La inclusión de las mujeres en los programas federales...

CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO

LA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES EN LOS PROGRAMAS FEDERALES ORIENTADOS A LA ATENCIÓN DE LA POBREZA:

HÁBITAT Y EL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES

DP2/IF15/2008

Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento

Contenido

Pág.

Resumen del reporte 3

Introducción 3

I. El contexto 5

1.Instrumentos internacionales reconocidos por México para la atención de la

pobreza y sus efectos en la vida de las mujeres

5

2. El marco normativo nacional 8

3. La atención de la pobreza y la inclusión de la igualdad de género en el PND

2007-2012 y el Proigualdad 2008-2012

10

4. La inclusión de las mujeres y la igualdad de género en el Programa Sectorial

de Desarrollo Social 2007-2012

14

II. Problemática que atienden los programas analizados, así como la inclusión

de las mujeres y la igualdad de género en sus reglas de operación

16

III. Datos básicos de los programas 24

1. Programa Hábitat (SEDESOL) 24

2. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (SEDESOL, SEP, SSA e IMSS) 25

IV. Análisis de los informes relativos a 2008 26



V. Revisión del ejercicio presupuestal 34



VI. Evaluaciones externas 2007 40



VII. Consideraciones finales 48

VIII. Referencias 50

2

REPORTE

RESUMEN:

El presente reporte expone algunos compromisos internacionales que el Estado

mexicano ha asumido para atender la problemática de la pobreza y sus efectos

en la vida de las mujeres. La inclusión de la atención a la pobreza en el marco

jurídico nacional y en instrumentos como: el Plan Nacional de Desarrollo 2007-

2012, el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-

2012, el Programa Sectorial de Desarrollo Social y en las Reglas de Operación

vigentes de los programas analizados.

Desde este marco se presenta el análisis de los programas federales orientados

a la atención de la pobreza: el Programa Hábitat (SEDESOL) y el Programa de

Desarrollo Humano Oportunidades (SEDESOL, SEP, SSA e IMSS). El análisis

considera la información reportada en los informes trimestrales del presente año

en lo relativo a la inclusión de las mujeres, como parte de la población a la que

se orientan estos programas, así como lo expuesto en sus evaluaciones externas

más recientes.

Introducción El Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género

(CEAMEG), tiene entre sus labores, la realización del seguimiento a los programas y

líneas de acción orientadas a mujeres y/o a promover la igualdad de género, entre

las que se incluyen, aquéllas dirigidas a la atención de la pobreza. Lo anterior en

consideración a algunas de las funciones del CEAMEG expuestas en el Manual

General de Organización de la Cámara de Diputados, en particular lo referido a:

Realizar análisis, seguimiento y evaluación de las políticas públicas (…) para ofrecer

información que permita a los y a las legisladoras cumplir con sus atribuciones de

aprobación del presupuesto y vigilancia del ejercicio del gasto, buscando mayor

equidad de género en su distribución” (p. 372).

3

El presente reporte comprende varios apartados. En primer término se enuncian

algunos de los compromisos internacionales más importantes que ha asumido el

Estado mexicano para atender la problemática de la pobreza y sus efectos en la

vida de las mujeres, asimismo se exponen algunos aspectos de esta problemática

referidos en las normas jurídicas del país y en los instrumentos marco de política

pública como son: el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007- 2012, el Programa

Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012, el

Programa Sectorial de Desarrollo Social, además de las reglas de operación de

los programas analizados.

De igual manera se expone una síntesis de la problemática que atienden los

programas: Hábitat y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sus

datos generales, además del análisis del contenido de sus informes trimestrales

del presente año publicados a la fecha, así como las conclusiones y

recomendaciones de sus evaluaciones externas de 2007.

Posteriormente se presentan las consideraciones finales, las cuales no pretenden

ser exhaustivas, si bien se infieren algunas reflexiones que procuran aportar

elementos para la toma de decisiones en el quehacer legislativo.

4

I. El contexto

1. Instrumentos internacionales reconocidos por México para la atención de la pobreza y sus efectos en la vida de las mujeres

La pobreza entendida como la privación de activos y oportunidades esenciales a

las que tienen derecho todos los seres humanos (CEPAL, 2003) afecta a millones

de personas en nuestro país, impidiéndoles vivir dignamente. Las mujeres se ven

afectadas por esta problemática de formas más severas que los hombres por

motivos de género, las cuales se traducen en situaciones de discriminación,

desventajas sociales, así como la falta de acceso, uso y control de recursos

básicos.

Determinados aspectos de esta problemática han sido reconocidos por el Estado

mexicano, a través de una serie de compromisos internacionales encaminados a

atender el problema de la pobreza y sus efectos en la vida de las mujeres. A

continuación se describen brevemente algunos de los principales instrumentos

jurídicos y políticos en la materia1.

Entre los instrumentos jurídicos internacionales destaca por su importancia, la

Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la

1 Los instrumentos jurídicamente vinculantes comprenden todos aquéllos tratados, convenciones, pactos o acuerdos signados por Estados Partes. La importancia de estos instrumentos estriba en la obligación jurídica (legal) que supone a los Estados Partes de los mismos, la observancia del contenido de dichos instrumentos. Respecto a los instrumentos políticos, éstos comprenden las declaraciones, recomendaciones, planes de acción y todas aquellas medidas de carácter político (moral) tendientes a definir directrices, principios y pautas de acción que deben poner en marcha los Estados para lograr los objetivos concensuados en los organismos internacionales. Su importancia radica en que el contenido de estos instrumentos expresa la condición de sociedad deseada, la aspiración de futuro próximo, así como el conjunto de medidas específicas capaces de hacer posible esa condición de futuro; por ello, en conjunto, los instrumentos internacionales de carácter jurídico y los de carácter político constituyen herramientas fundamentales para la observancia y salvaguarda de los derechos humanos de las mujeres.

5

Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingles) aprobada en 19792, la cual incluye en sus

considerandos, el reconocimiento de los Estados Partes acerca de los mayores

efectos de la pobreza en las mujeres, al señalar su preocupación “por el hecho de

que en situaciones de pobreza la mujer tiene un acceso mínimo a la alimentación,

la salud, la enseñanza, la capacitación y las oportunidades de empleo, así como a

la satisfacción de otras necesidades”.

En este sentido el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer,

(el Comité de la CEDAW) en su 36º período de sesiones en agosto de 2006 incluyó,

entre otras, las siguientes observaciones y recomendaciones finales hacia México:

21. El Comité insta al Estado Parte a aplicar una estrategia eficaz para incorporar las

perspectivas de género en todos los planes nacionales y a estrechar los vínculos entre

los planes nacionales para el desarrollo y la erradicación de la pobreza y el Programa

Nacional para la Igualdad de Oportunidades y la No Discriminación contra la Mujer3, a fin

de asegurar la aplicación efectiva de todas las disposiciones de la Convención (…)

35. El Comité insta al Estado Parte a asegurar que todos los programas y políticas de

erradicación de la pobreza traten de manera explícita la naturaleza estructural y las

diversas dimensiones de la pobreza y la discriminación a que se enfrentan las mujeres

indígenas y las mujeres de zonas rurales. Además, recomienda que el Estado Parte

utilice medidas especiales de carácter temporal para tratar de eliminar las disparidades a

que se enfrentan las mujeres indígenas y las mujeres de zonas rurales en relación con el

acceso a los servicios sociales básicos, en particular la enseñanza y la salud, y la

participación en los procesos de adopción de decisiones (…) (Cocedaw, 2006:5-8).

Por otro lado, respecto a los instrumentos políticos es importante destacar la

Declaración y Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la

2 Adoptada y abierta a la firma y ratificación, o adhesión por la Asamblea General de la ONU en su resolución 34/180, del 18 de diciembre de 1979. Ratificada por México el 23 de marzo de 1981. 3 Es importante considerar que al momento de la emisión de estas recomendaciones a México, el programa rector en materia de igualdad de género vigente era el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y la No Discriminación contra la Mujer (Proequidad). Éste fue sustituido por el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012, publicado en julio de 2008.

6

Condición Jurídica y Social de la Mujer (Pekín, 1995). Entre sus 12 esferas de

preocupación se incluye: la mujer y la pobreza, la cual contempla como objetivos

estratégicos:

Objetivo estratégico A.1. Revisar, adoptar y mantener políticas macroeconómicas y

estratégicas de desarrollo que tengan en cuenta las necesidades de las mujeres y

apoyen sus esfuerzos por superar la pobreza.

Objetivo estratégico A.2. Revisar las leyes y las prácticas administrativas para asegurar

a la mujer igualdad de derechos y de acceso a los recursos económicos.

Objetivo estratégico A.3. Dar a la mujer acceso a mecanismos e instituciones de ahorro y

crédito.

Objetivo estratégico A.4. Formular metodologías basadas en el género y realizar

investigaciones para abordar el problema de la terminación de la pobreza (ONU, 1995:27-

32).

Como parte de estos instrumentos internacionales se encuentran también los ocho

Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En particular, el Objetivo 1. “Erradicar la

pobreza extrema y el hambre”:

Meta 1 Reducir a la mitad la proporción de personas cuyos ingresos sean inferiores a un

dólar diario entre 1990 y 2015.

Meta de México “Más allá de las Metas del Milenio” 1.A: Reducir a la mitad la proporción

de las personas en pobreza alimentaria entre 1990 y 2015. Meta 2 Reducir a la mitad la proporción de la población que padece hambre entre 1990 y

2015.

Meta de México “Más allá de las Metas del Milenio” 2.A: Reducir a la mitad la proporción

de las personas por debajo del nivel mínimo de consumo de proteínas entre 1990 y 2015

(ONU, Presidencia de la República, 2006:25-30).

Los instrumentos internacionales arriba descritos forman parte de los

compromisos más importantes que ha asumido el Estado mexicano para atender

la problemática de la pobreza y sus efectos en la vida de las mujeres.

7

2. El marco normativo nacional

En el ámbito nacional, determinadas normas jurídicas e instrumentos marco de la

política pública reconocen la importancia de la atención a la pobreza como

requisito del desarrollo humano sustentable.

La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Establece en su

Artículo 34 que las autoridades y organismos públicos tendrán la facultad de

diseñar políticas y programas de desarrollo y de reducción de la pobreza con

perspectiva de género.

Por su parte la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres establece que el Instituto

tiene como objeto general: promover y fomentar las condiciones que posibiliten la

no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el

ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa

en la vida política, cultural, económica y social del país.

La Ley General de Desarrollo Social. Tiene por objeto garantizar el pleno ejercicio

de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social.

Uno de sus principios es el respeto a la diversidad, entendida como el

reconocimiento en términos de origen étnico, género, edad, capacidades

diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones,

preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condición de

discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias.

Establece que son prioritarios y de interés público los programas dirigidos a las

personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad

y considera zonas de atención prioritaria, las áreas o regiones, tanto rurales como

urbanas, cuya población registra índices de pobreza y marginación indicativos de

8

la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos

para el desarrollo social.

Asimismo, señala la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social, organismo descentralizado de la Secretaría de Desarrollo

Social, responsable de la medición oficial de la pobreza en el país.

La Ley de Asistencia Social. Contempla el derecho a la asistencia social de los

individuos y familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, o

sociales, requieran de servicios especializados para su protección y su plena

integración al bienestar. Señala como sujetos de la asistencia social,

preferentemente a las mujeres en estado de gestación o lactancia y las madres

adolescentes; en situación de maltrato o abandono, y en situación de explotación,

incluyendo la sexual.

La Ley General de Población. Su objeto es lograr la participación justa y equitativa

de los beneficios del desarrollo económico y social. Plantea la promoción de la

plena integración de las mujeres a los procesos económico, educativo, social y

cultural.

Mientras que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Establece en el Artículo 6

que las acciones que el Estado realice en el medio rural, se desarrollarán bajo

criterios de equidad social y género. En su Artículo 15 señala que el Programa

Especial Concurrente para el Desarrollo Rural fomentará acciones en materia de

equidad de género, mediante políticas públicas orientadas a la generación y

diversificación del empleo y a garantizar a la población campesina, el bienestar y

su participación e incorporación al desarrollo nacional; y en su Artículo 118

mandata el establecimiento de criterios de equidad de género en los programas

rurales con componente financiero.

Así, aun cuando todavía no se ha logrado la plena armonización legislativa

9

nacional acorde a los instrumentos internacionales en materia de igualdad de

género y de los derechos humanos de las mujeres, es importante destacar la

inclusión de las mujeres y la perspectiva de género en algunos aspectos referidos

a la atención de la pobreza en varias normas jurídicas del país.

3. La atención de la pobreza y la inclusión de la igualdad de género en el PND 2007-2012 y el Proigualdad 2008-2012

El Plan Nacional de Desarrollo (PND)4 del actual sexenio, presentado el 31 de

mayo del 2007, incluye el tema de la pobreza sin explicitar su vinculación con la

igualdad de género, lo que deriva entre otras cosas, en una falta de relación entre

los objetivos, líneas estratégicas y metas de ambos temas.

Esta carencia de vinculación en el PND afecta el contenido del Programa Nacional

para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 5, publicado en julio de

2008; el cual alinea el contenido de su objetivo estratégico 5, centrado en el

fortalecimiento de las capacidades de las mujeres y la atención de la pobreza con

el PND vigente, en los siguientes términos:

4 La estructura del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 se basa en cinco ejes de política pública. Cada uno de éstos contiene una serie de diagnósticos acerca de las situaciones que buscan ser atendidas, así como las prioridades, los objetivos, las estrategias específicas y las líneas de acción que deben traducirse en medidas, programas y actividades gubernamentales en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Acerca del análisis del PND desde una mirada de género, puede consultarse el reporte elaborado por el CEAMEG: Las mujeres y la equidad de género en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el_adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero/d_que_hacemos/003_publicaciones/(offset)/ 5 El Proiguadad es el instrumento rector de política pública del actual sexenio en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Su estructura contempla 7 objetivos estratégicos orientados a lograr la igualdad entre mujeres y hombres, en alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (Inmujeres, 2008:9).

10

PND 2007-2012 Proigualdad 2008-2012

Eje 2, objetivo: 7; Eje 3, objetivos: 1, 4, 6,

8, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 17, 18 y 19 del

PND

Objetivo estratégico 5: Fortalecer las capacidades de

las mujeres para ampliar sus oportunidades y reducir

la desigualdad de género.

Fuente: Inmujeres, 2008:22.

Según el Proigualdad, su objetivo estratégico 5 contribuye al cumplimiento de una

serie de objetivos concentrados en el eje 2 y el eje 3, del PND, cuyo contenido no

guarda una relación clara, en la mayoría de los casos, con la igualdad de género,

tal como se muestra a continuación:

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos

Objetivo 7. Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras.

Eje 3. Igualdad de Oportunidades

Objetivo 1 Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.

Objetivo 4. Mejorar las condiciones de salud de la población.

Objetivo 6. Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones focalizadas en comunidades marginadas y grupos vulnerables.

Objetivo 8. Garantizar que la salud contribuya a la superación de la pobreza y al desarrollo humano en el país.

Objetivo 9. Elevar la calidad educativa.

Objetivo 10. Reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas*.

Objetivo 12. Promover la educación integral de las personas en todo el sistema educativo.

11

Objetivo 13. Fortalecer el acceso y la permanencia en el sistema de enseñanza media superior, brindando una educación de calidad orientada al desarrollo de competencias.

Objetivo 14. Ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior.

Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual*.

Objetivo 17. Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables para proveer igualdad en las oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia y plenitud.

Objetivo 18. Desarrollar una política pública dirigida a la familia, entendida en su diversidad y complejidad, con el fin de reducir la vulnerabilidad social mediante la promoción y fortalecimiento como ámbito natural de prevención y desarrollo.

Objetivo 19. Instrumentar políticas públicas transversales que garanticen las condiciones necesarias para el desarrollo integral de los jóvenes.

*el subrayado es nuestro. Fuente: CEAMEG con base en Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 pp. 114; 142-223.

Como puede observarse, sólo dos de los trece objetivos del PND a los cuales se

alinea el contenido del objetivo 5 del Proigualdad explicitan una relación entre la

igualdad de género con aspectos de la atención a la pobreza. De tal forma que, la

ausencia de la perspectiva de género de manera transversal en el PND 2007- 2012

motiva que los temas referidos a la pobreza y la igualdad de género no

contemplen de manera integral objetivos y líneas estratégicas comunes.

En este sentido, el objetivo estratégico 5 del Proigualdad encaminado a “disminuir

las brechas de desigualdad en el desarrollo de las capacidades de mujeres y

hombres, mediante la creación y fortalecimiento de condiciones que permitan a las

mujeres acceder de forma igualitaria a los servicios básicos de educación y salud,

a la obtención de créditos, a la tenencia de la tierra, a las oportunidades

productivas así como el acceso a empleos, con objeto de mejorar las condiciones

de vida de las mujeres y coadyuvar a la superación de la pobreza” (Inmujeres,

12

2008:22) incluye como parte de sus indicadores, uno referido a las mujeres en

condiciones de pobreza alimentaria, tal como se muestra a continuación:

Indicador Unidad de Medida Línea base Meta 2012 Fuente

Porcentaje de hogares encabezados por mujeres en condición de pobreza alimentaria

(hogares encabezados por mujeres en condición de pobreza alimentaria/Hogares encabezados por mujeres)*100

10.1%. El año base corresponde a 2006

7%. Disminuir en 30%

Cálculos con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH)

FUENTE: INMUJERES, 2008:23.

Sin embargo, entre sus indicadores no se incluye a los hogares encabezados por

mujeres en condiciones de pobreza de capacidades y pobreza patrimonial6 los

cuales, junto con la pobreza alimentaria, constituyen los tres tipos de pobreza

reconocidos en el PND vigente. Esta inclusión parcial en el Proigualdad ejemplifica

la falta de articulación entre el tratamiento del tema de la pobreza con la igualdad

de género tanto en el PND, como en el Proigualdad vigente.

6 1) Pobreza alimentaria: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria INEGI – CEPAL. 2) Pobreza de capacidades: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación. 3) Pobreza patrimonial: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido y calzado, vivienda, salud, transporte público y educación (Sedesol, 2007a:11).

13

4. La inclusión de las mujeres y la igualdad de género en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012

El Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007- 2012 expresa que, de acuerdo

con la Ley General de Desarrollo Social, la política social tiene entre sus principios

rectores: Equidad de Genero: Reconocimiento a que tanto mujeres como hombres deben tener

igualdad de oportunidades, lo cual implica que además de tener los mismos derechos se

reconocen las diferencias y se toman en cuenta para que realmente todas las personas

puedan ejercer sus derechos plenamente. Por esto es que todos los programas de la

Sedesol considerarán la equidad de género como parte fundamental para lograr la

igualdad de oportunidades, en especial de la igualdad en el acceso a capacidades

básicas de educación, salud y empleo. (Sedesol, 2007a:22.

Se señala que este programa sectorial “contribuye al logro de las metas de

prosperidad, cobertura educativa, equidad de género, equidad entre regiones,

acceso a servicios públicos y percepción de seguridad de la Visión México 2030”

(Sedesol, 2007a:26). Para ello se contemplan cuatro objetivos:

Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007- 2012

Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4

Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza.

Abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables a través de estrategias de asistencia social que les permitan desarrollar sus potencialidades con independencia y plenitud.

Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas.

Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas.

Fuente: Sedesol, 2007a:2

Sin embargo, lo que se observa es que en ninguno de los objetivos, incluyendo

sus indicadores y metas se enuncia de manera explicita a las mujeres y a la

igualdad de género. La inclusión de las mujeres se hace sólo a nivel de estrategias

14

en dos objetivos, mientras que la igualdad de género no se explicita como tal en

ninguno de los objetivos, indicadores, metas y estrategias que integran este

programa sectorial.

Objetivo 1 Objetivo 2

Estrategia 1.3. Incentivar el uso de los servicios de salud, especialmente de las mujeres y los niños de las familias en pobreza.

Estrategia 2.1. Expandir la red de estancias infantiles con el fin de facilitar la integración de la mujer al mercado de trabajo.

Fuente: Sedesol, 2007a:2-3.

De tal manera que, aunque este programa sectorial reconoce a la equidad de

género como parte de sus principios rectores, ello no se refleja en su contenido.

Asimismo, habría que destacar que dicho programa no alude a la igualdad de

género, en los términos señalados por el comité de la CEDAW, en su 36º período de

sesiones en 2006, a través de sus recomendaciones al Estado mexicano:

19. El Comité pide al Estado Parte que tome nota de que los términos “equidad” e

“igualdad” transmiten mensajes distintos, y su uso simultáneo puede dar lugar a una

confusión conceptual. La Convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra

la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y el fondo) entre

mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y

programas utilice sistemáticamente el término “igualdad” (Cocedaw, 2006:4).

Habría que subrayar que dichas recomendaciones son jurídicamente vinculantes

para nuestro país, por ello la inclusión de la igualdad de género en el contenido del

Programa Sectorial de Desarrollo Social se plantea como una tarea pendiente, en

el marco de su alineación con el Proigualdad, tal como lo establece el Artículo 29

de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres7.

7 Artículo 29. El programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (...)deberá integrarse al Plan Nacional de Desarrollo así como a los programas sectoriales, institucionales y especiales a que se refiere la Ley de planeación.

15

II. Problemática que atienden los programas analizados, así como la inclusión de las mujeres y la igualdad de género en sus reglas de operación

Los programas abordados en este reporte atienden diversos aspectos de la

problemática derivada de la pobreza. En el caso del programa Hábitat su

población objetivo está conformada por familias en situación de pobreza

patrimonial que radican en zonas urbanas del país, mientras que el programa de

Desarrollo Humano Oportunidades se enfoca a la atención de familias en situación

de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial radicadas preferentemente

en zonas rurales, aunque su cobertura incluye también zonas semiurbanas y

urbanas.

La inclusión de las mujeres en ambos programas es diferente. En el caso de

Hábitat, sus reglas de operación 2008 no explicitan con claridad la forma como se

incluye a las mujeres en las líneas de acción derivadas de sus tres modalidades

de trabajo. Mientras que en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,

las mujeres adoptan el papel de titulares de los apoyos.

El programa Hábitat está estructurado en dos vertientes (general y centros

históricos) que definen ámbitos territoriales de actuación, a través de tres

modalidades: a) desarrollo social y comunitario, b) mejoramiento del entorno

urbano y c) promoción del desarrollo urbano; éstas agrupan las líneas de acción

para atender los requerimientos y necesidades de desarrollo social, urbano y

territorial de las ciudades y zonas metropolitanas del país.

Este programa guarda relación con los objetivos del programa sectorial de

desarrollo social y el de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Según sus

reglas de operación vigentes (2008) Hábitat busca articular los objetivos de la

política social con los de la política de desarrollo urbano para avanzar hacia la

superación de los rezagos sociales en las ciudades y zonas metropolitanas, a fin

de transformarlas en espacios seguros, ordenados y habitables.

16

El eje central del programa es apoyar a la población urbana en situación de

pobreza patrimonial, de acuerdo con los criterios establecidos por el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para la medición de la

pobreza.

En el apartado de antecedentes descritos sus reglas de operación 2008 se

retoman una serie de datos que reflejan la problemática atendida por el programa.

Se expone que México se encuentra inmerso en un acelerado proceso de

urbanización y que para 2005, siete de cada diez mexicanos residían en las

ciudades y zonas metropolitanas que integran el Sistema Urbano Nacional (SUN).

Los datos del II Conteo de Población y Vivienda 2005 del Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Informática (INEGI), indican la existencia de una fuerte

proporción de viviendas del SUN con carencias en el servicio de agua entubada de

la red pública dentro de la vivienda o en su terreno, y de algún tipo de descarga de

aguas residuales. La concentración de un número cada vez mayor de hogares

pobres ha dado lugar a un intenso proceso de urbanización de la pobreza. Las

cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

(Coneval) estiman que en el año 2006 el 35.6 por ciento de habitantes localizados

en ámbitos urbanos (alrededor de 24 millones de personas) se encuentra en

situación de pobreza patrimonial (Sedesol, 2007b:3-4).

La Secretaría de Desarrollo Social ha identificado más de tres mil zonas urbanas

en las que se concentran alrededor de 1.9 millones de hogares en situación de

pobreza. Es en estas zonas donde se registra una baja disponibilidad de

infraestructura básica, equipamiento, servicios urbanos y precariedad en la

vivienda, así como problemas de acceso físico a la ciudad y a sus equipamientos y

mercados (Sedesol, 2007b:4).

17

Sumada a esta problemática, las reglas de operación señalan como parte de los

antecedentes del programa, las profundas inequidades de género, en particular la

situación socioeconómica de las mujeres jefas de familia y sus unidades

domésticas.

Se afirma que la jefatura femenina, que abarca a casi uno de cada cuatro hogares

en el país, es una condición estrechamente vinculada con la residencia en el

ámbito urbano, pues cerca de ocho de cada diez mujeres jefas de familia residen

en las ciudades. Más de la mitad de estos hogares cuentan con bajos ingresos; las

mujeres que los encabezan suelen asumir el papel de proveedoras principales y

también se hacen cargo del cuidado y la crianza de los hijos o de la atención de

los enfermos, de las personas adultas mayores o de las personas con

discapacidad, con la consiguiente sobrecarga de trabajo para este segmento de la

población (Sedesol, 2007b:5).

Asimismo, se señala que estas características involucran diversas

vulnerabilidades y riesgos que afectan la capacidad de los hogares tanto para

brindar opciones a sus integrantes, como para contrarrestar las condiciones que

propician la transmisión intergeneracional de la pobreza, reconociéndose la

importancia de impulsar el desarrollo social y transformar el hábitat popular desde

una perspectiva que incluya las demandas e intereses de las mujeres y de otros

segmentos de la población con necesidades especiales.

La integración del enfoque de género y del ciclo vital de manera transversal en las políticas de

desarrollo social y urbano pueden contribuir a hacerlas más efectivas e igualitarias (Sedesol,

2007b:5).

También se alude al tema de la violencia hacia las mujeres, en los siguientes

términos: Uno de los principales obstáculos para el desarrollo de las mujeres es la violencia física, sexual,

emocional o económica que suelen padecer en su relación de pareja o laboral, la cual no sólo

perturba sus vidas y atropella sus derechos, sino también limita sus oportunidades y restringe su

18

acceso a la información y los servicios relevantes. La violencia contra las mujeres en los hogares

tiene una presencia extendida y no distingue niveles educativos o socioeconómicos (Sedesol,

2007b:5).

Si bien en el apartado de antecedentes de las reglas de operación 2008 del

programa Hábitat se hace referencia a los hogares en situación de pobreza con

jefatura femenina, así como a la violencia que padecen las mujeres; estos temas

no se incluyen en sus objetivos (general y específicos), tampoco forman parte de

las líneas de acción derivadas de las tres modalidades que comprende el

programa, y no están contempladas en sus indicadores, los cuales sólo presentan

una nota que indica que “cuando sea aplicable, la información se desagregará por

género y grupo de edad” (Sedesol, 2007b: 22-27). Esta situación constituye una

incongruencia fundamental en la estructura presentada en las reglas de operación

2008 que rigen la implementación actual del programa Hábitat.

Asimismo, en consideración a las anteriores reglas de operación de este

programa, la falta de inclusión de las mujeres y la perspectiva de género en sus

objetivos, modalidades, líneas de acción e indicadores evidencia no sólo una

limitante fundamental en la estructura de sus reglas de operación vigentes, sino

que también cuestiona el compromiso actual del programa con el impulso y

promoción de la perspectiva de género.

Habría que reconocer que desde su creación en 2003, las reglas de operación de

Hábitat incluyeron aspectos de la perspectiva de género como parte de sus

objetivos específicos y de sus lineamientos8, lo cual motivó que al darse cambios

sustantivos en su contenido en 2007 se expusiera lo siguiente:

8 Las reglas de operación 2003 del programa Hábitat incluyeron como parte de sus objetivos específicos el impulso de “medidas orientadas a promover el desarrollo de las capacidades de las mujeres residentes en los hogares en situación de pobreza patrimonial, a mejorar su desempeño laboral o, si así lo desean, a facilitar su incorporación a la actividad económica, con miras a modificar la insuficiencia crónica de ingresos de sus hogares”, así como la mejora “del hábitat de los barrios y zonas urbano-marginadas y contribuir a resolver, con la participación organizada de las comunidades, los problemas ocasionados por la segregación socio-espacial y otros tipos de exclusión fundados en el género y el ciclo vital”, e incorporó en sus lineamientos la equidad, en los siguientes términos “El Programa se dirige, en sus distintas modalidades, a la población en situación de pobreza patrimonial e incorpora acciones para promover la equidad de género” (Sedesol, 2003:8).

19

Con las presentes Reglas de Operación [2007] se modifica la estructura del Programa

Hábitat, sin que ello implique cambios en su diseño y procesos de operación.(…) las

líneas de acción de ocho modalidades que tenía el Programa se agrupan en tres:

Desarrollo Social y Comunitario (a la que se suman Oportunidades para las Mujeres y

Seguridad para las Mujeres y sus Comunidades); Mejoramiento del Entorno Urbano (que

integra Mejoramiento de Barrios, Prevención de Riesgos y Mejoramiento Ambiental, y

Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad), y Promoción del Desarrollo Urbano (que

comprende Agencias de Desarrollo Hábitat y Suelo para la Vivienda Social y el

Desarrollo Urbano) (Sedesol, 2007c:2).

Así, aun con las modificaciones realizadas en las reglas de operación de 2007 se

mantuvo de manera explicita, la promoción de la equidad de género como parte de

los objetivos específicos del programa, así como “la atención de la violencia

familiar y social, con énfasis en la violencia dirigida a las mujeres, y el

establecimiento de comunidades seguras” (Sedesol, 2007 c:6) como parte de las

líneas de acción de la modalidad de Desarrollo Social y Comunitario.

Bajo estas consideraciones, es posible advertir el gran vacío que plantea la falta

de explicitación de la perspectiva de género y la inclusión de las mujeres en las

reglas de operación vigentes (2008) del programa Hábitat.

Por su parte, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades implementado de

manera interinstitucional a través de la Sedesol, la SEP, la SSA y el IMSS busca

atender el déficit de capacidades básicas en educación, salud y alimentación que

presentan las personas integrantes de las familias en condiciones de pobreza

extrema.

Este Programa se alinea a los objetivos de los programas sectoriales en las áreas

de desarrollo social, educación y salud. Sus orientaciones generales se enfocan

20

en la educación, salud y alimentación de las personas integrantes de las familias

beneficiarias en condiciones de pobreza extrema para facilitar su acceso a los

bienes y servicios que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias

a fin de que alcancen una vida autosuficiente.

Asimismo, este programa ubica que es en las familias donde residen los factores

que tienden a perpetuar las condiciones de pobreza extrema de generación en

generación, por ello busca propiciar la ruptura del círculo de transmisión

intergeneracional de la pobreza y contribuir al fortalecimiento del tejido social

necesario en favor de la superación de la condición de pobreza extrema

(Oportunidades, 2007:3).

Según sus reglas de operación 2008, la concepción, medición e identificación de

las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, las realiza el programa

tomando en cuenta los criterios que el Consejo Nacional de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social (Coneval) indique para ello (Oportunidades, 2007:1).

Es importante mencionar que en sus reglas de operación no se explicitan datos

relativos al número y características de las familias en el país que padecen

pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial, a las cuales se orientan sus

acciones.

En este sentido, la evaluación externa realizada al programa recientemente (2008)

por investigadores del Tecnológico de Monterrey y del Centro de Estudios

Estratégicos, Campus, Cd. de México, señala respecto a su cobertura y

focalización que:

El programa no utiliza un método explícito, adecuado y consistente para cuantificar y

determinar la población potencial y la población objetivo, conforme a su actual enfoque

centrado en la pobreza extrema y las definiciones aplicables de Coneval. Además, si

bien el crecimiento de Oportunidades ha sido muy significativo y meritorio, llegando a 5

millones de familias atendidas en 2007, cifra sin precedentes en la política social

21

mexicana, el avance de la cobertura no es suficiente para lograr el propósito y el fin del

programa, porque se excluye a cientos de miles de familias en localidades que no tienen

acceso a unidades de salud y centros educativos simultáneamente, que por definición

son las más pobres y presentan los mayores déficits de capacidades básicas. Esto hace

que la estrategia de cobertura no sea la más adecuada para el logro de los objetivos del

programa (Soto y Mora, 2008:137-138).

Sumada a estas observaciones, la evaluación externa también expone la falta de

actualización del diagnóstico que sustenta la razón de ser del programa, el cual

contiene la información sobre la incidencia y distribución geográfica de la pobreza

en México y muestra los valores y las tendencias de algunas de las principales

variables asociadas a las problemáticas específicas de educación, salud y

alimentación, sin embargo, su serie de datos llegan sólo hasta el año 2000, y por

lo tanto, se afirma, “el diagnóstico no se puede considerar como actualizado,

especialmente a la luz de que las principales fuentes de información ya han tenido

actualizaciones posteriores”. Por lo que se recomienda elaborar un diagnóstico

actualizado y adecuado de la problemática que sustenta la implementación del

programa, que sirva como base para la planeación estratégica, la mejora y en su

caso, el rediseño de algunos aspectos de Oportunidades (Soto y Mora, 2008:124-

125).

La falta de un diagnóstico actualizado del programa deriva, entre otras cosas, en

la carencia en sus reglas de operación vigentes de datos estadísticos e

información precisa acerca de la problemática que atiende. Lo que se especifica

es que:

Las nuevas familias que se incorporen al Programa durante el año 2008, sustituirán a las

familias beneficiarias que causen baja del Padrón Activo de Beneficiarios del Programa,

de acuerdo a los espacios disponibles, a los procedimientos estipulados en estas Reglas

de Operación y al techo del presupuesto autorizado en el Decreto de Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, para mantener una cobertura de

al menos cinco millones de familias beneficiarias al cierre de dicho ejercicio fiscal. En la

incorporación de nuevas familias se establece el contacto formal del Programa con sus

beneficiarios a través del titular de la familia beneficiaria (titular beneficiaria), quien

22

generalmente es la madre de familia, y recibirá los apoyos monetarios (Oportunidades,

2008:5).

Según lo establecido en el diseño del programa, las mujeres juegan un papel

activo en su implementación, al ser ellas quienes fungen, la mayoría de las veces

como “titulares beneficiarias”, aunque los apoyos no estén enfocados

específicamente hacia ellas sino hacía toda la familia.

El programa también incluye a las mujeres en sus acciones a través de la entrega

de complementos alimenticios a mujeres embarazadas o en lactancia; asimismo,

las mujeres que cursan la secundaria y bachillerato reciben un monto un poco

mayor de sus becas escolares con respecto a los hombres.

Habría que señalar que si bien el programa hace visible a las mujeres como parte

de la población beneficiaria, ello no se refleja en sus objetivos. La inclusión de las

mujeres y la integración del enfoque de género en las reglas de operación de

2008, se hace a través de las orientaciones generales del programa:

[el programa] Promueve el acceso equitativo de las mujeres a sus beneficios. El

Programa reconoce que la pobreza adquiere modalidades particulares a la luz de las

desigualdades que prevalecen entre mujeres y hombres. Por esta razón, el Programa

canaliza los apoyos preferentemente a través de las madres de familia e impulsa una

política de becas que contrarresta las desventajas de las niñas para acceder a la

educación. En esta perspectiva, el Programa apoya a los sectores de salud y educación

en la realización de acciones orientadas a la construcción de una cultura de equidad de

género (Oportunidades, 2008:3-4).

Así, es de particular importancia la incorporación clara del compromiso del

programa con la igualdad de género en toda la estructura que lo conforma;

incluyendo sus objetivos, indicadores, así como el diagnóstico actualizado de la

problemática que atiende Oportunidades en el que se sustente su quehacer como

política pública.

23

III. Datos básicos de los programas

1. Programa HÁBITAT. SEDESOL

Año de creación 2003.

Antecedentes El diseño del programa Hábitat es una iniciativa de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Su adaptación en México se hizo en el sexenio 2000-2006, en el cual se integró por seis vertientes: Hábitat Vertiente Ciudades Fronterizas, Ciudades Petroleras, Ciudades Turísticas, Zonas Metropolitanas, Vertiente General y Centros Históricos.

Mientras que sus líneas de acción estuvieron adscritas a ocho modalidades: 1. Desarrollo Social y Comunitario; 2. Oportunidades para las Mujeres; 3. Seguridad para las Mujeres y sus Comunidades; 4. Mejoramiento de Barrios; 5. Prevención de Riesgos y Mejoramiento Ambiental; 6. Agencias de Desarrollo Hábitat; 7. Suelo para la Vivienda Social y el Desarrollo Urbano y 8. Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.

Objetivo general Contribuir a la integración social y urbana de los habitantes de las zonas urbanas marginadas con alta concentración de hogares en situación de pobreza.

Población objetivo La población objetivo del Programa se constituye por los integrantes de hogares asentados en los Polígonos Hábitat y en otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, preferentemente, por los que se encuentran en situación de pobreza patrimonial. Son beneficiarios de las modalidades Desarrollo Social y Comunitario y Mejoramiento del Entorno Urbano, los integrantes de los hogares asentados, preferentemente, en los Polígonos Hábitat seleccionados.

Podrán ser beneficiarios de las acciones de reubicación, los integrantes de los hogares asentados en áreas de riesgo no mitigable o en inmuebles en condiciones similares y que, preferentemente, se encuentren en situación de pobreza patrimonial.

Cuenta con reglas de operación

2007. Acuerdo de modificación a las reglas de operación: D.O. F. 28 de febrero de 2007.

2008. Acuerdo de modificación a las reglas de operación D.O. F. 31 de diciembre de 2007.

24

2. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. SEDESOL, SEP, SSA e IMSS.

Año de creación

2002.

Antecedentes Este programa tuvo como antecedente al Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) diseñado y operado en el sexenio de 1988-1994. En el siguiente sexenio (1994-2000), se retomó en lo general la formulación de dicho programa y entre los ajustes realizados se incluyó el cambió de nombre, para ser presentado como el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). En dichos sexenios este programa enfocó su cobertura a las zonas rurales y posteriormente se ampliaría su cobertura a las áreas semiurbanas a partir de 2001 y a las zonas urbanas, ya como Oportunidades en 2002, cuya operación se realizó de manera interinstitucional través de la Sedesol, la SEP, la SSA y el IMSS.

Objetivo general El Programa tiene como objetivo apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema, con el fin de incrementar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y de calidad de vida.

Población objetivo

Familias en condición de pobreza extrema. Las nuevas familias que se incorporen al Programa durante el año 2008, sustituirán a las familias beneficiarias que causen baja del Padrón Activo de Beneficiarios del Programa, de acuerdo a los espacios disponibles, a los procedimientos estipulados en estas Reglas de Operación y al techo del presupuesto autorizado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, para mantener una cobertura de al menos cinco millones de familias beneficiarias al cierre de dicho ejercicio fiscal.

En la incorporación de nuevas familias se establece el contacto formal del Programa con sus beneficiarios a través del titular de la familia beneficiaria (titular beneficiaria), quien generalmente es la madre de familia, y recibirá los apoyos monetarios.

Cuenta con reglas de operación

2007. Su publicación en el D.O.F. se realizó el 28 de febrero de 2007.

2008. Su publicación en el D.O.F. se realizó el 31 de diciembre de 2007.

25

IV. Análisis de los informes trimestrales de 2008 1. Programa HÁBITAT (Sedesol). Informe del 1º, 2º y 3º trimestre

• Cumplimiento a la LGAMVLV, incluyendo la construcción de refugios.

Este programa no contempla en sus reglas de operación vigentes líneas de acción

específicas orientadas a las mujeres o a la igualdad de género. Sin embargo,

según se establece en el anexo 9A del Decreto del Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) 2008 le fueron etiquetados al programa Hábitat 104.1 millones de

pesos, en el marco del cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a

una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), incluyendo la construcción de refugios.

Al revisar los informes trimestrales del programa Hábitat, (en particular el segundo

y tercer informe) se observa que la alineación de las acciones para el

cumplimiento de la LGAMVLV con el PND vigente se hace a través del eje3. Igualdad

de Oportunidades, y de su “objetivo 1. Reducir significativamente el número de

mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un

enfoque asistencialista; de modo que las personas puedan adquirir capacidades y

generar oportunidades de trabajo”. Este objetivo no explicita su relación con la

atención de la violencia hacia las mujeres desde el enfoque de género.

Situación similar se da en la alineación de las acciones del programa para el

cumplimiento de la LGAMVLV con el Programa Sectorial de Desarrollo Social, lo

cual muestra la falta de un marco de alineación adecuado que integre con claridad

el objetivo de las acciones del programa Hábitat encaminadas al cumplimiento de

la LGAMVLV.

En el apartado del informe relativo a la problemática atendida (en el segundo y

tercer informe trimestral) se expone lo siguiente: Algunos de los principales obstáculos para el desarrollo de las mujeres son la violencia

física, sexual, emocional o económica que suelen padecer en su relación de pareja o

laboral, los cuales perturban sus vidas, atropellan sus derechos, limitan sus

26

oportunidades y restringen su acceso a información y servicios relevantes; dichas

situaciones no son exclusivas de los estratos con menores ingresos, pero las mujeres

que pertenecen a ellos cuentan con menos oportunidades para enfrentarlas.

La jefatura femenina de los hogares en el país es una condición estrechamente

vinculada con la residencia en el ámbito urbano y más de la mitad de estos hogares

cuentan con bajos ingresos. Según estimaciones del Coneval con base en la ENIGH

2006, a nivel nacional 12.4 millones de mujeres de hogares asentados en el medio

urbano se encontraban en situación de pobreza y el 24.9 por ciento de los hogares

pobres de las ciudades tenían jefatura femenina.

En gran medida, la problemática descrita en estos informes trimestrales se retoma

de las reglas de operación de años anteriores del programa. Sin embargo, habría

que subrayar que sus reglas de operación vigentes no contemplan ninguna línea

de acción enfocada a las mujeres jefas de familia, ni tampoco a las mujeres que

padecen violencia, por lo que las acciones del programa Hábitat para el

cumplimiento de la LGAMVLV en el presente año, adolecen de un marco normativo

que les de congruencia y las articule con el resto de las líneas de acción previstas

en sus reglas de operación vigentes.

Respecto a los avances en la realización de acciones para contribuir al

cumplimiento de la LGAMVLV en el primer trimestre, el programa reportó no haber

realizado ninguna actividad ya que su normatividad establece el 28 de marzo

como fecha límite para recibir propuestas de proyectos (CEAMEG, 2008).

En el segundo trimestre, Hábitat reportó lo siguiente: Con base en el apoyo que Hábitat ha brindado en los últimos años a inmuebles para la

prestación de servicios que contribuyan a promover la equidad de género, se estimó

una meta de 100 inmuebles a apoyar durante 2008. Hasta a la fecha se lleva un

avance de 130 inmuebles apoyados, superando con ello la meta anual en 30%.

Para el tercer informe trimestral, las acciones reportadas señalan que: Al mes de septiembre se están ejecutando 785 proyectos en inmuebles para la

prestación de servicios que contribuyen a promover la equidad de género. Entre las

27

acciones realizadas destacan los apoyos para el auto cuidado de la salud, campañas

de prevención de la violencia, así como la promoción de derechos sexuales y

reproductivos. Con los proyectos financiados en dichos inmuebles se han atendido

262,630 mujeres y 276,475 hombres.

Con base en las inversiones de Hábitat en los últimos años a favor de inmuebles para

la prestación de servicios que contribuyan a promover la equidad de género, se estimó

una meta de 100 inmuebles a beneficiar durante 2008. No obstante, hasta a la fecha se

lleva un avance de 201 inmuebles apoyados, duplicando así la meta establecida, y con

una inversión de 73.5 millones de pesos, poco más del 70 por ciento de los recursos

asignados en el Anexo 9A del PEF 2008.

En lo que respecta a la población objetivo y la población atendida por el programa,

en su segundo informe trimestral se exponen los siguientes datos, los cuales se

repiten en el tercer informe:

Población Objetivo Población Atendida

Mujeres Hombres Mujeres Hombres

12,405,058 11,222,258 1,986,477 1,833,671

Estos datos expresan incongruencias fundamentales; por un lado las cifras se

repiten en dos informes. Aunado a ello, en el tercer informe trimestral se expone en

el apartado de acciones realizadas que “con los proyectos financiados se han

atendido 262,630 mujeres y 276, 475 hombres”. Lo cual no corresponde a la cifra

descrita en el apartado de población atendida. Esta situación genera confusión; de

modo que no es posible saber con claridad, cual es la información precisa al

respecto.

En cuanto al avance físico de metas, el único indicador que se maneja en los

informes trimestrales es el número de “inmuebles apoyados para la prestación de

servicios que contribuyan a promover la equidad de género: centros de atención

infantil, centros especializados y refugios para la atención de mujeres víctimas de

violencia”. No se maneja ningún indicador que procure encaminarse hacia

resultados que disminuyan la violencia hacia las mujeres y la desigualdad por

28

motivos de género, tampoco se contempla un indicador relativo a la construcción

de refugios.

En este sentido es pertinente señalar que en el anexo 9 A del Decreto de PEF 2008

se señala que la etiquetación de recursos es para “el cumplimiento de la LGAMVLV,

incluyendo la construcción de refugios”; sin embargo, en la información reportada

no es posible ubicar la cantidad de inmuebles (refugios, centros especializados

etc.) que han sido construidos con estos recursos, tampoco el número de los ya

existentes que están siendo apoyados (CEAMEG, 2008). De igual manera la

información reportada no especifica con claridad el tipo de apoyos que brinda el

programa para la promoción de la equidad de género y la atención de la violencia

hacia las mujeres. .

Asimismo, es importante considerar lo expuesto en el segundo y tercer informe

trimestral y que ha sido retomado de las reglas de operación del programa,

respecto a la importancia de la concertación de los tres ámbitos de gobierno en la

decisión de obras y acciones que apoya Hábitat, ya que los proyectos se financian

tanto por la federación, como por los gobiernos locales, deben adscribirse a las

líneas de acción definidas por el programa y ser propuestos por las autoridades

locales.

En este sentido, habría que subrayar que debido a que la atención específica a

mujeres, incluyendo el apoyo a los refugios y los centros especializados para la

atención de mujeres víctimas de violencia no se contemplan como parte de las

líneas de acción de las reglas de operación vigentes del programa, por lo que se

desconoce si el programa contempla mecanismos adecuados para certificar que

los inmuebles apoyados, en el marco del cumplimiento de la LGAMVLV, ofrezcan

servicios de calidad en materia de atención a la violencia hacia las mujeres y la

promoción de la igualdad de género.

29

Con base en lo anterior resulta inconsistente, lo expuesto en el tercer informe

trimestral del programa, en el apartado de acciones de mejora para el siguiente

período, acerca de que:

“En cuanto a la promoción de la equidad de género, se continuará impulsando que las

autoridades locales consideren este tipo de apoyos como prioridades en sus planes o

programas de desarrollo social, y que continúen realizando obras y acciones para este

fin”.

Dicha inconsistencia estriba, entre otras cosas, en que el marco normativo federal

en el que se inscriben los apoyos locales de Hábitat para el cumplimiento de la

LGAMVLV, no contempla de manera explicita la perspectiva de género en las reglas

de operación vigentes del programa. De tal manera que lo planteado acerca de “la

promoción de la equidad de género” debiese estar acompañado de medidas

concretas que afiancen el compromiso del programa Hábitat con los derechos

humanos de las mujeres y la igualdad de género.

30

2. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (SEDESOL, SEP, SSA e IMSS). Informe del 1º y 2º trimestre La información reportada por este programa en el curso del año, a través de su

coordinación nacional se ha realizado, según lo establecido en sus reglas de

operación, de manera trimestral. Sin embargo, para fines de este trabajo no se

localizó el tercer informe trimestral por lo que la información descrita a

continuación se retoma de los dos primeros informes trimestrales.

Cabe señalar que los informes aquí descritos se ubican en el portal oficial de la

Secretaría de desarrollo Social, mientras que en el correspondiente a dicho

programa: http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/mapa_sitio.html no se incluyen

informes relativos a 2008. De tal forma que el acceso efectivo a la información

pública de este programa, correspondiente al presente año presenta obstáculos y

limitaciones importantes, lo cual afecta la transparencia del mismo.

En su primer informe trimestral se reporta la siguiente población objetivo: El Programa mantendrá una cobertura de atención de al menos cinco millones de

familias en pobreza extrema (…) Al inicio del primer trimestre del ejercicio 2008, se tenía

un padrón activo de cinco millones de familias beneficiarias, al cierre del trimestre, el

Programa cuenta con un padrón activo de cuatro millones 947 mil 875 familias,

distribuidas en 92 mil 342 localidades de dos mil 444 municipios en las 31 entidades

federativas de la República Mexicana y en el Distrito Federal; el 85.86 por ciento de las

familias se ubican en localidades rurales (incluye las familias de localidades

semiurbanas), y el 14.14 por ciento en localidades urbanas, atiende (sic) a cinco millones

172 mil 288 becarios y a 219 mil 11 adultos mayores. De las cuatro millones 947 mil 875

familias atendidas, un millón 301 mil 195 corresponden a familias que habitan en

localidades indígenas (18 mil 743 localidades). (Oportunidades, 2008a:1).

Sobre este tema, en el segundo informe trimestral se reporta que: Al inicio del segundo trimestre del ejercicio 2008, se tenía un padrón activo de cuatro

millones 947 mil 875 familias beneficiarias, al cierre del trimestre, el Programa cuenta

con un padrón activo de cuatro millones 912 mil 173 familias, distribuidas en 91 mil 938

localidades de dos mil 444 municipios en las 31 estados de la República Mexicana y en

el Distrito Federal; 85.94 por ciento de las familias se ubican en localidades rurales

31

http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/mapa_sitio.html

(incluye las familias de localidades semiurbanas), y el 14.06 por ciento en localidades

urbanas. Se atiende a cinco millones 80 mil 158 becarios y a 91 mil 792 adultos

mayores. De las cuatro millones 912 mil 173 familias atendidas, un millón 294 mil 705

corresponden a familias que habitan en 18 mil 698 localidades indígenas.

(Oportunidades, 2008b).

Como puede observarse, el padrón activo del programa presenta variaciones

importantes en el número de familias atendidas entre un trimestre y otro. La

diferencia reportada entre el cierre del primer trimestre con respecto al cierre del

segundo es de 35 mil 702 familias menos que son atendidas.

En el mismo período la cantidad de niñas, niños y jóvenes que reciben una beca

del programa también disminuyó, por lo que para el cierre del segundo trimestre se

reportaron 92mil 130 becaria/os menos con respecto al cierre del primer trimestre.

Situación similar sucedió con las personas adultas mayores, la población atendida

disminuyó en 127mil 219 personas menos atendidas al cierre del segundo

trimestre con respecto al cierre del primer trimestre.

Es importante señalar que en los informes de este programa no se desglosan sus

datos por sexo, por lo que no es posible saber cuantas niñas y niños se benefician

de una beca de Oportunidades. Tampoco la cantidad de mujeres y hombres que

constituyen su población atendida de adultos mayores.

Lo que si se puede identificar es que en conjunto Oportunidades disminuyó su

cobertura de atención de forma significativa en el segundo trimestre del año, con

respecto al primero. En este sentido es importante subrayar lo señalado en sus

reglas de operación vigentes que establecen que “las nuevas familias que se

incorporen al Programa durante el año 2008, sustituirán a las familias beneficiarias

que causen baja del Padrón Activo de Beneficiarios del Programa, de acuerdo a

los espacios disponibles, a los procedimientos estipulados en estas Reglas de

Operación y al techo del presupuesto autorizado en el Decreto de Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, para mantener una

32

cobertura de al menos cinco millones de familias beneficiarias al cierre de dicho

ejercicio fiscal” (Oportunidades, 2008:5).

De tal forma que el programa deberá aumentar su padrón activo de familias

beneficiarias, incorporando a 87 mil 827 nuevas familias, a fin de cubrir lo

señalado en las reglas de operación vigentes acerca de mantener una cobertura

de al menos cinco millones de familias beneficiarias al cierre del presente ejercicio

fiscal.

Por otro lado es pertinente señalar que aunque Oportunidades se implementa a

través de diversos componentes: alimentario, educativo, para adultos mayores, y

energético, en ninguno de sus informes trimestrales se reporta información

específica acerca de las acciones realizadas en cada uno de los componentes

descritos. Se trata de informes generales que no incluyen información

pormenorizada acerca de la implementación del programa. Sus acciones

reportadas se centran en actividades de coordinación, administrativas y de

carácter logístico, entre las que se incluyen las siguientes:

Durante mayo, se integró la información necesaria para generar 32 informes estatales de

Seguimiento Operativo Mayo Junio, bimestre de corresponsabilidad Enero Febrero de

2008; así mismo durante abril y mayo se concluyó el levantamiento y análisis de

información del instrumento que permite conocer el estado de la operación del Programa

desde la percepción de las titulares: Puntos Centinela. En junio se liberaron 32 informes

Seguimiento Operativo y de Puntos Centinela a los 32 estados de país con el propósito

de ser presentados y analizados en la sesiones de los Comités Técnico Estatales.

Adicionalmente, se integró un Informe Nacional para cada instrumento con el fin de ser

entregado y presentado al Comité Técnico Nacional. (Oportunidades, 2008b).

Así, las acciones reportadas en estos informes trimestrales apuntan a aspectos

generales del programa, lo que impide conocer con mayor detalle las

características específicas que prevalecen en la operación del programa y en

particular en cada uno de los componentes del programa.

33

V. Revisión del ejercicio presupuestal 1. Información presupuestal del Programa Hábitat de 2006 a 2008

El Presupuesto Aprobado para el Programa Hábitat disminuyó en 2008, respecto

del Presupuesto Modificado de 2007, en 290.1 millones de pesos en términos

reales, es decir, 13.3%. Contrario a lo que ocurrió de 2006 a 2007, cuando se

presentó un incremento en términos reales de 125.7 millones de pesos, es decir,

6.4%. En cuanto al ejercicio del gasto, es peculiar que en 2007 se gastó más del

presupuesto que se tenía asignado, se rebasó por 47.8% lo asignado en su

Presupuesto Modificado.

PEF Aprobado

PEF Modificado Ejercido Porcentaje

ejercidoPEF

AprobadoPEF

Modificado Ejercido Porcentaje ejercido

PEF Aprobado

Ejercido de enero a

septiembre

Porcentaje ejercido enero a

septiembre

Secretaría de Desarrollo Social

Programa Hábitat 2,060.4 1,910.0 1,906.8 92.7 2,190.4 2,102.5 3,108.2 147.8 125.7 6.4 1,886.1 1,657.1 87.9 -290.1 -13.3

1 En términos reales con deflactor implícito del PIB de 2007 y 2008, ambos con valor de 3.5. Dato de los Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el PPEF correspondiente al Ejercicio Fiscal 2007 y 2008.

Cuadro. Presupuesto y ejercicio del gasto del Programa Hábitat, 2006-2008

Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto Informes trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública de 2007 y 2008, publicados por la SHCP; einforme del cuarto trimestre de 2006, sobre el presupuesto ejercido a nivel capítulo y concepto de gasto. Primera parte. Programa Hábitat, publicado por la Sedesol.

2006 2007 2008(Millones de pesos)

Ramo y Programa

Crecimiento real 2006-2007 1

mdp %

Crecimiento real 2007-2008 1

mdp %

Es importante retomar la evaluación externa correspondiente a 2007 realizada al

Programa Hábitat, que menciona que el presupuesto asignado en 2007 (2 190.4

millones de pesos) no fue suficiente para cubrir la cobertura del programa. Abarcó

sólo 769 673 hogares y 1 167 polígonos; no obstante, el número de polígonos

elegibles era de más del doble, 2 764, es decir, se alcanzó una cobertura

únicamente de 42.2% con respecto a lo planeado (Rodríguez, Quiñónez y Díaz,

2008:122).

También habría que recordar que hasta 2007 el programa incluía dos modalidades

específicas para mujeres: oportunidades para las mujeres y Seguridad para las

Mujeres y sus Comunidades. Sin embargo en el Presupuesto de Egresos de la

34

Federación (PEF) y en la Cuenta Pública de 2004, 2005, 2006 y 2007 no es posible

identificar datos desagregados que den cuenta del presupuesto asignado y gasto

ejercido en las modalidades mencionadas.

Lo anterior, debido a que el presupuesto asignado al programa Hábitat no se

desglosa por modalidad, por lo cual, no se conoce cuanto se destina en cada una

de las modalidades, en consecuencia no es posible analizar el programa con la

herramienta de “gasto etiquetado para mujeres”9.

Con respecto al presente año (2008), la información presupuestal de este

programa, expone los siguientes datos:

Anual(Porcentaje)

Ramo y Programa

PEF 2008 Aprobado

Primer trimestre

(Enero-marzo)

Segundo trimestre

(abril-junio)

Tercer trimestre (julio-septiembre)

Acumulado al periodo

(enero-septiembre)

Avance del gasto anual

Secretaría deDesarrollo Social

Programa Hábitat 1,886.1 30.7 727.0 899.4 1,657.10 87.9

Cuadro. Ejercicio del gasto del Programa Hábitat, 2008Avance del gasto

(Millones de pesos)

Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto Informes trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y laDeuda Pública de 2008, publicados por la SHCP.

En lo que respecta al ejercicio del gasto en 2008, se tiene un avance cercano de

90% en el tercer trimestre (87.9%), respecto de lo aprobado para el año. Destaca,

el mínimo gasto realizado en el primer trimestre, sólo 30.7 millones de pesos,

contrario a lo ejercido en el tercer trimestre, cerca de la mitad del gasto anual,

899.4 millones de pesos.

Mientras que en lo que respecta al el presupuesto etiquetado para el cumplimiento

de la LGAMVLV (incluyendo construcción de refugios) sus informes trimestrales

reportan los siguientes datos:

9 La herramienta del gasto etiquetado consiste en identificar en el presupuesto público programas y acciones que se refieran explícitamente a mujeres y la igualdad de género.

35

: Avance en el ejercicio del presupuesto aprobado

(millones de pesos) Partida presupuestal P313

Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento de la LGAMVLV)

Acumulado al período enero-sept.

Original anual

Modificado anual

Ejercido primer

trimestre

Ejercido segundo trimestre

Ejercido tercer

trimestre programado ejercido

104.1 104.1 0.0 34.2 39.3 72.9 73.5 Fuente: CEAMEG con datos del primer, segundo y tercer informe trimestral 2008, de los informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, publicados por la SHCP. Así, en el presente año es posible ubicar que los recursos del programa Hábitat

orientados a mujeres y en particular al cumplimiento de la LGAMVLV constituyen el

5.5% con relación al presupuesto general del programa.

Al revisar el avance del ejercicio presupuestal relativo a las acciones orientadas al

cumplimiento de la LGAMVLV y a las metas previstas, es posible advertir lo

siguiente:

La meta anual descrita en sus informes trimestrales (la cual no se ha modificado)

consiste en “apoyar a 100 inmuebles para la prestación de servicios que

contribuyan a promover la equidad de género, centros de atención infantil, centros

especializados y refugios para la tención de mujeres víctimas de violencia”.

Esta meta ha sido a la fecha no sólo alcanzada, sino incluso rebasada en un solo

trimestre, según se reporta en el segundo informe trimestral, en el cual comenzó la

implementación de sus acciones. De los cien inmuebles que se tenía programado

apoyar a lo largo del año, se reporta haber apoyado a 130. Para el tercer

trimestre se reporta que en el período se tenía programado apoyar a 40 inmuebles

pero se apoyó a 71, por lo que el acumulado de enero a septiembre es de 201

inmuebles apoyados, lo que representa un porcentaje de avance anual de 201%

respecto a la meta original.

36

Al revisar el avance físico de metas en comparación con el avance del ejercicio del

presupuesto se evidencia que a pesar de que la meta anual se ha superado por

mucho, el presupuesto se ha ejercido sólo en un 70.6%, de tal forma que con 73.5

millones de pesos se ha logrado apoyar hasta septiembre a 201 inmuebles,

cuando lo contemplado era sólo apoyar a 100 inmuebles con el total del

presupuesto etiquetado. En este sentido surgen varias interrogantes: ¿los montos

con los que se pretendía apoyar a los inmuebles sufrieron, por algún motivo, una

fuerte reducción? ¿el diseño de la meta anual fue inadecuado, de ser así porque

ésta no se ha modificado?¿cuántos refugios se han construido con estos

recursos?

Cabe decir que tanto en el segundo como en el tercer informe trimestral la

diferencia significativa entre la meta programada y ejercida se presenta como un

logro del programa, si bien pareciera que esta situación amerita ser revisada y

atendida, a fin de garantizar que los apoyos otorgados por el programa Hábitat se

traduzcan en beneficios tangibles que mejoren la calidad de vida de las mujeres y

contribuyan de manera eficaz a la prevención y atención de la violencia hacia las

mujeres.

37

2. Información presupuestal del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de 2007 a 2008 El presupuesto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades se incrementó

de 2007 a 2008 en 1 124.9 millones de pesos, en términos reales, es decir, 2.6%.

Sin embargo, en el componente salud, presentó una disminución significativa en

términos porcentuales reales de 15.6%, es decir 636.1 millones de pesos.

Los componentes de educación y desarrollo social son los que tiene mayor

porcentaje de presupuesto en 2008, de 39.4 y 39.3 por ciento, respectivamente.

Además, tiene el incremento presupuestal mayor en términos monetarios con

relación a 2007. El mayor incremento se presenta en el componente de desarrollo

social, con 1 219.9 millones de pesos, aunque en términos porcentuales sólo

significa 7.6% de incremento.

Es destacable que en 2007 el programa tuvo un ejercicio del gasto superior a lo

asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), del mismo año. Lo

cual, se debe a que en el componente de educación gastó 113.4% y el

componente de desarrollo social 101.7% de su Presupuesto Aprobado; que se

puede explicar por modificaciones al interior de cada dependencia federal o por

ajustes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Estos datos se presentan en el siguiente cuadro:

38

(Porcentaje) (Porcentaje)

PEF Aprobado Ejercido Avance del

gasto anualPEF

Aprobado

Primer trimestre (Enero-marzo)

Segundo trimestre

(abril-junio)

Tercer trimestre

(julio-septiembre)

Ejercido al periodo (enero-

septiembre)

Avance del gasto anual

Secretaría de DesarrolloSocial

Programa de DesarrolloHumano Oportunidades(ComponenteDesarrollo Social) 15,538.0 15,804.90 101.7 17,301.8 1,219.9 7.6 2,573.5 6,478.3 3,904.8 12,902.40 74.6

Secretaría de EducaciónPública

Programa de DesarrolloHumano Oportunidades(Componente Educación) 16,550.0 18,771.80 113.4 17,350.0 220.8 1.3 3,527.0 6,194.9 3,214.0 12,935.90 74.6

Secretaría de Salud

Programa de DesarrolloHumano Oportunidades(Componente salud) 3,928.8 3,747.00 95.4 3,430.2 -636.1 -15.6 351.8 607.5 1,499.1 2,458.40 71.7

IMSSPrograma IMSS-Oportunidades 5,487.6 5,487.60 100.0 6,000.0 320.3 5.6 1,500.0 1,470.0 1,488.0 4,458.00 74.3

Total 41,504.4 43,811.3 105.6 44,082.0 1,124.9 2.6 7,952.3 14,750.7 10,105.9 32,754.7 74.3

1 En términos reales con deflactor implícito del PIB de 2008, con valor de 3.5. Dato de los Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el PPEF correspondiente al Ejercicio Fiscal 2008.

Cuadro. Ejercicio del gasto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2007-2008

Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública de 2007 y 2008,publicados por la SHCP.

(Millones de pesos)2007 2008

(Millones de Ramo y

ProgramaCrecimiento real

2007-2008 1

mdp %

Cabe mencionar que en cuanto al gasto en 2008, se tiene un avance casi

consecuente con la temporalidad anual, dado que al tercer trimestre del año se

tiene ejercido cerca de tres cuartas partes del presupuesto; aunque el gasto más

fuerte se realizó en el segundo trimestre.

Asimismo es importante considerar que la manera como se publican los avances

presupuestales de este programa, impide identificar como se destinan los recursos

de forma específica en sus componentes, tampoco el destinado para mujeres y

hombres.

39

VI. Evaluaciones externas 2007

1. Programa Hábitat La evaluación externa al programa Hábitat correspondiente a 2007, estuvo a cargo

de investigadores del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en

Antropología Social (CIESAS) y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política

de Desarrollo Social (Coneval).

Esta evaluación no consideró la perspectiva de género en su análisis, de modo

que en su contenido general, incluyendo las conclusiones y recomendaciones

finales, no se exponen medidas específicas para que el programa promueva la

igualdad de género.

Aunque se reconoce que la pobreza urbana es multidimensional y que el

programa Hábitat se plantea atender la problemática de dos órdenes: en el ámbito

territorial (infraestructura y equipamiento, mitigación de riesgos en zonas

vulnerables) y en el ámbito social (oportunidades laborales, vulnerabilidad de

grupos específicos –ancianos, mujeres, migrantes, indígenas- integración social),

lo cual hace que la composición, magnitud y distribución de la población

beneficiaria sea muy variable (Rodríguez, Quiñónez y Díaz, 2008:167).

Las mujeres son visualizadas por el programa como parte de los grupos sociales

vulnerables. Según la evaluación externa revisada, las metas de 2007 de Hábitat

incluyeron en el marco de los denominados programas para superar la pobreza el

apoyo de 1,600 proyectos para promover la equidad de género y para favorecer el

desarrollo de las mujeres y sus familias, así como el apoyo de 700 proyectos para

la prevención y/o atención de la violencia social (Rodríguez, Quiñónez y Díaz,

2008: 219).

Sin embargo, la evaluación no señala con claridad en que porcentaje se lograron

estas metas, tampoco específica en que consistieron los proyectos para promover

40

la equidad de género, ni cuantos proyectos de prevención y atención de la

violencia hacia las mujeres fueron apoyados.

Esta información resulta fundamental, toda vez que las metas señaladas se

formularon bajo la premisa de que el programa dispondría de un presupuesto de

3, 060.4 millones de pesos; sin embargo, el presupuesto anual del programa fue

de 2, 190.4 millones de pesos, y aunque se efectuaron las gestiones necesarias

para realizar una adecuación de las metas, esta petición no fue atendida, según lo

informado por la Dirección de Programación y Presupuesto del Sector de

Desarrollo Social de la SHCP (Rodríguez, Quiñónez y Díaz, 2008: 220). De tal

manera que es muy probable que las metas previstas por el programa, incluyendo

las orientadas a mujeres hayan sufrido modificaciones importantes.

La evaluación sólo expone información general acerca de los recursos y las

acciones implementadas a través de la modalidad Desarrollo Social y Comunitario

(a la cual quedaron adscritas las modalidades específicas para mujeres:

oportunidades para las mujeres y Seguridad para las Mujeres y sus

Comunidades).

[a través de la modalidad Desarrollo Social y Comunitario] se ejercieron 685.8 millones

de pesos en 5 mil 961 proyectos. Dichos recursos representan el 35.1% del subsidio

federal ejercido por el programa, los recursos ejercidos a través de dicha modalidad se

destinaron principalmente en los siguientes proyectos: acciones para el desarrollo

comunitario, obras y acciones para la instalación y mejoramiento de la infraestructura

social, para apoyar la prestación de servicios, acciones para atender a grupos

vulnerables, acciones para promover la equidad de género y para la prevención y

atención de la violencia social, así como acciones de promoción y fomento de

comunidades seguras (Rodríguez, Quiñónez y Díaz, 2008: 220).

A partir de esta información se evidencia la necesidad de que las evaluaciones a

este programa contemplen parámetros de medición y análisis específicos para

cada una de las vertientes, modalidades y líneas de acción que conforman el

programa y que permitan ubicar no sólo los aspectos generales de su operación,

41

sino también aquéllos específicos que resulten relevantes acorde a los objetivos y

metas del programa, las cuales debiesen atender la promoción de la igualdad de

género.

En este sentido, la propia evaluación señala que al menos una parte de los

objetivos del programa permiten la realización de una evaluación de impacto

(Rodríguez, Quiñónez y Díaz, 2008:167). La cual tiene pendiente este programa.

Las recomendaciones emitidas al programa por dicha evaluación no contemplan

ninguna referida a la igualdad de género; sin embargo, consideramos pertinente

exponer algunas de las recomendaciones vertidas:

• El programa corre el riesgo de que las estructuras de gestión municipal no usen los

recursos de modo ordenado y éstos se ejerzan de manera discrecional, por lo que se

recomienda fortalecer los mecanismos que regulan la presentación de los proyectos

integrales avalados de modo activo por las poblaciones beneficiarias.

• El programa dedica recursos al desarrollo social y comunitario, pero no hay seguimiento y

evaluación de los beneficios generados, por lo que se recomienda dar seguimiento a los

egresados de cursos, talleres, actividades de capacitación y fortalecimiento de habilidades

a fin de obtener información para evaluar la utilidad e impacto de las mismas.

• El programa no cuenta con mecanismos suficientes para el seguimiento y verificación de

la calidad de las obras que apoya, por lo que es preciso fortalecer la capacidad de

seguimiento y supervisión de las Delegaciones Estatales, generar mecanismos aleatorios

de verificación y seguimiento de obras, fortalecer la contraloría social y el monitoreo

independiente.

• El programa no cuenta con mecanismos de retroalimentación frecuente con sus

poblaciones beneficiarias, por lo que corre el peligro de desconocer los aspectos que

impiden que la población aproveche mejor las acciones y productos que ofrece.

• El programa carece de líneas base para algunos de los indicadores de sus actividades,

por lo que debe apoyarse en estudios actualizados que permitan determinar la magnitud

de los rezagos en distintos ámbitos, a fin de mejorar las prioridades de atención del

programa.

• El programa no cuenta con diagnósticos que permitan configurar planes específicos para

problemas concretos, no ha actualizado la información pertinente sobre las diversas

dimensiones que constituyen la pobreza urbana, la cual no puede apreciarse sólo con

42

base en el criterio de ingreso (pobreza patrimonial) por lo que se podrían auspiciar

estudios interinstitucionales orientados a precisar la magnitud de la pobreza según región

y tipo de ciudad.

• Las evaluaciones externas contribuyen a identificar fortalezas y debilidades del programa,

por lo que se deben adoptar procedimientos de divulgación de las evaluaciones. Las

autoridades municipales, corresponsables en la ejecución de las acciones deben tener la

oportunidad de conocer las evaluaciones externas para aprovechar sus recomendaciones.

(Rodríguez, Quiñónez y Díaz, 2008:169-174).

Se trata de una serie de debilidades ubicadas en el diseño y operación de este

programa, las cuales deberán ser atendidas de manera efectiva a fin de mejorar

su implementación. En este sentido es preciso subrayar la importancia de que en

su normatividad, y en particular en sus reglas de operación, se explicite el

compromiso del programa Hábitat con la promoción de la igualdad de género, así

como la prevención y atención de la violencia hacia las mujeres a través de sus

objetivos, modalidades y líneas de acción.

2. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades La evaluación externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

correspondiente a 2007 fue realizada por investigadores del Tecnológico de

Monterrey y el Centro de Estudios Estratégicos. Campus Ciudad de México. Esta

evaluación no consideró en su análisis la perspectiva de género, ello a pesar de

que el enfoque de género forma parte de las orientaciones del programa .

En dicha evaluación se señala que con base en la información que les fue

proporcionada, se identificaron 58 estudios evaluativos distintos relacionados con

efectos e impactos del programa entre los años de 1997 y 2007. Cada uno se

enfoca sobre temas, variables o periodos distintos, y en su conjunto ofrecen un

amplio panorama acerca del programa (Soto y Mora, 2008:119).

43

La evaluación citada, dice considerar los resultados de evaluaciones previas en

las que se expone la inclusión de las mujeres en Oportunidades, en los siguientes

términos:

Educación: aumento de la inscripción para las transiciones de primaria a secundaria, y

de secundaria a media superior, particularmente para las mujeres; disminución de la

reprobación y la deserción escolar; aumento del logro educativo; aumento de la

disposición de los padres a promover la continuidad educativa de sus hijos y el

cumplimiento de sus obligaciones escolares.

Salud: reducción de tasas de mortalidad materno-infantil; disminución de la morbilidad e

incapacidad; aumento de la utilización de servicios públicos ambulatorios de salud;

reducción de la demanda de servicios privados y disminución del gasto de bolsillo.

Aspectos demográficos, sociales, económicos y de género: impactos no

significativos o nulos sobre la migración, la violencia hacia las mujeres, y el deterioro de

los vínculos comunitarios; aumento de recursos a necesidades esenciales, vivienda e inversión productiva por parte de los hogares beneficiarios (Soto y Mora, 2008: 119,133).

En los trabajos de evaluación externa realizados durante 10 años a este programa

aunque pueden variar significativamente, según el caso específico de que se trate,

la tendencia apunta a mostrar resultados positivos y relevantes en el desarrollo de

capacidades básicas en educación, salud y nutrición, así como en los patrones de

consumo, las inversiones productivas, la dinámica demográfica y la equidad de

género, entre otros aspectos (Soto y Mora, 2008:20).

Las recomendaciones de esta evaluación externa no contemplan ninguna referida

a la igualdad de género; sin embargo, consideramos pertinente exponer algunas

de las recomendaciones vertidas: • Se recomienda a Oportunidades incluir en su estrategia de cobertura de corto y mediano

plazo, las medidas correspondientes para resolver o disminuir la exclusión de las familias

más pobres que genera la aplicación del criterio de simultaneidad de acceso a los servicios

educativos y de salud para la selección de localidades, estimando la población que resulta

afectada, revisando los criterios de simultaneidad en la selección de localidades y los de

elegibilidad de las familias y diseñando alternativas de apoyos especiales o no

condicionales para este tipo de poblaciones.

44

• No se ha evaluado todavía el impacto del programa en la transmisión intergeneracional de

la pobreza. La frontera de la investigación sugiere que, aún con este programa, el círculo

de la pobreza puede no romperse en ausencia de otras intervenciones complementarias

para el desarrollo local y la generación de empleos. Se recomienda a Coneval y a

Oportunidades valorar la factibilidad y, en su caso, desarrollar una agenda y un programa

de investigación específico para evaluar el impacto del programa en la transmisión

intergeneracional de la pobreza como parte de la Agenda de Evaluación de Oportunidades

para la presente administración.

• El documento diagnóstico oficial más reciente que incluye la problemática relevante

atendida es el Programa Institucional Oportunidades 2002-2006, el cual presenta

información sobre la incidencia y distribución geográfica de la pobreza en México. Se

recomienda elaborar un diagnóstico actualizado y adecuado de la problemática que

sustenta la razón de ser del programa, que sirva como base para la planeación estratégica,

la mejora y en su caso, el rediseño de algunos aspectos del programa.

• El programa no utiliza un método explícito, adecuado y consistente para cuantificar y

determinar la población potencial y la población objetivo, conforme a su actual enfoque

centrado en la pobreza extrema y las definiciones aplicables de Coneval. Se recomienda al

programa que precise y haga explícita su población potencial y su población objetivo,

incorporando a las definiciones respectivas el problema focal y los criterios de

determinación y se sugiere actualizar la definición de la población potencial con base en la

pobreza de capacidades, y posteriormente, con la de pobreza multidimensional que emita

el Coneval.

• No se contó con evidencia de un sistema de planeación estratégica para el mediano y

largo plazo diseñado expresamente para el programa. Se recomienda que la Coordinación

Nacional proponga a Sedesol, SEP y Ss la elaboración de un programa institucional que

abarque la presente administración en el que se haga una asignación de responsabilidades

en cuanto a la suficiencia y calidad de los servicios que ofrecen. Asimismo, este programa

institucional deberá establecer previsiones y proyecciones de largo plazo en el que

participen instituciones como Conapo IMSS, ISSSTE, SE, ANUIES, entre otras.

• El programa cuenta con diversos documentos que muestran la diversidad de sus

indicadores y metas— los Macroproyectos, sus cédulas y su sistema de seguimiento, las

Reglas de Operación, el Presupuesto de Egresos de la Federación y su anuncio

Programático Presupuestal, los reportes bimestrales de indicadores de gestión y

resultados, el reporte semestral de Puntos Centinela y un documento denominado “Agenda

Integral de Evaluación”. Se recomienda sistematizar y formalizar los mecanismos para el

establecimiento de indicadores y metas, así como de su seguimiento en un documento

oficial, de trabajo o un manual operativo único que establezca el procedimiento para la

45

creación de indicadores pudiéndose basar en las metodologías del marco lógico y/o del

Balanced Scorecard.

• Oportunidades no produce actualmente ningún componente o actividad que incida

directamente en la calidad de la educación. El equipo evaluador recomienda a la

Presidencia de la República, la SEP, la Sedesol, el Coneval y Oportunidades integrar un

equipo de trabajo experto (servidores públicos, organizaciones civiles y academia), para

analizar y desarrollar la factibilidad de modificar el diseño y operación del programa, a

efecto de implementar una serie de intervenciones directas para mejorar sustancialmente

la calidad de la educación en las escuelas que concentran a sus becarios.

• Es posible y conveniente prescindir de los Componentes de Jóvenes con Oportunidades,

Adultos Mayores y Energético, transfiriéndolos a otros programas o alineando sus apoyos

a los de Educación, Salud y Nutrición. (Soto y Mora, 2008:122-131).

La ausencia de recomendaciones orientadas a la igualdad de género en esta

evaluación constituye una limitante significativa, ya que la “promoción de una

cultura de equidad de género” y la inclusión del “enfoque de género” se reconocen

como parte de las orientaciones generales de Oportunidades, en sus reglas de

operación vigentes.

Al respecto, cabe recordar que la evaluación externa más reciente realizada al

programa desde la perspectiva de género, es el estudio denominado: El Programa

Oportunidades examinado desde el género, publicada en 2006, en la cual se

presenta una compilación del trabajo desarrollado por diversas autoras y autores,

quienes abordan desde una mirada de género, distintos aspectos de este

programa.

En dicho estudio se reconoce que a través de Oportunidades se han logrado

instrumentar medidas positivas a favor de las mujeres; no obstante, en una de las

evaluaciones se afirma que: “a pesar de la posición de rechazo a la violencia manifestada en la mayor parte de los

hombres entrevistados, es claro que siguen predominando las visiones tradicionales

autoritarias sobre la equidad, y estas visiones autoritarias son el caldo de cultivo para la

violencia familiar, por lo que sería conveniente incluir en el concepto de salud, no sólo

la dimensión física sino también la dimensión emocional, con programas que tiendan a

46

desarrollar una equidad de género y que incidan en la cultura patriarcal que comparten

hombres y mujeres” (Maldonado, Nájera y Segovia en López y Salles, 2006).

En otro de los trabajos se señala que las múltiples actividades de la población

beneficiada recaen en las mujeres titulares que reciben el recurso por lo que:

“conociendo la difícil situación en que viven las mujeres en las comunidades de

extrema pobreza es necesario preguntarse y profundizar en las respuestas sobre lo

que significa para ellas asumir individualmente la mayor parte de la corresponsabilidad

del Programa, siendo que los beneficios del mismo serán para toda la familia,

principalmente para sus hijas e hijos y también para la comunidad”. (Espinosa, en

López y Salles, 2006).

Asimismo, se señala que el programa posibilita a las mujeres a administrar los

gastos del hogar, y tener un mayor acceso a la toma de decisiones, lo cual no

puede ser visto como autonomía, ni empoderamiento de las mujeres, aunque si es

posible que estos elementos permitan a las mujeres avanzar en alguna de las

dimensiones de autonomía y empoderamiento, como procesos que es preciso

seguir en el tiempo para poder valorar los cambios (López y Salles, 2006:177).

Bajo estas consideraciones, es necesario señalar que en el actual sexenio no se

cuenta de manera pública con evaluaciones externas al programa de Desarrollo

Humano Oportunidades realizadas desde la perspectiva de género, por lo que es

fundamental dar continuidad al trabajo desarrollado por las y los investigadores en

la materia, en el marco del sexenio anterior, como parte del seguimiento y análisis

del impacto del programa en las relaciones de género de la población beneficiaria.

47

VII. Consideraciones finales

Los programas orientados a la atención de la pobreza en México: Hábitat y

Desarrollo Humano Oportunidades tienden a considerar a las mujeres como

agentes mediadoras fundamentales para la sobrevivencia y bienestar familiar.

Esta consideración se hace desde el enfoque Mujeres en el Desarrollo (MED) a

través del cual se conceptualiza a las mujeres como un sector vulnerable,

receptoras de las acciones del desarrollo e intermediarias, por su papel de

madres, para que sus hijos e hijas accedan a determinados bienes y servicios. Se

les vislumbra como agentes económicos, susceptibles de ser utilizados para aliviar

la pobreza de sus hogares y dotar –mediante su trabajo no pagado– a sus familias

y comunidades de los servicios colectivos que el Estado no provee (Tepichin,

2005).

Un aspecto fundamental que resalta en la información pública de ambos

programas es el uso de lenguaje no incluyente. Al respecto es importante señalar

que si bien la aplicación del enfoque de género no se limita al uso del lenguaje,

éste es un requisito básico para que se visibilice a las mujeres como titulares de

derechos. Ambos programas tampoco desglosan sus datos por sexo, grupos de

edad e indicadores que permitan ubicar de mejor manera a la población

beneficiaria desde una mirada de género.

En el caso de Hábitat, las mujeres y la perspectiva de género no se incluyen en las

reglas de operación como parte de sus objetivos, modalidades y líneas de acción,

mientras que Oportunidades incluye la promoción de una cultura de equidad de

género como parte de sus orientaciones generales y otorga un papel activo a las

mujeres como titulares beneficiarias, brinda a las mujeres estudiantes de

secundaria y bachillerato un monto mayor de beca como una acción afirmativa

tendiente a evitar la deserción escolar de las mujeres e incentivar que las familias

apoyen su educación.

48

Sin embargo, estos aspectos de la promoción de la equidad de género no se

reflejan con claridad en los indicadores de medición del programa, descritos en las

mismas reglas de operación; tampoco se consideran en su evaluación externa de

2007 y a la fecha no se cuenta con una evaluación reciente de impacto del

programa en las relaciones de género de la población beneficiaria.

Una limitante fundamental de ambos programas, señalada en las evaluaciones

externas revisadas, es la falta de diagnósticos actualizados sobre la problemática

atendida, así como una planeación estratégica de mediano plazo, por lo que éstas

constituyen tareas fundamentales que deberán atenderse a la brevedad. Al

respecto ambos programas deberán tomar en cuenta la situación diferenciada de

mujeres y hombres, afianzando su compromiso con la promoción de la igualdad de

género.

De igual manera es fundamental que la perspectiva de género se explicite en las

distintas etapas del ciclo de estos programas (diseño, operación, seguimiento y

evaluación) de una manera integral, a fin de que la atención a la pobreza

comprenda los aspectos materiales, no materiales, simbólicos y culturales, que

afectan de forma diferente a hombres y mujeres a través de expresiones de

aislamiento social, vulnerabilidad, inseguridad, relaciones de dependencia y

subordinación en la satisfacción de necesidades básicas que funcionan como

mecanismos de reproducción de la pobreza, colocando a las mujeres en mayor

situación de vulnerabilidad y exclusión a ciertos medios y servicios básicos así

como a la privación de sus derechos.

49

VIII. Referencias Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (Calvario, L.)

(2008). Reporte de seguimiento a las acciones de política pública para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, México: Autor, Cámara de Diputados.

Comisión Económica para América Latina (2003). Pobreza y desigualdad desde una perspectiva de género, Panorama social de América Latina, 2002-2003, Santiago de Chile: Autor.

Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2008a). Primer informe trimestral, México: Autor.

Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2008b). Segundo informe trimestral, México: Autor.

De la Paz M. y Salles V. Coords. (2006). El programa Oportunidades examinado desde el género, México, Oportunidades, UNIFEM, el Colegio de México.

Instituto Nacional de las Mujeres (2008). Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012, México: Autor.

Organización de las Naciones Unidas, Presidencia de la República (2006). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México: Informe de avance 2006, México: Autor.

Presidencia de la Repùblica (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México: Autor.

Rodríguez, H. Quiñónez E. y Díaz A. (2008). Evaluación de Consistencia y Resultados. Programa Hábitat 2007, marzo, México, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

Secretaría de Hacienda y Crédito público (2008). Informes sobre la situación económica, de las finanzas públicas y la deuda pública. Anexo XIII, Erogaciones de programas que incorporan la perspectiva de género y presupuesto para mujeres y la igualdad de género. Primer trimestre de 2008, México: Autor.

Secretaría de Hacienda y Crédito público (2008). Informes sobre la situación económica, de las finanzas públicas y la deuda pública. Segundo trimestre de 2008, México: Autor.

Secretaría de Hacienda y Crédito público (2008). Informes sobre la situación económica, de las finanzas públicas y la deuda pública. Tercer trimestre de 2008, México: Autor.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del primer, segundo, tercer y cuarto trimestres de 2007 y 2008, y cuarto trimestre de 2006.

Soto, J.M. y Mora J.J. Coords (2008). Evaluación de consistencia y resultados 2007. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Reporte final, marzo, México, Tecnológico de Monterrey, Centro de Estudios Estratégicos, Campus, Cd. de México.

Tepichín, A. M. (2005). Equidad de Género y pobreza. Autonomía en beneficiarias del programa oportunidades. Estudio de caso, México, Luna Quintana e Indesol.

50

Documentos electrónicos: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (2007) Reglas de Operación 2008,

consultadas el 3 de noviembre de 2008 en: http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/Reglas_Operacion_Programa_de_Desarrollo.doc

Secretaría de Desarrollo Social (2003). Reglas de Operación del programa Hábitat,

consultadas el 29 de octubre de 2008 en: http://www.fimcoahuila.gob.mx/work/resources/LocalContent/2986/1/habitat.pdf

Secretaría de Desarrollo Social (2007a). Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-

2012, consultado el 28 de octubre de 2008 en: http://www.sedesol.gob.mx/archivos/1/file/Prog_Sectorial_WEB.pdf

Secretaría de Desarrollo Social (2007b). Hábitat. Reglas de Operación 2008, consultado

el 28 de octubre de 2008 en: http://normatecainterna.sedesol.gob.mx/disposiciones/rop_habitat.pdf

Secretaría de Desarrollo Social (2007c). Hábitat. Reglas de Operación 2007, consultado el

29 de octubre de 2008 en: http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/2007/20%20SEDESOL%2007/20-14%20SEDESOL%2007%20P.%20Habitat%20ROP%20280207.DOC

Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud,

Instituto Mexicano del Seguro Social (2007). Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Reglas de Operación 2008, consultado el 28 de octubre de 2008 en: http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/Reglas_de_Operacion_2008_con_links_100308.pdf

Cámara de Diputados (2007). Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio

Fiscal 2008, Anexo 9 A. D.O.F.13 de diciembre de 2007. Consultado el 25 de junio de 2008 en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/PEF_2008.doc Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Consultada el 26 de marzo de 2008 en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/235.doc Ley de Planeación. Consultada el 25 de marzo de 2008 en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/59.doc

51

http://www.sedesol.gob.mx/archivos/1/file/Prog_Sectorial_WEB.pdf

http://normatecainterna.sedesol.gob.mx/disposiciones/rop_habitat.pdf

http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/Reglas_de_Operacion_2008_con_links_100308.pdf

http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/Reglas_de_Operacion_2008_con_links_100308.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/PEF_2008.doc

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/235.doc

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/59.doc

Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género

CEAMEG H. Cámara de Diputados

LX Legislatura Noviembre de 2008

www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG

Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Presidenta: Dip. María Soledad Limas Frescas

Secretarias: Dip. Bertha Y. Rodríguez Ramírez Dip. Holly Matus Toledo

Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Directora General: Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos

Directora de Proyecto 2: Mtra. María de Lourdes García Acevedo Elaboró: Mtra. Adriana Medina Espino y Mtro. Abraham Granados Martínez

52

La inclusión de las mujeres en los programas federales...

Documents

Transcript of La inclusión de las mujeres en los programas federales...