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La política de inmigración en la Unión Europea. Del programa de La Haya (2005-

2009) al nuevo programa de Estocolmo (2010 – 2014).

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad

Autónoma de Barcelona.

Texto publicado en el blog. http://bit.ly/mjkbDm 13 de diciembre de 2009.

1. El Tratado de Lisboa.

Si hubiera alguna duda de que la política comunitaria apuesta por una inmigración muy

controlada y en modo alguno de puertas abiertas, tenemos el Tratado de Lisboa, suscrito

por todos los Jefes de Estado y de Gobierno el día 14 de diciembre de 2.007, que

incorpora una nueva redacción de los artículos 62 a 64 del Tratado de la Unión Europea,

dedicados a las políticas de inmigración y asilo, y que después de múltiples

complicaciones, tanto de índole política como jurídica, ha entrado en vigor el pasado 1

de diciembre. El Instrumento de ratificación del Tratado por parte de España ha sido

publicado en el BOE del día 27 de noviembre, con la referencia obligada a la misma

fecha de entrada en vigor.

El nuevo Tratado destaca en su artículo 2 C) que las competencias compartidas entre la

Unión y los Estados miembros se aplicarán, entre otros, en el ámbito del “espacio de

libertad, seguridad y justicia”; también deseo resaltar su nuevo artículo 5 ter, que

dispone que en la definición y ejecución de sus políticas y acciones “la Unión tratará de

luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o

convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual”.

Si bien es cierto que el nuevo artículo 62 dispone en su apartado 1 que la Unión

desarrollará una política que tendrá por objetivo “a) garantizar la ausencia total de

controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras

interiores; b) garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de

las fronteras exteriores; c) instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de

las fronteras exteriores”, su apartado 4 expone con claridad meridiana que “el presente

artículo no afectará a la competencia de los Estados miembros respecto de la

delimitación geográfica de sus fronteras”.

Por otra parte, el nuevo e importante artículo 63 bis, dispone que la Unión desarrollará

una política común de inmigración “destinada a garantizar, en todo momento, una

gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros

países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la

inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”, y

que la UE “podrá celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión, en sus países

de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que

hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el

territorio de uno de los Estados miembros”. Igualmente, el nuevo Tratado prevé

actuaciones coordinadas del Parlamento Europeo y del Consejo para propiciar la

integración de ciudadanos de terceros países residentes legalmente en territorio

comunitario, si bien esas medidas deberán llevarse a cabo “con exclusión de toda

armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”, y

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deja bien claro que todo lo dispuesto en los restantes apartados del artículo no afectará,

según reza el número 5, “al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de

admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países

con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia”. Es importante

destacara en este punto que el nuevo Tratado posibilita que la regulación de las

cuestiones relativas la inmigración legal, que anteriormente debían ser objeto de

adopción por unanimidad en el Consejo Europeo, y después del trámite de consulta del

Parlamento, pasarán a partir del 1 de diciembre a tramitarse por la vía de la adopción de

decisiones a través del procedimiento legislativo ordinario por mayoría cualificada y

con poderes colegislativos del Parlamento.

Decir que la política europea tiene un impacto indudable sobre la española y la catalán

es algo que no requiere de mucha justificación, tanto por las obligaciones jurídicas que

impone nuestra pertenencia a la UE, como por la evidencia de que la política de

inmigración tiene cada vez más un rostro o vertiente internacional, aún cuando se

respeten las reglas nacionales sobre fijación del número de personas que pueden acceder

al país, o las propiamente comunitarias como el principio de “preferencia comunitaria

para el empleo” que otorga prioridad frente a los ciudadanos de terceros Estados.

2. Las políticas comunitarias coordinadas e integradas en materia de inmigración.

Gran parte de las nuevas propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas

maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 y en las

conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de

una política común que parta de un enfoque coordinado e integrado de la inmigración en

los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implica necesariamente

“ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la inmigración en los

objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad y seguridad”, una

política que según el documento ahora referenciado debe basarse en los valores

universales de respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad

asumidos por la UE, “así como en el pleno respeto de la Carta de los Derechos

Fundamentales y del Convenio Europeo de Derechos Humanos”.

En la segunda parte del documento se concreta y desarrolla el nuevo decálogo de la

política comunitaria de inmigración, así como también se encuentran las propuestas que

a juicio de la Comisión deberían llevarse a cabo por los Estados o por la propia UE para

ponerlos en práctica. No obstante, me parece exagerado hablar de nueva política, ya que

en gran medida es continuación de la existente y que empezó a desarrollarse de forma

incipiente a partir de los acuerdos de Tampere en 1999 y se desarrolló en especial a

partir de los acuerdos de La Haya de noviembre de 2004.

A) En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupan tres grandes

principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y

necesidades; la integración como clave del éxito de la integración.

La política comunitaria debe seguir apostando por el fomento de la inmigración legal y

mediante el establecimiento de normas “claras, transparentes y justas”. La referencia al

trato “justo” aparece nuevamente en la referencia al que debe darse a los nacionales de

terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros, “con el

fin de aproximar su estatuto jurídico al de los nacionales de la UE”. En cuanto a la

adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la

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propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e

identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad

profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el

ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como

en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes

sociales y de las autoridades regionales y locales, y en el bien entendido de que esta

nueva estrategia no pretende cuestionar en modo alguno el principio de la preferencia

comunitaria en el empleo y el derecho de cada Estado a determinar el número de

admisiones y los derechos de los migrantes. Sobre la integración, el documento reitera

en gran medida los principios básicos de la política de inmigración adoptados en

noviembre de 2004, y destaco el énfasis puesto en estimular la gestión de la diversidad

en el lugar de trabajo.

B) En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluyen otros tres

principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los

medios disponibles; asociación con terceros países.

Es decir, debe haber una responsabilidad compartida por parte de la UE y de los Estados

miembros, con la mejora de los instrumentos de comunicación para gestionar

adecuadamente, y con una sola voz, la política comunitaria; por otra parte, los medios

financieros de que dispone la UE para llevar a cabo su política de inmigración deberán

utilizarse de tal forma que se tomen debidamente en consideración “la situación

específica de las fronteras exteriores de determinados Estados miembros y los retos

migratorios concretos a los que estos se enfrentan” (y es obligado pensar en la situación

española en relación con el continente africano, en especial la situación geográfica de

las Islas Canarias). Por fin, la emigración debe integrarse en las políticas de cooperación

al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de

movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la

inmigración irregular, y adoptar medidas legales que posibiliten el desarrollo de la

migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de

protección social.

C) En fin, en el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontramos cuatro

principios: una política de visados que responda a los intereses de Europa; la gestión

integrada de las fronteras; la intensificación de la lucha contra la inmigración

clandestina y la tolerancia cero con la trata de seres humanos; políticas de retorno

sostenibles y efectivas.

Se trata, por ejemplo, de adecuar la política de visados a las posibilidades que las

nuevas tecnologías ofrecen, de tal forma que se plantea si sería conveniente permitir

controles diferenciados de los solicitantes de visados, “basados en la evaluación de

riesgos y en un amplio intercambio de información entre los Estados miembros”; hay

que reforzar la gestión de las fronteras exteriores mediante el refuerzo del sistema

operativo Frontex y la mayor cooperación entre todos los Estados; hay que luchar

eficazmente contra la prestación irregular de trabajo y sancionar adecuadamente a los

empresarios que incumplen la normativa vigente, con el refuerzo de los medios

disponibles de inspección, y al mismo tiempo, y desde una perspectiva general de los

derechos de la persona, me parece importante destacar la propuesta comunitaria de que

hay que asegurar a los nacionales de países terceros que residan ilegalmente en la UE el

acceso a “servicios esenciales para garantizar el respeto de los derechos humanos

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fundamentales (por ejemplo, la educación de los niños y la atención sanitaria básica)”.

En fin, el documento comunitario apuesta por la puesta en práctica de unas políticas de

retorno efectivas y sostenibles, dando una dimensión europea a las políticas de retorno y

garantizando el reconocimiento mutuo por parte de todos los Estados de las decisiones

de retorno, y la evitación de las regularizaciones indiscriminadas a gran escala de

personas que permanecen ilegalmente en el país, “al tiempo que se deja abierta la

posibilidad de regularizaciones individuales basadas en criterios justos y transparentes”.

3. Una política común de emigración para la UE.

Es objeto ahora de comentario la importante Comunicación presentada el 17 de junio de

2008 por la Comisión Europea con el título “Una política común de emigración para

Europa: principios, medidas e instrumentos”. Este documento, junto con el presentado

en la misma fecha con el título “Plan de política de asilo. Un planteamiento integrado de

la protección en toda la UE”, son la base del nuevo programa quinquenal comunitario

en el ámbito de justicia, libertad y seguridad, aprobado en el Consejo Europeo de esta

semana, programa que sustituirá al aprobado en 2004 en La Haya, que a su vez tomó el

relevo del aprobado en la ciudad finlandesa de Tampere en 1999.

A) Desde una perspectiva pragmática, tendente a garantizar el bienestar económico de

buena parte de la población europea que está acercándose a la edad de jubilación, así

como el mantenimiento de la población activa y ocupada en el mercado de trabajo, se

defiende que “la contribución potencial de la inmigración a la eficacia económica de la

UE es importante”, y que el descenso de la población en edad de trabajar implica la

necesidad del mantenimiento de la inmigración, ya que la evolución actual de la

población activa e inactiva de la UE, y las previsiones de futuro, “presenta riesgos para

la sostenibilidad de los regímenes de pensiones y de protección social, y exigiría un

mayor gasto público”. Es decir, la Comisión considera que la inmigración puede ayudar

no sólo a mitigar los problemas derivados del envejecimiento demográfico y del posible

déficit de mano de obra, sino también a mantener el crecimiento económico y la

prosperidad de la UE, y de ahí que se insista y enfatice en este documento que la

inmigración es un factor importante en el desarrollo de la Estrategia de Lisboa para el

crecimiento y el empleo, o lo que es lo mismo, “que una gestión adecuada de la

inmigración económica es un factor esencial para la competitividad de la UE”.

B) Al igual que en documentos comunitarios anteriores, se subraya la importancia que

supone la inmigración en términos de enriquecimiento cultural, pero también se sigue

insistiendo (y se ha hecho así en casi todos los documentos elaborados en desarrollo del

programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004) que ese enriquecimiento sólo se

producirá cuando la integración de los ciudadanos de países terceros en los Estados de

la UE se realice de forma beneficiosa tanto para quienes acogen como para aquellos que

son acogidos, integración que requiere trabajar con políticas que garanticen la igualdad

de derechos y obligaciones, y que en el concreto ámbito laboral eviten situaciones de

irregularidad, discriminación o vulneración de las normas que regulan las relaciones de

trabajo y de protección social. Me parece especialmente interesante la afirmación

contenida en el documento de la necesidad de combatir el empleo ilegal por crear

situaciones de abuso y de violación de los derechos y libertades individuales, y porque

“perjudica, igualmente, a la inmigración legal y tiene implicaciones negativas sobre la

cohesión y la competencia leal”.

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En fin, como no podía ser de otra forma atendiendo a los documentos comunitarios y a

las conclusiones de los Consejos europeos, la Comisión pone el acento en una política

coordinada de todos los Estados, en estrecha colaboración con el poder comunitario,

para conseguir un eficaz control de las fronteras exteriores y la lucha contra la

inmigración irregular y la trata de personas.

4. La presidencia sueca de la UE durante el segundo semestre de 2.009.

Es importante detenernos en la presidencia sueca de la UE durante el segundo semestre

de este año, ya en su recta final.

A) El gobierno sueco publicó el 23 de junio su programa de trabajo para la presidencia

comunitaria durante el segundo semestre de este año, programa que debe relacionarse

con el elaborado en junio de 2008 con las dos presidencias anteriores, es decir la

francesa y la checa. Conviene prestar especial atención a su actuación, ya que todo

aquello que se inicie o que quede aprobado deberá ser desarrollado o completado

durante la presidencia española del primer semestre del próximo año.

B) En el ámbito de las políticas de inmigración, el documento de la troika ponía las

bases para el inicio de la discusión sobre el programa en materia de libertad, seguridad y

justicia, y en el apartado concreto de inmigración destacaba, y la presidencia sueca

también lo hace, la importancia de elaborar una política europea de migración legal que

completara la de cada Estado.

Sin duda, se ha avanzado bastante en este terreno, ya que buena parte de las propuestas

contenidas en el programa de La Haya han visto la luz pública, y baste pensar en el

Pacto europeo de inmigración y asilo aprobado en octubre de 2008 durante la

presidencia francesa, o las dos Directivas sobre el acceso al empleo de trabajadores de

terceros países altamente cualificados, y sobre las sanciones a los empresarios que

contraten a trabajadores de terceros países en situación irregular. Queda pendiente

avanzar en la relación de las políticas de migración y de desarrollo, así como en el

refuerzo de la cooperación y el diálogo con todos los países de origen y de tránsito de

las migraciones, fomentando, por decirlo con las propias palabras del documento de

2008, “las asociaciones de movilidad, la migración circular y las plataformas de

cooperación para la migración y el desarrollo”. Igualmente, se has avanzado bastante a

mi parecer, pero todavía queda mucho por hacer, en políticas de integración de los

inmigrantes en los Estados miembros, que incluye una amplia apuesta por la

potenciación del diálogo intercultural, con una mención prudente en el documento de

2008, pero cuya finalidad no plantea ninguna duda, al estudio de “la posibilidad de

ampliar el alcance del diálogo intercultural para incluir el respeto de la democracia y de

los derechos humanos”.

Del documento de la presidencia sueca me quedo en especial, y deseo destacarlo porque

la comparto, con una idea que puede ir a contracorriente de una visión a corto plazo con

ocasión de la crisis actual del mercado de trabajo pero que refleja muy bien la necesidad

de tener una visión a medio y largo plazo: la población de la UE sufre un proceso de

envejecimiento, y va a tener necesidad de mano de obra en el futuro, aunque ahora haya

un importante desempleo. Dicha necesidad puede cubrirse, dependiendo de cada Estado,

por una mayor participación femenina en el mercado de trabajo y por una reducción del

número de personas que salen de dicho mercado antes de haber alcanzado la edad legal

de jubilación, pero también será necesario contar con la inmigración, y por ello el nuevo

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programa comunitario “deberá comprender medidas que permitan un incremento de la

mano de obra inmigrante en los países de la UE”.

Al mismo tiempo, se sigue insistiendo, y también manifiesto compartir la tesis, sobre la

necesidad de relacionar las políticas de migraciones y desarrollo, y establecer relaciones

de partenariado con terceros países. No se olvida el documento sueco, por si alguien

pensara lo contrario, de que el punto de partida de la cooperación europea en materia de

política de integración “es el principio de la competencia nacional de los Estados

miembros”, y destaca la importancia de poner en prácticas las conclusiones aprobadas

por los Estados de la UE en noviembre del pasado año, al objeto de identificar

indicadores comparables en el ámbito comunitario que puedan servir para realizar un

seguimiento adecuado de cómo se instrumentan las políticas de integración en cada

Estado.

5. La futura política comunitaria en materia de inmigración.

A) Una importante Comunicación presentada por la Comisión el 10 de junio, que lleva

por título “Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos”, es

el punto de partida para la elaboración del llamado “programa de Estocolmo”, el nuevo

programa en tales materias que ha de sustituir al programa aprobado en La Haya en

noviembre de 2004 y que finaliza su vigencia en diciembre de este año.

El programa ha sido examinado por el Consejo “formal” JAI celebrado el 30 de

noviembre y el 1 de diciembre, y también por el Consejo de ministros de asuntos

generales y relaciones exteriores los días 7 y 8 de diciembre, para ser definitivamente

aprobado por el Consejo europeo días 10 y 11. Una vez aprobado el programa, y sobre

la base de la Comunicación ahora analizada, hay que elaborar y aprobar el plan de

acción durante el primer semestre del próximo año, que concrete su aplicación para el

período 2010-2014.

Destaco ahora los aspectos más importantes en materia de inmigración y su relación con

el mercado de trabajo, pero antes recuerdo cuales eran los objetivos marcados en el

programa de La Haya en este punto, ya que uno de sus objetivos era la regulación de los

flujos migratorios y el control de las fronteras exteriores de la Unión ante un

crecimiento importante de la presión migratoria.

B) En el apartado de las políticas laborales relacionadas con la inmigración el programa

de La Haya constató la importancia de valorar debidamente la aportación de los

inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida; al mismo tiempo, reclamó que

se adoptaran por los distintos Estados miembros medidas que facilitaran la integración

social, cultural y política de los migrantes. En las conclusiones del Consejo de Ministros

de Justicia y Asuntos de Interior de 19 de noviembre de 2004 se aprobaron unos

principios comunes para lograr una adecuada política de integración de los inmigrantes

en el territorio comunitario, subrayándose que el empleo “es una parte importante del

proceso de integración, una forma de hacer visible su contribución a la sociedad”.

En relación con el mercado de trabajo, la Comisión se manifestaba de forma prudente,

argumentando la conveniencia de que la admisión de migrantes se produjera, no de

forma totalmente libre y espontánea, algo que nunca se ha producido en la Europa

comunitaria, sino que guardara una estrecha relación con las necesidades laborales, es

decir con la fluctuación de la demanda de trabajo en el mercado laboral. El texto sugería

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que sería conveniente la elaboración de unas líneas comunes de actuación que, en el

respeto de las competencias de cada Estado, regulara de forma ordenada el acceso de los

inmigrantes a cada Estado y a su mercado de trabajo, para evitar el crecimiento de la

economía y la inmigración irregular. No menos importante, y repárese que la referencia

comunitaria tenía entonces una especial importancia para la realidad legal española, era

la petición de que se evitaran cambios radicales en la normativa y mucho más cuando se

producen en cortos espacios de tiempo; en fin, en la línea de buscar aquello que aporte

valor añadido a la actividad económica, se proponía mejorar los canales de acceso e

incentivar las vías de entrada en la UE de la inmigración cualificada como vía para

corregir los desajustes de nuestro mercado de trabajo, del que los estudios comunitarios

constataban su inferior nivel de productividad con respecto al de los competidores

estadounidenses y japoneses.

El programa de La Haya fue desarrollado con la presentación de una Comunicación de

la Comisión, el 10 de mayo de 2005, en la que se establecían diez prioridades a alcanzar

en el quinquenio 2005-2009. La relación de la inmigración con el mercado de trabajo

era clara y evidente: los documentos comunitarios valoraban la aportación de los

inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida, preveían la adopción de medidas

que facilitaran la integración social, cultural y política de los inmigrantes, y se

planteaban en especial la adopción de políticas comunitarias (aun respetando el derecho

de cada Estado miembro a fijar su cuotas de entrada al país) de admisión de migrantes

muy estrechamente relacionadas con la fluctuación de la demanda de trabajo en el

mercado laboral. Se trataba, en suma, de sentar las bases de una política europea de

inmigración que regulara el acceso de forma ordenada a cada Estado y a su mercado de

trabajo, que debía caracterizarse por evitar cambios radicales y en cortos espacios

temporales de la normativa aplicable, y que tomara en consideración la importancia de

la inmigración cualificada para corregir desajustes del mercado de trabajo (aunque en

España el peso de la inmigración no cualificada, o hilando aún más fino el número de

personas que se encuentran en los grupos bajos de cotización a la Seguridad Social,

seguía siendo muy importante, en sintonía con los países del sur de Europa y a

diferencia de lo que ocurría en la Europa nórdica y central).

C) También el 10 de junio de 2009 la Comisión presentó su evaluación del programa de

La Haya y del plan de acción al que acabo de hacer referencia, enlazando justamente

con el (entonces) futuro programa de Estocolmo al afirmar que “las prioridades para

continuar trabajando a partir de lo que se ha logrado hasta ahora se establecerán en el

próximo programa plurianual”.

En cualquier caso, me quedo de la evaluación con una tesis que considero importante y

positiva: la integración de las políticas migratorias en la acción comunitaria a favor del

desarrollo de terceros países implica un cambio del enfoque de la inmigración a escala

comunitaria, ya que se pasa “de un enfoque esencialmente orientado hacia la seguridad

a un enfoque guiado por una comprensión más profunda del conjunto de las facetas

relativas a las migraciones”. La Comisión, en esta línea, apuesta como estrategia de

futuro por integrar más las políticas migratorias en las estrategia de la UE en materia de

relaciones exteriores, poniendo en funcionamiento “un marco global y equilibrado de

diálogo y cooperación”, en el que podría incluso preverse la creación de un servicio

para la acción exterior.

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D) Para la Comisión europea, se han producido avances muy importantes en el espacio

de libertad, seguridad y justicia, desde la introducción en el Tratado de Maastricht de las

cuestiones de justicia e interior que anteriormente sólo se abordaban en el ámbito

político intergubernamental, avances que se han ido consolidando con el desarrollo de

los programas de Tampere y de La Haya.

Se destaca en primer lugar la mejora en el control de las fronteras y la supresión de las

mismas en territorio Schengen, que nos da la oportunidad a más de 400 millones de

ciudadanos de la UE de viajar libremente por todo ese espacio geográfico, que abarca

“desde la Península Ibérica a los Estados bálticos y desde Grecia a Finlandia”. También

se valora la puesta en práctica, aunque sea de forma embrionaria, de un sistema europeo

común de asilo y de una política común de visados que aumenta la transparencia y

seguridad jurídica de las personas implicadas, y se desarrolla más adelante la tesis de

que la UE ha de convertirse en un espacio común y solidario de protección, “con un

único procedimiento de asilo y un estatuto uniforme de protección internacional”.

E) En el primer comentario general dedicado específicamente a la inmigración se valora

que se han realizado progresos importantes en la última década, con avances destacados

en políticas tendentes a favorecer la inmigración legal, luchar contra la inmigración

irregular, potenciar los mecanismos de integración de los nacionales de terceros países,

y poner en marcha redes asociativas y acuerdos con terceros países de los que proviene

en gran medida la inmigración o que son un importante espacio geográfico de tránsito.

Por decirlo con las propias palabras del documento:

“Se han sentado las bases de una política de inmigración común, que incluyen,

concretamente, el establecimiento de normas que garantizan una mayor equidad y

capacidad de previsión en materia de inmigración legal; una agenda común para

favorecer la integración en las sociedades europeas; y una acción reforzada contra la

inmigración ilegal y el tráfico de personas. Se han creado asimismo varias asociaciones

con terceros países para gestionar de manera concertada las cuestiones vinculadas con la

migración”.

F) Estos avances no deben hacer olvidar que hay nuevos retos pendientes y cuestiones

que aún siguen sin ser resueltas de forma adecuada, y más aún en un ámbito territorial

donde se combinan la libre circulación de cerca de 500 millones de personas con una

presión migratoria importante, en especial en la frontera meridional de la UE, aún

cuando la crisis económica de los dos últimos años esté frenando temporalmente (pero

en modo alguno haciéndola desaparecer) la llegada de inmigrantes (tanto por vía regular

como irregular).

La UE es consciente de la necesidad de reforzar sus fronteras exteriores y hacerlo de

forma eficaz, aportando el documento un dato significativo que demuestra la

importancia de lo que estamos hablando: en territorio comunitario hay 1.636 puntos de

entrada, y en 2006 el número de tránsitos fue de cerca de 900 millones. De ahí que

desde los poderes comunitarios se insista en la mejora de la política de gestión integrada

de las fronteras, la modernización de la normativa del espacio Schengen y el refuerzo de

la política de cooperación, y todo ello desde la firme convicción (como mínimo en el

plano teórico) de que “el mantenimiento de un alto nivel de seguridad interior no debe ir

en menoscabo del respeto absoluto de los derechos humanos y del acceso a la

protección internacional”.

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Una de las propuestas más llamativas es la creación de un sistema electrónico de las

entradas y salidas del territorio de los Estados de la UE, así como programas de viajeros

registrados, con el horizonte del año 2015 para su puesta en marcha. En este punto

considero especialmente relevante la propuesta de creación, a medio plazo, de un

“visado Schengen común europeo”, que debería basarse, según la propuesta, no tanto en

la estimación del riesgo vinculado a la nacionalidad “sino en la valoración del riesgo

individual”.

Por lo que respecta a los datos disponibles (de 2006) sobre la presencia de la

inmigración en países de la UE, las cifras de Eurostat indican que son unas 18.500.000

personas, o lo que es lo mismo un 3,8 % del total de la población europea en ese

momento histórico, con previsión razonable de aumento, a pesar de la crisis económica

y social de los dos últimos años, como consecuencia del proceso de envejecimiento de

la población europea, que puede ver reducido el número de aquellas que se encuentra en

edad laboral en alrededor de un 15 % (es decir, 50 millones) en los próximos 50 años.

La Comisión es consciente, y creo que la presidencia sueca también es muy sensible a

esta cuestión, de las dificultades que provoca la inmigración irregular que hay en los

Estados de la UE, tanto en términos de cohesión social como de degradación de las

condiciones laborales, y el asunto no es baladí ya que se calcula que de los cerca de 8

millones de inmigrantes en situación irregular una gran parte presta sus servicios en la

economía informal. A partir de la constatación de la situación, se plantea el objetivo de

conseguir mejorar los canales de la inmigración legal como uno de los ejes centrales de

la política migratoria de la UE en los próximos 5 años. Por decirlo nuevamente con las

propias palabras del documento, “hacer frente a los factores de atracción de la

inmigración clandestina y hacer eficaces las políticas de lucha contra la migración ilegal

son los principales objetivos para los próximos años”.

G) La política comunitaria a poner en marcha en los próximos cinco años debe tener

como pilar central la construcción de la Europa de los ciudadanos, que permita el

ejercicio de sus derechos, que les facilite la vida, que les proteja (con una mención

específica en el ámbito de las políticas de inmigración para los menores no

acompañados y las víctimas de la trata), y que promueva una sociedad más integrada y

solidaria.

Es en este último punto donde se encuentran las líneas centrales de actuación de la UE

en materia de inmigración, que ciertamente creo que son refuerzo y continuación de las

ya emprendidas en años anteriores, si bien soy del parecer que se enfatiza más que en

documentos y programas anteriores la vinculación entre inmigración y mercado de

trabajo, junto con la necesidad de poner en marcha adecuadas políticas de inmigración y

de educación, y ello combinándolo con políticas duras y contundentes de lucha contra la

inmigración irregular que incluya una gestión más eficaz por parte de las instancias

comunitarias y nacionales de las políticas de acceso al territorio (la Directiva sobre

sanciones a los empresarios que contraten a trabajadores extranjeros en situación

irregular es un buen ejemplo).

Al mismo tiempo, hay que actuar de forma eficaz en el espacio de política exterior y

mantener la tradición humanitaria de la UE, siendo necesario “consolidar y aplicar

verdaderamente una política de inmigración y asilo que garantice la solidaridad entre los

Estados miembros y la asociación con terceros países”. En este ámbito, al igual que en

el conjunto de las políticas de libertad, seguridad y justicia, la Comisión enfatiza la

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necesidad de que la aplicación de la normativa comunitaria en ámbitos nacionales sea

realmente eficaz y no provoque conflictos jurídicos o sociales.

H) El documento dedica un amplio apartado a presentar las propuestas comunitarias de

cómo promover una sociedad más integrada para el ciudadano, y subtitula dicho

apartado con la mención a “una Europa responsable y solidaria en materia de

inmigración y asilo”, ya que se es consciente, tal como he indicado con anterioridad, de

que una gestión eficaz y adecuada de los flujos migratorios en la UE es uno de los retos

más importantes que tenemos en los próximos años ante el proceso de envejecimiento

de la sociedad europea.

La política comunitaria en materia de inmigración los próximos 5 años tomará como

punto de referencia el logro de una política común, según la propuesta de la

anteriormente explicada Comunicación de 17 de junio de 2008 “Una política común de

emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos”, así como la aplicación del

Pacto europeo en materia de inmigración y asilo suscrito en octubre de 2008, pacto para

el que se prevé un método de seguimiento para supervisar su aplicación.

Recordemos que los cinco ámbitos políticos del Pacto son los siguientes: organizar la

inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de

acogida determinadas por cada Estado miembro, y favorecer la integración; combatir la

inmigración irregular, garantizando, entre otras cosas, el retorno a su país de origen o a

un país de tránsito de los extranjeros en situación irregular; fortalecer la eficacia de los

controles en las fronteras; construir una Europa de asilo; crear una colaboración global

con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre la migración y el

desarrollo.

El método de seguimiento “será el proceso por el cual la Comisión elaborará un informe

anual para el Consejo utilizando contribuciones de los Estados miembros e información

procedente de diversas fuentes con arreglo a las modalidades y plazos que se enumeran

en el texto”. Con esta actuación, la Comisión cree que se mantendrá el impulso político

del Pacto y del futuro programa plurianual, de tal manera que pueda continuar

desarrollándose una política comunitaria de inmigración y asilo que tena en cuenta “las

necesidades específicas de cada Estado miembro y el interés común de la Unión

Europea”.

No conviene olvidar la importancia de evaluar el más correcto uso de los fondos

económicos disponibles para las políticas de inmigración, que habrán de adaptarse, en

cuantía y en distribución a las nuevas necesidades y a los nuevos flujos; ni tampoco, la

necesidad, y no sólo conveniencia, de poner en marcha una política de inmigración que

tena una visión a largo plazo, que sea consciente de que ha de insertarse en un entorno

globalizado y en unos proceso de movilidad creciente de las personas por todo el

planeta; en fin, habrá que prestar atención al hecho de que la política de inmigración

guarda estrecha relación con otras políticas puesta en marcha por la propia UE y por los

Estados, como son la social, la económica y la comercial. Con respecto a los fondos

económicos, cabe recordar incidentalmente que a través de distintos programas puesto

en marcha se han asignado alrededor de 4.000 millones de euros para políticas de

migraciones durante el período 2007-2013.

I) La Comisión propone consolidar el enfoque global de la política de inmigración, que

incluye reforzar el diálogo y la asociación con los países de donde proviene la

11

inmigración, y con los que son países importantes de tránsito de la misma, con la

previsión de firma de nuevos acuerdos que promuevan la inmigración legal, permitan

luchar contra la ilegal, y que refuercen las políticas migratorias de movilidad voluntaria.

La UE seguirá teniendo como prioridades los países africanos y los del Este y Sureste

de Europa, en el bien entendido que no excluirá “un diálogo y una estrecha cooperación

con América Latina, el Caribe y Asia”.

La preocupación reforzada por la conveniencia de adaptar mejor la política de

inmigración a las necesidades del mercado laboral de lo que se ha hecho hasta ahora se

pone de manifiesto en la Comunicación, aún cuando no conviene olvidar las últimas

Directivas aprobadas y que guardan relación con el ámbito del empleo, y más

concretamente la relativa a la contratación de trabajadores altamente cualificados.

¿Hacia dónde propone avanzar la Comisión? En primer lugar, un régimen de admisión

flexible (el documento no distingue en razón de la mayor o menor cualificación de los

trabajadores inmigrantes) en forma de un marco común para la UE que, con pleno

respeto (se insiste una vez más) a las competencias estatales en la determinación del

número de entrada de trabajadores, “permita adaptarse al aumento de la movilidad y a

las necesidades de los mercados laborales nacionales”; en segundo término, un marco

común que para ser operativo debería facilitar la adecuación entre las competencias de

los inmigrantes y las necesidades de los Estados, sin que sea cuestión de menor

importancia, y así lo manifiesta la Comisión, mejorar los mecanismos de

reconocimiento mutuo de las cualificaciones y competencias entre la UE y los terceros

países.

En esta política de “marco común” habrá que prestar especial atención a dos cuestiones:

en primer lugar, como facilitar la movilidad intraeuropea de los inmigrantes (la

Directiva ya vigente del estatuto de los residentes de larga duración puede ser un buen

punto de referencia), y qué consecuencias puede tener la pérdida de empleo sobre la

validez de la estancia en territorio comunitario si aceptamos una mayor movilidad con

derechos de la población trabajadora inmigrante.

Por otra parte, y dado que el objetivo comunitario es potenciar la inmigración legal y

controlar mejor la que opera extramuros del derecho, se apuesta por elaborar un código

de la inmigración que garantice a los inmigrantes derechos comparables a los de los

ciudadanos comunitarios, código que a mi parecer debería servir para ordenar y agrupar

las numerosas normas comunitarias ya existentes y adecuarlas, si fuere necesario, al

nuevo Tratado europeo. También se propone revisar la normativa en materia de

reagrupación familiar, para tratar de evitar las grandes diferencias existentes entre los

Estados y que dificulta su aplicación, así como los mecanismos de integración de los

recién llegados, en forma de prácticas conjuntas y módulos europeos, sobre cuya

obligatoriedad jurídica no se pronuncia la Comisión, que deberían incluir “elementos

esenciales como cursos de presentación y cursos de idiomas, un fuerte compromiso de

la sociedad de acogida y la participación activa de los inmigrantes en todos los aspectos

de la vida social”.

Con respecto a la inmigración irregular se propone seguir actuando de forma decida

contra las redes de tráfico de seres humanos, aplicar la Directiva sobre retorno cuando

entre en vigor en diciembre de 2010, estudiar cómo podría concretarse el principio de

reconocimiento mutuo de las decisiones de alejamiento adoptadas por un Estado, y

12

sancionar a quienes dan trabajo a personas en situación irregular y sin perjuicio de

proteger a los emigrantes que sufran esta situación.

J) Por fin, quede constancia de que hay dos cuestiones también relevantes en este punto

y sobre las que la Comisión no rechaza pronunciarse. En primer lugar, hay una realidad

cuál es que numerosos inmigrantes con orden de alejamiento no son expulsados del país

por cuestiones jurídicas (inexistencia de relaciones con el Estado del que son

nacionales) o económicas (coste del traslado al país de origen o de tránsito), y hay que

dar una respuesta jurídica a este problema, pronunciándose el documento en el sentido

de “examinar la posibilidad de dotarse, tras examinar las necesidades y prácticas

nacionales, de normas comunes relativas a la aceptación de los inmigrantes ilegales que

no pueden ser alejados”. El documento de evaluación del Plan de La Haya aporta el dato

significativo, al objeto de esta explicación, de que durante 2006 se detuvo a 500.000

inmigrantes irregulares en la UE, y que un 40 % de ellos fueron inmediatamente

repatriados.

En segundo término, se aborda la problemática de las regularizaciones, más o menos

periódicamente practicas por muchos Estados y a las que el Pacto europeo de

inmigración y asilo establece unas claras restricciones. La Comisión es extremadamente

prudente sobre este punto, probablemente porque el Pacto europeo ha de ser el punto

inevitable de referencia, y sólo destaca que debería mejorarse el intercambio de

información entre los Estados miembros, dejando abierta la puerta, si así se considerara

oportuno, para que pudieran “desarrollarse directrices para su aplicación”.

K) La Comunicación de 10 de junio fue objeto de examen y atención por parte del

Parlamento Europeo, que se pronunció sobre la misma en particular y sobre la política

de inmigración europea en general en la Resolución aprobada el 25 de noviembre

durante la sesión plenaria mensual. El PE solicita que la política de inmigración

comunitaria respete la normativa internacional, con expresa mención al Convenio

Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales;

que establezca estrechos vínculos con las políticas de desarrollo de los países de los que

proviene el grueso de la inmigración; que se preste especial atención a la protección de

los colectivos más vulnerables; la creación de una marco jurídico que facilite las

migraciones legales, y la vinculación de la política de inmigración con otras políticas

comunitarias, “especialmente con la de empleo”, con el objetivo de que la política de

favorecimiento de la inmigración legal “pase a constituir una alternativa a la

inmigración ilegal y se maximice el efecto positivo tanto para los Estados miembros

como para el bienestar de los propios inmigrantes”.

6. El Programa de Estocolmo (2010- 2014).

Cómo decía con anterioridad, el Consejo europeo recién finalizado ha aprobado el

nuevo programa plurianual (2010- 2014) en materia de libertad, seguridad y justicia.

Este programa sustituirá al aprobado en La Haya para el período 2005-2009 y con el

mismo se pretende, según las conclusiones del Consejo, “responder con eficacia a los

nuevos desafíos, aprovechando plenamente las oportunidades que ofrece el Tratado de

Lisboa”, tratando de encontrar el justo equilibrio entre “el respeto y la integridad de las

libertades fundamentales garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa”. Un

programa, recuérdese, que debe financiarse dentro del marco financiero previsto para el

período 2007-2013, sin perjuicio de las medidas económicas que se adopten para años

posteriores, enfatizándose en el documento ahora objeto de comentario que “muchas de

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las medidas y acciones del Programa pueden ejecutarse haciendo un uso más eficaz de

los instrumentos y fondos existentes”.

El texto aprobado fue presentado oficialmente por la Presidencia sueca el 16 de octubre,

y ha sufrido cambios de importancia tras los debates comunitarios en los Consejos de

Ministros de Justicia y Asuntos de Interior, y en el Comité de Representantes

Permanentes. Con su aprobación se cumple con lo dispuesto en el artículo 68 del

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone que “El Consejo

Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y

operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia”. Durante la presidencia

española del primer semestre de 2010 deberá presentarse, y adoptarse como máximo en

junio de dicho año, el plan de acción del programa, con medidas concretas y plazos para

su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que sean

necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y se prevé una evaluación

intermedia antes de junio de 2012.

A) El nuevo programa define siete prioridades en la política comunitaria para el

próximo quinquenio: fomento de la ciudadanía y derechos fundamentales, con el

objetivo de que la ciudadanía europea llegue a ser una realidad tangible y que se

garantice plenamente el derecho de libre circulación en el espacio comunitario,

removiendo los obstáculos que limitan en ocasiones su libre ejercicio y también velando

por evitar que se utilice forma fraudulenta y para eludir las normas de inmigración, ya

que se trata de ”uno de los principios fundamentales en los que se basa la Unión y una

de las libertades fundamentales de la Unión Europea” ; una Europa de la ley y la

justicia, en la que todas las personas puedan hacer valer sus derechos en todos los

Estados de la UE; una Europea protectora que mejore la seguridad de las personas, y

que incluya entre otras medidas el refuerzo de la gestión de las fronteras; el acceso a

Europa en un mundo globalizado de forma más efectiva y eficaz, combinándolo con una

gestión integrada de las fronteras y una política de visados (y en este ámbito es

importante destacar el énfasis que se pone en la adecuada formación de los guardias de

fronteras y funcionarios de aduanas); la potenciación de la dimensión exterior de la UE,

con una mayor integración de las políticas en materia de libertad, seguridad y justicia en

las políticas generales de la UE; en fin, y esta es la prioridad más relevante por lo que

respecta a la política migratoria, el desarrollo de “una política de migración europea

previsora y global, basada en la solidaridad y responsabilidad”, destacando en la parte

introductoria del programa que una política de inmigración bien gestionada puede ser

beneficiosa para todos los ciudadanos, y que de lo que se trata básicamente es de poner

en marcha una política que responda, por una parte, a las prioridades y necesidades de

los Estados miembros, y que por otra permita desarrollas plenamente el potencial de las

personas migrantes.

B) Varias de estas prioridades han sido ya abordadas en el último Consejo Europeo de

justicia y asuntos de interior, celebrado los días 30 de noviembre y 1 de diciembre. Se

han aprobado, en primer lugar, las conclusiones sobre “las asociaciones de movilidad

como instrumento del enfoque global de la migración”, un marco no jurídicamente

vinculante y en el que participan la Comunidad, la Presidencia de la UE, los Estados

miembros interesados y los terceros países asociados correspondientes, pero que al

mismo tiempo constituye un instrumento valioso para intensificar el diálogo y la

cooperación con dichos terceros Estados, “intentando mejorar la organización de la

migración legal y los vínculos positivos entre la migración y el desarrollo y prevenir y

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reducir la inmigración ilegal”, si bien el Consejo Europeo alerta sobre la necesidad de

que los terceros Estados estén debidamente capacitados para actuar de forma eficaz y

operativa en virtud de los términos de la asociación de movilidad pactada; es decir un

tercer Estado solo debería participar “si demuestra tener una disposición y una

capacidad suficientes para la coordinación interna con vistas a la puesta en práctica de la

asociación”.

El Consejo aprobó, en segundo lugar, las conclusiones sobre la migración para el

desarrollo, un avance más en el objetivo de conseguir convertir la inmigración en una

herramienta de desarrollo, que ayude a reducir la pobreza en los países en desarrollo y

que contribuya directa o indirectamente a alcanzar los objetivos de desarrollo del

milenio. Por último, también se aprobaron las conclusiones sobre la migración laboral y

su potencial de desarrollo en la era de la movilidad, en las que se recomienda un

examen riguroso de cuáles son los mecanismos potencialmente generadores de

identificación de oportunidades de empleo en sede comunitaria y a las que puedan

acceder los nacionales de terceros Estados, así como también de la articulación de los

mecanismos adecuados (tanto en sede legal como convencional) para que las

cualificaciones profesionales y las titulaciones académicas “sean compatibles con las

necesidades de los empleadores de la UE”, planteándose la conveniencia de esa medida

“con objeto de evitar desperdicio de cerebros y de facilitar la transferencia de

cualificaciones de retorno a la región de origen”.

C) En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial

interés por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo

globalizado (apartado 5), y al relativo a una Europa “de responsabilidad, solidaridad y

colaboración en los ámbitos de migración y asilo” (apartado 6).

Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir

un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos

de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración

ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la

necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de

las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe

impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación

vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no

acompañados; o por decirlo con las propias palabras del documento, “las necesidades en

materia de protección internacional, así como la acogida de los menores no

acompañados deberán constituir prioridades a este respecto”. De ahí que se propugne un

mejor desarrollo de la política de gestión integrada de fronteras, una coordinación

adecuada de las políticas llevadas a cabo por la Agencia Europea para la gestión de la

cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEX) y la oficina europea de

apoyo al asilo, un refuerzo de las funciones de la primera y con especial atención a la

mejora de la cooperación operativa con los países de origen y de transito de las

migraciones, con una propuesta que ha causado mucho revuelo cuando se ha puesto en

marcha por varios países de la UE conjuntamente en años anteriores, cual es la del

“estudio de la posibilidad de fletar periódicamente vuelos financiados por Frontex”, y

todo ello en la perspectiva, ya anunciada en el Programa de La Haya (2005-2009) pero

no desarrollada, de examinar la viabilidad, jurídica y política, de creación de un sistema

europeo de guardias de fronteras.

15

Tras destacar la importancia de las nuevas tecnologías para una política de seguridad

eficaz y el refuerzo de los sistemas de controles en las fronteras exteriores, y la

necesidad de que se cumplan los plazos fijados para el funcionamiento del Sistema de

Información Schengen II y del despliegue del Sistema de Información de Visados

(VIS), se pide a la Comisión que presente propuestas “para un sistema de entrada/salida

junto con un programa de vía rápida para viajeros registrados, con la intención de que

dicho sistema sea operativo lo antes posible”, así como también, y previo estudio, “de

la posibilidad y la utilidad de desarrollar un sistema europeo de autorización de viaje”.

Por fin, con respecto a la política de visados se destaca la importancia de seguir

desarrollando una política común en este ámbito, con respeto de las competencias de los

Estados, y se pide a la Comisión que presente un estudio sobre la posibilidad de

“establecer un mecanismo común europeo de expedición de visados de corta duración”,

así como también a que realice un estricto seguimiento de la lista de terceros Estados

que están sometidos o no a la obligación de visado para acceder a territorio comunitario,

y que se adecue a los objetivos de la política comunitario, velando por la lucha contra la

inmigración ilegal y por el respeto al orden y la seguridad públicos.

D) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que

el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya,

pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata

de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo,

tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de

integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del

Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración,

muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las

fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo importante de

inmigración en su gran mayoría irregular. Se trata de encontrar las vías o caminos

adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar

los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras

políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la

política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación

en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo que respecta a los límites de actuación de

la UE, las competencias de los Estados “respecto a la delimitación de sus fronteras, de

conformidad con el Derecho Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la

armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados en materia de

políticas de integración (art. 79), y la competencia propia de cada Estado de “establecer

volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de

terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia”

(artículo 79).

E) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. En

primer lugar se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global

de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y

colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención

a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los

países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una

mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los

acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el

objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa

relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra

16

la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de

los terceros Estados afectados.

Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases

adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los

terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la

inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo

digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario

garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de

origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de

dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la

“diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor

importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración

circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos

últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una

nueva tramitación de acceso al Estado. Al respecto, las conclusiones del Consejo sobre

las asociaciones de movilidad, a las que me he referido con anterioridad, destacan que

las oportunidades de migración legal y de migración circular, considerando su potencial

de desarrollo, “pueden constituir elementos fundamentales de las asociaciones, al

respetar las competencias nacionales de los Estados miembros y las necesidades de los

mercados laborales, así como los intereses y necesidades de los países que pudieran

estar interesados al respecto”.

F) El vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda

ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria

de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio

plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que

en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la

admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por

razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir

necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación

profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará

en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la

aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea

conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal,

posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a

las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones

y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al

principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el

Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el

reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte

máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los

ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los

ciudadanos de la UE”. Dicho sea incidentalmente, en la nueva normativa española en la

materia que entra hoy justamente en vigor, la “Ley Orgánica 2/2009, de 11 de

diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y

libertades de los extranjeros en España y su integración social”, se ha incorporado una

disposición adicional, la sexta, en la que se dispone que “El Gobierno adoptará las

medidas necesarias para agilizar la tramitación de los procedimientos de homologación

y convalidación de las titulaciones en el extranjero”.

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En este punto cabe recordar la estrecha relación de la política “laboral” de inmigración

con la de mejora del desarrollo de los países de origen. Justamente una de las vías para

mejorar ese desarrollo, y así se propone en las conclusiones antes referenciadas sobre la

migración para el desarrollo, es la organización, por una parte, por la Comisión y de los

Estados de la UE, teniendo en consideración sus prioridades y respetando siempre el

principio de preferencia comunitaria, de “las posibilidades jurídicas de la inmigración y

la movilidad para los nacionales de los países en desarrollo que van en búsqueda de

posibilidades de formación y empleo legal en la UE”, y por otra el apoyo a dichos

países para la puesta en marcha de una estrategia adecuada de recursos humanos y el

fomento de un entorno laboral seguro y atractivo que evite la fuga de cerebros y que

facilite el retorno de sus inmigrantes y su reinserción profesional.

G) Sobre la política de integración de los inmigrantes hay una amplia remisión implícita

a los documentos que se ha ido elaborando, y a las políticas puestas en marcha, durante

el quinquenio anterior, subrayándose su consideración de proceso dinámico y

bidireccional de interacción mutua, que requiere “no sólo esfuerzos por parte de las

autoridades nacionales regionales y locales, sino también un mayor compromiso por

parte de la comunidad de acogida y de los inmigrantes”, y que debe relacionarse con

políticas adecuadas en todos los ámbitos de actuación comunitarios y especialmente en

los ámbitos del empleo, la educación y la integración social, apuntándose nuevamente,

de forma muy acertada a mi entender, que “el acceso al empleo es fundamental para el

éxito de la integración”. La integración pasa por el fomento de los valores democráticos

y de la cohesión social, por la promoción del diálogo intercultural, y por la puesta en

marcha de políticas que garanticen eficazmente la integración en cada ámbito territorial

en el que vivan los ciudadanos no comunitarios, con expresa mención en el programa a

los cursos de introducción (supongo que se refiere al conocimiento de la realidad

política, económica y social en la que se vive) y a las clases de idiomas (es decir, el

aprendizaje de las lenguajes oficiales del país de acogida, sin perjuicio del

mantenimiento y/o conocimiento de la lengua o lenguas del país de origen).

H) El refuerzo de políticas de favorecimiento de la migración legal regular y ordenada,

y de las políticas de integración de los ciudadanos “con residencia legal” (esta es la

terminología utilizada en el documento) tiene como contrapunto necesario la adopción

de políticas adecuadas para luchar contra la inmigración ilegal y la evitación del tráfico

de seres humanos y de la pérdida de vidas humanas en el intento de acceder de forma no

legal al territorio comunitario. Para conseguir estos objetivos, el programa de Estocolmo

recuerda los mecanismos ya existentes y que hay que seguir mejorando y desarrollando:

lucha contra la trata y la introducción ilegal de personas; gestión integrada de fronteras;

cooperación con los países de origen y tránsito; refuerzo de la cooperación policial y

judicial; política de retorno efectiva y sostenible, con pleno respeto al principio de no

devolución y a los derechos y dignidad de las personas repatriadas, en el bien entendido

que hay que favorecer de forma prioritaria el retorno voluntario, si bien se reconoce “la

inevitable necesidad de medios eficaces para ejecutar las repatriaciones cuando sea

necesario”, con la dotación de medios financieros adecuados para ello.

Dado que algunos Estados (y el caso de España, en especial de la Comunidad

Autónoma Canaria, es paradigmática al respecto) sufren fuertes presiones por el intento

de acceso a sus territorios de un número de inmigrantes bastante mayor que otros

Estados, la UE apuesta por conceder ayuda, tanto por parte del Frontex como del resto

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de Estados que así lo deseen, a dichos Estados para conseguir que sus políticas de

retorno sean adecuadas y eficaces.

Igualmente, es necesario conocer, y poner al día, cuáles son las rutas de acceso de la

inmigración irregular al territorio comunitario para poder abordar una gestión adecuada

y previsora de los flujos migratorios, sin olvidar ciertamente, por su importancia, “la

celebración de acuerdos de readmisión eficaces y operativos, caso por caso, bien a

escala de la UE, bien a escala bilateral”. En el documento comunitario hay una especial

referencia a uno de los países limítrofes, Turquía, que además se encuentra en fase de

negociación con la UE para su incorporación como futuro Estado comunitario,

subrayándose que un objetivo compartido es hacer frente al desafío común de gestionar

los flujos de inmigración “y de hacer frente a la migración ilegal en particular”.

Igualmente, hay una mención específica a los países africanos, destacándose la

conveniencia de seguir intensificando el diálogo sobre el control de las rutas de

migración irregular hacia Europa, y en consonancia con los acuerdos alcanzados en las

cumbres euro-africanas de Rabat, París y Trípoli, hay que ayudar a los países de origen

para la gestión de las políticas de inmigración y reforzar la vigilancia en el mar y las

fronteras, y trabajar para la “pronta celebración de acuerdos de readmisión con Argelia,

Marruecos y Egipto, y en consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de

2009, con Libia”.

I) Novedad importante en la política comunitaria de inmigración es la atención especial

que se dedica a la problemática de los menores no acompañados, como también ocurren

en la nueva normativa española de extranjería, al que se considera un grupo

especialmente vulnerables y que merece especial protección, sugiriéndose la puesta en

marcha de un plan de acción comunitario que facilite la cooperación con los países de

origen y que contemple medidas de prevención, protección y de asistencia al retorno,

siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor. Piénsese, además, que hay

determinadas cuestiones que requieren de una atención especial si se quiere abordar con

seriedad y rigurosidad una cuestión que está adquiriendo cada vez mayor importancia,

y que en España ha suscitado numerosos debates en sede parlamentaria, como son la

determinación de la edad, la identificación y búsqueda de la familia, “y la necesidad de

prestar especial atención a los menores no acompañados en el contexto de la lucha

contra la trata de seres humanos”. La educación de los niños procedentes de la

migración es también una cuestión de mucha importancia, y el Consejo europeo de

educación celebrado el pasado 26 de noviembre así lo ha puesto de manifiesto en sus

conclusiones sobre este punto, invitando a los Estados miembros a adoptar las medidas

adecuadas, y en el ámbito competencial (local, regional o nacional) que corresponda,

“con objeto de garantizare que se ofrezcan a todos los niños oportunidades justas y

equitativas, así como el apoyo necesario para que desarrollen todas sus potencialidades

con independencia de su origen”, y pidiendo que se haga especial hincapié en el

desarrollo lingüístico, con el establecimiento de dispositivos flexibles para los migrantes

recién llegados al territorio de acogida.

J) Por último, y con brevedad dado que su análisis más pormenorizado requeriría de una

entrada específica, el programa de Estocolmo plantea la necesidad de crear un espacio

común y solidario de protección en materia de asilo, basado en un procedimiento común

de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede protección

internacional. O dicho con las propias palabras del documento, “para lograr un mayor

nivel de armonización, el establecimiento de un sistema europeo común de asilo

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(SECA) debería seguir siendo un objetivo político fundamental para la UE”, y ello

debería conseguirse, basándose en el marco jurídico definido en el artículo 78 TFUE, no

más tarde de 2.012. Esta política debe desarrollarse en estrecha relación con el ACNUR

y con la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, con una estrecha relación con terceros

países que acogen a un número importante de refugiados que desean trasladarse a

territorio comunitario, debiendo la UE dotar a dichos Estados de las capacidades

técnicas y económicas adecuadas para la gestión de ese problema.