LA INDUSTRIA AZUCARERA PERUANA EN EL CONTEXTO … · LA INDUSTRIA AZUCARERA PERUANA EN EL CONTEXTO...

LA INDUSTRIA AZUCARERA PERUANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA POSIBLE FIRMA

DEL TLC CON LOS ESTADOS UNIDOS

Elaborado para el

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

Preparado por

Eduardo Zegarra Méndez Investigador Principal

Rodrigo Salcedo Asistente de Investigación

Octubre 2004

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Indice de Contenido Resumen Ejecutivo ...............................................................................................................3 Introducción ..........................................................................................................................8 I. Evolución y situación actual de la industria azucarera nacional......................................10

1.1. Antecedentes: la evolución de la industria en las últimas tres décadas ...................10 1.2. El viraje de política en los 1990s y la entrada de capitales privados........................12 1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de producción de azúcar..........................14 1.4. La política de protección al azúcar peruano.............................................................16 3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con Estados Unidos 19

II. Las políticas de azúcar en los Estados Unidos...............................................................20

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos........................................................20 2.2. Evolución del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos................22 2.3. El azúcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con México y Centro América ...........................................................................................................................24

III. El TLC y las políticas de azúcar de Estados Unidos y Perú: un acercamiento a los escenarios posibles ............................................................................................................28 IV. Evaluación de los resultados de modelos de comercio en el sector azucarero peruano............................................................................................................................................30

4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azúcar......................................................30 4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR .......................................................................33 4.3. El modelo VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el sector azúcar del Perú.................................................................................................................................37

V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional ....................................43

5.1. El panorama general ................................................................................................43 5.2. El proceso de re-estructuración empresarial ............................................................44 5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol ................................................46 5.4. Estancamiento tecnológico en campo......................................................................47 5.5. Otros problemas.......................................................................................................47 5.6. Algunas recomendaciones de política......................................................................48

VI. Conclusiones .................................................................................................................50 Referencias.........................................................................................................................52

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Resumen Ejecutivo

1. La evolución de la industria azucarera nacional en las últimas tres décadas muestra a un sector que de ser exportador neto de más de la mitad de su producción hasta los 1970s pasó a ser importador neto y estar crecientemente orientado al mercado interno en las últimas dos décadas. Las empresas azucareras fueron cooperativizadas por el gobierno de Velasco, y enfrentaron crecientes problemas externos (control de precios y menos crédito) así como internos (problemas de gestión), con lo cual este sector se fue descapitalizando y perdiendo presencia en los mercados mundiales.

2. La crisis azucarera se profundizó en la década de los 1980s ante la caída de los precios

mundiales y los crecientes problemas para abastecer al inestable mercado interno. Durante la primera mitad de la década de los 1990s el Perú se convirtió en un país importador neto de azúcar. Esto llevó a iniciar un cambio de política desde 1996 con la finalidad de atraer inversionistas privados para el reflotamiento de este sector.

3. Este proceso de re-estructuración empresarial ha tenido a la fecha resultados positivos pero

parciales. En los últimos cinco años el Perú ha incrementado su producción hasta prácticamente cubrir el mercado interno tanto de consumo final como consumo industrial.

4. Esta expansión productiva ha sido diferenciada, identificándose tres sectores distintos. Un

primer grupo está compuesto por las empresas que lograron atraer socios comerciales que han reorientado completamente las prácticas empresariales e invertido en mejoras significativas en campo, ingenios y sistemas de mercadeo. Este sector viene liderando el crecimiento. Un segundo grupo, más pequeño, tiene empresas que no han atraído un socio comercial aún, pero que han conseguido adaptarse a las nuevas condiciones del mercado y vienen generando resultados positivos. El tercer grupo está compuesto por empresas en una crisis muy seria y que no han logrado atraer inversión privada. Este grupo es de particular importancia dado su peso específico en la producción.

5. Esta evolución ha venido acompañada de un aumento significativo en el nivel de protección

a este producto vía la franja de precios, que ha colocado la diferencia entre precio internacional y precio de internamiento en un 120%. Bajo este escenario el precio doméstico de azúcar se ha incrementado significativamente hacia fines del año 2003, generando durante el presente año algunos conflictos con los sectores de consumidores y utilizadores industriales.

6. Es en este contexto que se viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los

Estados Unidos, dentro de una política comercial más amplia del Gobierno Peruano.

7. La política azucarera del gobierno de los Estados Unidos se concentra en el llamado “programa azucarero”, con dos instrumentos básicos: el sistema de cuotas a la importación; y un sistema de precios mínimos de soporte a los productores.

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8. Este sistema ha conseguido que, desde los 1980s cuando se inició, Estados Unidos pase

de importar el 45% a sólo el 15% del consumo doméstico de azúcar y endulzantes. Dentro de este periodo, el sector que más ha crecido ha sido el de endulzantes de maíz (fructuosa) que ha sustituido al azúcar en el consumo industrial. Igualmente, el sector azucarero consiguió estabilizar su oferta interna, y durante los 1990s ha tenido algunos años con sobre-oferta y caídas de precios en torno a un promedio muy estable.

9. En la firma de tratados de libre comercio anteriores de los Estados Unidos en donde el

tema azucarero ha sido importante destacan el NAFTA (en especial la negociación con México) y el recientemente firmado CAFTA con los países de Centro América.

10. En el caso de la negociación con México, el acuerdo original contemplaba un sistema de

libre comercio en el sector azucarero luego de 15 años (en el año 2008), y un sistema de liberalización parcial en donde era posible exportar azúcar al país vecino si es que alguno de los países alcanza a generar superávit comercial en azúcar. Sin embargo, a pedido del Congreso de los Estados Unidos se firmó con el Gobierno de México una carta paralela al tratado en la cual se definió el superávit como incluyendo en la parte del consumo al jarabe de maíz o fructuosa, con lo cual ninguno de los dos países puede fácilmente alcanzar el superávit necesario para poder exportar.

11. Esta definición del superávit afectó en mayor medida a la industria azucarera mexicana, ya

que México es un importador neto de jarabe de maíz de los Estados Unidos. Este tema ha venido generando controversias entre ambos países y aún se espera un arreglo con participación de los actores privados.

12. Al margen de esta controversia, para el años 2008 el comercio de azúcar entre México y los

Estados Unidos se liberalizaría completamente, con potenciales impactos en el sistema de cuotas y precios de refugio del programa azucarero estadounidense.

13. En el caso del CAFTA, los países centroamericanos han logrado un aumento moderado en

la cuota a las importaciones a los Estados Unidos. Esta medida ha sido cuestionada por la industria azucarera estadounidense en el sentido que podría tener efectos adversos en el sistema de cuotas de azúcar. La posición general del sector azucarero estadounidense es que para este producto no se debería negociar en tratados bilaterales sino exclusivamente en el ámbito de la OMC, dados los altos niveles de distorsión mundiales. Un ejemplo reciente de la fuerza de esta posición fue que el azúcar haya sido eximido del TLC firmado entre Estados Unidos y Australia.

14. De la revisión de las negociaciones previas de los Estados Unidos con México y los países

centroamericanos se desprende que existen dos escenarios con cierta probabilidad de ocurrir. El primero es un esquema de liberalización completa del sector azucarero en un plazo determinado, similar al arreglo con México. La segunda opción es que se le aumente al Perú su cuota exportadora a los Estados Unidos. Además, no se puede descartar una tercera opción en que el azúcar sea exonerado totalmente del acuerdo.

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15. Para evaluar la situación competitiva del sector azucarero peruano en el contexto internacional y específico de un posible TLC con Estados Unidos, se evaluaron tres modelos de comercio. El primer modelo es un modelo de equilibrio parcial orientado a evaluar los impactos de la liberalización del comercio mundial de azúcar así como la posible eliminación de los subsidios y ayudas internas a este sector en todos los países/regiones del mundo.

16. Los resultados de este modelo son interesantes para el Perú. En un contexto en donde

solamente se desmontan los sistemas de protección comercial (aranceles o barreras no arancelarias), el Perú profundiza una tendencia de importador neto de azúcar, ya que el precio internacional de equilibrio cae por debajo de los costos internos de producir azúcar. Sin embargo, en un escenario de liberalización completa, donde los países desarrollados desmontan sus subsidios y ayudas internas, el Perú si podría convertirse en exportador neto de azúcar aunque a una escala moderada. En este caso, el precio internacional de equilibrio es un 50% superior al precio sin liberalización, convirtiéndose en un precio al cual la industria azucarera peruana podría competir de acuerdo a su comportamiento previo.

17. El segundo modelo que se evaluó fue el de equilibrio general tipo GTAP el MINCETUR, que

se utiliza para proyectar impactos directos e indirectos del TLC en la economía peruana. En este modelo, el impacto agregado del TLC en la economía peruana es de aproximadamente 1% de crecimiento desde la situación actual (con ventajas ya obtenidas por el ATPDEA), y de 2% comparando con una situación sin ATPDEA. Estos son efectos positivos importantes que pueden hacer la diferencia en la trayectoria de crecimiento de la economía peruana en los próximos 20 años.

18. En el caso del sector azúcar, el modelo de MINCETUR no prevé grandes impactos debido a

que asume que se mantiene el sistema de cuotas. En gran medida, en la versión evaluada de este modelo el azúcar aparece como un producto sobre el cual no hay cambios en las reglas de juego luego de firmado el TLC con Estados Unidos.

19. El tercer modelo evaluado es el llamado PERL-VORSIM, y desarrollado para los fines de

este estudio. Es un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de comercio, donde sólo en el caso de Perú se modela un sector interno productor y consumidor de azúcar blanca y rubia. En este caso, y tomando en cuenta la realidad del sector, se han considerado tres grupos productores de azúcar, con distinta capacidad de reacción frente a cambios en precios.

20. El modelo PERL-VORSIM señala que los cambios en el sector azúcar frente a un posible

TLC con Estados Unidos no son drásticos. En base a la situación inicial del año 2002, se predice que con un TLC el Perú exportaría un 30% más de azúcar rubia a Estados Unidos, pero recibiría más importaciones de azúcar blanca de ese país. En el segundo escenario de aumento de la cuota de importación en un 300%, las exportaciones de azúcar rubia se incrementaría significativamente, pero se tendría mayor importación de azúcar blanca desde los Estados Unidos. En ambos casos el Perú sería un exportador neto de azúcar, aunque en el último escenario este perfil estaría más claro.

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21. Las simulaciones demuestran que hay diferencias en la capacidad de respuesta de los tres grupos productores, en la medida que tienen elasticidades de oferta diferenciadas. Estos efectos diferenciados, sin embargo, son limitados en la medida que este tipo de modelo no permite una reasignación de recursos al interior de los grupos productivos como podría esperarse en la situación real.

22. De la evaluación de los distintos modelos de comercio se desprende que el Perú puede

tener un perfil de país exportador de azúcar en los próximos años aún considerando solamente su comportamiento previo. Para esto requiere un aumento en precios del mercado mundial de hasta un 50%. Sin embargo, este comportamiento pasivo está sujeto a políticas y estrategias empresariales que pueden mejorar la situación competitiva del Perú en el sector azúcar.

23. Esta orientación aparece como la más aconsejable en vista de las siguientes

consideraciones: (i) existe ya una saturación del mercado doméstico de azúcar que tenderá a deprimir los precios; (ii) existe una tendencia mundial a liberalizar el comercio de azúcar aunque en plazos bastante largos; (iii) existe un compromiso en la CAN de eliminar aranceles a este producto a partir del año 2006; (iv) existen ya presiones de los consumidores e industrias utilizadoras para bajar los precios domésticos de azúcar, especialmente en vista de la alta protección existente y la creciente competencia de productos elaborados en el área andina.

24. Para lograr aumentar significativamente la competitividad de la industria azucarera nacional

se requiere el diseño e implementación de una política azucarera nacional. Al respecto, se plantean algunos elementos a considerar en esta política:

• Es preciso definir un perfil de sector exportador de azúcar en función de las ventajas

comparativas que poseen los valles costeños peruanos y en un contexto de creciente liberalización mundial de este mercado;

• Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuración empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversión privada requerida que oscila entre US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 años. Se debe buscar una solución definitiva para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer socios inversionistas, en coordinación con los Gobiernos Regionales.

• Es necesario establecer como política estatal la necesidad de desarrollar un

mercado interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y sostener una escala mayor de producción y mayor competitividad internacional. Esto requiere aprobar las normas necesarias y encarar la posible competencia de Brasil.

• Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovación

tecnológica orientado a generar variedades de menor periodo de maduración, en una línea similar a la desarrollada en Colombia,

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• Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al agua; esto pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, así como por una nueva ley de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologías ahorradoras de agua y el mayor uso del agua subterránea;

• El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el

sector azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de comercialización, con acumulación de poder de mercado de algunos pocos comerciantes mayoristas. Se deben implementar medidas para eliminar la informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial azucarero.

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Introducción El Perú viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos el cual plantea retos y oportunidades para el sector azucarero nacional. Dependiendo del resultado de las negociaciones, un TLC con Estados Unidos puede cambiar las condiciones en las cuales opera la industria azucarera nacional, y se enmarca en un proceso de creciente integración de la economía peruana a los mercados mundiales. En el presente trabajo evaluamos las posibles implicancias económicas de un TLC con Estados Unidos para la industria azucarera nacional. Para este efecto, analizamos y discutimos los resultados de diversos modelos de comercio que simulan los impactos de cambios en las reglas del comercio en el sector azucarero peruano y mundial, de tal forma que se puedan discernir impactos posibles. En general, estos modelos se basan en el comportamiento pasado observado para proyectar el comportamiento futuro de los agentes, en este caso de la industria azucarera, con respuestas mecánicas a los cambios en precios de frontera desencadenados por cambios en las reglas de comercio. En este sentido, la evaluación de estos modelos es sólo una primera aproximación a impactos posibles en escenarios probables. Sin embargo, planteamos que las respuestas a cambios en las reglas de comercio pueden ser más amplias y están decididamente influidas por políticas internas que favorezcan la competitividad del sector. En el caso específico de la industria azucarera peruana, ésta se encuentra en un proceso de re-estructuración guiada por la entrada de capitales privados en una parte del sector cooperativizado en los últimos siete años, y es crucial para entender los posibles desarrollo futuros evaluar este proceso y relacionarlo al de los posibles escenarios del TLC con Estados Unidos. Es por esto que este trabajo tiene dos grandes motivaciones. Por un lado, se buscará establecer algunos resultados probables de la negociación del TLC en función de las políticas azucareras de cada país y del comportamiento previo de los Estados Unidos en este tipo de acuerdos. En función de estos posibles escenarios se evaluarán impactos en base a las respuestas “mecánicas” de los modelos convencionales de comercio. La segunda gran motivación se refiere a evaluar las políticas internas que harían más competitiva a la industria azucarera peruana, y por ende, ampliaría las posibilidades de respuesta a los procesos de creciente apertura e integración comercial. En este caso, se evaluarán las políticas actuales y se plantearán reformas necesarias para promover una industria azucarera más competitiva en un contexto crecientemente abierto al libre comercio.

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El trabajo está organizado de la siguiente manera. En la primera sección se presenta la evolución y situación actual de la industria azucarera peruana. Esta industria ha estado sometida a cambios importantes de política en la última década que han generado algunos reacomodos importantes en su capacidad competitiva y orientación empresarial. En este contexto de políticas y re-estructuración de esta industria que se inician las negociaciones del TLC con Estados Unidos, con posibles implicancias para su desarrollo futuro. En la segunda sección se analiza la política azucarera de los Estados Unidos, en especial su interacción con las políticas comerciales, ya que en gran medida éstas influirán decididamente en los parámetros de la negociación del TLC en el tema. Además, se indaga por los efectos de estos políticas y se analizan los tratados de libre comercio negociados entre Estados Unidos y México, y entre Estados Unidos y los países centroamericanos en el rubro azúcar. En la tercera sección se busca configurar los posibles escenarios de la negociación del TLC entre Perú y Estados Unidos de acuerdo a la actual orientación de la industria azucarera peruana y mirando el comportamiento de los Estados Unidos en el tema en recientes acuerdos bilaterales de libre comercio. La cuarta sección presenta resultados generales e impactos esperados para el sector azucarero peruano de modelos de comercio alternativos, entre ellos uno específicamente encargado para el presente informe. En este caso, es de interés identificar retos y oportunidades para la industria azucarera peruana en cada escenario posible. La quinta sección toma como eje central la evaluación de la competitividad de la industria azucarera nacional en el actual contexto mundial del negocio. En esta sección se discuten los “cuellos de botella” más importantes en la competitividad azucarera nacional. En esta sección se plantean recomendaciones para mejorar las normas y políticas de tal forma que se promueva de forma más decidida el aumento de la competitividad azucarera nacional en el contexto del TLC y la creciente integración comercial del Perú. Una sexta y última sección plantea las principales conclusiones del presente estudio.

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I. Evolución y situación actual de la industria azucarera nacional

1.1. Antecedentes: la evolución de la industria en las últimas tres décadas La industria azucarera peruana fue cooperativizada durante la Reforma Agraria emprendida por el gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-74), y pasó a ser un sector fuertemente controlado por el Estado tanto en la gestión como en su relación con el mercado interno vía la fijación de precios. Antes de la Reforma Agraria, la industria azucarera peruana exportaba aproximadamente 500,000 toneladas de azúcar (1968), representando un 7.2% del total de exportaciones, con una masa laboral de unos 28,000 trabajadores, una de las más importantes de la costa norte (Mejía, 1992). Durante los primeros años de la década de los 1970s, las ex haciendas se convirtieron en cooperativas manejadas por los trabajadores pero con fuerte presencia del Estado a través de comités de gestión. En estos primeros años post-reforma la industria consiguió mantener niveles de productividad previos aunque la inversión en mantenimiento y renovación de los ingenios empezó a declinar. A partir de 1976 se empieza a configurar la llamada “crisis del azúcar” en el Perú, donde confluyen factores internos de gestión y externos de mercado (Velasco, 1992). Hasta 1976, los precios internacionales de azúcar habían mostrado un comportamiento errático pero muy por encima de los precios domésticos (Gráfico Nº 1), con lo cual el mercado externo era más rentable que el mercado interno. Esta situación empezaría a cambiar

Gráfico Nº 1

Precios Internos y Externos de Azúcar

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

US$

/Lb

USA-CT14

Perú

Mundial-CT 11

Fuente: Velasco, 1992.

11

Durante los años siguientes, la orientación exportadora de la industria azucarera peruana empezaría a cambiar. Debido al incremento sostenido en la demanda interna de azúcar y los declinantes precios externos, en los siguientes tres quinquenios la industria azucarera pasaría de ser un sector netamente exportador (con un 50% de su producción exportada en 1970) a ser un sector básicamente orientado al mercado interno (con sólo un 9% de la producción exportada en 1996). (Velasco, ídem). En el Gráfico Nº 1 se considera también el precio doméstico del azúcar cruda de los Estados Unidos (Contrato 14) , el cual se independiza totalmente del precio mundial (Contrato 11) a partir de la instauración del sistema de cuotas a la importación en ese país. Durante la década de los 1980s, los precios mundiales de azúcar cayeron significativamente debido a los cambios en las políticas azucareras de los países de desarrollados, mientras que tanto en Perú como en Estados Unidos, los precios domésticos se mantuvieron por encima de los precios del mercado internacional. Así, durante los 1980s, la rentabilidad de industria azucarera peruana pasó a depender casi exclusivamente del mercado doméstico y las políticas internas. Según Velasco (1992), la crisis de precios del mercado mundial no se reflejó directamente en los precios domésticos de azúcar en el Perú, en la medida que se pasó a un esquema de cobertura del mercado interno. La subsiguiente crisis del sector azucarero tuvo más que ver con sus problemas internos de gestión y las políticas de precios y crédito aplicados por los gobiernos de los 1980s. Durante esta década la producción de caña de azúcar nacional cayó significativamente respecto a la década previa (Gráfico Nº 2). Este declive se mantendría hasta casi finales de la década de los 1990s en donde se inicia un viraje en la política interna para promover la entrada de capitales privados a las empresas cooperativizadas. Esto ha llevado a una recuperación en los niveles agregados de producción hasta niveles alcanzados en la década de los 1970s, aunque básicamente debido a crecimiento de áreas sembradas más que a un aumento en rendimientos.

Gráfico Nº 2

Producción de Caña de Azúcar y Rendimientos 1970-2003

01,000,0002,000,0003,000,0004,000,0005,000,0006,000,0007,000,0008,000,0009,000,000

10,000,000t

020406080100120140160180200 t/ha

Producción Rendimiento

Fuente: MINAG – DGIA; Elaboración: GRADE

12

1.2. El viraje de política en los 1990s y la entrada de capitales privados Hacia mediados de los 1990s, el gobierno de Fujimori decidió iniciar un proceso de reforma del sector azucarero en base a la entrada de capital privado en las empresas cooperativas. Para esto, a partir de 1996 se generaron dispositivos legales1 que permitían la conversión de estas empresas cooperativas en sociedades anónimas (cambio de modelo empresarial), y al mismo tiempo, se promovió un proceso de entrada de inversionistas privados a las empresas a través de la compra de acciones. Esta nueva orientación de política ha tenido efectos diversos en la industria, ya que no todas las empresas azucareras han podido realizar la transición esperada. El caso más claro de estancamiento en el proceso es el de Casagrande, la empresa más importante en extensión de caña y capacidad instalada, que sigue deteriorándose sin lograr generar un proceso de cambio. No obstante la heterogeneidad en los impactos de esta nueva política, ya a partir del año 1998 se puede apreciar efectos agregados, con un incremento significativo de la producción nacional de azúcar procesada (Gráfico Nº 3).

Gráfico Nº 3

Producción de Azúcar procesada 1995 – 2002

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

t

Fuente: MINAG - OGPA Este incremento estuvo relacionado básicamente con la entrada de capital privado a las cooperativas azucareras, como se demuestra en el Cuadro Nº 1.

1 El dispositivo legal más importante fue el DL Nº 802, Ley de Saneamiento Económico-Financiero de las Empresas Azucareras, del 13 de marzo de 1996. Además, se creé la Comisión Multisectorial de alto nivel para impulsar el proceso de saneamiento, mediante el D.S. 031-96-PCM del 14 de julio de 1996 (Ministerio de Agricultura-PCM, 1997).

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Cuadro Nº 1 Comparativo de producción de azúcar según tipo de empresa

Año 2002 (miles de t) Caña Molida 1996 2001 Variación Sin transferencia de acciones 3,816 3,058 -20% Con transferencia de acciones 2,312 4,328 +87% TOTAL 6,128 7,386 +20% Azúcar 1996 2001 Variación Sin transferencia de acciones 350 308 -20% Con transferencia de acciones 224 450 +101% TOTAL 573 758 +20%

Fuente: CEPRI; Elaboración: MINAG - OGPA

Se puede observar un incremento en la producción de azúcar procesada de 101% para las empresas con entrada de capital privado, mientras que para las empresas que no han recibido inversión privada la producción se ha reducido en 20%. Este crecimiento de la producción doméstica ha coincidido con el incremento en el consumo interno, generando una mayor participación de la agroindustria en la oferta total de azúcar en el país. Esto coincide con que desde el año 1998 se observa una reducción en las importaciones de azúcar, cayendo desde aproximadamente 500,000 t, para luego mantenerse desde el año 2000 en aproximadamente 200,000 t y reducirse casi hasta cero en el año 2003 (aunque en 2004 hay un nuevo aumento en importaciones debido a la menor oferta interna por efectos de la sequía).

Gráfico Nº 4 Consumo Interno, producción nacional e importaciones de azúcar 1986-2002

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

tone

lada

s

Consumo Interno

Producción Nacional

Importaciones

Fuente: MINAG - OGPA

14

1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de producción de azúcar Un elemento central del nuevo escenario de la industria azucarera nacional es su marcada heterogeneidad. La heterogeneidad de este resultado se puede apreciar en el Cuadro Nº 2. Se observa que las empresas azucareras donde han ingresado inversionistas privados poseen rendimientos mayores en la producción de caña y la producción de azúcar.

Cuadro Nº 2

Indicadores de producción de las empresas azucareras Año 2001

Empresa* Área

cosechada (ha)

Rendimiento caña (t/ha)

Rendimiento azúcar

(t/ha)

Rendimiento azúcar

(kg/ t caña) Tuman 8,541 129.67 13.42 103.52 Pomalca 6,864 93.65 8.46 90.28 Casa Grande 12,968 120.31 12.72 105.71 Pucala 5,788 101.71 9.27 91.12 Cartavio 9,843 154.47 14.04 90.86 Laredo 5,628 141.68 16.19 114.28 San Jacinto 5,857 121.41 13.13 108.19 Paramonga 7,193 132.80 13.77 103.68 Andahuasi 4,233 143.62 16.18 112.68 Chucarapi 816 184.55 15.87 86.01 Promedio Nacional 67,730 127.59 12.96 101.59

*No se dispone de información de Cayaltí Fuente: Instituto del azúcar del Perú, CENICAÑA Informe Anual 2001;

Actualmente, luego de 8 años de iniciado el proceso se han conformado en realidad tres grupos de empresas con características muy distintas.

Grupo A: Laredo (Grupo Manuelita); San Jacinto (Picasso-Candamo); Paramonga (Wong), Cartavio (Empresarios Arequipeños), Chucarapi (Empresarios Arequipeños) y Pucalá (ahora la posee el Banco Wiese). Grupo B: Tumán y Andahuasi, aunque no tienen socio inversionistas vienen haciendo lo que hace el Grupo A, son buenos seguidores y están logrando salir a flote. Grupo C: Pomalca, Tumán, Casagrande y Cayaltí: con grandes problemas económicos y sociales, no han conseguido atraer inversión privada.

La distinta evolución de estos tres grupos entre 1996 y 2003 se puede apreciar en los siguientes gráficos.

Empresas aún no privatizadas

Empresas que ya fueron privatizadas

15

Gráfico Nº 5 Producción de Azúcar Rubia

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tm

A B C


Gráfico Nº 6 Producción de Azúcar Blanca

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tm

A B C


Se puede observar claramente que hay una recomposición de la producción entre azúcar rubia y blanca donde el Grupo A ha venido orientando su producción hacia el azúcar blanca o refinada de mayor valor (tanto para consumo como para uso industrial), especialmente a partir del año 2002. Esta fuerte re-orientación ha llevado a que este grupo reduzca su producción de azúcar rubia a favor de los Grupos B y C. En el caso del Grupo C, éste ha dejado de producir completamente azúcar refinada, mientras que el Grupo B mantiene un cierto nivel de producción de refinada a niveles históricos. La entrada de capitales privados a algunas de las empresas azucareras peruanas ha venido teniendo efectos positivos en los niveles productivos agregados, notándose una mayor orientación hacia el segmento más rentable del azúcar refinada por parte de las empresas con capital privado. Un tema a plantear inicialmente es que el crecimiento en la producción de azúcar nacional ha estado concentrado en la expansión de la superficie de caña de azúcar más que en un aumento en

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la productividad como ya se señaló (ver Gráfico Nº 4). Esta expansión “extensiva” de la producción de caña se puede también observar en la evolución de la superficie cosechada, en la que se ha generado un incremento del 34% entre los años 1999 y 2003, explicado principalmente por el incremento en la superficie en los departamentos de La Libertad y Lima (donde se concentran las empresas con capital privado), mientras que la del departamento de Lambayeque permaneció invariable, creciendo sólo un 13% entre los años 1999 y 2003

Gráfico Nº 7

Superficie cosechada de Caña de Azúcar 1970-2003

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000ha

OtrosLimaAncashLa LibertadLambayeque


1.4. La política de protección al azúcar peruano Un elemento central de la política azucarera peruana se refiere al tratamiento arancelario de este producto. El sector azucarero nacional tiene básicamente protección arancelaria basada en el sistema de franja de precios. Al arancel permanente de 20% se le suma un Derecho Específico Variable (DEV) el cual se establece en función de un sistema de franja de precios. Esta franja establece un precio piso y un precio techo para el precio internacional de referencia dentro de los cuales no opera el derecho específico. Si el precio internacional de referencia cae por debajo del precio piso, se calcula un diferencial que los importadores deben pagar. Si el precio internacional se ubica por encima del precio techo, teóricamente los importadores podrían recibir un subsidio a la importación. Si bien el sistema de franja de precios tiene una conceptualización económica en la cual se busca sobre todo lograr la estabilidad en los precios, es decir, eliminar la volatilidad de los mercados internacionales; en la práctica funciona también como un sistema de protección de la producción nacional al establecer precios piso bastante elevados y que alejan sensiblemente los precios domésticos de los precios promedio del mercado internacional. Esto ocurre debido a dos factores. En primer lugar, la metodología se basa en tomar los precios promedio de un periodo determinado y establecer el precio piso y techo con las desviaciones estándar de dicho precio. Como los precios mundiales de azúcar han venido cayendo

17

sistemáticamente en los últimos veinte años, el tomar una serie de tiempo muy larga genera necesariamente un precio piso alto. Cuando más larga es la serie, más alto será el precio piso y menos tenderá a reflejar la situación actual. El segundo factor es más importante, y se refiere a la propia manipulación del sistema de cálculo para elevar el precio piso. Esto se hizo por ejemplo con el último cambio del cálculo en el año 2002, donde simplemente se multiplicó toda la franja por un factor fijo, obteniéndose un precio piso mucho más alto y un nivel de protección al azúcar doméstico bastante considerable. Esto ha llevado a que el Perú tenga en la actualidad la mayor protección arancelaria para el azúcar en el área andina. En gran medida, esta política de protección vía la franja de precios ha llevado a aislar al mercado doméstico de la sistemática caída de los precios internacionales que en los últimos 5 años ha mostrado una caída de 45% en el precio del Contrato Nº 11 de Nueva York (Gráfico Nº 8).

Gráfico Nº 8 Precio internacional del azúcar – Bolsa de Nueva York

Enero 1995 – Mayo 2004

0

50

100

150

200

250

300

350US$/t

Fuente: BCR;Elaboración: GRADE El sistema de ajustó fuertemente en setiembre del 2002 y el nivel de protección se elevó drásticamente como se puede apreciar en el gráfico.

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Gráfico Nº 9 Derecho específico e importaciones

2002-2004

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

2002 2003 2004

mile

s de

t

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

% d

e fo

b

Importaciones Derecho específico

Fuente: ADEX, MINAG – OGPA; Elaboración: GRADE Esto ha llevado a que en el año 2003 el Perú prácticamente no importe azúcar debido a los altos costos de internamiento, en donde el derecho específico ha alcanzado niveles de hasta casi 120%, el cual, si se suma el impuesto ad-valorem, alcanzaría niveles de hasta 145% sobre el precio FOB. Y si bien este alto nivel de protección hubiera podido significar un ajuste de precios interno de manera inmediata, este ajuste se produciría recién hacia fines del año 2003, donde los precios domésticos de azúcar rubia y blanca se incrementaron sustancialmente. La evolución del precio de azúcar rubia se presenta en el Gráfico Nº 10.

Gráfico Nº 10

Precio doméstico de azúcar rubia en Perú y EEUU (US$/TM)

0

100

200

300

400

500

600

700

Ene

roFe

brer

oM

arzo

Abril

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arzo

Abril

May

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Julio

Ago

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Sep

tiem

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Nov

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bre

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iem

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Ene

roFe

brer

oM

arzo

Abril

2002 2003 2004

US$

Precio Santa Anita Precio al consumidor Perú Contrato 14

Fuente: Ministerio de Agricultura, y USDA (2003).

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En el gráfico también se ha colocado el precio doméstico al por mayor de azúcar cruda de los Estados Unidos (Contrato 14) y como se puede ver, el precio doméstico del Perú se incrementó hasta un nivel muy parecido al vigente en el mercado estadounidense. Esto llevó también a un incremento sustancial el precio al consumidor (minorista) en el mercado peruano. Estos incrementos de precio en el mercado nacional de azúcar vienen generando conflictos con los sectores consumidores y utilizadores durante el presente año. En el caso de los consumidores, existe un proceso abierto en INDECOPI para indagar si hubo un esquema de concertación de precios en el periodo de fuerte alza del precio de diciembre. En el caso de la industria utilizadora (básicamente bebidas gaseosas y golosinas), durante meses de julio a octubre del año 2004 ha venido señalando que el precio del insumo no le permite competir con las importaciones libre de aranceles de estos bienes de otros países de la región andina en donde no se tienen aranceles tan altos. El tema de los precios domésticos de azúcar rubia y las importaciones también se ha vuelto particularmente crítico en este año 2004 porque se estima que la producción nacional de azúcar caería en un 18% debido al impacto de la sequía en el departamento de Lambayeque. Así, se ha venido especulando que el precio de este producto (que va exclusivamente a los consumidores) podría sufrir aumentos adicionales en estos últimos meses del año. En el caso del azúcar blanca y refinada de uso industrial, la sequía no ha tenido efectos importantes ya que esta se concentra más en los departamentos de Lima, Ancash y La Libertad, menos afectados por la sequía.

3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con Estados Unidos El escenario descrito en la sub-sección previa indica que la industria azucarera nacional viene mostrando algunos avances en los ámbitos productivos y de mercado, pero que estos están—al menos parcialmente--relacionados con altos niveles de protección del mercado doméstico. Igualmente se observa que la expansión de la producción se sustenta más en un crecimiento de la superficie de caña más que aumentos de productividad en campo. Y viene siendo evidente que esta estrategia tiene límites concretos que ya se han empezado a sentir. En primer lugar, el mercado doméstico peruano parece ya estar prácticamente cubierto por la oferta interna y es probable que en los próximos años se generen problemas de sobre-producción debido a que se ha seguido aumentando la superficie con nueva caña de azúcar en el grupo de empresas con capital privado (grupo A). Que esto ocurra es altamente probable si se persiste con los altos niveles de protección. Igualmente, se viene observando el creciente interés de inversionistas en entrar al negocio del azúcar a través de ingenios de menor envergadura, con lo cual se espera que la producción doméstica siga aumentando con precios internos probablemente declinantes en los próximos años. Es en este contexto que se debe ubicar el proceso de negociación y posible firma de un TLC con los Estados Unidos.

20

II. Las políticas de azúcar en los Estados Unidos Es ampliamente reconocido que el mercado mundial de azúcar es uno de los más distorsionados por las políticas de protección y ayudas internas de la mayor parte de los países productores, especialmente la Unión Europea, Japón y los Estados Unidos. Estas distorsiones e intervenciones en los mercados de azúcar son de diverso tipo, desde manejo de precios, manejo de cantidades o manejo de ambos a la vez, y se practican ampliamente no sólo en los países desarrollados sino también en los países en desarrollo. En el caso de los Estados Unidos, el sistema de protección es complejo y consta de instrumentos de manejo de precios y cantidades.

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos Los Estados Unidos iniciaron una política de alta protección al sector azucarero a inicios de la década de los 1980s cuando se instauró el sistema de cuotas a la importación. Históricamente, los Estados Unidos producía un 55% del azúcar que consumía e importaba un significativo 45%, con amplio impacto en el comercio internacional (Groombridge, 2001). Esta situación cambió drásticamente con la implantación del sistema de cuotas desde 1981, y el promedio de los últimos 20 años cambió a producir internamente un 88% e importar el 12% restante. Estados Unidos es actualmente el cuarto productor mundial de azúcar con un esquema de relativa autosuficiencia pero a precios altos y una floreciente industria de sustitución de endulzantes en base al maíz. La producción de azúcar para consumo humano se divide casi en dos mitades entre la derivada de caña y la de remolacha, con presencia en varios estados del territorio y una industria altamente influyente en las decisiones comerciales y de política agraria internas. El programa de azúcar norteamericano aplicado durante las últimas dos décadas tiene dos ejes fundamentales: (i) el sistema de cuotas a la importación de azúcar; (ii) el sistema de crédito para financiar precios mínimos. El primer sistema establece la cantidad de importación de azúcar de un conjunto pre-establecido de 40 países (entre ellos el Perú) con un reparto de esta cuota entre estos países de acuerdo a una estructura de exportación histórica. El segundo sistema establece un precio mínimo de garantía para la producción doméstica. Ambos sistemas de complementan y generan una situación en la cual los precios domésticos de azúcar son marcadamente superiores al precio internacional. En el Diagrama Nº 1, tomado de Beghin et al (2001) se presenta la lógica económica de ambos sistemas. El panel (A) presenta la situación del mercado doméstico de azúcar en los Estados Unidos con la demanda interna (D) y la oferta interna de azúcar (S);, y el panel (B) la interacción de los Estados Unidos con el mercado mundial bajo el sistema de cuota, con una función de exceso de demanda (ED) y una de exceso de oferta (ES) en este mercado de importaciones de azúcar. Nótese que la función de Exceso de Oferta (ES) en este último mercado tiene la forma de una S en la cantidad de cuota (Qm) establecida con una porción de la función que no cambia ante cambios en precios cuando la cuota está en operación. La pendiente moderadamente positiva en precios

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de esta función ante cambios en el exceso de demanda refleja el impacto que tiene la demanda de los Estados Unidos en los precios del mercado mundial. De otro lado, existe un precio piso o mínimo para el mercado doméstico establecido en Prf. Si el precio del mercado cae por debajo de este precio, los productores pueden venderle azúcar al gobierno de los Estados Unidos al precios Prf.

Diagrama Nº 1

En este contexto, el precio de equilibrio del mercado de azúcar se fija de la siguiente manera. El gobierno de los Estados Unidos, a través del USDA, establece dos parámetros básicos cada año fiscal: el monto de la cuota de importación (Qm) y el precio piso (Prf). En este contexto, los productores de azúcar producirán por encima de Qo, que es el precio piso a lo largo de la función de oferta. Si la demanda interna (D) es mayor que esta cantidad, el precio doméstico será mayor a Prf, por ejemplo se puede establecer en P1 en el diagrama. A este precio, los productores domésticos producen Q1, y existe una brecha para importación de (Q2-Q1) que es compatible con el Exceso de Demanda ED2 en el segundo panel y la cuota Qm=Q2-Q1. En este caso, el precio de equilibrio del sistema es P1, con importaciones Qm y el gobierno no tiene que efectuar gastos para financiar el precio mínimo. De otro lado, si la cuota se ampliara a tal punto que el precio de importación cayera, por ejemplo de P1 a P2 con importaciones Qm*, el gobierno debe financiar el diferencial respecto al precio piso (Prf-P2) y comprar una cantidad de azúcar que puede vender al precio P2 o retirar del mercado. Aquí se observa claramente la relación entre el manejo de la cuota y el sistema de precios mínimos internos, y el hecho de que decisiones en un ámbito tienen implicancias en el otro. Incluso, si se eliminará el sistema de cuotas a la importación de azúcar, el precio doméstico caería a Pw, es

Pw

P2

Prf

P1

D

S

ES1

ES2

ED

Fuente: Beghin et al (2001)

(A) Mercado Doméstico (B) Mercado Mundial

Q0 Q1 Q2 Qm Qm* Qm** Q00

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decir el precio mundial, las importaciones de azúcar subirían a Qm**, y el gasto para financiar el sistema de precios mínimos aumentaría considerablemente. Este es un esquema mixto en el cual la autoridad maneja al mismo tiempo cantidades (el sistema de cuotas de importación) y precios (el sistema de precios mínimos). Cuando el precio de equilibrio se establece por encima del precio mínimo (Prf), el sistema es completamente financiado por los consumidores. Cuando, el precio de equilibrio cae por debajo del precio de refugio, hay un financiamiento vía el presupuesto público, básicamente a través de gasto fiscal. El resultado final de este esquema es un precio doméstico superior al del mercado internacional, y un nivel de importaciones inferior al que ocurriría sin el sistema de cuotas. Igualmente, en algunos casos es posible que el precio doméstico caiga por debajo del precio de refugio y el gobierno deba financiar la compra de azúcar. Esto puede suceder, sobre todo, si es que la oferta interna aumenta más allá de lo previsto para una cuota de importación establecida o la demanda cae de manera imprevista. En la práctica, la cuota de importación es fijada en el mínimo del compromiso de los Estados Unidos con la OMC, y el resultado final de los precios domésticos depende solo del comportamiento de la oferta y demanda internas. Es por esto que antes de 1996 existía también un sistema de administración de la oferta para evitar la sobreproducción en el mercado interno y la consiguiente caída en precios y necesidad de financiamiento público. Este instrumento, sin embargo, fue eliminado en el Farm Bill de 1996 y generó problemas de este tipo. Es por esto que en el último Farm Bill del año 2002 se volvió al sistema anterior, con una administración de la oferta por parte del gobierno federal y la prohibición de generar gastos para financiar los precios mínimos (Roney, 2003). Este sistema de protección ha tenido una serie de efectos en los patrones productivos y de consumo de los Estados Unidos. En primer lugar, está la ya señalada sustitución de importaciones donde un grupo de 40 países puede exportar a los Estados Unidos dentro del sistema de cuota y sin aranceles, obteniendo una renta azucarera significativa. De otro lado, se han generado procesos internos de sustitución del azúcar para la industria alimentaria por derivados del maíz

2.2. Evolución del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos

La política implementación del sistema de cuotas a la importación en los Estados Unidos permitió “desenganchar” al precio doméstico del precio internacional a partir de 1981, como se puede apreciar en el gráfico. Este desenganche coincide con (y en parte explica) la fuerte y sistemática caída en los precios mundiales del azúcar durante casi la primera mitad de la década de los 1980s.

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Gráfico Nº 11

Evolución del Precio de Azúcar Cruda

0.00

5.00

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15.00

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1960

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1976

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1980

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1984

1986

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1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

US$

cen

ts/lb

Mundial

EEUU

Inicio de sistema de cuotas a la importación

Fuente: USDA (2003).

También se puede observar en el gráfico que los precios domésticos de azúcar de los Estados Unidos no sólo adquirieron una gran estabilidad, sino también que se situaron muy por encima de los precios internacionales en proporciones de dos o tres veces este precio. La evolución del sistema de cuotas se presenta en el siguiente gráfico tomado directamente de la página web del USDA.

Gráfico Nº 12

Como se puede ver, la cuota empezó a un nivel de unas 5.0 millones de TM en 1981 y se redujo sensiblemente hasta llegar a un mínimo de 1.0 millones de TM hacia finales de los 1980s. Luego de esto, las cuotas de importación han oscilado en los 1990s entre 1.5 y 2.5 millones de TM, y desde 1998 se han estabilizado casi completamente en 1.5 millones de TM, que es el compromiso asumido por Estados Unidos con la OMC más las obligaciones con México y Canadá bajo el NAFTA.

24

Uno de los resultados más importantes de esta política de protección al mercado azucarero norteamericano en las últimas dos décadas ha sido el crecimiento del sector de endulzantes derivados del maíz (donde el producto más importante es conocido como High Fructuose Corn Syrup, HFCS) , el cual básicamente cubre la demanda del sector industrial alimentario de gran expansión en estas últimas dos décadas. Esta evolución se puede observa en siguiente gráfico.

Gráfico Nº 13

Estados Unidos: Producción doméstica de azúcar y endulzantes de maíz

0

2,000

4,000

6,000

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10,000

12,000

14,000

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1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Mile

s de

Tm

sec

as

Azucar

Endul. Maíz

Sistema de cuotas a la importación de azúcar


El fuerte crecimiento del sector de endulzantes derivados del maíz sustituyó en gran parte a las importaciones previas de azúcar en la década de los 1980s, ya que la producción doméstica de azúcar continuó cayendo aún luego de instaurado el sistema de cuotas de importación. Es recién en la década de los 1990s que el sector productor de azúcar (de caña y remolacha, en el caso estadounidense) retoma una senda de crecimiento productivo sostenido, el cual se mantiene durante toda la década. En este caso también se observa un crecimiento menor del sector de endulzantes derivados del maíz respecto a la década anterior.

2.3. El azúcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con México y Centro América En la última década, los Estados Unidos ha venido implementando una política de acuerdos comerciales bilaterales con una serie de países de la región, en algunos casos productores y exportadores de azúcar. El primer caso importante fue, en 1994, el TLC con México, dentro de un acuerdo con Canadá (NAFTA). México tiene una importante industria azucarera basada en la caña de azúcar. Igualmente, recientemente se ha firmado un tratado similar con los países de Centro América (El Salvador, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala), el cual se extendió a República Dominicana, que son un grupo de países exportadores de azúcar. Este acuerdo aún está pendiente de aprobación por parte del Congreso Norteamericano.

25

La experiencia de estas dos negociaciones son particularmente importantes para el Perú, en la medida que sientan precedentes respecto a cómo se manejó el tema azucarero. El acuerdo EEUU-México En el caso de México, el NAFTA estableció un esquema de liberalización paulatina del comercio de azúcar entre ambos países en el plazo de 15 años que rige para una buena parte de los productos agrícolas sensibles entre ambos países. El tema, sin embargo, ha sido fuente de diversas controversias comerciales entre ambos países las cuales aún no se resuelven plenamente hasta el día de hoy. Al momento de firmarse el acuerdo, México era un importador neto de azúcar, y tradicionalmente no exportaba mucha azúcar a los Estados Unidos. La cuota mexicana de azúcar previa al NAFTA era muy pequeña, de apenas 8,000 toneladas de azúcar cruda. La producción interna de México antes del acuerdo era de unos 3.2 millones de toneladas, que no era suficiente para cubrir la creciente demanda interna, con lo cual México importaba azúcar de forma sistemática. En el marco del acuerdo original del NAFTA se establecieron los siguientes puntos específicos para el azúcar (Polopolus et al, s/f; USDA, 2004):

• Se permite incrementar las exportaciones mexicanas de azúcar a los Estados Unidos bajo el sistema de cuota libre de aranceles hasta un máximo de 25,000 toneladas al año. Este incremento estaba sujeto a que México generara un superávit de azúcar (producción interna mayor que su demanda). Si los Estados Unidos también genera un superávit de azúcar, éste puede ser exportado a México bajo las mismas condiciones.

• A partir del séptimo año (2001), el ingreso libre de aranceles máximo de México se

incrementa a 150,000 toneladas bajo el mismo requisito de generar superávits de azúcar. Cada año este límite se incrementará en 10%. El mismo tratamiento tendría Estados Unidos si generara superávits de azúcar.

• Estos límites máximos podrían ser superados si México o Estados Unidos consiguen

generar un superávit de azúcar (producción interna menos consumo interno) por dos años consecutivos.

• Se estableció una reducción paulatina del arancel “extra-cuota” que pagarían las

exportaciones mexicanas de azúcar cruda y refinada (las que se hagan por encima de los límites establecidos) hasta llegar a cero en el año 2008. En los primeros seis años la reducción arancelaria total sería de solamente 15%, pero a partir del año siete se reduciría de manera más acelerada hasta llegar a cero en el año 2008.

• A partir del año siete (2001) México establece un sistema de cuotas similar al

estadounidense para sus importaciones de azúcar de otros países, y las reducciones arancelarias previstas serían similares en ambos países hasta llegar al libre comercio azucarero en el 2008.

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• El arancel mexicano al jarabe de maíz (fructuosa) de los Estados Unidos era de 15% al momento de firmarse el acuerdo y se iría reduciendo paulatinamente hasta llegar a cero en 10 años. Lo mismo ocurriría para las barreras no arancelarias a la importación mexicana de productos que contienen azúcar de los Estados Unidos, que sería arancelizadas y reducidas a cero en los 10 años.

La preocupación central de la industria azucarera estadounidense frente a estos términos fue respecto a la definición del superávit en la producción de azúcar mexicana. Si luego del acuerdo México iniciaba un proceso rápido de importaciones (o producción interna) de jarabe de maíz o fructuosa para cubrir la demanda de la industria alimentaria, se podría generar un potencial superávit de azúcar mexicano el cual podría ser crecientemente exportado a los Estados Unidos afectando al programa azucarero descrito anteriormente. Frente a esta preocupación, a instancias del Congreso el Gobierno de los Estados planteó la firma de una carta paralela al acuerdo en el tema azucarero que aclararía la definición del superávit de producción, incorporando en el cálculo de la demanda o consumo también al jarabe de maíz o fructuosa (HFCS) aplicable a ambos países. Con esta redefinición era más difícil que México lograra generar un superávit en la producción de azúcar (que debe superar no sólo el consumo de azúcar sino también el de jarabe de maíz HFCS), y por ende pueda ampliar su exportación de azúcar al mercado estadounidense. La carta fue firmada por el Gobierno de México pero éste en los años posteriores presentó un caso ante la OMC cuestionando la validez de esta carta versus el texto original del tratado. En los años siguientes al acuerdo, efectivamente aumentó significativamente el uso interno e importaciones de jarabe de maíz de los Estados Unidos por parte de la industria mexicana ante su menor costo relativo (Gráfico Nº 14) y no fue posible en ningún caso que México pudiera ampliar su cuota de exportación azucarera a los Estados Unidos más allá de las 25,000 toneladas. La industria azucarera mexicana vio mermado su mercado interno por el mayor uso de jarabe de maíz importado y no tuvo una ampliación del mercado estadounidense para colocar sus excedentes de azúcar. Esto generó una crisis importante de la industria azucarera mexicana que llevó a la quiebra de una tercera parte de los ingenios (Aroche, 2004).

Gráfico Nº 14 M éxico: im portaciones de endulzantes de m aíz de

Estados U n idos

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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lada

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25

30

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50

US$

cen

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ra

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Precio


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Ante este problema, el gobierno mexicano instauró un sistema de cuotas compensatorias para la importación de jarabe de maíz en 1997, logrando reducir la importación de este producto de los Estados Unidos (Gráfico Nº 14). Sin embargo, rápidamente se instalaron plantas de producción de fructuosa en México que lograron cubrir la menor cantidad importada. Este tema fue presentado a la OMC como caso de trabas al comercio por los Estados Unidos a la OMC que finalmente falló en contra de México. De otro lado, recientemente el Congreso de México aprobó la creación de un impuesto de 20% a las bebidas que no utilicen azúcar de caña, impuesto que sin embargo fue eximido por el Presidente Vicente Fox porque afectar las relaciones comerciales con los Estados Unidos. El tema ha seguido generando fricciones en las relaciones comerciales entre ambos países y actualmente se busca lograr un acuerdo entre los sectores privados de ambos países (Aroche, ídem). La reciente firma del CAFTA Otro caso importante de negociación de los Estados Unidos en donde el tema azucarero ha ocupado un lugar destacado es el de CAFTA con países centroamericanos. Centro América es una de las principales regiones exportadoras de azúcar a nivel mundial. Dado el estatus de los países centroamericanos como exportadores netos de azúcar, CAFTA ha girado en torno a una ampliación del acceso centroamericano en el sistema de cuotas de los Estados Unidos. La ampliación acordada fue de 99,000 toneladas en el primer año (un aumento de un 80% respecto al promedio de 126,000 toneladas por año que es la cuota de los países centroamericanos), y un aumento paulatino anual muy pequeño hasta llegar a un tope global de 140,130 toneladas en el año 15 luego de iniciado el acuerdo. En este caso no se incluyeron disposiciones sobre reducción de aranceles en el tramo extra-cuota, y básicamente se trataría de una ampliación paulatina de la cuota hasta una duplicación aproximadamente. El acuerdo no ha sido todavía aprobado por el Congreso de los Estados Unidos, y en las provisiones de azúcar ha encontrado oposición por parte de la industria azucarera estadounidense. El argumento central es que este aumento de la cuota centroamericana reduciría márgenes de acción en el manejo interno del sistema de cuotas, el cual ya estaría siendo afectado por las disposiciones previas del NAFTA con México.

28

III. El TLC y las políticas de azúcar de Estados Unidos y Perú: un acercamiento a los escenarios posibles De las secciones anteriores se desprende que en el caso del azúcar estamos ante un producto altamente protegido tanto en los Estados Unidos como en el Perú. El sistema de protección de los Estados Unidos es más complejo con un manejo simultáneo de cantidades y de precios; y tiene consecuencias para los mercados mundiales debido al tamaño del mercado estadounidense. La protección del mercado azucarero peruano es exclusivamente arancelaria (vía aranceles y franja de precios), y no tiene mayores consecuencias en los mercados mundiales ante su tamaño relativamente pequeño. Adicionalmente, Perú es uno de los países que actualmente se beneficia de la cuota de los Estados Unidos, en la cual tiene una participación de unas 45,000 toneladas, es decir un 3.9% de la cuota total del año fiscal 2002/2003. En este caso, el Perú puede exportar esta cuota de azúcar rubia al precio interno de los Estados Unidos y sin pagar aranceles. Entonces cabe preguntarse por los posibles escenarios de negociación en el tema azúcar entre ambos países. De la experiencia con los tratados de libre comercio bilaterales negociados previamente por los Estados Unidos (NAFTA y CAFTA), es claro que la industria azucarera de ese país se opone a cualquier negociación bilateral que altere las condiciones del programa azucarero interno. Un ejemplo adicional de esta tendencia es la reciente negociación de un TLC entre Estados Unidos y Australia, en donde el tema azucarero fue el que casi lleva al fracaso de las negociaciones por la oposición de la industria estadounidense, y tuvo que ser exonerado completamente del acuerdo. En general, el argumento central de la industria azucarera de los Estados Unidos es que no es deseable liberalizar el mercado doméstico de azúcar si es que no se produce una liberalización multilateral a nivel mundial (OMC) en la cual la Unión Europea y Japón también desmonten sus protecciones y se establezca un libre mercado mundial (Roney, 2003). Mientras tanto, se considera que actualmente el mercado mundial de azúcar funciona como un mercado de excedentes cuyos precios no reflejan los verdaderos costos de producción de los actores, y por ende los acuerdos bilaterales con países exportadores de azúcar tienden a afectar de manera unilateral a la industria estadounidense. En el caso peruano, la industria azucarera nacional aún viene dando señales ambiguas sobre su posición frente al tratado de libre comercio con Estados Unidos. Por un lado, existe interés en poder ampliar las exportaciones peruanas al mercado de los Estados Unidos, pero no a costa de eliminar la franja de precios, por ejemplo. En parte, la industria azucarera peruana tiene rasgos que implican un comportamiento de sector exportador neto, pero por otro tiene también planteamientos que reflejan un comportamiento de importador neto y dedicación exclusiva al mercado interno.

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Es por esto que en algunos casos la industria peruana plantea que sería deseable un escenario en donde se liberalice el comercio de azúcar entre ambos países (similar al acuerdo del NAFTA con México a partir del año 2008), pero en otros se estima que una apertura del mercado doméstico a las exportaciones de los Estados Unidos puede convertir al mercado peruano en un mercado de excedentes para el azúcar que se retire del mercado norteamericano. En esta misma línea, la industria peruana viene expresando preocupación por la potencial entrada de endulzantes derivados del maíz que se producen en los Estados Unidos en el contexto de la alta protección de los sectores azucareros de ambos países. Al igual que en México, se plantea como un peligro para la industria azucarera nacional que la industria alimentaria (especialmente la de bebidas) pueda optar por reconvertirse e importar este tipo de insumos si es que se eliminan sus aranceles, desplazando a la producción nacional orientada a la industria (un 15% del destino). Así, en general, la industria azucarera peruana está en una situación de ambivalencia respecto al TLC, situación que refleja también un proceso de re-estructuración que aún es parcial y sobre el cual existen aún indefiniciones de política y de estrategias empresariales. Es por esto que la propuesta de negociación que parece tener la mayor acogida en la industria azucarera nacional es la de buscar una ampliación de la cuota de los Estados Unidos a cambio de eliminar la franja de precios o implementar un sistema de cuotas equivalente para las importaciones de azúcar y endulzantes de los Estados Unidos. Sea cual fuere el resultado final de la negociación, esta discusión plantea algunos de los posibles escenarios en la negociación en juego. En primer lugar, es necesario evaluar qué sucedería en un escenario de liberalización del comercio de azúcar entre ambos países, que se supone es el escenario típico de un tratado de libre comercio. En segundo lugar, se puede evaluar lo que ocurriría en caso la cuota de importaciones sea aumentada al Perú y se elimine la franja de precios. Ambos escenarios deben ser contrastados contra un tercer escenario, que es no cambiar reglas el tema azucarero, es decir, sacar al azúcar del acuerdo tal y como ha sucedido con Australia recientemente. Estos posibles escenarios y sus impactos en la industria azucarera nacional son considerados en la sección siguiente sobre modelos de comercio.

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IV. Evaluación de los resultados de modelos de comercio en el sector azucarero peruano En esta sección se analizan resultados de diversos modelos de comercio aplicados específicamente a predecir lo que ocurriría con los mercados mundiales de azúcar en distintos escenarios de liberalización general y parcial. Dentro de los modelos para analizar procesos de liberalización parcial nos concentraremos en el posible impacto de la firma de un TLC entre Perú y los Estados Unidos.

4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azúcar Este modelo ha sido desarrollado por el Center for Agricultural and Rural Development (CARD) de la Universidad de Iowa, y es aplicado explícitamente al azúcar (Elobeid y Beghin, 2004). Es un modelo de equilibrio parcial donde se toman en cuenta las distintas políticas azucareras de 29 países/regiones, entre ellos explícitamente el Perú. Este tipo de modelos se centran en los flujos netos de comercio entre todos los países y regiones del mundo y en ecuaciones que reflejan la capacidad de respuesta de estos flujos ante cambios en los precios de intercambio, cambios que son producidos por acuerdos comerciales u otro tipo de medidas de política en precios o cantidades (por ejemplo, cuotas, subsidios). En este caso, no se establecen restricciones en el uso de factores de producción al interior de los países ni interacciones entre mercados internos, y el mecanismo de equilibrio es de manera predominante el mercado internacional de cada producto así como las balanzas comerciales. La dimensión de estos modelos es mucho menor que la de los modelos de equilibrio general ya que no es necesario modelar flujos bilaterales ni interacción de mercados domésticos, y por ende son mucho más manejables para simular diversos escenarios posibles. Además, este tipo de modelos permite una mayor desagregación de los productos e introducir políticas específicas respectivas. En general, los modelos de equilibrio parcial son útiles para evaluar impactos en sectores que no tienen un gran peso en las economías respectivas, y en los que los efectos agregados no son prioritarios para el analista. Cabe señalar que este tipo de modelos no permite predecir cambios específicos en los patrones de comercio bilateral luego de un acuerdo de libre comercio en la medida que los flujos bilaterales no son modelados. Sólo se puede establecer los efectos agregados en los flujos comerciales de un país o región de interés, sin conocer explícitamente con precisión hacia qué países se exporta más o menos o desde cuáles se importa más o menos2. El modelo CARD solo considera azúcar cruda, y el azúcar refinada es convertida a azúcar cruda. Cada país tiene ecuaciones para el área cosechada, rendimientos, producción de azúcar de caña y 2 En algunos casos es posible predecir este tipo de flujos cuando el comercio del país en cuestión está concentrado con un grupo muy pequeño de países o incluso cuando el flujo comercial para el producto específico estaba dirigido solamente a los países del acuerdo de libre comercio.

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remolacha en la oferta y consumo per cápita y stocks finales en la demanda. El modelo se equilibra vía la igualdad entre oferta y demanda de azúcar en el mercado internacional y los mercados domésticos. Los precios domésticos están relacionados al precio internacional vía ecuaciones de transmisión que incluyen las políticas arancelarias y no arancelarias. En adición, políticas explícitas que alteran precios domésticos (subsidios, precios piso, etc.) se incluyen en las ecuaciones específicas de los países que las aplican. Un elemento interesante de este modelo es que se permite la sustitución de azúcar por otros cultivos al nivel de la oferta debido a cambios relativos. Esto, junto con establecer mecanismos de transmisión entre el mercado mundial y los mercados domésticos introduce elementos de equilibrio general en los impactos esperados. Los parámetros para el año base (2001/02) se calculan usando métodos econométricos en función a información tipo series de datos sobre el comportamiento de la producción, comercio y consumo de cada país. Con estos parámetros se proyecta el comportamiento de todo el sistema para un periodo de 10 años, y esta serie anual se convierte en el escenario base con el cual se comparan diversos escenarios. Dos escenarios son de importancia para el sector azucarero peruano. En primer lugar, se simula lo que ocurriría en un escenario de liberalización estrictamente comercial, es decir, que todos los países eliminen sus mecanismos de protección “de frontera”, que limitan el comercio, tipo aranceles y cuotas a la importación. En este caso no se considera la eliminación de subsidios internos a la producción utilizados por muchos de los países desarrollados. El segundo escenario importante es el de la completa liberalización comercial más la eliminación de los subsidios internos a la producción de azúcar en todo el mundo. Este segundo escenario correspondería a una liberalización total del comercio y la producción de azúcar en el mundo. En el Gráfico Nº 15 se presenta el impacto en el precio internacional del azúcar (FOB de azúcar cruda en mercados del Caribe) de los dos tipos de liberalización. En ambos casos el precio internacional del azúcar se incrementa sustancialmente, con un aumento más pronunciado en el primer año de la simulación y una estabilización a un nivel mayor al del precio base en años subsecuentes. Como se puede observar en el Gráfico Nº 15, en el primer escenario, el precio internacional de azúcar aumenta en 26.4% respecto al del escenario base, mientras que en el segundo escenario de liberalización total el precio aumenta en 47.7% respecto al escenario base. Estos resultados dan una idea del grado de distorsión en los mercados mundiales de azúcar debido a las diversas políticas proteccionistas de los países. Cabe señalar, como indican los autores, que los impactos estimados de modelos de equilibrio parcial tienden a ser superiores a los que se estiman con modelos de equilibrio general. Sin embargo, los resultados son bastante compatibles con otros estudios similares (Wohlgenant, 1999).

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Gráfico Nº 15

Proyección de Precio Mundial de Azúcar con Liberalización Comercial y Total

239

302

190

353

100

150

200

250

300

350

400

450

01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

US$

/Tm

Base

Liberalización comercial

Liberalización total

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004)

Estos resultados son importantes para evaluar la capacidad de la industria azucarera peruana para competir de manera efectiva en un escenario de creciente liberalización del comercio mundial. Un indicador clave de esta capacidad es el de comercio neto de azúcar. Aquellos países que logran permanecer o convertirse en exportadores netos de azúcar son más competitivos versus los países que se mantienen o convierten en importadores netos. Al respecto, el Gráfico Nº 16 presente lo que ocurriría con el Perú en ambos escenarios versus el año base.

Gráfico Nº 16

Perú: Balanza Comercial Azucarera Proyectada(Exportaciones menos Importaciones)

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

Mile

s de

Ton

elad

as

Base

Liberalización comercial

Liberalización total

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004) Como se puede ver, en el escenario base el Perú mantiene un perfil de importador neto en los primeros cinco años y luego un ligero superávit comercial en los años siguientes. En el escenario

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de liberalización sólo comercial, el Perú seguiría siendo un importador neto de azúcar e incluso esta tendencia se agudizaría en el periodo en cuestión. Es decir, en un esquema de liberalización sólo comercial a nivel mundial, el precio internacional de equilibrio es inferior al precio doméstico en autarquía y Perú importaría azúcar. En el tercer escenario de liberalización total, Perú se convertiría en un exportador neto de azúcar, con un superávit que llega a un máximo de unas 50 mil toneladas en el quinto año y una reducción paulatina de este excedente en los años siguientes. Lo que indican estos resultados es que bajo el comportamiento que ha tenido el sector azucarero peruano en los últimos años, tiene ciertas posibilidades de convertirse en un sector exportador en un contexto de libre comercio y eliminación de subsidios y ayudas internas. Esto estaría asociado a ventajas comparativas en la producción de caña de azúcar, las cuales se manifiestan sólo de manera parcial en modelos de este tipo que proyectan el comportamiento pasado hacia el futuro.

4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR Este modelo se define como de equilibrio general computable, en el cual se simulan patrones de producción, consumo y relaciones comerciales entre países y regiones. Dentro de cada país o región se modela la existencia de cuatro unidades básicas: consumidores, productores, gobierno y resto del mundo. Los consumidores tienen una función de demanda para cada bien de acuerdo a un sistema de preferencias, los productores una función de producción en base a factores de producción (trabajo, capital, tierra), mientras que el gobierno y el resto del mundo son unidades institucionales que recaudan tributos y generan intercambios comerciales con el país/región en cuestión, respectivamente. En este tipo de modelos se asume que cada país/región produce el conjunto de bienes (agregados) tanto para el mercado interno como para los mercados externos (otros países/regiones). Igualmente, se modelan los flujos comerciales bilaterales entre países/regiones, es decir, se tiene una ecuación para cada bien exportado/importado de un país/región a cada país/región que lo importa/exporta. Es decir, si se tienen N países/regiones y M bienes intercambiados, se tendrán N*M ecuaciones que reflejan todos los posibles flujos bilaterales. A su vez, cada país/región tiene una estructura arancelaria que afecta sus precios de importación/exportación y por ende los flujos comerciales con todos sus socios comerciales. El objetivo central de este tipo de modelos es simular impactos en los patrones de comercio y producción de todos los países/regiones ante cambios en la estructura arancelaria de ciertos países que participan en algún tipo de acuerdo comercial específico. En este caso, se pueden generar cambios en la asignación de factores al interior de los países, con lo cual se tiene un modelo en donde son posibles cambios en las estructuras productivas internas. El modelo de MINCETUR es estático, es decir, permite comparar dos equilibrios en el tiempo pero no se puede determinar la trayectoria entre ambos equilibrios. Esto implica que para el análisis de impactos de cambios en políticas comerciales (reducción de aranceles) básicamente se compara el resultado de equilibrio del modelo en un año base con el resultado de equilibrio luego de realizado el acuerdo comercial.

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El modelo asume rendimientos constantes a escala en la producción y competencia perfecta en consumidores y productores. Estos supuestos permiten encontrar soluciones únicas de equilibrio ante cambios en los precios relacionados con cambios en aranceles. Esto también implica que el mercado laboral siempre está en equilibrio de pleno empleo a un salario real específico. En el caso del modelo del MINCETUR se hicieron algunas adaptaciones al modelo básico GTAP. Por ejemplo, se fijó el salario real para la mano de obra no calificada para los países en desarrollo (como el Perú) de tal forma que se puede tener desempleo al salario real vigente. Un trato similar se dio a la acumulación de capital en donde se fijó la tasa de retorno al capital y se permiten ajustes en el stock de capital al interior de los países o regiones. El modelo GTAP utiliza como año base 1997, que es el año en donde se cuenta con la información consistente de flujos comerciales y niveles de tarifas para todos los países incluidos. Sin embargo, MINCETUR realizó algunos ajustes y actualizaciones que permiten acercar el año base a la situación actual en la medida que han ocurrido cambios y acuerdos del Perú con socios comerciales entre 1997 y 2004. Luego de estos cambios se simuló un nuevo “año base” que refleja mejor la situación actual y que es el punto de partida para evaluar cambios en políticas comerciales. Los modelos de equilibrio general son especialmente útiles para considerar no sólo los efectos directos, sino también los efectos indirectos y que se transmiten por la interconexión de todos los mercados de productos y factores al interior de los países/regiones (Westhoff et.al., 2004). Este tipo de modelos permite un acercamiento más certero a los principales impactos agregados de los acuerdos comerciales en variables claves como el empleo, la estructura productiva y de consumo y los patrones de intercambio con diversos socios comerciales. Este modelo ha sido diseñado para evaluar potenciales impactos de un tratado de libre comercio (TLC) entre Perú y los Estados Unidos. Cabe recordar, sin embargo, que el Perú ya viene gozando de preferencias arancelarias a partir del ATPDEA, el cual tuvo vigencia entre 1992 y el año 2001 y que fue finalmente extendido desde fines del año 2002 hasta el año 2006 incluyéndose en esta nueva versión algunos productos adicionales importantes, especialmente en el sector textil. Esta situación afecta la naturaleza del “año base” y la forma en que se evalúan los posibles impactos del TLC. En el Gráfico Nº 17, basado en la presentación del modelo GTAP del MINCETUR, se presenta las situaciones descritas.

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Gráfico Nº 17

La situación actual corresponde a la situación ATPDEA, donde ya se ha producido un efecto en la economía del Perú que en el gráfico se indica como (a). Luego son posibles dos escenarios. En el primero se firma el TLC y el Perú recibe el impacto adicional de (b) en el gráfico, mientras en el segundo no se firma el TLC y Perú vuelve a la situación pre-ATPDEA. Entonces, el TLC puede evaluarse de dos maneras. Primero, estimando solamente el impacto adicional (b) si se firma; o evaluando el impacto total (c) si se firma y por ende no se pierden los beneficios ATPDEA. Otra manera de plantear el efecto (c) es como las pérdidas de no firmar el TLC antes del año 2006. En teoría, un TLC entre ambos países supone una completa liberalización del comercio bilateral, que es el escenario donde se producirían las mayores ganancias agregadas. Sin embargo, como exploramos en la sección anterior, es poco probable que el resultado final de la negociación sea el de la total liberalización del comercio en algunos productos “sensibles” como el azúcar, con lo cual se abren otros potenciales escenarios de liberalización parcial o condicionada que es necesario tomar en cuenta. Así, en general se tiene un escenario de completa liberalización del comercio entre Perú y Estados Unidos donde se desmontan todos los esquemas de protección, y una serie de escenarios de liberalización parcial o condicionada para algunos productos específicos, como en este caso el azúcar. La simulación del impacto del TLC con los Estados Unidos usando el modelo tipo GTAP del MINCETUR arrojó un crecimiento adicional de 0.98% del PBI real por la firma del tratado, y una pérdida de 1.08% del PBI si es que no se firma el tratado y se pierden las preferencias del ATPDEA. En base a esto, el efecto agregado de firmar el TLC para el Perú es un crecimiento adicional de 2.18%, el efecto (c) en el Gráfico Nº 17, que también puede ser interpretado como lo que dejaría de crecer el Perú si es que no se firma el tratado. Como se puede ver, este es un efecto significativo sobre la economía peruana. Esta podría crecer un poco más de 2 puntos porcentuales adicionales en los próximos años si firma el TLC.

Pre-ATPDEA

ATPDEA

TLC

(c)

(a) (b)

Basado en PPT de GTAP.MINCETUR

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Es importante mencionar algunos efectos agregados del acuerdo comercial. Para esto nos centraremos en los efectos adicionales, tipo (b) en Gráfico Nº 17, en la medida que representan lo que sucedería respecto a la situación actual. El modelo estima un aumento de 0.75% en el bienestar agregado de la sociedad así como un aumento de 0.84% en el ingreso disponible per cápita. Las exportaciones aumentarían en 2.46% mientras que las importaciones en 2.16%. Habría un efecto negativo en la recaudación tributaria de -0.26% del PBI debido a la reducción arancelaria. El empleo agregado aumentaría en 0.94%, cifra muy cercana al aumento del producto. En cuanto a la estructura productiva, los impactos a raíz del TLC se presentan en el Gráfico Nº 18.

Gráfico Nº 18

Impacto % de TLC con USA en la Producción Sectorial del Perú

(Modelo tipo GTPA-MINCETUR)

2.41

2.08

1.49

1.15 1.13 1.08 1.01 0.96 0.88 0.860.74 0.72 0.68 0.61 0.58 0.51 0.48

0.340.16 0.16

-0.1 -0.16

-2.27-2.5

-1.5

-0.5

0.5

1.5

2.5

3.5

Text

iles

Min

ería

Con

fecc

ione

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Ser

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Otro

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Otro

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Otro

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Lana

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Fuente: MINCETUR. Presentación de resultados preliminares Como se puede observar, los sectores que tendrían el mayor impacto positivo serían los de textiles, minería, confecciones, servicios y otros alimentos. De otro lado, los sectores que tendrían caídas de producción son el de cereales, lana, seda y algodón y maquinaria y equipo. En el caso del azúcar, el modelo proyecta un aumento moderado de 0.48% de crecimiento del producto sectorial por efecto del TLC. Este gráfico nos ofrece ciertas pistas sobre la competitividad relativa de los diversos sectores productivos de la economía peruana con respecto a una liberalización del comercio con los Estados Unidos. Se puede observar que el Perú tiene claras ventajas en el sector textil y minero, así como en ciertos productos agropecuarios de exportación. De otro lado, tiene desventajas en la producción de cereales, algodón y maquinaria y equipos. La industria azucarera su ubicaría como un sector dentro del rango de los menos competitivos. 7

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Sin embargo, el sector de azúcar tuvo un tratamiento especial en el modelo GTAP del MINCETUR, ya que se asumió que el Perú mantendría su cuota de acceso al mercado estadounidense luego de firmado el TLC y por ende no se produciría realmente una liberalización del comercio azucarero con los Estados Unidos. Este sería un escenario de liberalización parcial para este sector. Pero en este caso sí se asumió que el Perú eliminaría sus aranceles a la importación de azúcar desde los Estados Unidos. Esto lleva a un aumento en las importaciones de azúcar desde este país en el orden del 72% aunque con una base muy baja de importaciones inicial, sustituyendo las importaciones de azúcar de otros países/regiones como Mercosur (-5.4%), Unión Europea (-5.56%) y otros regiones del mundo (-4.7%). En total, las importaciones de azúcar del Perú aumentan en 1.95%, mientras que las exportaciones caen en 1.10% debido básicamente a una caída de precios ya que el volumen exportado sigue siendo el de la cuota. Con esto se puede afirmar que el mantenimiento de la cuota de azúcar para el Perú a cambio de la reducción de aranceles a la importación lleva básicamente a un desvío de comercio a favor de los Estados Unidos. El moderado crecimiento de la industria azucarera nacional (0.48%) se sustentaría básicamente en el mercado interno ya que las exportaciones seguirían fijadas en la cuota estadounidense. Ya que los aranceles de azúcar del Perú se eliminan solamente para los Estados Unidos, habría cambios muy pequeños en los patrones de comercio de azúcar y una desviación de comercio generada por el TLC. A este nivel preliminar de trabajo con el modelo GTAP del MINCETUR no se puede profundizar en otros tipos de escenarios específicos para el azúcar. Bajo los supuestos con que fue simulado el TLC en este modelo para el caso del azúcar no se tienen impactos significativos en este sector, observándose que una reducción unilateral de aranceles por parte del Perú (a cambio de mantener su cuota) lleva básicamente a una desviación de comercio y probablemente una pérdida neta de bienestar debido a esto (menos recaudación sin necesariamente menores precios para los consumidores). Para poder profundizar en la situación específica del azúcar se incluyó como insumo para este estudio la simulación por parte de un consultor de un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de comercio (Olingen, 2004). En lo que sigue se describe con cierto detalle los supuestos y lógica de este modelo y se presentan sus principales resultados para el sector azucarero peruano.

4.3. El modelo PERL-VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el sector azúcar del Perú El modelo VORSIM (Olingen, 2004) es también de equilibrio parcial y modela efectos para azúcar rubia y blanca. A diferencia de los modelos de equilibrio general o del modelo CARD descrito anteriormente, en este caso no se establecen ecuaciones de oferta y demanda de azúcar para cada país/región sino ecuaciones de flujos netos de comercio para cada uno de ellos. Sin embargo, este modelo sí considera un sector interno de oferta y demanda de azúcar cruda y refinada sólo para el Perú.

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Otra diferencia con el modelo CARD es que en este caso el modelo considera todos los 60 productos/sectores agregados para cada país/región. Esto lleva a que el principal mecanismo de equilibrio en este modelo sean las balanzas de pagos totales de los países y sus tipos de cambio. En este sentido, este modelo recoge algunos elementos importantes de efectos indirectos agregados de los modelos de equilibrio general. De otro lado, en este modelo no se utilizan estimaciones econométricas para proyectar el comportamiento de los productos/sectores por país/región sino que se calibra un año base en el cual se tiene información sobre flujos de comercio y niveles de protección arancelaria y no arancelaria para todos los productos/sectores y países/regiones considerados. En este caso se utilizó el año 2002 como año base, sobre el cual se calibraron las ecuaciones de comercio neto y balanzas de pago, con precios fijados como numerarios. Este tipo de modelos permite establecer básicamente los potenciales impactos de cambios en políticas de comercio de los países, entre ellas acuerdos comerciales específicos. A diferencia de CARD, no se puede estimar un escenario en donde se eliminen subsidios y cambien políticas internas de ayuda, pero si escenarios de liberalización comercial donde se erradican completamente las barreras arancelarias y no arancelarias (arancelizables) al comercio. En adición, este tipo de modelo permite evaluar los impactos en flujos netos de comercio de acuerdos de libre comercio entre países específicos como Perú y los Estados Unidos. Una especificación que se planteó a este modelo para el caso particular del sector azucarero peruano fue el de descomponer la oferta en tres grupos identificados previamente como los Grupos A, B y C en la Sección I. Estos distintos grupos de productores tienen distintas capacidad de respuesta frente a los posibles cambios desencadenados por el TLC con Estados Unidos o la posible liberalización del comercio mundial. Es por esto de interés evaluar impactos diferenciados en estos grupos de productores. En cuanto a los posibles resultados de la negociación en el caso específico del azúcar, se plantearon dos posibilidades: (i) una liberalización bilateral del comercio de azúcar entre ambos países, similar a lo que lograría México en el año 2008; (ii) un aumento en la cuota peruana de acceso al mercado azucarero estadounidense similar al que estarían logrando los países centroamericanos de aprobarse el CAFTA tal y como está redactado actualmente. En ambos casos el Perú elimina sus aranceles para las importaciones de azúcar de los Estados Unidos. Los resultados para el primer escenario de TLC con eliminación completa de aranceles de azúcar para ambos países se presentan en el Cuadro Nº 3.

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Cuadro Nº 3: Escenario TLC Perú-EEUU con eliminación de aranceles (Miles de US$ de año base)

Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado MercadoDoméstico Exportación Doméstico Exportación Doméstico Exportación

RubiaA 107,490 8,177 107,063 10,437 -0.40 27.64B 42,436 3,228 42,061 4,107 -0.88 27.23C 89,491 6,808 88,126 8,614 -1.53 26.53

BlancaA 87,393 86,167 -1.40B 40,434 39,821 -1.52C 489 474 -3.07

TotalA 194,883 8,177 193,230 10,437 -0.85 27.64B 82,870 3,228 81,882 4,107 -1.19 27.23C 89,980 6,808 88,600 8,614 -1.53 26.53

TOTAL 367,733 18,213 363,712 23,158 -1.09 27.15

AÑO BASE TLC Cambios %

Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004) En un contexto de liberalización del comercio de azúcar entre ambos países se observan impactos bastante reducidos para el Perú. Las exportaciones totales de azúcar (en valor) aumentan en 27.15%, mientras que el valor de la producción nacional orientada al mercado interno se reduce en -1.09%. El valor de la producción nacional de azúcar se mantiene prácticamente sin alteraciones. Por sectores productores de azúcar se observa que los Grupos A y B tienen un mejor desempeño que el Grupo C con mayor expansión de las exportaciones y menores caídas en el abastecimiento del mercado interno. De otro lado, las importaciones--especialmente de azúcar blanca--aumentan, ver Cuadro Nº 4, y la balanza comercial azucarera cae de US$ 15.3 millones a sólo US$ 3.2 millones. Presumiblemente esta mayor importación de azúcar blanca provendría de los Estados Unidos, que podría ingresar al mercado peruano sin pagar aranceles mientras el resto del mundo debe hacerlo. Así la reducción en la balanza comercial azucarera del Perú se genera pese a que hay un aumento en la balanza comercial del azúcar rubia, debido al crecimiento de las importaciones de azúcar blanca potencialmente desde los Estados Unidos.

Cuadro Nº 4: Escenario TLL

Consumo y Balanza Azucarera (Miles de US$ de Año Base)

Doméstico Importaciones Doméstico ImportacionesRubia 239,417 5 237,250 36Blanca 128,316 2,866 126,462 19,867

Export Netas Export NetasRubia 18,208 23,122Blanca -2,866 -19,867TOTAL 15,342 3,255

AÑO BASE TLC

Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

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La lógica del resultado es la siguiente. Un acuerdo que liberalice el comercio de azúcar entre ambos países equivale a que el Perú pueda exportar azúcar rubia a los Estados Unidos al precio doméstico de ese país y viceversa (cabe señalar que en este modelo Perú no puede exportar azúcar blanca a Estados Unidos porque no lo hizo en el año base, pero Estados Unidos sí exportó una cantidad pequeña al Perú). Como ambos países mantienen su nivel de protección con el resto del mundo, habrá un aumento en las exportaciones del país más competitivo en azúcar de acuerdo al diferencial entre el precio de importación para el resto del mundo y el precio interno del país más competitivo (export premium). En este caso, este diferencial es muy pequeño a favor del Perú para el azúcar rubia y lo contrario para el azúcar blanca de los Estados Unidos y por ende se producen aumentos moderados en las exportaciones de azúcar rubia de Perú a los Estados Unidos y de exportaciones de azúcar blanca desde los Estados Unidos al Perú. Los impactos en el excedente al productor se presentan en el Cuadro Nº 5.

Cuadro Nº 5: Impactos del TLC en el excedente al productor

(Miles de US$ de Año Base) Mercado Mercado

Doméstico ExportaciónRubia

A 364 2693 3057 2.6%B -35 1050 1015 2.2%C -573 2167 1594 1.7%

Blanca 0A -976 -976 -1.1%B -492 -492 -1.2%C -13 -13 -2.7%

TOTALA -612 2693 2081 0.5%B -527 1050 523 0.3%C -586 2167 1581 0.9%

TOTAL -1725 5910 4185 1.1%

TOTAL Cambio %


El impacto agregado en los excedentes de los productores es de 1.1%. En este caso, el Grupo C que tiene menor impacto en el excedente al productor en azúcar rubia, pero tiene el mayor impacto relativo agregado por el hecho de producir muy poca azúcar blanca, que es la que más se reduce en valor en el mercado doméstico. En cuando al excedente al consumidor en el Perú, el TLC generaría un aumento en el excedente al consumidor estimado en US$ 5.8 millones, debido básicamente el menor precio del azúcar blanca importada desde los Estados Unidos. Sin embargo, esta ganancia en el excedente el consumidor se genera por una desviación de comercio en el azúcar blanca en donde Estados Unidos puede exportar este tipo de azúcar desplazando a otros países. Esto genera una pérdida en la recaudación aduanera del Perú que necesariamente reducirá los impactos agregados en el excedente al consumidor si se asume que estos recursos se convierten en servicios públicos para los consumidores.

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Con respecto al segundo escenario en el cual Estados Unidos triplica la cuota de acceso del Perú a su mercado y el Perú elimina sus aranceles para las importaciones de azúcar de los Estados Unidos, los resultados en términos de producción y exportaciones se presentan en el Cuadro Nº 6.

Cuadro Nº 6: Escenario TLC con Triplicación de cuota (Miles de US$ del Año Base)

Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado MercadoDoméstico Exportación Doméstico Exportación Doméstico Exportación

RubiaA 107,490 8,177 101,382 24,141 -5.68 195.23B 42,436 3,228 38,670 9,311 -8.87 188.44C 89,491 6,808 77,911 18,850 -12.94 176.88

BlancaA 87,393 82,623 -5.46B 40,434 37,366 -7.59C 489 407 -16.77

TotalA 194,883 8,177 184,005 24,141 -5.58 195.23B 82,870 3,228 76,036 9,311 -8.25 188.44C 89,980 6,808 78,318 18,850 -12.96 176.88

TOTAL 367,733 18,213 338,359 52,302 -7.99 187.17

Triple Cuota Cambios %AÑO BASE

Fuente: Estimación propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004) Como es de esperar las exportaciones de azúcar del Perú casi se triplican, con una caída equivalente en la producción para el mercado doméstico. Otra vez su puede observar que el comportamiento en azúcar rubia de los Grupos A y B es superior al del Grupo C al ganar más espacio en las exportaciones y perder menos terreno en el mercado doméstico. En cuanto al consumo y la balanza azucarera, los resultados se presentan a continuación.

Cuadro Nº 7: Escenario TLC con triple cuota

Consumo y Balanza Azucarera (Miles de US$ de Año Base)

Doméstico Importaciones Doméstico ImportacionesRubia 239,417 5 217,963 44Blanca 128,316 2,866 120,396 22,225

Export Netas Export NetasRubia 18,208 52,258Blanca -2,866 -22,225TOTAL 15,342 30,033

AÑO BASE Triple Cuota


Se observa que las exportaciones netas de azúcar del Perú se duplican, ya que aunque aumentan las exportaciones de azúcar rubia a los Estados Unidos, también aumentan las importaciones de azúcar blanca desde los Estados Unidos al Perú. La lógica de estos resultados es similar a la del escenario de liberalización bilateral del comercio azucarero entre ambos países. Perú exportará más azúcar rubia a los Estados Unidos en la cual

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tiene ventaja competitiva y posibilidad de aprovechar el diferencial de precios (export premium), pero por otro lado importará más azúcar blanca debido a su menor competitividad relativa. Con respecto al excedente al productor, en este caso el impacto es mucho mayor que en el escenario anterior (7.7% de aumento, ver Cuadro Nº 8). En este caso el Grupo B tiene el menor cambio relativo en excedente al productor debido a que produce menos azúcar blanca por las mayores importaciones.

Cuadro Nº 8: Impactos de TLC con triple cuota en el excedente al productor (Miles de US$ de Año Base)

Mercado MercadoDoméstico Exportación

RubiaA 2163 16298 18461 16.0%B -410 6217 5807 12.7%C -4259 12330 8071 8.4%

BlancaA -1107 -1107 -1.3%B -1302 -1302 -3.2%C -57 -57 -11.7%

TOTALA 1056 16298 17354 4.5%B -1712 6217 4505 2.7%C -4316 12330 8014 4.5%

TOTAL -4972 34845 29873 7.7%

TOTAL Cambio %


Finalmente, el excedente al consumidor también aumenta en este escenario en US$ 4.7 millones (1.3%), aunque como se señaló anteriormente gran parte de estas ganancias se pierden por el lado de la menor recaudación aduanera.

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V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional

5.1. El panorama general Como se ha podido establecer en la sección anterior, la industria azucarera peruana mantiene actualmente un estatus ambivalente respecto a su vocación exportadora o dedicación exclusiva al mercado doméstico. En las distintas simulaciones evaluadas se ha podido observar que se requeriría un incremento sustancial en los precios de exportación (ya sea de libre comercio o por acuerdos comerciales como el TLC con Estados Unidos) para que la industria nacional se convierta en exportadora neta de azúcar. Esto refleja básicamente el comportamiento que se ha venido observando en los últimos años, donde prácticamente todo el crecimiento productivo ha estado concentrado en el mercado interno y se ha prestado escasa atención al mercado externo. Sin embargo, cabe preguntarse por la sostenibilidad de una estrategia orientada básicamente al mercado interno en un contexto donde vienen ocurriendo los siguientes fenómenos:

• En los últimos años la industria nacional parece haber cubierto ya plenamente el mercado doméstico y se espera que en los siguientes años la oferta interna siga aumentando más allá de la demanda por decisiones ya tomadas de siembras por parte de algunas de las empresas (especialmente del Grupo A3). Esto tenderá a ejercer presión a la baja en los precios domésticos.

• Aunque los mercados internacionales de azúcar mantengan un alto nivel de distorsión en

los próximos años la tendencia es hacia una mayor liberalización, especialmente vía la reducción arancelaria y por diversos acuerdos comerciales y cumplimiento de compromisos previos de los países importadores (NAFTA, compromisos de la Unión Europea). Este contexto permite prever que la industria azucarera nacional difícilmente podrá exportar azúcar por fuera del sistema de cuotas estadounidense que le impone un límite muy preciso (actualmente 45,000 toneladas, un 5% de la producción interna).

• En el año 2006 se deben eliminar los aranceles al azúcar entre todos los países de la

Comunidad Andina de Naciones (CAN). En este contexto, la industria peruana se puede ver seriamente afectada por la mayor competitividad de la industria azucarera colombiana.

• Es probable que en los próximos años aumente la presión de la industria nacional

consumidora de azúcar y endulzantes (bebidas, golosinas) hacia sustituir el azúcar por endulzantes de maíz importados. Esta opción se hace más probable cuando otros países andinos entran al mercado peruano con productos de estas industrias libre de aranceles pero niveles menores de protección a su azúcar interna.

Como se vio, los escenarios posibles de la negociación del TLC con los Estados Unidos no cambiaría sustancialmente estos procesos aunque dependiendo de los resultados de la 3 Actualmente hay una expansión estimada de 20 a 30 mil has en las empresas del Grupo A.

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negociación sí se pueden acelerar o frenar moderadamente. Lo cierto es que en los próximos años la industria azucarera y las políticas internas deberán definir un objetivo más claro respecto a su orientación respecto a los mercados mundiales. Las consideraciones expuestas indican que la orientación actual es limitada y es necesario plantearse como un objetivo básico el poder convertir a la industria azucarera nacional en exportadora neta de azúcar por lo menos a los precios de exportación que ocurrirían en un escenario de libre comercio y eliminación de distorsiones en los mercados mundiales. Como se pudo comprobar en el modelo CARD evaluado en la Sección IV, un tope de aumento de este precio es de aproximadamente 50% respecto al precio internacional. Si consideramos que el nivel de protección actual del azúcar peruano es cercano al 120% respecto al precio internacional al incluirse la franja de precios, se puede establecer que existe una brecha significativa que cubrir con aumentos competitivos de productividad. Al respecto, cabe señalar que Perú es un país con claras ventajas comparativas en la producción de caña de azúcar debido a factores climáticos. En la costa peruana es posible producir caña de azúcar durante los 12 meses del año, situación que incrementa sustancialmente los rendimientos anuales de la caña de azúcar en comparación con otros países (Gráfico Nº 19)

Gráfico Nº 19 Rendimientos mundiales de caña de azúcar

Año 2003

0

20

40

60

80

100

120

140t / ha

Fuente: BCR; Elaboración: GRADE En los que sigue de esta sección discutimos algunos temas relevantes para lograr aumentos sostenibles en la competitividad de la industria azucarera nacional de tal forma que pueda asumir el reto del complejo contexto internacional.

5.2. El proceso de re-estructuración empresarial Quizás el elemento más importante para mejorar las posibilidades de competitividad de la industria azucarera nacional es el de la re-estructuración empresarial de las empresas en crisis. Este

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problema afecta de manera particular al Grupo C4 de empresas, que habiendo cambiado su modelo empresarial no ha logrado hasta la fecha atraer inversionistas privados por diversos problemas internos y externos. En las simulaciones del modelo VORSIM se pudo observar que el Grupo C tiene mayores problemas para generar una oferta exportable en los diversos escenarios. Dada la importancia productiva de este Grupo, lo que ocurra con él es crucial para el desarrollo futuro de la industria. La urgente necesidad de inversión para este sector es ilustrada en el Gráfico Nº 20, con cifras tomadas de un estudio previo realizado por Grade (Grade, 1997). En este caso se considera solamente la inversión necesaria en los campos azucareros para llegar al promedio de rendimientos históricos de las empresas de estos sectores. Se requieren unos US$ 30 millones de inversión en los primeros cinco años para colocar las tierras de estas empresas en situación competitiva similar a la del Grupo A.

Gráfico Nº 20 Inversiones en campo necesarias para Grupo C

90.3

176.7

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Año1 Año 2 Año3 Año4 Año5 Año6 Año7

Mile

s de

US$

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

160.0

180.0

200.0

Ren

dim

ient

o de

Cañ

a (T

m/h

a)

Inversión

Rendimientos

Fuente: sobe la base de estimaciones en Grade (1997)

Esto sin contar las inversiones necesarias en equipo de molienda. En el caso de este Grupo C, se estima que los equipos actuales deben ser totalmente renovados, con una inversión necesaria que no bajaría de los US$ 50 millones. Así, las inversiones totales requeridas para lograr mejorar la competitividad azucarera de este segmento son bastante significativas y debe ser encarada a la brevedad posible. En una proyección del posible impacto de la entrada del capital privado adicional necesario para la hacer competitiva a la industria azucarera nacional realizada por el Ministerio de Agricultura se tienen los resultados del Gráfico Nº 21. Como se puede ver, el Perú podría llegar a producir un 60% más de azúcar que los niveles actuales, con un potencial importante de exportación.

4 En este Grupo se encuentran Casagrande, Tumán, Cayaltí, y Pomalca, ubicadas en los departamentos de La Libertad y Lambayeque.

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Gráfico Nº 21 Fuente: Ministerio de Agricultura En este tema de continuar con la re-estructuración empresarial azucarera no se han observado avances significativos en las políticas públicas a nivel nacional y regional en el país. Las empresas del Grupo C siguen teniendo un régimen de protección especial mediante normas del Congreso y no se viene consiguiendo generar estabilidad y confianza para que inversionistas privados puedan reconvertir este Grupo en la misma línea que lo ocurrió con el Grupo A en los últimos cinco años. En adición a las normas de protección específicas, uno de los efectos perversos del actual alto nivel de protección del mercado doméstico peruano de azúcar es que se hace más difícil esta reconversión.

5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol Este es un tema que la industria nacional de azúcar viene planteando con mucho ímpetu. En un documento estratégico del Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA), se señala:

“Una alternativa es la producción de etanol, que en el 2002 tuvo una demanda (mundial) de aproximadamente 40 billones de litros, como combustible y aditivo de la gasolina, principalmente en los Estados Unidos, los países de UE y Asia. En el mercado interno, la reducción gradual del plomo en la gasolina se hará efectiva a partir de julio del presente año y su eliminación total en diciembre del 2004. Por esto, la demanda potencial de etanol a nivel nacional, tanto para su uso como aditivo del 10% en la gasolina, se estima en 162,000 m3/año.” (pp 89)

Se considera que la caña para etanol no requiere mucha fertilización y existe un mercado de combustible en el cual se podría cubrir hasta el 10% del mercado. La industria estima que en muy poco plazo y con inversiones no muy costosas (ya producen alcohol etílico) pueden empezar a producir etanol. Sin embargo, esta opción viene enfrentando algunos problemas. En primer lugar, existe un problema normativo con la reglamentación de la Ley de Biocombustibles que regula el uso del

0 200 400 600 800

1000 1200 1400 1600 1800

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 20092011 2013 2015

Prod. con inversión privada

Prod. sin inversión privada

0 200 400 600 800

1000 1200 1400 1600 1800 Prod. con inversión privada

Prod. sin inversión privada

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etanol. Pese a que se creó una comisión encargada de hacer este reglamento, la industria considera que no se ha conseguido generar una norma adecuada. El otro problema, quizás más serio, es el tratamiento del etanol en el recientemente firmado acuerdo con MERCOSUR en donde Brasil es un productor muy eficiente de etanol que podría fácilmente tomar el mercado nacional. Cabe señalar que Brasil tiene ventajas tributarias y cambiarias así como ayudas estatales para la producción de etanol.

5.4. Estancamiento tecnológico en campo La expansión de la producción peruana de caña de azúcar en los últimos años se ha concentrado casi exclusivamente en el incremento de las áreas cosechadas. Los rendimientos no han tenido aumentos muy significativos (ver Gráfico Nº 2). Detrás de esto se encuentra un relativo estancamiento tecnológico en la producción de caña de azúcar, el cual se viene observando en la última década. Según el documento estratégico del INIA ya citado (INIA, 2003):

Entre los principales problemas tecnológicos que limitan el nivel competitivo de la industria azucarera nacional está el uso de variedades que datan de la década de 1930, tales como H32-8560, H37-1933 y PCG12-745, que ocupan más del 90% del área sembrada actualmente. Asimismo, las prácticas agrícolas que se utilizan en nuestro medio datan de la década de 1970 y son aplicadas en forma ineficiente e inoportuna (…). Por otro lado, no se dispone de variedades adaptadas a condiciones de selva y su respectivo manejo técnico para la producción de etanol”. (pp 89-90)

El problema tecnológico con la caña de azúcar es complicado de enfrentar, y según la misma fuente del INIA, se toman unos cinco a ocho años para poder generar nuevas variedades adaptables a las condiciones específicas del suelo peruano. Esto indica que es fundamental un programa más agresivo de investigación y adaptación sobre variedades alternativas de caña, especialmente para lograr cañas de menor periodo de maduración para la obtención de sacarosa.

5.5. Otros problemas El sector azucarero nacional enfrenta un conjunto de problemas comunes con el resto de sectores productivos de la agricultura y la propia industria. En el ámbito del sector agrario, son particularmente importantes los problemas relacionados con la sanidad y el manejo del agua. En el primer caso, se ha detectado el ingreso de una nueva plaga (denominada vulgarmente el carbón, es un hongo) que viene afectando la productividad de algunas zonas de la costa norte. En este caso, se requiere coordinar urgentemente un programa de control y erradicación de este problema con el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA). En el caso del agua, el sector azucarero viene siendo severamente afectado por la sequía de los últimos dos años en la costa norte, especialmente en Lambayeque. Pese a que la actual

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legislación de aguas otorga un cierto nivel de protección al acceso de agua del sector azucarero, en la práctica la conformación de las Juntas de Usuarios en base al criterio de “un usuario un voto” viene afectando el acceso al agua de este sector. Igualmente, la falta de recursos y de un marco normativo que incentivo la inversión en riego subterráneo ha llevado a que la mayor parte de las empresas azucareras a abandonar pozos que permitirían enfrentar de manera más integral la actual falta de agua. Otros dos problemas que son frecuentemente mencionados por los funcionarios del sector azucarero es el tributario y el de la comercialización. En el tema tributario, uno de los problemas más importantes es que la falta de liquidez y serios problemas de financiamiento del Grupo C ha venido significando que tenga que utilizar al sector informal para realizar sus operaciones, distorsionando el mercado y generando una competencia desleal con los otros Grupos que operan dentro de las reglas formales. Esta distorsión viene afectando al conjunto de la industria. El problema de la informalidad y la crisis de una parte importante de las empresas también se ven reflejados en el sistema de comercialización. El grueso del azúcar rubia de los Grupos B y C se comercializa a través del Mercado de Santa Anita en Lima, en el cual un grupo reducido de comerciantes han adquirido gran poder de negociación por su capacidad de compra. En este caso, se observa que el sector comercial está en capacidad de generar márgenes extraordinarios que terminan por aumentar los precios al consumidor y reducir la demanda interna. En este aspecto, se requiere generar normas que aumenten la competencia en el sector comercial del azúcar.

5.6. Algunas recomendaciones de política La situación actual de la industria azucarera nacional requiere de la formulación de una política específica para este importante sector. Algunos elementos a considerar en esta política:

• Es preciso definir un perfil de sector exportador de azúcar en función de las ventajas comparativas que poseen los valles costeños peruanos y en un contexto de creciente liberalización mundial de este mercado;

• Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuración empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversión privada requerida que oscila entre US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 años. Se debe buscar una solución definitiva para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer socios inversionistas, en coordinación con los Gobiernos Regionales.

• Es necesario establecer como política estatal la necesidad de desarrollar un mercado

interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y sostener una escala mayor de producción y mayor competitividad internacional. Esto requiere aprobar las normas necesarias y encarar la posible competencia de Brasil.

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• Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovación tecnológica orientado a generar variedades de menor periodo de maduración, en una línea similar a la desarrollada en Colombia,

• Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al agua; esto

pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, así como por una nueva ley de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologías ahorradoras de agua y el mayor uso del agua subterránea;

• El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el sector

azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de comercialización, con acumulación de poder de mercado de algunos pocos comerciantes mayoristas. Se deben implementar medidas para eliminar la informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial azucarero.

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VI. Conclusiones En el presente estudio se ha evaluado la situación de la industria azucarera peruana en el contexto de la posible firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos y tomando en cuenta las tendencias en el escenario internacional. La situación actual de la industria azucarera nacional es de una cierta ambivalencia respecto a su vocación exportadora o de uso exclusivo del mercado interno. Esta industria ha pasado por un proceso de re-estructuración parcial en los últimos años, con resultados heterogéneos en la capacidad productiva y empresarial de los ingenios. En adición, un aumento importante en la protección arancelaria vía la franja de precios ha tendido a aislar a la producción nacional de la competencia internacional. En el caso de los Estados Unidos, existe un programa azucarero basado en dos instrumentos complementarios: el sistema de cuotas a la importación y el sistema de precios mínimos. Este esquema ha permitido que en los últimos veinte años Estados Unidos pase de importar un 45% de su consumo interno a sólo un 15%. En este lapso se ha producido un fuerte incremento de la producción de endulzantes de maíz (fructuosa) principal insumo sustituto del azúcar en el consumo industrial. Así ambos países, Perú y Estados Unidos, tienen políticas de protección a sus sectores azucareros basados en barreras arancelarias y cuotas a las importaciones. En las negociaciones previas de los Estados Unidos del NAFTA con México y CAFTA con los países centroamericanos se ha podido observar que no han ocurrido mayores cambios al sistema de cuotas y precios mínimos internos en el corto plazo. Sin embargo, en el caso de NAFTA, se acordó una liberalización bilateral completa del sector azucarero para el año 2008, mientras que en el caso de CAFTA Estados Unidos amplió de manera muy moderada la cuota de importación de estos países sin alterar de manera significativa su sistema de cuotas. En función de estos resultados es que se plantean los posibles escenarios de la negociación del Perú con Estados Unidos en el tema del azúcar. Se procedió a evaluar tres modelos de comercio mundial y de comercio de azúcar para establecer la situación competitiva del Perú. En el caso del modelo de equilibrio parcial CARD, se determinó que en un escenario de eliminación total de los aranceles y protecciones comerciales de frontera, el Perú seguiría siendo un país importador neto de azúcar de acuerdo a su comportamiento previo. Sin embargo, si se eliminan también los subsidios y ayudas internas, el Perú se convertiría en exportador neto de azúcar, aunque con magnitudes relativamente pequeñas. Esto estaría indicando que el Perú tiene ciertas ventajas comparativas en la producción de azúcar, las cuales aún no son suficientes para generar un perfil de país exportador neto. De otro lado, en los modelos de equilibrio general y parcial orientados a evaluar específicamente el impacto de la firma del TLC con Estados Unidos, se encontró también que el Perú tiene una ventaja moderada para la exportación de azúcar rubia a los Estados Unidos pero potencialmente con desventajas en el caso del azúcar blanca bajo el actual esquema de alta protección vía franja de precios.

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Estas simulaciones son compatibles con la actual situación ambivalente de la industria azucarera peruana respecto a los potenciales acuerdos comerciales, donde no llega a definirse una estrategia de país como exportador o importador neto de azúcar. Sin embargo, una serie de consideraciones específicas aconsejan que se asuma una estrategia de país exportador neto de azúcar en vista de que el mercado doméstico ya viene siendo cubierto y potencialmente se produciría una sobreoferta con crecientes presiones para reducir los altos niveles de protección debido a compromisos en la comunidad andina y la situación de la industria y los consumidores nacionales. En vista de esto, es recomendable que se inicien políticas más agresivas para elevar la competitividad de la industria azucarera nacional identificándose algunos frentes claves para una política azucarera: (i) profundizar la re-estructuración empresarial azucarera para inyectar inversión privada; (ii) desarrollar una estrategia para la creación de un mercado de etanol; (iii) revertir la situación de estancamiento tecnológico vía políticas de innovación tecnológica hacia variedades de caña de menor periodo de maduración; (iv) enfrentar el problemas sanitario y de incentivos para el acceso al agua; (v) reducir la alta informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial del azúcar.

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