sectorial. Es decir, el Ministerio de Energía y Minas, responsable de promover la inversión extranjera en energía, minería e hidrocarburos sería también el responsable de evaluar los estudios de impacto ambiental y de efectuar el monitoreo ambiental de dichas inversiones7. Por ello no es extraño que al final de la década ningún estudio de impacto ambiental había sido rechazado y la aplicación de los Planes de Adecuación y Manejo Ambiental había sido sumamente laxa como en los casos de Southern Peru Cooper Corporation y Doe Run8.

6 El impacto de la privatización en el sector petrolero.- Durante los 1980s y comienzos de los 1990s la producción petrolera del Perú tenia una tendencia a la baja. En 1985, PETROPERU producía 188.5 bbl/d y en 1992 la producción petrolera era de 115.6 bbl/d (PETROPERU 1993:7). Mientras económicamente el país era golpeado por hiperinflación y la inflación, políticamente, el narcotráfico y dos organizaciones terroristas mantenían el control de varias regiones del país. En este contexto en 1989 PETROPERU compartía el mercado con una operación de Oxi-Bridas en el lote XI en el noroeste y una operación de Occidental en el lote 1-AB (Ministerio de Energía y Minas 1999:49). En el periodo 1990-1992, PETROPERU perforó 122 pozos productores en los campos del noroeste, otros 32 en el zócalo continental y 15 en la cuenca amazónica, lo que hace un total de 169. En el mismo periodo, PETROPERU perforó 7 pozos exploratorios en el noroeste, ninguno en el zócalo continental y 2 en la cuenca amazónica, lo que hace un total de 9 (Ministerio de Energía y Minas 1999:48). En este periodo PETROPERU era responsable de un tercio de la producción petrolera del Perú. En 1993, como resultado del proceso de privatización que recorrió América Latina el gobierno decidió privatizar la exploración y explotación petrolera buscando atraer capital extranjero. PETROPERU se mantuvo responsable de algunas operaciones de refinado y comercialización (PETROPERU 1995:6). Esto produjo una pequeña recuperación de las operaciones petroleras en 1993, sin embargo, entre 1995 y 1998 la producción petrolera volvió a caer. Desde diciembre de 1996 toda las operaciones de exploración y producción estan en las manos del sector privado y transnacional. Para 1998 el mercado petrolero estaba en las manos de 17 corporaciones privadas (Ministerio de Energía y Minas 1999:49). 7 Un primer paso fue la creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas como órgano encargado de emitir normas generales de alcance nacional en el sector. Un siguiente avance fue el Decreto Supremo 016-93-EM, de 1 de mayo de 1993, Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica que estableció los programas de adecuación y manejo ambiental. Estos programas pueden incorporarse en un convenio de estabilidad jurídica entre el gobierno peruano y el inversionista que garantiza que durante el plazo del convenio únicamente estará obligado a cumplir con las obligaciones ambientales establecidas en el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental. Para las nuevas actividades en el sector se requiere la elaboración de un estudio de impacto ambiental que cumpla con los niveles permisibles y que esté sujeto a los procedimientos de supervisión y auditoria. Una tercera norma importante fue la Resolución Ministerial 335-96-EM/SG que aprobó el Reglamento de participación ciudadana mediante audiencias públicas en el trámite de aprobación de estudios de impacto ambiental. 8 Este ultimo caso se convirtió en un escándalo clamoroso cuando el Director de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía y Minas después de aprobar un sumamente laxo y cuestionado PAMA a Doe Run renunció para pasar a trabajar a dicha empresa minera.

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Los PAMA fueron la tregua que las empresas buscaron para la adecuación a los nuevos mandatos del código ambiental. Mientras una de las disposiciones finales del Código señalaba que el plazo de adecuación era 180 días, las empresas buscaron que el congreso democrático de 1990-1992 aprobara una ley postergando la entrada en vigor del nuevo código. Norma que resultaba impresentable ante la opinión publica por un gobierno que acaba de aprobar la entrada en vigor del código. Finalmente se optó por crear la figura de los Planes de Adecuación y Manejo Ambiental como una opción razonable para que las empresas que ya se encontraban en operación pudieran presentar un plan de inversiones que permitiera adecuar sus operaciones a los nuevos mandatos del código ambiental. Lamentablemente el esquema planteado por la norma resultó muy laxo al otorgar plazos de 7 a 10 años para la adecuación, pero lo que es mas grave que solo empiezan a correr a partir de que la empresa presenta formalmente y este es aprobado. En el caso de Southern Peru Cooper Corporation esta empresa sólo presentó su PAMA hacia finales de la década con lo que logró que su adecuación sólo termine después del 2005. La definición de la autoridad ambiental como la autoridad sectorial marcó también un proceso diverso de avances en legislación e institucionalidad. Es decir, mientras el Ministerio de Energía y Minas recibió financiamiento internacional para el desarrollo del marco legal e institucional ambiental, el Ministerio de Pesquería tuvo que luchar para tratar de implementar los PAMA en su sector, lo que hasta la fecha no ha ocurrido; mientras que sectores como el Ministerio de Industrias lenta pero progresivamente crearon una dirección de asuntos ambiéntales y luego implementaron alguna normatividad ambiental en el sector. Asi se explica como el Ministerio de Energía y Minas aprobó, en 1993, el Reglamento Ambiental en las Actividades Minero Metalúrgicas y luego, en 1994, el Reglamento Ambiental en las Actividades Eléctricas. Durante el proceso de discusión de la nueva Constitucion de 1993, se mantuvo la propuesta de un capitulo del ambiente y los recursos naturales similar al de la Constitución de 1979. Asi la nueva norma constitucional reiteró que ‘Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación’, que ‘El Estado es soberano en su aprovechamiento’ y que ‘Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.’ (Artículo 66). Este capitulo constitucional reiteró que el ‘El Estado determina la política nacional del ambiente’ pero introdujo felizmente el mandato del Estado de promover ‘el uso sostenible de sus recursos naturales’ (Artículo 67). Un mandato innovador y de suma importancia es el que introdujo el Artículo 68 que establece que ‘El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas’. Este capítulo reiteró el mandato de un ‘desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada’. Finalmente en 1994 se comprendió la necesidad de contar con una autoridad ambiental, así se aprobó en el congreso hacia Diciembre de 1994 la Ley 26631 creando el Consejo Nacional del Ambiente, pero todo ello sin modificar las competencias ambientales de las autoridades sectoriales, con lo que el nuevo consejo no tiene competencias ambientales sino para la generación de estándares de calidad ambiental y limites máximos permisibles, así como competencia cuando hay conflictos intersectoriales. Sin embargo en la práctica es un consejo que pese a todos sus importantes esfuerzos a nivel nacional e internacional sigue siendo un testigo mudo de los excesos de las autoridades sectoriales en materia ambiental. Si bien la ley fue aprobada en 1994 no se nombró a su primer directorio sino hasta 1995. El gobierno decidió nombrar como presidente del CONAM a Gonzalo Gáldos, un funcionario de la transnacional minera ASARCO. Si bien el acto parecía estar lleno de sarcasmo en realidad era una muestra de lo que en el Perú es el compromiso de las elites dominantes con el desarrollo de algunas actividades extractivas, en este caso la minería. La reelección de Fujimori en 1995 gracias al aparato político militar financiado por la corrupción estuvo marcada por una búsqueda de profundizar las reformas neoliberales que la Constitución de 1993 había abierto al compás de la privatización que imperaba en América Latina a la sombra

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del ‘consenso de Washington’9. Así para 1995 se propuso una Ley de Tierras que permitiera abrir el mercado que había estado cerrado por el mandato de la Constitución de 1979 de la inalienabilidad de las tierras de las comunidades nativas y campesinas. En este mismo año se aprobó el Reglamento Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos. En 1996 se aprobó la ley que le dió el tiro de gracia al modelo propuesto por el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, ya maltrecho por los Decretos Legislativos de 1991-1992, se trataba de la Ley para denuncias por delitos ambientales. La Ley 26631 estableció que para formalizar denuncia por estos delitos se requería opinión fundamentada escrita de la autoridad sectorial sobre si se ha infringido la legislación ambiental. También estableció que si el titular de una actividad productiva contare con PAMA sólo se podrá iniciar la acción penal si la infracción implicaba la no ejecución de las pautas contenidas en dichos programas o EIAs. El código ambiental trajo como novedad una parte penal10. Esta parte penal fue derogada y reemplazada por la no muy diferente sección de ‘delitos ecológicos’ del nuevo Código Penal de 1991. En cualquier caso las normas no apuntaban a resolver la diversidad y complejidad de los problemas ambientales que afectan a nuestros recursos naturales y a nuestra población. En este año también se aprobó, dentro del marco del Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, la Decisión 391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos. Hacia 1997, una activa comisión de ambiente del Congreso aprobó normas como la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Ley 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica. Ambas normas contienen una serie de declaraciones generales que no resolvieron el tema del impacto ambiental y social de las actividades extractivas y las necesidades de desarrollar un marco ambiental que no solo regule a la gran inversión sino que también regule al pequeño extractor. En ese mismo periodo se aprobó la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente, la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, la ultima de las cuales es un cuerpo normativo que había sido identificado como una necesidad desde comienzos de la década cuando se buscaba dar mas autonomía a la autoridad de áreas naturales protegidas. Si bien se aprobó la ley, en términos institucionales las áreas naturales protegidas siguen subsumidas dentro del INRENA, mas dominado por las prioridades políticas y la corrupción del segmento mas retrograda del sector forestal. Recién en 1998 se aprobó el Reglamento de Estándares de Calidad Ambiental y Limites Máximos Permisibles mediante DS 044-98-PCM, sin embargo 6 años después solo se han aprobado los estándares de calidad del aire. Norma que además cuenta con serios vacíos como el estándar para 24 horas y otras medidas que fueron eliminadas por presión de los representantes de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo. Para 1999 se aprobó el ya

9 En 1990 J. Williamson publicó ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ con el apoyo del Institute of International Education. En este libro Williamson presentó lo que llamó ‘una lista de recomendaciones de política aceptadas’ (Kerner 2000: 5). Estas eran diez principios neoliberales generales en relación a disciplina fiscal, gasto publico, reforma tributaria, tasas de interés, privatización, política comercial, desregulación y demás. Este aparente acuerdo entre instituciones con sede en Washington, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sobre este conjunto de políticas es lo que se ha conocido como el ‘consenso de Washington’. 10 Antes de que se aprobara el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales algunos miembros de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo habían manifestado preocupación pues temían que en el contexto del proceso de regionalización que aún vivía el país, donde precisamente en regiones con importantes yacimientos mineros y conflictos sociales en su entorno pudiera llevar a que algunas autoridades regionales o grupos de la sociedad civil empoderados por el mandato de cuidado ambiental y las sanciones penales a los contaminadores pudiera terminar con alguno de estos funcionarios siendo recluido.

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derogado Reglamento de Actividades Pesqueras y Acuícola, DS 004-99-PE así como la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas, DS 010-99-AG y la Ley 27104, Ley de prevención de riesgos derivados del uso de la biotecnología. En el 2000 se aprobó la Ley General de Residuos Sólidos, Ley 26446, y en el 2001 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de EIA, Ley 27446; así como la Estrategia Nacional de Div. Biológica, DS N° 102-2001-PCM. El gobierno de Toledo y la actividad forestal La guerra de la caoba es el enfrentamiento entre el principal exportador de caoba el grupo Bossovic - Balarin y su competidor más cercano y antiguo cliente, el consorcio internacional Newman Lumber. Bossovic era el principal beneficiario de la desvirtuación de la aplicación de la Ley Forestal de 1975, el Decreto Ley 21147. Este grupo empresarial se dedicaba a la exportación de madera que compraba mediante el sistema de habilitación de pequeños extractores con contratos de menos de 1000 has. Con lo cual Bossovic no tenía que asumir ni los costos, ni la responsabilidad del personal o del cuidado del bosque. Newman Lumber que le compraba madera a Bossovic pronto comprendió la rentabilidad de la figura utilizada por Bossovic y pronto puso en funcionamiento su propia red de habilitación que llegó a articular a 217 titulares de contratos de menos de 1000 has, que en realidad le permitían acceder a un área forestal de alrededor de 1’200,000 has11. Bossovic inició un acercamiento con el INRENA, dirigido por Josefina Takahashi, para denunciar a su competidor Newman Lumber. A fines de 1999 el INRENA tomó la decisión de vedar el cedro y la caoba, declaró zona de reserva la provincia de Tahuamanu mediante DS 030-99-AG y decretó en estado de emergencia el distrito de Iñapari debido a la extracción indiscriminada de la madera. En este lugar se incautó cuantiosos volúmenes de caoba parte de lo cual el Gobierno decidió entregar a las organizaciones locales de productores. El 16 de julio de 2000 el Congreso aprobó el proyecto dictaminado favorablemente por la Comisión de Amazonía, Ecología y Ambiente, presidida por el biólogo fujimorista Luis Campos Baca. Este proyecto recibió el respaldo del ejecutivo que buscaba poner fin a un problema que había comenzado a escapárseles de las manos: la progresiva migración del sector productivo forestal hacia la informalidad, con los enormes costos sociales y ambiéntales que ello implicaba. El proyecto de ley contenía normas transitorias para permitir una aplicación gradual de la norma que debería poner fin al sistema de contratos menores a 1000 has. La aprobación de la Ley 27308 en el Congreso no fue fruto de ningún debate participativo sino que había sido un proceso, mas o menos cerrado, de comentarios y propuestas. Ello se debía en gran medida a que todos los intentos a lo largo de la década de 1990 de producir una ley forestal habían sido sistemáticamente boicoteados por algunos representantes del sector maderero que se negaban a reconocer a los demás actores con interés en la política forestal. Para ellos el bosque era madera, por tanto, solo los empresarios madereros debían opinar. Así, se oponían a reconocer el derecho de los pueblos indígenas, las comunidades locales y los ambientalistas a participar en la formulación de la política ambiental. Finalmente, el proyecto de ley fue aprobado por el interés del gobierno de avanzar hacia una solución sostenible del tema forestal en el Perú. Para comprender estas reacciones hay que tener presente que la anterior ley forestal había operado a la sombra de un mecanismo de comercialización de madera basado en la habilitación o entrega de capital, equipos, víveres, combustible a los pequeños extractores quienes a su vez tenían que entregar la madera al habilitador o patrón, con el precio fijado por este último, además de los castigos o deducciones de volúmenes que frecuentemente se aplicaba. No obstante constituir una práctica en detrimento de los pequeños extractores de una u otra forma resolvía el problema de liquidez de estos pequeños extractores. De tal forma pues que se generaba una dependencia mutua. Por ello no es de extrañar el reclamo airado de los pequeños productores contra la Ley Forestal sea porque se veían directamente afectados o porque no faltaban actores

11.- Para mas detalles del caso vea Caillaux y Chirinos 2003.

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que aprovechándose de las necesidades de éstos los azuzaban para que reclamaran. Los reclamos muchas veces fueron violentos llegando incluso a quemar el local de INRENA en Madre de Dios. El 2 de enero de 2002 se firmó un acuerdo entre empresarios, ambientalistas, indígenas y el Estado para llevar adelante la implementación de la nueva Ley Forestal a través de un concurso público con concesiones de 5,000 a 10,000 has. orientadas fundamentalmente a pequeños extractores; es decir, a la población local de las regiones con recurso forestal. La Mesa de Dialogo y Concertación Forestal acordó el establecimiento de un cronograma de implementación de la legislación forestal para asegurar el otorgamiento de las primeras concesiones hacia el mes de abril de 2002. Siete meses después de iniciado el proceso de concertación, el gobierno, negociando con el sector de empresarios y pequeños extractores de Loreto que habían rechazado la concertación, acordó crear un régimen especial que permitiría prorrogar los contratos de 1000 has y crear un régimen dual que pondría en riesgo el sistema de ordenamiento que supone el régimen de concesiones forestales. Un factor fundamental es la definición de en qué consiste el régimen especial que creó el gobierno. Es necesario evitar que este se convierta en un sistema dual que permita el no manejo junto con el manejo, lo que seria desastroso, como ya se experimentó con una opción similar durante la vigencia de la anterior Ley Forestal, el Decreto Ley 21147. Hoy a comienzos de 2004 continua pendiente Loreto. El Perú tiene aproximadamente 70 millones de hectáreas forestales. En todo el primer año de concesiones 2002 salieron a concurso un total de 3.4. millones de hectáreas en Ucayali y Madre de Dios. En el 2003 salieron a concurso otros 1.1 millones de hectáreas en Ucayali, Madre de Dios, San Martín y Huanuco, de un potencial identificado de 20 millones de hectáreas que en realidad parece ser solo 10 millones de has. En este momento han salido a concurso 4.5 millones de has. estando pendiente de salir a concurso otros 4.5 millones de has. en Loreto. De todas las tareas planteadas en el acuerdo de la concertación forestal de 2 de enero de 2002, hoy a comienzos de 2004, cuando ya se encuentran operando muchas de las concesiones, aún queda pendiente la implementación del OSINFOR y del CONAFOR. Aun es necesario elaborar un proyecto de financiamiento que busque fuentes y mecanismos de financiamiento para garantizar la ejecución de los planes de manejo y las propuestas de manejo forestal, en particular, de los nuevos concesionarios pero, en general, para todos quienes busquen incorporarse al nuevo modelo forestal. Es sumamente importante financiar al proceso de conversión del extractor ilegal y acopiador de madera hacia un empresario manejador de bosques. Al mismo tiempo que es necesaria una renovación profunda de la autoridad forestal, a través del fortalecimiento del sistema de gestión forestal para acabar con la corrupción y el cohecho. Problemas identificados al nivel de la normatividad Si bien en el periodo estudiado se aprobó importante legislación ambiental que ha sido revisada, también se aprobó legislación no específicamente ambiental pero con relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y económico. Un primer conjunto de observaciones se refieren al primer grupo de normas y buscan caracterizar la legislación mostrando el impacto de la sectorialización, que muchas veces genera contradicción entre textos legales, el fenómeno de la legislación por reglamento, y las condiciones objetivas del fortalecimiento institucional para ejercer el monitoreo y supervisión de los múltiples encargos legales que la legislación plantea (Iturregui y Soria 1998). Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación: 1.- Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia Constitución como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la

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política estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transición entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservación con los de crecimiento económico. 2.- Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde el reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se introdujo los programas de adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma. 3.- Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación, por ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento económico. Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar el patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservación de áreas protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo. 4.- Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional y operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la pesca son actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas urbanas cuando deberían estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor de fiscalización y control. Un segundo grupo de observaciones se refiere a la legislación no específicamente ambiental pero con relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y económico. Mucha de esta legislación contiene un conjuntos de mitos y en otros casos evidencia algunas ‘invisibilidades’ en el texto normativo (Soria 2002). Asi tenemos los siguientes mitos: 5.- El mito del control perfecto del regulador sobre los regulados. La legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de cómo operan las relaciones entre los múltiples actores involucrados. El discurso normativo asume una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfunción irregular. Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular. Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificación de

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estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural, en su mayor parte bosques y aguas continentales. 6.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos naturales. El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la legislación es un acceso diferenciado en función de, al menos: Nivel de instrucción y formación académica; Capacidad de manejo de recursos económicos; y Proximidad a los centros urbanos de decisión política. 7.- El mito de lo local como espacio democrático. Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación pre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos. Las sociedades amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y prebendarias propias del populismo. Así la discriminación social se reproduce como discriminación política. Así, por ejemplo, mientras existe una división entre medianos capitalistas, pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros, en el medio político la representación política está básicamente compuesta de medianos y pequeños capitalistas antes que por colonos e indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se han elegido representantes políticos indígenas. Las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental – distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en la capital departamental 8.- El mito del capitalismo homogéneo. El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el país. Si bien el sistema capitalista opera en una situación dominante no es hegemónico pero si integra y aprovecha la presencia de economías mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista. Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoria, etc., en el espacio de la economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica de las diversas economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economía antes mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías donde un único actor social tendría diferentes comportamientos según la diferente naturaleza de la relación en la que está involucrado. 9.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales. La estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado' de múltiples formas en los distintos niveles del aparato estatal y el espacio social (Griffiths 1978:5). Por otro lado, el mensaje legal tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo que se realiza al nivel más alto de la autoridad central, en relación al nivel más elemental de la autoridad local. Las distancias entre los diferentes contextos sociales den los que operan los sujetos sociales también se produce una distancia entre el hecho y la norma (Habermas 1997). En la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la región amazónica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, así como una variedad de frentes de expansión de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso. Para Becker (1991) la gestión del territorio es una practica administrativa de gobernabilidad, que busca el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Si bien hay una construcción del espacio desde la hegemonía

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del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensión local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indígenas. Esta misma legislación muestra un conjunto de ‘invisibilidades’ respecto de actores y factores que ocurren en la realidad que se pretende ‘normar’. Asi tenemos, al menos, las invisibilidades siguientes: 10.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario). Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es que esta legislación generalmente ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños productores, como el caso de la minería, se refiere mas bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeños productores mineros como es el caso de la minería artesanal aluvial. Un estudio del caso (Soria 2003) muestra como cuando se pretendió regularlo desde el congreso, los operadores del derecho dentro del ejecutivo, es decir las autoridades de energía y minas en el nivel local intervinieron en alianza con actores interesados que movilizan la acción estatal a favor de sus intereses. 11.- La invisibilidad del gobierno local. Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las políticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformación que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática urbana pero una muy mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidades indígenas. 12.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas. Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades de crecimiento económico de las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores actúen bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún extraño y hostil para ellos. 13.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema. Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración de elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementación de políticas de desarrollo sostenible en la región. 14.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos. Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislación y más bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural. La expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales. Tanto los problemas al interior de la legislación como los mitos e invisibilidades se hacen presentes en los procesos de implementación de los grandes proyectos como la explotación del Gas de Camisea, la explotación petrolera en la Amazonía, la Gran Minería como Yanacocha,

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Pierina y Antamina12. Ello ocurre en un marco normativo que presenta grandes ‘olvidos’ como la regulación del impacto ambiental y social de la minería artesanal, la regulación del impacto ambiental de la pequeña agricultura, la necesidad impostergable del manejo de cuencas y la necesidad de resolver los problemas planteados por la contaminación ‘histórica’. De manera que si bien el Perú entre 1990 y 2004 expandió la superficie del territorio nacional bajo el sistema nacional de áreas naturales protegidas de un 7% al 15%, la gran mayoría de estas áreas naturales protegidas son parques de papel, de manera que, por ejemplo se encuentran afectados por la extracción forestal que provee el 90% de la madera ilegal, la extracción minera informal, la actividad pesquera no regulada, así como corrientes migratorias que impulsan una agricultura sin control. Algunas conclusiones 1.- El proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho ambiental, una herramienta muy efectiva que se ha convertido en un recurso central entre muchos de los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. El estado, los grupos ambientales y la población local se beneficiaron de la constitución de un discurso y práctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Este discurso de derecho ambiental internacional fue la base legal, a partir de la cual, las organizaciones y los gobiernos derivaron apoyo para el desarrollo de políticas ambientales nacionales. La existencia de legislación ambiental, incluso en la forma de declaraciones generales, sirvió como una base a partir de la cual desarrollar regulaciones ambientales más estrictas. La introducción de derechos ambientales en la Constitución ha sido un punto de quiebre para el ejercicio de derechos ambientales y para el desarrollo de una política ambiental nacional. Una vez que se consagró el derecho ambiental en la Constitución y se proveyó acceso al sistema judicial, la sociedad civil comenzó a presentar acciones en defensa del ambiente en Perú y condujo a los desarrollos de la política ambiental en la década de 1990. Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado, sirvieron como una orientación política para los gobiernos mientras que, por otro lado, sirvieron como una base para la acción legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs. Inicialmente, los ambientalistas utilizaron los mandatos constitucionales y las garantías que los protegen como el único instrumento disponible para la defensa del ambiente. En ambos casos, las garantías constitucionales fueron ejercitadas en defensa del ambiente y de los derechos indígenas. Estas acciones representaron también una demanda de las organizaciones ambientales e indígenas por mayores derechos civiles y políticos. Los mandatos constitucionales sirvieron como un paso inicial. El derecho constitucional al ambiente fue otorgado conjuntamente con acceso al sistema judicial a través de una acción especial de protección de los derechos humanos. El objetivo de esta acción especial era proveer una respuesta pronta e inmediata para prevenir cualquier daño al ambiente así como una oportunidad para que las organizaciones ciudadanas implementaran el mandato constitucional. La Constitución Peruana de 1979 otorgó la acción de amparo y la Constitución de 1993 introdujo el derecho a la información el cual es protegido a través del habeas data. 2.-Durante la segunda mitad de la década de 1990 Perú atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de legislación ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible. En América Latina, la modernización en estos temas estaba ocurriendo más allá del espacio de las ONGs y del Estado, es decir, incorporando también al sector empresarial. El proceso de institucionalización de los temas ambientales contribuyó a la generación de un espacio para la interacción de diferentes intereses. A través del desarrollo de la legislación en cada país se crearon autoridades ambientales nacionales y ahora existe un marco general de legislación ambiental (Brañes 1991). La introducción de declaraciones

12 Todos estos son proyectos de inversión de largo plazo que implican un impacto ambiental y social así como sobre el marco normativo e institucional.

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generales de cuidado ambiental no lograron prevenir la contaminación, de manera que había una necesidad de desarrollar procedimientos más detallados y estrictos para el control de la contaminación. 3.- El proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre paralelo y contemporáneo al desarrollo de la actividad a regularse. Los proyectos de inversión estaban en manos del sector privado mientras que el gobierno ocupaba un papel regulador. El problema es que en un primer momento no existía el marco regulatorio del derecho ambiental pero si habían proyectos de inversión ejecutándose. En consecuencia, a lo largo de la década de 1990 hemos sido testigos de un proceso de desarrollo del marco legal que ocurrió paralelo y contemporáneo a la implementación de grandes proyectos de desarrollo como es el caso de la actividad petrolera en la Amazonía. Tenemos que entender la naturaleza gradual y continua del proceso de desarrollo legislativo, así como también la presencia de diferentes intereses a lo largo de este proceso. En consecuencia, algunos sectores de la misma industria se beneficiaron de la entrada en vigor de legislación diferente a través de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria en la década del 1960 eran diferentes de aquéllas elaboradas en la década de 1990. En este ultimo caso las normas eran mas detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de supervisión y evaluación, aunque bastante primigenios aún. En Perú el proceso de desarrollo de la legislación ambiental en el sector energía ocurrió en por lo menos tres fases: 3.1.- Una primera fase se caracterizó por la no existencia de legislación sobre los impactos ambientales y sociales de los proyectos de desarrollo petrolero. Es decir, estos temas no habían logrado el estatus de asunto político todavía, y la burocracia no había intervenido para otorgar y exigir responsabilidades por estas materias. De hecho el inversionista privado no tenía ninguna responsabilidad por estas materias. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía peruana en la década de 1960. 3.2.- Una segunda fase se caracterizó por que el Estado hizo uso de un nuevo discurso que incorpora las materias ambientales como un problema político en sí. La legislación introdujo algunas declaraciones generales pero no existían mecanismos concretos de monitoreo y evaluación. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía peruana en la década de 1970. 3.3.- El proceso de institucionalización de las materias ambientales13 fue resultado del inicio de una tercera fase en la que el Estado asume el control sobre cierta porción de problemas políticos no legislados previamente y prepara las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluación y supervisa el cumplimiento de la ley, es decir, la introducción de EIAs, la promulgación de regulaciones, la introducción de estándares y límites permisibles, y la regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales. Este fue el caso de la legislación ambiental en el sector petrolero en la Amazonía peruana a partir de mediados de la década de 1990. 4.- Si bien el desarrollo de la legislación ambiental es un proceso lento, en la década de 1990, hubo una tendencia en favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en 1991 cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del código ambiental. Sin embargo, la legislación ambiental peruana que existía a fines de los 1990 es mas desarrollada que aquella que existía en la década anterior. Cabe resaltar, que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la

13.- Por institucionalización de materias ambientales me refiero al proceso de creación de una autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales especificas a diferentes sectores de la burocracia.

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vigilancia social, la descentralización, la transparencia en la gestión pública y el derecho a la información. 5.- El desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a través de un acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era responsable para la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulaban, en lugar de utilizar una perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese los varios sectores del Estado. Ésta fue una decisión política asumida a fin de no reducir la capacidad de control y manejo de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las actividades que regulan cada uno. A pesar del hecho que había agencias ambientales centrales, el desarrollo de las políticas ambientales fue notablemente sectorial. Como resultado de ello, algunos sectores, como Energía y Minas, lograron un cierto nivel de desarrollo de políticas ambientales que era diferente, por decir, al desarrollo de estas normas en el sector Agrícola o el sector Vivienda. Una consecuencia de esta aproximación sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de políticas ambientales tenían un impacto diferenciado en los diferentes sectores de la actividad pública. El centralismo del sistema político también influyó en la perspectiva de política ambiental que se quería utilizar. Perú mantuvo un manejo central sectorial a pesar de sus esfuerzos de establecer brazos regionales de la autoridad ambiental central. 6.- Uno de los problemas de la legislación es que ésta se desarrolló pensando en casos futuros y no resolviendo los problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo, las normas ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse en el futuro. Para las actividades ya en curso el gobierno requirió que la industria auto evaluara su situación y sometiera un plan de acción para adecuarse al cumplimiento de las normas ambientales dentro de un plazo determinado. Sin embargo, lo que se había contaminado en el pasado no fue considerado. En el caso de Energía y Minas esto significa que todos los desechos eliminados al ambiente antes del 8 de septiembre de 1990, cuando el código ambiental peruano fue promulgado, permanecerían allí y nada se haría sobre ellos. Los proponentes de esta visión argumentan que a fin de tener seguridad jurídica necesitamos no legislar sobre el pasado, es decir, no podemos requerir a mineros de los últimos 500 años obedecer la legislación que recién se aprobó en 1990. Sin embargo, estos desechos, conteniendo reactivos químicos y sustancias tóxicas dejados en el ambiente por actividades llevadas a cabo en los últimos 500 años, continúan afectando ríos, lagos, fauna y la vida humana (Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo y el Ambiente 1997: 39). Por consiguiente, algo debe hacerse. Alguien tiene que pagar la factura por estos desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los desperdicios ahí donde se encuentran, los gobiernos le cargaron esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y rurales, los pueblos indígenas y la naturaleza. La magnitud de este problema necesita ser evaluada para poder compartir esta factura adecuadamente entre la industria, los contribuyentes y las agencias de cooperación internacional. Los gobiernos han mantenido sus bocas cerradas con respecto a la contaminación ambiental pasada y la inmensa deuda ambiental que representa. 7.- Los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el desarrollo del marco legal. En el caso peruano el impacto fue negativo, en el corto plazo, cuando el gobierno decidió abolir un tercio del código ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se favoreció la tendencia global de desarrollar la legislación ambiental. 8.- El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó también en el espacio de los varios sectores gubernamentales. En el caso peruano, el debate ambiental alcanzó al corazón del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una división entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento económico y aquellos que promovían el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales.

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9.- Hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visión de que el desarrollo energético era algo a ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compañías privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no había ningún reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energético que, sin embargo, iba a transformar el hábitat de estas poblaciones. En los casos estudiados los gobiernos deseaban que la población local aceptara lo que había sido acordado entre el gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que varios partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo peruano (Tobin, Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el Ministerio ecuatoriano de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy tempranas con las organizaciones indígenas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A finales de la década de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo con el recientemente ratificado Convenio 169 de la OIT.

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Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la Década Fujimori14

Carlos Soria15 1. Introducción

1.1.1. La relación sociedad-naturaleza. 1.1.2. La perspectiva de la ingeniería social. 1.1.3. ¿Cuál debe ser el papel del derecho?

2. La década Fujimori en el desarrollo del discurso normativo para el manejo de recursos naturales

y el desarrollo amazónico. 2.1.1. Antecedentes históricos 2.1.2. El contexto político y económico de los 1990. 2.1.3. Bases constitucionales. 2.1.4. La legislación ambiental de la década de 1990. 2.1.5. La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía.

3. Análisis de la política normativa en la década Fujimori.

3.1.1. Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por reglamento y debilidad institucional.

3.1.2. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico.

4. A manera de conclusión

5. Bibliografía.

14 Publicado en Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local y USAID 2002, Desarrollo Sostenible y Descentralizado de la Amazonía Peruana. I Encuentro Macro-regional de Organizaciones Indígenas y Campesinas, Lima, Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local y USAID. 15 .- Bachiller en Derecho y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1989 y 1998, Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador, 1993.

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1) Introducción La década de los 1990 se inició en medio de una profunda crisis económica y política y un deterioro del modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado. Sin embargo, la principal propuesta para el desarrollo de la Amazonía era la Ley 24994, Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía, que proponía un fuerte papel del Estado en la provisión de servicios que permitiera fomentar la colonización de la región. Durante sus dos períodos de gobierno Alberto Fujimori (1990-1995-2000) ofreció promover el desarrollo nacional a través de la iniciativa privada. En 1997 el gobierno logró aprobar en el Congreso la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía la que se convertiría en la respuesta de Fujimori al desarrollo amazónico. En este mismo período se ha dado el, que aún es, más importante desarrollo de la normatividad ambiental peruana, así se estableció una autoridad ambiental y se han desarrollado normativas ambientales en los sectores y subsectores de la gestión pública. ¿Cuáles han sido las características de la normatividad de la década de los 1990? ¿Cuál ha sido el impacto de esta normatividad sobre la realidad amazónica? ¿Qué tareas están pendientes para el desarrollo amazónico? Estas serán algunas de las preguntas que buscamos responder en este documento. i) La relación sociedad-naturaleza Es conveniente revisar el papel del Estado en la conducción política del desarrollo nacional. Lo que sucede normalmente es que las políticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia de construir una base económica capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se integran fácilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las posibilidades de articulación a la economía nacional y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal son causantes directas de la destrucción de la naturaleza. No es que ‘los pobres’ destruyen el bosque sino que esas condiciones económicas, que son inducidas por el modelo político y en las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan al aprovechamiento descontrolado de recursos como única base de subsistencia. En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y manejo de recursos naturales por comunidades locales y se favorezca el acceso descontrolado de cualquier usuario con el argumento de que son recursos de la Nación (Wahl 2001) y, por tanto, pertenecen a todos, es una política de estado a favor de la degradación y el deterioro de los recursos. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables pierde sentido cuando aquellos llamados renovables no pueden contar con condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación. Desde el siglo XIX, como resultado del proceso ‘de la expansión comercial’ (Braun n/d: 4) que articuló a nuestros países en una estrategia de comercio internacional basada en las materias primas, han existido normas con relevancia ambiental. Así se exportó, caucho, quinina y guano en unas condiciones y volúmenes que destruyeron la base productiva. Esta preocupación derivó en la expedición de normas de protección de los recursos naturales que no significaron nunca una protección real de los mismos16. Además es claro que la burguesía comercial nunca vio afectados 16.- El ‘funcionamiento’ de la legislación no es un problema nuevo ni reciente, en 1897, Guillermo Billinghurst, en ese momento Vice-Presidente de la República, se refería a la problemática forestal así: ‘...La intervención del Estado en la conservación y explotación de los bosques (...) es, con referencia al Perú, una necesidad imperiosa... (La) imprevisión (...) ha ocasionado al país durante el último tercio del siglo daños de tal magnitud que urge reaccionar contra ella, no sea que nos empuje dentro del abismo a cuyo borde nos encontramos detenidos providencialmente’. ‘ ...la tendencia casi irresistible del legislador es crear a todo trance, corrientes de inmigración y fomentar, por todos los medios, el desarrollo de la agricultura, autorizando la devastación de los montes naturales cuya importancia viene a recordarse cuando la obra de la destrucción se halla ya muy avanzada. Un régimen

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sus intereses y cuando así fue movieron los hilos del poder político para que ‘la ley se acate pero no se cumpla’ o, mejor, aún neutralizarla mediante otra ley17. ¿Porqué fracasó esta legislación? ¿Dónde estaba el error? El principal error fue confiar el cumplimiento de la legislación a la administración pública por sí sola, prueba de ello es que hoy podríamos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en desmedro de los recursos naturales y la población. Sucede que nuestros Estados no han reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por el argumento de que ‘el pueblo no está preparado’ o porque ‘es una materia demasiado técnica’. En el campo jurídico ambiental esta acción ciudadana significa antes que sanción, prevención. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qué vale saber que la ley prohíbe arrojar desechos tóxicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos químicos al río del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento básico de cualquier derecho que no sea programático, es el poder exigir judicialmente su respeto o cumplimiento. En la misma línea de argumento debe entenderse el derecho de la población a participar en la formulación de la política ambiental. Este derecho es mucho más rico y complejo que atender una audiencia pública y poder hacer una pregunta. Hoy la participación ciudadana se expresa en instrumentos como la veeduría social y ambiental, la elaboración de propuestas de política ambiental y el acceso a los beneficios. ii) La perspectiva de la ingeniería social Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es decir, que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el ‘legislador’ (Griffiths 1978: 5) . Desde esta perspectiva la legislación es importante ‘...porque el legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social’. En lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la legislación, lo que se pregunta es ‘si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no’; ello se basa en la idea de que lo ‘normal’ es la efectivización de la intención del legislador, por tanto sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la realización de la norma cuando ésta no se cumplió (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación, menos aún en la política, por todo ello, no explicita las interacciones que se producen entre la política y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación sociedad-naturaleza. Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interacción entre derecho y sociedad es necesario reconocer tres características: - El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad

así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado’ de modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

forestal debe comprender no solamente todas las leyes (...) (que) propendan a la conservación y ordenada explotación de los bosques y riquezas naturales que estos contienen, sino también (...) las (...) que tienden a (...) la repoblación.’ (Billinghurst 1897). 17.- A comienzos del siglo XX, en Perú, se expidió una norma para impedir el contrabando de caucho hacia el Brasil. Julio César Arana, barón del caucho y Senador de la República logró la expedición de una norma que sancionará a los denunciantes de contrabando por un equivalente al 1000% del monto del contrabando denunciado ‘si la denuncia fuere falsa’.

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En consecuencia, la política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto, es uno de los determinantes de la relación sociedad-naturaleza.

iii) ¿Cuál debe ser el papel del derecho? El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento ‘creador’ de la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino el resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática nacional con la discusión, formulación y desarrollo de una política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento dinámico de su desarrollo18. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la expresión de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir, esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre política, sociedad y naturaleza. 2) La década Fujimori en el discurso normativo ambiental y de desarrollo amazónico

i) Antecedentes históricos19 La normativa para el desarrollo de la Amazonía ha estado marcada por una visión urbano-costera, inspirada en modelos occidentales. Esta situación es resultado del centralismo y de la imposición de los patrones estructurales de lo limeño (Landa 1989). Así la visión de los políticos y de muchos legisladores es la de una región amazónica vacía, cuya necesidad de poblarse va unida al ingente potencial de recursos agrícolas y ganaderos. Una evidencia patética de ello la encontramos en Cavero20:

"...Y vendrá el nuevo Perú, forjado por el ímpetu creador de la tierra y hombre del valle amazónico. Surgirá, como consecuencia de las urgencias sociales provocadas por el aumento constante de la población. De una población que pasa ya de los 20 millones, a los cuales hay que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producirá la gran marcha hacia los llanos amazónicos. Allí encontrarán tierras frescas y vírgenes para trabajar y producir; un ambiente limpio y en el que no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de su mestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ríos caudalosos, las lluvias generosas, el sol que duele pero que no daña, la fauna repleta de ricas especies, forjaran la nueva raza, haciendo cambiar el espíritu y la mentalidad de los que allá vayan..." (Cavero s/f: 9).

18.- ‘Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de obtener este efecto’ (Moore 1973: 744). 19.- Tomado de Soria 1990. 20.- Miguel Cavero Egúzquiza, ex-Fiscal de la Nación, diputado del Partido Aprista Peruano, por el departamento de Loreto durante el período 1985-1990.

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Desde los inicios de la República, el sector dominante concibió la necesidad de integrar la Amazonía al resto del país, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y humanos. Las primeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizaron el uso agrícola del suelo, así como la movilización masiva de colonos a la región. Esta actitud se mantuvo por un período de más de 40 años, en el que se dictaron casi 80 normas. Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indígenas sobre los territorios que ocupaban, con lo cual estos se convertían en sujetos de crédito y las tierras entrarían al mercado a través de compraventas, hipotecas, arrendamientos y demás. Sin embargo, posteriormente se optó por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, de modo que pudieran ser otorgadas por éste a los particulares. Hacia 1890, el boom mundial del caucho elevó el valor del bosque húmedo tropical amazónico y su suelo, con los consiguientes litigios y disputas, proponiéndose entonces dictar una legislación específica que garantizara el régimen extractivista. Un segundo período estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base a inmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta opción mostró deficiencias, señalando la existencia de conceptos erróneos en su interior. La clase política comprendió tal situación y planteó la respuesta a través de la "Primera Ley Orgánica de Terrenos de Montaña", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor del caucho priorizó la ordenación de concesiones y la percepción de tributos, quedando nuevamente postergada la formulación de una política amazónica que promoviera efectivamente los asentamientos poblacionales y el desarrollo de actividades económicas acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado. Mientras tanto la población nativa de la Amazonía era objeto de despojos territoriales, secuestros, exterminio tanto directamente como a través de la explotación de su fuerza laboral. En siglos pasados como en el presente estas verdades casi «neolíticas» fueron el sustento de los procesos de inmigración hacia la región, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibió el impulso estatal y privado a través de una política vial que favoreció la construcción de la carretera Huánuco-Pucallpa en 1943 y la carretera Marginal de la Selva en los '60. Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo éxito debido a la falta de infraestructura adecuada, al limitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientos poblacionales y desarrollo ganadero no habían tomado en cuenta las condiciones ecológicas de las áreas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del bosque y los suelos, así como la imposibilidad de su recuperación a mediano plazo. La búsqueda de una legislación forestal moderna y orgánica se inició en 1958 con la promulgación del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvió de base para la Ley de Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que reguló la conservación, protección y aprovechamiento de la flora y fauna, además de establecer el Servicio Forestal y de Caza21. Iniciados los '60, el Estado insistió en priorizar la exoneración tributaria como instrumento de política; así, se dictó el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto exceptuó del pago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus actividades dentro de la región, luego vendría la Ley 15600 que estableció la zona liberada y promovió las actividades productivas y de servicios22.

21.- Era en buena medida resultado de la influencia del gobierno norteamericano, quien a través de los Convenios del 22 de setiembre de 1950, 22 de abril de 1952, y 10 de marzo de 1955 y del establecimiento del Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal en virtud del acuerdo del 31 de diciembre de 1955, que tenía como objetivo entre otros "el establecimiento progresivo de un Servicio Forestal en el Perú". Véase Decreto Supremo 2 del 28 de febrero de 1958. 22.- "Hasta la fecha este dispositivo representa para los habitantes de la región (especialmente de zonas urbanas) el instrumento de promoción más importante que han "recibido" del Gobierno Central." SPDA 1990.

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Hacia 1963, el Arquitecto Belaúnde presentó su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ", con el objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín, Cusco y Madre de Dios. Este constituía un nuevo proyecto de asentamientos rurales que serviría como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra, habilitándose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirtió en el gran proyecto vial de los años 60, no sólo porque abriría el comercio de productos amazónicos sino también porque permitiría la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990). Uno de sus principales efectos fue la promoción de un movimiento migratorio veloz y descontrolado, que generó asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el Huallaga Central." (Ibíd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos imprevisiones determinaron que los pobladores del lugar inicien la búsqueda desordenada de alternativas más rentables. Así, el cultivo de la coca con fines de producción de cocaína encontró las condiciones adecuadas para florecer. El narcotráfico no sólo ofreció buenos precios sino que además garantizó sólidos sistemas de comercialización. Hoy, la situación ha tomado las dimensiones de un problema económico, social y delictivo. El 24 de junio de 1974 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y promover los derechos de las comunidades nativas así como ordenar los asentamientos humanos. Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos indígenas y socializar la tenencia privada de la tierra. Un avance significativo en la legislación, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley 21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableció por vez primera el carácter de bienes de dominio público para los recursos forestales y de fauna silvestre. Además de ello, constituyó el primer cuerpo normativo que unificó orgánicamente las normas sobre manejo de recursos forestales, vida silvestre y áreas naturales protegidas. Durante sus 25 años de vigencia podemos considerar esta Ley como la más importante norma para la conservación de la vida silvestre. En 1978 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, la que derogó al Decreto Ley 20653. Ello significó un cambio radical en la perspectiva de la legislación forestal, dando paso a la apertura de la explotación de los bosques nacionales por los particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reivindicaciones de las comunidades nativas. En el frente externo, Brasil había logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amazónico, asentando miles de familias en la región, para disipar la atención sobre el mismo propuso la firma de un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la diplomacia brasilera sobre el particular:

"La aspiración de las naciones del Pacífico, de integrar sus respectivas regiones amazónicas al resto del territorio de sus países, con miras a canalizar su producción amazónica hacia el Pacífico - vía la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan los Andes en dirección este - oeste es antagónica a la aspiración brasileña de integrar esas regiones amazónicas al resto del espacio amazónico controlado por el Brasil, haciendo del Océano Atlántico la salida natural de lo producido en el área. Este antagonismo es compensado por la aspiración de los países del Pacífico de tener una salida al Océano Atlántico (...). Brasil esta interesado en entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la acción de sus vecinos destinada a canalizar la producción de sus territorios amazónicos hacia el Pacífico. Para estos efectos nos interesa la conexión con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil también

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está interesado en conectar sus principales centros de producción con los mercados de sus vecinos amazónicos, así como con los puertos de estos en el Pacífico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intención que inspiró la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos amazónicos. La tarea de la diplomacia brasileña es precisamente la de identificar las áreas en las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlos recurriendo a artificios retóricos". (Da Silveira)

El 3 de julio de 1978 se firmó en Brasilia el Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de la cuenca. Este hecho significó el triunfo de la tesis individualista de la soberanía, garantizando la hegemonía brasilera sobre la región. Desde su creación la Secretaria Pro Tempore era rotatoria, aún hoy Bolivia la ocupa, pero pronto está se convertirá en Secretaría Permanente con sede en Brasilia. Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil quería contrarrestar la fuerte influencia de la Unión Europea en la agenda de la Secretaría. El doce de julio de 1979 se promulgó la nueva Constitución Política del Perú, la misma que concedía un trato especial y preferente a la región amazónica. Un conjunto de artículos constitucionales sugerían el inicio de una nueva etapa en lo que a política amazónica se refería, sin embargo, el regreso del belaundismo al poder favoreció el continuo proceso migratorio y la repostulación del desarrollismo colonizador. La promulgación del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, el 18 de noviembre de 1980, es la más clara expresión de tal política. No sólo se insistía en los incentivos a la producción y los servicios sino que se extendía lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, además de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habían restringido la participación de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon los Proyectos Especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, el proceso migratorio mantuvo un alto nivel de espontaneidad. Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna política amazónica: La Integración Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a través de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú. En este último caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) - Iñapari (Perú) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Perú)" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990)). Con tal objeto el gobierno brasileño promovió el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979, entre Figueiredo y Morales Bermúdez, el acuerdo de integración vial de 26 de junio de 1981 y el encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y García, estableciéndose entonces el "Programa de Acción de Puerto Maldonado". Este último instrumento inició el "Programa de Desarrollo de las Comunidades Peruano-Brasileñas". El proyecto importa no sólo a la región sino también a los intereses de los colosos económicos modernos, Japón y Estados Unidos de Norteamérica. Con fecha 21 de enero de 1989, se promulgó la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migración, colonización, naturaleza inagotable y relegación de los pueblos indígenas. La promulgación de esta Ley recibió el inmediato rechazo de los pueblos de nuestra Amazonía, así como del país entero. El arcaísmo de esta ley era tan evidente que además de basarse en conceptos erróneos repetía más de diez normas legales del siglo XIX.

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Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra región amazónica sufría el impacto negativo de tres plagas: el narcotráfico, el terrorismo y la corrupción. Esta problemática abre nuevos frentes para la acción del Estado y cuestiona directamente los "logros" de más de 200 años de colonización amazónica. Aún en la actualidad siguen vigentes falsas "verdades" como la riqueza inagotable de los suelos, las bondades de la región para la agricultura y la ganadería, la capacidad ilimitada de regeneración del bosque, las aguas y los suelos que lamentablemente motivan y justifican este continuo "saqueo amazónico".

ii) El contexto político y económico de la década de 1990. Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990) Perú experimentó un ‘programa heterodoxo de estabilización’ que aceleró la actividad económica y estimuló la producción (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del éxito del programa. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyentó el apoyo del sector privado, el principal aliado de la 'heterodoxia' de García. Como resultado de una moratoria decretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo, el gobierno García manejo muy mal las finanzas del país acelerando la crisis. García quería mantener el modelo de desarrollo con fuerte participación del Estado y se rehusó a combatir la crisis económica través de la reestructuración del mercado. García y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle económica de la administración García produjo una reducción del producto bruto interno a 8.3% en 1988 y 11.9% en 1989, mientras que la inflación se elevó de 1,722% en 1988 a 7,650% en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto económico en el que Alberto Fujimori fue electo presidente. La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economía, de-regular los mercados y redirigir la economía hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de reestructurar la economía peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido por el Estado que había sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990, el presidente Alberto Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economía peruana y re-insertar al país al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los esfuerzos peruanos para acordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995 c: 1). La corrección de los precios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio ‘shock’ económico que incrementó la inflación a 398% para el mes de setiembre de 1990 (Gonzáles de Olarte 1993: 52). En los años siguientes el gobierno Fujimori sería exitoso en reducir la inflación, reinsertar al Perú al mercado financiero yen hacer crecer la economía con ciertos altibajos23. ii) Bases constitucionales El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazonía lo trajo la Constitución Política de 1979, la que en su artículo 120, señalaba que ‘El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos’. En virtud de esta norma se creó el Instituto de Investigaciones de la Amazonía 23.- A comienzos de 1991, el gobierno acompañó el programa de estabilización con un programa de reformas estructurales para liberalizar el comercio exterior, de-regular el mercado, privatizar las empresas públicas y abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzales de Olarte 1993: 67-69). La reactivación de la economía ocurrió de manera continua durante el segundo semestre de 1992 con el producto bruto interno creciendo a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (World Bank 1997 c: 2). El severo pero exitoso manejo de la economía redujo la inflación a 40% en 1993, 24 % en 1994 y 11% en 1995. A comienzos de 1993 el Banco Mundial reinició los préstamos al Perú y estos totalizaron US $ 2 billones en 1995 (World Bank 1997 c: 1). En 1993 Perú creció al 7% anual, 13% en 1994 y 6.8% en 1995, reduciéndose a 2.8 en 1996, alcanzando un repunte a 7.3% en 1997 y cayendo a 1.8% en 1998 (USEIA 2000 c: 6). En 1997, la inflación alcanzó su nivel más bajo en 23 años (USEIA 2000 c: 6). Para 1999 Perú tenia una población de 24.8 millones de personas con un ingreso per capita de US$2460 y un índice de pobreza del 49%.

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Peruana, como organismo especializado para el conocimiento de la región y sus características productivas, sociales y de conservación y su potencial de desarrollo sostenible. Esta Constitución contenía además otros nueve artículos relativos a la Amazonía, especialmente el artículo 159, inciso 4, que señalaba que el Estado debe dar normas ‘que cuidando el equilibrio ecológico’ desarrollen el potencial agrario amazónico (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 36; Soria 1990). Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la década de 1970 hacia la privatización del desarrollo en la década de 1990, se produjo una reducción del marco normativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relación a la Amazonía la Constitución de 1993 sólo contiene el articulo 69 que señala que el ‘Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía peruana con una legislación adecuada’. Es decir, una reiteración del principio establecido en el artículo 120 de la Constitución de 1979, pero sin el importante aporte del marco institucional autónomo del IIAP. En términos ambientales, el artículo 2, numeral 22 de la Constitución peruana de 1993 establece que ‘toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida’. La consagración de este derecho se encontraba ya presente en la Constitución de 1979 con un texto similar. Esta consagración del derecho al ambiente es el principio constitucional primordial para el derecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este derecho permite la defensa del mismo a través de las garantías constitucionales así como el desarrollo legislativo a nivel de políticas sectoriales. El texto constitucional también hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Por ejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y reconoce el derecho soberano del Estado en su explotación dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares (artículo 66). Este principio de soberanía es concordante con el principio de soberanía reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Río. Igualmente, se declara en la Constitución que el estado determina la política nacional del ambiente, promueve el uso sostenible de sus recursos naturales (artículo 67) y está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas (artículo 68). Como se puede observar se trata de principios generales de dogmática jurídica a partir de los cuales es necesario un desarrollo legislativo particular. iii) La legislación ambiental de la década de 1990. Buena parte de la legislación sobre manejo de recursos naturales se originó en la década de 1970 cuando se dictó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de Reforma Agraria y las Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se definía a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y se asignaba un régimen de manejo con fuerte presencia del Estado. La experiencia de manejo y los principios legales consagrados en esta legislación sirvieron de inspiración al constituyente de 1979, lo cual quedó plasmado en el texto constitucional de aquel entonces. Al darse la Constitución Política de 1993 el contexto económico y social del país había variado. Se había reducido la presencia del Estado en la economía y se favoreció la existencia de un mercado libre de restricciones y subsidios. Al mismo tiempo, el sustento doctrinario de la legislación sobre manejo de recursos naturales había cambiado de una propuesta de conservación de recursos naturales que existía en la década de 1970 a una propuesta de integración de la conservación dentro del desarrollo y la promoción del desarrollo sostenido como política del Estado. Como parte de este proceso se dictó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre de 199024.

24.- El 7 de setiembre de 1990, el recién electo gobierno de Alberto Fujimori aprobó el primer Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú mediante Decreto Legislativo 61324. En las semanas siguientes a su aprobación el Código dio lugar a un debate público sobre si las provisiones que dicho Código había establecido eran adecuadas para un país experimentando difíciles condiciones políticas y económicas como era el caso del Perú en 1990. Representantes del sector empresarial criticaron las

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El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseño de una política ambiental sólida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de servicios. El Código reafirmó el principio constitucional establecido en la Constitución de 1979 del derecho irrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así como, a la conservación del paisaje y la naturaleza. El Código consagró el principio de prevención, es decir, que la protección ambiental no se limita a restaurar daños sino se orienta a la planificación a fin de evitar posibles daños ambientales. Este es un principio de singular relevancia para el diseño de la política ambiental y el trazado de objetivos y metas. La prevención de la contaminación supone el desarrollo de una serie de actividades y la implementación de mecanismos que operen para evitar, reducir y minimizar los impactos ambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la fuente y el principio contaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad productiva o de servicios es responsable por la contaminación que ésta pueda generar. La participación de las personas en la definición de la política ambiental y el consiguiente derecho a ser informadas de las medidas o actividades que puedan afectar la salud humana o el ambiente es otro de los principios consagrados por el Código. El Código en su afán de prevenir y planificar antes que reparar recomendó incorporar la política ambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto ambiental como mecanismos de la planificación para el desarrollo. Estos estudios contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en el ambiente físico y social a corto y largo plazo así como la evaluación técnica de los mismos. Es importante señalar que los estudios de impacto ambiental tienen un carácter público y, por tanto, se encuentran a disposición del público en general para su consulta. El Código estableció normas de planificación ambiental y medidas de seguridad, principios para la educación ambiental y participación ciudadana, normas sobre protección del patrimonio natural, la diversidad genética y los ecosistemas, normas sobre la explotación de recursos mineros y energéticos, normas sobre población, salud, limpieza y prevención de desastres, así como sanciones administrativas y penales. Desde que se dictó el código ambiental de 1990, el estado peruano inició un proceso de establecimiento de políticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios, al mismo tiempo que asumió compromisos internacionales que refuerzan la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo. Así se dictó un conjunto de legislación sobre manejo de recursos naturales que incluía:

1. La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653, de 1º de agosto de 1991

2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo 757, 3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente,

regulaciones del nuevo código y expresaron su preocupación acerca del reducido plazo de seis meses para adecuarse a los nuevos estándares. En los primeros días de su vigencia El Comercio y Expreso se alinearon en la crítica cerrada al Código, columnas como la de Alfonso Baella Tuesta, cuya empresa de publicidad había producido la costosa campaña publicitaria de la Southern Peru Copper Corporation, la empresa responsable de los mayores hechos de contaminación en el Perú, daban eco a la preocupación de los mineros. Expreso publicó unos furibundos artículos bajo el nombre o seudónimo de una periodista desconocida defendiendo los intereses empresariales en desmedro del ambiente y la sociedad. Por su parte, El Peruano, diario relanzado durante el aprismo bajo la dirección de Horacio Gago, abrió las puertas a los ambientalistas para formar un frente común con La República, principal diario de izquierda, en defensa del Código. La página de opinión del Peruano ofreció un espacio permanente para el debate entre las diferentes posiciones.

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4. Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas de las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505, 18 de julio de 1995,

5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 1996 6. la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13

de mayo de 1997 7. la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos

Naturales, de 26 de junio de 1997 8. la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997, y 9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad

Biológica, de 16 de julio de 1997. Dentro del nuevo régimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dictó la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales25. Esta ley norma el régimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo condiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto último estableció el derecho real de uso y disfrute de los recursos naturales. Así la ley promueve y regula el aprovechamiento de recursos naturales, estableciendo un marco para la inversión privada. La ley trajo consigo un régimen de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos tienen derecho a ser informados y a participar en la definición y adopción de políticas de conservación y uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoció los derechos de petición e iniciativa. En cierto modo es un desarrollo de los derechos constitucionales a la información y a la participación, los mismos que también se encuentran reconocidos en el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. La ley estableció como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a través de leyes especiales, las políticas de desarrollo sostenible, la generación de la infraestructura de apoyo a la producción, el fomento del conocimiento científico tecnológico, la libre iniciativa y la innovación productiva. La ley trajo como una novedad la Zonificación Ecológica y Económica del país, la que es un instrumento de ordenamiento territorial y tiene por fin evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados de los recursos naturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la ley propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el registro público de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encargó a las leyes especiales determinar la prelación de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales. Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre los recursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades de subsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos naturales en concesión. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos 25.- ¿Qué es un recurso natural? Es todo componente de la naturaleza susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades que tenga un valor actual o potencial en el mercado. En tal sentido, serán recursos naturales las aguas, el suelo, el subsuelo y las tierras, la diversidad biológica, los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares y geotérmicos, la atmósfera y el espectro radioeléctrico, y los minerales, entre otros. Los recursos naturales como tales son patrimonio de la nación. El otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realiza en armonía con el interés nacional, el bien común y dentro de los límites de ley. Los frutos y productos de estos, obtenidos de acuerdo a la ley, son del dominio de los titulares de los derechos otorgados sobre los recursos naturales.

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naturales se otorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes especiales. Esta ley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares da lugar a una retribución económica que se determina con criterios económicos, sociales y ambientales. Esta retribución económica es distinta al canon por explotación de recursos naturales, el que se rige por sus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley especial sobre el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares precisa las condiciones, términos, criterios y plazos sobre el otorgamiento de los mismos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al estado, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro así como la posibilidad de cesión entre particulares. Es decir, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales es una norma que establece principios en cuanto al aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares y deja a las leyes especiales la regulación específica de cada caso. La concesión del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a éste la propiedad de los frutos y productos a extraerse. La concesión puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable mientras el titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesión es un bien incorporal registrable que puede ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación. Los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional de los recursos naturales considerando su capacidad de renovación, evitando la sobre explotación y obligándose a la reposición cualitativa y cuantitativa según sea el caso. En el caso de recursos no renovables este aprovechamiento consiste en la explotación eficiente de los mismos bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del ambiente. El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar el recurso natural de acuerdo al título del derecho, para los fines que fueron otorgados, garantizando el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, cumplir con las disposiciones legales, cumplir con realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de manejo de los recursos naturales, cumplir con la retribución económica correspondiente y mantener al día el derecho de vigencia. La Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo 1997, modificó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableció la responsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente sobre las actividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que debían presentar estudios de impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondría al Consejo Nacional del Ambiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y demás relativas a los estudios de impacto ambiental. En términos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la política nacional ambiental, éste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Este tiene facultades para establecer la política ambiental nacional de cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los sectores y de los organismos del gobierno central, así como las de los gobiernos regionales y locales, en asuntos ambientales, a fin de que éstas guarden armonía con las políticas establecidas. El Consejo Nacional del Ambiente puede establecer criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, así como coordinar con los sectores para fijar los límites permisibles de contaminación. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente está integrado por tres representantes del sector público, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los gobiernos locales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instaló en junio de 1995 avocándose a la formulación de un plan estratégico para el diseño de una política institucional sobre el ambiente. Este plan define una readecuación técnico normativa del sector público, una relación clara con el sector privado a fin de conducir a una concertación de políticas,

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plazos y metas de adecuación ambiental y una creciente promoción de las inversiones en proyectos de desarrollo sostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f) El Plan Estratégico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misión institucional el promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y la conservación del ambiente. Este plan estratégico establece como metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la formulación y puesta en marcha del Plan Nacional de Acción Ambiental, la implantación del Sistema Nacional de Información Ambiental, la creación del Fondo Nacional Ambiental, la puesta en marcha de la evaluación de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la capacidad ambiental técnica, científica y educadora y la promoción de apoyo político, ciudadano y de la cooperación internacional (Consejo Nacional del Ambiente s/f). Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignado competencias ambientales a cada sector de la actividad pública. Este conjunto de organismos públicos se encarga de establecer las políticas y mecanismos reguladores, así como de la fiscalización y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los diferentes sectores. Así se han identificado algunos problemas en este modelo de organización institucional: 1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, pues

promueve la producción y a su vez cautela que estas actividades generen impactos ambientales tolerables. Si la percepción del sector es que la dimensión ambiental constituye un obstáculo a la producción su compromiso con el control y la fiscalización ambiental será mínimo.

2. Otro problema de la organización sectorial del Estado en la función ambiental es que las decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los interés de los otros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a la superposición de funciones.

3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestión estatal el espacio, que es uno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones jurisdiccionales que no hacen sino complicar la ya difícil tarea del manejo ambiental. Así, por ejemplo, sobre una misma área puede existir una concesión minera, otra forestal, otra turística, otra de uso agrícola y así sucesivamente lo que solo contribuye a generar más conflictos en vez de contribuir a un ordenamiento ambiental del espacio26.

4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva de planeamiento, gestión y solución de problemas.

iv) La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, se convirtió en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, Ley 24994. Esta norma contenía disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovían la colonización. Una comparación de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba un balance de coincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la compleja realidad ambiental,

26.- El caso de la servidumbre minera.- Al solicitarse el otorgamiento de una concesión minera parte de las tierras pueden estar destinadas a otro uso en cuyo caso la ley propone que se establezca una servidumbre del titular del predio en favor del concesionario minero. El problema es que el mecanismo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (DS 014-92-EM), en el artículo 7 de la Ley 26505 modificada por la Ley 26570 y en el artículo 3 del DS 017-96-AG no favorecen el logro de un acuerdo consensual entre el inversionista minero y el titular de la tierra. En efecto por medio de este mecanismo se convoca a un comparendo formal donde no se garantiza la negociación de los intereses de ambas partes y se concluye con una valorización del terreno por parte de un perito del Consejo Nacional de Tasaciones. Valorizado el terreno, el titular minero consigna el monto en favor del titular del predio y de este modo se perfecciona una servidumbre en favor de la concesión minera y sin necesidad de negociación y acuerdo con el titular del predio.

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social, política y económica de la Amazonía peruana (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 37; Soria 1990).

COMPARACIÓN DE PROPUESTAS NORMATIVAS Ley 24994 Normas Siglo XIX

Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 15-4-1853 y art. 1 de D.S. 20-5-1868Art. 17 Art. 5, D.S. 15-4-1853 y art. 1 de D.S. del 20-5-1868. Art. 21 Art. 9, Ley 21-12-1898 Art. 24 Art. 15, D.S. 15-4-1853; art. 4 Ley del 14-10-1893

y art. 3 D.S. 20-5-1868 Art. 26 Art. 4, D.S. 20-5-1868 Art. 30 Art. 20, D.S. 15-4-1853 Art. 41 Art. 6, Ley 14-10-1893.

Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14). La Ley 24994, reflejaba una concepción equivocada de la región como un espacio vacío, el que era necesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobación las organizaciones representativas de las poblaciones indígenas amazónicas y ONGs ambientales se unieron para iniciar una campaña por la derogación de la Ley 24994, lo que finalmente se logró mediante una de las disposiciones finales del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, Decreto Legislativo 613. La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía fue producto de un, complejo pero defectuoso, proceso de discusión y debate, que generó un norma con vacíos, debilidades y hasta errores. Como muchos proyectos comenzó con una visión más o menos integral y terminó siendo una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la inversión privada. En gran medida era una respuesta de carácter coyuntural, aprobada bajo intensa presión del poder ejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la población amazónica entre quienes Alberto Fujimori había perdido popularidad. Finalmente, se promulgó una ley que no proveía las bases económicas, sociales, ambientales, políticas e institucionales que permitieran el desarrollo sostenible de la Amazonía peruana (Foro Ecológico 1999). Por un lado, la ley no recogió el conocimiento de la realidad económica, social, ambiental y cultural de la Amazonía, menos aún recogió las opiniones de las organizaciones públicas y privadas de la Amazonía, así como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en temas amazónicos. La nueva ley se concentró en el corto plazo con un típico perfil de ley tradicional y centralista, careciendo de una visión estratégica de largo plazo para la Amazonía. Si comparamos la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía con la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía de 1989, quizás el balance podría favorecer a la primera; sin embargo, más allá de los incentivos tributarios, lo que predomina son las limitaciones y sus carencias, entre ellas las siguientes : 1. No era una ley de promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía. 2. Si bien la ley señalaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservación de la

diversidad biológica, la promoción del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y los derechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no habían sido considerados en la parte normativa. De modo que había un desencuentro entre los principios que supuestamente actuarían como sustento del articulado y las normas propiamente dichas.

3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificación económica y ecológica, lo que plantea en consecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso de lotización indiscriminada de la Amazonía peruana.

4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestación, el ecoturismo, el turismo científico, la apicultura, la producción orgánica de diversos especies, que sabemos son rentables.

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5. La ley no establece normas sobre cómo debe articularse la educación, la ciencia, la tecnología y las investigaciones para producir el desarrollo sostenible.

6. No existe garantía de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de la diversidad biológica, su comprensión de la dinámica de funcionamiento del bosque, así como su uso de tecnología apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la Amazonía.

En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberían ser privilegiados por la ley (Foro Ecológico 1999). 3) Análisis de la política normativa en la década Fujimori En general la legislación de este período ha estado caracterizada por un conjunto de factores (sectorialización, contradicción, legislación por reglamento, debilidad institucional y operativa) que la afectan en relación a cómo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que por ello sea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades que emergen del discurso normativo. i) Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por reglamento, fortalecimiento institucional Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación: a) Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia Constitución como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la política estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transición entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservación con los de crecimiento económico. b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde el reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se introdujo los programas de adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma. c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación, por ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento económico. Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar el patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservación de áreas protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo. d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional y operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la

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carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la pesca son actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas urbanas cuando deberían estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor de fiscalización y control. 5.1. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la acción del Estado. Así se han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico en la década Fujimori 1.- El mito del control perfecto del ente regulador sobre los regulados. En general la legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de cómo operan las relaciones entre los múltiples actores involucrados. Esta aproximación tiene como consecuencia que quienes desarrollan el discurso normativo asumen una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfunción irregular. Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificación de estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural27, en su mayor parte bosques y aguas continentales. 2.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos naturales. El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la legislación es un acceso diferenciado en función de, al menos:

Nivel de instrucción y formación académica; Capacidad de manejo de recursos económicos; y Proximidad a los centros urbanos de decisión política.

27.- ‘Como la mayoría de las poblaciones amazónicas, los habitantes de Infierno practican una diversidad de estrategias económicas como resultado de una adaptación directa a la irregularidad e impredecibilidad de las condiciones ambientales y económicas en la región (Hiraoka 1985; Padoch & Jong 1990; Coomes 1992; Coomes & Barham 1999). Esta diversificación de estrategias es muy común entre las familias nativas y ribereñas, no así en las de los migrantes andinos. Las variaciones anuales en el ambiente (estacionalidad de frutos, niveles en el río, etc) obligan a los comuneros a distribuir estacionalmente sus actividades económicas, así como a diversificar su producción para satisfacer sus necesidades a lo largo el año. Dentro del universo de posibles actividades económicas, las más importantes incluyen agricultura en bajío y en terra firme, sistemas agro-forestales, caza, pesca, recolección de castaña, extracción de palmito, producción de carbón, extracción de aguaje y crianza de animales, entre otros. La mayoría de las familias practican, hasta cierto punto, todas o la mayoría de estas actividades pero varían en el esfuerzo que le dedican y la importancia que le dan a cada una. Recientemente el turismo y la artesanía se han convertido en actividades importantes para diferentes familias de la comunidad (Stronza 1999; Piana 2000). La importancia relativa de cada actividad depende de la estación del año y de la estrategia que la familia ha decidido seguir para esa estación o año en particular.’ (Summers y Pinedo 2001: 8).

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3.- El mito de lo local como espacio democrático. Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación feudales o

pre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de los

derechos civiles y políticos.

Las sociedades amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y prebendarias propias del populismo. En este tipo de contextos la discriminación social se reproduce como discriminación política. Así, por ejemplo, mientras existe una división entre medianos capitalistas, pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros, en el medio político la representación política está básicamente compuesta de medianos y pequeños capitalistas antes que por colonos e indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se han elegido representantes políticos indígenas..

Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental – distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en la capital departamental fenómeno que agudiza la pobreza en las regiones mas periféricas de la frontera amazónica. 4.- El mito del capitalismo homogéneo. El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el país. Si bien el sistema capitalista es hegemónico e integra y aprovecha la presencia de economías mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista.

Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoría, etc., en el espacio de la economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica de las diversas economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economía antes mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías donde un único actor social tendría diferentes comportamientos según la diferente naturaleza de la relación en la que está involucrado. 5.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales. Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado' de modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo que se realiza al nivel más alto de la autoridad central, en relación al nivel más elemental de la autoridad local.

Además de que lo social influye en el derecho, está el impacto de lo geográfico expresado en la distancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera homogéneo, en otros casos se reconoce una sucesión de tres homogeneidades la costa, la sierra y la selva. Cuando en realidad en la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la región amazónica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, así como una variedad

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de frentes de expansión de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso.

Becker (n/d: 12) señala que la gestión del territorio es, fundamentalmente, una practica administrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Es decir, la gestión del territorio es una práctica de poder. Señala igualmente que si bien hay una construcción del espacio desde la hegemonía del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensión local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indígenas en regiones como la selva central. 6.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario). Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños productores, como el caso de la minería, se refiere mas bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeños productores mineros como es el caso de la minería artesanal. 7.- La invisibilidad del gobierno local. Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las políticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformación que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática urbana pero una muy mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidades indígenas. 8.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas. Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades de crecimiento económico de las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores actúen bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún extraño y hostil para ellos. 9.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema. Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración de elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementación de políticas de desarrollo sostenible en la región.

10.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos. Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislación y mas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural28. La

28.- ‘...funcionarios del Ministerio de Pesquería, llevados a la comunidad por la ONG, informaron a los comuneros que según las leyes nacionales los lagos son de propiedad pública y como tales la comunidad no tenía autoridad para excluir a foráneos de su uso.

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expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales. El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad. La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e invisibilidades que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-2001). En particular, debe resaltarse el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todavía los pasos necesarios para evaluar la implementación de los acuerdos establecidos en el Plan de Acción para las Comunidades Nativas. Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsado por el Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308. En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación. La institucionalización de las materias ambientales, es decir el proceso de creación de una autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamente en el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluación, además de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones, introducción de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales. En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de Esto deslegitimó el sistema de manejo local y desempoderó a la población. La capacidad para hacer cumplir las reglas decayó debido a que pescadores comerciales tanto locales como foráneos apelaron a las leyes estatales para desconocer y desobedecer las normas locales, incluso aquellas que se habían elaborado como parte del proyecto de la ONG. Esta situación desalentó a la población de El Chino de continuar con el manejo, pues perdió sentido invertir tiempo y recursos en el manejo si los beneficios estaban al alcance de todos. Todo ello llevó a la casi desaparición del sistema de manejo.’ (Summers y Pinedo 2001 16).

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Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental. Cabe resaltar que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización y la transparencia en la gestión pública. Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje para la administración de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado. Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el Perú. 5) Bibliografía Becker, Bertha n/d Gestâo do Território e Territorialidade na Amazônia: A CVRD e os Garimpeiros em Carajás. Billinghurst, Guillermo E. 1897 ‘Exposición dirigida al Ministro de Fomento sobre la necesidad de reformar la Legislación

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POLÍTICA AMBIENTAL EN CHILE Y ECUADOR Producción de energía en los Andes y en la Amazonía29

Carlos Soria

1.- Introducción 2.- Política Ambiental en Chile 2.1.- Marco legal 2.2.- Marco institucional 2.3.- La cuenca del río Bio Bio 3.- Política Ambiental en Ecuador 3.1.- Marco legal 3.2.- Marco institucional 3.3.- La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno 4.- Reflexiones 1.- Introducción Este documento estudia los procesos de política ambiental en desarrollo en Chile y Ecuador hasta mediados de la década de 1990. Me interesa revisar el proceso a fin de contextualizar el marco normativo e institucional dentro de los parámetros que establece el sistema político y económico. Para ello recurro al análisis de casos concretos de conflicto ambiental a fin de poder apreciar el peso del marco normativo y las posibilidades de implementación con que cuenta la institucionalidad en el contexto del proceso político. En este punto es necesario preguntarse cómo plantearnos la relación hombre - naturaleza. De hecho no es una vía simple de interrelación directa entre uno y otro. El hombre organiza la vida en sociedad a través de una determinada forma de estructuración de las relaciones sociales, vale decir un modelo político y económico determinado. Por otro lado, el aprovechamiento de los recursos naturales responde a la forma específica en que el hombre organiza la sociedad. En el caso de América Latina se trata de una sociedad de corte occidental con núcleos sociales tradicionales y en transición articulados a la primera. Adicionalmente debemos reconocer un conjunto de fenómenos que actúan y estructuran el espacio de manera diferente y diferenciada. Entre tales fenómenos tenemos los del colonialismo interno y la expansión de la frontera como los que afectan de mayor manera a los sectores rurales. Para establecer una política ambiental no basta dictar una norma legal y pretender que los objetivos en ella expresados se cumplan, sino que es necesario que la normativa se dé dentro de un marco armónico de otras acciones de política a nivel del aparato institucional, los mecanismos financieros y, fundamentalmente, la participación organizada de la ciudadanía de modo de iniciar un proceso de implementación. En todo caso la normativa cumple el papel de sentar las bases para que se inicie este proceso. A través de la normativa el Estado plantea sus objetivos y estos son evaluados, aceptados o rechazados por el conjunto de actores sociales a quienes puede afectar o beneficiar. De modo que un análisis de política ambiental debe reconocer la incidencia de los factores estructurales e institucionales como base previa al estudio de la normativa, es

29 Documento preparado para la reunión de Latin American Studies Association 1995. The Sheraton Hotel, Washington, DC, septiembre 28 al 30 de 1995.

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decir, debe ser una reflexión más allá de los aspectos formales (Pazmiño y Soria 1993). Se trata de comprender la forma particular en que el derecho garantiza la posición dominante de un determinado sector sobre los otros y la forma en que todos estos aprovechan los recursos naturales, para a partir de ello proponer alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática ambiental con la discusión, formulación y desarrollo de una política y una legislación que contribuyan a la transformación social. En América Latina como en el resto del Tercer Mundo hay un predominio de la producción primaria orientada al mercado mundial. En Chile casi un 90% de las exportaciones son recursos naturales mínimamente transformados mientras que en Ecuador el petróleo provee casi 60% del ingreso fiscal. Esta dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que proveen estos recursos explica que el Estado de prioridad a la extracción de recursos naturales por sobre consideraciones de tipo ecológico o social. Sin embargo, las consecuencias de un modelo tal deben ser evaluadas en términos de su impacto sobre el ambiente y la sociedad. En el caso de la región amazónica ecuatoriana ésta comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera agrícola" (MAG s/f a: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas de reserva y al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad degradadora del ecosistema. En el aspecto social sólo en la Amazonía han sido afectados ocho pueblos indígenas por un sistema político y económico que no les permite integrarse sino subordinarse. Ellos son los afectados por los problemas de deforestación y pérdida de la biodiversidad, contaminación de cursos de agua por desechos de la explotación petrolera, pérdida del territorio por expansión de la frontera agrícola además de que no reciben los ‘beneficios’ de un Estado débil con escasa presencia en los sectores rurales, especialmente en la denominada ‘frontera’. 2.- Política Ambiental en Chile En 1973 se canceló violentamente el modelo chileno de transición al socialismo a manos de una dictadura institucional de las fuerzas armadas chilenas bajo la dirección del General Augusto Pinochet. A partir de 1974 se inició un proceso de desregulación económica y apertura comercial y financiera con miras a impulsar el sector exportador (Le Bert 1995: 99). El impulso del modelo exportador se apoyó en las ventajas comparativas de la oferta exportable chilena fuertemente ligada a la extracción de recursos naturales. Una de estas ventajas comparativas era la externalización de costos ambientales en actividades como la minería, forestería y pesquería, entre otras. Aún en 1993 un 87.3% del volumen de exportaciones chilenas proviene de la explotación directa de recursos naturales, de este volumen un 31.9% corresponde a recursos naturales con cierto grado de transformación como la celulosa y la harina de pescado (Quiroga 1994: 112). Hasta 1973 la legislación chilena sobre administración y manejo de recursos naturales enfatizó los aspectos de la nacionalización o soberanía, básicamente en el caso de la minería. No se había planteado aún la necesidad del manejo integral de los recursos naturales y el establecimiento de políticas de aprovechamiento coherentes entre los diferentes sectores. El debate se centraba en los aspectos de tributación y administración de estos recursos. Con el establecimiento del modelo económico neoliberal y el replanteamiento del papel del Estado en la economía se buscó promover la inversión en sectores como el forestal, agrícola y pesquero justamente a base de flexibilizar el acceso a la propiedad privada del recurso y a una desestabilización de las otras formas de propiedad hasta entonces existentes en el campo. En los casos concretos del sector pesquero y las plantaciones forestales se concedieron subsidios. Entre 1970 y 1989 las exportaciones del sector pesquero aumentaron 28 veces, los del sector forestal 17 veces, los del sector agrícola 30 veces los del sector minero 5 veces mientras que el peso relativo de las exportaciones mineras se redujo de un 85% a un 60% (Quiroga 1994: 123).

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La promoción de la inversión en el sector forestal favoreció la conversión del bosque nativo de alerce, raulí, roble y otros en plantaciones de pino y eucalipto para la producción de madera y celulosa. Esta conversión se considera del orden de las 100,000 hectáreas mientras que el total de la superficie plantada en 1993 era de 130,429 hectáreas (Quiroga 1994: 154). Por ejemplo, en la VII y VIII regiones 50,000 hectáreas de bosque nativo fueron convertidas en plantaciones homogéneas de especies de exportación. Las especies nativas solo se utilizan para la producción de celulosa y en un porcentaje que no supera el 10%. Adicionalmente, la concentración de la propiedad forestal es alta pues 5 empresas poseen derechos de explotación sobre 162,000 hectáreas (Mercurio 1993). La política económica de la dictadura redujo los subsidios de carácter social y contrajo el nivel de ingreso de los sectores populares. Meller (1990) señala que una característica de este modelo fue el tratamiento discriminatorio de los distintos agentes pues se desprotegió a los sectores de menores ingresos y con menor poder político y se protegió y subsidió a los sectores de mayores ingresos. En general el modelo no llegó a producir grandes variaciones en la estructura de ingresos de la economía chilena, después de 17 años de promoción del crecimiento ésta continúa siendo dependiente de la explotación de recursos naturales y de la externalización de costos ambientales. El modelo político al que apostó la dictadura eliminó los niveles de participación de la sociedad civil y redujo paulatinamente el peso específico de los actores sociales que podrían haber planteado la consideración de regulaciones ambientales. Aún hoy: "No hay organización de consumidores, no hay conciencia de tales. Uno de los méritos de la dictadura fue desarticular el tejido social de este país y eso se consiguió en forma muy eficiente. La democracia no ha incentivado en forma masiva la organización social, lo que es una forma de mantener al pueblo con expectativas bajas y sin demandas que vayan a influir en las políticas económicas." (Del Real 1995). De este modo el gobierno Pinochet adoptó lo que Quiroga (1994) llama la "no política ambiental" de dejar hacer y dejar pasar favoreciendo el desarrollo del mercado a costa de la externalización de costos ambientales. Reducida la capacidad de respuesta social, los afectados por problemas ambientales no pudieron articular sus demandas mas allá de ámbitos locales sin posibilidad de canalizarlas hacia el sistema político que se hallaba cerrado para ellos. En términos jurídicos la Constitución de 1980 incorporó el derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación (art. 19, numeral 8). Esta apertura del sistema legal es en parte resultado de la tendencia constitucional de la época de reconocer el derecho al medio ambiente, la mayoría de las constituciones aprobadas después de 1972 lo hicieron. Hacia 1984 se creó la Comisión Nacional de Ecología (Decreto Supremo 680 del Ministerio de Bienes Nacionales). Esta comisión recibió el encargo de asesorar al Presidente de la República y proponer medidas para atender la problemática ambiental, al nivel regional esta comisión debía coordinar con los intendentes para el establecimiento de las comisiones regionales de ecología. En términos prácticos los avances de la CNE fueron muy limitados. La transición de la dictadura al gobierno civil se dio dentro del marco regulatorio establecido en la Constitución de 1980, lo que garantizó la consolidación del modelo económico y social diseñado por la dictadura. Sin embargo, la transferencia del gobierno a los civiles trajo consigo la incorporación de algunas nuevas variables fruto del contexto internacional tanto a nivel de políticas estatales como de acciones por parte de la sociedad civil. El primer gobierno de la concertación dio prioridad al objetivo de reducir la disparidad en el ingreso vía modificaciones tributarias negociadas con el empresariado. El gobierno Aylwin utilizó este aumento en la recaudación para financiar un mayor gasto social e iniciar un programa de reorientación de la acción estatal en favor de un modelo concertador. En términos de política ambiental se creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente, la misma que fue encargada de

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desarrollar una propuesta concertada de Ley Marco del Medio Ambiente; a nivel de acciones se iniciaron los programas para el control de la contaminación en Santiago y algunas áreas con problemas críticos. En definitiva el modelo exportador se mantuvo y consolidó su naturaleza primaria con una participación de los recursos naturales en un 90% de la oferta exportable chilena con muy bajos niveles de transformación. Sin embargo, la participación de las manufacturas mantuvo un índice creciente que la llevó de 7.5% de las exportaciones en 1990 a un 12.7% en 1993 (Quiroga 1994: 152). Este patrón de crecimiento económico mostró su vulnerabilidad en 1993 durante la caída en casi 20% de los precios del cobre, harina de pescado y celulosa. 2.1.- Marco legal La legislación de relevancia ambiental vigente en Chile a diciembre de 1992 ascendía a un total de 782 dispositivos legales dictados desde 1916 (CONAMA 1993). La característica principal de esta legislación es la de ser un conjunto de normativas sectoriales que si bien apuntan al resguardo de un interés ambiental lo hacen en ese caso particular y sin considerar las interacciones dinámicas con otros sectores de la actividad económica; de modo que, por ejemplo, la autoridad de aguas legisla sobre la emisión de contaminantes industriales a los cursos de agua mientras que la autoridad de minería autoriza la eliminación de relaves a los ríos. Un importante aporte normativo para el establecimiento de una legislación ambiental se dio con la Constitución de 1980 que estableció el derecho de vivir en un medio libre de contaminación, señalando la responsabilidad del Estado y otorgando el recurso de protección en caso de contravención de este derecho. Este recurso fue utilizado como medio de acción ciudadana en defensa de intereses ambientales, obteniéndose una jurisprudencia de alto valor conceptual en la medida que interpretó textos legales y definió términos de reciente incorporación al lenguaje jurídico local como ambiente, contaminación, depredación, etc. (Borquez 1993: 11). Tanto la normativa como la jurisprudencia se generaron como esfuerzos aislados, sin sistematicidad, ni organicidad. Una de las deficiencias era la carencia de principios rectores que permitieran esbozar los elementos básicos de una futura política ambiental. A nivel institucional el diagnóstico era muy similar con la existencia de un conjunto de instituciones sectoriales que no cubrían el amplio espectro de temas ambientales a ser atendidos. Con la creación de la CONAMA en 1990 se inició el debate alrededor de un proyecto de ley general que estableciera los principios rectores de la política ambiental así como de su institucionalidad. Un primer paso fue la identificación del universo normativo para lo cual se realizó el proyecto Repertorio de la legislación de relevancia ambiental. Este trabajo, a decir del Presidente Patricio Aylwin, "...permitió comprobar la gran dispersión, incoherencia y falta de organicidad de la legislación sectorial vigente [...]. Asimismo, se ha constatado que las competencias públicas para la protección y la gestión ambiental se encuentran repartidas y dispersas en una multiplicidad de organismos de diferentes rangos que operan de manera inorgánica, descordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de responsabilidades" (Aylwin 1992). La CONAMA preparó un proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente que fue remitido por el Poder Ejecutivo al Senado en setiembre de 1992. Desde entonces y hasta enero de 1994 cuando la ley fue aprobada por el Congreso, se dio un proceso de negociación y debate para lograr el consenso necesario para la aprobación de dicha ley. En este debate estuvieron directamente involucrados: funcionarios estatales, parlamentarios y agrupaciones empresariales; en menor medida y debido a su propia insistencia en presentar propuestas también participaron las organizaciones no gubernamentales ambientales y los centros académicos privados. Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas no fueron invitadas a participar formalmente sino que hicieron conocer sus observaciones al proyecto de ley a través de diferentes documentos (Orellana 1995). Entre las que expresaron su punto de vista destacan la

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Red Nacional de Acción Ecológica, el Instituto de Ecología Política y la Corporación de Defensa de la Flora y Fauna (CODEFF). Por otro lado los centros académicos privados como el Centro de Investigación para el Medio Ambiente y la Comisión de Medio Ambiente del Centro de Estudios Públicos expresaron su puntos de vista apoyando la ley. Estos fueron los sectores involucrados de manera que no hubo participación de organizaciones como la Comisión Nacional Campesina o las organizaciones representativas de los pueblos indígenas chilenos. El universo de negociación de la norma se dio entre los funcionarios del poder ejecutivo, parlamentarios y sector empresarial, este último decidió participar propositivamente luego del largo período de la dictadura en que fue reticente al establecimiento de regulaciones ambientales. El sector empresarial aceptó la invitación a negociar y planteó entre sus propuestas la restricción de la acción ciudadana y el gradualismo en la implementación de regulaciones y acciones de control (Del Favero 1995). Sus temores principales eran que se establecieran regulaciones de aplicación inmediata y que el otorgamiento de acción ciudadana directa afectara la continuidad y rentabilidad de la actividad económica. Por ello los sectores populares y ecologistas afirman que "La ley no se da como resultado de una convicción sino como una estrategia comercial para adecuarse a las exigencias de los mercados externos. [...] En el fondo son los países desarrollados los que nos están colocando exigencias ambientales para seguir comprando nuestros productos." (Del Real 1995). Finalmente la Ley fue aprobada estableciendo como mecanismos de gestión ambiental los siguientes: educación e investigación, evaluación de impacto ambiental, participación ciudadana, normas de calidad, normas de emisión, planes de manejo prevención o descontaminación, responsabilidad por daño ambiental, fiscalización y un fondo de protección ambiental. En casos como la educación e investigación, participación ciudadana y el fondo de protección ambiental se trata de mecanismos esbozados de manera general o sin mayor detalle sobre su implementación. La participación ciudadana se limita de manera que en la planificación sólo participen instituciones y en la denuncia solo accedan los directamente afectados o terceros a través de un pedido al municipio para que este asuma la titularidad de la acción. El principal aporte de la ley es el establecimiento del sistema de evaluación de impacto ambiental el que se aplicará a un conjunto amplio de proyectos o actividades capaces de generar un impacto ambiental significativo. Sin embargo el sistema no entrará en vigencia sino una vez que se haya dictado el reglamento que fija las pautas para la elaboración y ejecución de los estudios de impacto ambiental, el mismo que hasta la fecha no ha sido aprobado pese a las reiteradas promesas del gobierno de que está a punto de ser aprobado. 2.2.- Marco institucional La institucionalidad ambiental chilena involucra a 9 ministerios y 29 servicios públicos, los que son autónomos entre si y no tienen un nivel de coordinación obligatorio en materia de ejecución de sus políticas sectoriales. Si bien es cierto que los 9 ministros forman parte del Consejo Directivo del CONAMA y, de hecho ello favorece la coordinación entre estos, no existe mandato alguno que ordene la acción coordinada en las materias sectoriales. Al crearse la CONAMA no se le dio potestad ejecutiva en materias sectoriales ni la posibilidad de resolver conflictos sectoriales. Su capacidad de gestión en las materias sectoriales es la de ser un "órgano de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente" (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70, literal C). El modelo de la CONAMA se asemeja mucho a lo que durante la dictadura fue la Comisión Nacional de Ecología, órgano asesor en materia ambiental. Así pues no se ha variado el carácter sectorializado de la gestión ambiental de manera que "las competencias públicas para la protección y la gestión ambiental" continúan estando "repartidas y dispersas en una multiplicidad de organismos de diferentes rangos que operan de manera inorgánica, descordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de responsabilidades" (Aylwin 1992).

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La posibilidad de incidir en la problemática ambiental nacional se da en dos casos: el primero, al encargársele "proponer al Presidente de la República las políticas ambientales del gobierno" (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70, literal A), de manera que la real capacidad de la CONAMA es la de ser un organismo de apoyo en materia ambiental; y el segundo, cuando se establece que es responsable de "administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental a nivel nacional, coordinar el proceso de generación de las normas de calidad ambiental y determinar los programas para su cumplimiento" (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 70, literal e). Es decir, atribuciones de carácter central y formal sin un correlato en acciones de nivel regional y local. Sin embargo al estudiarse la problemática ambiental chilena se encuentra que los principales problemas ambientales no se dan por una carencia de mecanismos formales al nivel central sino por una desarticulada acción estatal en términos regionales y locales, donde debido a las dinámicas políticas y económicas los organismos sectoriales adquieren un peso específico desbalanceado, al tiempo que los agentes productivos cobran un peso mayor en la capacidad de decisión estatal de nivel regional o local. Las COREMA están conformadas por el Intendente, los gobernadores, cuatro consejeros regionales, los secretarios ministeriales regionales y el Director Ejecutivo nombrado por CONAMA a propuesta del gobierno regional. Es decir, un órgano fuertemente político con el encargo de "coordinar la gestión ambiental en el nivel regional" (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 85) pero cuya capacidad de decisión depende del nivel central, pues el Intendente es nombrado por el Presidente de la República y su función es representarlo en el nivel regional, mientras que los secretarios ministeriales regionales tienen por función implementar la política del ministerio. En este contexto hay que preguntarse qué capacidad de canalizar demandas regionales pueden tener estos funcionarios cuando su accionar está fuertemente limitado por el nivel central. Este peso severamente político tiende a favorecer y reafirmar la preponderancia de los objetivos de crecimiento económico antes que de conservación del ambiente. En términos de financiamiento la CONAMA se estableció con un presupuesto muy pequeño que en 1995 ascendía a menos de un millón de dólares con lo que tiene que financiar a la sede central y las trece representaciones regionales. Es por ello que algunos sectores ambientalistas señalan una falta de voluntad real por parte del gobierno de desarrollar una política ambiental seria. En mi opinión tanto el Estado como el sector empresarial se preocuparon mucho de mantener una política ambiental de carácter central con muy poca incidencia de los niveles regional y local. Por ejemplo, en el nivel local si bien los municipios tienen facultades en la ordenación del espacio y uso del suelo, estos son incorporados a la gestión ambiental vía las COREMA que son las que deben establecer sistemas que aseguren una adecuada participación de estas y de las organizaciones sociales de la región (Ley de Bases del Medio Ambiente, art. 86). Sin embargo, las dimensiones del impacto ambiental no solo son más evidentes en el nivel local sino que la problemática social asociada a esta demandará respuestas en el nivel local antes que en el central. 2.3.- La cuenca del río Bio Bio Aquí se encuentra uno de los ecosistemas más ricos de Chile, con una abundancia de recursos andinos de aprovechamiento directo e indirecto. En gran parte se trata de tierras aluviales con bosque nativo de araucaria, alerce, roble y otros, además de una rica fauna andina. Este espacio es compartido por el pueblo Pehuenche que con casi diez mil personas sustenta su vida y su cultura, por colonos asentados en centros poblados de baja densidad y por empresas dedicadas a la explotación agrícola y forestal. Las características geomorfologicas de este río de montaña que corre encañonado hacia el litoral pacífico le otorgan un potencial hidroenergético muy particular. Por ello luego de realizar estudios de factibilidad técnica, la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (ENDESA) decidió a

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comienzos de los ochenta iniciar los trámites para el otorgamiento del derecho de aprovechamiento de las aguas, lo que sucedió en 1983 y del permiso para la construcción de las obras, lo que fue autorizado en 1990. El proyecto inicial propuso la construcción de un sistema hidráulico de seis centrales que inundarían el 70% del curso del rió. Sin embargo, la discusión del tema y las críticas de indígenas y ecologistas hicieron que la empresa variara su estrategia y propusiera por el momento la construcción de la Central Pangue. Los niveles de presión de ENDESA llegaron al punto de lograr que el Presidente Aylwin asegurara personalmente que no se iban a construir seis centrales sino solo la Central Pangue. Mientras tanto la acción a nivel central de los ecologistas y la acción a nivel local y regional de las organizaciones indígenas presionaban para que se detenga el proyecto. En 1991 la Comisión Nacional de Energía recomendó iniciar la construcción de la Central Pangue. Ese mismo año se constituyó una coalición de organizaciones ecologistas e indígenas conocida como el Grupo de Acción por el Bio Bio (GABB). En 1992 el GABB presentó, ante la Corte de Apelaciones de Concepción, un recurso de protección contra la construcción de la Central Pangue. En junio de 1993 la corte acogió el recurso ordenando que las obras se realizaran de acuerdo a la normativa vigente. El fallo fue apelado por ENDESA por lo que en Agosto del mismo año la Corte Suprema se pronunció revocando la decisión y rechazando el recurso de protección. A la fecha (Agosto de 1995) las obras de la Central Pangue se encuentran avanzadas y se calcula que estará operativa en 1997. Si bien la Central Pangue tendrá un impacto ambiental y social en la zona, el mayor problema es la continuidad del proyecto de seis centrales. De hecho ya se está trabajando en la evaluación del área que conformara la segunda obra, el Embalse Ralco. Durante el proceso de establecimiento de la central Pangue, las comunidades de la zona fueron receptivas al discurso de ENDESA y Pangue S.A. en razón de que confiaban que se iba a producir un mayor dinamismo en la economía regional y por tanto sus pobladores se iban a beneficiar de ello. ENDESA produjo una sobre expectativa de los verdaderos efectos económicos y sociales del proyecto, ello sirvió para mantener al mínimo los niveles de oposición y resistencia al referido proyecto. Luego de varios años de presencia de ENDESA en la zona y del trabajo de sus subsidiarias como la Empresa Pangue S.A. Las ofertas iniciales de desarrollo y mejora de las condiciones de vida en la zona por parte de la empresa se han ido desvirtuando, produciéndose cada vez mas un enfrentamiento entre los objetivos y expectativas de ENDESA con los del Pueblo Pehuenche. El pueblo Pehuenche basa su critica a la empresa ENDESA y su subsidiaria Pangue S. A. en una clara comprensión de su realidad cotidiana y cómo ésta va a ser impactada como resultado del sistema hidráulico de seis centrales que se propone construir en la cuenca del río Bio Bio. Los Pehuenches desarrollan un modo de vida que entienden satisface sus necesidades. Ellos no se oponen al desarrollo del proyecto como tal sino a la forma en que ha evolucionado la relación de ENDESA con la población local. Aquí hay que recordar que la relación entre el Pueblo Pehuenche y "los chilenos" ha sido una de enfrentamiento y resistencia. Si a ello agregamos el supuesto incremento en la oferta de trabajo que iba a producir la construcción de la represa, así como los demás "beneficios" inicialmente mencionados por Pangue S. A., pero que a la fecha son muy reducidos, como la rehabilitación de caminos que se circunscribe al área de acción directa e inmediata de la empresa, o la labor de la Fundación Pehuén cuya preocupación más clara es adquirir las tierras de propiedad indígena para la ejecución del proyecto, entonces es posible comprender la desilusión y desconfianza del Pueblo Pehuenche con la empresa. Hasta temprano en este siglo los Pehuenches ocupaban las tierras bajas, sin embargo, la explotación forestal y la promoción de la ganadería ocupó las mejores tierras del valle. La actual ubicación de las comunidades Pehuenches en la parte alta de la cuenca se sustenta en títulos de propiedad individual expedidos por la dictadura del General Pinochet. La empresa Pangue para

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realizar el embalse Ralco requiere adquirir mas del 50% de las tierras que van a ser afectadas y su propuesta es trasladar a la población a los centros poblados aledaños. Sin embargo, como lo explican líderes del Pueblo Pehuenche (Gallina 1995; Antolin 1995) ellos no tienen necesidad de cambiar su forma de vida. Definitivamente aceptan las ventajas y beneficios que puede brindar la tecnología y la ciencia, reclaman por ejemplo mejor educación, capacitación laboral y salud, pero se niegan a dejar de pastar a sus animales en los bosques de araucaria, a dejar de proveerse de frutos y leña o a tener que comprar los alimentos en el mercado cuando la tierra los puede proveer. Rechazan convertirse en pobladores urbanos en un contexto en el que su incorporación al mercado de trabajo será como obreros no calificados o empleadas de servicio doméstico, en definitiva oficios de bajo ingreso con muy baja posibilidad de atender sus necesidades. Es decir, su principal preocupación es poder asegurar la reproducción de su población y su cultura, por ello se oponen a trasladarse a los centros urbanos donde pasarían a ser pobladores marginales. Si bien es cierto que hay una fuerte identificación con el territorio algunos Pehuenches me manifestaron que en el peor de los casos estarían dispuestos a trasladarse a otras tierras de similares características pero de ningún modo en las partes más altas. Pasando al análisis del nivel regional y local de la gestión ambiental. La experiencia indica que los niveles de consulta y coordinación entre los distintos sectores involucrados son bastante pobres, ello fue evidente durante el cabildo ambiental realizado en Quilaco para establecer los términos de referencia del futuro Embalse Ralco. Quilaco es una comuna vecina a la de Santa Bárbara y será afectada tanto por la Central Pangue como por el embalse Ralco. El municipio se ha mostrado bastante preocupado por los impactos sociales y ambientales de la obra, pero carece de capacidad institucional para poder evaluar con precisión técnica los impactos ambientales y sociales que se derivan de estas obras. Sin embargo en términos locales éste es el órgano de mayor capacidad de decisión política y al que la población, especialmente la colona, dirige sus expectativas. Actualmente Pangue S. A. se encuentra desarrollando los estudios de identificación en el campo de las áreas que quedaran comprendidas dentro del embalse Ralco. Gran parte de las tierras a ser afectadas son de propiedad privada de Pehuenches y por tanto se requiere negociar con ellos para la adquisición de sus tierras. Este trabajo está siendo llevado a cabo por el personal de la Fundación Pehuén conforme lo pude apreciar durante el trabajo de campo. El cabildo ambiental fue convocado por el Concejo Municipal de Quilaco y la CONAMA con el objeto de discutir los términos de referencia del estudio de impacto ambiental del embalse Ralco. Para ello se habían dado cita, jóvenes estudiantes de la comuna, representantes de la oficina nacional indígena, representantes de la empresa Pangue S.A., consejeros de la comuna, líderes Pehuenches, campesinos, maestros, organizaciones ecologistas como el GABB y CODEFF y población local. El desarrollo de la reunión fue bastante caótico e improvisado. Debió haberse comenzado con una presentación de la agenda de la reunión y los objetivos de la misma, pero no solo no se hizo pública la agenda de la reunión sino que no se tenía previsto presentar el proyecto cuyos términos de referencia del EIA se pedía a la población que sugiriera. Al momento de iniciarse la reunión, el Alcalde de Quilaco y los representantes del CONAMA se refirieron en términos generales a la ley del medio ambiente y la necesidad de desarrollar estudios de impacto ambiental de obras como la del embalse Ralco. Luego se dio inicio a la discusión sobre términos de referencia del estudio de impacto ambiental sin haberse presentado previamente una explicación de lo que constituye el proyecto del embalse Ralco y sus posibles impactos sobre el medio. Cuando ya la reunión iba por la mitad y con miras a concluir algunos participantes insistieron en la necesidad de una presentación del proyecto a desarrollar para de esa manera tener una mejor idea de sus probables impactos ambientales. En este punto el representante de Pangue S. A. se dirigió desde su asiento entre el público hacia la mesa refiriéndose a las grandes características del proyecto y su importancia en términos de la demanda energética nacional, pero sin explicar cuales son los mayores impactos de la obra en el medio y cómo

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esperan mitigarlos. La dinámica del evento se caracterizó por la improvisación de inexpertos e incómodos anfitriones, quienes en representación del CONAMA presidían la reunión conjuntamente con el Alcalde de Quilaco. Un atenuante en favor de los representantes de CONAMA es que esta era una de las primeras veces que organizaban un cabildo ambiental. En lo general la actitud fue de mucho respeto y atención por parte del CONAMA hacia los representantes de la empresa mientras que en cambio se mostró una actitud poco considerada con la población local, especialmente la rural. El lenguaje de la reunión se mantuvo muy técnicamente por parte de CONAMA y Pangue S.A., lo que fue criticado por ser justamente un cabildo en una comunidad mayoritariamente rural. El Alcalde de Quilaco estuvo bajo fuerte tensión durante la mayor parte del evento y solo se animó a cuestionar la práctica de Pangue S.A. cuando los distintos representantes de la población local, incluyendo a un regidor del Concejo de Quilaco, ya lo habían hecho. Finalizada la reunión la impresión general era que la CONAMA solo quería cumplir con el formalismo de haber "informado" a la población local sin tener un sincero interés en presentar el proyecto e incorporar las preocupaciones y aportes de la población local a los términos de referencia del estudio de impacto ambiental del embalse Ralco. En primer lugar debió haberse publicitado las principales características del proyecto embalse Ralco no solo en un diario de circulación como lo ordena la Ley de Bases del Medio Ambiente sino conjuntamente con la convocatoria a la reunión. Luego debió explicarse el proyecto en términos sencillos y concretos, de modo que tanto la población campesina e indígena, especialmente esta última que tiene el castellano como segunda lengua y en algunos casos no la dominan, pudieran asimilar y entender las dimensiones del proyecto, sus probables impactos y las medidas propuestas para mitigarlos. Una de las incertidumbres que quedaron de la reunión es cómo se iban a incorporar las inquietudes de la población sobre los términos de referencia del Embalse Ralco y cual sería el mecanismo para que ésta pudiera continuar participando. Aparentemente el siguiente nivel de participación sería el plantear observaciones una vez que el estudio estuviera hecho. 3.- Política Ambiental en Ecuador En la década de los '70 la presencia de gobiernos nacionalistas en distintos países de América Latina orientó la administración de los recursos naturales hacia su nacionalización y manejo por parte del Estado. En muchos casos la normativa se adelantó a la realidad institucional y política. En Ecuador la Junta de Gobierno presidida por el General Rodríguez Lara apoyó la estrategia de desarrollo nacional de participación en los ingresos producidos por la explotación petrolera. Hasta entonces la economía ecuatoriana tenía su ingreso principal en la agricultura. Con la exportación del primer barril de petróleo en 1972 se inició una honda transformación de la economía ecuatoriana al amparo de un modelo de desarrollo desde el Estado, imperante en muchos países de América Latina. Durante este período se dictaron normas que buscaban la presencia del Estado en el aprovechamiento de recursos naturales, básicamente con la intención de reinvertir los beneficios de la exportación petrolera. Durante este período se dictaron leyes como la de reforma agraria, régimen forestal y vida silvestre, incluidas las áreas naturales protegidas. Estas normas establecían que los recursos naturales son patrimonio nacional y, por tanto, el Estado tenía la obligación de regular su aprovechamiento. Esta tendencia legislativa influyó fuertemente durane el proceso de retorno a la democracia iniciado con la redacción de una nueva constitución en 1978. Dicha constitución confirmó la calidad de patrimonio nacional de los recursos naturales y estableció el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, señalando la responsabilidad Estatal en la prevención. Hacia finales de la década de los '70 la economía ecuatoriana era ya fuertemente dependiente de la exportación petrolera y las únicas actividades que le seguían de lejos eran la agricultura de exportación, fundamentalmente banano, y la acuicultura, con cultivos de langostino ubicados en el rico ecosistema de manglar de la costa del pacífico ecuatorial. Producido el retorno a la democracia con el gobierno de Jaime Róldos la legislación de relevancia ambiental no varió

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substantivamente ni tampoco la dependencia del ingreso petrolero. Del mismo modo, los gobiernos de Osvaldo Hurtado, León Febres Cordero y Rodrigo Borja mantuvieron un perfil bastante bajo en materia ambiental preocupándose básicamente del manejo sectorial. Por ejemplo, en materia forestal y de vida silvestre se reactualizó los textos de las leyes expedidas durante la década del 70 y sus modificaciones posteriores, produciéndose textos ordenados que mantenían en esencia la orientación del modelo de fuerte presencia estatal. El gobierno de Durán Ballén (1992-1996) se inició en medio de la ola de retorno a la privatización e inversión extranjera promovida en América Latina por los organismos internacionales. La política del gobierno Durán Ballén se planteó como objetivo central la reestructuración de la economía y la modernización del aparato estatal desde la vertiente neoliberal, en un país con 44.6% de población rural y donde el grueso del ingreso nacional lo aportaba la extracción del petróleo. En tal sentido, el modelo planteado por este gobierno buscaba expandir la industria y la agroindustria así como las actividades extractivas. Las negociaciones con instituciones económicas internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) se basaban en la liberalización del mercado y la reducción del gasto público. Para ello, se planteó la necesidad de limitar la participación del Estado en la economía, reducir la burocracia estatal, descentralizar la administración pública y establecer incentivos a la inversión. Estos objetivos fueron expresados en el proyecto de Ley de Modernización del Estado elaborado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Congreso. Para limitar la participación del Estado en la economía se propuso un proceso de privatización que abarcaba todas las actividades productivas, incluso aquellas constitucionalmente reservadas al Estado. El proyecto de privatización del Estado propuso entregar al sector privado actividades como el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, servicios públicos (agua, telecomunicaciones, energía eléctrica) incluso las empresas estratégicas, tradicionalmente reservadas al Estado (PEP art. 2; Constitución art. 46). La propuesta de reforma del aparato estatal y del sistema económico se evidenció en la participación del sector productivo en el Estado y en los proyectos de ley sobre agricultura, recursos forestales y vida silvestre. Sobre el primer punto es clara la presencia del sector productivo en el control del aparato estatal. La prensa ha señalado que se trata de un gobierno de empresarios, en efecto, los directivos de varios Ministerios, como el de Agricultura y de las más importantes direcciones estatales provienen del empresariado nacional. En lo que a la conservación del ambiente se refiere dado el interés en incentivar la inversión de capital nacional y extranjero en la producción, difícilmente podremos ver una política de reforzamiento de regulaciones de tipo ambiental y de promoción de una política de conservación que involucre variar el patrón desarrollo primario exportador del Ecuador. Durante 1994 los sectores populares, llámese organizaciones indígenas, campesinas, laborales, desarrollaron una masiva acción política contra la liberalización del mercado de tierras y la privatización de empresas estatales llegando a poner al gobierno en serios aprietos. Actualmente la persistencia en el modelo neoliberal ha producido un alto desgaste político del gobierno. 3.1.- Marco legal En el Ecuador existe un conjunto disperso de legislación con relevancia ambiental que sirvió de marco para el desarrollo de una política estatal sobre recursos naturales y medio ambiente en los últimos decenios. Esta legislación, a primera vista, de contenido conservacionista no resolvió, sin embargo, el problema de la nociva relación entre la sociedad nacional y su ambiente. Por el contrario, esta legislación sirvió, en algunos casos, para consolidar determinadas prerrogativas en favor de intereses económicos muy concretos. Este fue el caso, por ejemplo, de los recursos forestales amazónicos donde, a pesar del marco jurídico de la Ley Forestal, estos fueron depredados. La Constitución Política del Ecuador de 1978, estableció el derecho a vivir en un ambiente libre

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de contaminación y el deber del Estado de conservar la naturaleza (art. 19, núm. 2). Sin embargo, como señala Amores (1991) la Constitución no tenía una perspectiva integral de la conservación del ambiente y el uso sostenido de los recursos naturales sino que lo hacía en tono declarativo y desde una perspectiva de explotación adecuada de los recursos, como se reflejaba en otras normas del texto constitucional (art. 51). Al establecerse el derecho constitucional al medio ambiente se otorgó el recurso de inconstitucionalidad contra toda acción que amenazara tal principio. Este recurso fue utilizado por las organizaciones ecologistas y la ciudadanía como el único medio de acceder a la protección de un poder del Estado, el Judicial, la mayoría de las veces en contra de los intereses de otro poder del Estado, el Ejecutivo. Aparentemente este permanente conflicto llevó en 1993 a que la Corte Suprema del Ecuador decidiera establecer un quórum calificado para la interposición del recurso de protección constitucional con lo que éste solo podía ser ejercitado por el Presidente de la República, el Presidente del Congreso, un Partido Político, las Centrales de Trabajadores, las Cámaras de la Producción, los Colegios profesionales, o cinco mil ciudadanos ecuatorianos. Por otro lado, no existía un cuerpo legal que fijara las pautas de política ambiental o que por lo menos, regulara el aprovechamiento de los recursos naturales de manera general. Es esta perspectiva de explotación adecuada o racional de los recursos naturales la que impidió la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, pues en definitiva no se contaba con objetivos de manejo a largo plazo. En el caso de las tierras, donde existía una amplia legislación, ésta fue codificada en los '80 dentro de la Ley de Reforma Agraria sin resolver los problemas y contradicciones que esta legislación dispersa contenía, lo que condujo a una implementación imperfecta de la norma legal. Lo mismo sucedió con mucha de la legislación vigente. Ese era el caso de la Ley Forestal y de Áreas Naturales y de Vida Silvestre que derogó cerca de 20 leyes, decretos y reglamentos existentes logrando, aparentemente, unificar la normativa forestal. Sin embargo, la situación de facto de los bosques no fue la más favorable dado que el 47% de los bosques se hallaban bajo jurisdicción forestal mientras el restante 53% fue clasificado como tierras baldías al amparo de la Ley de Reforma Agraria (MAG s/f b). Los graves efectos de estos procesos se expresaron en la acelerada deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año, lo que significaba la destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Fundación Natura 1988: 13), a la vez que se afectaba seriamente a un 5,6% adicional por modificación del bosque. Esto llevó a que, aproximadamente, el 36% del bosque amazónico fuera intervenido de una u otra manera (Fundación Natura 1988: 21) y dos tercios del área forestal fue entregada a empresas madereras privadas, por lo que se calculaba que para el año 2030 se habría acabado con los bosques cerrados (Hicks et al 1990: 15 - 17). En lo que va del mandato del gobierno Durán Ballén (1992-96), se han presentado algunas propuestas de legislación relativa a temas ambientales, algunas de ellas ya aprobadas como las vigentes leyes del Ecodesarrollo Amazónico y de creación del INEFAN. Estas normas mantienen el manejo sectorial y centralizado del tema ambiental. Una propuesta alternativa es la del proyecto de Ley de Gestión Ambiental que conjuga tres propuestas de ley presentadas anteriormente. Se trata de un proyecto de carácter principista que contiene entre sus principales innovaciones, la legitimación procesal abierta, las acciones civiles ambientales y las normas para la ordenación territorial. Su utilidad es indiscutible para iniciar el diseño de una política ambiental en el Ecuador, sin embargo, el proyecto presenta algunos temas problemáticos que han retrasado su promulgación. En general estos problemas son: 1.- la definición sobre si la actividad privada es sujeto de controles ambientales, 2.- la privatización de las áreas naturales protegidas, y 3.- quien ejerce el control ambiental sobre el sector privado. Pazmiño y Soria (1993) señalan que para entender la problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales es necesario considerar que los conflictos de la legislación se dan a tres niveles: en el propio texto legal, a nivel institucional y a nivel decisorio, en cuanto a la voluntad política del Estado ecuatoriano.

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Por ejemplo, a nivel de texto legal hay una clara contradicción entre disposiciones de la Constitución y normas de las leyes agraria y forestal, básicamente entre enunciados productivos y de conservación. Las leyes de Reforma Agraria y Tierras Baldías muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la política estatal agraria menosprecia las funciones del bosque y el uso del suelo con fines distintos al agrícola. Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la aplicación de la ley. Sin embargo el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación agraria y forestal donde el reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. Ello sucede, por ejemplo, cuando se señala las actividades que pueden realizarse dentro de las áreas naturales protegidas, las mismas que de acuerdo a la declaratoria de inalterabilidad de las áreas naturales (Ley Forestal, art. 71) fueron establecidas, para cada categoría y de acuerdo a los intereses a proteger, sin embargo, ello no se estableció en la propia ley sino a través del reglamento, el cual es susceptible de modificación por parte del poder ejecutivo. Efectivamente así sucedió mediante el DS 857 de 24-VI-85, que varia radicalmente la concepción del artículo 199 original, facilitando el desarrollo de cualquier actividad a criterio de la Dirección Nacional de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Un caso más grave es el del Reglamento a la Ley de Plaguicidas que va contra ésta por cuanto, en la forma, establece un mecanismo no autorizado en la Ley y elimina un requisito obligatorio establecido en la Ley; mientras que en el fondo, viola las disposiciones constitucionales que establecen el deber del Estado de prevenir la contaminación y el deber del Presidente de la República de dictar los reglamentos sin interpretar ni alterar las leyes. Un tercer problema es la contradicción entre los objetivos de conservación y los de crecimiento económico. Ello se constata en la política de impulso a la creación de áreas protegidas a lo largo de la década de los setenta y los problemas que estas han tenido que experimentar con "proyectos de desarrollo". Esta política se reflejó en la Ley Forestal de 1981, la que señala que "...el Patrimonio de áreas naturales del Estado deberá conservarse inalterado. [...] Este patrimonio es inalienable e imprescriptible y no puede constituirse sobre él ningún derecho real" (art. 71). Sin embargo, la explotación de recursos naturales ha desvirtuado este mandato al punto que a la fecha no existe área natural que no haya sido intervenida o se encuentre en peligro de serlo; así tenemos a Yasuní y Cuyabeno con la explotación petrolera; Podocarpus y Cotacachi - Cayapas con actividades mineras; Machalilla atravesada por el poliducto; Cayambe - Coca intervenida con infraestructura para el agua potable de Quito. Otro ejemplo en el mismo sentido nos lo dan las normas de la Ley de Hidrocarburos que disponen que la realización de actividades de exploración y explotación no deben afectar negativamente la organización económica y social de la población de las áreas donde esta se realizan; señala además la necesidad de "planificar los nuevos asentamientos [...] que fueren necesarios" (art. 31), igualmente se señala el respeto a las normas sobre protección del ambiente (literales s y t, modificados por el art. 4 del DL 101 de 13 de agosto de 1982). En el mismo sentido existe un Acuerdo Interinstitucional No. 1743 suscrito entre los Ministerios de Energía y Minas y el de Agricultura y Ganadería, donde se establecen normas de control ambiental respecto de las actividades hidrocarburíferas en áreas naturales. Una evidencia del problema es que los funcionarios del área de Parques Naturales del MAG en Quito y Tena no conocen los términos del convenio, por lo que consecuentemente no pueden proceder a su aplicación. Sucede que las jurisdicciones zonales son rebasadas en sus decisiones, por quienes en representación de intereses, forestales, de tierras o hidrocarburíferos, ejercen presión política directamente en Quito, con lo cual se desconoce la autoridad administrativa local, restando legitimidad a sus actuaciones. Un caso más reciente es el de la exploración petrolera en la Reserva de Producción Faunística

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Cuyabeno. En este caso no existe ambigüedad legislativa, sino ausencia de voluntad política al más alto nivel de los organismos y funcionarios del Estado. Ello se aprecia una vez más en la falta de una acción de control por parte de los órganos constitucionales como el Congreso Nacional y el Tribunal de Garantías Constitucionales, los que carentes de información e interés por los problemas de las áreas naturales protegidas ignoran tal situación. Un factor que coadyuva a la situación conflictiva en que se hallan muchas áreas naturales es la irresponsabilidad de los funcionarios al establecer áreas naturales en zonas donde previamente no se han consolidado y saneado los derechos de las poblaciones allí presentes, pues aún cuando la Ley Forestal permite expropiar tales derechos (art. 73), ello no contribuye a la buena marcha del área sino que más bien es fuente de permanente conflicto y tensión. Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la incapacidad operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita por parte de militares, son actividades que están prohibidas (art. 47, literal a) y sancionadas (art. 79) por la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero y la Ley Forestal (art. 78), sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, Director General de Pesca (Ley de Pesca, art. 92), en las diferentes zonas donde ello sucede, lo mismo se puede decir de los representantes del INERHI y del Ministerio de Salud, responsables de prevenir la contaminación de las aguas (Ley de Aguas, art. 22). 3.2.- Marco institucional Carrera de la Torre et al (1993: 1) definen a la gestión ambiental como el "conjunto de actividades normativas, administrativas, operativas, y de control, estrechamente vinculadas, que deben ser ejecutadas por el Estado y la Sociedad en general, para garantizar el desarrollo sostenible y la óptima calidad de vida". Tal concepto de gestión ambiental supone que el conjunto de elementos que la conforman están orientados a garantizar el desarrollo sostenible y la óptima calidad de vida, de manera que entonces en el Ecuador no hay gestión ambiental. Lo que existe tanto a nivel normativo, institucional y operativo es una institucionalidad pública encargada de administrar los recursos naturales sin variar el patrón de explotación de estos. Más aún la acción estatal se orienta al crecimiento de los indicadores económicos y la acumulación privada de capital, sin considerar los servicios ambientales y la calidad de vida como elementos constitutivos del desarrollo sostenible. El Consejo Nacional de Desarrollo y el Comité Intergubernamental para la Protección Ambiental se plantearon como una estructura institucional responsable del manejo de los recursos naturales y del establecimiento de políticas sobre el tema. Lamentablemente su práxis ha estado muy alejada de los objetivos de desarrollo sostenible centrándose más bien en el manejo de los recursos con objetivos de corto plazo. Más aún hay que resaltar que Comité Intergubernamental para la Protección Ambiental se encuentra desactivado. En 1993 el Presidente conformó la Comisión Presidencial de Medio Ambiente como organismo responsable de asesorar a la Presidencia de la República en tales materias. Dentro del conjunto de entidades estatales con relevancia ambiental se cuentan 6 ministerios y 14 servicios públicos o institutos. Al no existir un órgano central responsable de la política ambiental en su conjunto revisaré las características de tres de las entidades más representativas, la Comisión Presidencial de Medio Ambiente, el Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico. La Comisión Presidencial de Medio Ambiente es un órgano asesor responsable de desarrollar lineamientos generales de política ambiental, del mismo modo, que en el ámbito amazónico lo es el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico. En este punto debe recordarse la experiencia del Comité Interinstitucional para la Protección del Ambiente creado por la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Dicho Comité no ejerció eficazmente sus funciones ni estuvo a la altura de sus responsabilidades frente a la problemática ambiental. En

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términos generales cualquier organismo estatal ambiental estará limitado por el interés gubernamental en el desarrollo de actividades extractivas o productivas. Es decir, la implementación de una política ambiental eficiente tiene como limite la contraposición de las actividades hidrocarburíferas o industriales y extractivas en general. El Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales creado en 1992, como entidad de derecho público adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, asumió las funciones de la Subsecretaria Forestal y de Recursos Naturales- SUFOREN. El INEFAN es responsable de velar por la conservación y aprovechamiento racional de los recursos de flora y fauna, así como por el manejo y administración de las áreas naturales y de promover y coordinar la investigación científica (Ley del INEFAN, art. 3). De acuerdo al Reglamento de la institución el Directorio es el ente de mayor jerarquía y decisión, sin embargo, la capacidad de decisión y gestión del Director Ejecutivo constituye la base de la administración del INEFAN. La composición del Directorio del INEFAN es indicativa de la política estatal sobre el medio ambiente. Este Directorio está compuesto por representantes de: Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Defensa, Corporación Ecuatoriana de Turismo, Asociación de Industriales Madereros del Ecuador, Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente, y el Director Ejecutivo del INEFAN. Aun cuando parezca tener una composición pluralista, la presencia del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Energía y Minas corroboran el peso especifico del ingreso petrolero como criterio para la definición de las políticas ambientales nacionales. La presencia del Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) si bien ha abierto las puertas a la participación organizada de la sociedad civil también ha contribuido a servir de aval involuntario de decisiones que aun con el voto en contra del Comité son aprobadas por el Directorio, como en el caso de la explotación petrolera dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno. El Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico creado con personería jurídica de derecho público y autonomía administrativa, económica y financiera, tiene por funciones: formular el Plan Maestro para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica coordinando su ejecución con los organismos seccionales y entidades publicas y privadas de la región (art. 6 núm. 1, Ley 10, RO 30 21-IX-92); coordinar las inversiones y proyectos; asesorar en el cumplimiento y perfeccionamiento de la legislación ambiental; evaluar con el CONADE la política y los proyectos de ecodesarrollo entre otras. Durante 1995 el Instituto ha recibido sus primeros fondos y esta organizándose para el desarrollo de sus funciones. Aparentemente trabajará a través de la modalidad de contratos evitando de esta manera tener una abultada burocracia y buscando constituirse en un administrador y planificador antes que un ejecutor. Las expectativas alrededor de este instituto son muchas, mas aun después de la opaca experiencia con la Subsecretaría de la Amazonía. 3.3.- La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno Esta reserva fue establecida en 1979, sobre un área de 254,760 hectáreas, ampliándose a 655,781 hectáreas mediante Acuerdo Ministerial 328 de 3 de julio de 1991. Se trata de un reducto de bosque tropical húmedo donde en una hectárea se han registrado 400 árboles, 449 arbustos, 92 lianas, 175 epífitas, 96 hierbas y 22 palmas lo que constituye un récord de especies botánicas a nivel mundial, adicionalmente se conoce que el cincuenta por ciento de las especies de flora recolectadas en la zona son endémicas. Igualmente se ha registrado 14 especies de primates siendo un récord para el neotrópico, se sabe además que es el hábitat del 60% de los mamíferos ecuatorianos y de unas 500 especies de peces. Este entorno natural único es el hogar de comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Quichua y Cofán. Como se sabe los pueblos indígenas son los principales perjudicados por la industria petrolera en otras áreas de exploración y explotación. Durante la década de los 80 se llevó a cabo explotación petrolera en las lagunas de Cuyabeno, produciéndose algunos derrames lo que dio lugar a que instituciones ecológicas interpusieran

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recurso ante el Tribunal de Garantías Constitucionales del Ecuador. El Tribunal en una decisión histórica resolvió la suspensión de las actividades de explotación petrolera dentro de las áreas naturales protegidas, sin embargo, días después y debido a una fuerte presión al mas alto nivel se dictó una nueva resolución. La resolución 230-92-CP "observó" al Presidente y Director Ejecutivo de Petroecuador, al Ministro de Agricultura y Ganadería, al Ministro de Energía y Minas y al Director Ejecutivo del INERHI, por su negligencia y por la omisión en adoptar medidas de prevención que eliminaran o mitigaran los impactos ambientales de la actividad petrolera. Durante el mes de abril de 1993, Petroecuador, a través de una subcontratista, inició actividades de exploración petrolera en los pozos Imuya, Sábalo y Paujil dentro de la reserva. Petroecuador no contaba con autorización del INEFAN, ni había realizado un estudio de impacto ambiental, ni formulado un plan de manejo que garantizara el correcto desarrollo de sus labores, transgrediendo las disposiciones de la Ley Forestal. Pero si contaba con el apoyo aéreo contratado a una empresa de la Fuerza Armada Ecuatoriana, lo curioso es que de acuerdo al mandato del articulo cuarto del Acuerdo Ministerial 328 de 3-7-91, la integridad territorial de la RPFC "será mantenida con la participación del Ministerio de Defensa y de organizaciones no gubernamentales". En abril de 1993, el Jefe de la Reserva informó al Director del INEFAN que había inspeccionado los campos Sábalo e Imuya constatando deforestación y degradación ecológica así como la presencia de la subcontratista. Del mismo modo, la Comunidad Cofán de Sábalo se dirigió a Petroproducción denunciando la inexistencia de autorización tanto del INEFAN como de las comunidades de Sábalo, Playas de Cuyabeno y Zancudococha para el desarrollo de sus actividades. Ese mismo mes el Ministro de Agricultura, Mariano González, se dirigió al Ministro de Energía y Minas, Pablo Baquerizo, indicando que las actividades de exploración petrolera dentro de la Reserva no tenían autorización de su sector. En uso de sus atribuciones el Ministro decretó la suspensión de actividades dentro de la reserva y ordenó el inicio del juzgamiento de tales actividades por violación de los artículos 81 y 90 de la Ley Forestal. El Jefe de la RPFC inició acción administrativa contra los responsables resolviendo la sanción administrativa y la suspensión de las actividades. Sin embargo, Petroecuador continuó con sus actividades de exploración petrolera, al punto que tuvieron que ser los indígenas cofanes quienes detuvieron las actividades en el campo Sábalo mediante una acción de fuerza. Ello no sólo es una grave violación de la autoridad de la RPFC sino que puede acarrear un grave conflicto con el Pueblo Cofán. Durante el mes de mayo Petroecuador continuó actividades al tiempo que remitió al Ministro de Agricultura el "Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Pañacocha Tiputini". Este estudio reconocía "la gran fragilidad y significativa importancia ecológica a nivel mundial" de Cuyabeno, igualmente reconocía que "la única alteración que ha sufrido el bosque [en Cuyabeno] ha sido causada por las actividades de prospección petrolera". Sin embargo, el mismo estudio recomendó extraer madera de los campos de perforación en Cuyabeno para construir las plataformas. El Director Nacional Forestal y de Vida Silvestre, emitió el "Informe Técnico del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Pañacocha Tiputini" donde, entre otras consideraciones, señaló que el estudio de la vegetación estaba orientado a cubrir las necesidades de madera para construcción antes que a la identificación de posibles impactos ambientales sobre ésta; que los trabajos se habían efectuado sin tomar en cuenta las medidas ambientales recomendadas, por cuanto eran posteriores al inicio de las actividades; que no se presentaba plan de manejo ambiental, ni de contingencias, ni cronograma de actividades y que no se señalaba responsables para la ejecución de tareas, con lo cual el Estudio de Impacto Ambiental era "un documento inaplicable, que únicamente cumple con un requisito formal para obtener la autorización". En vista de todo ello recomendó: (1) mantener la suspensión de actividades, (2) indemnizar al INEFAN, la población local y las empresas de turismo por los daños y perjuicios causados, además de (3) completar el Estudio de Impacto Ambiental entre otras medidas. El Ministerio de Agricultura y Ganadería convocó a reuniones de coordinación durante los días 5,

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6 de mayo y 9 de junio, en las que participaron representantes de la comunidades indígenas, los funcionarios del INEFAN, Petroproducción y Petroecuador, científicos, organizaciones ecológicas y representantes de la industria turística. En la reunión de 9 de junio, el representante de Petroproducción declaró que las actividades se iniciaron sin permiso porque ya se había contratado un equipo de perforación que tenía un costo diario de US$ 10.000 dólares y lo mantenían en stand by, mientras que la operación diaria podría producir alrededor de US$ 100.000 dólares, aún si igualmente reconoció que habían deforestado 2 hectáreas para la construcción de la plataforma de perforación. El 2 de julio de 1993, el Directorio del INEFAN, resolvió suspender las operaciones de la empresa Petroecuador dentro de los límites de la Reserva de Producción Faunística de Cuyabeno. En julio el Presidente de la República había reconocido la gravedad de la situación y declaró que era necesario llevar a cabo estudios de impacto ambiental para garantizar la integridad de la reserva. Sin embargo, semanas después el mismo Arquitecto Durán Ballén declaró en carta al presidente de Petroecuador que luego de visitar la zona consideraba que no se causaría ningún impacto si se continuaba con las actividades de exploración. Esta manifestación de voluntad del Presidente de la República era una autorización implícita a la violación de las disposiciones legales vigentes sobre la materia y una intromisión en las decisiones del INEFAN, institución que ya se había pronunciado sobre la materia y había tomado una decisión técnicamente inapelable. Sin embargo, una vez más los intereses que se benefician con la explotación petrolera ejercieron presión para obtener a toda fuerza una respuesta favorable. Días después una nueva reunión del Directorio del INEFAN volvió a tratar el tema y "decidió" autorizar las actividades de Petroecuador dentro de la reserva. Se trata de un caso de abuso de autoridad por cuanto, si bien no se dictó un decreto, la propia manifestación de voluntad del Presidente de la República es orientadora de la acción estatal y estaba legitimando el accionar ilegal de Petroecuador, en contravención expresa de lo resuelto por el Directorio del INEFAN y con grave intromisión en su competencia. En Derecho público, y más aun en un Estado de Derecho, los funcionarios públicos sólo pueden intervenir en el ámbito de sus funciones establecidas por la Ley. Si bien el Presidente de la República es la máxima autoridad del Estado, éste no puede, por si y ante si, atribuirse la facultad de juzgar a una persona o de otorgar una licencia municipal, en cada caso existe una institución expresamente designada por la Ley con la competencia para actuar en tales materias, del mismo modo, no podía él "evaluar" el impacto ambiental de las actividades petroleras dentro de la reserva, eliminar el requisito del estudio de impacto ambiental y autorizar la continuación de actividades. 4.- Reflexiones En ambos países el primer y principal aporte normativo se dio con la incorporación del derecho ambiental en el texto constitucional y la correlativa acción de garantía. La incorporación de este derecho fue parte del conjunto de derechos humanos reconocidos internacionalmente que fueron elevados a nivel constitucional. Lamentablemente no se dio un paso más allá otorgándose, por ejemplo, un recurso procesal exclusivo para problemas ambientales, sean preventivos o reparativos. Lo que se concedió fue el acceso a la vía constitucional de protección de los derechos humanos. Pero no existe una vía especializada en problemas ambientales. Esta es una carencia sumamente importante pues la vía constitucional se convierte en la única posibilidad de acción y ello hace que se la utilice con frecuencia y para todo tipo de problemas. La característica de las garantías constitucionales es la de ser un remedio excepcional e inmediato; sin embargo, al no existir otra vía, este recurso deja de ser excepcional para convertirse en la vía natural, asimismo, dadas las características de los conflictos ambientales estos requieren muchas veces largas etapas probatorias o inspecciones oculares en zonas remotas con lo que su inmediatez desaparece. El objetivo de desarrollo de ambos países es el crecimiento de los indicadores económicos a través del modelo de promoción de exportaciones. En ambos casos las exportaciones están constituidas casi exclusivamente por materias primas o en su defecto con muy incipientes niveles de transformación. Las consideraciones ambientales se subordinan a la promoción del

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crecimiento, con la consecuente externalización de costos ambientales. Esta definición de política es liderada por el poder Ejecutivo con la mayor o menor anuencia de los otros poderes del Estado. Así los conflictos entre poderes del Estado, entre sectores del gobierno o entre particulares están marcados por esta prioridad de objetivos. En ambos países, el ejercicio de acciones judiciales que involucran la intervención del poder Ejecutivo, se definen mayoritariamente en favor del actor más poderoso bajo el argumento del desarrollo nacional. Tanto en el caso de la Central Pangue como en el de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno se dan intervenciones directas de los Presidentes en favor de la explotación de recursos naturales, en el caso ecuatoriano ello se hizo en contravención expresa de regulaciones ambientales. Una característica de la acción estatal es el hecho de que el generador de propuestas, normas y directivas institucionales es el poder ejecutivo con una muy leve participación del Congreso. Ello es explicable en un modelo de fuerte presencia y control de la gestión estatal por parte del poder ejecutivo. La casi exclusiva acción a nivel normativo descuidando los demás elementos de la política ambiental. Por ejemplo, en Chile las fuertes regulaciones en el sector pesquero como el establecimiento de vedas, límites de captura y cabotaje de las naves, etc. se da a nivel normativo pero sin considerar las acciones colaterales para lograr la implementación de tales medidas y con una débil institucionalidad de casi nula acción fiscalizadora . Una de las consecuencias del actual modelo de desarrollo es la "urbanización", es decir, el creciente proceso de concentración de la población en centros urbanos. En el Tercer Mundo este proceso se da con un fuerte predominio de dos tipos de ciudades, las capitales y los puertos principales, en ellas se concentran los niveles de decisión del poder político y económico mientras que el resto del país evidencia una presencia débil de la autoridad central e incluso regional. El aprovechamiento de recursos naturales se da en el sector rural, es decir, en áreas donde la autoridad es básicamente regional o local. Sin embargo, el otorgamiento de los derechos de explotación y las regulaciones establecidas para ello son fijadas desde el nivel central. Ello hace que la autoridad con la que se tramite y negocie las condiciones de explotación sea una, la central, con una capacidad institucional y política determinada y que la autoridad responsable de la fiscalización y control sea otra, la regional, la que como se sabe tiene fuerte carencias institucionales. En el caso ecuatoriano se tiene una institucionalidad sectorializada con dominio del nivel de decisión central y donde las posibilidades de canalización de demandas o de resolución de conflictos al nivel regional o local son inexistentes. El manejo sectorializado favorece que cada institución se desentienda de aquella parte de su responsabilidad que entra en relación con alguna otra oficina estatal, esperando que aquella asuma la responsabilidad de esta, lo que nunca sucede creándose vacíos de acción institucional que reclaman un manejo integral o con una perspectiva holística del medio ambiente. En el caso chileno si bien el diagnóstico es muy similar, la existencia de la CONAMA y las COREMA son precisamente una alternativa de acción que si bien no resuelve el fuerte peso de los sectores en la política ambiental por lo menos abre un espacio de coordinación y eventual propuesta a través del diseño de la política ambiental. Estos problemas hacen que la ejecución de la política ambiental sea muy variada en los distintos niveles de acción estatal. La mayoría de los problemas descritos se presentan en el nivel central, lo que al trasladarse al nivel regional se agudizan. Por ejemplo, en el caso del sector forestal chileno, la debilidad institucional de la Corporación Nacional Forestal impide ejercer una capacidad fiscalizadora efectiva que permita hacer el seguimiento de los planes de manejo forestal y menos aun realizar evaluaciones del impacto de la actividad forestal en el entorno. En principio el sector empresarial rechazaba el establecimiento de regulaciones ambientales fuertes y amplias. En algunos casos la oposición se dio sin necesidad de incorporarse al proceso de la política pública y negando la necesidad de regular materias ambientales. Pero debido a las características del comercio mundial y las tendencias integradoras del mercado global que están promoviendo la introducción de regulaciones ambientales y el establecimiento

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de autoridades con ámbitos de acción claros, el sector empresarial está tomando la iniciativa interviniendo en la negociación y si es posible en la ejecución de las políticas públicas. Actores menos favorecidos son los pueblos indígenas y sus organizaciones representativas. No solo no se les convoca a participar del proceso sino que se niega la relevancia de su participación, pero cuando ello sucede variables como el bilingüismo y la oralidad de su cultura son pasadas por alto. Fenómeno similar es el que sucede con los trabajadores, los campesinos y las mujeres quienes no son considerados como parte del proceso de planificación, debate y negociación pero a quienes si se les exige atenerse a las consecuencias de la política pública así establecida. Por ejemplo en el caso del sector forestal chileno esta "actividad se ubica en las áreas de mayor pobreza y dispersión. Es el sector de trabajadores con menor acceso a la educación, la menor tasa de sindicalización y una capacidad de negociación casi nula siendo el sector más vulnerable." (Del Real 1995). En cuanto a las organizaciones ambientales estas tienen una caracterización diferenciada en ambos países. En Ecuador el accionar de estas y sus propuestas han logrado levantar conciencia sobre problemas que habían estado presentes durante las ultimas dos décadas, como la contaminación producida por la explotación petrolera; sin embargo, este movimiento ambientalista ha sido relativamente exitoso al lograr cierto nivel de presencia en la institucionalidad ambiental, como en el caso del INEFAN. En el caso chileno las organizaciones ambientales también han logrado levantar conciencia, sin embargo, han sido ganados de mano por otros actores como el empresariado el que no solo ha incorporado el discurso del "desarrollo sostenible" sino que participa del proceso de gestión ambiental. En cuanto a la tendencia del proceso ecuatoriano, considerando las actuales condiciones del sistema político, la debilidad del Estado y la escasa representación de intereses ambientales dudo mucho que se vaya a implementar un cambio en la actual política ambiental y en el desarrollo de una institucionalidad con capacidad de acción. El haber optado por una comisión asesora del Presidente de la República en vez de establecer una autoridad ambiental con funciones claras y competencias definidas, es una señal de las limitaciones que los sectores vinculados a la explotación de los recursos naturales imponen al proceso. En todo caso esta es una tarea que requiere de amplios consensos para darse, lo que no es posible avizorar en el corto plazo. En el caso chileno el CONAMA ha sufrido un estancamiento en su accionar. En lo que va del gobierno Frei se ha contado con tres administraciones diferentes, cada cual con limitaciones y sin un horizonte claro. La no promulgación aun del reglamento de los estudios de impacto ambiental sugiere por lo menos cierta ambigüedad en la definición de la política ambiental. Conclusión Bibliografía AMORES TERÁN, Orlando 1991 Derecho Ecológico Ecuatoriano. Quito: CEN. AYLWIN, Patricio 1992 Mensaje presidencial 387-324 de setiembre 14, 1992. BORQUEZ YUNGE, José Manuel 1993 Introducción al derecho ambiental chileno y comparado. Santiago: Editorial

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económica chilena 1974-1993. Santiago: Instituto de Ecología Política. 1994 b "Desregulación económica y medio ambiente" en QUIROGA 1994 a. Entrevistas Antolín, José 1995 Dirigente Pehuenche, Quepuca-Ralco, Mayo 16. Cuenca, Lucio 1995 Instituto de Ecología Política, Santiago, Mayo 9. Del Favero, 1995 Instituto de Estudios públicos, Santiago, Mayo 11. Del Real, 1995 Confederación Nacional Campesina, Santiago, Mayo 18. Gajo, Ricardo 1995 Grupo de Acción por el Bio Bio, Santa Bárbara, Mayo 14. Gallina, Juan Pablo 1995 Dirigente Pehuenche, Quepuca-Ralco, Mayo 16. Gallina, Ricardo 1995 Dirigente Pehuenche, Santa Bárbara, Mayo 14. Greig, Douglas 1995 Ingeniero de Pangue S. A., Central Hidroeléctrica Pangue, Mayo 15. Orrego, Juan Pablo 1995 Grupo de Acción por el Bio Bio, Santiago, Mayo 11. Orellana, Juan 1995 Corporación de Defensa de la Flora y Fauna, Santiago, Mayo 18.

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DESARROLLO, AMBIENTE Y DERECHO AMBIENTAL "El ecologismo se ha convertido en una

de las últimas banderas de una izquierda ideológicamente agónica".

Lorenzo Bernaldo de Quirós Introducción La idea que proponemos en este documento es analizar en términos políticos las opciones de desarrollo que tienen países subdesarrollados como los de América Latina. Los puntos que tomaremos como referente serán dos: la mejora de las condiciones económicas y sociales, a la vez que la conservación del ambiente. Para ello, esbozaremos, siguiendo a Lefeber30, las características básicas del futuro desarrollo económico; una de las cuales, entendemos, es la intervención del Estado en la economía. Es necesario anotar que creemos que el Estado es el espacio donde se canalizan y procesan demandas de distintos actores sociales cuyo resultado muchas veces se expresa en la política estatal. En tal sentido, dada la conformación de los estados nacionales en América Latina31, creemos que el aparato estatal expresa los intereses de los sectores dominantes y, por tanto, es necesario que los sectores mayoritarios se constituyan en sociedad civil y se inserten en el Estado. Las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la suma de una so-ciedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capaci-dad de acción; es decir esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de cons-tituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. Creemos que lo legal es uno de varios elementos de cambio, coadyuva más no basta para el cam-bio. Desde la legislación se pueden abrir espacios para la constitución de actores sociales, pero en la medida que los individuos no se articulen alrededor de intereses comunes la norma no surtirá "efecto". En tal sentido, la legislación no sólo debe recoger el contexto social sino que debe involucrar a la sociedad como elemento dinámico de su desarrollo y no de su "aplicación"32.

30.- Louis Lefeber. "¿Qué permanece aún de la teoría del desarrollo?" en "Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales", vol 31, #122, julio setiembre 1991. IDES. Buenos Aires, Argentina. 31.- Cfr. Agustín Cueva, "El Desarrollo del Capitalismo en América Latina". México: Siglo XXI, 1987; Julio Cotler, "Clases Estado y Nación en el Perú", Lima: IEP, 1978; Eduardo Gamarra y John Malloy, "Revolution and Reaction: Bolivia 1964-1985" Transaction Books. New Brunswick, 1988; Helio Jaguaribe de Mattos, "Sociedad y Política en el Brasil contemporáneo" en "Sociedad y Política en la Actualidad Brasileña". GEL. Bs.As., 1985; Francisco Weffort,"Un sistema dual de poder: notas sobre el desarrollo político de Brasil" en "O Desenvolvimento Ameaçado: Perspectivas e Soluçoes" compilado por Nilo Odalia. UNESP. Sâo Paulo, 1989. 32.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de obtener este efecto". Sally Falk Moore. "Law and Social Change: The semi autonomous social field as an appropiate subject of study" en Law and Society Review. Summer 1973. p.744

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Origen Histórico Para intentar explicar las causas de la actual crisis ambiental debemos preguntarnos por el proceso histórico del deterioro ambiental. Toda sociedad ha afectado su entorno en busca de los elementos necesarios para su reproducción. Desde que el hombre apareció en la tierra, los recursos naturales han sido la base permanente de provisión de alimentos, vestido, herramientas, etc. Sin embargo, el proceso de crecimiento y densificación poblacional en centros urbanos y la consiguiente atención de sus necesidades dieron paso a un uso excesivo de recursos derivando en una crisis ambiental. Prueba de ello es la publicación del libro de John Evelyn, "Fumifugium" en 1661, el primero que trata sobre la contaminación del aire por efectos del uso de leña. Es decir, que "... la destrucción del medio ambiente por el hombre antecedió al capitalismo, [...]. Pero la situación se ha vuelto critica sólo en los últimos dos siglos, con el surgimiento del capitalismo industrial en Occidente ... [con su] ...necesidad de una acumulación y un crecimiento continuo"33. Ahora bien, cierto es que en los países socialistas la estrategia de crecimiento económico no estaba muy lejos de la propuesta de acumulación capitalista de Rostow34, en la medida en que se basó en altas tasas de ahorro y de inversión e industrialización en detrimento del sector agrícola, ello es particularmente claro en el caso de la URSS. En ambos casos se genera una dinámica de "crecimiento" económico que consume cada vez más recursos sin controlar el mantenimiento de la base productora de recursos naturales. Para explicar el deterioro ambiental Commorer35 señala que el factor decisivo es la tecnología mientras que para Stoneman se trata de una responsabilidad compartida por los tres elementos señalados por él (cuadro 1), los mismos que actúan de manera interdependiente. Para otros autores como Quirós se trata de una estructura de propiedad insuficiente, donde la propiedad común, pública y colectiva no tienen cabida frente a la propiedad privada36. De este modo podemos comprender como la revolución industrial en el norte inicia un proceso acelerado de deterioro ambiental. La urbanización de los países, el establecimiento de industrias, la concentración de la demanda por recursos naturales y otros factores fueron la base para, por ejemplo, la acumulación de elementos contaminantes que no se harían evidentes sino hasta mucho después. Como es el caso de lo sucedido el 3 de diciembre de 1952 cuando se inició un fenómeno de inversión térmica en Londres que duró hasta el día 10 causando, mientras tanto, 4 mil muertes directas y 8 mil en los dos meses siguientes37. Este mortal fenómeno se ha producido en muchas ciudades con alta concentración industrial como Donora, Penn, USA; Poza Rica, México; New York, USA y otras. Muchos otros fenómenos fueron haciendo evidentes los efectos nocivos de la contaminación y de la destrucción del ambiente, lo que llevó a una mayor preocupación de las autoridades y la ciudadanía respecto a tal situación. Ahora bien, la adopción de políticas al respecto se da desde antiguo como lo muestran normas legales de pueblos como el egipcio, hindú, romano, hasta la primera Ley para el control del Humo dictada por Eduardo I de Inglaterra en 1273. Ya durante la revolución industrial vemos que "La planificación urbana y rural en la Gran Bretaña deriva históricamente de las circunstancias en las cuales las ciudades proliferaron descontro- 33.- Colin Stoneman. "La Inviabilidad del Capitalismo" en M. Caldwell et al. "Socialismo y Medio Ambiente" Ed. Gustavo Gili. Barcelona, 1976. p 64 34.- W. Rostow. "The Stages of Economic Growth". Cambridge University Press. Londres, 1960. 35.- Barry Commorer. "El Círculo que se cierra". Plaza & Janés. Barcelona, 1973. 36.- ..."sólo se dan problemas de degradación del entorno en donde no hay propiedad, en donde las estructuras de la propiedad están insuficientemente definidas o en donde los derechos de propiedad existentes no son respetados o no están protegidos..." Quirós, Lorenzo Bernaldo de. "El Mercado Conserva Más" publicado en "Papeles para la Libertad", Suplemento del Diario Ya, edición del martes 14 de febrero de 1989, Madrid, España. p. 4 37.- Thomas Aylesworth. "La Crisis del Ambiente". FCE. México, 1974. p. 11-12

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ladamente durante la revolución industrial a principios del siglo XIX. La ausencia de unas condiciones mínimas de sanidad e higiene, o de cualquier restricción legal de los derechos de un propietario para construir tantas y peligrosas casas como deseara en su propio terreno creó una situación intolerable en la cual el Parlamento fue compelido a intervenir"38. Posteriormente, a partir de 1848 se dan un conjunto de leyes de salud pública que se preocupan por la sanidad urbana y previenen la tugurización, fortaleciendo el poder de las autoridades locales y nacionales para intervenir en las actividades que afectan al ambiente. Esta es la base sobre la cual se gestaría el posterior desarrollo de la conciencia ambiental en las sociedades del norte. Cabe señalar que en todo este proceso es clave el papel de una sociedad civil que canaliza sus demandas al Estado. Ello es posible debido al proceso de consolidación interna de los estados nacionales y el papel que la sociedad civil juega en este. Con el desarrollo de una conciencia ambiental cada vez mayor, los actores sociales entran al debate sobre modelos de desarrollo y formas de articulación de la relación sociedad-naturaleza, es en este punto que el papel del derecho ambiental se hace clave para comprender la relación dialéctica entre ecologistas-sector productivo. América Latina en el mundo "moderno" En Latino América, no podemos constatar un proceso de consolidación y decantanción de los distintos grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es desde 1492 que estos sectores sociales fueron articulados bajo el esquema de un régimen patrimonial, aún vigente. Es decir, que tenemos sociedades estamentarias donde la diferencia entre estamentos está constituida en base a la distribución de prebendas y el acceso a recursos políticos, lo que configura estructuras políticas patrimoniales con formas políticas prebendarias39. Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el contrario, es la expresión de un segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Ello es particularmente claro en el caso de la región amazónica. Este proceso lleva a la constitución de un Estado previo a la conformación de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante para someter a la sociedad marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su referente social40 a fin de sostener el régimen patrimonial. Por otro lado, el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y legales. La desarticulación económica real de grandes regiones geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. Mientras que las fuerzas productivas y mercantiles se hayan concentradas en un segmento dominante que actúa de manera oligopolica. El papel de esta burguesía es articular al país dentro de una dinámica de comercio internacional perjudicial al desarrollo latinoamericano. Cueva estudiando el modo de articulación de América Latina a la economía mundial define al subdesarrollo como "el resultado de un proceso en el cual las burguesías de los estados más poderosos abusan de las naciones económicamente débiles, aprovechando precisamente esa 38.- Robin Grove White. "The Framework of Law: Some observations" en Peter Smith, Editor "the Politics of Physical Resources". The Open University Press. Londres, 1975. p. 5 39.- Julio Cotler. "Clases, Estado y Nación en el Perú" IEP. Lima, 1978. Eduardo Gamarra y John Malloy. "Revolution and Reaction: Bolivia 1964-1985" Transaction Books. New Brunswick, 1988. 40.- Francisco Weffort."Un sistema dual de poder: notas sobre el desarrollo político de Brasil" en "O Desenvolvimento Ameaçado: Perspectivas e Soluçoes" compilado por Nilo Odalia. UNESP. Sâo Paulo, 1989. "Conferencias sobre el proceso político brasileño". FLACSO. Quito, 16 y 17 de diciembre de 1991. Helio Jaguaribe de Mattos. "Sociedad y Política en el Brasil contemporáneo" en "Sociedad y Política en la Actualidad Brasileña". GEL. Bs.As., 1985.

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condición, a la vez que esos abusos perpetúan y hasta ahondan tal debilidad, reproduciendo en escala ampliada, aunque con modalidades cambiantes, los mecanismos básicos de explotación y dominación"41. El explica esa debilidad inicial en el hecho de la conquista la que coincide con la "acumulación originaria a nivel mundial, entendida como un proceso que a la par que implica la acumulación sin precedentes en uno de los polos del sistema supone necesariamente la desacu-mulación, también sin precedente, en el otro extremo"42, mecanismo que durante el siglo XX se ha expresado en el intercambio desigual del comercio norte - sur. Las principales propuestas para el desarrollo latinoamericano Una de las propuestas de política económica para el desarrollo latinoamericano de mayor fuerza en la actualidad es la propuesta neoliberal, en parte por la crisis de los modelos estatistas de regulación económica, pero fundamentalmente por la presión del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo; así lo demuestran los actuales procesos de Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Ecuador a corto plazo. La experiencia del modelo de crecimiento hacia afuera, que hoy retorna con fuerza nos explica como mientras la división internacional del trabajo no varié las posibilidades de éxito son nulas, además de la división interna entre sector exportador e interno en las economías subdesarrolladas43. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional están planteando el modelo de promoción de exportaciones como clave del desarrollo, sin embargo, el éxito de los países de base exportadora "se ha originado en un estricto control del uso de los recursos domésti-cos así como sobre el comercio internacional"44. Es decir, no se dio bajo el esquema de un mercado libre sino a través de intervención estatal en la economía. Por otro lado, la promoción de exporta-ciones es un modelo con graves efectos sobre el mercado interno pues se basa en la profundización de "ventajas comparativas" como salarios al nivel de subsistencia y bajos impuestos a la industria. La propuesta neoclásica tiene un alto contenido «stato quoista», en la medida que perpetua la dominación internacional y el intercambio desigual entre naciones desarrolladas y subdesarrolladas, en tal sentido, la definición de Cueva del subdesarrollo es particularmente clara a la luz de los supuestos neoclásicos. Veamos la consecuencias de la propuesta neoclásica en el frente interno y en el frente externo: en el primero se consolida a los burguesía nacional articulada con el comercio internacional, se favorece el ingreso de los sectores altos y se constriñe la capacidad de crecimiento de los sectores bajos; en el frente externo se contribuye al intercambio desigual, el mercado nacio-nal se articula de manera dependiente y precaria (por las variaciones de precios en el comercio de productos primarios y la inelasticidad de su demanda) al comercio internacional. Finalmente está comprobado que la propuesta del "ajuste estructural" tiene graves efectos sobre el ambiente45. Otra opción es la planteada por Lefeber quien descarta la "alternativa" neoclásica del desarrollo e insiste en el papel del Estado en la economía, no como remedo de la planificación centralizada sino

41.- Agustín Cueva. "El Desarrollo del Capitalismo en América Latina". México: Siglo XXI, 1987. p. 11 42.- Agustín Cueva. Ob cit. p. 13. 43.- M. Tavares. "O processo de substituiçâo de importaçôes como modelo de desenvolvimento na América Latina" en Bianchi et al "América Latina: Ensayos de Interpretación Económica". Santiago, Ed Universitaria.. Fotocopia Flacso. p 31-32 44.- Lefeber, Louis. Ob cit. 45.- "A recient study by the World Bank confirms that structural-adjustment programs are not neutral in their implications for environmental resources. More significantly the study argues that it is possible to design such programs so that they have positive, rather than negative, consequences for the nation's environment". MacNeill, Jim. "Strategies for Sustainable Economic Development" en Scientific American, Setiembre de 1989. p 165 "Structural adjustment loans carried out by debtor nations at the insistence of the International Monetary Fund have added further to the destruction of tropical forests and degrading of other natural resources...". Porter, Gareth y Brown, Janet Welsh. "Global Environmental Politics". Boulder, Westview Press, 1991. p. 126

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como "formas inteligentes de planificación e intervención en los mercados". Y es que "Los problemas que enfrentamos actualmente son fundamentalmente distintos por su tipo y magnitud, de aquellos que los mercados resolvieron en el pasado". Sucede que la crisis ambiental parece llevarnos a la opción entre el colapso y el cambio de las relaciones internacionales y del modelo de desarrollo46. Si bien es cierto que hay una tendencia más o menos homogénea a la desregulación de los mercados, es evidente que es necesaria una participación más eficiente del Estado en las políticas económicas. No se trata de que el Estado se convierta necesariamente en el dueño de los medios de producción sino que más bien supervise el comportamiento económico y ambiental de los mismos, además de regular de manera inteligente el equilibrio de las desigualdades que genera el mercado en su relación con las sociedad y con el ambiente; en tal sentido nos referimos a la resolución de las externalidades negativas, a la corrección de la distribución del ingreso, y a la industrialización flexible, por ejemplo. Lefeber propone romper las tensiones entre ganancia y salario a través de un nuevo mecanismo de participación de los trabajadores en las ganancias. Al parecer está propuesta excluye la coexistencia de salario y participación en favor del trabajador. El mecanismo de participación del trabajador se ha dado a tres niveles: en la gestión, en la administración y en las utilidades o ganancias. Esta propuesta se practica en diferentes países, desarrollados y subdesarrollados, sin embargo, en estos últimos debido a las condiciones de precariedad estructural de los trabajadores muchas veces no es posible esperar la efectivización de la participación en las ganancias sino que los trabajadores negocian sus derechos en el mercado. Tanto Lefeber, Samir Amin, y los teóricos del desarrollo sostenido, como Sunkel, MacNeill y Pearce reclaman la necesidad de una nueva teoría económica que incorpore la problemática social y ecológica como centro de la preocupación económica. La relación sociedad-naturaleza Ahora bien luego de haber analizado las posibilidades del desarrollo latinoamericano y en especial del desarrollo sostenible creemos conveniente centrarnos en la forma en que se debe dar la intervención del Estado, no nos vamos a referir a si se deben poner aranceles al comercio de bienes agrícolas, o si los precios de estos en el mercado interno deben ser reales, nos referimos a la intervención efectiva del Estado en la conducción política del desarrollo nacional. Lo que sucede normalmente es que las políticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia de construir una base económica capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal, son dicotómicas y, por ello, causantes directas de la destrucción de la naturaleza. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales y que son inducidas por el modelo político llevan al aprovechamiento descontrolado de recursos como única base de subsistencia. En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se

46.- "... restructuring would require changes in societal values and goals, changes in incentives and changes in the dominant processes of decision making". MacNeill, Jim. "Strategies for Sustainable Economic Development" en Scientific American, Setiembre de 1989.

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plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para informar nuestra afirmación. - La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde

ambos elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro. - La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno

de los determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza. Es desde estos supuestos que creemos fundamental estudiar el papel que juega el derecho ambiental en la conducta de la sociedad en su relación con la naturaleza. Para ello partiremos de los tres supuestos postulados por John Griffiths47 para entender la relación entre derecho y sociedad: - El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad

así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado" de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths comprendemos la necesidad de estudiar el derecho como uno de los elementos de cambio social, entre otros. Creemos que el comportamiento social, la toma de decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente sobre la base de tres factores: * el económico, * el cultural y * el político. De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros. La perspectiva de la ingeniería social Los trabajos de investigación realizados sobre política, e incluso sobre derecho ambiental son escasos y se caracterizan por partir de un planteamiento instrumental, con honrosas excepciones por supuesto, es decir, que conciben el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el "legislador"48. Desde esta perspectiva la legislación es importante "...porque el legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social". En lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la legislación, lo que se pregunta es "si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no"; ello se basa en la idea de que lo "normal" es la efectivización de la intención del legislador, por tanto sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la realización de la norma cuando ésta no se cumplió49. La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación, menos aún en la política, por todo ello no explicita las interacciones que se producen entre la política y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación Sociedad-Naturaleza. La experiencia de la legislación ambiental de los últimos años

47.- John Griffiths. "Is law important?". New York University Law Review #54. New York, 1978. p. 5 48.- John Griffiths. Ob cit. 49.- John Griffiths. "Legal Pluralism and the Social Working of Law". Ponencia presentada a la Third Benelux- Scandinavium Symposium on Legal Theory en la sesión del viernes 4 de enero de 1991.

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Como bien sabemos en Latino América han existido normas con relevancia ambiental desde antiguo. Desde el siglo XIX y como resultado del proceso "de la expansión comercial"50, el mismo que articuló a nuestros países en una estrategia de comercio internacional basada en las materias primas. Así se exporto, caucho, quinina y guano en unas condiciones y volúmenes que evidenciaron la destrucción de la base productiva51. Esta preocupación derivó en la expedición de normas de protección de los recursos naturales que no significaron nunca una protección real de los mismos. Además es claro que la burguesía comercial nunca vio afectados sus intereses y cuando así fue movieron los hilos del poder político para que "la ley se acate pero no se cumpla" o mejor aún neutralizarla mediante otra ley52. Visto lo anterior podemos preguntarnos: ¿Porqué fracasó esta legislación? ¿Donde estaba el error? El principal error fue confiar el cumplimiento de la legislación a la administración pública por sí sola, prueba de ello es que hoy podríamos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en desmedro de los recursos naturales y la población, sin embargo ello no repondría la situación de los sistemas ecológicos afectados. Sucede que nuestros Estados no han reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por el argumento de que "el pueblo no está preparado" o porque "es una materia demasiado técnica". En el campo jurídico ambiental esta acción ciudadana significa antes que sanción, prevención. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qué vale saber que la ley prohíbe arrojar desechos tóxicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos químicos al río del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento básico de cualquier derecho que no sea programático, es el poder exigir judicialmente su respeto o cumplimiento. La propuesta del derecho ambiental Creemos que el derecho ambiental puede ser no el principio ordenador, el instrumento "creador" de la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino el resultado y síntesis de las demandas sociales dinamicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática forestal con la discusión, formulación y desarrollo de una política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento dinámico de su desarrollo53. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo

50.- Oscar Braun. "Comercio Internacional e Imperialismo". SXXI. Bs As. 51.- El "funcionamiento" legislación no es un problema nuevo ni reciente, en 1897, Guillermo Billinghurst describía tal situación al referirse a la problemática forestal. Así nos decía: "...La intervención del Estado en la conservación y explotación de los bosques (...) es, con referencia al Perú, una necesidad imperiosa... (La) imprevisión (...) ha ocasionado al país durante el último tercio del siglo daños de tal magnitud que urge reaccionar contra ella, no sea que nos empuje dentro del abismo a cuyo borde nos encontramos detenidos providencialmente". " ...la tendencia casi irresistible del legislador es crear a todo trance, corrientes de inmigración y fomentar, por todos los medios, el desarrollo de la agricultura, autorizando la devastación de los montes naturales cuya importancia viene a recordarse cuando la obra de la destrucción se halla ya muy avanzada. Un régimen forestal debe comprender no solamente todas las leyes (...) (que) propendan a la conservación y ordenada explotación de los bosques y riquezas naturales que estos contienen, sino también (...) las (...)que tienden a (...) la repoblación." Billinghurst, Guillermo E. Vice-Presidente de la República."Exposición dirigida al Ministro de Fomento sobre la necesidad de reformar la Legislación Forestal". Lima 1897. Documento compilado en Carlos Larraburre y Correa, "Colección de Leyes Decretos Resoluciones y otros documentos oficiales referentes al Departamento de Loreto". Lima, 1905. Imprenta de la Unión Nacional. 52.- A comienzos de este siglo, en Perú, se expidió una norma para impedir el contrabando de caucho hacia el Brasil. Julio César Arana, barón del caucho y Senador de la República logró la expedición de una norma que sancionará a los denunciantes de contrabando por un equivalente al 1000% del mono supuesto del contrabando "si la denuncia fuere falsa". 53.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo

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modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la suma de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre política, sociedad y naturaleza. Como ha explicado Sand54, para el caso de las sociedades del norte, el Derecho Ambiental ha experimentado cuatro etapas evolutivas. Estas cuatro etapas son: a) protección primaria orientada a la prevención del riesgo, interesada en la integridad física del ser humano; b) uso adecuado de los recursos naturales; c) conservación de los recursos naturales; d) conservación de los sistemas ecológicos. Pese al valor histórico de tal afirmación debemos tener cuidado con la tesis evolucionista, en la medida en que puede significar una posición determinista, creemos más bien que aún cuando en términos generales podemos coincidir con las cuatro etapas, el desarrollo del derecho ambiental está marcado por las características singulares del proceso histórico en el que surgen. Por otro lado, las tesis globales y homogenizantes deben estudiarse con cuidado pues en muchos casos pretenden echar una cortina de humo sobre la particularidad de los procesos históricos y del deterioro ambiental. Es cierto que existe el efecto invernadero pero también es cierto que el norte aporta el 80% de los gases y cabría preguntarse cuanto del 20% que aporta el tercer mundo no proviene de industrias transnacionales. En conclusión lo que proponemos es la necesidad de desarrollar un derecho ambiental acorde a nuestra realidad y problemática. En tal sentido el Derecho Ambiental debe caracterizarse por la participación ciudadana de tres tipos: - Participativa: Mediante la presencia de sectores organizados de la población que

representen los intereses en conflicto, sean desde campesino, indígenas, empresas, etc, en los procesos de toma de decisión y de "policy-making".

- Preventiva: Es decir la facultad de accionar judicialmente a fin de prevenir un hecho activo u omisivo que afecte el ambiente.

- Reparativa: El derecho de todo ciudadano de accionar a fin de exigir la reparación del daño o la reposición del bien afectado.

Para ello, es indispensable la legitimación procesal abierta en el sentido de no exigir la afectación de un bien patrimonial como base de la acción, es decir, permitir que una persona pueda accionar de manera directa ante el poder judicial o ente administrativo, a fin de exigir el cumplimiento y observa-ción de sus derechos. En esta perspectiva, el derecho ambiental no es un cuerpo regulador de carácter administrativo sino que además de la necesaria regulación y establecimiento de estándares de conducta, el ciudadano debe poder exigir ante la justicia el cumplimiento de las normas tanto por un infractor público como privado. Propuesta de política ambiental Después de todo lo comentado y sin perjuicio de un análisis más profundo, me permito formular tres afirmaciones básicas :

suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de obtener este efecto". Sally Falk Moore. "Law and Social Change: The semi autonomous social field as an appropiate subject of study" en Law and Society Review. Summer 1973. p.744 54.- Peter Sand. "Legal System for environmental protection: Japan, Sweden, United States : a comparative study". FAO. Roma , 1972

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1.- La necesidad impostergable de elaborar una política de desarrollo coherente con las necesidades sociales y ambientales.

2.- Esta nueva política debe romper con los supuestos que sustentaron la acción oficial anterior. Es decir no debe priorizarse el crecimiento económico, el fomento de las expor-taciones primarias y la apertura al comercio internacional como únicos ejes del desarrollo.

3.- La nueva propuesta tiene que estar imbuida de conceptos y premisas ambientales tales como, el uso sostenido de los recursos, tecnología adecuada al medio y el ordenamiento territorial.

Es necesario elaborar una propuesta ambiental capaz de integrarse a los objetivos de desarrollo nacional. Para ello los dirigentes de la política nacional deben acercarse a la problemática ambiental sin prejuicios y dispuestos a buscar el desarrollo sostenible de la región. Los objetivos de esta política de desarrollo debe ser el aprovechamiento óptimo de los recursos de la región, así como la conservación del medio ambiente a fin de elevar el nivel de vida de la Nación. Esta nueva política debe contar con instrumentos como la planificación y el ordenamiento ambiental, la promoción de la investigación, los estudios de impacto ambiental, la utilización de bancos genéticos y áreas naturales protegidas, así como la revaloración de tecnologías tradicionales y tecnologías adecuadas al medio ambiente. Según Lefeber "...no hay alternativa a la intervención y planificación estatal, la cual tiene que crecer en la medida en que la importancia de los efectos adversos de las externalidades siguen extendiéndose".

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LOS PROCESOS DE POLÍTICA LEGISLATIVA EN LA AMAZONÍA PERUANA: CRÍTICA Y PROPUESTA (1821-1990). Carlos Soria Dall'Orso Lima, SPDA, 1990. Presentación La presente ponencia tiene por objeto señalar, a grandes rasgos, las características de la política legislativa peruana sobre la región amazónica desarrollada en los dos últimos siglos, en particular a lo largo de los últimos 50 años. El documento tiene como base el trabajo titulado "Análisis Histórico de la Política Legislativa Peruana en Selva", elaborado por el autor y otros investigadores para la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental por encargo de Ronco Consulting Corporation, en el marco del Convenio del "Proyecto Manejo de Recursos de la Selva Central Fase II" suscrito entre el Gobierno del Perú y la Agencia para el Desarrollo Internacional US-AID, del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica. Introducción Al iniciarse la República, la Amazonía se encontraba desarticulada de la economía nacional y del contexto socio político del resto del país. Las huellas de la labor misionera en los siglos XVII y XVIII casi se habían desvanecido. La salida de los jesuitas significó el traspaso de sus responsabilidades a los franciscanos pero sin que estos pudieran mantener el esquema de los anteriores. Del mismo modo, la rebelión de Juan Santos Atahualpa Apu Inga significó la liberación de la selva central donde estaba el principal foco de labor franciscana. Los religiosos habían establecido núcleos de colonización organizados alrededor de un colegio religioso, estos núcleos llamados "reducciones" cumplían la doble función de "evangelizar" y de incorporar a los indígenas al servicio de la iglesia y luego del mercado. Según Haring (1988: 69) "El clero español instituyó la primera versión de un modelo de comercio interno que posteriormente sería la base de la organización de la economía extractiva de los productos forestales regionales, exportados a los mercados de Europa y Estados Unidos". De modo que al iniciarse la República las reducciones se encontraban en franco proceso de deterioro. La economía regional estaba orientada a la producción de autosubsistencia y contaba con un pequeño comercio extra-regional de productos agrícolas y forestales. Hacia 1810 el control del comercio pasó de las manos del clero a las de los intermediarios y exportadores. Ya en 1830 el comercio se integró al mercado mundial a través de Brasil y Estados Unidos de Norteamérica. Las primeras muestras de la política legislativa republicana sobre la región nos la dan las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizan el uso agrícola del suelo, así como, la movilización masiva de colonos a la región. A estas seguirían casi 80 normas legales hasta la ley de 4 de noviembre de 1887, que marca el fin de este primer período de la legislación, la misma que estuvo orientada básicamente al uso agrícola del suelo. Durante este período la concesión de terrenos comprendía a todos los demás recursos conexos salvo los minerales que se regían por su normatividad especial. Cabe señalar que anteriormente se había dictado la Ley de 31 de marzo de 1828 que reconoció en todo el país el derecho de los indígenas y mestizos a la propiedad de las tierras que ocuparen. Sin embargo, esta norma se dio fundamentalmente con el objeto de romper la estructura comunal en los Andes, a través de la parcelación de las tierras comunales y el otorgamiento de derechos a nivel individual.

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La Amazonía se ha caracterizado por su articulación alrededor de economías extractivas, prueba de ello son los ciclos extractivos de la Zarzaparilla y la Cinchona que fueron incluso anteriores al Caucho, sin embargo, fue sólo este ultimo el que logró llamar la atención del legislador sobre la problemática forestal de la región. El caucho, recurso forestal de antigua utilización en la región, fue objeto de dos aportes a la ciencia de aquel entonces: la vulcanización y al impermeabilización, lo que sumado al desarrollo de la industria automotriz generó un boom extractivo en la cuenca amazónica. Finalizada la década de 1880, el aumento del precio del caucho elevó el valor de los terrenos amazónicos, con los consiguientes litigios y disputas que ello significó, fue entonces que se propuso dar una legislación específica sobre el tema. En un primer momento la legislación buscó reconocer los derechos de los indígenas sobre los territorios que ocupaban y luego adquirírselos en el mercado. Esta figura se invirtió y se declaró entonces la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, las mismas que serían otorgadas por éste a los particulares. El proceso colonizador continuó y se orientó a fomentar la llegada de familias europeas que se organizaran alrededor de centros poblacionales. Sin embargo, esta política mostró deficiencias y señaló la existencia de conceptos erróneos en su interior. La clase política comprendía tal situación y propuso dar una legislación específica, así se dio la "Primera Ley Orgánica de Terrenos de Montaña", de 21 de diciembre de 1898. Mientras tanto, el alto valor del caucho orientó las prioridades legislativas a la ordenación de las concesiones y a la percepción de tributos, dejándose de lado la formulación de una política amazónica acorde con las necesidades de sus pueblos y del Estado. El impacto de la economía del caucho fue devastador para la población indígena, generó un desarrollo ilusorio de la población urbana. Ello significó un cambio radical en la estructura de poder de la región y la existencia de un aparato político y militar al servicio de la clase comerciante, que expoliaba a los pueblos indios y al recurso forestal. Desde la finalización del boom cauchero hasta la década del '40 la Amazonía tuvo una economía de subsistencia y de comercio externo de productos de flora y fauna, como las pieles, aves, simios, madera, balata, tagua, barbasco y aceite de palo de rosa, entre otros. Este comercio externo sólo benefició a los comerciantes quienes constituían la burguesía regional. A inicios de los años '40 el Estado orientó su acción al establecimiento de los "Centros de Colonización", que actuarían como núcleos catalizadores del proceso de movilización de inmigrantes nacionales hacia el llano amazónico. La creación de los Centros de Pampa Hermosa, Pangoa, Satipo, Santa Clotilde, Tambopata y Marcapata son ejemplos de tal política. La propuesta oficial apuntaba a la promoción balanceada de factores agrícolas y ganaderos con miras a desarrollar y "modernizar" la región. El discurso legal reflejó esta voluntad política, sin embargo, el camino del éxito estaba aún lejos. Paralelamente, el conflicto mundial condujo a la firma de un Convenio con el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica, mediante el cual el Perú se obligó a fomentar y dirigir la producción de jebe y caucho orientándola a un alto nivel de productividad y competitividad. Así la Corporación Peruana del Amazonas recibió la exclusividad de la explotación de los bosques productores de jebe y caucho de propiedad del Estado. Esta decisión resultó bastante singular pues se otorgó el derecho sobre todos los conjuntos de especies excluyéndose el suelo donde se ubicaban, permitiendo que el suelo permaneciera en manos de un tercero, generalmente un colono. La política colonizadora tiene entre sus elementos principales la vialidad. En el Perú de los años 40, la gran protagonista fue la carretera Huánuco-Tingo María-Pucallpa. El proyecto, iniciado en 1932 por el Presidente Luis N. Sánchez Cerro mediante Ley 7609 de 20 de octubre de 1932, dio sus primeros resultados en 1943 al abrir el acceso a la Selva Central. Este proyecto carretero era no sólo un instrumento colonizador sino un fin de colonización en si mismo. El contratista de la obra recibía como contraprestación por parte del Estado la cesión de cientos de miles de hectáreas de

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terrenos para colonizar. Estos lotes pasaban a propiedad de la Empresa, además de aquellos que correspondían a los profesionales y obreros que participaban en la construcción de la vía. El gran apoyo prestado para la construcción de esta carretera por parte de los gobiernos de Benavides y Prado demuestra que fue la gran propuesta vial de los años 30 y 40. En los años 50, casi 120 años después de iniciado el proceso colonizador republicano, se vio la necesidad de reorientar el proceso. No se trataba sólo de entregar tierras y exonerar tributos. Era necesario, además, otorgar créditos y promover actividades económicas como la pesca, la extracción maderera, la agricultura o la ganadería. Al parecer la clase política comenzaba a comprender que debido a las condiciones geográficas y ecológicas de la región era necesario desarrollar acciones de largo plazo. En gran medida este cambio de visión se debió a la influencia ejercida por la opinión de otras naciones55. Esta preocupación internacional se expresa en instrumentos como el Convenio de Cooperación para el Desarrollo Forestal del Perú, de 22 de setiembre de 1950 el que modificado y ampliado56, dio origen al Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal del Perú, cuyo objetivo primordial era impulsar el establecimiento de una industria forestal nacional a través de la creación de Reservas Forestales y Bosques Nacionales. Por Decreto Supremo No. 2 de 28 de febrero de 1958, se denominó Reservas Forestales, a las áreas boscosas que el Estado podía reservar "para efectuar estudios de utilización de suelos a fin de destinarlas al uso agrícola o forestal, de acuerdo a su topografía, naturaleza y capacidad de producción". Por otro lado, se denominó Bosques Nacionales "a las áreas boscosas productivas con suficiente volumen forestal explotable para sostener cortes anuales que constituyan una base económica para el mantenimiento de la industria forestal en forma permanente, así como a los bosques protectores y a los de doble propósito". Mientras tanto, el proceso migratorio recibió el apoyo de las Unidades Técnicas de Colonización establecidas en 195157 que pretendían el logro de hallar un nivel técnico mínimo en beneficio de los asentamientos rurales. A fines de los '50 el Presidente Prado inició el Plan Perúvia, buscando orientar y ordenar el laberinto de normas legales que promocionaban la colonización de la Amazonía. Para ello, se promulgó el Decreto Supremo 5 del 25 de mayo de 1959, el que unificó condiciones y procedimientos para ser beneficiario de las exoneraciones tributarias. Nuevamente se insistió en el reparto de tierras y en la búsqueda de la industrialización. Pese a todos los esfuerzos, el plan concluiría con tan sólo un proyecto en el Valle del Apurímac. La búsqueda de una legislación forestal moderna y orgánica se inició en 1958 con la promulgación del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvió de base para la Ley de Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que reguló la conservación, protección y aprovechamiento de la flora y fauna, además de establecer el Servicio Forestal y de Caza. Esta norma era en buena medida resultado de la influencia del gobierno norteamericano, quien a través de los Convenios del 22 de setiembre de 1950, 22 de abril de 1952, y 10 de marzo de 1955 y del establecimiento del Programa Cooperativo para el Desarrollo Forestal en virtud del acuerdo del 31 de diciembre de 1955, que tenía como objetivo entre otros "el establecimiento progresivo de un Servicio Forestal en el Perú"58. 55.- Recordemos el comercio peruano-norteamericano en 1940, así como, la preocupación internacional por la Amazonía que llevo a la promoción de la Comisión Científica Internacional de la Hylea Amazónica y al posterior Instituto Internacional de la Amazónica. 56.- Por los convenios de 22 de abril de 1952 y 10 de marzo de 1955. 57.- Decreto Supremo de 4 de mayo de 1951. 58.- Véase Decreto Supremo 02 del 28 de febrero de 1958.

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Iniciado los '60 el Estado insistió en priorizar la exoneración tributaria como instrumento de política, así se dictó el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este Decreto exceptuó del pago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus actividades dentro de la región, luego vendría la Ley 15600 que estableció la Zona Liberada y promovió las actividades productivas y de servicios59. Hacia 1963, el Arquitecto Belaúnde presentó su proyecto de carretera "Marginal de la Selva", con el objeto de unir transversalmente a Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín, Cusco y Madre de Dios. Este era un nuevo proyecto de asentamientos rurales que serviría como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra, habilitándose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirtió en el gran proyecto vial de los años 60, no solo porque abriría el comercio de productos amazónicos sino también porque permitiría la marcha hacia el este. Uno de sus principales efectos fue la promoción de un movimiento migratorio veloz y descontrolado, que generó asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el Huallaga Central" (SPDA 1990). Al final de los '60 el General Velasco decretó la Ley sobre Reforma Agraria que restringía su ámbito de aplicación a la Costa, Sierra y Ceja de Selva. En este contexto la Selva Alta sería objeto de un Plan Ganadero, cuyo fin sería promover la instalación de cooperativas de producción en base al ganado porcino y vacuno. Se trataba entonces de una importación de 75,000 cabezas de ganado cebú, para lo cual se propuso una imitación del modelo brasileño (Volker 1974: 73). Ya en los '70 y luego de 10 años de existencia del Servicio Forestal y de Caza, se comprobó que "La explotación de la fauna era perjudicial en la medida que los volúmenes de saca eran elevados y las áreas de extracción estaban ocupadas por una gran densidad de cazadores. Entre 1965 y 1973 se exportaron legalmente por Iquitos 1'958,000 ejemplares vivos de animales amazónicos" (Dourojeanni 1990: 10). Así, esta Dirección declaró la veda sobre la caza, captura, comercio y exportación de las especies de fauna amazónica mediante Decreto Supremo 934-73-AG de 3 de octubre de 1973. Paralelamente la migración hacia la Selva continuaba, ya sea en busca de tierras o motivada por la explotación del oro y petróleo. La industria petrolera inició la concentración de personal obrero en campamentos, los cuales una vez concluida la fase de exploración, constituían mano de obra barata en los incipientes centros urbanos amazónicos. El 24 de junio de 1974 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y promover los derechos de las comunidades nativas así como ordenar los asentamientos humanos. Se buscaba proteger la estructura comunal de los pueblos indígenas y socializar la tenencia privada de la tierra. Otro avance significativo en la legislación, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley 21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableció por vez primera el carácter de bienes de dominio público para los recursos forestales y de fauna silvestre. Además de ello, constituyó el primer cuerpo normativo que unificó orgánicamente las normas sobre manejo de recursos forestales, vida silvestre y áreas naturales protegidas. En sus 16 años de vigencia podemos considerar esta Ley como más importante norma para la conservación de la vida silvestre. En 1978 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, la que derogó el Decreto Ley 20653. Ello significó un cambio radical en la perspectiva de la legislación forestal, dando paso a la apertura de la explotación de los bosques nacionales a los

59.- "Hasta la fecha este dispositivo representa para los habitantes de la región (especialmente de zonas urbanas) el instrumento de promoción más importante que han "recibido" del Gobierno Central." (SPDA 1990).

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particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reinvindicaciones de las comunidades nativas. En el frente externo el vecino Brasil había logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amazónico, asentando miles de familias en la región, sin embargo, la sospecha de sus vecinos sobre las intenciones reales de tal proyecto60 llevó a proponer la firma de un tratado regional. El 3 de julio de 1978, se firmó en Brasilia, el Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de la cuenca. Este hecho significó el triunfo de la tesis individualista de la soberanía, garantizando la hegemonía brasileña sobre la región. El doce de julio de 1979 se promulgó la Constitución Política del Perú que reconocía un trato especial y preferente a la región amazónica como lo demuestra su artículo 120, el que dice: "El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos". Así como éste muchos otros artículos constitucionales sugerían el inicio de una nueva etapa en lo que a política amazónica se refiere más, el regreso del belaundismo al poder favoreció el continuo proceso migratorio y la repostulación del desarrollismo colonialista. La promulgación del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, el 18 de noviembre de 1980, es la más clara expresión de tal política. No sólo se insiste en los incentivos a la producción y los servicios sino que se extiende lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, además de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habían restringido la participación de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon los proyectos especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo pese a ello, el proceso migratorio tuvo un alto componente de espontaneidad. Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna política amazónica: La Integración Vial. "Para ello, se estudiaron varias rutas a través de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú. En este último caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) Iñapari (Perú) y Cruzeiro do Sul (Brasil) Pucallpa (Perú)" (SPDA 1990). Con tal objeto el gobierno brasileño promovió el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979, entre Figueiredo y Morales Bermúdez, el acuerdo de integración vial de 26 de junio de 1981 y el encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y García, estableciéndose entonces el "Programa de Acción de Puerto Maldonado". Este último instrumento dio inicio al "Programa de Desarrollo de las Comunidades Peruano-Brasileñas". El proyecto importa no sólo a la región sino también a los intereses de los colosos económicos modernos, Japón y Estados Unidos de Norteamérica.

60.- "La aspiración de las naciones del Pacífico, de integrar sus respectivas regiones amazónicas al resto del territorio de sus países, con miras a canalizar su producción amazónica hacia el Pacífico - vía la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan los Andes en dirección este-oeste es antagónica a la aspiración brasileña de integrar esas regiones amazónicas al resto del espacio amazónico controlado por el Brasil, haciendo del Océano Atlántico la salida natural de lo producido en el área. Este antagonismo es compensado por la aspiración de los países del Pacífico de tener una salida al Océano Atlántico (...). Brasil esta interesado en entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la acción de sus vecinos destinada a canalizar la producción de sus territorios amazónicos hacia el Pacífico. Para estos efectos nos interesa la conexión con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil también esta interesado en conectar sus principales centros de producción con los mercados de sus vecinos amazónicos, así como con los puertos de estos en el Pacífico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intención que inspiró la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos amazónicos. La tarea de la diplomacia brasileña es precisamente la de identificar las áreas en las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlos recurriendo a artificios retóricos" (Da Silveira citado por Costa 1987: 15).

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Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, la región amazónica sufría el impacto negativo de dos plagas: el narcotráfico y el terrorismo. Esta problemática abrió nuevos frentes para la acción del Estado y cuestionaba directamente los "logros" de más de 200 años de colonización amazónica. Como corolario de este complejo proceso, en enero de 1989, un proyecto de Ley promovido desde el Senado se convirtió en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, Ley 24994. El esquema planteado, los objetivos y los medios propuestos tenían un claro afán colonizador. "Basta una comparación de los textos legales de 1853 a 1893 con el articulado de la Ley 24994 para comprobar el carácter anticuado y poco realista de la actual posición del Estado frente al desarrollo amazónico"61 (SPDA 1990). Después de todo lo comentado y sin perjuicio de un análisis más profundo me permito formular tres afirmaciones básicas:

1.- La necesidad impostergable de elaborar una política amazónica coherente con las necesidades actuales. 2.- Esta nueva política debe romper con los supuestos que sustentaron la acción oficial anterior. 3.- La nueva propuesta tiene que estar imbuída de conceptos y premisas ambientales. Es necesario elaborar una propuesta ambiental capaz de integrarse a los objetivos de desarrollo nacional. Además, los dirigentes de la política nacional deben acercarse a la problemática ambiental sin prejuicios y dispuestos a buscar el desarrollo sostenible de la región. Esta proposición está en la línea de lo dicho por el Grupo de los Ocho en Punta del Este y reiterado en Ica, es decir la disposición de los Estados de tomar conciencia de la "necesidad de dar adecuada atención a la prevención y el control de los impactos que sobre el medio ambiente puedan originar los proyectos de desarrollo", así como de la conveniencia de conciliar "el avance económico, científico y técnico con la preservación y recuperación del medio ambiente" (PNUMA 1990: 20). De igual modo, los países del Tratado de Cooperación Amazónica han insistido en la importancia de equilibrar el desarrollo de la región con el respeto de los derechos de los pueblos amazónicos y la conservación de la región. Creemos que la política de desarrollo amazónico debe tener como objetivo el aprovechamiento óptimo de los recursos de la región, así como la conservación del ambiente a fin de elevar el nivel de vida de la Nación. Para ello, hay que promover el equilibrio entre el desarrollo socio-económico y el uso sostenible del medio ambiente y sus recursos. Este equilibrio es un deber ser, un ideal sin embargo, si nuestras acciones se orientan a lograrlo, habremos avanzado bastante. Esta nueva política debe contar con instrumentos como la planificación y el ordenamiento ambiental, la promoción de la investigación, los estudios de impacto ambiental, la utilización de bancos genéticos y áreas naturales protegidas, así como la revaloración de tecnologías tradicionales adecuadas al medio ambiente. En todo caso, deben ser los propios actores sociales y los sectores involucrados los que, priorizando sus necesidades, indiquen el camino que seguirán las propuestas políticas para la región.

61.- Compárese, por ejemplo, las siguientes normas: Ley 24994 - Normas Siglo XIX. Art. 10 - Art.15 y 16 Decreto Supremo (DS) del 15-04-1853 y art. 1 de D.S. 20-05-1868. Art. 17 - Art. 5 D.S. 15-04-1853 y art. 1 de D.S. del 20-05-1868. Art. 21 - Art. 9 Ley 21-12-1898. Art. 24 - Art. 15, D.S. 15-04-1853; art. 4 Ley del 14-10-1893 y art. 3 D.S. 20-05-1868. Art. 26 - Art. 4, D.S. 20-05-1868. Art. 30 - Art. 20, D.S. 15-04-1853. Art. 41 - Art. 6, Ley 14-10-1893.

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Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía62 Carlos Soria y Patricio Pazmiño63 Introducción Esta ponencia es parte de un proyecto de investigación auspiciado por el Centro de Documentación e Información de los Movimientos Sociales del Ecuador-CEDIME, en el cual los autores, en razón a la disciplina jurídica de la que provenimos y a la convicción de que es necesario aportar elementos al desarrollo de una filosofía ambientalista en formación a la que adherimos, hemos considerado pertinente indagar, ensayar, contrastar y sugerir ideas sobre algunas propuestas que por su novedad han sido insuficientemente trabajadas. Dadas las características de lo antes expuesto esperamos que el trabajo que hoy presentamos genere debate y estimule nuevas proposiciones a fundamentar. Antes de entrar en materia queremos definir de manera arbitraria algunos conceptos que utilizaremos recurrentemente a lo largo de esta ponencia, pues creemos que ello facilitara la exposición de nuestro planteamiento. En primer lugar, el concepto de política que proponemos denomina al conjunto de normas legales de alcance general y particular vigentes, así como a las decisiones adoptadas por órganos, de carácter público y privado. Por otro lado, el concepto de sociedad que utilizamos alude a la conjunción de sociedad civil y sociedad marginada. Por sociedad civil entendemos al conjunto de actores sociales organizados alrededor de distintos intereses y que tienen capacidad de plantear sus demandas de manera colectiva, mientras que por sociedad marginada entendemos a aquel segmento social no organizado y que se halla imposibilitado de articular sus intereses de manera colectiva. Una visión del contexto El bosque húmedo tropical ecuatoriano compuesto por formaciones tropical húmedo y subtropical húmedo, cubre una superficie aproximada de 9'931,000 hectáreas, de las cuales las dos terceras partes se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país (MAG s/f). Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y constituye una reserva única de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el 75.4% de la superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de biodiversidad a nivel mundial. El Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía propiciando la distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de recursos hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y decisiones estatales respecto de la región.

62.- en Ruiz, Lucy, Compiladora, 1993 Amazonía. Escenarios y conflictos, Quito, CEDIME, FLACSO, ILDIS, ABYA YALA, V CENTENARIO. 63.- Jurista, el uno, y Doctor en Jurisprudencia y Catedrático, el otro, los ponentes han sido asesores de sus respectivos Congresos Nacionales. Ambos fundaron la Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología; son asesores de la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica; y han obtenido el título de Maestro en Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Ecuador.

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El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se ha concretado en la formulación de legislación pertinente como en la implementación de proyectos específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y ocupación de la región. La estimación de población a junio de 1989, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-INEC establece un volumen de 387,943 habitantes para la Amazonía, el 3.7% de la población total del país, distribuidos en 102,215 para la zona urbana y 285,728 habitantes para la zona rural. Esto último nos indica que un 73.65% tiene una relación directa con los recursos forestales de la región, de esta población aproximadamente 85 a 100,000 son indígenas quichuas, shuaras, sionas, secoyas, cofanes, huaoranis y achuaras (Hicks 1990:6). La introducción de sistemas productivos en la región ha determinado que entre 1983 y 1986 se haya duplicado la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-44); y que se haya enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada está destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y té, por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales. En el caso de la actividad petrolera esta proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio del proceso de modernización de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que provee este recurso determina que el Estado priorice la explotación petrolera por sobre toda otra consideración. Con el inicio de esta actividad la región amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera agrícola" (MAG s/f a: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas de reserva y al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema. La presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la articulación de la región con la economía nacional ha diversificado el uso y producción de los recursos más allá de los límites que la realidad amazónica sugiere. En la actualidad, por la gama de intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un espacio de conflicto y disputa donde se entrecruzan los intereses económicos transnacionales y las estrategias de desarrollo que se plantea la sociedad nacional, con las demandas por mejores condiciones de vida de colonos y migrantes y la reivindicación indígena de "legalización" de sus territorios y la conservación del hábitat, que es su medio de vida. La situación actual de la Amazonía presenta un panorama desfavorable en cuanto a su población y al futuro de los recursos naturales. Los aspectos de la política forestal tendientes a proteger el bosque han sido incapaces para contrarrestar las presiones en favor de la libre extracción maderera. En algunas ocasiones incluso ha encubierto prácticas que implican un alto riesgo para la conservación de los ecosistemas forestales. Los graves efectos de estos procesos se expresan en la acelerada deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Esto significa la destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta seriamente a un 5,6 % adicional por modificación del bosque. Esto ha llevado a que en la actualidad, aproximadamente, el 36 % del bosque amazónico ha sido intervenido de una u otra manera (Natura 1988: 21); y 2/3 del área forestal ha sido entregada a empresas madereras privadas (Hicks 1990: 17), por lo que se calcula que para el año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks 1990: 15).

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Consecuentemente se han desestructurado las políticas de conservación debido a las permanentes invasiones de áreas naturales protegidas que albergan las principales muestras de biodiversidad. Uno de los múltiples ejemplos es la descarga hídrica hacia la cuenca del Atlántico la que es objeto de contaminación por desechos agroquímicos y, fundamentalmente, por acción de la actividad petrolera. Algunas "alternativas" al problema de los recursos forestales Esta realidad ha sido gradualmente constatada por diversas entidades oficiales, así a mediados de la década del 70, instituciones como INCRAE, Consejo Nacional de Desarrollo, Ministerio de Agricultura y Ganadería, y Ministerio de Bienestar Social intentaron estructurar líneas alternativas de manejo del espacio amazónico. En el intento de superar este problema surgieron, a partir de los años 80, nuevos planteamientos en el Estado y en la cooperación técnica internacional para asumir el diseño y la planificación integral de las variables étnico-ambientales del desarrollo amazónico. Tal es el caso, por ejemplo, del estudio "Programa de Manejo Ambiental para el Desarrollo Integrado de la Región Amazónica Ecuatoriana" elaborado por PNUMA/CONADE (1986: 18), este estudio y sus propuestas no han logrado incidir en la actitud global del Estado, porque surge como una reinterpretación parcial de los objetivos estatales sin interacción con la sociedad, además se señala como causa del fracaso el desinterés institucional global sobre la región amazónica a la que se considera "problemática exclusiva" del Ministerio de Agricultura (Hicks 1990: 28). Por otra parte, organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial están desarrollando estudios para identificar las condicionantes que la región amazónica ecuatoriana presenta para los planes de desarrollo, como es el caso del estudio ejecutado por Fundación Natura y Banco Mundial (Natura 1988; Hicks 1990) sobre las consideraciones ecológicas para el desarrollo de la Amazonía ecuatoriana. Todos estos estudios se orientan a la descripción de grandes problemas y estructuran sus posibles soluciones a partir de la normatividad estatal, la legislación y la gestión institucional sin desarrollar las articulaciones que permitan fluir propuestas desde la sociedad y que las aspiraciones de la política sean también parte cotidiana de la vida social en la medida en que representen soluciones a los problemas concretos de la región. Como hemos visto la problemática forestal es percibida de distintas maneras por los múltiples sectores involucrados, sin embargo, la tendencia común de formular propuestas para modificar esta grave situación no ha considerado la modificación de los aspectos legales e institucionales que influyen en la toma de decisiones por los actores sociales y cuando lo ha hecho ha recurrido al esquema instrumental. El Plan de Acción Forestal del Ecuador-PAFE (MAG s/fb: 9) tiene como objetivo

optimizar la contribución del sector forestal "...en el desarrollo económico y social del país, particularmente a través de la generación de empleo, el desarrollo industrial, la diversificación de exportaciones, la sustitución de importaciones, la rehabilitación de tierras erosionadas, el suministro de combustibles como leña y carbón vegetal y la protección de los recursos agrícolas, genéticos, de flora y fauna silvestres y obras de infraestructura particularmente hidráulica...".

Estos objetivos señalan la voluntad estatal de incorporar los recursos forestales a la economía nacional, especialmente los amazónicos, pero la estrategia planteada en el PAFE, e incluso desarrollada en su formulación, es la de la propuesta tecnocrática de carácter instrumental que percibe a la sociedad como ejecutora de los modelos planteados por la institucionalidad. Por otro lado, aún cuando el PAFE es resultado de un proceso investigativo sobre la realidad forestal ecuatoriana, éste ha descuidado el análisis de los factores institucionales estructurales que han

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contribuido a la actual crisis de la amazonía, así como carece de un reconocimiento de las condiciones sociales objetivas que pudieran permitir el desarrollo de una política forestal en beneficio de la región. Al mismo tiempo la amazonía ocupa la atención de la opinión mundial, sea para explotar sus recursos, sea para aprovecharlos sostenidamente, en cualquier caso los recursos de la región, sobre todo los forestales, son concebidos como el potencial de mayor importancia. Al nivel técnico, múltiples instituciones no gubernamentales y estatales, plantean la necesidad de "establecer formulas innovadoras de tenencia forestal" que propicien el manejo adecuado de este recurso, sea maderable o no; reorientar la agricultura en zonas no agrícolas hacía la agroforestería; propiciar la convergencia de las acciones multisectoriales a fin de poder alcanzar objetivos mínimos (Landázuri 1991: 29). Los recursos forestales no sólo han sido el recurso más afectado sino que se los postula como el mayor potencial de desarrollo económico de la región, sin embargo, para poder reorientar las acciones sobre estos recursos forestales amazónicos es necesario partir de la base de conocer lo acontecido y poder explicarlo a fin de manejarse coherentemente. Pautas para comprender la política sobre recursos naturales Los trabajos de investigación realizados sobre política, e incluso sobre legislación forestal, son escasos y se caracterizan por partir de un planteamiento instrumental64, es decir, que conciben el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el "legislador" (Griffiths 1978). Desde esta perspectiva la legislación es importante "...porque el

legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social".

En lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la legislación, lo que se pregunta es "si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no"; ello se basa en la idea de que lo "normal" es la efectivización de la intención del legislador, por tanto sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la realización de la norma cuando ésta no se cumplió. (Griffiths 1991). La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación, menos aún en la política, por todo ello no explicita las interacciones que se producen entre la política y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación Sociedad-Naturaleza. En tal sentido, un estudio de la política forestal debe ser, sobre todo, una reflexión con una perspectiva más allá de los aspectos formales. No se trata de una crítica al proyectismo oficial o no gubernamental sino de la búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática forestal con la discusión, formulación y desarrollo de una política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento dinámico de su desarrollo65. 64.- Sobre estudios y recomendaciones de carácter instrumental puede revisarse los siguientes documentos: Vinueza 1991; Fundación Natura 1988; Hicks et al 1990; Uquillas et al s/f: 344; Muñoz 1991: 509-532; Junta del Acuerdo de Cartagena 1991. 65.- "Algunas leyes se hacen operativas cuando la gente dentro del grupo social afectado se halla en posición de amenazar y presionar por su aplicación y refuerzo. Ellos deben conocer sus derechos y estar lo suficientemente organizados e independientes para alcanzar y movilizar la fuerza coercitiva del Estado a fin de obtener este efecto". (Moore 1973: 744).

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Por ello es necesario evaluar la política forestal a fin de determinar su comportamiento social y a partir de este y el marco teórico explicitado proponer alternativas a la problemática relación de la sociedad ecuatoriana con los recursos forestales amazónicos. No se trata de ver si los postulados del legislador se cumplieron o no, sino de ver cuál ha sido el valor de esta propuesta normativa para los actores sociales y su respuesta interactiva frente a la misma. Para ello partiremos de los tres supuestos postulados por Griffiths (1991: 5) para entender la relación entre derecho y sociedad: - El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad así como sus acciones individuales o colectivas tiene

un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia

estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado" de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y

decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales. En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths comprendemos la necesidad de estudiar la política forestal como uno de los elementos de cambio social, entre otros. Creemos que el comportamiento social, la toma de decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente sobre la base de tres factores: * el económico, * el cultural y * el político. De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros. En Ecuador, así como en latinoamérica, no podemos constatar un proceso de consolidación y decantanción de los distintos grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es desde 1492 que estos sectores sociales fueron articulados bajo el esquema estamental y corporativo de un régimen patrimonial, aún vigente. Es decir, que tenemos sociedades estamentarias donde la diferencia entre estos estamentos está constituida en base a la distribución de prebendas y el acceso a recursos políticos, lo que configura estructuras políticas patrimoniales con formas políticas prebendarias (Cotler 1978; Gamarra et al 1988). Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el contrario, es la expresión de una segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Esto produce la constitución de un Estado previo a la conformación de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante para someter a la sociedad marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su referente social (Weffort 1991; Jaguaribe de Mattos 1985) a fin de sostener el régimen patrimonial. La relación sociedad-naturaleza En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y legales. La desarticulación económica real de grandes regiones geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. En tal

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sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base económica, en este caso capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo concreto real, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que no se tocan ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) por ejemplo, muy por el contrario hay un sistema económico que funciona y se reproduce más allá de que el Estado lo puede interpretar y dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado es aprovechado de manera desigual por unos y otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal, son dicotómicas y, por ello, causantes directas de la destrucción de la naturaleza. La idea que queremos transmitir es que no son necesariamente las condiciones económicas per se sino el modelo político de desarrollo económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son inducidas por el modelo político. En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para informar nuestra afirmación. Por tanto, las hipótesis que conforman la base desde la cual planteamos el objetivo de la investigación, entre otras posibles, son las siguientes: - La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde ambos

elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro. - La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno de los

determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza. Es desde estos supuestos que creemos fundamental estudiar el papel que juega la política forestal al influir la conducta de la sociedad en su relación con la naturaleza, en este caso los recursos forestales amazónicos. En consecuencia, el interés principal es el de realizar una evaluación de la política forestal desarrollada en los últimos veinte años a fin de poder elaborar una propuesta de "política" que sea alternativa viable a la situación actual. Queremos que la "política forestal" no sea el principio ordenador, el instrumento "creador" de la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino que creemos factible proponer una política forestal que sea resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la suma de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. En conclusión consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre política, sociedad y naturaleza.

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para discusión del Banco Mundial. Washington: Banco Mundial. Jaguaribe de Mattos, Helio 1985 "Sociedad y Política en el Brasil contemporáneo" en Sociedad y Política en la Actualidad

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Hidrocarburos y Gas

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CCAAMMIISSEEAA:: ¿¿PPOORR QQUUÉÉ CCUUEESSTTAA TTAANNTTOO EELL GGAASS BBAARRAATTOO??6666

Carlos Soria, Ph.D.

‘No todo desarrollo es bueno para los pobres’ Padre Gastón Garatea67 RESUMEN El caso Camisea muestra como las decisiones de invertir mas o menos en las medidas

sociales y ambiéntales de los megaproyectos terminan afectando a las poblaciones mas vulnerables. Una detallada revisión de los impactos causados a lo largo del trazado del gasoducto permite mostrar la ineficiencia de los actuales esquemas de supervisión aplicados por el BID, el OSINERG y el Ministerio de Energía y Minas entre otros. El articulo revisa el aporte crucial de la sociedad civil organizada, a pesar de su fraccionamiento ideológico y practico. Información detallada de las vulneraciones ocurridas confirman la lección aprendida que sugiere la necesidad de crear en el BID un auditor ambiental y social del BID, que reporte a un consejo tripartito de representantes de la sociedad civil, los pueblos indígenas y la banca multilateral.

SUMMARY The Camisea case shows that decisions to invest more or less in the social and

environmental aspects mega-projects end up affecting the vulnerable populations. One detailed revision of the impacts caused throughout the layout of gas pipeline shows the inefficiency of current schemes of supervision applied by the I.A.D.B., the OSINERG and the Ministry of Energy and Mines among others. The paper reviews the crucial contribution of the organized civil society, in spite of its ideological and practical division. Detailed information of human rights affected confirm the learned lesson that suggests the need to create in the I.A.D.B. an environmental and social auditor of the project it finances, that reports to a tripartite council formed by civil society, indigenous peoples and multilateral banks representatives.

El yacimiento de gas de Camisea fue descubierto durante la segunda mitad de los 1980,

durante los difíciles años del gobierno de Alan García (1985-1990). Un primer acuerdo exploratorio por 3.500 millones de dólares con Royal Dutch Shell no llegó a concretarse. Finalmente, el consorcio Transportadora de Gas del Perú (TGP) – conformado por las empresas Tecgas N. V., Pluspetrol Resources Corporation, Hunt Pipeline Company of Peru L. L. C., S K Corporation, Sonatrach y Graña y Montero S. A. A. – se adjudicó el proyecto con una inversión comprometida de 1.600 millones de dólares68. Esos 2.000 millones de diferencia entre ambas inversiones se pueden explicar por el hecho que el proyecto propuesto por Shell fue fraccionado para atraer a inversionistas más pequeños. Pero también en algún momento a lo largo de esos cambios el margen de utilidad y la inversión en mediadas ambientales y sociales llevaron tendencias contradictorias, transfiriendo externalidades negativas a la cuenta del ambiente, los

66 Carlos Soria 2005, Camisea: ¿por qué cuesta tanto el gas barato? en Iconos. Revista de Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Académica de Ecuador. Num. 21, Quito, enero, pp. 47-55. 67 Presidente de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. 68 Otorgan a Transportadora de Gas del Perú S.A. la concesión de transporte de gas natural por conductos de Camisea al City Gate en Lima, Resolución Suprema 101-2000-EM (06/12/2000).

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pueblos indígenas y las poblaciones locales. Este artículo presenta algunos de estos casos, registrados por consultores independientes, así como por funcionarios del propio gobierno peruano.

En primer lugar tan sólo AIDESEP69 y algunas organizaciones ambientales norteamericanas como Rainforest Action Network y Amazon Alliance se han opuesto al proyecto Camisea. Mientras que el resto de organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales y nacionales han aceptado la necesidad e importancia del proyecto, pero han discrepado con la forma de su implementación y con las externalidades negativas del mismo que han sido abusivamente cargadas a la cuenta de los actores más débiles en el proceso.

El proceso de implementación ha estado caracterizado por una política de hechos

consumados y de discurso ambiguo en temas ambientales que, en la práctica, ha dejado de lado la cautela del ambiente y de la población. Como en otros conflictos socioambientales la generalidad de las afirmaciones se incrementa en la medida que se incrementa la jerarquía del funcionario que la plantea. Así se ha pasado de las afirmaciones detalladas de problemas específicos por parte de las organizaciones críticas al proyecto a las afirmaciones de la empresa, el Ministro de Energía y Minas o el Presidente del banco interamericano de desarrollo (BID) de que el proyecto cumple con los estándares internacionales para el caso, claro que sin decir que la legislación peruana es débil y que el Estado no financia adecuadamente la supervisión de la misma.

La sociedad civil se ha dividido entre algunos críticos al proyecto como AIDESEP, el Foro Ecológico, el Foro Ciudades para la Vida y la Sociedad Nacional del Ambiente, entre otros, y unas más conciliadoras, que implementan componentes del proyecto como CONAP70, Pro Naturaleza y la Red Ambiental Peruana. Esta alineación de fuerzas, por demás débil, es aún más débil si se considera que los críticos al proyecto han estado divididos por el interés de AIDESEP de ser el vocero único de los mismos, a lo que Foro Ecológico planteó que los enfoques indígena y ambiental eran complementarios.

Pero definitivamente el impacto más grave viene por el lado de las poblaciones

indígenas en aislamiento voluntario. En un texto ya clásico, Jean Jackson señala que existen cuatro tipos de efectos negativos en la relación entre Estado y sociedades a pequeña escala, es decir, aquellos grupos de cazadores-recolectores, con baja densidad poblacional, carentes de estratificación y centralidad política, que practican la horticultura. Esos efectos son la exterminación y el genocidio71; la pérdida de las actividades económicas propias del sistema de autosubsistencia y del control en la autonomía, especialmente respecto de los derechos sobre la tierra y los recursos naturales; la ruptura del equilibrio poblacional y el deterioro en la salud; la reducción de la autonomía cultural y autodeterminación (Jackson, 1984).

En una carta previa al cierre financiero del préstamo del BID72 el Foro Ecológico73 señaló

que después de “contrastar las aseveraciones del informe de cumplimiento [...] estamos en 69 Asociación interétnica de desarrollo de la selva peruana. 70 Confederación de nacionalidades amazónicas del Perú. 71 Sobre el tema, merece un tratamiento aparte el caso de la salud de los pueblos en aislamiento voluntario en el caso Camisea, donde el propio Ministerio de Salud reconoce que se han producido muertes. 72 Transportadora de Gas del Perú (TGP), empresa encargada del transporte de gas natural y

líquidos desde Camisea a la costa, realizó una solicitud de financiamiento al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a la Corporación Andina de Fomento (CAF). Dicha solicitud de préstamo fue aprobada por ambos directorios requiriendo una serie de condiciones que deben ser satisfechas antes de la firma del préstamo o cierre financiero y/o cumplidas a lo largo del préstamo. El consorcio ha publicado el estado del cumplimiento en http://www.camisea.com.pe/esp/estados.asp Organizaciones de la sociedad civil desde Conservación Internacional y Sociedad Peruana de Derecho Ambiental hasta Foro Ecológico están descontentos con este reporte de estado del cumplimiento y solicitaron a Antonio Salas y Luisa Elvira Belaunde, evaluar una revisión del mismo consultado a las organizaciones indígenas presentes en el caso. Dicho

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condiciones de afirmar que hay serias deficiencias tanto en el comportamiento del BID, del Gobierno del Perú, a través de las varias agencias y niveles del Estado que participan, así como por parte de las varias empresas del consorcio del Gas de Camisea”.74 Las críticas al BID y su préstamo al gobierno del Perú se centraron en que “ni un solo dólar de los 5 millones” que pagaran todos los peruanos se destinó a fortalecer las capacidades de la sociedad civil peruana, o a estimular su coordinación y participación, siendo el caso que los recursos del préstamo se han destinado a agencias estatales para compra de software, camionetas 4x4 y otros. Más aún, en julio de 2004, con la llegada del cierre del financiamiento, las ONG peruanas financiaron sus reuniones de coordinación y su capacidad de propuesta sin recibir el apoyo del préstamo del BID, del consorcio Gas de Camisea75 o del Grupo técnico de cooperación interinstitucional (GTCI)76 éste ultimo creado para mejorar, entre otros, la relación con la sociedad civil. Peor aún,

reporte fue presentado en un taller que dio motivo a que las diferentes organizaciones se pronunciaran manifestando su descontento con el cierre del proyecto. La carta del Foro Ecológico que se cita en este articulo se origina en dicho contexto.

El financiamiento del BID consiste en un préstamo de 75 millones de dólares, del capital ordinario (préstamo A) por un plazo de hasta 14 años, y un préstamo sindicado de hasta 60 millones de dólares (préstamo B) por un plazo de hasta 12 años, cuyos recursos provienen de instituciones financieras que suscriben acuerdos de participación con el BID. La tasa de interés en ambos préstamos será equivalente a las tasas del mercado del sector privado (BID 2004). En diciembre de 2002 el BID aprobó un préstamo de 5 millones de dólares al gobierno peruano para fortalecer la capacidad institucional de agencias gubernamentales para inspeccionar, supervisar y vigilar las medidas de mitigación ambiental y social y los impactos del proyecto de Camisea, así como tomar acciones adicionales que atenúen los impactos ambientales y sociales. 73 El Foro Ecológico del Perú surgió como un espacio de debate de políticas ambientales en el contexto de la pre temporada electoral de 1995. A partir de entonces se ha ido consolidando como un red nacional de ONGs, ciudadanos y organizaciones de bases interesadas en promover el desarrollo sostenible del Perú. En su ultima Asamblea, en 2001, participaron mas de 1200 miembros y unas 250 organizaciones. 74 Carta del 26 de Julio de 2004 dirigida por Julio Díaz Palacios, Presidente del Foro Ecológico del Perú, a Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, sobre el cumplimiento de las condiciones exigidas por el banco al Proyecto del Gas de Camisea. En esta carta el Foro Ecológico señalaba que no había recibido respuesta a ninguna de las cartas dirigidas al BID hasta entonces. 75 El esquema diseñado para el desarrollo del proyecto comprendió dos módulos que fueron

ofrecidos en la modalidad de proyectos integrales, lo cual significa que se fijaron los parámetros objetivo a cumplir y se dejó en manos de los inversionistas la decisión y flexibilidad para elegir los detalles técnicos de diseño, construcción y operación, dentro del cumplimiento de las normas vigentes en el país. Así el primer módulo del proyecto es el de Explotación de los yacimientos de gas de Camisea y el segundo el de Transporte del gas y de los líquidos del gas desde Camisea hasta la costa y la Distribución del gas en Lima y Callao.

El módulo de explotación de hidrocarburos en el Lote 88 – Yacimientos de Gas de Camisea fue

adjudicado al Consorcio formado por las empresas Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil Co. (USA), SK Corp. (Corea) e Hidrocarburos Andinos (Argentina) y el correspondiente Contrato de Licencia fue firmado el 9 de Diciembre del 2000.

El módulo de transporte del gas y de los líquidos del gas desde Camisea hasta la costa y la distribución del gas en Lima y Callao fue adjudicado al Consorcio formado por las empresas Techint (Argentina), Pluspetrol (Argentina), Hunt Oil Co. (USA), SK Corp. (Corea), Sonatrach (Argelia) y Graña y Montero (Perú) y los correspondientes Contratos de Concesión fueron firmados el 9 de Diciembre del 2000. 76 Mediante el Decreto Supremo 120 - 2002 - PCM el Gobierno creó el Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional Camisea (GTCI Camisea), con la finalidad de coordinar y fortalecer los mecanismos de supervisión, vigilancia y fiscalización de los aspectos ambientales y sociales derivados de la ejecución del Proyecto Camisea. Este está conformado por Organismo Supervisor de la Inversión en Energía - OSINERG; Ministerio de Agricultura - Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA); Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA); Consejo Nacional del Ambiente (CONAM); Ministerio de Salud - Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA); Defensoría del

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las condiciones del BID no incluyen un monitoreo de biodiversidad, condición mínima de un proyecto que implica impactos directos sobre cinco áreas naturales protegidas y reservas territoriales indígenas.

Un segundo grupo de críticas del Foro Ecológico se orientó al gobierno del Perú y sus agencias, pues el Presidente Toledo y su Ministro de Energía y Minas aseguraron en todo momento que el gas de Camisea llegaría a Lima el 9 de agosto de 2004, lo que implicó una marcha forzada del proyecto. Esto redundó en que quienes plantearon observaciones por los incumplimientos al estudio de impacto ambiental (EIA) han sido despedidos o forzados a renunciar – como uno de los directores del Instituto de Defensa Civil, que opinó por realizar una evaluación multidisciplinaria del tendido de la red de gas en Lurín y Pachacamac, en vez de la evaluación de riesgos que ordenó su sucesor, así como funcionarios del GTCI, que han sido removidos por presión del Consorcio del Gas de Camisea. Más aún, el GTCI no ha sido un espacio de debate y reflexión sobre el comportamiento del Estado en la ejecución del proyecto, sino que ha funcionado como una oficina de coordinación del ministerio de Energía y Minas, para asegurar que el proyecto no fuera entorpecido por las múltiples agencias y sectores con competencias sobre el proyecto.

Un tercer grupo de críticas del Foro Ecológico se refiere a TGP, Pluspetrol y las subcontratistas empresas que han presionado a los funcionarios para que no opinen en contra del proyecto y cuando así lo han hecho para que su información no se difunda en el sitio web oficial del proyecto77. Por ejemplo, el informe del Ministerio de Salud sobre los fallecimientos entre las poblaciones de la Reserva Nahua-Kugapakori y las poblaciones Machiguenga del Bajo Urubamba no fue aceptado para ser publicado en la pagina web del proyecto y sólo se publicó en Internet en el portal de AIDESEP78. Por otro lado, el ministerio de Energía y Minas aprobó el EIA de la planta de gas de Pluspetrol señalando en la selección de sitio que Playa Loberia en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas era el único sitio posible en toda la costa peruana después de considerara 17 posibles sitios, incluyendo Playa Melchorita. Unos meses después al considerar la propuesta de Hunt Oil para otra planta de gas, esta vez en Playa Melchorita, en la selección de sitio se dice nuevamente que es el único sitio posible en toda la costa peruana después de considerara 17 posibles sitios. Peor aun Pluspetrol descartó el diseño de ingeniería ahora aprobado para Hunt Oil.

Finalmente las compensaciones han sido forzadas sobre la población sin darle

oportunidad de recibir asesoría legal o contable para evaluar los impactos que se les compensaba. Algunos afectados han sido discriminados por organizar a la población para defenderse como en el caso de Ángel Bautista a quien solo se le compensó por uno de los tres conceptos79 que se compensó a los demás.

Pueblo; Ministerio de Transporte (MTC) - Dirección General de Caminos; Instituto Nacional de Desarrollo (INADE); Ministerio de Agricultura - Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT); Dirección General de Capitanías y Guardacostas en la Marina (DICAPI); Instituto Nacional de Cultura - INC; y el Ministerio de Energía y Minas - Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) y Dirección General de Hidrocarburos (DGH). Los objetivos del GTCI son :

a. Garantizar la protección ambiental de las áreas del proyecto, coordinando la supervisión, monitoreo y fiscalización de aspectos ambientales y sociales.

b. Contribuir a una visión de desarrollo sostenible de las comunidades y poblaciones del proyecto. c. Contribuir a preservar los valores étnicos y culturales de las comunidades y poblaciones del Proyecto Camisea. d. Ser contraparte gubernamental del Programa de Fortalecimiento Institucional y de Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del Proyecto Camisea, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los recursos del Tesoro Público. 77 www.camisea.com.pe/ 78 www.aidesep.org.pe/ 79 Los contratos de compensación por derecho de vía, el derecho adquirido por TGP para utilizar una banda 25 metros de ancho a lo largo del gasoducto, comprendían tres conceptos:

a. el daño directo a cultivos y propiedad dentro de los 25 metros,

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El “informe Caffrey” manifiesta que el objetivo del personal de relaciones comunitarias de

las empresas del consorcio era negociar las cantidades de compensación, comunidad por comunidad (Caffrey, 04/2002). Durante febrero y marzo, Pluspetrol, TGP y Techint presionaron a cada comunidad para que firmara acuerdos de compensación. El proceso, los cálculos, los documentos legales y técnicos eran muy complejos, por lo que, según Caffrey:

“[Las negociaciones] han agobiado a las comunidades indígenas creando un ambiente de confusión, tensión y competencia. Las comunidades no están preparadas para responder a las tácticas eurocéntricas de negociación utilizadas por los abogados y gestores de las compañías que las han visitado. Dichas comunidades carecen de asistencia técnica y legal adecuada para tomar decisiones informadas. El proceso de negociación es completamente inapropiado e injusto. Las compañías han dictado los términos de negociación y las comunidades se sienten presionadas a responder aunque no entiendan completamente los términos o las propuestas de las compañías no sean suficientemente adecuadas.”

En otro caso, Caffrey relata una carta de un acuerdo entre Techint y la comunidad Chokoriari, en el bajo Urubamba, por el uso de dos hectáreas para un campamento de trabajadores. Esta carta tenía cláusulas que obligarían a la comunidad a hacer cosas que no habían sido consultadas a la comunidad. Estos documentos y la percepción de las comunidades sobre el proceso “subrayan el hecho de que sus derechos para efectuar un consentimiento informado y libre han sido y continuarán siendo violados si no se crean cambios significativos”.

Por su parte los comisionados de las oficinas de la Defensoría del Pueblo en Ayacucho,

Cusco, Huancavelica e Ica visitaron las zonas del tendido del gasoducto, así como recibieron quejas de ciudadanos y comunidades, reportando:

“En la zona andina de Ayacucho y Huancavelica se presentaron problemas ambientales (tala de árboles frutales y madereros; daño a pastos naturales por excavación de zanjas y por derrame de líquidos químicos tóxicos; migración y muerte de animales silvestres por uso de explosivos; destrucción de piscigranjas y fuentes de agua; alteración y depredación de flora y fauna; alteración del paisaje natural; contaminación de agua, suelo y aire, así como contaminación sonora), problemas socio-económicos (afectación de las vías de comunicación terrestre hacia las comunidades; generación de conflictos internos dentro de las comunidades por los acuerdos suscritos por sus dirigentes; la contratación de dirigentes en el proyecto Camisea debilitó la capacidad de negociación y reclamación de las comunidades; conflictos entre las comunidades por acceder a trabajo en el Proyecto Camisea; no se respetó el derecho de consulta a las comunidades; inseguridad ciudadana por la llegada de foráneos; reclamos de madres solteras y niños (as) no reconocidos por personal de empresas ejecutoras, por ejemplo, en el Distrito de San Miguel; contratación de mano de obra foránea y no de la zona; conflictos entre los comuneros debido a los insatisfactorios términos que aceptaron sus juntas directivas o dirigentes en la negociación de los acuerdos compensatorios con Techint – en algunos casos los acuerdos se dieron sin participación de los comuneros afectados por el derecho de vía –; falta de información de la comunidad, lo que hace que los comuneros no tengan capacidad para entrar en una negociación; desbalance de poder que afecta a los ciudadanos y comunidades en las negociaciones con las empresas Techint ó TGP; subevaluación de tierras para fines de compensación en los acuerdos por el derecho de vía; trato diferenciado para fijación del monto de la compensación en función al nivel de organización comunal; criterios no uniformes para determinar compensaciones;

b. El lucro cesante por el periodo de producción, servicios y demás que se pierde por efecto de

las obras de instalación del gasoducto, y c. el daño directo a cultivos y propiedad fuera de los 25 metros,

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afectó ingresos económicos distribución inequitativa de regalías entre las regiones; elevación del costo de vida; incremento de enfermedades respiratorias y de transmisión sexual; destrucción de sitios arqueológicos encontrados en la ruta del gasoducto) y problemas político-institucionales (ausencia de entidades estatales que supervisen las operaciones de tendido de la tubería y el cumplimiento de acuerdos; falta de recursos y capacidad de respuesta de las instituciones del Estado para proteger los derechos de los ciudadanos; deficiente manejo de la problemática local por las entidades reguladoras del Estado; insuficiencia de mecanismos regulares de reclamación; indefinición de competencias entre entidades reguladoras; desconocimiento e inoperancia de las entidades reguladoras del Estado.” 80

En la zona amazónica de Cusco, Alto y Bajo Urubamba se han presentado problemas

ambientales: migración de aves y peces por contaminación sonora, de aguas y tala de bosques, afectación de la fauna y biodiversidad en general. Se acompañaron de problemas socio-económicos: falta de información de las comunidades nativas sobre los EIA, inseguridad ciudadana por llegada de migrantes, mujeres infectadas con enfermedades de transmisión sexual (sífilis), falta de asesoramiento a las comunidades y ciudadanos para afrontar las negociaciones con las empresas del consorcio, cambio de las costumbres y pérdida de identidad de los pueblos amazónicos, cambio de los patrones extractivos de los recursos naturales; falta de titulación de tierras, surgimiento de nuevas enfermedades en la zona y muertes por enfermedades (gripe, sífilis), cambio de hábitos alimenticios en la población nativa, migración de colonos y exclusión de los nativos de sus zonas de influencia; invasión de tierras de pueblos amazónicos por colonos, incremento en el consumo de alcohol; cambios en los roles familiares productivos ( los varones salen a trabajar para las actividades del proyecto Camisea y las mujeres asumen las labores económicas que anteriormente asumían los varones), presencia de comerciantes en la zona del proyecto, presencia de prostitución, ingreso de migrantes y foráneos aumenta presión sobre los recursos naturales, asimetría en el manejo de la negociación por falta de información de los ciudadanos y las comunidades, discriminación laboral (extranjeros obtienen mayores ingresos por el mismo trabajo que realizan los trabajadores locales o nacionales y se prefiere a recomendados o parientes de autoridades locales al contratar mano de obra), invasión de tierras en el paso del gasoducto para obtener compensaciones por el derecho de vía). También hay problemas político-institucionales: afán protagónico de los gobiernos locales y regionales por el posible manejo de recursos provenientes de las rentas de las actividades del proyecto Camisea, falta de coordinación entre las autoridades para resolver reclamos de los ciudadanos, discrepancia entre las organizaciones que representan o protegen los derechos de los pueblos amazónicos sobre temas vinculados al Proyecto Camisea – la estatal CONAPAAA81 y las indígenas AIDESEP, COMARU82 y CONAP).

En la vertiente occidental de los Andes, departamento de Ica se han presentado problemas ambientales: contaminación de aguas del río Pisco, afectación al ecosistema del camarón de río, ubicación de la planta de fraccionamiento de líquido de gas natural en la playa Lobería (en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas), contaminación sonora producida por las actividades de buques, la planta de fraccionamiento, camiones y maquinaria en general, alteración de los ciclos de migración de aves que visitan la reserva, incremento de buques en la bahía de Paracas puede afectar las labores de pescadores artesanales y aumentar las probabilidades de colisiones y contaminación de las aguas marinas. También hay problemas socio-económicos: afectación a asociaciones de recolectores de camarón del río Pisco, potencial afectación de las actividades turísticas de dañarse el ambiente de la Reserva Nacional de Paracas y posible incremento de industrias y empresas asentadas en la zona de amortiguamiento de la reserva.

En Lima, ciudadanos de la zona sur de Lima (Papa León XIII) se quejan de no haber sido informados con anticipación de las obras que se realizarán para tender la tubería de gas hacia 80 La relación original fue elaborada por el Dr. Iván Ormachea Choque. 81 Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos. 82 Consejo Machiguenga del Río Urubamba.

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Lima. Por otro lado, ciudadanos de la zona Lurín Pachacamac, luego de hacer un seguimiento del tendido de la red principal de gas, han denunciado incumplimientos de los compromisos asumidos en el EIA como que el gasoducto principal da curvas de 90º cuando no debería hacerlo83 el conducto no cumple con estar forrado con polietileno desde su fabricación, lo que ha causado que mientras esperaba ser enterrado ya mostrara efectos de la corrosión salina – ello se agrava si se considera que los suelos de la zona muestran un ciclo de ascenso y descenso de aguas salinas del subsuelo.

De manera más especifica Iván Brehaut, un consultor contratado por el GTCI para

revisar el tema de las compensaciones, señala debilidades de las federaciones para poder asimilar un proceso legal y de valorización económica, pues la sola presencia de las federaciones en los procesos de negociación no es garantía de un proceso equilibrado entre empresas y comunidades, como tampoco la participación de las ONG que no están facultadas a intervenir en contratos privados. Ninguna negociación puede ser equitativa si los términos de la misma, así como las escalas de valorización no son abiertamente discutidas con los diferentes actores del proceso, comunidades, federaciones, empresa y Estado, lo que no ha ocurrido en el caso. La información sobre los procedimientos para establecer compensaciones no puede ser información reservada. Negociar las compensaciones únicamente al nivel de comunidad no es lo más conveniente, aunque algunas de las comunidades así lo hayan deseado e impuesto; antes de iniciar las negociaciones, los actores deberían haber definido criterios para guiar los acuerdos y garantizar estándares mínimos para la compensación, así como garantizar la asesoría legal y técnica necesaria para las comunidades – en el caso de la comunidad de Huancano, Ica, los campesinos fueron instruidos de no solicitar consejo legal ni enseñar la propuesta a nadie. Las autoridades y organizaciones que participan en acuerdos de compensación, como observadores o asesores, deberían elaborar un informe, en donde se plasme su opinión respecto a la equidad del proceso y de los acuerdos. Existen serios cuestionamientos a los procesos de compensación desarrollados por TGP en el Alto Urubamba, así como por el uso de valorizaciones diferentes a las de CONATA84, como oficialmente se comprometió ante el Estado. Brehaut concluye que el Estado debería revisar la valorización de las servidumbres y el proceso de negociación de compensaciones aplicado por TGP. (Brehaut: 2004).

Que el ministerio de Energía y Minas se comporte como lo ha hecho y favorezca la

estrategia de hechos consumados de “Camisea como sea” no sorprende, pero que el BID haga oídos sordos a propuestas concretas para corregir estos defectos, sí nos desilusiona de la idoneidad de estos organismos para evaluar el impacto ambiental de los proyectos que ellos financian. Para mostrar un ejemplo, en su carta el Foro Ecológico planteó:

“Que el equipo ambiental del BID con participación de la sociedad civil peruana pueda participar de una visita de inspección a todo el trayecto del gas de Camisea, no solo en sobrevuelo sino con visitas de campo, como requisito fundamental para dar paso al cierre del financiamiento. Se realice una auditoria independiente, que ayude a prevenir impactos para los próximos 32 anos del proyecto. Que se convoque a la sociedad civil y al GTCI a proponer estándares de calidad en la gestión de dicho proyecto. Que se provea acceso a toda la información de monitoreo. Que se financie la participación de la sociedad civil peruana en el proyecto y su monitoreo.”

83 Se trata de una línea principal del ducto con casi 1500 libras de presión por pulgada. La disposición es que las curvas deben tener un ángulo de 28 grados en vez de 90 grados, obviamente ello requiere mayor distancia para la curva, pero tratándose de una línea principal hay que evitar incrementos excesivos de la presión sobre la línea. 84 Consejo Nacional de Tasaciones.

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El BID contestó a través de su responsable para asuntos ambientales señalando de manera general que se había dado adecuado seguimiento al tema ambiental, pero sin contestar de manera especifica ninguno de los cinco punto planteados como requisitos para el cierre de préstamo. ¿De qué nos sirve que el BID tenga un departamento de temas ambientales y unas políticas ambientales, si cuando llega la implementación de los proyectos que financia se deja arrastrar por las políticas de hechos consumados, que en el caso Camisea han hecho que los infracciones al EIA original no sean sancionadas sino que se convirtieron en “una modificación al EIA” que fue aprobada después de que los hechos que supuestamente “preveía” este documento ya habían ocurrido?

No resulta extraño entonces que la población no confié en la seriedad de la intervención del BID y los mecanismos nacionales de fiscalización que intervienen en estos proyectos, como OSINERG85 y, menos aun, en el ministerio de Energía y Minas. Estos casos no hacen sino confirmar la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil como vehículo para el diálogo entre la sociedad, el Estado y las empresas sobre la oportunidad del desarrollo. Ha llegado la hora de crear en el BID un auditor ambiental y social del BID, que reporte a un consejo tripartito de sociedad civil, pueblos indígenas y banca multilateral.

Bibliografía citada

CAFFREY Patricia B., 04/2002, “Estudio Ambiental y Social Independiente del Proyecto de Gas Camisea”, elaborado por encargo de AIDESEP y COMARU.

JACKSON Jean, 1984, “The Impact of the State on Small-Scale Societies.” Studies in Comparative International Development, XIX, 2, Summer: 3-32.

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 2004a, BID Aprueba 135 Millones De Dólares Para Proyecto De Gas Natural De Camisea DE PERÚ. Financiamiento de una de las inversiones más importantes en la historia de Perú, Comunicado de prensa, 10 de septiembre de 2003, en www.iadb.org/NEWS/Display/PRView.cfm?PR_Num=164_03&Language=Spanish

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 2004b, BID Y TGP Firman Financiamiento De $75 Millones Para Proyecto De Gas Natural Camisea. Inversión histórica reportará importantes beneficios económicos y sociales al Perú, Comunicado de prensa, 30 de agosto de 2004 en www.iadb.org/NEWS/DISPLAY/PRPrint.cfm?PR_Num=183_04&Language=Spanish BREHAUT Iván, 2004, “Informe final de consultoría, diagnóstico de los procedimientos de

compensación a las comunidades nativas del ámbito del proyecto Camisea”, Ministerio de Energía y Minas y Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional.

PERUPETRO 2004, Contratación del Proyecto Camisea, en mirror.perupetro.com.pe/camisea05-s.asp

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85 Organismo Supervisor de la Inversión en Energía.

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ECUADOR’S AND PERU’S ENVIRONMENTAL POLICIES: Oil, Environment and Indigenous Peoples in the Amazon. 86

Carlos Soria 87 [email protected]

The Flinders University of South Australia Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.

Abstract: The article explores the development of environmental legislation in the oil sector in Ecuador and Peru, in the light of a particular environmental conflict involving protected areas and indigenous people in each case. The article reviews the evolution of the political context between the 1970s and 1990s. The article suggests that the development of an international human rights discourse on the environment and the transition to democracy in these countries favored the upsurge of the environmental movement. The case studies focus on the role of environmental and indigenous peoples organizations in enforcing environmental regulations and demanding policy changes. The evolution of both cases suggests a number of lessons on the role of civil society organizations and their use of environmental policy and law.

In the 1960s Ecuador and Peru initiated the development of oil resources with the collaboration of foreign corporations, however, these countries had no environmental regulations or any concern for environmental matters. By the end of the millennium both countries had started to develop environmental regulations and set up standards to manage the social and environmental impact of oil activities. This was a particularly difficult issue in the Amazon region, which is inhabited by indigenous peoples. How did this change came to occur? Which was the

86 This paper is based in the Doctoral Dissertation ‘The Path to Sustainable Development: Environmental law and civil society in Chile, Ecuador and Peru’ presented to The Flinders University of South Australia in 2002. This research was possible thanks to an Overseas Postgraduate Research Scholarship of the Department of Education, Employment and Training of Australia, a research scholarship of The Flinders University of South Australia and an scholarship from the Research Council of The Flinders University of South Australia. Field work was carried during May 1995 and May 1996, February 1999 and March 2000. To carry out this research I had the support of the Centro de Investigación para el Medio Ambiente and the Grupo de Acción por el Bio Bio in Chile, the Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales in Ecuador, the Sociedad Peruana de Derecho Ambiental in Perú and the Institute of Latin American Studies of the University of Texas at Austin in the United States of North America, as well as the support from numerous other institutions and people to whom I am indebted. A first paper produced in this research project titled Política ambiental en Chile y Ecuador was presented to the Latin American Studies Association meeting (1995). Another version titled "Ecuador and Peru: oil, environment and indigenous peoples" was presented in the course 'Economic and Policy Solutions for Ecosystem Conservation' organized by the Smithsonian Institution and the Conservation Strategy Fund at the Conservation and Research Center in Front Royal, VA, and Washington, DC., during September and October 1999. I want to acknowledge the support of the Conservation Strategy Fund and the World Wildlife Fund - Peru Program Office who made possible my participation in the course. A third paper appeared as “Desarrollos de política ambiental en Chile, Ecuador y Perú” in P Foy Derecho y Ambiente. Nuevas estimativas y proyecciones (2001). A fourth paper focused on ‘Lecciones de política ambiental en Ecuador y Perú en los 1990s. Petroleras, áreas naturales protegidas y pueblos indígenas en la Amazonía’ in Revista del Taller de Derecho (2002). A shorter a version appeared in Italian as ‘Note Sulla Politica Ambientale In Ecuador E Perù Negli Anni Novanta. Energia, ambiente e popolazioni indigene’ in Rivista Giuridica dell Ambiente 2003. 87 Bachelor in Laws by the Pontificia Universidad Católica del Perú, 1989, Lawyer by the Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998, Master in Social Sciences by the Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador, 1993, and Doctor of Philosophy by The Flinders University of South Australia, 2003.

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driving force for this change? Which social actors were involved and what was their role? This paper will review these questions in the light of a case study of oil activities in protected areas involving indigenous peoples in each country in order to provide an overview of the process by which these countries developed and improved their oil sector environmental legislation. OIL ACTIVITIES IN ECUADOR

In 1945 the Royal Dutch Shell Oil Company initiated oil activities in the northern and central Ecuadorian Amazon.88 The arrival of the oil company brought monetary relations to the indigenous population. During the 1940s and 1950s the Ecuadorian government formulated its first colonization programs to attract the Andean rural population to the Amazon forest. The government created the National Institute for Colonization, and supplied credits through the National Bank for Progress. These two efforts, the initiation of oil activities and the promotion of colonization, were to affect the indigenous population.

At the time when Texaco initiated its operations in Ecuador, the concern of the Ecuadorian government was to promote the industrialisation of the country and oil exploration was seen as making an important contribution to that goal. During the 1950s Ecuador experienced a crisis in the export of agricultural products. This fact together with the predominance of the import substitution model in Latin America, favoured the expansion of industrial production. Foreign investment increased despite the political instability caused by six different governments during the 1960s. In 1963, direct foreign investment totalled US$ 96.6 million and increased to US$ 187.5 million in 1969.89

In 1964, the Ecuadorian government granted Texaco a concession of almost one and a half million hectares. This concession included the area which later became the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. The operations of the Ecuadorian subsidiary of Texaco were the result of an agreement with CEPE (later replaced by Petroecuador). When Texaco initiated oil exploration in Ecuador the company operated a consortium with Gulf on a concession granted by the Ecuadorian government. In 1967, the consortium discovered rich oil deposits at Lago Agrio, an area within the traditional Cofan land (At the time the Cofan had not settled and were living in their traditional lifestyle that is moving from one area to other after a few years of use of the land and its resources), and imported a refinery able to process 1,000 barrels of oil a day. The consortium found oil in the Shushufindi and Sacha oil fields and expanded its operations. In 1969, the Ecuadorian government reconsidered its oil policy and introduced changes to the Texaco-Gulf concession. The government took back two thirds of the concession it had given to the consortium, increased its share of benefits from the contract, created a land tax on foreign oil companies, required participation by the state corporation in oil production activities, and required a bigger investment in infrastructure development.

In 1971, the government enacted a new Oil Act that nationalised oil resources. That year the Ecuadorian government inaugurated a road from Quito to Lago Agrio. In 1971, Texaco drilled the Marian and Tarapoa oil wells and in 1972 the Cuyabeno, Sansahuari and Fanny oil wells. In 1972, the Ecuadorian Military Junta established CEPE in order to take a more active role in the development of oil exploration and exploitation. This corporation established a joint venture with City Investing to exploit the oil wells in the Cuyabeno area. Between 1970 and 1974 the consortium CEPE-City Investing (CEPE was later replaced by Petroecuador) built a road from Lago Agrio to Tarapoa in the Cuyabeno area. In 1976, the government pressured Gulf to leave the consortium and CEPE became the main shareholder in the consortium with Texaco. Thus, the Ecuadorian government had a clear idea of the role that international companies were to play in the oil sector and by establishing its own oil corporation was a very active participant in oil exploitation. Between 1975 and 1979 the consortium built more roads to access the Shuara, Tetete, Secoya, Parahuaco, Atacapi, Marian 4, Fanny and Sansahuari oil fields. In 1981, another road was opened to Tipishca which gave access to the northern limit of the Cuyabeno reserve. 90 88 See L. Ruiz ‘La infancia en los pueblos indígenas de la Amazonía ecuatoriana. Una mirada al mundo de los Cofanes’ (1993) in L. Ruiz (Ed) Amazonia. Escenarios y conflictos. 89 As reported by E. Ayala, Resumen de Historia del Ecuador. (1994) and by A. Acosta, Breve Historia Económica del Ecuador (1995). 90 See A. Garcés Dávila 'Los Colonos de la Reserva Faunística Cuyabeno: Conflictos por uso de tierras' (1995) in A. Varea et al, Marea Negra en la Amazonía. Conflictos socioambientales vinculados a la actividad petrolera en el Ecuador,

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The Petroecuador-City Investing consortium started production of oil and natural gas in 1978. Petroecuador also operated as an independent producer in the area since 1984 and in the buffer zone of the reserve since 1978. By 1992 both companies were also interested in expanding production by drilling another 15 oil wells before the year 2000. These oil wells would be located in the Cuyabeno-Sansahuari area within the reserve and in its buffer zone as part of the Pañacocha-Tiputini project. Between 1972 and 1989 the area between the Putumayo and Napo rivers produced 65 per cent of the 559,405,000 barrels of oil exported by Petroecuador.91

The Amazonian oil fields produce 99 per cent of Ecuador’s oil production. Oil production has kept an upward trend since 1972. That year Ecuador produced 28,579,000 bbl. 1990 signalled a 10 per cent decrease in oil production but has recovered since 1991. In 1994 Ecuador produced 138,385,000 bbl and in 1998 oil production reached 141,255,000 bbl. 92 OIL ACTIVITIES IN PERU

In 1867, only four years after the first pioneer oil well was drilled in Titusville, Pennsylvania, a well was drilled in Zorritos in the Peruvian North West Pacific coast. Peru started production in La Brea y Pariñas oil fields in 1905. The first exploration for oil in the Peruvian Amazon occurred in 1911 on Ashaninka land in the central Peruvian Amazon.93

In 1962, Peru started to import oil. The military junta led by General Juan Velasco Alvarado (1968-1975), following the nationalistic trend of developing countries at the time, decided to expropriate the International Petroleum Company-IPC, a subsidiary of Standard Oil of New Jersey, ESSO. As a result of this the government created the Peruvian state oil corporation [Petróleos del Perú-PETROPERU] on July 24, 1969 aiming to explore and produce oil.94

During the 1980s and early 1990s Peru's oil production had a downward trend. In 1985, PETROPERU produced 188.500 bbl/d and in 1992 oil production was 115.600 bbl/d. Between 1990-1992 the oil sector was affected by the economic and political crisis left by the Garcia administration (1985-1990). In 1989, PETROPERU shared the market with one operation of Oxi-Bridas in oil block XI in the North West and an operation of Occidental in block 1-AB. The Fujimori government (1990-2001) confronted lack of investment because the country had been declared ineligible by many international financial organizations. Economically the country was hit by unusually high rates of inflation and devaluation, while politically drug traffickers and two terrorist organizations had control over some areas of the country. This economic and political environment had an impact on an already declining trend in foreign investment in the oil sector.95

In the period 1990-1992, PETROPERU drilled 122 oil producing wells in the North West oil fields, another 32 in the continental shelf and 15 in the Amazon basin, which adds up to a total of 169. In the same period, PETROPERU drilled 7 exploratory oil wells in the North West oil fields, none in the continental shelf and 2 in the Amazon basin, which adds up to a total of 9. In this period, PETROPERU was responsible of one third of Peru's oil production.

In 1993, as a result of the privatisation process in the Peruvian economy, the government decided to privatise oil exploration and exploitation seeking to attract foreign capital. PETROPERU remained responsible for some operations of refining and commercialisation. This produced a small recovery of oil operations in 1993, however, between 1995 and 1998 oil production fell again. Since December 1996, all exploration and production operations have been in the hands of the private sector. By 1998 the oil market was in the hands of 17 private corporations.96 THE IMPACT OF THE 1970’S OIL BOOM IN THE ECUADORIAN AND PERUVIAN AMAZON Although there had been some oil activities in the past, the boom of oil exploration entered the Ecuadorian and Peruvian Amazon regions toward the end of the 1960s and the early 91 Petroecuador Actividad Hidrocarburífera del País. Periodo 1972-1994 (1995b). 92 F Betancourt El Sector Petrolero y la Economía Ecuatoriana (1991) and Petroecuador Actividad Hidrocarburífera del País. Periodo 1972-1994 (1995b). 93 Reported in Petroperu Libro de Plata 1969-1994 (1995) and J. Dandler et al Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible (1998). 94 See Petroperu op cit 95 See for instance the data provided by Petroperu Petroperú en cifras (1993) and Ministerio de Energía y Minas Atlas Minería y Energía en el Perú (1999). 96 See Petroperu Libro de Plata 1969-1994 (1995) and Ministerio de Energía y Minas Atlas Minería y Energía en el Perú (1999).

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1970s. In these decades, the Ecuadorian and Peruvian governments faced the growing interest of international corporations in exploring oil, particularly in the Amazon region. The then prevailing economic system favored strong state intervention in the economy. These countries political constitutions stated that the Nation owned natural resources. Therefore, natural resources should be managed by the state and should be exploited by state-corporations. However, the expertise, technology and financial resources to carry out the oil business was in the hands of foreign corporations. Thus, the Ecuadorian and Peruvian governments were in a situation in which they were very much dependent on foreign corporations to develop oil resources. The Ecuadorian and Peruvian governments developed legislation to ensure that oil resources were on the hands of the state. Foreign companies were to carry out oil exploration and exploitation in partnership with the state oil corporation (Petroecuador and Petroperu, respectively). Both states had the hope that these partnerships were to result in the transfer of technology to the newly created State oil corporations, the training of human resources, and the provision of an important income for the state. At that time neither Ecuador nor Peru had a great concern for environmental matters. However, during the 1970s both countries introduced a legal provision stating that oil wastes should not be discharged into the environment. This was a very general statement and no regulations were developed to ensure that this legal provision was enforced. Moreover, the authority in charge of supervising compliance with this legislation was the Ministry of Energy and Mines, the very same authority that was in charge of attracting foreign investors and promoting the development of the oil sector. These were the years in which oil was depicted as “black gold” and the in-field workers taking a bath in oil celebrated the opening of the first oil wells. In both cases the optimism with oil led to the construction of pipelines to pump crude from the Amazonian fields to the Pacific coast. In Ecuador, the military junta led by General Guillermo Rodriguez Lara (1972-1976) built a 503 kilometre long oil pipeline from Lago Agrio in the lowland Amazon to the coastal refinery in Esmeraldas. Petroecuador operates the oil pipeline which has a carrying capacity of 320,000 barrels per day. A 26 kilometre branch of this pipeline connects to the Colombian pipeline and carries 35,000 barrels per day. The Ecuadorian government used the construction of the oil pipeline and a number of roads creating a network of oil fields as an opportunity to spread colonization in order to consolidate populations to protect the country’s borders.97 Ecuador and Peru had a long history of disputes over their borders, particularly, in their Amazon regions. However, a successful process of negotiation during the Fujimori government (1990-2001) led to a peace agreement in 2000.98 In Peru, the junta preferred not to spread colonization and instead built a 854 km long pipeline, uniting the Marañon river town of San Jose de Saramuro to the port of Bayovar in the Northern Peruvian coast, using helicopters and created a number of military posts to keep control of the area surrounding the oil pipeline. This pipeline has a capacity of 200,000 bbl/d, but it currently carries 75,000 bbl/d of crude oil.99 Toward the mid 1970s the nationalist military juntas ruling Ecuador and Peru enhanced their approach to the management of natural resources by developing specific legislation for forests, fauna, lands, and protected areas. This was the first legislation to raise issues such as, sound management, conservation, rational use and so on. Some of this legislation was to have an impact on the development of non-renewable resources, as opposing interests will collide. Moreover, toward the end of the 1970s both countries created national councils responsible for preventing pollution. The boards of these councils were composed of a very large number of government departments that found it very difficult to hold meetings and arrive to concrete 97 See F Betancourt op cit and Ministerio de Relaciones Exteriores La Gestión Ambiental en el Ecuador (1993) 98 The constitutional government of Alberto Fujimori went from July 28, 1990, to April 4, 1992. On August 5, 1992, Alberto Fujimori, with the support of the armed forces and in partnership with Vladimiro Montesinos, intelligence adviser and corruption mastermind, closed the National Congress and assumed the legislative function, in a peculiar coup d’Etat. Months later, under international pressure, Fujimori announced the calling of elections, offering to draft a new Constitution and to re-open Congress. In 1995 and 2000 Fujimori with the support of Montesinos and a well organized and corrupt political apparatus maneuvered to be re-elected. Finally, on November 14, 2000, a corruption scandal broke out when a video surfaced, that showed an opposition congressman being paid to join Fujimori’s party. The scandal caused Fujimori to flee the country and claim Japanese citizenship. 99 Ministerio de Energía y Minas Atlas Minería y Energía en el Perú (1999).

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measures. Both councils, in Ecuador and Peru, failed to develop an environmental policy for their country but developed some general standards for the release of pollutants into the air and water. However, these pollution standards were not enforced by government agencies. TRANSITION TO DEMOCRACY. NEW CONSTITUTIONS - OLD PARADIGMS By the end of the 1970s Ecuador and Peru prepared for the transition to democratic governments. They developed new constitutions (Ecuador in 1978 and Peru in 1979) which incorporated a large list of human rights including the right to a healthy environment and the state’s duty to prevent pollution. In conjunction with these human rights the new constitutions provided citizens with procedural tools to enforce and protect their rights.100 In essence these legal tools would allow any citizen to request a court to order the suspension of an action that is affecting the plaintiffs’ right to a healthy environment or to order a government officer to stop omitting its duty of law. The transition to democracy was not an easy move as financial crisis, a high debt and an oversized state characterized most of the Latin American countries including Ecuador and Peru. This situation prevailed during the 1980s, the “Lost Decade”. The legal framework that shaped politics and the economy was very much an inheritance from the nationalistic approach of the 1970s. Natural resources were managed by the state but, in a sign of the new openness of the Latin American state, partnerships were developed with the local private sector. By the early 1990s the situation had radically changed as a result of the privatization of development promoted by the ‘Washington consensus’.101 In contrast to the 1970s when state-led development was in vogue, the 1990s were characterised by a growing privatisation of development. Globalisation has set up some trends, privatisation is one of them. It means an increase in private sector investment parallel with a reduction in the size of the state and its role in the economy. Privatisation transfers 'social responsibilities, political functions and financial resources from the public to the private corporate sector'. It promotes deregulation in order to abolish 'public control over economic activity'.102 The privatisation of development refers to the fact that the private sector has increased its share in financing large scale investments such as the case of the energy industry. The case studies show, at the national level, a reduction of the role of the state and its size together with an increase in private sector investment in energy developments. At the international level, as a result of globalisation, the private sector has also increased its share in comparison to aid programmes and investment by the multilateral development banks.

The legislation has slowly started to require that private investors ensure that besides the normal objectives of their business their project also takes care of some social impacts as well as provide some space for participation of the local population. As a result of this phenomena direct state intervention is kept to a minimum while private investors are increasingly responsible for local development. An example of this is the Pehuen Foundation and the CMPABB, in Chile, both are privately funded organizations carrying out local development activities and providing an opportunity for the participation of the local population. Given the fact that the construction of electricity infrastructure was in the hands of a private business, a number of collateral issues such as the participation of the public in this process were also in the hands of ENDESA and Pangue S.A. rather than the state. The state did play some direct role in directing public participation through the EIA of the Ralco dam. Government intervention occurred in the formal acts of public administration, such as the granting of water rights, the titling of lands and the approval of Ralco's EIA, but private organizations were in a more permanent direct relationship with the Pehuenche people. They carried the weight of organising, negotiating and executing concrete actions to meet the demands and requirements of the Pehuenche. The significance of this form of political 100 These were the Acción Popular in Ecuador and the Acción de Amparo in Peru. 101 In 1990 J. Williamson published ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ with the support of the Institute of International Education. In this book he presented what he called ‘a list of accepted policy recommendations’ (Kerner 2000: 5). These were ten general neoliberal principles in relation to fiscal discipline, public expenditure, tax reform, interest rates, privatisation, trade policy deregulation and so on. This apparent agreement of Washington based institutions on a number of economic and political policies is what has come to be known as the ‘Washington consensus’. 102 B Johnston and T Turner The Pehuenche, the World Bank group and ENDESA S.A., Report of the Committee for Human Rights, American Anthropological Association. (1998)

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participation is that they were private organizations which offered the space for negotiation and representation rather than public institutions or government departments. In this case both, the Pehuen Foundation and the CMPABB, constituted a mechanism of 'contact' between the Pehuenche and non indigenous society. Both organizations offered a concrete space for negotiation between indigenous representatives and external actors. While the points of view of these organizations might have been antagonistic on many issues, through their actions they created mechanisms for expressing political opinions and channelling social demands, thus encouraging political participation at the local level. In Ecuador and Peru, the oil industry has been more successful in avoiding responsibility for the social impact. However, current legislation has very broad guidelines on social impact. As the case studies show the hard learned lesson is that corporations try to deny their responsibility for environmental and social impact and when they do enforce measures to minimise these impacts they take advantage of their bargaining power generating some trade-offs to local communities including rural populations and indigenous peoples. THE UPSURGE OF THE ENVIRONMENTAL MOVEMENT The openness of the state and the inclusion of a large number of human rights in these countries legal framework were an invitation for the emergence of citizens organizations in what came to be known as the non governmental organizations (NGO) movement. Many citizens’ organizations were formed to promote human rights and their enforcement. This move was followed by the creation of a number of technical NGOs interested in promoting development, particularly in the agricultural sector. During the 1970s the military juntas had tried to promote citizens’ participation through grassroots organizations and second level federations that represented agricultural producers, peasants, workers and so on. In the 1980s many of these grassroots organizations moved toward a more political approach creating a space for the development of NGOs interested in providing technical expertise and resources in search of development. The growing international interest on environmental matters; the introduction of legal provisions at the national level to defend the environment; and a growing interest of citizens in steering the wheel of development and participating in the policy making environment where all factors contributing to the emergence of the environmental movement in these countries. During the 1980s a number of NGOs were created in Ecuador and Peru. In Ecuador, Fundacion Natura was the first NGO to raise the environmental banner. A number of splits from this organization favored the creation of Accion Ecologica, a more radical NGO, and a number of other technical NGOs such as Ecociencia and Maquipucuna. In Peru, Pro Defensa de la Naturaleza (PRODENA) was the first NGO to deal with environmental matters particularly in regard to natural resource management. A number of successive splits from this organization gave birth to Fundacion Peruana para la Conservacion de la Naturaleza (known as PRO-NATURALEZA), Asociacion Peruana para la Conservacion de la Naturaleza (APECO) Asociacion de Ecologia y Conservacion (ECO) and other organizations which triggered the development of the environmental movement. While some of these NGOs were oriented to on-field conservation and rural development actions, some of these NGOs were also interested in the development of the legal framework and the promotion of a national environmental policy. Some government agencies were also interested on these goals and established links with the NGO movement. In Ecuador, Fundacion Natura, CEDECO and Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología (CEDE) participated in close contact with government departments and developed a number of proposals to have a national environmental law. This organization would expand to the point that it became to be considered an equivalent of the then non-existent Ministry of the Environment.103 In Peru, during the 1980s, a proposal to create a Ministry of the Environment was later changed into the development of an environmental code, which would contain the principles and mechanisms to develop a national

103 On October 8, 1996, the newly elected government of President Abdalá Bucaram (1996-1997) established the Ministry of the Environment, incorporating the Environmental Affairs Advisory Commission and the different environmental departments within the public sector, including INEFAN. Bucaram appointed his personal friend Jaime Galarza Zavala as Ecuador’s first ever Minister of the Environment. The Noboa government (2000-2002) decided to merge the Ministry of Tourism and the Ministry of the Environment.

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environmental policy, many local NGOs such as Pro Naturaleza, SPDA and PROTERRA supported this efforts. This proposal would slowly develop during the 1980s and was finally enacted as an environmental code on September 7, 1990. In this context the 1970s proposal of creating and managing a network of natural protected areas consolidated, in 1990, in the creation of national systems of protected areas under the supervision of a branch of the Minister of Agriculture. The idea was to create a network of protected areas representative of the different ecosystems existing in these countries. The Amazon region with its biological and cultural richness and diversity was the ideal environment for the creation of natural protected areas protecting a wide number of ecosystems. However, the richness of the Amazon was also to be found in the underground with the presence of gold and oil. This richness attracted miners and oil developers into exploring for these resources inside protected areas affecting not only the environment but also the local indigenous and colonist populations. This context created a conflictive situation between the Ministry of Energy and Mines and the Ministry of Agriculture, as their responsibilities collisioned many times. In the 1980s democracy arrived in the midst of a financial and debt crisis. The new governments were interested in developing oil resources. New oil blocks were auctioned with low health, safety and environment standards as no environmental regulation existed at the time. Following the tradition of the 1970s the industry entered the Amazon region with low standards, particularly in regard to social and environmental aspects. While oil was extracted from the underground thousands of barrels of saline water were dumped into the regions' rivers, underground mud containing heavy metals were disposed into the environment and oil spills wasted millions of barrels of oil into the regions' ecosystem. These conditions affected the local populations’ quality of life, particularly the indigenous populations’ health, availability of local resources and water supply.104

This is the context of the evolution of oil policy in the Ecuadorian and Peruvian Amazon. In order to gauge the extent of the controversy between oil developers, the state, indigenous peoples and environmentalists, two case studies will give us insight into the processes by which the interests at stake operate to influence environmental policy. OIL EXPLOITATION, PROTECTED AREAS AND ENVIRONMENT IN ECUADOR

The Ecuadorian government created the Cuyabeno Wildlife Production Reserve in 1979 over an extension of 254,760 hectares of flooded tropical forests. On July 12, 1991, the Minister of Agriculture decided to expand the reserve to a total of 655,781 hectares. The reserve protects the basin of the Cuyabeno river and a part of the Lagartococha basin. The ecosystems protected are seasonally flooded forests with swamps which are flooded for up to seven months of the year. The area varies in height from between 180 and 380 meters over sea level and forms drained hills mainly composed of clay soils. Researchers have registered 10 species of primates, four species of alligators and more than 460 species of birds in the reserve.105

The Cuyabeno Wildlife Production Reserve is inhabited by indigenous people from the Cofán and Siona Secoya peoples. The Cofán are a group of 700 persons who are the survivors of different contact processes that have gradually reduced their population. The Cofán live in five communities: Chandia-na’en, Dureno, Duvuno, Sinangu‚ and Sábalo.106 The community of Dureno is located in the buffer zone107 of the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. This community has been granted an extension of 9,571 hectares. The Sábalo community is located

104 Some of the first accounts of this process were provided by J Kimmerling Crudo Amazónico (1993) and Centro Para Derechos Económicos y Sociales Violaciones de derechos en la Amazonía ecuatoriana. Las consecuencias humanas del desarrollo petrolero (1994) 105 A Garcés La Reserva Faunística Cuyabeno: Un Espacio de Conflicto y de Constitución de Nuevos Actores Sociales, (1993) at 27; Instituto Ecuatoriano Forestal Y De Areas Naturales Y Vida Silvestre Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, Dirección Nacional de Areas Naturales y Vida Silvestre (1995b) and Asanza 1985 and 1988 cited by C Castaño Situación General de la Conservación de la Biodiversidad en la Región Amazónica: Evaluación de las Areas Protegidas, Propuestas y Estrategias 1993 at 23 106 A Ruiz op cit at 652 107 This is the area surrounding a protected area which is considered to be a transitional zone where special measures are taken to ensure that activities do not pose a threat to the conservation objectives of the protected area, desirably also that the local population participates in the management of the area such as through the Comité de Gestión of the specific protected area.

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within the area of the reserve. The size of its population is between 78 people and 285 people.108 The fact that the community is located within the Cuyabeno Wildlife Production Reserve is the reason that the indigenous people have not been granted title to the land they occupy and use. The Cofán claim for land titles has been a difficult issue to negotiate. Article 71 of the Forestry Law stated that no property rights could be constituted over protected natural areas, something that the Dirección Nacional Forestal was very careful to enforce.

According to Gradwohl and Greenberg cited by Kimerling, Cuyabeno is an example of protected areas management, however, Kimerling claims that the reserve is protected only in paper because in reality it is an area open to oil exploitation. In 1972 oil was discovered in the Cuyabeno lakes. The consortium Cepe-City was established a year later to exploit the area and since then the area has been pumping oil to the Esmeraldas oil refinery in the Pacific coast. In 1991 the reserve was expanded but together with the expansion of the protected area oil exploitation occurred. Petroecuador, Petroecuador-Texaco, Clyde Petroleum and Occidental Petroleum have developed oil exploitation within the reserve.109

In 1989, Ecuador’s long history of oil production under low level and dirty standards came to a landmark point. A number of environmentalists brought a complaint to the Constitutional Tribunal arguing that oil exploration in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve was polluting the environment, affecting the local flora and fauna, and destroying the habitat of the local populations. The Constitutional Tribunal, in a pattern setting decision, decided that oil exploration should be halted. The decision was notified to the parties and the Ecuadorian environmental movement enjoyed victory for the first time. However, this victory was to last short. The President of the Republic, the Minister of Energy and Mines, the Minister of Defense and other high rank officers exercised pressure over the Constitutional Tribunal. The court met again and changed its decision requesting the Minister of Energy and Mines and the President of Petroecuador to ensure that oil activities were carried out properly and without causing any damage to the environment. In February 1992, Petroproducción110 presented to the Sub-Secretary for Forestry and Natural Resources111 an “Environmental Impact Statement on Oil Prospecting Activities”, which included areas within the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. The Sub-Secretary for Forestry and Natural Resources reviewed and approved the document. During April 1993, Arroyo Vera Ingenieros, a company contracted by Petroecuador, started to explore for oil in the Imuya, Sábalo and Paujil fields.112 The area in which the company was exploring was a fragile one, as is most of the reserve, and it was also close to the Cofán community of Sábalo. Randy Borman113, leader of the Cofán Community of Sábalo, wrote to Petroproducción to complain about the presence of oil company workers in the area who said they were authorized to operate there. Borman claimed that the Sábalo community had not been consulted about the plans for oil exploration. The indigenous complaint was also directed to the Head of the Cuyabeno Wildlife Production Reserve who, in turn, reported to Jorge Barba, Head of the Ecuadorian National Forestry, Protected Areas and Wildlife Institute, the presence of Arroyo Vera workers installing the Sábalo and Imuya oil wells and camps.

The Minister of Agriculture wrote to the Minister of Energy and Mines to explain that these activities had not been authorized by his sector, that he had therefore ordered that the activities be suspended and that he had instructed his sector to start an administrative procedure to deal with this breach of the law. However, despite this display of interest by the Minister of Agriculture, oil exploration activities continued in the area.

108 A Ruiz op cit at 650 and A Garcés op cit at 28 109 As reported by J Kimerling op cit 110 A subsidiary of Petroecuador responsible for oil production activities in areas in which Petroecuador has concessions. 111 On September 14, 1992, the Law creating the Ecuadorian National Institute of Forestry, Protected Areas and Wildlife integrated the Sub-Secretary for Forestry and Natural Resources of the Ministry of Agriculture and Livestock into its structure. 112 I reported these issues in Comisión Ecuatoriana de Derecho y Ecología Antecedentes sobre la exploración petrolífera de los pozos Sábalo, Imuya y Paujil en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (1993) 113 Son of U.S. missionaries, born in the Cofán Community of Sábalo.

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At this stage the Minister of Agriculture invited representatives from the indigenous communities, the INEFAN, Petroproducción and Petroecuador, scientists, ecological groups and the tourism industry to meet and present their views on the case. Meetings were held during May 1993 but no definite decision was taken. Local tourism operators opposed oil activities in the reserve due to the high sensitivity of the fragile ecosystem of flooded forests and argued that the area was more valuable as a tourist destination than as an oil block. In June, Pedro Proaño, a tourism operator heading the Committee for the Defence and Sustainable Development of Cuyabeno, wrote to the Minister of Defence to request that he intervene to suspend helicopter support to Arroyo Vera Ingenieros in order to restrict their access to the Sábalo oil well area. A representative of the minister answered that air support had been arranged between Arroyo Vera Ingenieros and a private operator as a commercial operation, and that the Minister of Defence could not intervene in such a contract.

On June 6, 1993, INEFAN’s board met and after a long debate over the many issues at stake decided to deny permission to Petroecuador to continue oil exploration activities in the area. This was the first time that an oil company had been required to stop oil activities on the grounds of the violation of environmental regulations.

President Durán Ballén visited the Cuyabeno reserve and inspected the oil operating conditions in the area. On August 20, 1993, he wrote to Petroecuador’s Executive President overriding INEFAN’s decision to stop oil activities in Cuyabeno. He said that the company could resume their activities in the Sábalo, Paujil and Pañacocha fields because, in his opinion, to continue oil exploration activities in the area would not mean any damage to the reserve. This decision did not consider that between 1991 and 1993 five oil spills had occurred in the north-western part of the reserve and that these spills had polluted the rivers and the Cuyabeno lakes, affecting the local population and the activities of tourism companies that operated in the area. Pressured by President Durán Ballén’s intervention, INEFAN’s board reconsidered its decision of June 6, 1993, and authorized exploratory activities in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve.

On October 28, 1993, forty Cofán men, women and children occupied the drilling installations of Petroecuador on the Paujil oil field located in the Sábalo community. The indians instructed the workers to stop their exploratory drilling and to listen to their concerns. Within hours, representatives of the company arrived in the area to initiate negotiations with the Cofán. This was the second time in that year that the Cofán had taken forceful measures against oil activities: earlier in the year they had burnt a Petroecuador wooden drill site, forcing the company to abandon it.

The negotiators for the oil company communicated with their head office in Quito where officials agreed to provide US$ 10,000 worth of solar panels but denied the Cofan demand to have the right to withhold authorization of further exploration, to have access to environmental and social impact information and to participate in the environmental monitoring of oil activities. The Cofán people demanded that a more senior officer be sent to negotiate or else they would paralyze the project again. In fact, oil activities continued and the indigenous population continued to negotiate their differences at the local level.

In January 1994, Petroproducción presented an ‘Environmental Impact statement for Seismic Prospecting’ to INEFAN. This document was in support of a request for authorization to carry out telemetric digital prospecting over an extension of 1,000 kilometers, including the Cuyabeno Wildlife Production Reserve and its buffer zone. This exploration project had an estimated cost of US$ 15 million and another US$ 26 million were to be invested in the production phase. The environmental assessment was approved and the China Petroleum Company initiated exploratory activities in the area.

The environmental unit of Petroecuador produced a report in March 1995 on the seismic activities carried out by the China Petroleum Company, in which they identified breaches of the environmental standards and health and safety regulations. INEFAN’s board considered the report but decided to authorize oil prospecting on the condition that the company fulfill the requirements of the Ministerial Agreement 621, Environmental Regulations for Oil Activities in Ecuador114, and INEFAN’s own environmental regulations on oil activities.

114 Ministerial Agreement 621, Environmental Regulations for Oil Activities in Ecuador, was published in the Official Register No. 888 of March 6, 1992.

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INEFAN’s board met again on June 8, 1995, and authorized Petroecuador to prospect for oil in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve. However, INEFAN’s resolution contained some conditions. Petroproducción had to form a commission comprising representatives of the environmental unit of the Ministry of Energy and Mines, INEFAN, Petroecuador’s environmental unit and the CEDENMA to measure and analyze the negative environmental impacts of oil prospecting in the Reserve.

The Cofán people continued to monitor the activities of the China Petroleum Company in the Reserve and approached it to dialogue about the problems that they had experienced as a result of exploratory activities. On July 20, 1995, the Cofán Indigenous Organization (ONICE) wrote to the Minister of Energy and Mines to inform him that in negotiations with the China Petroleum Company the latter had agreed to stop all seismic activities in the area and initiate negotiations with Petroecuador on the compensation to be paid for the damages caused by the China Petroleum Company to Cofán property. Petroproducción agreed to stop seismic activities in Dureno and compensate the community according to the standards set out in the contract between the China Petroleum Company and Petroecuador. Delegates from the Cofán community of Dureno met with the Sub-Manager of Exploration and Development of Petroproducción to negotiate their complaints about oil activities in the area. They finally agreed to a compensation of US$ 350 for the damages caused by the installation of seismic lines PE-95-1135 and PE-95-2090.

Concurrently, a revised version of the environmental regulations for oil activities was approved by President Durán Ballén. Executive Decree 2982 expanded the environmental assessment provisions established by the 1992 regulations, recommended the use of biodegradable products and the use of international safety regulations in air transport, introduced the payment of compensation to indigenous and non-indigenous peoples affected by oil prospecting and granted a citizen’s right to denounce to the Sub-Secretary of Environment of the Ministry of Energy and Mines any case of oil pollution.115

In September 1995, the Director of the Protected Areas and Wildlife Division of INEFAN, asked Petroecuador’s President, to suspend oil prospecting in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve and requested that INEFAN’s board reconsider Resolution 004. He based his request on the fact that the company had breached environmental regulations in the performance of seismic activities.116 The China Petroleum Company’s response was to continue seismic exploration on the grounds that only INEFAN’s board could review its resolution 004 and order a suspension.

The ‘Amazon for Life’ Campaign and the ‘Agrupación por la Defensa del Cuyabeno’ wrote to INEFAN’s Executive Director to request the suspension of oil prospecting activities in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve and the review of INEFAN’s Resolution 004. Jorge Barba, head of INEFAN, declared that the Reserve had been affected by the prospecting activities of the China Petroleum Company.117

Different departments of the Ecuadorian government have recognized that oil activities have had negative environmental impacts on the conservation of protected areas. Since 1985, when the first regulation was approved, the number, detail and characteristics of the legislation have steadily increased, requiring the participation of different government departments. However, their general nature and the lack of monitoring and evaluation mechanisms had not contributed to reducing negative environmental and social impacts. Initially, the assessment of environmental impacts had been a matter decided exclusively within the energy sector and its internal environmental unit.

The introduction of these legal standards fostered the incorporation of environmentally friendly practices, such as a ten million dollar reinjection plant built by Petroecuador (information 115 Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia de la República and Ministerio De Energía Y Minas Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el Ecuador 1995 116 R Ulloa Oficio 884 INEFAN/DNANVS, from Roberto Ulloa, Director of Natural Areas and Wildlife, to Jorge Barba, Executive Director of INEFAN, September 14, (1995) and Instituto Ecuatoriano Forestal Y De Areas Naturales Y Vida Silvestre Informe de la Dirección Nacional de Áreas Naturales y Vida Silvestre sobre la Prospección Sísmica en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (1995) November 10 117 Rainforest Action Network Ecuador cancels rights of State oil company to drill in Wildlife Reserve, December 11, (1995), http://www.wideopen.igc.apc.org/ran/ran_campaigns/amazonia/victory1.html

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gathered during field work). In July, 1996, Petroecuador announced that it had chosen Sipetrol to build a gas processing plant on the Secoya oil field in the Cuyabeno Wildlife Production Reserve, an area where gas had previously been released into the environment. The decision was in response to increasing pressure from the indigenous population to improve environmental conditions in oil production activities, especially in protected areas.118 The plans were to initiate the works in August, 1996, and have the plant completed by mid 1997. PROTECTED AREAS, OIL AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN PERU.

Located in the northern Peruvian Amazon, the Pacaya Samiria National Reserve comprises parts of the provinces of Loreto, Requena, Ucayali and Alto Amazonas. The reserve is set over the basins of the Pacaya and Samiria rivers and limited by the Marañón and Ucayali rivers. These latter rivers met in the extreme north of the reserve to form the Amazon river. The average temperature in the area fluctuates between 20º to 33ºC with an average rainfall of 2,000 to 3,000 mm. A 93% of the reserve is constituted by flooded lowlands. The reserve covers an area of 2´150,770 hectares characterized by its great extension, its low pendant terrain subject to floods, a network of rivers that constitute the highest river density in the lowland Peruvian Amazon, and its permanent evolution due to hidro-geo-morphological changes.119

In 1940, the Peruvian government declared the Pacaya River a protected area in order to promote the valuable aquatic resources of the basin, among them fish species such as Arapaima spp. which was highly valued in national and international markets. Over the years different governments increased the protected area and incorporated the basin of the Samiria river. Supreme Decree 016-82-AG/PE increased the protected area in 1982 to an extension of 2‘080,000 hectares of flooded tropical forests, which makes this the biggest protected area in the Amazon basin.120 The protected area is dedicated to the conservation, research and management of the natural resources of the area and the socio-economic development of the local colonist and Cocama Cocamilla populations through the rational use of the local resources and tourism. The reserve contains more than 150 large lakes and a dozen smaller rivers that add up to 1 percent of the reserve’s area. However, due to the high variation in the rising and falling water levels, only 13 percent remains unflooded year-round. The basins of the Pacaya and Samiria rivers produce 300,000 metric tons of fish per year The fauna comprises 330 species of birds, 193 species of fish, 55 species of amphibians, 40 species of reptiles and 79 species of mammals, among them some species in risk of extinction, such as the Black Maquisapa monkey (Ateles paniscus), the Yellow Breasted Maquisapa (Ateles beltzebuth), the vulgar Choro monkey (Lagothrix lagotricha) and the River Wolf (Pteronura brasiliensis). A population of around 77,000 people inhabits the reserve and its area of influence Approximately 55,000 live in almost 100 settlement within the reserve and operate in subsistence and market economies that use the local natural resources.121 This population is mostly comprised of colonists, however, some native Cocama Cocamilla live in the area.122

In the 1970s the region was opened to oil exploration and Petroperu established several oil wells in oil block 8/8x. Between 1973 and 1976 11 oil wells were drilled in Yanayacu and 6 remained active during the 1990s.123 Inside the reserve only the Yanayacu well remained operative in 1994.124 Yanayacu produced formation waters with a high content of pollutants. Oil

118 International Gas Report ‘Ecuador/Process: Plant will cut gas flaring’ International Gas Report (1996) No. 304, July 19, pp 30 http://www.nisc.com/scripts/login.dll 119 M Rodríguez Achung et al La Reserva Nacional Pacaya Samiria. Realidad y Perspectivas (1995) 120 Castaño op cit at 45-51 121 World Wide Fund For Nature-DK And AIF Programa Pacaya Samira, Mid-term report (1996) 122 C Schmidt-Lynch 'Myth or mammal? In search of the Amazon's "God of the Waters" Jungle Dolphins' in Nature Conservancy (1994) Vol 44 No. 2 March/April, pp 16-23; Comisión Amazónica De Medio Ambiente Y Desarrollo Amazonía sin Mitos (1992); Rodríguez Achung et al op cit at 33; Peruvian Web Page Principales Áreas Naturales Protegidas (1997) http://www.ejetres.com.mx/embajada-peru/12a.htm#anchor542800 123 Petroperu Respuestas a preguntas de la Señora Adriana Von Hagen de The Andean Report, Fax September 4 (1991) 124 Schmidt-Lynch op cit at 22

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spills during production had partially affected the northwestern part of the reserve and damaged the vegetation.125

The Peruvian Amazon Research Institute studied in 1985 pollution caused by Oxy in the oil area of the Pacaya Samiria National Reserve. It reported that it had occurred in an area of rapid waters with the mobilization of enormous masses of water, with a resulting great power to dilute pollutants; it reported that some aquatic environments presented high concentrations of cloruros, some 240mg/l; high concentration of high phosphates in rivers Tigre and Corrientes with 60 and 56 mg/l: that Pasto Cocha, Samiria, Yurac-Yacu, Macusari and Caño Inglés had small pollution of Cr+6; that there were sediments of oil in Pasto Cocha damaging fisheries through bad flavors in the meat or the moving of species to other areas; that fisheries had been reduced in their amount and number of species due to the installation of a platform in lake Pasto Cocha and the development of oil and human activities in the area.126

In 1990, the long process of developing an environmental code carried out during the 1980s in Peru crystallized in this country's first Code of the Environment and Natural Resources. These were a set of guidelines promoting the development of national environmental policy, the conformation of a national environmental authority, citizen participation, and rules regarding the management of natural resources. The approval of the environmental code sparked a bitter debate between government agencies and environmental NGOs supportive of the measure and representatives of the oil and mining industry. The latter argued that Peru was undergoing such economic hardships that it was not prepared to implement costly environmental management regulations. The government, counting on the support of international organizations such as, the Inter-American Development Bank and the International Union for the Conservation of Nature, argued that this was a unique opportunity to take a step forward in the search for sustainable development. New technologies and procedures would improve the country's production and would attract international cooperation.

On April 4, 1991, President Alberto Fujimori (1990-2001) signed Supreme Decree 008-91-EM/VME authorizing the conformation of oil block 61, approving the contract to operate the block by Texas Crude Exploration Inc. and authorizing the Vice Minister of Energy to sign the contract with the oil company. The decree was signed by the Ministers of Economy and Energy. The decree had made a particular interpretation of article 72 of the Environmental Code and had not mentioned article 71. The decree had not considered that to be valid it required the signature and approval of the Minister of Agriculture, who had jurisdiction over the national reserve. Block 61 overlapped on a 75% of its extension with the Pacaya Samiria National Reserve. According to Supreme Decree 160-77-AG and article 71 of the Environmental Code it was not possible to exploit non renewable resources in a protected area. Moreover oil activities in the Pacaya Samiria Reserve had already had a negative impact in the reserve. The Head of the General Directorate for Fauna and Flora suggested that the Pacaya Samiria National Reserve should be excluded from block 61.127

Environmental NGOs and indigenous organizations ran a campaign to pressure the government and Texas Crude not to pursue the offer. These organizations linked up with US NGOs to raise international support as a result of which US congressman Edward Kennedy intervened to express his concern to the company and the Peruvian government (Interview 1). The Inter-Ethnic Association for the Development of the Peruvian Jungle, an organization representing indigenous communities from all over the Peruvian Amazon published on May 19, 1991, their disagreement with the exploitation of block 61. Their comunicado indicated that there were 180 indigenous communities within the Pacaya Samiria National Reserve which could be affected and that these communities and other citizen groups had not participated at all in the decision about exploiting block 61. This fact violated the nature of environmental rights which had citizens as the main subjects of environmental rights. During May the Minister of Agriculture expressed that he did not agree with the operation of an oil block in the reserve. This opinion

125 WWF-DK and AIF op cit 126 Instituto De Investigaciones De La Amazonía Peruana Proyecto Contaminación Ambiental por Actividades Petroleras en los Ríos Samiria y otros (1985). 127 Ministerio De Agricultura Letter 146-91-AG-DGFF (1991)

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basically split the cabinet in two groups, the Minister of Energy and Mines supporting oil exploration and the Minister of Agriculture defending the Reserve.128

The Peruvian Environmental Law Society - SPDA - argued that no international institution such as the World Bank or the InterAmerican Development Bank would support the exploitation of Block 61 including the Pacaya Samiria National Reserve.129 This opinion summarised the environmentalists view that the reserve was valuable in itself and that it could yield more profit by not exploiting oil resources but using the renewable natural resources. This is the alternative point of view to that of short term economic profit which was argued by the Minister of Energy and Mines and Texas Crude Exploration Inc.

On May 16, 1991, the Regional Assembly of Loreto made public their opposition to the contract with Texas Crude. The Acuerdo Regional 045-91-ARA said that it sounded as an illusion to say that the government had considered environmental protection clauses in the contract when the experience in the region was that oil exploration had carried great damages in the region.

On May 23, 1991, the Cámara de Diputados made an interpretation of the Environmental Code and expressed that Supreme Decree 008-91-EM/VME had made a very particular interpretation of article 72 of the environmental code and had obviated the regulation of article 71 which expressively prohibited the exploitation of non renewable natural resources in protected areas. The interpretation was made through a ‘moción de orden del día’ (a statement by Congress) by some 18 deputies led by Guillermo Del Solar and Julio Díaz Palacios.

The SPDA wrote to Texas Crude Exploration Inc. indicating the high risks of a contract affecting the Pacaya Samiria National Reserve. The SPDA networked with the Natural Resources Defense Council and the Rainforest Alliance Network to press Texas Crude in the US to prevent their participation in block 61. Texas Crude answered in a somewhat sarcastic letter recommending SPDA to take further action on many regards to the oil block 61. Gestión, a newspaper aimed at business people, reported that the SPDA had threatened Texas Crude with legal action, but what the letter did was to advise the company about the risks that signing the contract would expose it to.130

A group of environmental NGOs comprising the SPDA, the Amazon Association, the Ecology and Conservation Association, the Knowledge Institute, the Development and Conservation Institute and the Peruvian Foundation for Nature Conservation (Today known as Pro Naturaleza) coordinated actions to proclaim their opposition to the contract with Texas Crude.

A series of comunicados by environmental organizations warned public opinion that: 1.- the reserve was the habitat of a number of species whose scientific, economic and cultural values constituted the main hydrobiological resources bank with an annual production of 8,700 metric tones; 2.- the reserve is not the only place to carry oil activities but there are other 74 million of hectares to be exploited; 3.- the decision to exploit block 61 affected the international credibility of the Peruvian government on environmental matters; 4.- no international finance organization would support the effort to exploit block 61; 5.- Pacaya Samiria had received and will continue to receive international cooperation assistance as a reserve; 6.- the environmental code forbad oil activities within natural protected areas; 7.- the Minister of Agriculture, the competent sector to authorize any activities within the reserve, had opposed oil activities.

The environmentalists argued that the reserve produced fisheries for an annual $ 80’342,022 (8,700 metric tones) with a potential to increase an additional 50% without affecting the resource. The reserve also produced timber for an annual $ 2,322’317,442. Apparently the production of three years was enough to surpass a five years investment by Texas Crude.131

On June 13, 1991, the people of Iquitos organized a strike to express their disagreement with oil activities in the reserve. In the event participated popular, environmental and professional groups, gathering a crowd of 5,000 people. The Regional Government expressed in a comunicado that they requested the national government not to sign the contract with Texas Crude and demanded of Petroperú the 10% oil royalty long due in other oil blocks in the region.

128 La República ‘Contrato Divide a Ministros’ Sunday May 19, p 1 and 4; and ‘Iquitos dijo no al contrato con Texas Crude y paralizó actividades’ (1991) Friday June 14, pp 8 129 J Caillaux 'Nadie sabe para quien Trabaja' La República (1991) Thursday May 30 p 19 130 Gestión ‘Sociedad Peruana de Derecho Ambiental amenaza a Texas Crude’ Thursday, June 20 (1991) 131 P Solano Pacaya Samiria: El Petróleo o la Vida? (1991)

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Environmentalists, indigenous peoples and the population of Loreto argued that the National Reserve was producing resources to supply the cities of Iquitos, Yurimaguas and Nauta in amount that surpassed the benefits offered by oil exploration. As a result of public discussion over the convenience or not of carrying oil activities within the Pacaya Samiria National Reserve, and, after carefully considering the pressure exercised by environmental and indigenous organizations in Peru and the US, Texas Crude decided not to pursue the offer to exploit oil block 61.132

Government officials supporters of the contract with Texas Crude were uncomfortable with the result of the conflict. Politicians of the government and other groups were upset with the environmental NGOs sector and their victory over the issue of block 61. To promote foreign investment and privatization the government, with Congress authorization, enacted a group of laws, such as Legislative Decree 653, Law for the Promotion of Investment in the Agrarian Sector, Legislative Decree 655, Law for the Promotion of Investment in the Oil Sector, Legislative Decree 708, Law for the Promotion of Investment in the Mining Sector, Legislative Decree 757, Framework Law for the Growth of Private Investment.133 Between 1991 and 1993 a third or the regulations of the environmental code were overruled, modified or eliminated in order to foster foreign investment, minimize environmental impact assessments in new developments and reduce environmental requirements. Moreover, the regulations required for the code's implementation that at the time were being drafted were never enacted. The principal modification to the environmental code was the dismantling of the centralized environmental authority and the confirmation in Legislative Decree 757 that environmental matters would be a separate responsibility of each government sector (Interview 2).

As a result of the conflict over oil exploitation within the Pacaya Samiria National Reserve and, probably, to avoid another conflict such as in this case, the new investment promotion laws abolished article 71 of the environmental code134 and modified article 72 to indicate that in case of oil exploitation within protected areas the project should contemplate the duty to carry out environmental impact statements and the costs of environmental repair.135 However, the oil sector has maintained a policy of avoiding oil operations within protected areas and introducing improvements in environmental standards and the regulations governing oil activities (Interview 3). The new regulations included the requirement to coordinate with the local indigenous communities and with INRENA, the government department responsible for protected areas, before the oil sector authorized the oil concession.

Despite the fact that the Fujimori’s government overruled one third of the environmental code through investment promotion laws, the 1990 Peruvian environmental code triggered a process of development of environmental standards and regulations in every sector. In the oil sector, Supreme Decree 46-EM of 1993, Environmental Regulations for Oil Activities, set up a number of new regulations introducing community consultation, compensation, waste management among other tools. These regulations were developed with the help of foreign specialists brought from countries, such as USA, Canada and Australia where environmental requirements were stricter. In fact, the oil sector is the one that has developed the most comprehensive environmental law framework and is enforcing it successfully. However, most of these advancements are still minimal and operate with difficulties at the local level, therefore, there is a need to expand and strengthen this advancements, for instance, through introducing monitoring and evaluation mechanisms to minimize negative environmental and social impacts. But this will depend on the ability of environmental and indigenous groups to negotiate and obtain positive responses from the business community and the government.

*

132 M Scurrah Lessons from environmental struggles in the Andes (1995) 133 Sociedad Peruana De Derecho Ambiental Código del Medio Ambiente: Actualizado, Concordado y Comentado (1992) 134 Article 71 was abolished by the first final article of Legislative Degree 653, Law for the Promotion of Investments in the Agrarian sector. Article 72 was modified by article 12 of Legislative Decree 655, the Law for the Promotion of Investments in the Oil Sector. 135 Sociedad Peruana De Derecho Ambiental Equilibrio, Boletín de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (1995) Vol 1, No 1, September

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In the case of the environmental and social impacts of energy development, the case studies show how the process of development of the legal framework evidenced some tension between the text of the law and enforcement of the social fact.136 On one hand, there is the normative text, the letter of the law, expressing the results of the political debate and parallel to it runs the social interpretation of the facts, the interpretation done by politicians, private sector, NGOs and the general public. LESSONS AND FINDINGS The observations of a number of common issues in the study and the evolution of these environmental conflicts in Ecuador and Peru during the 1990s suggest a number of lessons and findings. Lessons in the global context. These lessons deal with the role played by the global environmental policy context. Although the global context does not determine the national context, the interaction between both spaces suggests some lessons relevant to the issue of sustainable development.

Lesson 1.- If we want to further promote sustainable development we have to take advantage of the opportunities provided by the strong synergy between national and international factors supporting the development of environmental policies, as the case of the development of international and national law frameworks exemplifies.

At the international level these factors include: a. the emergence of an international environmental law discourse and legislation, b. the relationship between national and international NGOs, c. the relationship between environmental and indigenous peoples’ NGOs, d. the emergence of an international development bureaucracy more receptive to addressing environmental and social issues. However, international factors in themselves do not explain the environmental policy

developments in Ecuador and Peru because, as it is possible to observe in the case studies, there are a number of complex factors and interests interacting at the national level.

At the national level we have: e. the pressure from environmentalists and indigenous peoples’ organizations

demanding the enactment and enforcement of environmental regulations to control tangible negative impacts.

f. the interest of government in minimising environmental conflict by laying a legal foundation that adequately addressed the environmental and social impacts of development amidst a policy environment influenced by economic, political and social interests.

g. the action of the general public which became progressively more involved and more demanding of answers from governments. This general public also contributed to setting up the environmental agenda of the different states.

h. the business sector, which preferred to move from discourse to action to develop environmental policies in order to avoid surprises and to better care for their interests in environmental management. An example of this can be the series of meetings organised by ‘Mining, Minerals and Sustainable Development’ and effort to argue for a sustainable mining.

In the three countries this mobilization suggests a growing concern with environmental matters and indigenous peoples’ rights, and shows that civil society was ready to take action to support its demands. As democratization spread over the region, civil society felt more confident about demanding government action in response to its environmental concerns. Lesson 2.- If we wish to foster sustainable development in the future, the WB, the IADB and other international financial institutions will increasingly need to use and respect environmental considerations in the financing of development. However, we need to bear in mind that these are not neutral actors because, as pointed out by Silva, they limit the action of the more alternative environmentalists137. 136 J Habermas Between Facts and Norms (1997) pp 1-9 137 E Silva 'Environmental policy in Chile: the politics of the comprehensive law' in eds F Fischer and M Black Greening Environmental Policy: The Politics of a Sustainable Future (1995) pp 104-126

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The WB has developed an environmental and social framework and continues to improve its mechanisms and standards. Moreover, the bank claims that it has adopted sustainable development as a cornerstone of its activities. This means that the Bank gives environmental and social matters a high priority in its activities and is in favour of the minimization of environmental and social impacts in the projects it funds. Findings and lessons on the role of civil society organizations This section presents a number of findings and lessons that explain the role of civil society organizations and the relations between civil society organizations and other environmental policy actors.

Finding 1.- An important finding is that in both countries studied environmental NGOs, indigenous peoples’ movements and business organizations acted on the basis of participating within democratic structures, that is, they relied on the system's capacity to process their demands. These organizations exercised citizens’ rights within formal democratic structures: a. they initiated legal actions, b. they requested hearings with government officials, c. they demanded participation, and d. they aimed to modify the policy framework. Although at some point the Cofan carried out violent actions, they had clear demands for political participation in oil sector policy that had not been heard. These organizations' participation not only generated new forms of political participation alternative to that through political parties but also enhanced democracy by broadening civil society’s participation within national politics. I agree with Scurrah that NGOs have emerged 'as a powerful social and political force in both repressive and non-repressive contexts over the past twenty years'. These organizations' legitimacy has largely been based on a non-political, non-partisan approach in a context in which political parties have followed a pattern of debilitation.138 This says a lot about the way in which the state allows civil society participation. In Peru civil society participation in the EIA process has been reduced to attending a public audience or having access to a copy of the EIA. There is a need to develop public participation mechanisms in the design, assessment process, and monitoring and evaluation of the environmental and social impact regulations in place for extractive industries. Although participation cannot solve all problems, and being aware that inclusive planning and allocation of services can be distorted, it can still be a useful tool to improve accountability in the decision making process if used with caution among other technical and financial instruments.139 Finding 2.- Another important finding at the national level is the significant alliance between environmental NGOs and indigenous peoples’ NGOs in defense of the environment, as the three case studies show, which confirms Scurrah’s suggestion that building alliances is a crucial factor140.

This alliance, sometimes explicit and sometimes implicit, shows the relevance of social movements and their impact on Latin American political action. The success of these social actors suggests the effectiveness of new forms of political organization that have left aside the mediation of political parties in order to act directly on the state and press for political responses.

Finding 3.- Environmental NGOs, despite their limited resources, play a key role in conflicts as they advance the environmental movement cause. Ecological Action and OINCE in Ecuador, and the SPDA and AIDESEP in Peru, each with its own particular approach and style, played a key role in advancing an environmental and indigenous peoples’ point of view. Of course, these organizations were not alone. They received the support of a large number of NGOs whose networking contributed to the formulation of an 138 M Scurrah ‘De-Militarising and Re-Politicising Democracy in Latin America’ in Political Expressions (1996) vol. 1, No. 2 pp 67 139 D Porter and M Onyach-Olaa ‘Inclusive planning and allocation for rural services’ Development in Practice (1999) Vol 9 No. 1 & 2, February at 56 140 M Scurrah Lessons from environmental struggles in the Andes (1995)

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environmental movement point of view. Each environmental conflict involved the participation of a wide range of NGOs. However, some of them served as focal points for networking and played a leading role in a particular conflict. Ecological Action is an activist organization that trains and educates its activists. The SPDA is a professional team of lawyers with a strong emphasis on lobbying. The Sábalo community is a small local level organization that took its struggle into the national political space. In the Peruvian case the lack of a local indigenous organization at the time favoured the participation of AIDESEP, a national level indigenous organization. Finding 4.- Besides the obvious environmental impacts reviewed in the case studies, the main impact of these environmental conflicts was the cultural impact on the indigenous population. In the three cases, environmental and social conflict was the result of the encroachment of the national society on the indigenous population.

The government’s legal and political framework for development had not properly considered the issue of the rights of local populations. The legal framework was more oriented to regulating the relation between the state and private investors, but there were no clear regulations to ensure respect for the rights and property of local populations. As such, the legal framework was an invitation to conflict and abuse. The government had overlooked the existence of stakeholders who were crucial to the success of any of these enterprises.

Despite the importance of the cultural impact, the legislation has not adequately addressed this issue. The development of legislation to address environmental concerns in development projects has not proceeded together with the development of legislation to adequately address cultural and social aspects. The concerns with the cultural impact of investment projects are still developing and so there is a need to strengthen the consideration of and respect for cultural and social rights. Thus, the formulation of legislation addressing cultural issues is something that we will probably witness in the first decade of the new millennium. In Peru, Supreme Decree 46-93-EM, the Environmental Regulations for Oil Activities, introduced an article addressing the impact on indigenous peoples and peasant communities. Article 12 states that 'when a project can affect native or peasant communities the EIA should include the necessary measures to prevent, minimise or eliminate negative impacts on the social group, their culture, their economy and their health'. This is a very broad statement which in the end allows everything and guarantees nothing. Fortunately, Peru has ratified ILO covenant 169 which is in force since February 2nd, 1995 and has constitutional status141. Therefore, ILO 169 is above Supreme Decree 46-93-EM in the structure of Peru's legal system. A similar case is that of Ecuador where ILO 169 is also above the regulations of the oil sector. The entry in force of ILO 169 in Ecuador and Peru meant the automatic modification of oil, gas, forestry, agrarian, mining and fisheries legislation in the sense that the regulations will be interpreted respecting and enforcing the applicable stipulations of ILO 169. In this same line there is a recent ILO ruling in support of the acción de amparo obtained by the Shuar (FIPSE) in Ecuador preventing oil companies from negotiating with individual communities. Finding 5.- In the 1990’s the defense of the right to land was presented by the indigenous population as the defense of the environment. This change from the right to land to the right to the environment is apparent so long as we understand that indigenous peoples have been demanding in all these decades their right to manage their territories. Indigenous peoples have always demanded their right to manage a number of resources as their vital space. However, legislation has always tried to foster the 141 See J Dandler et al Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible (1998) at 1, 105. The Peruvian Constitution states in final article 4 that 'the regulations regarding the rights and liberties that the Constitution recognises are interpreted in conformity with the Universal Declaration on Human Rights and the treaties and international agreements on these matters ratified by Peru'. This rule has to be interpreted considering article 2 of the Constitution, which guarantees every person a number of rights, and article 3 which states that 'the list of rights stated in this chapter does not exclude other rights that the Constitution guarantees or other of similar nature or that are based in the dignity of man, or in the principles of people's sovereignty, the democratic rule of law and the republican form of government'. This means that all human rights are protected by constitutional guarantees, such as acción de amparo, habeas data, acción popular, acción de inconstitucionalidad and acción de cumplimiento. Therefore all human rights treaties or agreements have the level of a constitutional norm.

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agricultural use of the land in detriment to and exclusion of other agrarian uses, such as the management of forests, wildlife, non timber products and so on. Finding 6.- The current situation of indigenous peoples is the result of a historical process of political marginalization, geographical isolation and economic dispossession. With regard to their geographical isolation, indigenous peoples have been pushed to the edges of national society and forced to live on the fringe of rural societies. In the case of the Cofan, the Cocama Cocamilla and ribereños142, the area where they live is so exotic to a western mind that it is considered a wildlife production reserve. This categorization has both positive and negative implications for the indigenous peoples. On the positive side: a. there are a number of resources, such as wildlife, forest, and non timber resources, available for the use of this population. b. indigenous peoples are able to reproduce a centuries old pattern of life that would be impossible to reproduce in an urban area. c. the relative isolation of the area ‘protects’ them from the difficulties usually associated with more densely populated areas. On the negative side: d. the fact that the area is a wildlife reserve prohibits land titling in favour of the Cofan and the Cocama Cocamilla, although most people understand that this is their traditional homeland. e. the isolation and remoteness of the area also means lack of access to the local level of political decision making so that there is no city council responsible for local management, or any political institution able to process local citizens' claims. This has a negative side effect in that the indigenous peoples are left alone to solve all their problems while a more urbanised community would have the support of the local city council. But, again, the positive side is that the indigenous peoples are left alone to decide their own future without any intervention from other local populations, such as colonists. However, there is an increasing number of indigenous peoples that live with colonists. f. there is no intermediary between these local populations and powerful external actors, such as oil companies. This fact makes them more vulnerable to external pressure and also forces them to ‘produce’ human resources able to represent them and to carry on successful negotiations in western terms. With regard to economic dispossession, these populations have access to natural resources for their subsistence as long as they remain as part of the natural protected area. However, if an external actor decides to make use of some of the local resources or an indigenous person decides to move to a more urbanised area they will lose their right to use the land. Finding 7.- One central problem in the constitution of indigenous groups as political actors is the question of representation. Indigenous groups, as is the case with many social movements, ‘lack authoritative, hierarchical structures of representation’. It is very difficult for culturally distinct communities to choose leaders that are representative of the groups’ value structures and perception of their problems and that are effective in the arena of political representation and negotiation. I suggest that this is one of the concerns generated by the transition from premodern to postmodern indigenous representation.143 Lesson 3.- If we are to promote sound environmental policies we have to consider the extent of the compromise between governments and the business sector; most governments are interested in energy developments even at the cost of negative environmental and social impacts. The companies involved, firstly, denied the importance of environmental and social matters and then claimed to have adequately addressed those issues and lobbied governments to avoid or reduce their responsibility. In Ecuador, the conflict between environmental concerns and economic development in the case of oil exploration was solved by President Sixto Durán Ballén in favour of oil exploitation. The Durán Ballén administration modified the hydrocarbon legislation to ‘allow for easier

142.- Ribereños are mestizos that have incorporated into the seasonal resource use patterns of Amazon tropical lowlands. 143 This statement follows the line of argument suggested by A Brysk ‘Turning Weakness into Strength. The Internationalization of Indian Rights’ Latin American perspectives (1996) issue 89, Vol 23, No. 2 Spring, pp 38-57

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exploitation of national resources’.144 President Durán Ballén intervened in support of oil companies in a local dispute and in the international arena favoured Texaco's position in a New York court. In the Peruvian case, the Fujimori government aimed to attract foreign investment to develop oil resources at the cost of environmental care and regulations. In fact, the government abolished article 71 of the environmental code which banned oil activities inside protected areas. In both cases studied, governments were supporters of energy production at the same time as they were concerned with developing a legal environmental framework. Both needs apparently clashed when we look at how each particular environmental conflict evolved. This fact was also reflected in the cabinet where contending positions were represented in the points of view of the Minister of Agriculture and the Minister of Energy and Mines. But if we look at how the environmental law framework developed we can see the development of a legislation that is stricter and that allows some degree of civil society participation. Lesson 4.- Another lesson is the contribution of NGOs to building social capital, organizations involved reached the local population in an effort to help them organise, train and produce new human resources able to carry out local development and defend their interests. The term social capital has been used in reference to values, informal and formal organizations, networks linking people, networks linking organizations and national institutions. Bebbington and Perreault define social capital as ‘composed of and inheres in the combination of civil society organizations and the networks linking these organizations and the individuals within them to other organizations and individuals’.145 Thus, social capital has been understood as comprising six different forms: family and kinship connections, social networks or associational life related to groups or organizations; cross-sectoral linkages, or networks of networks that link organizations of state, market and civil society around problem solving tasks, political capital; the informal relationships and norms that link civil society and the state, and which determine levels of social control over the state; the institutional and policy framework regulating public life; and social norms and values, such as trust.146 The theoretical framework of social capital suggests that social networks and other forms of association in civil society affect the way in which markets and states operate at the same time that they are affected by states and markets. As a consequence of this, they influence the social distribution of the benefits of economic growth.147 Lesson 5.- Another lesson is that in both cases studied environmental and indigenous peoples’ organizations learned that in order to ensure respect for their rights they needed to demand their right to participate in the environmental policy process. Inherent in the attitude and discourse of environmental and indigenous peoples’ organizations is a demand for citizenship148. These environmental NGOs used every opportunity they had to have their say and have their voice heard during the evolution of these conflicts. These organizations not only demanded participation but also exercised their environmental and social rights by undertaking legal and public actions. These actions led to the constitution of these environmental NGOs as pressure groups. The interviews show that the indigenous populations in both countries were presenting a

144 S Mumme and E Korzetz ‘Democratisation, Politics, and Environmental Reform in Latin America’ in G MacDonald D Nielson and M Stern Latin American Environmental Policy in International Perspective (1997) 145 A Bebbington and T Perreault 1998, Social Capital and political ecological change in highland Ecuador: resource access and livelihoods 146 Harris and De Renzio 1997 cited by A Bebbington and T Perreault op cit 147 Bebbington, Anthony 'Social capital and rural intensification: local organisations and islands of sustainability in the rural Andes' in The Geographical Journal (1997) Vol 163, Nº 2, July, at 190 148 Latin American constitutions have consecrated a number of political rights in favour of their nationals. However, the recognition of these rights is a declarative and formal act that requires to be implemented in detail through the introduction of these rights in government procedures, policy design and monitoring and evaluation procedures. For decades citizen participation has been reduced to the right to vote in elections, however, citizen organizations such as human rights organizations, environmental rights organizations and indigenous peoples rights organizations, have fought for their right to have their voice heard. Thus, when I say that environmental and indigenous peoples NGOs are presenting a demand for citizenship I mean that these organizations are demanding effective measures that allow them to enforce their rights granted in international agreements, national constitutions and national legislation. The process of widening the scope of citizen participation in environmental policy is a slow and continuos process that is not going to be easily granted by other policy actors that benefit of the status quo it has to be earned through active citizen action.

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claim for citizenship rights and their incorporation into western society and the recognition of cultural diversity. These organizations are eager to participate in western society on better terms. They have also demanded the recognition of cultural diversity in both countries. While some indigenous peoples, such as, the Shuar and Quichua in Ecuador, and the Amuesha and Aguaruna in Peru, have a long history of political participation which goes back to the 1960s and 1970s, other groups, such as, the Cofan in Ecuador and the Cocama Cocamilla in Peru, only initiated their organizational process and political participation in the 1990s. One of the most consistent demands from indigenous and environmental organizations has been the right to participate in environmental policy making.

Opportunities include:

a. a more direct access to information. b. the opportunity to express their opinion through a formal mechanism. c. the possibility of creating a negotiation space with otherwise antagonistic parties. Risks include: d. the use and portrayal of indigenous and environmental participation as a legitimising means, which may occur even when these organizations disagree with the decision that has been taken and vote against it. The fact that they have expressed their opinion can concede legitimacy to the decision. e. the need to develop an ad hoc team of representatives and specialists in order to analyse and resolve every matter that is put under their consideration. This could result in the bureaucratization of indigenous peoples’ or environmental organizations beyond their means and capacities. Lesson 6.- Another lesson is that the demand of civil society organizations to participate in policy making also places a demand on their own organizations to become more professional in their efforts to influence the policy environment. As a result of the recognition of their right to participate, indigenous organizations were pressured to develop negotiation and lobbying skills in order to interact effectively in the policy space with representatives of the state and private business.

As a result of these environmental conflicts, local indigenous peoples strengthened their organizations and developed negotiating skills to deal with the challenges posed by private companies and governments. The need to constitute themselves as actors in the management of environmental conflict required the organizations to have indigenous leaders who were versed in Spanish and had a basic knowledge of how to deal with external institutions. Thus, the need to defend their land forced the indigenous communities into the acquisition of human capital in order to gain access to political space and guarantee an adequate representation of their interests. Lesson 7.- Another lesson is that indigenous peoples’ organizations, in order to protect their environment and rights, have learned the need to question their government’s right to set the priorities for the development of the land they live on without consulting them.

National and local environmental and indigenous NGOs consolidated as pressure groups demanding citizens’ rights and the enforcement of environmental legislation. These organizations increased the power of their demands by using a human rights discourse. Indigenous organizations argued that the government should consult them when making a decision that involved their future. These organizations used the legal framework to ensure that their rights were respected. The demand for direct participation and the continuous activity of these organizations in support of their claims bore some fruits, as in the Ecuadorian case where oil sector regulations incorporated monetary compensation for the population affected by oil activities.

Findings and lessons on environmental policy and law. This section presents findings and lessons related to the impact of the case studies on environmental policy and law.

Finding 8.- Another finding is the fact that the introduction of environmental and social policies in the energy sector also meant to some extent the democratization of the activities of energy corporations, as they had the need to negotiate the impact of their operations on the local

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population. Petroecuador and Petroperu were used to a vertical authoritarian management structure and were not used to negotiating with local populations. These corporations have only recently started to address the environmental and social impact of their activities during the 1990s. Both companies had been shaped or influenced by the authoritarian nationalistic military juntas that ruled Ecuador and Peru during the 1970s. All three companies confronted the challenge of negotiating with the local population with different approaches. Petroecuador and Petroperu did not need the agreement of the local people to drill on their land, a land that in many cases had not been titled in favour of indigenous peoples. Oil companies’ operations did not require removing any people. Finding 9.- During the 1990s there was a permanent debate about the different concepts of sustainable development. The many concepts of sustainable development set up the framework within which the government was to lead the development process. In that sense, even the most radical proposal served as a contribution from which to derive policy alternatives. Although the government was more likely to listen to its development bureaucracy, alternative voices and proposals contributed to assessing the impact of development and to redirecting government efforts. The environmental conflicts which occurred in these countries evidenced the confrontation of two different models of development. However, the evolution of these environmental conflicts showed that both models of development no longer existed as separate entities. Both approaches to development had increasingly recognised each other. This was a consequence of the evolution and institutionalization of environmental matters. As a result of these processes, most corporations were no longer opposed to environmental regulations per se, but in favour of regulations that were reasonable, clear, stable and acceptable both to themselves and to organised pressure groups. In the same way, most of the environmental movement was not against economic growth, but in favour of compliance with existing environmental and social regulations and the development of this framework. However, some hard liners on both sides remained. In these case studies no one was opposed to development. Everyone agreed that some form of development was needed to improve peoples' well being. The differences between the conflicting parties were over the goals of development, the environmental costs people were prepared to accept, and who would pay the costs of development, i.e. industry, indigenous peoples, the rural population or society at large. Finding 10.- In both cases studied, the conflict between different models of development was also reflected in the space of the many government departments. In Ecuador, the Minister of Energy and Mines and the Minister of Defense favoured promoting oil activities at the cost of environmental damage while the head of INEFAN tried to safeguard the Cuyabeno reserve. However, in the Ecuadorian case supporters of energy developments were more powerful than the agencies opposing their plans. In the Peruvian case, the environmental debate reached the heart of the government, producing a split in the cabinet between those supporting oil developments and economic growth and those supporting environmental care and environmentally sound development. This meant that a cabinet division occurred around the issue of how to understand and formulate development and what activities to encourage in order to achieve their goals. It is important to note the attitude of the Minister of Agriculture who stressed his opposition to the operation of an oil block inside Pacaya Samiria. Finding 11.- Governments have slowly learnt to provide for citizen participation at some stage of the administrative process. Until the early 1990's governments entered into environmental conflicts with the view that energy development was something to be discussed, negotiated and settled between them and the private companies involved. Local populations and environmentalists were not considered as part of the initial negotiations, but rather as an issue to be dealt with once the operations started, that is, there was no recognition of these populations' right to participate in an agreement that was to transform their habitat. Although the government had a general duty to care for the environment and local population, these governments' attitudes showed how little value they placed on the environment to be transformed. However, from the local population's point of view, the environment was everything as it constituted their habitat and ensured the survival of their way of life.

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Finding 12.- In both cases studied there was a weak presence of the state at the local level, which in most cases resulted in the private companies being responsible for negotiating their differences directly with the local population. Under this approach, the state at the national level avoided entering into direct negotiations with the local population. They only came in contact when, in an effort to be heard, the local population reached the national level of the state and demanded an answer. The physical distance between the local and the central government is also a distance that distorts the discourses, and sometimes, the practices by which conflicts are managed. The relative absence of the state at the local level favours direct negotiation between the company and the local population. This is a serious case in which the lack of intermediate authorities can worsen the conflict, and can lead to deceit, manipulation and excesses. The relative absence of the state and the enormous capacity to mobilise resources can lead to a construction of the local space that is functional to the company’s project.

Finding 13.- Environmental conflicts have the potential to impact on the development of the legal framework. This impact can be either positive or negative. An environmental conflict can: a. prime the development of environmental legislation, b. stop the implementation of long awaited regulations, or c. turn the direction of environmental policy development toward more lenient forms of development. In the Ecuadorian case, the impact was a positive one as it contributed to further developing the environmental law framework while in the Peruvian case the impact was a negative one, in the short term, as the government decided to abolish some environmental legislation. However, in the long term the overall trend favoured the further development of environmental legislation. In the Peruvian case, Texas Crude's cancellation of their contract represented an enormous blow to the Fujimori government whose highest priority was to secure foreign investment. The government believed that this cancellation was the result of environmental and indigenous groups using the legislation to place restrictions on oil activities in the region. In order to avoid another difficult incident and to open paths for future foreign investments in the oil sector, they amended the legislation. Thus, the government modified and overruled one third of the environmental code in order to reduce restrictions to natural resource use. Finding 14.- Despite the fact that the development of environmental legislation is a slow process, during the 1990s, the countries studied experienced a trend in favour of more detailed and stricter environmental regulations. In Ecuador, the effort to establish a national environmental policy and legislation only crystallised in 1999 with the introduction of an environmental law. However, during the 1990s sectors such as the oil sector had initiated a process of incorporation of environmental legislation and institutions which certainly contributed to institutionalise environmental matters in the country. In Peru, despite the fact that in November 1991 the Fujimori government abolished and modified part of the environmental code, the Peruvian environmental legislation is now more developed than it was prior to 1990. Finding 15.- In both countries studied environmentalists felt that EIA procedures were criticised by some NGOs as a mean to legitimise the negative environmental impact of development projects, despite the fact that they proved to be a good source of information about the environmental impact of development projects. Lesson 8.- During the second half of the 1990s both countries studied learnt that in order to promote sustainable development they needed to start a process of development of environmental legislation and institutions. The process of institutionalising environmental issues contributed to the generation of a space for the interaction between different stakeholders. Due to the development of environmental legislation in each country, national environmental authorities were created and an overarching environmental law framework now exists. In the three cases it is necessary to point out that the introduction of general statements of environmental care had not prevented pollution so that there was a need to develop more detailed and strict procedures for pollution control.

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Lesson 9.- Another lesson is that the process of building sustainable development has in environmental law a very effective tool, which has come to be a key resource among the many human rights instruments available for civil action. The state, environmental groups and the local population benefited from the constitution of an international environmental rights discourse and practice. This discourse was the legal basis from which to derive support for the development of national environmental policies. At the international level, the creation of a complex group of international environmental treaties and instruments favoured the development of national environmental legislation. Many of the treaties were incorporated as national legislation and some of them required further implementation through new legislation. Thus, the constitution of an international environmental discourse and practice had a positive impact at the national level, supporting the efforts of national actors demanding the formulation, evaluation and implementation of environmental policies. Lesson 10.- Another lesson that emerges from the case studies is that due to the fact that the processes of implementation of major development projects and the development of the legal framework ran parallel, environmental conflicts have a potential to have a great impact on the legal framework. The evolution of the case studies allows us to understand the characteristics of the process of development of environmental legislation in the energy sector in Ecuador and Peru. Investment projects were in the hands of the private sector and the government was expected to play a regulatory role but the problem was that at first the environmental law regulatory framework had not been developed. Therefore, we ended up witnessing a process of development of the legal framework that ran parallel and contemporary to the implementation of such major development projects as oil exploration and exploitation in the Amazon and hydropower in the Andes. The case studies show that in Ecuador and Peru the process of development of environmental legislation in the energy sector occurred in at least three stages: 1.- A first stage was characterised by the non existence of legislation on the environmental and social impacts of oil developments, that is, the matter had not yet achieved the status of being political, and the bureaucracy had, in fact, left all these matters under the control of the private investor who bore no responsibility for these matters. Such was the case of oil development in the Ecuadorian and Peruvian Amazon in the 1960s. 2.- A second stage was characterised by the state making use of a new discourse that incorporated environmental matters as a political issue. The legislation introduced some general statements but no monitoring or evaluation mechanisms were implemented. Such was the case of oil development in the Ecuadorian and Peruvian Amazon in the 1970s. 3.- The process of institutionalization of environmental matters was a result of the commencement of a third stage in which the state assumed control over a certain number of political issues previously not legislated and prepared its legal and institutional set up to monitor and evaluate compliance with the law, that is, the introduction of EIAs, the enactment of regulations, the setting of standards and the regulation of due process for review and appeal of aspects that had been previously ignored by the legislation. Such has been the case in the energy sector in Ecuador and Peru since the mid 1990s. We are still to witness the incorporation of monitoring and evaluation mechanisms which incorporate civil society participation and, probably, cultural impact regulations. Lesson 11.- Another lesson learnt, both in the national and international spaces is that the development of environmental law has been markedly sectorial149. Therefore, if we are to further develop environmental authorities in the region we need to recognise the strengths, weaknesses and failures of such an approach.

149 This means that instead of a general legislation integrating the management of, say, all natural resources, every natural resource is addressed separately. It also implies that every sector of government activity develops its own environmental regulations and standards. Each Ministry is responsible for the enforcement and supervision of the environmental management of the activity it regulated, rather than through a holistic approach using a transectorial environmental institution.

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This was a purposeful decision by both governments and, as Momtaz suggests, the sectorial approach is also a characteristic of the development of international environmental law.150 Despite the fact that there were central environmental agencies the development of environmental policies was markedly sectorial. As a result, some sectors, such as mining or oil, achieved a certain level of development of environmental policies that was different from, say, the agricultural or housing sectors. As a consequence of this sectorial approach, the factors influencing the development of environmental policies had a differentiated impact in different sectors of public activity. The centralism of the political system also influenced the policy approach on environmental matters. Ecuador and Peru maintained a markedly sectorial central management despite their efforts to establish regional branches of the central environmental authority. In Ecuador and Peru the energy sector was responsible for enforcing environmental legislation in the oil sector. Moreover, in the Peruvian case, to proceed with a criminal accusation you were required to have a report by the sectorial authority stating that a breach of the environmental legislation had occurred151. Lesson 12.- Another lesson learnt in both countries studied is that if we are in favour of fairness and justice, we need to provide legal and financial measures to repair areas and compensate or reallocate people and fauna affected by ‘historic pollution’152. The legislation was developed looking at future cases and not dealing with the past. Environmental standards were to be required of any activity that would occur in the future, new or already in course. However, what had been polluted in the past was not considered. In the case of mining and oil pollution this meant that all wastes dumped into the environment previous to September 8, 1990, when the Peruvian environmental code was enacted, would remain there and nothing would be done. Proponents of this view argued that in order to have legal certainty [seguridad jurídica] it was not necessary to legislate about the past, that is, it was not necessary to require miners from the last 500 years to comply with legislation passed in 1990. However, these wastes, containing chemical reagents and toxic substances left by operations carried out in the last 500 years, continued to affect rivers, lakes, wildlife and human life.153 Therefore, something needed to be done. Someone has to assume, at least a share, in an effort to ameliorate the areas affected.. By saying nothing about this issue and by leaving the wastes where they were, the government is overcharging local and rural population, indigenous peoples and nature. The extent of this problem needed to be assessed in order to adequately share the responsibility among industry, tax-payers and international cooperation agencies. In the three countries studied, governments said nothing about past environmental pollution and the huge environmental debt it represented. Findings on development

This section presents findings in regard to the characteristics of development in Ecuador and Peru in the 1990s.

Finding 16.- Another finding that emerges from the case studies is that they are an example of a phenomenon which affected the Latin American region in the 1990s: the privatization of development. In contrast to the 1970s, when state-led development was in vogue, the 1990s were characterised by a growing privatization of development. Globalization has set up some trends, privatization being one of them. It means an increase in private sector investment parallel with a reduction in the size of the state and its role in the economy. Privatization transfers 'social responsibilities, political functions and financial resources from the public to the private corporate 150 D Momtaz ‘The United Nations and the protection of the environment: from Stockholm to Rio de Janeiro' in Political Geography (1996) vol 15, No 3/4 at 265 151 This is the case in Peru since the 22nd of June 1996, when Law 26621 came into force. 152 Some European countries, such as Belgium and the UK have regulated the issue. Belgium refers to the issue as 'historical pollution' See J Matthieu Re: Environmental debt (2000) Sat 5 February. In the UK environmental legislation goes back to the 19th century. Mining which occurred in the past caused land degradation. Some of this land is now being cleaned up. The case is particularly bad in regards to the 'contaminated land issue' caused by old mining and gas works. See S Boehmer-Christiansen Re: Environmental debt (2000) Wed, 2 February. 153 Latin American And Caribbean Commission On Development And The Environment Dawn in the Andes (1997) at 39

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sector'. It promotes deregulation in order to abolish 'public control over economic activity'. The privatization of development refers to the fact that the private sector has increased its share in financing large scale investments such as the case of the energy industry. The case studies show, at the national level, a reduction in the role of the state and its size, together with an increase in private sector investment in energy developments. At the international level, as a result of globalization, the private sector has also increased its share in comparison to aid programmes and investment by the multilateral development banks.154 Corporations deny any responsibility for causing environmental and social distress and impacting on the human rights of the population involved. Moreover, corporations operate with a great deal of secrecy because they are not open to public scrutiny. Even worse,

'Once a public lending authority turns over the money to a private developer, it loses much of its leverage to compel conformity with whatever standards or restraints it may have imposed as conditions for granting the loan'.155

Finding 17.- The economic and physical dimension of energy developments require the completion of a number of construction works that are perceived as local development. Moreover, for many policy makers these projects are perceived as national development. Whether they are considered to be development should be a function of the degree to which they contribute to the well being and the improvement of the conditions of life of the population involved. In the case of oil activities in the Ecuadorian and Peruvian Amazon, oil companies were responsible for building roads, pipelines, camps and infrastructure to pump oil to the coastal refineries. In most cases these activities affected or involved the local population but municipalities played no role in these conflicts. It is only very recently that environmental authorities have entered the debate around managing the environmental and social impact of oil activities. Finding 18.- The realities of the pluriethnic society and the different modes of production have been largely ignored by modern society in Latin America. The State and its representatives are interested in the development of a capitalist society and Ecuador and Peru are no exception. The national development policy is to establish a capitalist economy able to compete in the world market.156 However, the existence of a large part of the population living in a subsistence economy raises a difficult question about the interaction of different modes of production and different cultures. Thus, the articulation between a western 'modern' economy and those patches of traditional economies still surviving is difficult for any government and mostly avoided by government officials. Indigenous peoples are recognised as culturally different but economically they are perceived as part of the agricultural sector, somewhere between the traditional and the modern, and not as a separate economic reality. The nineteenth century view of development recommended the replacement of the backward by the modern, a process which implied the physical replacement of one contingent by another, the sweeping advancement of one society over the other or of one mode of production over the other. An example of this is the letter from Karl Marx to Abraham Lincoln congratulating him for the replacement of an outdated mode of production by force. Marx's vision of the role that the traditional populations could play in the modern world was that of being incorporated, educated and trained as cheap labour or being swept away. This vision persisted in the twentieth century. The postmodern form of ecological capital implies an expansion of the economic discourse beyond the realms of labour and nature to the very core of life itself.157 In the postmodern era the individual and the community have increasingly been granted property rights by the state on the condition that they accept to negotiate them in the markets, although some restrictions apply, as in the case of indigenous lands which in many cases cannot be mortgaged or

154 B Jonhston and T Turner The Pehuenche, the World Bank group and ENDESA S.A. (1998) at 34 155 Johnston and Turner op cit at 35 156 See P Pazmiño and C Soria 1993 ‘Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía’ in L Ruiz Amazonia. Escenarios y conflictos at 331; and C Soria Análisis de la Legislación y Política de Áreas Naturales Protegidas Forestal, Vida Silvestre y Desarrollo Amazónico en el Ecuador (1993) at 4 157 A Escobar Encountering Development, The Making and Unmaking of the Third World (1993) at 203

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sold, or in the case of national parks where the land is not subject to sale. During the modern era indigenous peoples were separated from the land in order to incorporate the land into the market. Today, the right to the land is recognised but increasingly negotiated and traded as a commodity. Life forms, for centuries held sacred, are now being recognised as reservoirs of capital. Escobar explains the case of the indigenous peoples and peasants from the rainforests previously denied the right to the land and now recognised as owners as long as they agree to treat it as a reservoir of capital. The land is no longer so important: a genetic code, a DNA structure, a blood sample or a fossilised insect are now the postmodern valuables. On the side of the indigenous initiative there is a process of ‘reappropriation of the historical initiative’ which is linked to a broader ethnopolitical mobilization of other colonised peoples in the developing world.158 I think that the most successful side of this process of mobilization of indigenous peoples is linked to their own reading of human rights consecrated in many constitutions and indigenous rights laws. In the cases under study in Ecuador and Peru, the Cofan and the Cocama Cocamilla, with greater or lesser degree of success, have drawn support from the political constitutions and indigenous rights laws in favour of their claims for political participation and direct involvement in certain aspects of development policies. Finding 19.- In the interviews with environmentalists and indigenous people (Interviews 1, 2, 3, 4 and 6) there is a defense of an ideological discourse in favour of a model of alternative development. An alternative ecological point of view is a model that is concerned with the negative environmental and social impacts of development in non western societies. It is also a view that criticises the side effects of economic growth and the failure of modern capitalist society to address environmental and social matters in the last three decades of the 20th century. This point of view has set roots in the current political discourse. This alternative ecological point of view proposes a higher commitment to community schemes within modern society. This is a more ecologically sound model of development with redistribution of income, the channelling of political demands and a claim for citizenship rights within development. Particular issues emerging from the case studies This section presents a finding in regard to issue relating to civil society. This section presents an issue that occurs only in one of the two case studies.

Finding 20.- In the Peruvian case the actions of environmental organizations contributed to the strengthening of local indigenous organizations. However, this is not always the case. In Ecuador, Ecological Action's campaign for 'intangibilidad' and 'resistencia' in 1999 led them to attempt to weaken and divide indigenous organizations that favoured negotiation.159 Chatterjee and Finger present a classification of three different generations of environmental NGOs based on different operational frameworks that characterised their participation in development in the South.160 These organizations questioned governmental development projects and searched for an alternative path. First generation movements emerged during the 1960s with a charitable top down approach that viewed local communities as an impediment to development. Second generation NGOs appeared during the 1970s, promoting self-reliance and bottom up development and placing community participation at the heart of development. A third generation of environmental groups emerged during the 1980s in the context of globalization. Environmental groups that emerged in this period established links with international agencies and negotiated with governments to carry out local development. Another group of NGOs that emerged in the 1990s were the environmental protest movements that criticised international agencies for their role in development. Concluding remarks As said in the beginning of this paper, ‘by the end of the millennium both countries had started to develop environmental regulations and set up standards to manage the social and 158 See S Varese ‘The New Environmentalist Movement of Latin American Indigenous People’ in S. Brush and D. Stabinsky Valuing Local Knowledge: Indigenous People and Intellectual Property Rights (1996) pp. 122-142 and ‘The Ethnopolitics of Indian Resistance in Latin America’ in Latin American Perspectives (1996) pp 58-71, Issue 89, Vol 23, Nº 2, Spring 159 M Scurrah Re: Notes to chapter 7 (1999) [email protected], December 30 160 P Chatterjee and M Finger The Earth Brokers.Power, Politics and World Development (1994) at 74

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environmental impact of oil activities. […] How did this change came to occur? Which was the driving force for this change? Which social actors were involved and what was their role? As we have seen in Lesson 1 the environmental policy developments of the 1990's in Ecuador and Peru were the result of the synergy between international and national factors. From a formal point of view, the environmental policy developments of the 1990's in Ecuador and Peru were the result of the state's implementation of the constitution's environmental mandates, but through the study of civil society organizations activity, we might conclude that these organizations had been pushing forward an environmental policy agenda which promoted these developments. Moreover, the implementation of these policy mandates involved increased civil society action in the form of legal actions, participation in decision making spaces and monitoring. Local indigenous and environmental NGOs contributed, at the national level:

- with an alliance between them in defense of the environment;

- demanding the development of tighter environmental legislation;

- enforcing this legislation through the use of administrative and legal procedures.

Environmental organizations contributed to disseminating the indigenous point of view while indigenous organizations did the same with the discourse of environmental NGOs.

The constitution of an international environmental discourse and practice was a synergetic factor in support of the development of environmental policies. However, these factors in themselves do not determine but contribute to explain the environmental policy developments in Ecuador and Peru which interacted with a number of complex factors and interests operating at the national level. At the international level: - International NGOs contributed by providing local indigenous and environmental NGOs with access to the international space and actors. This is better exemplified by the involvement of a US congressman. - International NGOs contributed by supporting the local space, the actions of the local indigenous peoples’ and environmental NGOs through financing and technical support. - The emergence of an international development bureaucracy more receptive to addressing environmental and social issues. The diverse concepts of sustainable development served the purpose of advancing the environmental cause, particularly, in the policy making space. All proposals contributed to the formulation of policy alternatives. Despite the fact that governments were more likely to favour economic growth, the diversity of sustainable development proposals contributed to assess the impact of development and to help redirect government efforts. The evolution of these environmental conflicts showed that the many models of development no longer existed as separate entities, as they had increasingly recognised each other. As a result of these, corporations were interested in participating in the development of environmental regulations. Similarly, the environmentalists were not against economic growth, but in favour of environmental and social regulations for development. The success of environmental and indigenous peoples NGOs meant the use of forms of political organization that by-passed the mediation of political parties in order to act directly on the government demanding responses. The participation also of business organizations shows a high degree of political mobilization around environmental matters. These organizations mobilised their country’s civil society even surpassing the action of other sectors of civil society. The intervention of political parties in the case studies was minimal. NGOs and private companies played the leading roles in each conflict. As finding 1 confirms, in both countries studied environmental NGOs, indigenous peoples’ movements and business organizations acted on the basis of participating within democratic structures, relying on the system's capacity to process their demands. The national population initially perceived these policies and conflicts as external to them but gradually raised their awareness and became more active. However, there were supporters of both economic growth and sustainable development. As the conflicts and policies evolved and as a result of a number of efforts from environmental and indigenous peoples NGOs

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to bring attention of public opinion it was more receptive to environmental matters while has favoured the development of environmental law. These organizations' participation enhanced democracy by broadening civil society’s participation within national politics. These organizations' legitimacy was based on a non-political, non-partisan approach. It remains to be seen how will the situation evolve when political parties decide to incorporate environmental issues in their agendas. As the lessons point out we have to take opportunity of the interaction of multiple factors at the national and international level in support of environmental policies. The lessons and findings reviewed suggest that in Ecuador and Peru, civil society organizations are contributing to set the development agenda toward sustainable development. Environmental and indigenous peoples’ NGOs play a central role in advancing their social movements’ point of view in environmental policy and, through this means are contributing to sustainable development. Moreover, this alliance is a synergetic factor that not only furthers their campaign, but also contributes to democratization, due to the fact that these actors rely on the system, build social capital and demand the broadening of participation. Environmental and indigenous peoples’ NGOs not only question their governments’ right to set the priorities of development, but also aim to steer development towards sustainability. The advancement of environmental policy is occurring as part of a much broader democratization process. The introduction of environmental and cultural regulations in regard to extractive industries is a sign of the enforcement of environmental and indigenous peoples’ rights and the advancement of their cause, as well as a way to democratise the decision making processes on environmental aspects of energy policy. Although EIAs caused some concerns, environmental legislation was considered a useful tool in developing respect for environmental and indigenous peoples’ rights. Despite the fact that governments feel comfortable supporting the business sector, these processes led to the institutionalization of environmental matters, which involved the development of more detailed and stricter environmental legislation. This occurred despite the fact that the case studies took place at a time when the privatization of development was sweeping rural Latin America and controlling access to natural resources in areas of weak State presence. The characteristics of the process of the privatization of development and its impact on nature and local populations is shown in the case studies which suggest that the main impact is the cultural impact on indigenous peoples. As much as the cultural issue, there are some environmental issues such as historic pollution and civil society monitoring, which have yet to be properly addressed by the legislation. This is something that we might witness in the following decades. As the case studies exemplify NGOs have invested a great deal of effort in sustainable development. Indigenous peoples had to overcome a few barriers, such as the historical process of political marginalization, the need to modernize their representation, and others. In Ecuador and Peru, environmental and indigenous peoples’ NGOs are contributing to sustainable development through their struggles. The Cuyabeno reserve case raised the issue of pollution in oil producing areas and set a precedent: the government favors economic growth at the expense of protected areas. However, environmentalists and indigenous peoples fought the implementation of oil production and gained the right to compensation. The Pacaya Samiria case set the agenda for the rest of the 1990s: to restrict to a minimum the possibility of oil developments in protected areas. As we can see, these conflicts had an impact on the legal framework. The defense of the environment was an opportunity to question the development model. These actions are positively influenced by the synergetic relationship between national and international factors. Therefore, both cases are relevant to understanding the processes which these Latin American countries are going through in order to prime the engine of sustainable development. Moreover, both case studies confirm that Ecuador and Peru, despite their governments’ support of economic growth, are building their path to sustainable development based on the main leverage provided by civil society’s use of environmental law.

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Indígenas

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DERECHO E IDENTIDAD INDÍGENA AMAZONICA EN EL CONTACTO Carlos Soria 1.- El contexto ecológico y social de la Amazonía ecuatoriana El bosque húmedo tropical ecuatoriano compuesto por formaciones tropical húmedo y subtropical húmedo, cubre una superficie aproximada de 9'931,000 hectáreas, de las cuales las dos terceras partes se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país (MAG s/f). Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y constituye una reserva única de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el 75.4% de la superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de biodiversidad a nivel mundial. El Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía propiciando la distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de recursos hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y decisiones estatales respecto de la región. El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se ha concretado en la formulación de legislación pertinente como en la implementación de proyectos específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y ocupación de la región. La estimación de población a junio de 1989, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos-INEC establece un volumen de 387,943 habitantes para la Amazonía, el 3.7% de la población total del país, distribuidos en 102,215 para la zona urbana y 285,728 habitantes para la zona rural. Esto último nos indica que un 73.65% tiene una relación directa con los recursos forestales de la región, de esta población aproximadamente 85 a 100,000 son indígenas quichuas, shuaras, sionas, secoyas, cofanes, huaoranis y achuaras (Hicks et al. 1990: 6). Hasta la fecha la región ha mantenido una tasa de crecimiento del 5 al 10% lo que hace que la población se duplique en un período de entre 7 y 14 años. La introducción de sistemas productivos en la región ha determinado que entre 1983 y 1986 se haya duplicado la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-44); y que se haya enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada está destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y té, por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales. En el caso de la actividad petrolera esta proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio del proceso de modernización de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que provee este recurso determina que el Estado priorice la explotación petrolera por sobre toda otra consideración. Con el inicio de esta actividad la región amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera agrícola" (MAG s/f: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas de reserva y al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema.

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Los graves efectos de estos procesos se expresan en la acelerada deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Esto significa la destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta seriamente a un 5,6 % adicional por modificación del bosque. Esto ha llevado a que en la actualidad, aproximadamente, el 36 % del bosque amazónico ha sido intervenido de una u otra manera (Natura 1988: 21); y 2/3 del área forestal ha sido entregada a empresas madereras privadas, por lo que se calcula que para el año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks et al. 1990: 15-17). La presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la articulación de la región con la economía nacional ha diversificado el uso y producción de los recursos más allá de los límites que la realidad amazónica sugiere. En la actualidad, por la gama de intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un espacio de conflicto y disputa donde se entrecruzan los intereses económicos transnacionales y las estrategias de desarrollo que se plantea la sociedad nacional, con las demandas por mejores condiciones de vida de colonos y migrantes y la reivindicación indígena de "legalización" de sus territorios y la conservación del hábitat, que es su medio de vida. La situación actual de la Amazonía presenta un panorama desfavorable en cuanto a su población y al futuro de los recursos naturales. Los aspectos de la política forestal tendientes a proteger el bosque han sido incapaces para contrarrestar las presiones en favor de la libre extracción maderera. En algunas ocasiones incluso ha encubierto prácticas que implican un alto riesgo para la conservación de los ecosistemas forestales. Consecuentemente se han desestructurado las políticas de conservación debido a las permanentes invasiones de áreas naturales protegidas que albergan las principales muestras de diversidad biológica. Finalmente, y por citar uno de los múltiples ejemplos, la descarga hídrica hacia la cuenca del Atlántico es objeto de contaminación por desechos agroquímicos y, fundamentalmente, por acción de la actividad petrolera. En lo que al derecho se refiere la visión occidental de lo amazónico, negó la posibilidad de existencia de niveles de organización social y menos, aún, la existencia de elementos de ordenación social como el Derecho. En tal sentido, las repúblicas americanas imbuídas de esta óptica buscaron acabar con los pueblos indígenas e instalar un nuevo orden social a través de las migraciones con europeos y nacionales, a fin de poder integrar el potencial de recursos amazónicos a sus economías nacionales. Sin embargo, esta relación entre las sociedades nacionales y el potencial amazónico ha estado marcada por una política de saqueo de recursos naturales, es decir, el mal uso y la sobre-explotación de éstos. Paradójicamente, durante tres mil años o más, e incluso durante los últimos 500 años pese al proceso de aculturación, los pueblos indígenas han mantenido una relación aparentemente armónica con su medio ambiente y han aprovechado de manera ordenada y sostenida el potencial de recursos amazónicos. Esta interrelación armónica se evidencia en su sistema de cultivo agrícola (Descola 1989: 263), cultos a la naturaleza, algunas limitaciones sociales y otras evidencias. "La manera en que una sociedad interactúa con el ambiente no es sólo un

problema que pueda entenderse en términos de mayor o menos aplicación de racionalidad a la explotación del ambiente sino que se trata de un entero sistema de comportamiento que se relaciona y se sustenta en una determinada ideología osea una peculiar visualización, valoración, percepción de la naturaleza y conceptualización del universo [...] Este tipo de adaptación ecológica [...] ha permitido a la sociedad campa vivir y prosperar por siglos en un medio ambiente extremadamente delicado y difícil" (Varese 1973: 50).

Sumado a ésto, debemos mencionar que las investigaciones científicas de los últimos años han permitido evidenciar la existencia de relaciones sociales, comerciales y niveles de organización relativamente complejos al interior y entre los pueblos amazónicos.

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2.- Los efectos del 12 de octubre de 1492 Desde esa fecha se inicia un proceso de ocupación del continente americano cargado de efectos negativos para la población nativa y su entorno físico y cultural. A partir de entonces se inicia una lucha constante por imponer un modelo de relacionamiento entre sociedad y naturaleza. El mercantilismo impuso su política extractiva y de explotación en favor de las metrópolis europeas. Con el paso de los siglos se impondrá el capitalismo y los centros que se benefician de la extracción de plusvalía y recursos variaran también, dándose el conocido fenómeno del colonialismo interno. Al momento del contacto con los españoles existían en la Amazonia muchos pueblos adaptados al medio y con capacidad para manejar exitosamente los sistemas ecológicos, aprovechándolos sin degradarlos. De esta manera, la capacidad de manejo de los sistemas ecológicos se basó en formas de organización social y en proyecciones mítico-religiosas que constituían mecanismos de control de la relación hombre-naturaleza. La llegada de los europeos significó la implantación de un modelo de explotación de recursos y la introducción de un conjunto de especies de flora y fauna que tuvieron rápido efecto sobre el continente. La difusión y adaptación de estas especies tuvo diferentes grados de impacto en el entorno americano. A los pocos años del contacto las zonas de mayor presencia europea se hallaban repletas de animales y plantas antes extrañas, que pasaron a convertirse en parte del "paisaje natural", sin embargo, en la Amazonia el impacto de la difusión fue bastante menor. Las características del ecosistema amazónico causaron estragos en las poblaciones introducidas por los europeos afectando no sólo a animales y plantas sino a humanos, pese a ello algunas especies persistieron (Crosby 1988: 169-170). Las enfermedades que vinieron con los conquistadores europeos tuvieron los más graves y complejos efectos sobre la población americana, ello significó la eliminación física de millones de individuos. Crosby señala que en América se introdujeron "...la viruela, el sarampión, la difteria, el tracoma, la tos ferina, la varicela, la peste bubónica, la malaria, las fiebres tifoideas, el cólera, la fiebre amarilla, el dengue, la escarlatina, la disentería amébica, la gripe y una serie de infestaciones helmínticas" (Crosby 1988: 220). Se calcula que la población americana que desapareció en los primeros cien años del contacto asciende a un 95% de la población existente al momento del contacto, en la amazonía ello significa de 10 a 12 millones, Colchester (Colchester 1986: 23) habla de 90 a 95 millones de indígenas americanos muertos por epidemias fruto de contacto en los últimos quinientos años. Paralelamente se produjeron bajas entre los europeos como fruto del contacto a la vez que se daban mutaciones en las enfermedades como fue el caso de la sífilis venérea, encefalitis, polio y otras (Alfred Crosby 1988: 220). 2.1.- Efectos socio-económicos del contacto en el presente. Actualmente las características del contacto han variado, lo que no significa que haya disminuido su efecto nocivo. Ribeiro plantea (Ribeiro) que "las relaciones sociales y económicas de la situación de contacto son determinantes del resultado del contacto" y que para poder comprender "la reacción de la sociedad indígena, uno debe referirse a las circunstancias específicas que derivan del contexto cultural previo al contacto, pero [es necesario tener presente que] esta reacción estará siempre constreñida por la naturaleza de las relaciones sociales y económicas que los miembros de la sociedad nacional buscan imponerles". Esta postura de Ribeiro es una postura sistemista que pretende que los individuos son coaccionados, son determinados, desde el sistema. Por ello, el problema que se plantea es enfocado sobre cómo dos sistemas distintos se enfrentan y uno de ellos se impone al otro. Esta

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postura estructuralista no es cuestionada, sino más bien asumida por Paul Henley y Roberto Da Matta quienes en su supuesta crítica a Ribeiro desarrollan y profundizan los planteamientos de este. La propuesta de Ribeiro podría desagregarse de la siguiente manera: existe una sociedad nacional que es en sí una estructura superior compuesta por distintos elementos funcionales a la estructura, como las relaciones sociales y económicas que a su vez se descomponen en otros subsistemas. En lo que atañe a las relaciones de contacto, es la estructura de la "sociedad nacional" (SN) la que lleva a la búsqueda del contacto con al estructura "sociedad indígena" (SI). Pero dado que el sistema SN se encuentra mejor estructurado y con mayores recursos sistemicos para asegurar su reconstrucción en una situación de contacto y choque cultural, esto le permite determinar las características de esta relación y las consecuencias que de ella se deriven para la SI. Uno de los recursos que tiene este sistema SN es la posibilidad de imponer diferentes tipos de relaciones a través del subsistema "Frente de Expansión Nacional" (FEN). En tal sentido Ribeiro afirma que la variación en el tipo de relación socio-económica determina la profundidad del contacto y sus efectos. Luego pasa a definir dos tipos de frentes: los económicos y los proteccionistas; los primeros son a su vez de carácter extractivo, o ganadero, o agrícola mientras que los segundos son de tipo gubernamental o misionero. Finalmente, sentencia que el interés detrás del frente está en directa relación con el efecto que producirá el frente sobre un grupo indígena. Ahora bien esta ultima afirmación puede ser tomada tanto desde una teoría del sistema como desde una teoría de la acción, la diferencia estará en como se articula con el conjunto de elementos. Henley () señala que, si bien coincide con el esquema de Ribeiro, cree que el tipo de interés económico no necesariamente está claro en un frente y además el modelo no es de aplicación general. Lo interesante de Henley es que si bien suscribe el carácter estructuralista de la propuesta de Ribeiro, el añade algunos elementos contigentes que permitirían diferenciar con más claridad la aplicación del modelo, sin embargo, estos "nuevos elementos" no dejan de ser subsistemas que bien pueden tomarse como contenidos, pero no explicitados en la propuesta de Ribeiro. Henley ejemplifica su afirmación haciendo un contraste de los casos de los FEN del caucho y de la sarrapia. El muestra que los efectos fueron distintos y señala tres razones para ello: 1. La zona de la Sarrapia había sido sistemáticamente colonizada. 2. La economía de la Sarrapia era estacional y, por tanto, no era la base de la

subsistencia. 3. No hubo reclutamiento de fuerza de trabajo. Los argumentos presentados por Henley muestran que, incluso, dentro de la categoría FEN económico-extractivo se puede generar efectos distintos. Ahora bien esto no cuestiona el postulado estructural de Ribeiro, sino que por el contrario ratifica y detalla la existencia de la estructura. La afirmación central de Ribeiro de que "las relaciones sociales y económicas de la situación de contacto son determinantes del resultado del contacto" permanece intacta, es más ha sido confirmada por Henley. Lo interesante es que Henley abre la opción a un análisis desde la teoría de la acción, pues muestra que si bien el fin es el mismo y que la imposición de un tipo de relación tiene su origen en el interés económico, esta relación se da dentro de un contexto de condiciones, que serían las tres razones que el presenta para el caso de la sarrapia. Por su parte Da Matta () trata de mostrar cómo una diferencia en el valor de los productos colectados en un mismo tipo de frente, es decir condiciones distintas, produce dos tipos de relaciones entre la SN brasilera y la SI. Para ello, pone como ejemplo los casos de los Apinaye del Tocantins con la nuez Babassu y los Gaviôes del Marabá con la nuez del Brazil. Esta presentación comparativa trata de mostrar con mayor detalle la profundidad del esquema de Ribeiro. Pero en el fondo está mostrando que hay condiciones objetivas y que se actúa dentro de ellas. De Matta dice que hay una relación entre la conceptualización que tiene un frente sobre la SI y la estructura y objetivo de ese frente. Afirma que mientras más homogéneo sea el frente, su

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representación de los indios será más consistente y quedará menos espacio para los indios en esa estructura, sin embargo, señala que esto es válido para zonas donde la SN está en contacto continuo y directo con los indios. Finalmente dice que la compleja relación entre la SN brasilera y los Apinaye descansa en un conjunto de factores que están directamente relacionados con la forma en que un tipo específico de industria extractiva entró y ocupó el área durante años. Es decir, confirma una vez más la tesis central de Ribeiro. Pero arroja como esperanza para los Apinaye que el poder místico, "el poder del débil", con el que cuentan les está permitiendo integrarse positivamente en el sistema social dominante (la estructura). Si bien las relaciones sociales tienen un papel importante en la configuración de la relación de contacto, ello no puede ser aprehendido como un mero hecho en la estructura, sino que tiene mucho de contingente, tiene un contenido voluntarista de articulación social entre SN y SI, para ello nos apoyamos en los argumentos de Da Matta que muestran como una opción alternativa de articulación social permite variar los efectos condicionantes de la concepción estructural de la relación económica. Más que leyes estructurales, lo que hay es un conjunto de elementos que interactúan a partir de reglas de acción; esta interacción de conjunto no es el resultado del proyecto de la estructura, del sistema, no tiene sujeto, pero tiene detrás las voluntades humanas de llevar a cabo acciones según ciertas reglas y valores. No es que el sistema capitalista de la SN intente reproducirse y manipule la relación de contacto, sino que lo que hay es el resultado de un proceso de interacción. Por eso que si bien coinciden los autores en que las relaciones económicas son la base de análisis, ninguno puede plantear el esquema teórico definitivo, sino que lo que muestran son las variaciones de la relación económica. Pensamos que el problema debe ser analizado desde un "sistema de acción elemental" orientado por un fin, que en este caso podría ser la integración física de una zona geográficamente delimitada al ámbito de acción de la SN, dentro de condiciones en las cuales se realiza la acción. Estas condiciones serían, por ejemplo, el tipo de FEN económico y de manera más clara el tipo de producto, pues como vimos entre la nuez babassu y la nuez del brasil hay condiciones diferentes que deben ser consideradas para poder entender el funcionamiento de la relación de contacto. Ahora bien esta acción está orientada por normas de acción, y aquí es interesante ver el tipo de racionalidad que puede orientar a la SN y a la SI en su acción. Mientras la SN puede tener un racionalidad práctica de orientar medios a fines puede ser que la SI tenga una racionalidad técnica que rige su acción y que no le permite responder eficazmente a los planteamientos de la racionalidad práctica de la SN. Un último elemento a tener presente es el esquema subjetivo, es decir que las normas generales solo existen en tanto están encarnadas por sujetos y por ende hay un elemento subjetivo que imprime ciertas variaciones en el desarrollo de la acción. 2.2.- Efectos políticos del contacto en el presente. Siguiendo a Clastres (1981; 1988) la existencia del Estado, en tanto fenómeno representativo del poder politico de un conglomerado social, es característica que diferencia a las sociedades primitivas respecto de aquellas que en su proceso histórico han desarrollado un sistema más o menos complejo y articulado de instituciones y formas organizativas , sociales y políticas. El desarrollo de una sociedad con estas características exige que en ese proceso las formas de vida y relación intergrupal alcancen niveles claramente diferenciadores entre sus miembros, permitiendo vislumbrar a su interior una estratificación sectorial con la presencia de grupos que hacen uso directo de la representación y poder politico encarnado en el estado, que son quienes desarrollan prácticas sociales por las cuales, en tanto clase dominante, establecen su supremacía ideológica de manera altamente hegemónica respecto de los grupos subordinados, ejerciendo a plenitud su capacidad de decisión respecto del otro segmento social convocado a cumplir y ejecutar las disposiciones emanadas del poder. Así, las formas comunitarias de coerción y manejo social, de corporeidad unitaria, de consenso grupal, son reemplazadas y asumidas por una instancia superior, impersonal que debido a su naturaleza se ubica sobre y separada del cuerpo social, que traza una línea al interior del grupo,

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antes heterogéneo ahora claramente estratificado entre quienes se encuentran en ejercicio del poder con manejo del entorno social y aquellos que son objetos del control, elementos claramente diferenciados por la relación dominación - subordinación que imprime esta forma superior de control y dirección societal. Cuando hacemos referencia a los impactos provocados por el estado en las comunidades no estratificadas, conforme las características antes señaladas, debemos tomar como punto de partida que estos impactos tienen una clara identificación con procesos políticos, económicos e ideológicos vinculados a intereses específicos que tienen que ver con la implementación de nociones como desarrollo, nacionalismo, colonialismo, o neocolonialismo, en tanto formas concretas de relación entre entidades con niveles disímiles y diferenciados de historia, cultura y conformación social. Jean Jackson (1984), señala que existen cuatro tipos de efectos negativos que se producen en la relación Estado - sociedades a pequeña escala, entendiendo como tales aquellos grupos de cazadores - recolectores; a los que practican la horticultura,con baja densidad poblacional, carentes de estratificación y centralidad política, a saber, son: 1.- la exterminación y el genocidio; 2.- perdida de las actividades económicas propias del sistema de autosubsistencia y del

control en la autonomía especialmente respecto de los derechos sobre la tierra y los recursos naturales;

3.- ruptura del equilibrio poblacional y deterioro en la salud; 4.- reducción de la autonomía cultural y autodeterminación. 2.3.- El caso de las Comunidades Indígenas del Parque Nacional Yasuni-PNY161 Conforme muestra Pazmiño (1991) uno de los más importantes actores de la amazonía ecuatoriana es la Federación de Comunidades Nativas del Ecuador-FCUNAE, la que en el caso de la provincia del Napo agrupa aproximadamente a 57 comunidades de la etnia quichua del oriente, de las cuales aproximadamente 12 cuentan con personería jurídica mientras que el resto está en trámite o no han realizado ninguna acción en ese sentido. La FCUNAE forma parte de la Confederación de Nacionalidades Indias del Ecuador-CONAIE. La Federación considera al PNY como Reserva Etnobiologica de la FCUNAE, este calificativo fue introducido por Mons. Alejandro Labaca, sin embargo, no ha sido desarrollado en su contenido. Dentro de los problemas que la FCUNAE y sus miembros enfrentan en relación con la SN, la federación reconoce el caso de los nativos que no se integran a las actividades comunales y mantienen prácticas productivas propias de los colonos con una clara inclinación hacia el fraccionamiento y venta de las tierras. Dentro de esta categoría de "colonos nativos" se hallan un total de 20 comunidades que contienen 87 familias y aproximadamente unas 400 personas. El comportamiento de estos indígenas ha llevado a problemas como los de la comunidad de Llanchama Cocha la que enfrentó problemas serios con los Huaoranis por avanzar en la autolinderación dentro del territorio de estos, el problema se superó con el compromiso de la FCUNAE de no permitir a sus miembros que afecten esos territorios. Hace tres años, aproximadamente, los centros "Florencia Alta" y "Bello Horizonte", en consideración a problemas de funcionamiento interno y por falta de control financiero, resuelven separarse de la comunidad Santa Teresita y constituirse como una sola comunidad; agruparían alrededor de 30 familias con un promedio de 5 miembros por familia que presenta un total aproximado de 150

161.- En esta sección seguiremos el trabajo de Patricio Pazmiño. "Diagnóstico Jurídico ambiental del

Parque Nacional Yasuni y su área de influencia". Proyecto SUBIR. Quito, 1991.

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personas. En este nuevo agrupamiento hay nativos quichuas donde, entre otros, existen 9 profesores y 6 empleados municipales, tienen tierras trabajadas con cultivos de café, yuca, arroz etc.; entre todos sus miembros alcanzan a poseer 40 a 50 cabezas de ganado; y sus tierras linderan aproximadamente hasta el río Salado. No tienen linderación pero se encuentran haciendo la trocha que está por terminarse. En opinión del Presidente de la comunidad de Santa Teresita, señor Ernesto Diga los miembros de "Florencia Alta " y "Bello Horizonte", por influencia de los empleados públicos de esta comunidad, únicamente estarían interesados en que se lindere y adjudique las tierras para luego separarse de la organización y disponerlas privadamente sin trabajo ni beneficio comunitario. En lo que a la SN se refiere la FCUNAE no tiene una posición global y definitiva sino que se inserta dentro del esquema interactivo de la competencia o no por recursos, es decir el conflicto se presenta en la medida en que compiten con la SN por los mismos recursos. Así conforme informa la misma FCUNAE el problema de los colonos radica en que realizan tumba del monte en grandes extensiones y hacen práctica intensiva de la cacería. La Federación ha mantenido conversaciones con la Unión de Cooperativas Agropecuarias del Oriente-UCAO que es la organización mayoritaria de los colonos en la provincia, pero no han suscrito ningún tipo de acuerdos. Mientras que la relación con las compañías petroleras es fluida y de franco acercamiento como en el caso de la Seiscon Delta, a, la vez que con Petroecuador señalan han suscrito un convenio por el cual ésta institución entregará 20 millones de sucres para la ampliación de la sede de la FCUNAE y la construcción de un muro de contención y mallas, del mismo modo tienen un convenio con la petrolera Efl Quality. Las actividades de exploración y eventual explotación petrolera en el Yasuní se iniciaron con la concesión que hiciera CEPE (actual Petroecuador) en 1984. "En 1987 Conoco anunció el descubrimiento de reservas probadas de petróleo que permitirían la recuperación de 200 millones de barriles en 20 años" (González 1991: 453-467). Con la salida del país de la empresa Conoco el problema para la conservación del PNY no parece estar resuelto en tanto le sustituye otra empresa, Maxus, que cubrirá los objetivos iniciales de Conoco. En este orden el trazado de la vía desde Limoncocha que atraviesa las comunidades de Pompeya e Indillama y llega al centro mismo del Parque, pondrá de actualidad el proyecto de construcción de "un oleoducto que conectaría estos campos de producción con el Oleoducto Trans-Ecuatoriano y la red vial de los distritos petroleros del norte." Esto pone en evidencia un problema que debe considerarse a corto plazo en términos de uso y conservación de los recursos biológicos del PNY. Paralelamente hay que considerar la existencia de pozos sellados que contienen petróleo pesado, como el Yanayacu, ubicado en la comunidad de Boca Tiputini, que serán utilizados a mediano plazo cuando este tipo de petróleo tenga que ser comercializado. Las actividades de trazado de líneas sísmicas se realizan permanentemente y atraviesan prácticamente todas las comunidades a orillas del río Napo, conforme lo han manifestado sus habitantes; en las dependencias oficiales no fue posible obtener mayores datos respecto de la programación y ubicación de esta actividad en tanto es considerada como información reservada. En lo que se refiere al Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC existe un convenio por el cual ésta institución apoya a la linderación de las tierras aportando con el equipo topográfico y la Federación paga la movilización y materiales. Este convenio está en vigencia desde enero de 1991 y tiene vigencia hasta Junio de 1992 y se ha cumplido parcialmente. Igualmente tienen una autorización firmada por el Jefe de Parques, Lcdo. N. Oña, para linderar seis comunidades que se encuentran dentro del Parque, lo que ha permitido el ingreso de los equipos de linderación al PNY.

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Sin embargo, el Jefe Zonal del IERAC señala que la mayoría de trámites de linderación y legalización de tierras a las comunidades quichuas, han sido tramitados directamente por la oficina matriz en Quito, por lo que deslinda toda responsabilidad en las adjudicaciones que involucran áreas de reserva o patrimonio forestal por no haber sido tramitadas por su jefatura; cuando así lo han hecho es por que contaban con el permiso del Jefe del Parque. Incluso se hayan en la imposibilidad de señalar información detallada sobre el número de solicitudes de legalización, linderación y el estado del trámite, ya que no sólo no cuentan con un sistema de archivo mínimo sino que ni siquiera tienen copia de las legalizaciones efectuadas desde Quito. Mas aún la principal limitación del IERAC es la falta de equipos topográficos adecuados ya que los que tienen son obsoletos y producen errores en la medición. A raíz del paro provincial del 20 de Marzo de 1991, se planteó, por intermedio del Ministerio de Gobierno, la instalación de aulas, entrega de radios para la comunicación, plantas eléctricas y puentes, lo único que han conseguido es la instalación, por parte del IEOS, de 6 pozos de agua. Han presentado proyectos al Ministerio de Bienestar Social, entre ellos la donación de un bote y motor, y no han recibido ninguna respuesta mientras que con las FF.AA. no han establecido ningún tipo de convenio. Dentro de los terrenos de la comunidad Boca Tiputini se encuentra el pozo petrolero Yanayacu que es visitado por funcionarios de Petroecuador, los comuneros no pudieron precisar mayor información al respecto de las características y detalles del pozo, excepto que para la autorización de ingreso al pozo la comunidad pidió a Petroecuador materiales y útiles escolares (el 1 de noviembre de 1991 les entregaron 30 cuadernos y 10 ollas). Destacan que en los últimos meses se ha intensificado el trabajos de tendido de líneas sísmicas por parte de la Seascon Delta,en territorios de la comunidad. También han recibido materiales para construir la casa comunal, la cual está inconclusa. No conocen de casos de contaminación de aguas relacionados con el pozo. Afirman que en la comunidad existen algunos colonos, sin precisar el número, que han realizado tumba de unas 6 has. de selva y que realizan actividades de ganadería en una área de 12 a 13 has. Tienen linderado todas las tierras pero no cuentan con la legalización respectiva. Mientras tanto en Añangu, con aproximadamente 200 habitantes, los primeros asentamientos de la comunidad se establecieron en 1968 y su organización comunitaria se inició en 1979. El uso de la tierra se relaciona con la producción de yuca, papaya, maní ( 1 o 2 cosechas al año); maíz (1 o 2 cosechas al año), para este producto y para el plátano cada familia usa entre 2 a 5 has., café y cacao necesita de 1 ha. por familia; no practican la ganadería. La cacería de especies de selva como sajinos, dantas etc.., la realizan de manera ocasional y no intensiva, tanto por que han desarrollado la cría de especies domésticas para el consumo cuanto por la disminución de la cantidad de estos animales. La comunidad ha establecido el control y cobro de dinero por el acceso de turistas a las lagunas de Añangucocha, este dinero lo administran comunitariamente por medio de la directiva a través del secretario de finanzas y los sirve para solventar gastos de movilización, transporte e imprevistos de la comunidad. Según manifestaron, no han tenido problemas en la administración y control interno de este ingreso. La comunidad tiene linderado la totalidad de su territorio y éste se encuentra completamente dentro del PNY. Los trámites de legalización de su territorio están en manos de la CONAIE y la DINAF - MAG -. Hay problemas de tráfico de tierras que ha permitido la presencia de 2 o tres fincas de colonos en tercera línea. La práctica implementada tiene que ver con la venta regular de tierras a nuevos colonos y la tumba y desbroce de selva constante en dirección al PNY. En territorios de la comunidad se ha establecido un destacamento militar que ocupó arbitrariamente las instalaciones abandonadas por una empresa petrolera y que los indígenas tenían previsto utilizarlas para la Escuela. Los conflictos con los militares luego de la ocupación surgieron por el uso indiscriminado que hacían de armas de fuego y dinamita en la cacería y pesca en la región. La agresión llegó a la destrucción de algunas viviendas y obligó a la comunidad a presentar una denuncia en el Tribunal de Garantías Constitucionales. El último incidente sucedió en septiembre de

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1991 cuando sin motivo alguno los militares usando metralla mataron a sesenta sajinos y los dejaron abandonados en la selva. Conforme lo reconocen en el MAG - Coca -, la utilización indiscriminada de sustancias tóxicas para la pesca es práctica común de colonos e indígenas de la región, así como la utilización de dinamita, por parte de los militares; actividades que están expresamente prohibidas por la Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero que en su art. 47 literal a). La práctica de la cacería de igual forma la realizan indistintamente colonos, indígenas y militares; sin embargo, de lo que se pudo constatar en las comunidades visitadas, la cacería comercial por parte de los indígenas, en virtud de las distancias y falta de transporte con el centro más cercano que es Coca, no se practica, y, por el contrario, combinan su dieta con la crianza de especies domesticadas. Lo que sí es evidente que existe un sistema bien articulado y voluminoso de comercialización de especies animales nativas como el sajino, la danta, el venado, etc., en el que presumiblemente participan indígenas que provisionan diariamente a restaurantes del Coca en particular, donde el consumo de este tipo de carnes es bastante apetecido por trabajadores petroleros y ciudadanos locales y visitantes. La explotación de especies exóticas la realizan colonos e indígenas a pesar de que en la zona existe un riguroso control militar por vía fluvial y terrestre. El MAG ha manifestado que no conceden Guías de Explotación de Especies, sin embargo reconocen que la comercialización de especies nativas tiene un alto índice en la región. Por otro lado, durante los últimos 20 años los quichuas del Napo se han revalorizado como etnia y han desarrollado sus perfiles de identidad cultural, sin embargo, en la relación con la sociedad nacional son desbordados y sus intereses fácilmente capturados y susceptibles de manipulación. En este contexto "los grandes proyectos, los apoyos internacionales, los financiamientos y la entrega de recursos económicos pueden acabar con ellos" si no establecen pautas de manejo adecuado de esta nueva situación. Respecto a los Huaoranis del PNY, los cambios culturales producidos en este grupo ha permitido el desarrollo de las relaciones interétnicas con los Quichuas, los caracteriza como "un grupo cultural muy flexible, sin discusiones intrafamiliares, no esencializan las formas, mantienen espíritu de cuerpo, rasgos de identidad propia y su adaptación se ha dado sin grandes traumatismos. Dentro del PNY existen 76 Huaoranis divididos en 11 familias, debidamente censados y con sus respectivas cédulas de identidad. Este grupo tiene contacto desde hace más o menos 15 años. Serán el grupo más directamente afectado por el desarrollo de actividades petroleras en la región. La legalización de tierras es la aspiración fundamental de los indígenas y es parte integrante de los planteamientos propuestos por la CONAIE en las negociaciones con el gobierno nacional y que además formaba parte de la plataforma de reivindicaciones del paro provincial de marzo de 1990. En el marco de las negociaciones el gobierno nacional ha entregado a la CONAIE, el 25 de noviembre de 1991, el modelo de "Providencia de Adjudicación de territorios a etnias indígenas en las cuales no están declarados como áreas protegidas", con lo que parecería que este problema se resolvería en lo inmediato, de así aceptarlo los indígenas. 3.- Cómo entender el papel del derecho occidental en la sociedad Ahora bien ante esta compleja problemática es necesario preguntarse por cual es el papel que juega el derecho en esta y de que manera puede contribuir a su solución. Para ello partiremos de los tres supuestos postulados por John Griffiths (1991: 5) para entender la relación entre derecho y sociedad: - El carácter fundamentalmente social del hombre.

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Tanto la gente que compone la sociedad así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.

- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia

estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea "leído e interpretado" de modo que su "sentido" no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.

- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y

decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales. En consecuencia sobre la base de la noción de Griffiths se ve al derecho como uno de los elementos de cambio social, entre otros. En tal sentido, el comportamiento social, la toma de decisiones, la definición de intereses se estructura principalmente sobre la base de tres factores: * el económico, * el cultural y * el político. De acuerdo a las características que marcan el proceso de constitución de cada sociedad uno de estos elementos puede incidir de mayor manera que los otros. En Ecuador, así como en latinoamérica, no podemos constatar un proceso de consolidación y decantanción de los distintos grupos sociales que les permitiera constituirse en sociedad civil, es desde 1492 que estos sectores sociales fueron articulados bajo el esquema estamental y corporativo de un régimen patrimonial, aún vigente. Es decir, que tenemos sociedades estamentarias donde la diferencia entre estos estamentos está constituida en base a la distribución de prebendas y el acceso a recursos políticos, lo que configura estructuras políticas patrimoniales con formas políticas prebendarias (Cotler 1978; Gamarra et al 1988). Dentro de este esquema el Estado no es fruto y construcción de la sociedad sino que por el contrario, es la expresión de una segmento dominante minoritario que se beneficia y articula a las grandes mayorías en la condición de "sociedad marginada". Esto produce la constitución de un Estado previo a la conformación de sociedad, lo que es aprovechado por el segmento dominante para someter a la sociedad marginada a sus pautas de acción y de esta manera construir su referente social (Weffort 1989; Jaguaribe de Mattos 1985) a fin de sostener el régimen patrimonial. 3.1.- La relación sociedad-naturaleza En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y legales. La desarticulación económica real de grandes regiones geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. En tal sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base económica, en este caso capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo concreto real, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que no se tocan ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) por ejemplo, muy por el contrario hay un sistema económico que funciona y se reproduce más allá de que el Estado lo puede interpretar y dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado es aprovechado de manera desigual por unos y otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal, son dicotómicas y, por ello,

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causantes directas de la destrucción de la naturaleza. La idea que queremos transmitir es que no son necesariamente las condiciones económicas per se sino el modelo político de desarrollo económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son inducidas por el modelo político. En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad está explotando a la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación. Estas circunstancias nos permiten establecer algunos presupuestos para informar nuestra afirmación. Por tanto, las hipótesis que conforman la base desde la cual planteamos el objetivo de la investigación, entre otras posibles, son las siguientes: - La interacción Sociedad - Naturaleza debe guardar una relación de mutualismo, donde

ambos elementos contribuyan dinámicamente a la subsistencia y reproducción del otro. - La política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto es uno

de los determinantes de la relación Sociedad - Naturaleza. 4.- El papel del derecho consuetudinario en la conservación de la identidad

étnica y los recursos bióticos. Sin perjuicio de lo estudiado para el caso del derecho occidental, es claro que su papel se ve relativizado por otros factores que operan en el cuerpo social, como es el caso del derecho consuetudinario con especial relevancia en el caso de los indígenas. Partimos de la hipótesis que la existencia de pueblos o sociedades que perduran a través del tiempo con características propias da lugar a regulaciones sociales cambiantes y evolutivas, lo suficientemente generales y permanentes en su esencia como para constituir un sistema de ordenación social y, eventualmente, dar paso al Derecho. En el caso de los pueblos amazónicos su existencia forma un todo indisoluble y elemental con el medio ambiente, ello nos sugiere una segunda hipótesis en el sentido de que la persistencia de este mutualismo, esta comunión con el medio que los rodea y alimenta espiritual y materialmente, puede haber dado paso a la existencia de normas o regulaciones sobre la interrelación hombre-naturaleza al interior de estos pueblos. El punto a deslindar consiste en identificar la existencia o no de sistemas jurídicos en los pueblos indígenas amazónicos, a fin de determinar los ejes centrales de estos sistemas y verificar la existencia de un pensamiento jurídico a lo largo de la historia de estos pueblos. 4.1.- 1492 en el Derecho Stavenhagen (162) explica con claridad el problema de la relación entre derecho consuetudinario y derecho occidental como relación dominador-dominado, explica su carácter histórico y desentraña la posición ideológica oculta detrás del derecho occidental y del positivismo como expresión más acabada del mismo. 162.- "...la idea misma del derecho consuetudinario surge en el momento en que las sociedades europeas establecen su dominio colonial sobre pueblos no occidentales y tratan de imponer su propio derecho a los pueblos sometidos. En otras palabras, la relación entre el derecho occidental (colonial) y el (o los) derecho(s) consuetudinario(s) es históricamente una relación de poder entre una sociedad dominante y una sociedad dominada. [...] ... en la medida en que existe una relación asimétrica de poder entre la sociedad colonial y la sociedad colonizada, puede también hablarse, en la situación de pluralismo legal, de un derecho dominante y un derecho subordinado. Esta situación legal, tan característica de la época colonial, ha perdurado hasta la etapa poscolonial y es típica de muchos países independientes multiétnicos" (Stavenhagen et al s/f: 33).

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Cuando España inicia la conquista de América la corriente vigente en el pensamiento jurídico occidental de entonces era el iusnaturalismo que postulaba la existencia de unos valores previos al orden social y jurídico, unos valores que derivaban de la divinidad, como lo explicaba Santo Tomás, valores que inspiraban el accionar jurídico (163). La conquista de América se inició sin un marco jurídico preexistente que regulara específicamente

las nuevas relaciones entre españoles y americanos, las relaciones entre las organizaciones sociales y políticas involucradas, el acceso a los recursos naturales y la adquisición de bienes, por citar algunos ejemplos. Lo único existente entonces, además del propio derecho español común, eran las bulas papales expedidas con motivo de los descubrimientos realizados por los portugueses. Fuera aún de un pensamiento claro que delimitara o resolviera el marco de acción de los enviados de España se dictaron por lo menos cinco bulas papales para regular la relación Iglesia-Corona sobre las tierras americanas, pero nada concreto sobre sus pobladores. Es recién bajo Paulo III que se expide la bula de 23 de mayo de 1537, que reconoció la humanidad de los indios. Esta bula señala que "...La verdad [...] dijo al destinar predicadores de la fe al oficio de la predicación: Euntes Docetes Omnes Gentes. A todos dijo sin ninguna excepción como quiera que todos son capaces de la doctrina. [...] Aquellos indios, como verdaderos hombres que son, [...] no están sin embargo privados ni hábiles para ser privados de su libertad ni del dominio de sus cosas.".

Para Todorov (Todorov 1987: 174) esta es la expresión del discurso de la igualdad apoyada en el principio cristiano de que Dios creó al hombre a su imagen y semejanza, piedra angular del iusnaturalismo. Ya por entonces Bartolomé de Las Casas había postulado su posición sobre la forma del gobierno colonial, negando sin decirlo los repartos de tierras y de indios, así como los obrajes y demás formas de utilización colonial de la fuerza de trabajo, así dice: "... conviene a saber, para que después de cristianos fuesen subjetos a Su Majestad, no

cuanto ad dominium rerum particularium, ni para hacerles esclavos ni quitalles sus señoríos, sino sólo cuanto la suprema jurisdicción con algún razonable tributo para la protección de la fe y enseñanza de buenas costumbres y buena gobernación (Ibidem)".

Es decir, Las Casas a partir de los principios cristianos, que son los mismos del iusnaturalismo, postulaba el respeto a los indígenas americanos y a su forma de organización, la que tan sólo debería ser sujeta al poder colonial, pero no destruida. Gínes de Sepúlveda opinaba de modo contrario, para él las bulas papales ordenaban, primero, colocar a los indios bajo el control del estado colonial y, luego, predicarles el evangelio. Sobre la forma en que la conquista se produjo y el modo en que se conducía el estado colonial, Sepúlveda afirmó que tales métodos eran lícitos. Respaldaba su tesis en el hecho de que la conquista se realizó con el aval de los Reyes Católicos e incluso con el de los papas que conociendo de estos métodos no los rechazaron sino que más bien concedieron nuevos beneficios y prerrogativas a los Reyes Católicos. Era el discurso principista contra el pragmatismo político. Posteriormente, juristas como Suárez, Lugo, Conink, Bañes y Platel (Hernaez 1879: 17), interpretando la bula Inter Caetera, de Alejandro VI, expedida el 4 de mayo de 1493, que respaldaba la labor de los Reyes Católicos y legitimaba el descubrimiento del nuevo continente, haciendo donación de las Islas y Tierra Firme que se encontraran al occidente y reconocía a España el derecho exclusivo de comercio con América, dijeron que esta donación de territorios a los Reyes Católicos por ser de carácter indefinido era válida en tanto no perjudicara el derecho de terceros; en

163.- Es importante ver que el antecedente de todo este desarrollo es el derecho romano, el mismo que estaba profundamente marcado por el pensamiento religioso hasta el siglo III a.c. En la Roma del siglo V a.c. y el siglo V d.c. "el sistema jurídico romano fue construido [...], mediante el aporte decisivo de los magistrados y los jurisconsultos a la solución de casos concretos. En esta tarea de elaborar soluciones casi jurisprudenciales (utilizando metafóricamente el término), la guía principal no podían ser leyes ni disposiciones similares, sino precisamente el criterio de justicia y coherencia entre las diferentes respuestas aportadas" (Rubio 1984: 350).

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este caso los indígenas, quienes aunque infieles debían ser considerados dueños y señores de sus bienes, de los cuales no se les podía privar. Esta argumentación se apoya no sólo en el derecho civil sino en el derecho canónico de la época, especialmente en la bula de 23 de mayo de 1537, expedida por Paulo III. Del mismo modo, las leyes de Indias dicen que "haya entera satisfacción de que (los descubridores) no les harán a los indios perjuicios en sus personas y bienes (164)" o que "los descubridores no tomen sus bienes sino fuere por rescate o dándoselos ellos por libre voluntad (165)" o mas aún lo dicho por la ley 1, título 7, libro 4 que señala que respecto al establecimiento de los conquistadores "en éstas y en las demás poblaciones tierra adentro, elijan el sitio de los que estuvieren vacantes, sin perjuicio de los indios y de los naturales o con su libre consentimiento" (Ibidem). Es decir, desde los parámetros del iusnaturalismo era posible cerrar el camino a la expoliación y la barbarie, sin embargo, esta era una corriente de pensamiento y no precisamente la que triunfó. Ahora bien, resulta claro que si estos postulados iusnaturalistas, sistémicos, eran rechazados, la posibilidad de plantear el reconocimiento a una ordenación socio-política propia, con un sistema jurídico propio y con absoluto derecho a su existencia, no tenía opción alguna. Era necesario, desde el derecho, tranquilizar conciencias y legitimar al Estado colonial, más no modificar la realidad de unos indios que, mal que bien, eran equiparables a "aquéllos seres" hallados en el Africa y en el Oriente que, por entonces, no eran menos explotados que los indios americanos. Es necesario precisar que la negación de la existencia de sistemas jurídicos en los pueblos americanos fue una necesidad para los conquistadores, pues en caso contrario hubieran estado actuando en contradicción de los propios postulados de su sistema jurídicos. Veamos por ejemplo la caracterización que Sepúlveda hace de los pobladores americanos: "1.- Los indios viven en el pecado y la idolatría. 2.- Por su naturaleza, los indios son de "rudo ingenio" y por ende gente servil y

bárbara en consecuencia, deben servir a los de "ingenio más elegantes" como los españoles.

3.- Es necesario llevarlos al camino de la fe. 4.- Los indios viven en la injuria matando hombres para sacrificarlos y

comerlos..." (Soria 1991). Este discurso dominante, elaborado por un grupo intelectual al servicio de la conquista, planteó la justificación ideológica y la incorporó en el pensamiento de la época, especialmente en el derecho y la historia. Por ello, el debate entre Las Casas y Sepúlveda no es ni gratuito ni bizantino, es, por un lado, la discusión permanente sobre la violentación de una forma de organización social distinta a la europea y su negación, por el otro lado. Es importante definir las características de la visión del conquistador sobre el indio amazónico, pues este discurso ideológico es el que niega el derecho de estos pueblos. Bartolomé de Las Casas, con motivo de su polémica con Sepúlveda, realizó una caracterización del "discurso opresor violento" (Roig 1985: 210), partiendo de la descripción formulada por Las Casas, observamos que los ejes del discurso conquistador eran: 1.- Negar la humanidad del indio. 2.- Afirmar la incapacidad del indio para generar sociedad debido a

su cotidiana hostilidad y holgazanería. 3.- Afirmar la incapacidad del indio de recibir el beneficio "de la fe, de

la religión y de la vida o de las costumbre cristianas" (De Las Casas 1975: 352).

Esta es la referencia que nos hacia Clastres (Clastres 1981) cuando hablaba de la reducción de los cronistas del concepto de sociedad a sus parámetros propios. Pero como vemos ahora esta reducción no sólo puede ser "explicable" epistemologicamente sino que era ante todo necesaria. Ahí

164.- Ley de Indias número 2, título 1, libro 4, citado por Hernaez 1879: 21. 165.- Ley de Indias número 10, citada por Hernaez 1879: 17.

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tenemos el caso de Huamán Poma de Ayala reclamando su derecho a ser Rey apoyándose en la más pura argumentación iusnaturalista, otro caso es el juicio de la Corona contra Cortez por haber matado reyes en América, el sentido más claro era que aceptar ello cuestionaba el propio principio divino de la monarquía. Ahora imagínense como reconocer la existencia de un sistema jurídico distinto al de la Corona, esto era simplemente imposible. En tal sentido Roig señala que el dominador afirma su ser en la necesidad de dominar, debido a ello se somete a la idolatría de la dominación (Roig 1985: 210) y formula un discurso dominante, el que no fue elaborado por el propio conquistador, más bien fue una clase intelectual a su servicio la que planteó la justificación ideológico y su posterior reflejo en el pensamiento de la época especialmente en el derecho y la historia. Sobre el punto Roig (Roig 1985: 211) dice: "...El derecho y la historia cumplen su función de justificación y llega un momento

en que se dejan de oír los gritos de la violencia, la que no por eso habrá de desaparecer. La historia mundial comenzará entonces a nacer; el arte de construirla consistirá en poner la sordina al griterío, hacerle que suene como "palabra"..."

Una prueba de este discurso la encontramos en Gínes de Sepúlveda (166), quien no sólo se apoyó en la opinión aristotélica de la naturaleza esclava de algunos grupos humanos sino que más aún afirmó "...que Dios ha dado grandes y clarísimos indicios respecto del exterminio de estos bárbaros". Del mismo modo, Gonzalo Fernández de Oviedo (1960: 342), equiparó a los indios con Satanás afirmando, incluso, que la pólvora contra éstos era incienso para el señor. Este discurso de la barbarie y la destrucción del "mal" fue finalmente la justificación del despojo. Ahora bien esta percepción del derecho occidental sobre el derecho de los indígenas americanos se consolida durante la colonia y se mantiene hasta hoy, ello se aprecia en la conceptualización de lo que desde el derecho occidental positivo moderno se califica como derecho. 4.2.- Qué es y qué no es derecho Ballón167 señala el carácter político de la reducción del derecho consuetudinario a filosofía del derecho y su no consideración como un sistema jurídico cabal y pleno, como si ocurre con el sistema jurídico positivo de los estado-nación. Este cuestionamiento a la ubicación del derecho consuetudinario dentro de la teoría jurídica occidental es indispensable, pues su ubicación no es gratuita sino que tiene, como diría Weber, tras de sí una cuestión valorativa que es necesario explicitar. Ahora bien, es necesario no asumir el derecho consuetudinario como un sistema jurídico cabal y pleno sino plantearlo como hipótesis a trabajar. Ballón muestra con precisión lo que es la concepción positivista del sistema jurídico, es decir, un sistema regulador del comportamiento social basado en el principio de la seguridad jurídica positiva, se basa para ello en la distinción de los elementos del sistema jurídico que hace Hart no fue siempre así. Este sistema jurídico es un producto histórico, cabe recordar que hace sólo dos siglos las normas jurídicas, los tratados morales y religiosos así como el "recto parecer" eran utilizados indistintamente en el razonamiento jurídico. Fernando De Trazegnies, estudiando la situación del 166.- Gines de Sepulveda. "Tratado sobre las justas causas de la guerra contra los indios". FCE. México, 1941. p 115 citado por Roig 1985: 210. 167.- "Quisiera [...] haber precisado una primera razón que fundamenta el desarrollo de mis ideas. Asumo que es indispensable discutir el lugar del derecho indígena dentro de la teoría jurídica occidental comúnmente catalogada bajo el epígrafe de filosofía del derecho. Una segunda cuestión es que mantengo la hipótesis de que una teoría del derecho consuetudinario debe ser considerada como una concepción completa de derecho, la cual llamaría teoría de los sistemas jurídicos. La única hipótesis central que puede acompañar el desarrollo de estas ideas es que los pueblos indígenas tienen un sistema de derecho, sistema pleno y cabal. [...] no obstante, planteo la existencia de un sistema jurídico indígena como una cuestión a develar, no como un presupuesto formal de trabajo" (Ballón s/f: p. 346).

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derecho en el siglo XVIII a propósito de un caso judicial que le permite analizar la polivalencia táctica del razonamiento jurídico, dice: "En el siglo XVIII encontramos un Derecho bastante más abierto que el actual, menos

formalizado. El ordenamiento jurídico no es claro, sistemático, cerrado. La legislación ha venido siendo acumulada con desorden a lo largo de los siglos [...]. En realidad, no hay todavía una teoría de las fuentes formales -noción esencial del Derecho "moderno"- que determine en forma categórica lo que constituye propiamente un elemento normativo y lo que no lo es. No hay una distinción clara entre Derecho Natural y Derecho positivo, ni entre leyes, principios morales y costumbres" (Trazegnies 1981: 196).

Aclarado el carácter histórico del derecho, esto nos muestra la futilidad y el sin sentido de pretender aplicar las categorías de un determinado momento histórico del derecho positivo como categorías universales que definen lo que es un sistema jurídico, a menos que el derecho del siglo XVIII no fuera derecho. Ahora bien, en el siglo XVIII estas normas de carácter secundario existían, pero con una aplicación sumamente restringida, mientras que las normas primarias no jurídicas, estas reglas no oficiales que no contaban con las características requeridas por Hart, surtían efectos jurídicos. Sucede que este formalismo planteado por Hart es la contradicción fundamental del positivismo, si Marx vio en las relaciones de producción la contradicción fundamental del capitalismo, el formalismo como postulado cerrado y absoluto no tiene asidero en la realidad, las normas de aplicación real implican ante todo valores y estos valores no necesariamente han recibido el "bautismo" de norma jurídica positiva. Sobre el punto Trazegnies señala que: "... el positivismo contemporáneo [es el] que pretende abrir un foso profundo, crear una

grieta escarpada entre lo que es ley y lo que no lo es: a partir del positivismo se tratará de dos campos que no deben confundirse, que no deben tocarse. De ahí toda la cuidadosa elaboración en el Derecho actual de una teoría de las fuentes formales que establezca ineluctablemente la distinción entre lo que es norma positiva y lo que no lo es; de ahí la necesidad de colocar el razonamiento jurídico dentro de la camisa de fuerza del formalismo a fin de evitar que la "locura", el desorden, la confusión, puedan anular el corte limpio de esa partición entre lo legal y lo ilegal. Es verdad que esta tarea es imposible y está eternamente condenada a un fracaso recurrente, pero lo significativo en el Derecho "moderno" es que el esfuerzo de ordenación y formalización es también recurrente: la obsesión por distinguir entre Derecho y no-Derecho prevalece en la mentalidad jurídica contemporánea, formada por el positivismo, aun cuando tal distinción no pueda ser consolidada porque es continuamente puesta en cuestión" (Ibidem: 196-197).

4.3.- ¿Cómo conceptualizar el derecho consuetudinario? Para Stavenhagen lo que lo caracteriza "es precisamente que se trata de un conjunto de costumbres reconocidas y compartidas por una colectividad (comunidad, pueblo, tribu, grupo étnico o religioso, etcétera), a diferencia de leyes escritas que emanan de una autoridad política constituida y cuya aplicación está en manos de esta autoridad, es decir, generalmente el Estado. La diferencia fundamental, entonces, sería que el derecho positivo está vinculado al poder estatal, en tanto que el derecho consuetudinario es propio de sociedades que carecen de Estado, o simplemente opera sin referencia al Estado...". "...la costumbre jurídica o derecho consuetudinario en las sociedades tribales o menos

complejas no constituye una esfera diferente o autónoma de la sociedad. Por el contrario, aquí lo jurídico se encuentra inmerso en la estructura social (subrayado nuestro). No existe, por lo general, un aparato administrativo específico ni los especialistas profesionales encargados de elaborar y/o aplicar el derecho. Los propios miembros de la sociedad no distinguen, con frecuencia, un ámbito específico de lo legal distinto al conjunto de costumbres y normas de comportamiento y de control social, y aun para los observadores extraños resulta a veces difícil trazar los límites de lo propiamente jurídico en estas

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sociedades (de ahí que, como se decía anteriormente, la antropología se haya ocupado poco del asunto, y la ciencia jurídica prácticamente lo ignore)" (Stavenhagen s/f: 29-30).

A ello habría que agregar que un elemento distintivo del derecho consuetudinario es el hecho de ser generado por un sujeto colectivo difuso, y su verificación se da igualmente de manera colectiva y es ante todo re-creación. No es el caso del derecho positivo moderno donde si bien la generación de la norma pueden intervenir muchas personas, el sujeto es unívoco: la autoridad. Por otro lado, un elemento distintivo del derecho positivo, pontificado por todos sus teóricos, es el hecho de la existencia unívoca de la norma, uno enfrentado a la norma puede conocer de manera más o menos cierta su contenido; "la ignorancia del derecho no excusa su aplicación" es un viejo adagio jurídico que muestra la preminencia del formalismo jurídico sobre la realidad social. Por otro lado, el derecho consuetudinario es parte del desarrollo social, es parte de la vida social, no está separado su existencia se explica por ser un elemento de necesidad para la vida del grupo, sus normas tienen por objeto atender de manera directa a la subsistencia del grupo. En tal sentido, es necesario tener presente que las sociedades amazónicas, son -según Clastres (1984)- sociedades donde no hay división interna, son sociedades sin clases, es decir, sin una división entre dominadores y dominados, sociedades donde no existe un órgano de poder separado. Este hecho, la ausencia de Estado, es un elemento decisivo en la configuración del control social y el desarrollo particular del derecho, no digamos siquiera positivista. Según Clastres, las sociedades amazónicas son sociedades maduras, no primitivas, que rechazan la aparición de un órgano político, un órgano de poder separado de la sociedad, ello se debe al deseo de "conjurar la aparición en su seno de la desigualdad entre señores y sujetos, entre el jefe y la tribu", pues ejercer el poder es dominar y, en consecuencia, se produce la separación entre quien domina y quien obedece. Clastres asegura que estos pueblos "saben muy bien que si renuncian a esta lucha, si cesan de contener esas fuerzas subterráneas que se llaman deseo de poder y deseo de sumisión y sin cuya liberación no se puede comprender la irrupción de la dominación y la servidumbre, perderían su libertad". Por eso el ejercicio mismo del derecho tiene una caracterización absolutamente distinta de la del derecho positivista, no es posible una autoridad generadora de derecho y dirimente, por ello es innecesaria la separación entre derecho y vida social. Ahora bien, esta postura de Clastres pretende explicar el desarrollo histórico de estas sociedades amazónicas, sin embargo, hoy en día la relación entre sociedad indígena y sociedades nacionales o economía capitalista determinan variaciones en el comportamiento social y en el derecho mismo. Una muestra de ello es el caso de la sociedad aguaruna tal como lo explica Ballón, quien al respecto ha comprobado el: "cambio de las normas primarias existentes entre la población aguaruna del Chiriaco. No

obstante la ruptura del aspecto más físico de la norma de sanción tradicional, ellas perviven bajo un mecanismo similar: el de compensación".

"[además] la sociedad aguaruna reconoce la validez de los cambios, y de hecho ha

introducido uno de magnitud tal que no puede ser negado aludiendo a la simple fórmula de sostener que preexistía norma secundaria de cambio".

Esta constatación de Ballón nos muestra la apertura del derecho consuetudinario a nuevas condiciones y la recomposición del derecho sin dejar de ser consuetudinario, lo que da paso a un análisis sobre dinamismo o estática en el derecho consuetudinario. Stavenhagen y Ballón (168) coinciden en considerar al derecho consuetudinario como fundamentalmente dinámico y desde esta característica impugnan el papel que el derecho

168.- "Asumo, para efectos de este estudio, una idea amplia de derecho consuetudinario, la cual abarca las instituciones, las normas, las sanciones, en permanente cambio y dinámica, es decir, una idea distinta a la del derecho común en la familia anglosajona (no obstante poder contar con algunas similitudes). Pues bien, esta perspectiva amplia contrasta con el tratamiento que en el interior de un estado reciben los casos de derecho

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occidental otorga al derecho consuetudinario. El concepto de derecho consuetudinario presente en Ballón es un concepto, si bien todavía difuso, caracterizado por contener instituciones jurídicas, y por ser dinámico, esta afirmación es clave para distinguir una primera diferencia entre el concepto de derecho consuetudinario presente en la teoría positivista y el que nosotros queremos utilizar. Como bien señala Stavenhagen: "[...] Nada más erróneo que la idea simple y simplista que el derecho consuetudinario de los

pueblos indígenas es un conjunto de normas "ancestrales", que se han mantenido inmutables desde la época precolonial" (Stavenhagen s/f: 34)

La afirmación del carácter dinámico del derecho consuetudinario es central para la definición de su naturaleza y para la diferenciación con los postulados positivistas. Para los positivistas el derecho consuetudinario es una institución primitiva, sin capacidad de adaptación a las nuevas condiciones sociales. Esta afirmación es de cuidado, pues un derecho que no se adapta a los nuevos requerimientos sociales está condenado al desuetudo, sin embargo, cabe preguntarse si la afirmación positivista del carácter estático del derecho consuetudinario tiene sentido. Veamos que dicen los positivistas como H.L.A. Hart sobre el punto. "Un segundo defecto es el carácter estático de las reglas. El único modo de cambio de

éstas, conocido por tal sociedad, será el lento proceso de crecimiento, mediante el cual líneas o cursos de conducta concebidos una vez como optativos, se transforman primeros en habituales o usuales, y luego en obligaciones; y el inverso proceso de declinación... [...] En tal sociedad no habrá manera de adaptar deliberadamente las reglas a las circunstancias cambiantes, eliminando las antiguas o introduciendo nuevas;..." (Hart 1977: 116)

Este problema de la concepción estática del derecho consuetudinario es, desde la perspectiva occidental, una limitante para la viabilidad del derecho consuetudinario como regulador de sociedades actuales. Sucede que Hart está pontificando tres elementos como centrales para la existencia de derecho y uno de ellos es la existencia de normas de cambio, normas que el califica de nivel secundario por oposición a las normas primarias que reconoce existen en las sociedades "simples". Según él, estas normas de cambio no existen y por ello no hay "manera de adaptar deliberadamente las reglas a las circunstancias cambiantes, eliminando las antiguas o introduciendo nuevas [normas];". En mi opinión este es un planteamiento erróneo, pues este tipo de norma es necesario en un sistema positivista donde resulta indispensable conocer con certeza la vigencia o no de una norma y donde la forma de creación de una norma, para que sea reconocida como tal por el conjunto social, es una sola. Esto puede estar justificado por la seguridad jurídica, sin embargo, la vigencia formal de la norma no garantiza su aplicación por los destinatarios de ella salvo casos excepcionales, como cuando una norma otorga beneficios. Pero es posible, y de hecho se da -el sector informal es una prueba de ello-, que un conjunto de normas no sean reconocidas como útiles a los intereses de los destinatarios y, por tanto, no sean aplicadas por o sobre estos mientras que en una sociedad con derecho consuetudinario es el conjunto social o las partes involucradas en la disputa las que toman la norma existente y la re-crean aplicándola al caso. En caso de no existir norma, serán las partes en disputa y el grupo social quienes establecerán cual es el camino a seguir y pueden generar la norma. En el caso de los aguaruna de la selva central peruana el adulterio era castigado con tres cortes de machete en el cuero cabelludo, hoy esa norma no está más vigente. ¿Cómo fue el proceso de cambio? Claro que no fue inmediato, violento, fue fruto de la interacción del grupo aguaruna con consuetudinario, los que son arrinconados en un espacio reducidísimo (cuando no inexistente) de tolerancia legislativa por excepción". "...Desde una perspectiva dominante el derecho oficial se autorreconoce como el único derecho existente y pueden generosamente validar algún aspecto del consuetudinario o más frecuentemente negarlo. Visto así, lo consuetudinario es un pequeño anaquel de un esquema mayor, de una concepción completa y general del derecho: positivista, jusnatural o marxista" Ballón s/f: 349.

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otros actores sociales, con la economía de mercado, etc., sí, pero no sucede acaso que la norma positiva se "va generando también en un proceso más o menos lento" de pre-proyectos, proyectos, consultas -incluso, en las sociedades democráticas se dan consultas a las partes involucradas-, etc. Claro que es posible que una norma jurídica sea dada de manera inmediata, es decir, el Presidente decide dar una norma y solo consulta con su ministro para que le otorgue la refrendación correspondiente, sí, pero eso no es necesariamente el común denominador. Luego de esta amplia argumentación, podemos afirmar, además, que son sistemas jurídicos distintos, pues una institución jurídica, social, política, tiene sentido en la medida en que se adapta a las necesidades de la realidad particular en la que se encuentra inmersa, de modo que un "postulado universal" fruto de una situación particular difícilmente es universal, como no es universal la monogamia, uno de los pilares de la familia occidental y cristiana. 4.4.- La viabilidad del derecho consuetudinario Aquí hay dos puntos que señalar: el nivel de complejidad social al cual es aplicable el derecho consuetudinario y si este en tal condición puede ser reconocido como sistema jurídico. En primer lugar y desde una posición intuitiva -tanto como la de Hart (169)- parece ser cierto que el nivel de complejidad social al que resulta aplicable el derecho consuetudinario puede ser limitado en cuanto a volumen poblacional y a espacio geográfico, pero no nos olvidemos que las normas del derecho positivo no son las mismas en toda una provincia, no digamos un país, y no por ello el sistema jurídico positivo desaparece ni está en crisis. Sin embargo, en relación a la segunda afirmación la rechazamos, pues en el mejor estilo de un postulado cientificista pretende universalizar unos elementos, unas pautas, unas condiciones que no sólo son fruto de un momento histórico como ya dijimos sino expresión de un sistema político, que es el sistema político estatal. Esto es evidente y se halla explicitado por Joseph Raz quien nos dice: "Los sistemas jurídicos no son organizaciones sociales "autárquicas"; son un aspecto o una

dimensión de algún sistema político. Este hecho atañe a la delimitación temporal de los sistemas jurídicos continuos [...]. Los criterios jurídicos autónomos son aquellos que derivan del contenido de las disposiciones jurídicas, de sus interrelaciones y de su eficacia. Confiar en ellos presupone que no sólo el funcionamiento interno, sino, también, los límites precisos del derecho pueden ser fijados sólo sobre la base de consideraciones específicamente jurídicas. Sin embargo, el derecho es un aspecto de un sistema político, ya sea un estado, una iglesia, una tribu nómada o cualquier otro; tanto su existencia como su identidad se encuentran vinculados con la existencia o identidad de sistema político del cual es parte" (Raz 1986: 253).

Más aún, Pierre Clastres muestra como las sociedades indígenas amazónicas tienen una concepción de lo político distinta de aquel modelo forjado y desarrollado por occidente (Clastres 1981: 112). Poder, el de occidente, que va ineludiblemente ligado al concepto de Estado, el mismo que no puede actuar sin un sistema jurídico que lo respalde. Estado y derecho son los dos elementos claves del desarrollo de la sociedad occidental (Rubio 1984), el positivismo es la expresión más acabada de ello. Clastres señala que desde el inicio de la cultura occidental se ha concebido al poder político en términos de una relación jerarquizada y autoritaria de orden-obediencia, en consecuencia cualquier forma posible de poder es reducida a la comparación con el modelo que a priori expresa la esencia del poder. Esto -dice Clastres- es lo que les pasó a los cronistas cuando al confrontarse con los indios en el siglo XVI, y "al comprobar que los jefes no poseían ningún poder sobre las tribus, que nadie mandaba y nadie obedecía, declararon que esas

169.- "Es obvio que sólo una pequeña comunidad estrechamente unida por lazos de parentesco, sentimiento común, y creencias, y ubicada en un ambiente o circunstancia estable, puede vivir con buen resultado según tal régimen de reglas no oficiales. [...] las reglas que el grupo observa no formarán un sistema, sino que serán simplemente un conjunto de pautas o criterios de conducta separados, sin ninguna marca común identificatoria, excepto por supuesto, que ellas son las reglas que un grupo particular de seres humanos acepta. A este respecto se parecerán a nuestras reglas de etiqueta" (Hart 1977: 114).

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gentes no eran civilizadas, que no se trataba de verdaderas sociedades: Salvajes sin fe, sin ley, sin rey". Esto mismo sucede con el derecho consuetudinario, no por una relación analógica sino porque la negación del derecho del dominado legítima el accionar del dominador. Conclusión Como hemos visto durante el desarrollo de este trabajo la existencia de lo que podríamos calificar como un sistema jurídico de derecho consuetudinario entre los pueblos amazónicos es teóricamente posible y fácticamente cierta. Por otro lado, vemos que la interrelación sociedad naturaleza se plasma de manera diferente en el derecho positivo moderno (occidental) y en el derecho consuetudinario indígena. Y en ambos casos cada sistema jurídico presenta una lectura particular acorde a los intereses que caracterizan a la relación de contacto cultural, por lo que siendo el derecho positivo moderno el "único" reconocido como válido por la Sociedad Nacional, ello garantiza la consolidación y permanencia del sistema de dominación de los grupos indígenas y la destrucción del ambiente a manos de la economía de mercado. Ahora bien el problema que se plantea es en que medida es posible la coexistencia de ambos sistemas jurídicos dentro de un esquema jurídico formal y no simplemente fáctico. Es decir, si bien es cierto que en la realidad los grupos indígenas amazónicos reconocen y utilizan un sistema jurídico consuetudinario de hecho y a la vez se insertan en la dinámica de los mecanismos formales del derecho positivo moderno, cabe preguntarse cómo y con que efectos es posible que esta polivalencia del comportamiento jurídico quede plasmada en el derecho positivo moderno y de esta manera se reconozca plenos efectos jurídicos al derecho consuetudinario. En consecuencia, es necesario evaluar las posibilidades de desarrollo y compatibilización entre derecho occidental y derecho consuetudinario. Es decir, mientras por un lado es necesario que el derecho occidental reconozca los derechos indígenas sobre el territorio y garantiza su consolidación frente a las amenazas de los intereses mineros, forestales y petroleros, también es necesario reconocer un espacio de acción al derecho consuetudinario indígena como elemento que permita mantener la identidad cultural de los pueblos amazónicos. Ahora bien ello sólo será posible en la medida en que los pueblos amazónicos se constituyan en actores sociales organizados y puedan enfrentar eficazmente las presiones de la sociedad nacional y las distorsiones que crea la economía de mercado. Esta propuesta de constitución de actores sociales integrados y de desarrollo de mecanismos sociales y políticos de carácter democrático abre camino a la integración de la problemática amazónica dentro del contexto de lo nacional y por tanto abre puertas al desarrollo de alternativas de solución. La desintegración de los sujetos sociales en la región amazónica es uno de los factores que más la afecta pues no permite canalizar correctamente las demandas de sus pobladores. Por otro lado, los propios actores sociales desconocen (¿o se niegan a reconocer?) las distintas aristas de la problemática amazónica debido "a la negación del contrario" que impera en el régimen de relacionamiento político patrimonial que impide la conformación de identidades más generales.

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LOS PUEBLOS INDÍGENAS AMAZÓNICOS PERUANOS. En busca del desarrollo sostenido170

Por Carlos Soria171 Foro Ecológico

1. Antecedentes.

2. El bosque tropical amazónico y los pueblos indígenas en el Perú.

3. La evolución del movimiento indígena amazónico en Perú

4. Los orígenes de la política indígena amazónica

5. La Constitución de 1979.

6. La Constitución de 1993 y la privatización del desarrollo.

7. El Convenio 169 OIT.

8. Como respetar los derechos indígenas en el Perú.

9. La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo.

10. La experiencia de la CEMCN.

11. La herencia de la década Fujimori.

1) Antecedentes Los derechos indígenas fueron reconocidos en el Perú a través de la Constitución de 1920. Durante las primeras décadas del siglo XX la emergencia de una fuerte corriente indigenista en el Perú influyó sobre parte de la intelligentsia peruana. Un ejemplo de ello es el ensayo de José Carlos Mariátegui sobre el problema del indio, en su obra titulada ‘7 Ensayos De Interpretación De La Realidad Peruana’ (1981). Así como Mariátegui otros pensadores analizaron los problemas planteados por la realidad multicultural del Perú. Estos análisis estaban fundamentalmente centrados en la relación entre el mundo andino y la sociedad nacional, sin embargo, muy poco se hablaba o se pensaba en términos de las poblaciones amazónicas. 2) El Bosque Tropical amazónico y los pueblos indígenas en el Perú. La cuenca amazónica peruana ocupa una extensión de 956,751 Km.2. Es decir, ocupa el 74.44% de la superficie del país. Sin embargo, el área conocida como los bosques amazónicos peruanos ocupan una extensión de 676,347.63 Km.2 (INRENA 1999: 5). Estos bosques se dividen en dos áreas bastante diferentes: Amazonía Alta y Amazonía Baja. La Amazonía Baja comprende hasta los 800 metros sobre el nivel del mar (Brack et al 1990: 12). La Amazonía Alta comprende por encima de los 800 metros hasta los 3000 o 3400 metros de altura sobre el nivel del mar.

170.- Este artículo ha sido elaborado en base a la ponencia presentada en la sesión del día 12 de septiembre, del Coloquio Internacional de Derecho Ambiental, organizado por la Universidad de Guadalajara del 11 al 13 de septiembre de 2002. 171.- Diploma en Letras, Bachiller en Derecho y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Maestro en Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador, y Ph. D. en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Flinders de Australia del Sur.

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Más de la mitad del territorio peruano está cubierto por estos bosques naturales, lo cual coloca al Perú como el segundo país en América Latina y el séptimo en el mundo en términos de cubierta forestal (INRENA 1999: 7). Los bosques constituyen uno de los recursos naturales más importantes del país por su valor de producción, fundamentalmente, por los servicios que éstos proveen. Madera, plantas medicinales, alimentos, leña, son algunos de los usos directos de estos bosques. Estos bosques proveen los recursos para la supervivencia de un gran número de poblaciones rurales incluyendo pueblos indígenas y campesinos pobres en recursos. El nivel de vida de esta población depende largamente en mantener la vitalidad de los bosques, la diversidad y la cobertura de éstos (INRENA 1999: 7). Los autores identifican entre 42 y 48 grupos étnicos que pertenecen a 12 familias lingüísticas con una población estimada de aproximadamente 300,000 habitantes en la Amazonía peruana (CAMAD 1992: 34; Yañez 1998: 40; INRENA 1999: 3) donde la mayor parte de las áreas protegidas del país se encuentran. Dandler et al (1998: 9) identifica 65 grupos étnicos que pertenecen a 14 familias lingüísticas. El censo de 1993 identifica 299,218 habitantes miembros de pueblos indígenas viviendo en 930 comunidades, sobre un área de 7’379,941 has. más unas 344,887 has. adicionales a favor de los pueblos nómades Nahua y Kugapakori (Brack et al 1997: i). 3) La evolución del movimiento indígena amazónico en Perú En 1969 tres organizaciones de pueblos indígenas surgieron en la Amazonía peruana. Después de tres años de esfuerzos intensos el pueblo Amuesha de la Selva Central172 peruana creó el Congreso de Comunidades Amueshas (Brysk 1996: 40). Mientras en la Amazonía Norte peruana el pueblo Aguaruna de los ríos Potro y Manseriche creó la Ijumbau Chapi Shiwag y los Ashuar de los ríos Huitoyacu, Manchari y Shintusi crearon la Achuiarti Ijumdramu (Dandler et al 1998: 12). Desde entonces hasta la fecha un gran número de organizaciones de pueblos indígenas han sido creadas. En 1979 se creó la primera organización interétnica de pueblos indígenas, el Consejo Aguaruna Huambisa. Ese mismo año nació la primera organización nacional con la creación de la Coordinadora de Comunidades Nativas de la Selva Peruana- COCONASEP, la que en 1980 cambió su nombre a Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana –AIDESEP-. En 1984 AIDESEP lideró el proceso de creación de la única organización pan-amazónica que representa a los pueblos indígenas de los ocho países de la Amazonía, la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA). En 1987, una segunda organización nacional nació con la creación de la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). Tanto AIDESEP como CONAP han sido muy activos en defender sus tierras, oponerse a las actividades mineras y a la explotación petrolera en áreas protegidas y en organizar sus bases para planificar e implementar proyectos de educación, salud y productivos (Varese 1996 A). (*Explicar sobre COICAP y FECONAYA) 4) Los orígenes de la política indígena amazónica. En la década de 1960 trabajos como ‘El cerro de la Sal’ (Peisa 1973) del antropólogo Stefano Varese, sobre la situación de los Ashaninka, entonces llamados Campas, de la Selva Central, marcó el inicio del estudio de la problemática amazónica por parte de las ciencias sociales. Coincidentemente, el gobierno revolucionario de las fuerzas armadas liderado por el General Juan Velasco Alvarado (1968-1975) tenía un gran interés en afirmar la autoestima de los pueblos

172.- Si bien de Sur a Norte los departamentos amazónicos peruanos mas orientales se ubicarían como Madre de Dios, Ucayali y Loreto, lo que nos sugeriría que la Selva Central correspondería al departamento de Ucayali, la expresión Selva Central está referida a un conjunto de provincias amazónicas de unos departamentos considerados mas bien andinos, como es el caso de Huánuco, Pasco y Junín. Estas provincias de la Selva Central están unidas por la realidad y la geografía, pero políticamente se encuentran desarticuladas como dependientes de sus respectivas autoridades mas bien establecidas en ciudades del ecosistema andino.

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indígenas y en apoyar un proceso de reconocimiento de sus derechos que les permitiera garantizar su derecho a la tierra, a los recursos naturales y a su cultura. A partir de la promulgación de la Ley 17716, Ley de Reforma Agraria, el 24 de Junio de 1969 se inició un proceso de reforma agraria. Este proceso cancelaba el intento del parlamento peruano de resolver el problema agrario con la débil reforma planteada por la Ley 15037, promulgada durante el primer gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde (1963-1968). Esta norma tenía como complemento un plan de colonización de la Amazonía promovido a través del proyecto de Carretera Marginal de la Selva173. La Ley 17716 ordenó expropiar las haciendas para entregar la propiedad agraria a los campesinos bajo esquemas comunales y cooperativos. Esta ley solo comprendía a la Costa, Sierra y Ceja de Selva [Amazonía Alta]. Esta última era la zona más ocupada y con mayores conflictos sobre tenencia de tierras en la Amazonía (SPDA 1990: 32; Soria 1990: 12). Para las tierras de la Amazonía Baja se promulgó, el 24 de Junio de 1974, el Decreto Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva174, que promovió la organización de los pueblos indígenas en comunidades nativas y buscó consolidar su acceso a la tierra y al bosque. Si bien la 20653 reconoció un conjunto de derechos indígenas y creó el concepto de comunidad nativa; esta ley era también una ley de promoción de la colonización. García Hierro (1995:38) señala que al optar por crear el concepto de comunidad nativa el gobierno estaba dejando de lado el concepto de pueblo. Esta fue la estrategia para reducir a los pueblos indígenas a la porción agrícola del territorio y liberar en favor de los frentes de expansión de la sociedad nacional el resto del territorio (García Hierro: 38), en particular, los madereros y petroleros. Durante la década del 1970 las comunidades fueron tituladas sólo respecto de la porción agrícola sin considerar los patrones de uso extensivo de recursos naturales de éstos pueblos (Benavides y Smith 2000). De manera que las superficies tituladas fueron reducidas y el crecimiento poblacional ha causado el deterioro de éstas áreas por el sobreuso, agudizando el conflicto por la tierra y sus recursos. Entre los aspectos positivos está el hecho que estableció los conceptos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, estos conceptos sobrevivirían a la ley 20653 y serían elevados a nivel constitucional por la Asamblea Constituyente de 1978-1979. Esta ley también señalaba considerar los múltiples usos que del bosque hacen los pueblos indígenas. Según García Hierro (1995:38) la mayoría de las comunidades nativas tituladas tenían un promedio de 3000 has. en zonas marginales y de 200 has. en zonas integradas. A pesar de todas las críticas posibles el D. Ley 20653 éste marcó un hito histórico en la afirmación de la identidad indígena amazónica y contribuyó a estimular un proceso organizativo que habría de generar el aparato de intermediación con el Estado y la sociedad nacional. El 22 de enero de 1975, se promulgó el Decreto Supremo 62-75-AG, Reglamento de Clasificación de Tierras, estableciendo normas para el uso de los suelos que debieron convertirse en el instrumento esencial para el ordenamiento territorial, al señalar los criterios para determinar que tierras son aptas para el uso agrícola y qué características tienen las tierras para el uso ganadero, forestal y de protección. Sin embargo, los programas de titulación de tierras han probado estar guiados por criterios políticos y no de justicia u ordenamiento ambiental. 173.- El proyecto vial uniría los departamentos de Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín, Cusco y Madre de Dios. Las obras se iniciaron en el primer gobierno de Belaúnde. ‘...A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intención que inspiró la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos amazónicos (SPDA 1990: 30; Soria 1990: 11). 174.- La Amazonía baja o selva baja fue escenario de grandes concesiones durante el boom del caucho. Finalizado el boom la propiedad agraria fue abandonada. Los latifundios revirtieron conforme a la Ley 1220, Ley General de Tierras de Montaña, de manera que aparentemente en la Amazonía baja existían tan pocas haciendas que no justificaban un proceso de reforma agraria (SPDA 1990: 32; Soria 1990: 12).

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El Decreto Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva estuvo vigente hasta 1978 cuando la segunda fase del gobierno revolucionario de las fuerzas armadas, esta vez liderada por el general Francisco Morales Bermúdez (1975-1980) promulgó el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva (SPDA 1990: 34-35). Esta ley buscaba abrir el camino al latifundio agrícola y ganadero al dictar que podía ‘otorgarse en propiedad tierras con aptitud para el cultivo o la ganadería en las extensiones requeridas para el desarrollo de tales proyectos, a empresas del Estado o a empresas con participación de éste’ (Artículo 70 de la ley). Es decir, no fijó límites al otorgamiento de tierras y posteriormente recibió el respaldo del artículo 159, inciso 4 de la Constitución de 1979, que autorizó el otorgamiento en propiedad de tierras amazónicas a particulares. En 1980, el artículo 123 del Decreto Legislativo 2 modificó el artículo 70 del D.L. 22175, señalando que los límites serían 5,000 has. para proyectos agrícolas; 15,000 has. para proyectos agro-industriales; 20,000 has. para proyectos agropecuarios y 30,000 has. para proyectos mixtos. En el caso de los adjudicatarios individuales de tierras amazónicas, es decir colonos, se estableció como unidad agrícola un área no menor de 10 has., lo que fue la excusa para la continuidad de los programas de asentamientos rurales. Tanto la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agraria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva", Decreto Ley 22175, como posteriormente, la Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, Decreto Legislativo 2, buscaban atraer capitales mediante el acceso de la empresa privada a los bosques y las tierras, paralelamente con un impulso a los programas de colonización, (SPDA 1990: 36).tan rechazados por los pueblos indígenas. Este grave problema fue una distorsión de la voluntad del gobierno nacionalista de apoyar en la organización y desarrollo de las comunidades nativas. Así, por ejemplo, se elaboró el Atlas de Comunidades Nativas (Chiriff y Mora 1975) que era una recolección de información etnológica y estadística sobre los pueblos amazónicos que habitan en la Amazonía peruana. Este importante documento no sería vuelto a revisar sino hasta finales del siglo. (Brack et al 1997). 5) La Constitución de 1979 La Constitución de 1979 contenía un capítulo dedicado a las comunidades campesinas y nativas. Adicionalmente una serie de otros artículos reconocían el derecho de las comunidades campesinas (descendientes de pueblos indígenas de la Costa y Sierra) y las comunidades nativas de la Amazonía a recibir educación en su propio idioma. A través de éstos y otros derechos la Constitución de 1979 promovió el reconocimiento de la diversidad cultural amazónica, buscó proteger los derechos indígenas sobre la tierra y restringir el acceso al libre mercado sobre esas tierras. Así el artículo 161 de la Constitución señalaba que las comunidades campesinas y nativas son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece. Las tierras de acuerdo al artículo 163 eran inembargables, imprescriptibles e inalienables, sólo podían ser enajenadas por ley fundada en el interés de la comunidad y solicitada por una mayoría de 2/3 de los miembros calificados de ésta o en caso que éstas hubieren sido afectadas por expropiación de necesidad y utilidad pública. En ambos casos era requisito el pago previo de una compensación en dinero. Al mismo tiempo, la Constitución incluyó, por primera vez, la recomendación de un tratamiento especial para la región amazónica. Así el Artículo 120 dispuso: "El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se

requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos".

Esta no era una norma aislada, la Constitución de 1979 trajo consigo casi una decena de normas referidas a la realidad de la Amazonía. En particular el artículo 159, inciso 4, referido a la necesidad de dictar las normas ‘que cuidando el equilibrio ecológico’ promovieran el desarrollo agrario amazónico. De manera concordante, los artículos 118 y 123, establecían que los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la Nación, así los minerales,

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tierras, bosques, aguas y fuentes de energía pertenecen al Estado, debiendo ser aprovechados en orden a mantener un ambiente ecológicamente equilibrado. Este último derecho era de especial interés para los pueblos indígenas y amazónicos en cuyo caso el entorno es parte esencial de su cultura. Estas normas tenían que ser compatibilizadas con el derecho de las comunidades nativas a sus tierras, como conciliar éstos intereses ha sido uno de los mayores debates Lamentablemente, el retorno del Arquitecto Fernando Belaúnde al poder en 1980 significó la continuidad de la política desarrollista de colonización amazónica. (SPDA 1990: 34-35). 6) La Constitución de 1993 y la privatización del desarrollo En contraste a la década de 1970 cuando el desarrollo dirigido por el Estado se encontraba de moda, en 1990 el contexto estaba fuertemente influenciado por la creciente privatización del desarrollo. La globalización, amparada en el consenso de Washington175, había iniciado algunas tendencias, la privatización era una de ellas. Esto significaba un incremento en la inversión del sector privado paralelo con una reducción del tamaño del Estado y de su papel en la economía. La privatización transfiere “responsabilidades sociales, funciones políticas y recursos financieros del sector público hacia el sector de las corporaciones privadas” (Johnston y Turner 1998: 34). La privatización promueve la desregulación a fin de abolir “el control público sobre la actividad económica “(Johnston y Turner 1998: 36). La privatización del desarrollo se refiere al hecho de que el sector privado ha incrementado su participación en el financiamiento de inversiones de gran escala como el caso de la industria energética. Este fenómeno no es uno que ocurre aisladamente en algunos países, sino que es una tendencia global. Por ejemplo, a nivel internacional, como resultado de la globalización el sector privado ha incrementado su participación en el financiamiento del desarrollo en comparación a la inversión en programas de ayuda o de inversión por parte de la banca de desarrollo multilateral. La ejecución de inversiones de gran escala involucra desarrollar un conjunto de actividades y servicios que traen lo que algunos perciben como “desarrollo a nivel local”. Las dimensiones financieras materiales y simbólicas de estos proyectos usualmente involucran impactos ambientales y sociales. Más aun estos casos generalmente involucran a pueblos indígenas que hablan una lengua diferente de aquella en la cual el proyecto ha sido formulado e implementado, en consecuencia, estos proyectos tienen mucha posibilidad de impactar negativamente sobre los derechos humanos de estos pueblos indígenas. Las corporaciones privadas tienden a negar cualquier responsabilidad de daños ambientales o problemas sociales, e incluso niegan haber impactado sobre los derechos humanos de las poblaciones involucradas (Johnston y Turner 1998: 35); más aun las corporaciones operan con un gran nivel de secreto, pues no están abiertas al escrutinio público y, lo que es peor según afirma Johnston y Turner (1998: 36) “una vez que una autoridad pública ha entregado el dinero al desarrollista, ésta, la autoridad pública, pierde mucho de su capacidad de demandar el cumplimiento de cualquier estándar o limitación que pueda haberse impuesto como condición para la entrega del préstamo”. Hoy en día, por ejemplo, en Ecuador y Perú la industria petrolera ha sido exitosa en evitar sus responsabilidades por el impacto social. La legislación actual tiene algunas normas muy amplias sobre el tema de impacto social. Es decir, estas normas amplias son fundamentalmente un estímulo para el cumplimiento voluntario de estándares, más o menos estrictos, de responsabilidad social corporativa. La legislación ha comenzado ciertamente a preferir que los inversionistas privados aseguren que además de los objetivos normales de su negocio su proyecto también tome en cuenta algunos impactos sociales importantes, así como, provean algún espacio de participación para la población local. Como resultado de este fenómeno la 175.- En 1990 J. Williamson publicó ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ con el apoyo del Institute of International Education. En este libro el autor presentaba lo que el llamó ‘una lista aceptada de recomendaciones de política’ (Kerner 2000: 5). Estas eran 10 principios neoliberales generales en relación a disciplina fiscal, gasto publico, reforma tributaria, tasas de interés, privatización, desregulación comercial y demás. Este consenso aparente, entre instituciones basadas en Washington, sobre un conjunto de políticas económicas es lo que se ha dado en conocer como el ‘consenso de Washington’. Este consenso de Washington fue la receta neoliberal para el mundo, en particular para América Latina.

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inversión estatal directa se ha mantenido a un mínimo mientras que los inversionistas privados son cada vez más responsables por el desarrollo local. En este contexto se elaboró la Constitución de 1993176. Habíamos pasado del modelo de desarrollo liderado por el Estado hacia un modelo de privatización del desarrollo, la economía y el Estado, donde las corporaciones privadas tienen un mayor control del mercado. Así, por ejemplo, el artículo 89 de la Constitución de 1993 estableció que las comunidades campesinas y nativas son autónomas en su organización, en su trabajo comunal, en el uso y disposición de sus tierras. En general, el artículo 89 es muy similar al artículo 161 de la Constitución de 1979 con el único añadido de la frase “y la libre disposición de sus tierras”. Elemento característico de la economía liberal que incorporó las tierras de las comunidades nativas al libre mercado. Curiosamente la Constitución de 1993 reconoció algunos otros derechos indígenas como el tema de la jurisdicción dentro de su ámbito territorial y de conformidad con el derecho consuetudinario (artículo 149). Algunas otras diferencias entre ambas constituciones se refieren, por ejemplo, al caso del artículo 161 de la Constitución de 1979 similar al artículo 89 de la Constitución de 1993 que señala que el Estado respeta y protege las tradiciones de las comunidades nativas y campesinas, mientras que la Constitución de 1993 en su artículo 89 dice solamente que respeta la diversidad cultural, pero ya no dice que la protege. Es decir, hay un ligero cambio en términos de flexibilización de las normas relativas a la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Otra diferencia está en el tema de la propiedad de las tierras. En la Constitución de 1979 el artículo 173 señala que las tierras de las comunidades nativas y campesinas son inembargables, imprescriptibles e inalienables. La inalienablidad tenía excepción en caso que la comunidad solicite la aprobación de una ley que permita la transferencia de propiedad. De manera diferente el artículo 88 y 79 de la Constitución de 1993 que establecen que la tierra de la comunidad indígena es imprescriptible, pero puede ser enajenada o embargada. Este es un cambio importante producto también del impacto del modelo liberal en la economía y del proceso de privatización del desarrollo. Otra diferencia importante se encuentra en el tema del desarrollo empresarial de las comunidades nativas. La Constitución de 1979 estableció en su artículo 162 que el Estado promueve el desarrollo integral de las comunidades campesinas y nativas y fomenta las empresas comunales cooperativas. La Constitución de 1993, sin embargo, señala el tema, pero obviamente lo incorpora dentro del derecho a la libre empresa, de manera que lo que busca es evitar que pudiera existir un tipo de empresa diferente de aquellas que ya predominan en el mercado. Estos son algunos de los cambios que se presentan en la Constitución de 1993. El cambio favorable importante que aporta la Constitución de 1993 es lo referido a la jurisdicción indígena y al derecho consuetudinario. 7) El Convenio 169 de la OIT En 1989 se aprobó el Convenio 169 de la OIT, desde entonces varias ongs177 y organizaciones indígenas peruanas iniciaron un proceso de difusión de referido convenio en busca de lograr el 176.- El periodo constitucional de Alberto Fujimori se extendió del 28 de julio de 1990 al 4 de abril de 1992. A partir del 5 de abril de 1992 Alberto Fujimori gobernó gracias a un corrupto pacto civil-militar que le permitió concluir su período y le facilitó la reelección en 1995 y en el 2000. Finalmente, el 14 de Noviembre de, 2000, se produjo un escándalo de corrupción cuando apareció un video que mostraba a un congresista de la oposición siendo pagado para prestar su apoyo al partido de Fujimori. Este escándalo causó que Fujimori y Montesinos su asesor de seguridad y pieza clave de una red de corrupción de dimensiones internacionales huyeran del país, y el primero de estos se amparara en su ciudadanía japonesa para eludir el alcance de la justicia peruana. 177.- Estas organizaciones son generalmente asociaciones civiles sin fines de lucro, sean estas asociaciones o fundaciones. Como señala Fisher (1998: 13), las asociaciones comprenden a un numero diverso de asociaciones atléticas, de desarrollo local, ambientales, pueblos indígenas y varias más. Autores tales como Bebbington y Farrington

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respaldo de la sociedad civil para que el gobierno peruano ratificara el referido convenio. Este convenio es un cambio radical en la política diseñada en 1957 por el convenio 107 que había asumido la integración como una tendencia natural. El convenio 169 se basa en los principios de respeto y participación. Respeto a la cultura, la religión, la organización social y económica y la identidad de los pueblos indígenas. El convenio promueve la protección de éstos derechos a fin de asegurar el bienestar de los pueblos indígenas en el marco de los límites que una sociedad multiétnica plantea. Es sumamente importante reconocer que el convenio busca asegurar el derecho de los pueblos indígenas, al establecer sus prioridades de desarrollo. Un aspecto fundamental es el reconocimiento del vínculo peculiar entre los pueblos indígenas con la tierra y el ambiente. El convenio reconoce los derechos de propiedad y de uso de los pueblos indígenas en particular, sobre aquellas tierras que han utilizado tradicionalmente y aquellas que han tenido acceso. Estos derechos deben ser protegidos considerando particularmente el derecho al uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Otra importante regulación del convenio señala que la reubicación debe ser sólo permitida cuando los pueblos indígenas han dado su consentimiento informado. El Convenio 169 fue ratificado por el Perú el 17 de enero de 1994. El instrumento de ratificación fue depositado en Ginebra el 2 de Febrero de 1994. En consecuencia, el convenio entró en vigencia en el Perú el 2 de febrero de 1995. Una vez que se ha ratificado el convenio el país debe adaptar su legislación y desarrollar las acciones necesarias para implementar el convenio. 8) Cómo Respetar los Derechos Indígenas en el Perú Los pueblos indígenas amazónicos confrontan problemas relativos a la degradación de los bosques, a la explotación petrolera, a la salud, a la educación y a la participación en los espacios de decisión donde se implementa la política de manejo de recursos naturales. En el caso de Perú, los derechos de los pueblos indígenas reconocidos en las últimas décadas han ido dando cada vez más evidencia de que el problema no está en grandes normas o en una nueva ley de pueblos indígenas, sino que los problemas se encuentran más a nivel del pequeño funcionario en una remota localidad del bosque Amazónico peruano178. El verdadero problema de los derechos indígenas en el Perú no es tanto si las autoridades de más alto nivel reconocen quienes tienen derechos sino cómo hacer que estos derechos sean efectivos en la cotidianedad de los pueblos indígenas y ante el funcionario de cuarto o quinto nivel que es responsable de aplicar la norma en un remoto pueblo de la Amazonía peruana. Esta verdad largamente comprendida por los pueblos indígenas y por sus dirigentes llevó a que, en el contexto del gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001), se decidiera conformar una Comisión Especial Multisectorial Para Las Comunidades Nativas encargada de elaborar un Plan De Acción Prioritario Para Las Comunidades Nativas que buscara atender y resolver los problemas de estas comunidades. 9) La experiencia de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas El 13 de abril del año 2001 se expidió el Decreto Supremo 15-2001-PCM mediante el cual se creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas. Este dispositivo estableció además la formación de una Mesa de Diálogo y Cooperación a fin de elaborar, con participación de las organizaciones indígenas e instituciones interesadas, propuestas de solución para los problemas que afectan a las comunidades nativas del país. La Comisión Especial contó (1993) y Putnam (1993) confirman la importante contribución de las ONGs y las redes y relaciones que ellas alimentan hacia la vida social. Hay aproximadamente 500.000 ONGs en el mundo pero solo unas 5,000 ONGs trabajan en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas. En Perú hay aproximadamente 2,000 ONGs trabajando en investigación, ciencia aplicada, DESC y demás. 178.- La legislación puede ser nacional, regional o local, incluso en algunos casos la legislación nacional se aplica a una región especifica. En tal sentido, un asunto particular puede ser tratado en tres niveles diferentes y puede también ser tratado de diferente manera por jurisdicciones diferentes. Por ejemplo, en el caso del uso del suelo y la planificación del espacio, diferentes municipios pueden tener su propia legislación con regímenes diferentes entre si.

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con una Secretaría Técnica formada por el Instituto Nacional de Recursos Naturales –INRENA- y la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas –SETAI-, dependientes del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano –PROMUDEH- respectivamente, quienes tuvieron la atribución de formular propuestas tomando como insumos los aportes de los grupos de trabajo de la Mesa de Diálogo. Con el aporte de una consultoría especializada las propuestas formuladas permitieron elaborar un Plan de Acción, dividido en ocho áreas temáticas de acuerdo a los ocho asuntos prioritarios establecidos en el Decreto Supremo 15-2001-PCM. El Plan de Acción fue fruto de un trabajo colectivo, participativo, entre miembros de la sociedad civil (organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, consultores independientes, entre otros) y representantes de los diversos sectores públicos.

La apertura del gobierno de Paniagua dio un paso adelante en la democratización del país y en la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas. Este proceso fue un ejemplo del diálogo que hasta entonces no era posible imaginar. Las acciones mencionadas en el plan son reivindicaciones de los pueblos y comunidades indígenas amazónicas postergadas por muchos años. El diálogo fue un proceso en el que unos aprendieron de otros y éstos de aquellos, generando una dinámica de mayor confianza entre los diferentes actores, un mejor conocimiento del funcionamiento del Estado, una comprensión más cabal de los argumentos de unos y otros, y una serie de lecciones que, en cierto modo, están reflejadas a lo largo del documento.

El plan presenta una serie de propuestas concretas, acordadas con los propios funcionarios estatales, para: a. Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad jurídica de las comunidades

nativas de la Amazonía; b. Ampliar la educación intercultural bilingüe a todas las comunidades nativas y en todos los

niveles: inicial, primario, secundario y superior; c. Construir un sistema intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pública entre las

comunidades nativas; d. Construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central; e. Asegurar la participación de los pueblos indígenas en el manejo y en los beneficios de las

áreas naturales protegidas; f. Garantizar el acceso, uso y participación en los beneficios por parte de las comunidades

nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la prevención de daños ambientales y sociales negativos;

g. Proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario; y h. Respetar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas. Esperábamos que el Consejo de Ministros valorara en su exacta dimensión histórica el Plan de Acción, lo aprobara de manera integral e iniciara su ejecución inmediata, para de esa manera promover el bienestar y desarrollo de las comunidades y pueblos indígenas del Perú. Efectivamente, el plan fue aprobado por el Consejo de Ministros y publicado en El Peruano. Lamentablemente el gobierno de Alejandro Toledo prefirió dejar el tema en manos de Eliane Karp y la CONAPAA. La que ha hecho oídos sordos a las demandas de Guillermo Ñaco (CEA-ARPI, Comisón Emergencia Ashaninka) (Quehacer 2001: 90-95). o Margarita Benavides (Instituto del Bien Común) (Quehacer 2001: 102-106) para que se lleve adelante el plan. 10) La participación indígena en la política ambiental y el desarrollo. Las acciones de la población indígena amazónica peruana muestran que estos pueblos presentan permanentemente una demanda de ciudadanía para su incorporación a la sociedad occidental a la par con una demanda por el reconocimiento de la diversidad cultural. En el caso peruano, la Constitución de 1920 incorporó a las comunidades indígenas andinas y costeñas bajo protección legal. En 1974, el gobierno de Juan Velasco Alvarado dictó legislación específica para las poblaciones indígenas amazónicas. Sin embargo, el proceso de organización

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de los Cocama Cocamilla sólo se inició recientemente en 1990 como parte de los proyectos de desarrollo local dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria. En el caso de las demandas indígenas se observa el reclamo del derecho al efectivo control de su territorio, hecho que se gráfica con las reiteradas demandas de que no se realicen nuevas actividades exploratorias sin su consentimiento previo e informado. Si bien este reclamo no tuvo éxito es indicativo del problema que enfrentan las poblaciones indígenas debido a la ficción jurídica que permite tratar al subsuelo separadamente del suelo. (AIDESEP 1999; La Torre López 1999, Soria 2001). Es decir, mientras los indígenas tienen reconocido el uso del suelo a su favor, el subsuelo puede ser dado en concesión a una empresa petrolera lo que hace que sobre un mismo espacio existan dos titulares reconocidos, sin que para ello se hayan establecido mecanismos de coordinación o de resolución de diferencias sobre el manejo del mismo espacio, lo que evidentemente resulta en conflictos. Este es un problema que la legislación debería atender a fin de minimizar las posibilidades de conflicto, estableciendo, por ejemplo, oportunidades para el dialogo y el acuerdo sobre las actividades a desarrollarse en una determinada área y la necesidad de un arbitraje en caso de diferencias. La situación se complica aún más cuando existe autorizaciones para la explotación forestal o minera pues todos estas se agregan al mismo espacio y se generan por autoridades independientes que no coordinan entre si y que hacen uso de la ficción jurídica que separa al suelo del subsuelo. En el caso del conflicto alrededor de la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria, en 1991, (Soria 2001) las organizaciones ambientalistas e indígenas se unieron rápidamente a fin de desarrollar una campaña de presión sobre Texas Crude Exploration Inc. y el gobierno peruano. Esta campaña involucró a organizaciones no gubernamentales internacionales. El resultado fue altamente positivo para las organizaciones no gubernamentales, ya que lograron involucrar a un congresista norteamericano y a diputados del congreso peruano los que intervinieron para demandar información y explicaciones de las autoridades del Ministerio de Energía y Minas. Es importante resaltar la interpretación del código ambiental efectuada por la Cámara de Diputados en el sentido de que esta norma prohibía la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Los representantes de las organizaciones indígenas reclamaron el hecho de que no habían sido invitados a participar de las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc., lo cual interpretaban como una transgresión de su derecho a un ambiente sano y equilibrado. De hecho la normatividad vigente no había consagrado el derecho de participación de los indígenas en la toma de decisiones sobre la explotación petrolera, pero estos interpretaban que en la medida en que tal decisión podía afectar el futuro de las comunidades colonas e indígenas de Pacaya Samiria ellos debían ser considerados como parte a ser escuchada. Al momento en que se desarrollaron estos eventos aún no entraba en vigencia el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo que consagró, recién a partir del 2 de febrero de 1995, una serie de derechos de las poblaciones indígenas. En el caso peruano las organizaciones ambientales e indígenas fueron muy exitosas al lograr que Texas Crude abandonara su intención de explorar petróleo dentro de la reserva. Fue la efectiva coordinación de estas organizaciones con sus pares internacionales la que logró convencer a la compañía petrolera de que la exploración del bloque 61 traería una larga secuela de acciones de presión y demanda pública contra la empresa. Aún más importante es el hecho de que las organizaciones ambientales lograron implementar proyectos de conservación y desarrollo en la reserva, demostrando así que la conservación de los recursos naturales es una alternativa viable que puede contribuir al desarrollo sustentable. El gobierno Fujimori quedó muy frustrado por la cancelación del contrato con Texas Crude. Dado el interés del gobierno en promover la inversión extranjera y con el fin de evitar otro incidente como el de Pacaya Samiria, el gobierno decidió modificar la legislación ambiental a fin de abrir el camino a otras probables inversiones extranjeras en el sector petrolero. Sin embargo, es importante anotar como pese a ello hasta la fecha no se ha vuelto a proponer la posibilidad de

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explotación petrolera dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria ni dentro de ningún otra área protegida. Este conflicto fue un pulseo político entre el gobierno y las organizaciones ambientales e indígenas donde, siendo estas ultimas infinitamente menos poderosas que aquel, lograron, sin embargo, ganar una batalla en la que contaban con la razón legal y el respaldo legitimador de la opinión pública nacional e internacional. Quizás si no se hubiera tratado de Texas Crude sino de una pequeña empresa petrolera latinoamericana el efecto de la presión pública pudiera no haber hecho mella en la empresa, tal como lo sugiere Scurrah (1995) cuando dice que las compañías del Tercer Mundo son menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental. 11) La herencia de la década Fujimori. Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y cómo quedan articulados a la acción del Estado. Así en el discurso normativo para el desarrollo amazónico en la década Fujimori es posible identificar los siguientes mitos e invisibilidades. Los mitos del control perfecto del ente regulador sobre los regulados; del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos naturales; de lo local como espacio democrático; del capitalismo homogéneo; y de la homogeneidad del espacio y las distancias legales. Las inivisibilidaeds del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario); del gobierno local, de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas; de las disfunciones del sistema y del manejo comunitario de los recursos (Soria: 2002) El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. Para ello nada mejor que las estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad. La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e invisibilidades179 que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-2001). En particular, el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todavía los pasos necesarios para la implementación de los acuerdos establecidos en el Plan de Acción para las Comunidades Nativas. Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsada por el difunto Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308. En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación.

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La institucionalización de las materias ambientales, es decir; el proceso de creación de una autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamente en el control de ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y la evaluación, además de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones, introducción de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales. En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el período de 1992, cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental a través de la legislación de promoción de inversiones. Cabe resaltar que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización y la transparencia en la gestión pública. Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado. Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el Perú.

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POBLACIÓN, ORGANIZACIÓN ESPACIAL Y PROCESOS ECONOMICOS

EN LA AMAZONÍA ECUATORIANA EN EL SIGLO XX

Carlos Soria, Patricio Pazmiño y Marcelo Aguilar.

Introducción 1.- Determinantes históricos de la organización espacial en la Amazonía Pre-hispánico Colonial Republicano: Petróleo 2.- Demografía de la Amazonía 2.1.- Procesos de colonización diferenciados 3.- Políticas estatales Análisis del papel del Estado Algunas políticas gubernamentales 4.- ¿Cuál futuro amazónico? Una reflexión final. Bibliografía

ducción La Región Amazónica Ecuatoriana (RAE) está compuesta sobre la base de dos regiones: selva baja, representada por bosque tropical de características morfológicas homogéneas que alcanza hasta los 600 msnm y la selva alta, ubicada entre los 600 y los 2,800 msnm, compuesta básicamente de las vertientes orientales de la cordillera de los Andes. Posee un alto nivel de lluvias con un promedio alrededor de los 2.500 a 3.500 mm. anuales y una temperatura cuya media es de 24 grados centígrados. (Naikai s/f). Las dos terceras partes del bosque tropical ecuatoriano se encuentran en la Amazonía abarcando el 48% de la superficie total del país, es decir unas 130,035 Km2 (MAG s/f). Esta región es la zona con mayores recursos forestales del Ecuador y constituye una reserva única de fauna y flora endémica. Por ejemplo, en las provincias de Napo y Sucumbios el 75.4% de la superficie está compuesta por recursos forestales (MAG 1985), donde se registran altos índices de biodiversidad a nivel mundial. Desde los 1960, pero solo con éxito en los 1970, el Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía propiciando la distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país, estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de recursos hidrocarburíferos y forestales. El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se concretó tanto en la formulación de legislación como en la implementación de proyectos específicos en Nangaritza, Payamino, Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y ocupación de la región. La Amazonía ocupa la atención de la opinión mundial, sea para explotar sus recursos, sea para aprovecharlos sostenidamente, en cualquier caso los recursos de la región, son concebidos como el potencial de mayor importancia. Al nivel técnico, múltiples instituciones no gubernamentales y estatales, plantean la necesidad de "establecer formulas innovadoras de tenencia forestal" que propicien el manejo adecuado de este recurso, sea maderable o no; reorientar la agricultura en zonas no agrícolas hacía la agroforestería; propiciar la convergencia de las acciones multisectoriales a fin de poder alcanzar objetivos mínimos (Landázuri 1991: 29).

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Determinantes históricos de la organización espacial en la Amazonía Pre-hispánico Durante el período prehispánico el contacto entre el espacio andino y el amazónico fue en base a relaciones interétnicas de comercio. Las sociedades de la costa del pacifico y las andinas tenían interés en un conjunto de productos propios de la región amazónica como plumas, coca, tejidos, otros. El acceso a tales productos se dio a través del contacto con sociedades ubicadas en la selva alta que servían de articulación entre la selva baja y el espacio andino. Los intentos de ingresar al espacio amazónico por parte de sociedades andinas fueron limitados tanto por la capacidad de resistencia de las sociedades indígenas como por la propia percepción andina de lo amazónico. Esta visión de lo amazónico caracterizó a estos pueblos como sociedades salvajes y agresivas pero con un gran poder mágico. Así solo puede mencionarse el establecimiento de algunos asentamientos de mitimaes en zonas de selva alta en Colombia, Perú y Bolivia. Colonial En 1542 se inició un proceso de ocupación de la cuenca amazónica cargado de efectos negativos para la población nativa y su entorno físico y cultural. A partir de entonces se produjo una lucha constante en la que el mercantilismo extractiva impuso su política de explotación en favor de las metrópolis europeas, imponiendo un nuevo modelo de relación entre sociedad y naturaleza. Al momento del contacto muchos pueblos amazónicos manejaban sus sistemas ecológicos, aprovechándolos sin degradarlos. La organización social y la cosmovisión indígena servían como mecanismos de regulación de la relación con la naturaleza180. La llegada de los europeos significó el cambio hacia un modelo de explotación de recursos y la introducción de un conjunto de especies de flora y fauna que tuvieron rápido efecto sobre el continente. Con los conquistadores europeos llegaron también enfermedades que tuvieron graves y complejos efectos sobre la población americana, teniendo como consecuencia la eliminación física de millones de individuos. Crosby (1988: 220) señala que en América se introdujeron

"...la viruela, el sarampión, la difteria, el tracoma, la tos ferina, la varicela, la peste bubónica, la malaria, las fiebres tifoideas, el cólera, la fiebre amarilla, el dengue, la escarlatina, la disentería amébica, la gripe y una serie de infestaciones helmínticas".

Se calcula que la población americana que desapareció en los primeros cien años del contacto asciende a un 95% de la población existente el 11 de octubre de 1492. En la Amazonía ello significa que desaárecieron 10 a 12 millones de personas. Paralelamente se produjeron bajas entre los europeos a la vez que se dieron mutaciones en algunas enfermedades como fue el caso de la sífilis venérea, encefalitis, polio y otras (Crosby 1988: 220). De acuerdo a Jackson (1984), este es el primer paso en el proceso de dominación de las sociedades indígenas, luego vendrán la eliminación física directa y la destrucción de sus valores con lo que la dominación se consolida. Asi, por ejemplo, la malaria se dispersó en el Ecuador a partir de la conquista conforme se destruía la sociedad prehispánica, probablemente llegó a la alta Amazonía en el siglo XVIII, a través de las zonas de penetración colonial y misionera (Estrella 1992). Varias étnias estuvieron prácticamente exentas de paludismo hasta el presente siglo, en que las actividades extractivistas llevaron el plasmodium a la región. En América Latina la búsqueda incesante de materias primas y la tendencia a la sobrexplotación de los recursos naturales que se experimenta en la actualidad, encuentra sus antecedentes en las condiciones históricas en que se produjo el contacto temprano con los europeos en 1492, y en la progresiva imposición de modelos de desarrollo caracterizados por la acumulación acelerada de capital hacia afuera de la región (Cueva 1987). En consecuencia, la región oriental fue concebida como un espacio de riqueza y promisión sin límites de la cual se beneficiaban los principales actores foráneos, a saber: la corona española, la Iglesia y los conquistadores. La ambición por las riquezas naturales provocó que la presencia evangelizadora y de las autoridades de la corona (Vargas s/f: 16-17) se limitara a las zonas donde se ubicaban minas y centros de explotación de recursos naturales.

180.- "La manera en que una sociedad interactúa con el ambiente no es sólo un problema que pueda entenderse en términos de mayor o menor aplicación de racionalidad a la explotación del ambiente sino que se trata de un entero sistema de comportamiento que se relaciona y se sustenta en una determinada ideología o sea una peculiar visualización, valoración, percepción de la naturaleza y conceptualización del universo [...] Este tipo de adaptación ecológica [...] ha permitido a la sociedad campa vivir y prosperar por siglos en un medio ambiente extremadamente delicado y difícil" (Varese 1973: 50).

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De acuerdo a Velasco el Estado colonial español entregó las tierras amazónicas a diversas personas con la condición de conquistarlas y fundar centros poblados para establecer futuros gobiernos. Estos gobiernos fueron los de Jaén (1548), Macas (1548), Yaguarzongo (1548), Quijos Canelo (1551) y Mocoa Sucumbíos (1557). Esta modalidad de ocupación espacial guardaba relación con la institución de la encomienda, lo que no favorecía un mayor desarrollo regional sino la extracción de recursos hacia afuera de la región. Posteriormente se fundarían Archidona, Baeza, Logroño, Sevilla del Oro, Macas, Santiago de las Montañas, Escija de Sucumbíos y otras (Restrepo 1991: 24- 26). La explotación infrahumana a la que se vieron sometidas las poblaciones nativas con la implementación de las mitas y obrajes y la introducción de enfermedades contra las que no tenían resistencia biológicas, produjeron una gran disminución poblacional. La carencia de mano de obra, debida a la alta morbilidad y la resistencia de las sociedades andinas, llevó a la búsqueda de una oferta de mano de obra amazónica. Para ello se establecieron reducciones y se dieron las conocidas correrías de indios. Así se establecieron cerca de 20 poblaciones a lo largo del siglo XVI, sin embargo, para fines del XVII la resistencia indígena había acabado con muchos de ellos. Republicano Al iniciarse la República, la Amazonía se encontraba desarticulada de la economía nacional y del contexto socio político del resto del país. Las huellas de la labor misionera en los siglos XVII y XVIII casi se habían desvanecido. La salida de los jesuitas significó el traspaso de sus responsabilidades a los franciscanos, pero sin que estos pudieran mantener el exitoso esquema de extracción de valor de los anteriores. Del mismo modo, la rebelión de Juan Santos Atahualpa Apu Inga significó la liberación de la selva central, principal foco de la labor franciscana. Los religiosos habían establecido, durante la Colonia, núcleos de colonización organizados alrededor de un colegio religioso. Estos núcleos llamados "reducciones" cumplían la doble función de "evangelizar" y de incorporar a los indígenas al servicio de la iglesia y luego del mercado. Según Haring "El clero español instituyó la primera versión de un modelo de comercio interno que posteriormente sería la base de la organización de la economía extractiva de los productos forestales regionales, exportados a los mercados de Europa y Estados Unidos" (Haring 198 : 69). De manera que las reducciones se encontraban en franco proceso de deterioro. La economía regional estaba orientada a la subsistencia y contaba con un pequeño comercio extra-regional de productos agrícolas y forestales. Hacia 1810 el control del comercio pasó de las manos del clero a las de los intermediarios y exportadores. Ya en 1830 el comercio se integró al mercado mundial a través de Brasil y Estados Unidos de Norteamérica. La vinculación de la región amazónica a la economía nacional se produjo siempre en virtud de la explotación de sus recursos naturales, lo que se dio en la forma de los llamados ciclos de boom y caída. El desarrollo de estas actividades configuró un modelo económico extractivo sin retorno de capital para la región. Durante el período republicano el proyecto amazónico solo se inicia con García Moreno (1861-1865), sin embargo, no fue una política consistente de expansión sobre la Amazonía. El control del espacio amazónico estuvo dado por la explotación de recursos naturales como quina, caucho, oro y bienes para el consumo regional. La explotación de la quina trajo a empresas conformadas con capitales y personal ecuatoriano, colombiano y peruano. El éxito de la explotación de la quina tuvo mucha relación con la explotación de la mano de obra indígena y la ausencia del Estado en la región (Restrepo 1991: 31). Durante este período no hubo un eje central que articulara el espacio amazónico ecuatoriano, el centro más importante era Iquitos en la amazonía peruana, tanto así que el grueso de la producción amazónica ecuatoriana destinada al comercio iba hacia Perú, hasta 1941 cuando se cerró la frontera (Restrepo 1991: 36). La extracción del caucho, durante el boom de los siglos XIX y XX, se caracterizó por una explotación desmedida, con alta demanda de fuerza de trabajo y profundos efectos culturales fruto del contacto multiétnico en las expediciones caucheras. Los efectos de la economía extractiva del caucho son harto conocidos, cabe recordar que para los pueblos indígenas significó la destrucción de grupos étnicos, la construcción de nuevas identidades, la alteración de las estructuras sociales y de los patrones de conducta individual.

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Los ciclos extractivos de la zarzaparilla y la cinchona fueron anteriores al caucho, sin embargo, fue sólo este ultimo el que logró llamar la atención del legislador sobre la problemática forestal de la región. El caucho, recurso forestal de antigua utilización en la región, fue objeto de dos aportes a la ciencia de aquel entonces: la vulcanización y la impermeabilización, lo que sumado al desarrollo de la industria automotriz generó un boom extractivo en la cuenca amazónica. Finalizada la década de 1880, el aumento del precio del caucho elevó el valor de los terrenos amazónicos, con los consiguientes litigios y disputas, fue entonces cuando, por ejemplo, en el caso del Perú, se propuso la dación de una legislación específica sobre el tema. Aún cuando en un primer momento la legislación buscó reconocer los derechos de los indígenas sobre los territorios que ocupaban y luego adquirírselos en el mercado, esta figura se invirtió y se declaró entonces la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, las mismas que serían otorgadas por éste a los particulares. Durante el siglo XX, una vez finalizado el auge cauchero y luego de la experiencia traumática del conflicto con el Perú en 1941, las fuerzas armadas ecuatorianas buscaron desarrollar "las fronteras vivas"181, como proyecto de ocupación efectiva del espacio amazónico. Esta vez la promoción se dio a través del recurso suelo. El 11 de Julio de 1964 la dictadura militar dictó la Ley de Reforma Agraria y Colonización, buscando iniciar una nueva forma de expansión de la frontera agrícola desde la sierra hacia la Amazonía, favoreciendo el uso indiscriminado e intensivo de los recursos naturales, así se inició la conscripción agrícola militar en el Ecuador. Sin embargo, estos programas no contaban con financiamiento suficiente, ni estaban articulados a una economía extractiva de importancia, como lo fueron el caso de la quina y el caucho, de modo que en unos pocos años los programas languidecían.

Petrolera A partir de 1972, la explotación del petróleo estimuló la ocupación masiva del nororiente ecuatoriano, iniciándose la acelerada destrucción de los bosques de la región y el acoso físico a las poblaciones indígenas locales. Desde entonces el Estado ecuatoriano ha promovido la intervención en la Amazonía, propiciando la distribución indiscriminada de tierras a sectores poblacionales marginados provenientes de otras zonas del país, estimulando un acelerado proceso de colonización, el uso inadecuado del suelo y la explotación de recursos hidrocarburíferos y forestales. Esta tendencia se manifiesta en las principales propuestas y decisiones estatales para la región. Es en este proceso que la región cambia de apelativo y deja de ser referida como ‘el Oriente’ para convertirse en ‘la Amazonía’ (Quintero y Silva 1991: 164-165). La actividad petrolera proveyó los recursos económicos que permitieron el inicio del proceso de modernización de la economía y sociedad nacional. Sin embargo, la dependencia del ingreso fiscal respecto de las divisas que provee este recurso determina que el Estado priorizara la explotación petrolera por sobre toda otra consideración. Paralelamente a la explotación petrolera el gobierno promocionó la actividad agrícola y ganadera entregando lotes de 50 has. a los colonos y favoreciendo el ingreso del capital agroindustrial en la región. Con el inicio de esta actividad la región amazónica comenzó a recibir corrientes migratorias de todas las regiones del país, ya sea para integrarse a la prospección petrolera o para ser sujetos activos de la expansión "de la frontera agrícola" (MAG s/fa: 4). Se impulsó una red vial interna que afecta las áreas naturales protegidas y al territorio amazónico en general, favoreciendo el tráfico de tierras y la implementación de prácticas productivas ligadas al monocultivo con gran capacidad predadora del ecosistema. La introducción de estos sistemas productivos entre 1983 y 1986 duplicó la superficie dedicada a actividades agrícolas (Natura 1988: 43-44); enfatizado la promoción de la ganadería, al punto que el 87.25% de la superficie utilizada en la región amazónica está destinada a éste fin. Algunas plantaciones comerciales de monocultivo de palma oleaginosa y té, por su excesiva utilización de químicos agudizan los conflictos ambientales. El proceso de colonización impulsado por el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización-IERAC y el Instituto de Colonización de la Región Amazónica- INCRAE se concretó tanto en la formulación de legislación pertinente como en la implementación de proyectos específicos en Nangaritza, Payamino, 181.- La tesis de las "fronteras vivas" se ha reproducido en todos los ámbitos castrenses latinoamericanos, constituyéndose en uno de los principales motores de la colonización. El desarrollo de la Transamazónica y la Polo-Noroeste en el Brasil, la Marginal de la Selva en el Perú y el propio Oleoducto Transecuatoriano son ejemplos de esta propuesta, obviamente esta propuesta política no ha dado fruto sino en la medida en que se ha vinculado a la explotación efectiva de los recursos naturales.

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Shushufindi, Upano, Zamora y otros sectores que, ligados a la actividad de exploración y explotación petrolera han acelerado el proceso de migración y ocupación de la región. A comienzos de la década de 1990 el mapa de colonización del IERAC, por ejemplo, a la provincia de Sucumbíos ocupada casi en su totalidad. Estos procesos aceleraron la deforestación de aproximadamente 50.000 hectáreas por año. Lo que significaba la destrucción directa del 1% del bosque amazónico ecuatoriano por año (Natura 1988: 13), a la vez que se afecta seriamente a un 5,6 % adicional por modificación del bosque. Esto llevó a que para comienzos de los 1990, aproximadamente, el 36 % del bosque amazónico se hallara intervenido de una u otra manera (Natura 1988: 21); y 2/3 del área forestal habia sido entregada a empresas madereras privadas (Hicks 1990: 17), por lo que se calculaba que para el año 2030 se habrá acabado con los bosques cerrados (Hicks 1990: 15). El boom del modelo agroexportador de la década de los ochenta se centró en el cultivo de la palma africana. En Shusufindi, Coca y Huashito, se entregó 20,274 hectáreas a favor de Palmeras de los Andes y Palma Oriente. Se estimaba que esta actividad podría tener un incremento de 5.000 has. adicionales. Se trataba de una de las pocas actividades agroindustriales rentables sobre la cual se desconoce sus efectos en los suelos, sin embargo, el uso de químicos altamente concentrados para evitar las plagas y el sistema de desbroce de la cubierta vegetal sugieren un alto porcentaje de riesgo ecológico. De conformidad con los datos del Censo Agropecuario de 1974 apenas el 19,43 por ciento de la superficie regional era utilizada para actividades agrícolas. A partir de 1974 la actividad agropecuaria en la provincia del Napo captura más del 61% de la Población Económicamente Activa de la región (PEA), ocupando 3.900 km2 que equivalía al 8% del espacio territorial de toda la provincia (Haro 1988), siendo los principales productos plátano (31%), maíz duro (24%), yuca (18%) y naranjilla (7%); el café y el cacao se cultivaba en pequeña escala (Ibíd); la ganadería ocupa 859.500 ha. de pastos y 390.400 cabezas de ganado. La actividad forestal constituye una fuente importante de suministro de materia prima para la industria maderera de algunas ciudades de la sierra. Hacia 1979, existían 28 aserraderos no autorizados en las provincias de Napo y Sucumbíos. Adicionalmente las empresas madereras Endesa, Plywood y otras habían solicitado autorización. Uno de los problemas que afectaba el poder establecer estadísticas sobre los índices de aprovechamiento forestal en la provincia del Napo, debido principalmente a la falta de registros y controles adecuados por parte de los organismos estatales responsables del área. Se conoce de un alto índice de explotación ilegal practicada por colonos e indígenas, estimulados por la presencia de aserríos, parqueteras y, últimamente, por la demanda de las compañías petroleras que necesitaban de madera para la construcción de sus plataformas. Conforme datos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la tasa de deforestación vinculada con la apertura de vías y la exploración sísmica en las provincias de Napo y Sucumbíos es la más alta del país: 45.000 has. La actividad hidrocarburífera se desarrolló con mayor incidencia en las provincias de Sucumbios y Napo. Por ejemplo en Sucumbíos el 61.2% de la población es colona mientras que la población colona de Zamora Chinchipe no excede el 35%, la de Pastaza está alrededor del 24.3% y la de Morona en 18.9% (INEC 1991). El petróleo produjo los mayores ingresos para financiar el presupuesto nacional. Durante la década de los setenta y primer quinquenio de los ochenta, significaba alrededor del 70% de las exportaciones totales, para 1992 cubría el 40% del presupuesto general del Estado representando el 43% de las exportaciones totales. Una característica evidente de esta actividad es el bajo nivel de reinversión de los beneficios en el desarrollo regional, generando un reducido mercado laboral local y la implementación de una limitada infraestructura de servicios públicos, donde la apertura de las vías, si bien han servido para estimular la actividad comercial, principalmente ha favorecido los procesos de movilidad espacial para las flujos colonizadores. Es importante señalar que durante los 1990 la actividad turística despertó el interés de las comunidades indígenas que se han motivado a impulsar esta actividad de manera espontánea y sin contar con planes específicos, tal es el caso de la comunidad de Añangú, al sur del río Napo, que ha implementado el cobro de dinero a los turistas que llegan a la zona y la entrega de guías de la comunidad para llegar a la laguna de Añangucocha, estableciendo y administrando las tarifas de conformidad a las resoluciones del cabildo (Pazmiño 1992). El comercio y los servicios son actividades económicas de importancia concentradas en los centros urbanos. La presencia de grandes empresas petroleras, agroindustriales y madereras, así como la articulación de la región

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con la economía nacional diversificó el uso y producción de los recursos. En la actualidad, por la gama de intereses presentes en la región, ésta se ha constituido en un espacio de conflicto y disputa donde se entrecruzan los intereses económicos transnacionales y las estrategias de desarrollo que se plantea la sociedad nacional, con las demandas por mejores condiciones de vida de colonos y migrantes y la reivindicación indígena de "legalización" de sus territorios y la conservación del hábitat, que es su medio de vida. Demografía De La Amazonía182 En Ecuador la tasa de crecimiento anual de la población se redujo de 3.0 (1950-80) a 2.6 (1980-90). En la década del '70, la tendencia en el número medio de hijos a que aspiraban las mujeres casadas era de 4,1, en los '80 está tasa era de 3.3, es decir, que se redujo casi un 20%. La tasa de utilización de anticonceptivos en 1990 era de 48.4. Entre 1965 y 1990 la tasa de fecundidad se redujo de 6.8 a 4.03, mientras que se espera que para el año 2000 sea de 2.61. De acuerdo a Mc Namara el Ecuador es un país donde se aplican programas de planificación de la familia de corte moderado, como en la mayoría de sus vecinos latinoamericanos. (McNamara 1991: 47-64). En 1950 la población de la región amazónica ecuatoriana era de 46,471 personas y representaba el 1.45% de la población nacional. Para 1990 esta población era de 372,513 personas, representando el 3.86% de la población nacional. En un período de 40 años la población se multiplicó por 8, mientras que para el caso de la provincia de Pichincha, donde se ubica la capital del país, la población se multiplicó por 4.5 veces, a la vez que la población nacional se multiplicó por 3. Esta población se distribuye provincialmente en: Napo 27.8 %; Morona Santiago 22.6 %; Pastaza 11.2 %; Sucumbíos 20.7% y Zamora Chinchipe 17.8 (INEC 1991). Estos datos permiten considerar que en la Amazonía, la ocupación de la superficie regional se caracteriza por ser extremadamente dispersa. Adicionalmente, la tendencia a la urbanización a nivel nacional pasó del 28.5% en 1950 al 55.4% en 1990, con lo que la composición urbana y rural del Ecuador virtualmente se invirtió en este período. Mientras que en la RAE el componente urbano de la población se redujo de 35.17% en 1950 a 26.67% en 1990. Por otro lado, la relación en el índice de crecimiento intercensal de la RAE supera en más de 100% al índice de crecimiento de la población nacional en cada período; solo fue menor en el período 1950-62 cuando este índice fue del 1.53. Según INEC (1990) la proyección del crecimiento poblacional de la Amazonía será alrededor de un 5 por ciento para 1995 (INEC 1991), en razón de la combinación del crecimiento intrarregional natural y la inmigración (Uquillas 1992). Esta tendencia supuso, para las provincias de Napo y Sucumbíos, una tasa de crecimiento tres veces superior al promedio nacional. El componente rural de la población amazónica con 285,728 habitantes representaba el 6.35% de la población rural nacional, mientras que la población urbana con 102,215 habitantes solo representaba el 1.86% de la población urbana nacional. Desde 1950 se ha dio un crecimiento sostenido de la población rural amazónica que llevó de representar el 1.68% nacional en 1950 al 6.35% en 1990. Para 1990, el mayor porcentaje de población se ubicaba en la provincia de Napo, la que albergaba al 32.37% de la población de la RAE en 1962, al 35.85% en 1974, al 43.64% en 1982 y al 48.41%183 en 1990. Mientras que la provincia de Morona Santiago, que en 1950 albergaba el 34.04% de la población, en 1990 solo concentraba el 22,6% de la población de la RAE. Paralelamente, la provincia de Zamora Chinchipe mantuvo una tendencia estable alrededor del 17%, mientras que su componente rural osciló entre el 83.55% en 1962 y el 75.36% en 1990.

182.- En 1950 la Región Amazónica Ecuatoriana estaba compuesta por las provincias de Napo Pastaza y Santiago Zamora. Para el censo de 1962 estas provincias se habían dividido en Napo, Morona Santiago, Pastaza y Zamora Chinchipe. Para el censo de 1990, se incorporó la provincia de Sucumbíos, región que anteriormente era parte de la provincia de Napo; dado que este hecho no permite comparaciones consideraremos a Sucumbíos como parte de Napo, salvo cuando expresamente se indique lo contrario. 183.- En este caso sumamos la población de la provincia de Napo (27.75%) con la de Sucumbíos (20.66%).

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La densidad de la población rural de Napo se ha multiplicado por 7.2 veces entre 1950-90, mientras la densidad urbana lo ha hecho 4.5 veces. Paralelamente, la densidad de la población rural de Morona Santiago se ha multiplicado por 8.2 veces. El indicador más espectacular de los procesos de colonización en la región amazónica nos lo da el crecimiento de la RAE en los períodos intercensales. Por ejemplo, en el período 1962-74, cuando se combinan la reforma agraria en costa y sierra y el inicio del boom petrolero amazónico, las provincias de Napo y Zamora Chinchipe crecen en 156.41% y 200.81%, respectivamente. Napo continuó creciendo en un 85.11% y 56.64% en los períodos intercensales 1974-82 y 1982-90. El desarrollo de las actividades hidrocarburíferas ha tenido un impacto frontal respecto de la ecología y derechos territoriales de los pueblos indios amazónicos. Los pueblos Cofán, Huaorani, Quichua, Secoya, Shuar, Achuar, Shiwiar, Siona y Tetete, representaban hasta 1974 el 40% de la población amazónica, mientras que para 1987, apenas representaban el 20% de la misma. Al momento del contacto con los europeos se estimaba la población indígena en la Amazonía ecuatoriana en 299,000 personas, agrupadas en alrededor de 21 grupos indígenas. De acuerdo a Conaie (1989) en la región habitan los siguientes grupos indígenas: Quichuas del Oriente en las provincias de Pastaza, Napo y parte de Sucumbíos con una población aproximada de 60,000 habitantes; Sionas y Secoyas en número de 600; Cofanes, 460; Huaoranis, 600; Shuaras, en las provincias de Morona Santiago, Zamora Chinchipe y parte de Pastaza, con una población de 40,000 y Achuaras, 2,400; alcanzan alrededor de 104,060 personas que representan el 28 por ciento del total regional (Conaie 1989) Sin embargo, las precisiones estadísticas sobre el tema son contradictorias pues para 1990 otras investigaciones establecían la población total indígena en alrededor de 95,000 habitantes (Uquillas y Davis 1991). La no inclusión en los censos nacionales de la variable étnica como una categoría para el cálculo poblacional homogeniza los resultados y distorsiona la realidad local, donde el componente étnico si es determinante, no sólo por las prácticas culturales y económicas sino por sus consecuencias políticas y organizativas. Sabemos que en otros países la población indígena mantiene un ritmo de crecimiento acelerado mientras la población mestiza, en muchos casos migrante, puede decrecer por la variación de las condiciones económicas que justificaban su presencia. 2.1.- Procesos de colonización diferenciados Vallejo et al (1992: 47-48) establecen cinco períodos ligados a procesos migratorios en el período republicano. Estos son: a) el de la quinina y el caucho que se extiende desde mediados del XIX hasta 1920; b) el del oro en las décadas del 1930 y 1940, que implica la apertura de frentes migratorios en Morona

Santiago y Napo; y la explotación agrícola en la zona de Baeza Chaco; c) la explotación petrolera a cargo de la Shell, inicia el frente a través de la vía Baños - Puyo en la década

del 1940 y se consolida en los 1960 con la via Puyo - Tena: d) la explotación petrolera en el noroeste amazónico con la entrada de la Texaco en 1967. Mientras tanto

en el sur se establece el eje ganadero cuenca - Macas; e) finalmente, el redescubrimiento del oro en Zamora Chinchipe se convierte en un nuevo foco de

atracción. Para hacer un contraste de nuestras afirmaciones, revisemos información de campo sobre las provincias de Napo y Pastaza. Pastaza es la provincia que mayor flujo migratorio intrarregional recibe. En el período intercensal 1974-82 Pastaza creció en 35.43%, mientras que en el período intercensal 1982-90 lo hizo en un 31.57% (INEC 1991). Mientras que Napo fue hasta 1989, cuando se separó de la actual provincia de Sucumbíos, el principal polo migratorio. En el período intercensal 1974-82 Napo creció en 85.11%, con un ritmo anual de 18.26, y en el período intercensal 1982-90 en un 56.64% (INEC 1991). En la provincia de Pastaza la mayor parte de la superficie en uso agropecuario está ocupada por pastos para la explotación ganadera, con técnicas de producción foráneas que dañan el medio. La provincia tiene un incremento porcentual del flujo migratorio por debajo del resto de la RAE, lo que según López y Ramírez

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(1991) puede deberse al lento desarrollo productivo que no cubre las necesidades de ingreso favoreciendo la emigración. De acuerdo a un estudio realizado por los mismos autores184, en Puyo y Palora, selva alta de la Amazonía ecuatoriana, se encontró que las condiciones de vida de los colonos tenían fuertes limitaciones en el acceso a los servicios básicos. El 90% de los colonos utilizaban agua de lluvia para su consumo o, en su defecto, recurrían a algún estero, vertiente o riachuelo cercano. Solo un 10% de finqueros, cuyas fincas estaban localizadas junto a pequeños centros poblados, disponía de agua entubada. En cuanto al suministro de energía eléctrica, solo las fincas de primera línea disponían de esta en un 92%, mientras que en segunda y tercera línea su disponibilidad es mínima, por lo que la fuente de iluminación son los mecheros de kerex o diesel. La misma situación se presentó en el acceso al transporte. La mano de obra familiar aparecía como la modalidad predominante en la región (78%), a la vez que la mano de obra contratada permanente (10%) y la contratada ocasional (12%), incluido el "cambio de mano"185, no representaban sino un 22%. Esta mano de obra contratada predominaba en fincas de tamaño grande (45%) y mediano (38%), debido a la mayor concentración de capital. La totalidad de estos trabajadores estaban ocupados en actividades de manejo de ganado (100%), manejo del pastizal (93%). Eventualmente un tercio (33%) se ocupaba también en labores agrícolas, generalmente en pequeñas parcelas destinadas a agricultura de subsistencia. Los jornaleros permanentes eran utilizados con mayor frecuencia en el estrato grande (58%) y desarrollaban actividades agrícolas (92%) y de limpieza del pastizal (83%). Mientras que los jornaleros ocasionales se utilizaban con mayor intensidad en unidades del estrato pequeño (43%) y mediano (31%), para limpieza del pastizal (46%), trabajos agrícolas (44%) y un 10% en prácticas de control sanitario y manejo de ganado bovino. La utilización del sistema "cambia mano" se practicaba en un 9% de las fincas de la zona; con mayor frecuencia en el estrato pequeño (38%) y mediano (38%). El 94% de esta fuerza se destinaba a labores como mantenimiento de cultivos y desbroce de montaña, orientadas ambas a la agricultura. El 6% restante se empleaba en actividades pecuarias, especialmente en control de malezas. El alto valor de la mano de obra familiar (78%) confirma una vez más la hipótesis de Chayanov sobre la importancia de esta en la economía campesina, con su consecuente implicancia sobre la tasa de crecimiento poblacional y la tendencia en el número medio de hijos a que aspiran las mujeres. Recordemos que para el Ecuador esta tasa en mujeres casadas es 3.3, sin embargo, nos atrevemos a especular que en la RAE debe ser por lo menos el doble. De acuerdo a Bedoya (1992), hay una segunda relación entre los dos factores y se haya en la tasa de crecimiento de la deforestación. En el caso de la mano de obra familiar esta mantiene una tasa de crecimiento superior a la de la producción basada en el trabajo asalariado. Con lo que la degradación ambiental se acelera y complica. En todo caso, esta investigación muestra la deplorable situación del capital agrícola en la región y su profunda estratificación con consecuencias sociales y ambientales negativas. Como sabemos este proceso se da en una de las provincias que mantienen un mayor porcentaje de bosque inalterado y donde la entrega de tierras a las poblaciones indígenas parecería ser una de las pocas opciones para conservar y manejar el bosque amazónico. Debemos tener presente que la actual estructura espacial de Pastaza se debe en mucho al proceso de ocupación a partir de la explotación petrolera dirigida por la Shell desde los '40. Si bien es cierto que existían asentamientos anteriores en la provincia de Pastaza es la explotación petrolera y el desarrollo asociado de la infraestructura vial la que consolida poblaciones como Puyo y establece nuevas como Shell-Mera.

184.- El Proyecto de Fomento Ganadero (PROFOGAN) seleccionó una zona de trabajo en la provincia de Pastaza y cantón Palora (provincia de Morona Santiago). En 1988 realizó un estudio de situación para identificar los sistemas de producción agropecuarios prevalecientes a nivel de fincas de productores y sus limitaciones de orden ecológico, biotécnico, económico y social, que permitieran definir estrategias para el desarrollo de alternativas de uso adecuado de los recursos existentes. La zona de estudio posee una superficie estimada de 107.500 ha. ubicadas en la provincia de Pastaza, cantón El Puyo con las parroquias Santa Clara, Fátima, Teniente Hugo Ortiz, Diez de Agosto, Veracrúz y Simón Bolívar; cantón Mera con las parroquias Shell y Madre Tierra. En la provincia de Morona Santiago, el cantón Palora con las parroquias Arapicos y Sangay. (López y Ramírez 1991). 185.- Intercambio recíproco de mano de obra entre productores de una misma zona.

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Para el caso de Napo revisaremos nuestro estudio de campo186 (Aguilar et al 1993), en el que hicimos un análisis de la situación de colonos, indígenas y trabajadores petroleros en relación a las variables malaria y deforestación. Se encontró que la mayoría de colonos (82.35%) y la totalidad de indígenas disponían de tierra, siendo que los indígenas en su mayoría (66.67%) tienen menos de 25 Ha. mientras los colonos (25.53%) disponen de extensiones aproximadas a las 50 Ha.(p < 0.05.RR 5). Los indígenas destinan a la agricultura, extensiones de menos de 10 Ha. (73.33%) en relación a los colonos (52.94%). Para ambos grupos la ganadería es una actividad secundaria que es practicada por no más del 20% de familias. En ambos grupos los cultivos que predominan son el café, la yuca, banano y el maíz. Los cultivos de café ocupan el mayor porcentaje de los colonos y para los indígenas el banano y la yuca ocupan un espacio más importante, esto relacionado con su ancestral dieta. Los colonos accedieron con más frecuencia al crédito (64.70%) que los indígenas (13.33%); este crédito fue siempre obtenido de vecinos o familiares y en ningún caso de un banco, lo que muestra la pobre vinculación de los dos grupos con el mercado de capitales regional. La presencia de cerdos en el peridomicilio de los colonos fue mayor (35.00%) que en el de los indígenas (7.69 %), lo que curiosamente confiere a los primeros un factor de protección de 6.46 veces (RPC) (p < 0.05). No se mostraron diferentes las viviendas en cuanto a número de cuartos y de dormitorios pero es de destacarse que las casas de los colonos son techadas con láminas de zinc (94.12%) mientras que los de los indígenas con fibra vegetal (palmas), esta diferencia significó un riesgo 104 veces mayor para los indígenas (p < 0.01). En su mayoría las paredes son de tabla y no hubo diferencias de riesgos, en cambio el uso de toldos por los colonos (76.47%) fue más frecuente que por los indígenas (33.33%) lo que les confirió un factor de 6.50 (RPC) veces de protección (p<0.05). Las mallas de protección antimosquitos son usadas por apenas 11.76% de colonos y en ningún caso por los indígenas. Los indígenas (86.67%) eliminan sus aguas servidas en la superficie en mayor proporción que los colonos (47.06%) lo cual representa un riesgo de 7.31 para adquirir malaria (p<00.5). El trabajo de los indígenas se desarrolla generalmente en un medio periselvático (63.67%), lo que significa un riesgo de 3.75 y la diferencia frente al 31.82% de colonos que trabajan en el mismo medio se mostró significativa (p<0.05). El hecho que la mayoría de indígenas son niños pudiera crear confusión en la interpretación pero es notable la muy temprana (10 años) incorporación de niños al trabajo familiar por el intensivo requerimiento de mano de obra para el cultivo de café, además que los niños varones acompañan a su padres al sitio de trabajo. La mayor presencia de los colonos en una población, plantaciones y medio selvático parece conferir a los colonos un factor de menor riesgo para adquirir malaria. Llama la atención la poca actividad habitual de los indígenas en el medio selvático, al parecer se explicaría por su dedicación al cultivo del café y la insuficiencia de recursos alimentarios. Esta situación muestra cómo los indígenas se encuentran inmersos en un espacio en transición irreversible. Los indígenas perdieron mas de 8 días de trabajo por el paludismo en una proporción de 2,63 veces más que los colonos, igualmente los niños indígenas faltaron 3,89 veces más que los niños colonos cuando ocurrió malaria en la familia, lo que evidencia mayor impacto socio-económico de la enfermedad en este grupo. Nuevamente apreciamos las deplorables condiciones de vida del medio rural amazónico, pero en este caso se trata de una de las dos provincias que más aportan al ingreso petrolero del Estado ecuatoriano. Adicionalmente debemos tener presente lo reciente del proceso de expansión de la colonización, según mostraron las encuestas el asentamiento de los colonos y los propios indígenas era en promedio de 10 años o menos. Es decir se hallan aun insertos en una dinámica de ocupación espacial fruto de una estrategia de expansión capitalista. Se trata en 186.- El estudio se realizo en la provincia de Napo. Las localidades de Armenia, Proyecto Payamino, Patazyacu y Comuna Estrella fueron seleccionadas como representativas de los indígenas quichuas amazónicos. El poblado de Yuca se escogió como representativo de las áreas de colonización y el campamento de Petroamazonas en Coca como localidad de trabajadores petroleros. En la encuesta malárica se examinó 870 personas, de las cuales 379 eran indígenas y 491 colonos. En Yuca 326 de las personas examinadas vivían en el centro poblado y 165 en áreas aledañas de la periferia. Se examinaron 379 indígenas que en orden de porcentajes correspondieron a las comunas de Armenia, Patazyacu, Payamino y Estrella, respectivamente. (Aguilar et al 1993).

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este caso de una zona de frontera, es decir, un espacio social y económico donde se está produciendo un proceso de expansión de los elementos básicos del desarrollo capitalista nacional, es decir, un capitalismo dependiente, estructuralmente desigual, que vincula a su modo de producción un cierto patrón de apropiación del producto de la fuerza de trabajo y patrón de uso de recursos (Gómez 1992). Para el caso de Pastaza la década de 1990 marcó el cierre de la frontera, debido a la edad de la colonización y a la consolidación de los derechos territoriales indígenas. Esto es una situación en la que los pequeños y medianos productores buscan consolidar su ocupación espacial negando el acceso a tierras para nuevos productores. Sin embargo, como vemos su situación económica solo varía en cuanto hay un estrato alto mejor consolidado y que opera dentro de una lógica capitalista recurriendo a la contratación de mano de obra. Regresando a nuestro trabajo de campo, tenemos que la población187 de trabajadores petroleros en 1,990 estaba constituida exclusivamente por 500 varones con una edad media de 26,5 años188. El campamento constituye la instalación de mayor complejidad y está constituida por varias edificaciones de finos acabados destinados a las actividades administrativas, talleres de reparación técnica y viviendas del personal de todos los niveles. Se destaca la presencia de un centro médico, un club social con áreas de recreación y antenas parabólicas de televisión por vía satélite y sofisticada comunicación nacional e internacional. Las viviendas de buena infraestructura sanitaria y de protección contra insectos son rociadas con insecticidas residuales por empresas privadas, especialmente contratadas para el objeto, con frecuencias innecesarias de hasta 1 vez por mes. Los trabajadores reciben capacitación en cuanto a prevención de la malaria, además de que la cloroquina está disponible en los comedores de auto-servicio de las estaciones y campamento. Disponen de tratamientos radicales las 24 horas del día. El servicio médico tenía registrado en sus archivos, apenas 13 casos de malaria durante el año 1.990. Ninguno de los enfermos era trabajador de Petroamazonas, todos provenían de empresas subsidiarias189, 9 de FROIL y 4 de TESCA. Alguna actividades como "cableado"190 y "empalizado"191 son consideradas sucias por las empresas grandes, por lo que se recurre a subcontratistas. La ocurrencia de malaria en los trabajadores petroleros se asoció con las empresas contratistas. Estos trabajadores son migrantes que al no acceder al empleo en las grandes empresas, van estratificándose según sus aptitudes en empresas contratistas y a su vez subcontratadas. En este punto debemos considerar la importancia de la mano de obra para la explotación petrolera. Resulta claro que el interés de las empresas es garantizar las condiciones para la reproducción de fuerza de trabajo razón pro la cual se preocupan de prevenir y combatir la malaria entre sus trabajadores. Sin embargo, también es cierto que existe un conjunto de empresas donde las condiciones de operación son de menor calidad y es justamente ahí donde encontramos casos de malaria. Políticas Estatales

Análisis del papel del Estado En nuestras sociedades el modelo económico a base del cual la sociedad organiza el acceso a recursos no es necesariamente el modelo que el Estado se plantea en sus decisiones administrativas, políticas y legales. La

187.- En realidad no pueden considerarse población en el sentido de un análisis demográfico estricto, ya que son grupos itinerantes con domicilio fuera del área petrolera, con un régimen de trabajo de 21 días en la amazonía y 8 días de descanso en sus domicilios. La movilización trabajo-domicilio la realizan por vía aérea. 188.- Las actividades de los trabajadores se dividen según el nivel de producción petrolera en operador de pozo, operador de estación, supervisor de producción y funciones técnico administrativas del campamento. Casi en todos estos niveles el trabajo se realiza en horarios de 12 horas alternados con 12 de descanso. 189.- La subsidiarias de las petroleras son empresas que se especializan en un servicio específico relacionado con la explotación petrolera y son subcontratadas y estas a su vez subcontratan a otras menores. Detectamos hasta 7 niveles de subcontratación que van generando malas condiciones de trabajo, de vivienda, pésimos salarios y ausencia de servicio médico para los trabajadores lo que hace que aumenten el riesgo para adquirir malaria. 190.- Tendido de líneas eléctricas. 191.- Colocación de maderos de base en las carreteras nuevas para impedir el hundimiento del material pétreo.

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desarticulación económica real de muchas regiones geográficas y la articulación económica "perversa" de grandes sectores sociales son resultado de un modelo económico estatal que pretende imponer una forma de desarrollo desde lo político. En tal sentido, las normas legales reflejan esta tendencia de construir una base económica, en este caso capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se adecuan a la realidad, a lo concreto real, y que impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. La clasificación de economía formal e informal como dos sectores claramente diferenciados y que no se tocan ha demostrado ser inexacta (Portes 1990) muy por el contrario hay un sistema económico que funciona y se reproduce más allá de que el Estado lo pueda interpretar y dirigir, por lo que el modelo planteado por el Estado es aprovechado de manera desigual por unos y otros. En este sentido, las posibilidades de articulación y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal son causantes directas de la destrucción de la naturaleza. No son necesariamente las condiciones económicas per se sino el modelo político de desarrollo económico el que produce este efecto nocivo. No es que "la pobreza" destruye el bosque sino que esas condiciones económicas en las que se encuentran grandes sectores sociales son inducidas por el modelo político. Cuando la legislación de un país se dedica a promover la gran empresa, muchas veces se obvia al pequeño capitalista y mas aun al pequeño productor o extractor. En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad explota la naturaleza, en un grado tal, que no garantiza su permanencia o reproducción. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables carece de sentido, pues aquellos llamados renovables requieren de condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación. Políticas de planificación ambiental. Desde fines del siglo pasado, cuando el Ecuador se integró a las demandas del mercado internacional, el esquema de desarrollo económico se ha orientado a la agroexportación y a la explotación minera. Posteriormente, hacia el ultimo cuarto de este siglo se produjo un crecimiento de la actividad hidrocarburífera. Así se configura un modelo que fundamenta la acumulación privada en la explotación de recursos naturales destinados a la exportación (Acosta 1993) siendo éste el factor predominante que interviene en la transformación, económica, social y espacial de la región amazónica y particularmente del nororiente ecuatoriano. Las propuestas del "Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1989 -1992" nos dan una idea de la estrategia del Estado ecuatoriano, en la década de los noventa. La inversión total para la región ascendía a US $ 774.9 millones, de los cuales el 58.8% se destinaba a la actividad hidrocarburífera y un 27.6% a transporte y vialidad, lo que sumado a los subsectores Electricidad, Colonización y Minería, alcanza el 96.4%; restando tan solo un 3.6% para proyectos de inversión en Desarrollo Rural, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Educación, Infraestructura de Salud, Vivienda y Producción Agropecuaria. Este Plan de Desarrollo fue parte de la política diseñada por el gobierno del Dr. Rodrigo Borja (1988-1992). En su capítulo 13, "Deterioro de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente", se establecía que la ausencia de políticas ambientales y la débil gestión del Estado en la materia, conspiraban para un adecuado manejo de los recursos naturales, no permitiendo enfrentar los problemas de destrucción de ecosistemas y de uso, tenencia y legalización de la tierra en la región. Sin embargo, la política real se caracterizó por limitada inversión en la región, promoción de la colonización espontanea y extracción intensiva de recursos naturales, a la par que se declaraba a los noventa como la "década del Ecodesarrollo". El Estado subordina las principales decisiones regionales al modelo económico de extracción intensiva de recursos, sin plantearse la posibilidad de un desarrollo regional autónomo y centrado en la mejora de la calidad de vida de la población amazónica. Al momento de realizarse esta investigación, el Plan Nacional de Desarrollo del régimen del Arq. Sixto Durán Ballén, aún no había sido publicado. Sin embargo, es bastante ilustrativa la política que se desarrollará en el área de los hidrocarburos, la misma que: "buscará la apertura total al capital extranjero liberándolo de limitaciones

burocráticas que permitan al Estado recibir capital foráneo y así competir

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en el mercado internacional en mejores condiciones para el país" (Baquerizo 1993).

En términos generales la política del gobierno Durán Ballén tiene como objeto central la expansión del modo de producción capitalista a través de la vertiente neoliberal. Ello se da tanto a través de buscar expandir la industria y la agroindustria así como las actividades extractivas capitalistas. Las negociaciones con las instituciones económicas internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) se basan en la liberalización del mercado y la reducción del gasto público. En tal sentido, se ha planteado la necesidad de limitar la participación del Estado en la economía, reducir la burocracia estatal, descentralizar la administración pública y establecer incentivos a la inversión. Estos objetivos se hallan claramente expresados en el proyecto de Ley de Modernización del Estado remitido al Congreso por el Poder Ejecutivo. Para lograr lo primero se ha propuesto un proceso de privatización que abarca todas las actividades productivas, incluso aquellas tradicionalmente reservadas al Estado. El proyecto de ley de privatización del Estado propone entregar al sector privado actividades como el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, servicios públicos (agua, telecomunicaciones, energía eléctrica) incluso las empresas estratégicas (PEP art. 2; Constitución art. 46). De hecho ello se aprecia en la propuesta de adjudicación de tierras del Patrimonio Forestal a empresas Privadas (Reglamento del Inefan Art. 51). La estrategia de reducción de la burocracia estatal significa no sólo la eliminación directa del personal a través de incentivos económicos sino que podría incluir el desarrollo de empresas mixtas con personal estatal como se estaría proponiendo para el caso de Ecuatoriana de Aviación. La propuesta de reforma del aparato estatal y del sistema económico se expresa igualmente en la participación de los actores sociales en el Estado y en los proyectos de ley sobre Agricultura, Recursos Forestales y Vida Silvestre. Sobre el primer punto es clara la presencia del sector productivo en el control del aparato estatal. Al respecto la prensa ha señalado que se trata de un gobierno de empresarios. En efecto los directivos de varios Ministerios, por ejemplo el de Agricultura, y de las más importantes direcciones estatales provienen del empresariado nacional. El problema, sin embargo, se halla en la poca representación de los sectores populares, llámese organizaciones indígenas, campesinas, laborales, etc. Ello se comprende por cuanto los intereses de estas no coinciden con la política neoliberal de este gobierno. En lo que a la planificación ambiental se refiere dado el interés en incentivar la inversión de capital nacional y extranjero en la producción dificilmente se favorecerá una política de reforzamiento de regulaciones de tipo ambiental y de promoción de una política de conservación que involucre el desarrollo económico del Ecuador. En todo caso los proyectos de conservación deben estar íntimamente vinculados a resultados de tipo productivo. De las declaraciones públicas de sus miembros y de las propuestas normativas que se plantean se colige que el principal objetivo de este gobierno en el área de conservación de recursos es exclusivamente la reforestación, como contrapartida al aprovechamiento forestal. ¿Cuál Futuro Amazónico? Una reflexión final. En este contexto, y considerando para el caso de Pastaza el reciente descubrimiento de reservas de petróleo por volúmenes similares a los del nororiente ecuatoriano cabe preguntarse por cuales serán las consecuencias del modelo de desarrollo ligado a la expansión de la explotación petrolera en la Amazonía ecuatoriana. La tasa de migración interna en la RAE confirma una dinámica rural-rural, especialmente en el caso de Pastaza. De acuerdo a (Becker 1992), la ocupación espacial guarda relación con la densidad poblacional y el nivel de organización social en la región. En el caso de Napo ello ha facilitado la expansión de explotación petrolera y el desarrollo de un proceso de migración desordenado sobre la base de una baja ocupación espacial, mínima consolidación de los derechos indígenas y una incipiente organización social. Mientras que en Pastaza la existencia de una colonización más antigua y la consolidación de los derechos indígenas sugieren que la movilización de mano de obra hacia la región puede acarrear conflictos por la tierra. Los procesos espaciales son producto de la expansión del capital y de la estratificación social planteada en ese contexto, sin embargo, la acción concreta de las clases, como sujetos del proceso histórico en conflicto son las que finalmente dan la caracterización propia al proceso espacial (Espinoza et al 1992). En tal sentido, debe

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apuntarse a un fortalecimiento de la organización indígena y al desarrollo de una organización mestiza, urbana y rural, que permita salvaguardar sus intereses frente al avance organizado del capital en la región. La consolidación del modo de producción capitalista implica una particular estructura espacial. Por ejemplo, la expansión de la industria supone la conformación de redes de producción y circulación, financiación y servicios (Espinoza et al 1992). En el caso de la extracción petrolera en la Amazonía ecuatoriana está organización espacial está vinculada a la expansión de la frontera de colonización, la afectación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, mientras que las redes de producción, circulación, financiación y servicios solo se vinculan desde afuera hacia la industria petrolera. Por ejemplo, el aprovisionamiento de alimentos, medicinas y demás productos básicos se hace directamente desde Quito, mientras la producción local busca llegar a Quito y los demás mercados, como en el caso del café y la naranjilla, lamentablemente, con una baja tasa de ganancia. Por otro lado, la configuración espacial refleja la estratificación social e influye en las diferencias de consumo entre clases, a partir de la división del trabajo y por el sistema de dominación capitalista. La reproducción material de las clases está condicionada por un cierto nivel de consumo de alimentos, bienes de consumo y demanda de servicios, los cuales son diferenciados, de acuerdo al volumen de ingresos que cada clase percibe. (Espinoza et al 1992). Ello se aprecia claramente en las condiciones de vida de los colonos é indígenas y se hace más evidente en las condiciones de salud y en el destino del ingreso a la autosubsistencia. La diferenciación espacial rural-urbano tiene relación con la especialización productiva. Mientras el campo produce productos primario, la ciudad se especializa en bienes de capital. En esa perspectiva se confirma el favorecimiento del sector urbano, especialmente en "países o regiones no industrializadas o donde la producción industrial presenta una localización concentrada espacialmente" (Correa s/f: 61). Así la ciudad como centro distribuidor de bienes y servicios hacia localidades urbanas menores y áreas rurales estructura un ciclo de reproducción del capital que favorece la concentración del capital y la producción en el ámbito urbano (Espinoza et al 1992). Este es el caso de Guayaquil y Quito respecto de la región amazónica ecuatoriana. El colono amazónico puede definirse como un migrante bajo un proyecto de autonomía ligado con el movimiento y la tendencia general a la proletarización en las sociedades de economía capitalista. Sin embargo, Torres (s/f) señala que no se puede asignar a una sola clase social o sector, el de ser el único agente de migración a la frontera, la movilidad estaría ligada como fuerza de trabajo impulsada por movimientos de acumulación de capital, variaciones en la productividad del trabajo, la movilidad del capital y las fluctuaciones cíclicas de la economía. Es en este contexto donde debemos reconocer que las élites gobernantes en su intento de integrar la Amazonía a la economía nacional y esta al sistema económico internacional han propiciado el desarrollo de prácticas productivas depredadoras y destructivas donde se ha descuidado lo cualitativo en beneficio de los resultados cuantitativos que no aseguran, además las posibilidades de las nuevas generaciones en lo que respecta al uso y beneficio de los recursos naturales. (Kohlepp s/f) No debemos olvidar que los actuales problemas de la Amazonía, le fueron impuestos desde afuera. La planificación autoritaria que intentó establecer un modelo homogenizante en base a un patrón de desarrollo, fundamentalmente, industrial y urbano es responsable de ello (Kohlhepp s/f).

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