LA POLITICA ESTADOUNIDENSE DE PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA …

PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007

LA POLITICA ESTADOUNIDENSE DE PROMOCIÓN DE LA

DEMOCRACIA: HERRAMIENTA DE POLÍTICA EXTERIOR Y EXPRESIÓN

DE POLÍTICA GUBERNAMENTAL DOMÉSTICA

ANGELA MARÍA COBOS MÓNICO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.

2009





ANGELA MARÍA COBOS MÓNICO

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO

DIRECTOR DE TESIS EDUARDO VELOSA PORRAS

Magíster en Relaciones Internacionales con énfasis en Estudios Asiáticos



2009





TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE POLITÓLOGO



2009


TABLA DE CONTENIDO

1. Introducción …...……………………………………………………........P.1

2. Elementos conceptuales para el abordaje de la política exterior

estadounidense desde el ámbito

doméstico……………………...…………………………………………..P.5

3. Capítulo I: Caracterización de los actores en el marco del sistema

político estadounidense

…………………………………………………………………………….P.16

4. Capítulo II: La política estadounidense de promoción de la democracia

en América Latina

…………………………………………………………………………….P.27

5. Capítulo III: Articulación de los elementos de análisis

……………………………………………………………………..……..P. 37

6. Conclusiones.……………………………………………………………P.48

7. Bibliografía.......................................................................................P. 51

8. Anexos……………………………………………………………………P.55


1

INTRODUCCIÓN

El tema de la política exterior de promoción de la democracia ha sido

abordado por varios estudios que principalmente tratan eventos y doctrinas

de los siglos XIX y XX; sin embargo, no es un tema relegado exclusivamente

al estudio de hechos ocurridos en un período de tiempo pasado, pues aún

hoy actores como Estados Unidos y la Unión Europea buscan implementar

políticas de promoción de la democracia en ámbitos como el latinoamericano.

Es por ello que se hace relevante el análisis de las políticas actualmente

desarrolladas a la luz de un sustento teórico proveniente del análisis de la

política exterior.

Aún hoy y sobre todo a lo largo de casi la totalidad del siglo XX, el principal

abanderado de una política encaminada a promover y afianzar la democracia

como sistema de gobierno ideal en el mundo ha sido Estados Unidos. Desde

el mismo momento en que Woodrow Wilson propuso que una de las

principales ambiciones en materia de política exterior era “to make the world

safe for democracy”1, contando con la Alianza para el Progreso de John

Kennedy o la misma Guerra contra el Terror de George W. Bush, se ha visto

que para Estados Unidos es vital contar con un entorno internacional

democrático que le permita garantizar el logro de sus intereses. Es

justamente por esto que el juego político a analizar se desarrolla en Estados

Unidos. El período de tiempo escogido obedece a un cambio en el sistema

político doméstico, a saber, las denominadas “United States Midterm

elections” de 2006, elecciones que transforman la composición del Congreso

en el nivel federal y de otros cargos estatales y locales.

La escogencia de Latinoamérica como actor secundario obedece

primordialmente a su cercana relación histórica en materia de política exterior

con Estados Unidos. Además, entender los procesos que actúan sobre los

países latinoamericanos es importante para comprender qué tipo de procesos

1 Ver SMITH, T; America’s Mission. The United States and the Worldwide Struggle for Democracy in the

Twentieth Century; Nueva Jersey; Twentieth Century Fund Princeton University Press; 1994. P. 3.


2

afecta a Colombia como parte constituyente de esta región. Comprender

entonces por qué es importante para Estados Unidos emprender una política

de promoción de democracia en el exterior, desde la perspectiva aquí usada,

permite no sólo aproximarse a un conocimiento un poco más detallado del

funcionamiento de su sistema político, sino a conocer cuáles son sus

intereses más significativos. Incluso, el estudio puede aportar a que desde

una visión Latinoamericana se tenga una mejor comprensión de por qué los

programas desarrollados en la región han llegado hasta allí.

Son estas preocupaciones las que permiten entonces establecer una

pregunta específica que servirá como guía a lo largo de esta investigación.

Esta es, ¿Cómo las necesidades de seguridad inciden en la decisión de

implementar una política exterior de promoción de la democracia, emprendida

por diferentes entidades del gobierno federal de los Estados Unidos en

América Latina entre 2006 y 2008?

Se espera a su vez que al finalizar el estudio se pueda justificar como

hipótesis central que existe un acuerdo base entre los diferentes actores

involucrados en el proceso de política exterior estadounidense acerca de la

incidencia de la búsqueda de seguridad como factor determinante para la

decisión de implementar dicha política.

Teniendo esto en cuenta, se tomará como objetivo principal el analizar, desde

la relación entre política doméstica y política exterior y más específicamente a

partir del modelo burocrático, el juego político en el que se enmarca la política

descrita.

Este objetivo principal está acompañado de otros puntos más específicos,

que intentarán respectivamente; caracterizar a los actores seleccionados

(Presidencia, Departamento de Estado, Congreso y Departamento de

Defensa) al interior del sistema político estadounidense; mostrar cómo se

relacionan dichos actores en la escena política estadounidense; describir los

programas de política que emprendieron estos actores; y por último, mostrar

las principales posturas de los actores seleccionados en cuanto a seguridad y


3

señalar cómo se relacionan estas preocupaciones con los programas de

promoción de democracia producidos en el período estudiado. Es importante

mencionar que cada uno de estos objetivos representa el desarrollo de los

capítulos del trabajo. Estos serán complementados con un apartado inicial

que explica los principales presupuestos teóricos, y por una sección final

correspondiente a conclusiones.

Por otra parte, es importante mostrar por qué se justifica hacer un estudio de

política exterior en el ámbito académico actual. Primero, teniendo en cuenta

que este campo se ha constituido en las últimas décadas como una

oportunidad interesante para aproximarse a los fenómenos internacionales

desde una perspectiva más política. Esto se debe a que dicho análisis aporta

nuevos conocimientos teóricos e incluso metodológicos, que le permiten a la

disciplina de las Relaciones Internacionales nutrirse de nuevas miradas frente

a los fenómenos políticos relacionados con diferentes entidades en la esfera

internacional. En este sentido, se aprecia que el estudio de la política exterior

se encamina hacia la construcción de modelos explicativos que indagan en la

actuación de los decisores que trabajan individualmente o en grupo para

lograr resultados concretos de política que responden a una serie de

necesidades e intereses específicos dentro de una entidad política,

particularmente, los Estados. Así también, cabe resaltar que la política ha

implicado incluso desde los griegos, a la acción humana y a su contribución

frente a la realización de proyectos que respeten los valores e intereses de

una comunidad. El abordaje planteado aquí, que enfatiza en la acción de

actores específicos, propone entonces que las decisiones de política exterior,

entendidas generalmente a nivel macro, tienen una dimensión política que

posibilita tanto académicos como personas no versadas en el tema tener un

acercamiento más profundo frente a dichos contenidos.

Estas razones hacen pertinente la realización de un estudio sobre política

exterior desde el punto de vista teórico y disciplinar, pues responde tanto a

las necesidades de la ciencia política como de las Relaciones

Internacionales. Sin embargo, se pueden esgrimir razones de tipo personal

que motivan el haber emprendido un proyecto de este tipo: se propone


4

entonces que el estudio de la política exterior es importante para la formación

como politólogo con énfasis en relaciones internacionales pues permite

aproximarme desde el campo investigativo a fenómenos que posiblemente se

enfrentarán en un futuro profesional; además, se espera que ejercicios como

este, realizados con un mayor nivel de profundidad, puedan aportar más

adelante al desarrollo del incipiente campo de las relaciones internacionales

en el país y al crecimiento del sector diplomático y de aquellos organismos

que manejan las relaciones de Colombia con el mundo.

El diseño de la investigación será básicamente bibliográfico: la técnica usada

será entonces la ficha, no sólo bibliográfica sino también de contenido. Ello

incluye la revisión de fuentes primarias (documentos oficiales y discursos de

ministerios y otros agentes) y secundarias (artículos académicos publicados

en “journals” y revistas, libros e incluso otros documentos oficiales que hagan

análisis sobre anteriores experiencias de la política de promoción de

democracia).

Por último, cabe decir que el alcance de esta investigación es teórico y que

se reconocen como limitaciones la falta de un desarrollo cualitativo que

incluyera trabajo de campo.


5

ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA EL ABORDAJE DE LA POLÍTICA EXTERIOR ESTADOUNIDENSE DESDE EL ÁMBITO DOMÉSTICO

El objetivo del presente capítulo es abordar los conceptos básicos que

guiarán el desarrollo de la investigación. Como primera medida se hará

mención de la noción de política exterior y del llamado “Foreign Policy

Analysis” para contextualizar en qué campo teórico se basa el estudio.

Posteriormente, se presentan tres precisiones conceptuales que sitúan al

fenómeno estudiado dentro de un tipo de teoría, un enfoque y un modelo de

análisis. Este tipo teórico aclara cómo el presente trabajo se acerca al

problema desde el ámbito interno, es decir, doméstico. Sin embargo, ésta es

sólo una aproximación general: se hace entonces pertinente exponer un

enfoque que considera a la estructura del sistema político como base para el

análisis. Posteriormente, se hará la precisión sobre un elemento de

interpretación más concreto: el modelo de análisis burocrático.

Estas miradas teóricas proponen el espectro explicativo para el fenómeno de

política exterior aquí analizado, es decir, la serie de políticas de promoción de

la democracia en América Latina para el período presidencial de George W.

Bush, y permiten comprender la cantidad y la calidad de actores, es decir, el

Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, la Presidencia y el

Congreso de los Estados Unidos, así como los intereses gubernamentales

que participan en los procesos de decisión; también permiten conocer de

manera general la naturaleza del juego político al interior del sistema

norteamericano y proveen un mejor entendimiento de cómo los decisores de

políticas llegan a una conclusión que les permite implementar una política

exterior particular.

En primera instancia conviene aclarar el concepto de “Foreign Policy

Analysis” (de ahora en adelante FPA). La definición de C. Alden establece

que es el estudio de la conducta y de las relaciones entre diferentes actores,

primordialmente Estados, dentro del marco del sistema internacional. De esta

forma, la diplomacia, la inteligencia, las negociaciones en materia de


6

comercio y los intercambios culturales forman parte del objeto de estudio del

FPA. En el centro de este campo se localiza el proceso de toma de

decisiones (“decision -making”), los decisores individuales, los procesos y las

condiciones que afectan los productos y resultados de estas decisiones. (C.

Alden; 2006, P. 9).

Lo anterior se complementa con los conceptos de Valerie Hudson

“explanandum” y “explanans” aplicados al FPA. El primero de ellos hace

referencia a aquello que quiere ser explicado o entendido, es decir, las

decisiones de política exterior: para este caso, se entenderá que el FPA

reseña los procesos y resultados de la decisión humana teniendo

conocimiento de las consecuencias para las entidades extranjeras.

Generalmente, aunque no siempre, se toman en cuenta aquellas decisiones

tomadas por autoridades legítimas de los Estados – Nación; además, es

igualmente válido indagar sobre una decisión o indecisión, hacer un estudio

de una única decisión o tomar una secuencia de ellas referidas a una

situación particular. (2005, P2). Lo anterior se hace pertinente para la

presente investigación, pues su objeto está constituido por una serie de

programas concretos en el marco de una política pública más amplia y no por

una única decisión (o indecisión).

Por otra parte, se encuentran los “explanans”, aquellos factores que

influencian tanto a las decisiones de política exterior como a los decisores

mismos. Las explicaciones acerca de las decisiones en política exterior

podrán ser entonces multifactoriales y descritas en multi-niveles (individual,

estatal o sistémico) desde el micro hasta el macro. Incluso se puede hablar

de un marco interdisciplinario que permita explicar con mayor detalle las

decisiones de política exterior de un determinado actor2. El abordaje de los

problemas de política exterior desde esta óptica multinivel permite entonces

entender que, las decisiones pueden ser tomadas por individuos, grupos

pequeños, una organización o una combinación de ellos: a su vez, esta

pluralidad de procesos y de actores introduce una serie de modelos de

2 Para complementar estos aspectos teóricos propios del FPA, revisar Hudson; 2005, P2.


7

análisis que intentan simplificar, explicar, describir, predecir y evaluar el

proceso de política exterior, en este caso, de Estados Unidos.

Al tener claro en qué campo teórico se está trabajando, es posible pasar a

definir el tipo de teorías que acentúan los factores internos o domésticos para

lograr una explicación. En ese sentido, Michael Cox y Doug Stokes

aseguran que existen ciertas teorías que marcan la influencia de los factores

domésticos en la política exterior. Plantean así mismo que estas teorías

proponen explicaciones de tipo “inside-out” en vez de las explicaciones de

tipo “outside-in”, situación que cambia la direccionalidad de los factores

explicativos. (2008; P.13).

El uso de esta clase de teorías se hace posible gracias a que el modelo del

Estado como actor racional o “black box”, aplicado desde la década de los 50

y que correspondía en el ámbito de las Relaciones Internacionales a los

postulados de la teoría realista3, deja de ser la principal herramienta de

análisis. Además, en la misma época surgían con fuerza los estudios

behavioristas o conductistas que le dieron importancia al estudio del proceso

y no sólo a la decisión como tal. Los factores psicológicos y cognitivos

tomaron un lugar privilegiado dentro de los estudios de política exterior así

como el rol del individuo como decisor.

Desarrollos posteriores (aproximadamente en la década de los 70)

demuestran la importancia de ampliar el espectro explicativo de las

decisiones de política exterior. Es allí donde se da la discusión sobre la

importancia de entender el proceso de la política al interior del Estado; es el

FPA el campo que incluye en un principio modelos explicativos como el

“Group Decision Making” o el “Organizational Process and Bureaucratic

Politics”. Ya hacia finales de los años 80 la investigación se desvía con más

fuerza hacia la comprensión de factores relacionados con la decisión de los

actores y se reemplaza a las explicaciones de corte más sistémico y general.

(Hudson, 2005). Ello llevó a los analistas a introducir en el campo

3 Para una explicación del modelo en la política exterior de los Estados Unidos ver Hastedt, Glenn,

American Foreign Policy: Past, Present and Future Third Edition, ED Prentice Hall, 1997.


8

investigativo la consideración acerca de la incidencia de la política doméstica

en las decisiones que se toman hacia el exterior4.

Para el caso específico de Estados Unidos, se aprecia cómo la política

interna del Estado era una preocupación dominante en la época de los 50,

sólo relegada a los estudios de seguridad de la armada, la fuerza aérea y el

ejército: estos estudios se relacionaban únicamente con las pugnas sobre

presupuestos para proyectos, entre roles y en general, sobre asuntos

militares. Sin embargo, es desde la Guerra de Vietnam cuando el tema de la

política doméstica es llevado al ámbito académico de manera más

trascendental. Esto se dio en primer lugar porque la percepción sobre la

figura del Presidente cambió; desde entonces fue vista como una posición

vigilada por el Congreso, por las élites, por la opinión pública e incluso por un

aparato estatal, considerado a veces como débil e incapaz de manejar la

interdependencia creada con la aparición de otros actores. En segundo lugar

porque teóricos como Allison o Halperin incursionaron con fuerza en la

realización de trabajos basados en las denominadas “bureaucratic politics”.

(Neack, Hey, Haney; 1995; P. 117).

Se puede apreciar entonces que una definición de teorías que incluya

factores domésticos y políticos provee al investigador una visión diferente del

Estado y de su política exterior. No sólo se deja atrás la visión del Estado

como actor unitario, sino que se adquiere una idea más amplia del complejo

proceso de decisión en materia de política exterior, de los actores y las

dinámicas que en él intervienen. En general, este tipo de explicaciones se

basa en que “los decisores deben, simultáneamente, competir con presiones

ocasionadas por los asuntos de carácter internacional y con aquellas con

origen en el ámbito de la política doméstica” (Neack, Hey, Haney; 1995;

P123, traducción libre).

4 Autores como Deborah Gerner de la Universidad de Kansas muestran que: “Although no subfield in

political science is completely self-contained, the study of foreign policy is somewhat unusual in that it deals with both domestic and international arenas, jumping from individual to state to systemic levels of analysis, and attempts to integrate all of these aspects into a coherent whole”. (Neack, Hey, Haney; 1995; P17).


9

De igual forma, la literatura suele caracterizar dos vertientes para esta

especie de inter-juego: la primera de ellas se refiere a la política doméstica

como la conjunción de intereses variados dentro de una estructura

institucional gubernamental organizada. Por otra parte, se retoma la

importancia de las crisis políticas internas y la posibilidad que surge para los

líderes nacionales de hacer uso de la política exterior como una forma que

les permitiría conservar su posición frente a los opositores. Los anteriores son

dos extremos, y otras muchas ópticas se ubican dentro de ese espectro; lo

importante es reconocer que no existe una única visión de la relación

existente entre el juego doméstico y la política exterior.

Considerando lo anterior, es importante resaltar que el desarrollo de esta

investigación tomará como principal referente la descripción propia de un

juego de intereses plurales, más que la existencia de una estrategia de los

líderes del gobierno para conservar sus puestos. De esta forma, se hará

referencia al enfoque que considera al sistema político interno como

elemento importante de análisis, de acuerdo con los planteamientos de Joe

D. Hagan (Neack, Hey, Haney; 1995; P135). Más exactamente, se le da un

espacio importante a los arreglos de tipo estructural dentro del gobierno,

entendiendo que en determinados sistemas políticos dan forma a los juegos

en los que se construyen coaliciones y se compite por el poder. Las dos

características fundamentales que dicho enfoque contempla son la

democratización y la institucionalización. La primera de ellas reseña la

medida en la que la oposición es capaz de hacer frente al liderazgo y a las

políticas del gobierno. La segunda, que se muestra como la de mayor

relevancia para el presente estudio, hace mención a la medida en que las

normas y procedimientos políticos son establecidos y aceptados como

legítimos; esto a su vez genera una serie de restricciones de

comportamiento, no sólo para el gobierno de turno, sino para sus opositores.

Tras haber descrito un enfoque general, se hará la explicación del modelo

específico para el análisis del problema: el burocrático.


10

Aunque el espectro de actores que intervienen en la política interna incluye a

las élites y grupos de interés (económicos, académicos, religiosos, y civiles

en general) y a la opinión pública (actores que traen consigo el tema de la

influencia en la política exterior de los “mass media”), se dificulta su inclusión

en la presente investigación por motivos metodológicos y por el alcance de la

misma. Para un estudio que incluya a dichos actores se plantea la utilización

de los modelos elitista y pluralista, respectivamente. Pero para el presente

caso, donde se plantea la escogencia de actores gubernamentales, se hace

pertinente el uso del modelo burocrático.

Dicho modelo toma como concepto base a la política burocrática, reseñada

por Hastedt como un:

Process by which people inside government bargain with one another on complex public policy questions(…) Policy making is seen as a political process dominated by conflict resolution and not problem solving. Politics dominates the decision making process because no individual is in a position to decide on matters alone. Power is shared, and the individuals who share power disagree on what should be done because they are located at different places within the government and see different faces of the problem. (1997, P 237)

5.

Ahora, es importante recalcar que el proceso de decisión de política exterior

según este modelo es caracterizado como un juego: así, el proceso de

negociación política está limitado por una serie de reglas y por un contexto

institucional en el cual se puede actuar o no de determinada manera.

Además, es importante aclarar que no todos los actores gubernamentales

participan en todos los juegos políticos, pues están condicionados por un

contexto organizacional que les permite operar en temas determinados.

(Hastedt; 1997; P.237).

De esta manera, se puede afirmar que las rutinas organizacionales ya fijadas

determinan el asunto a tratar, definen la información bajo la cual son tomadas

las decisiones, relacionan a las instituciones con los individuos y ponen

5 Así por ejemplo, el mismo Hastedt reseña cómo el Secretario de Estado, quien tiene que lidiar

con la presión diplomática propia de su cargo, ve desde una perspectiva diferente a la de los altos mandos militares del staff presidencial el uso de la fuerza para castigar a los terroristas. (1997; P237).


11

límites a las opciones de política que pueden ser tenidas en cuenta. Más allá

de eso, se debe tener en cuenta que los jugadores no tienen la misma

habilidad para influir sobre un resultado. Son precisamente los plazos, las

reglas del juego y los canales de acción los que confieren más poder a unos

actores y no a otros; las reglas definen qué tipo de comportamiento está

permitido para cada actor. (Hastedt; 1997; P.237).

Existe una alternativa a la rutina organizacional, y es la negociación. Sin

embargo, los costos de esta son altos, en términos de tiempo y recursos. En

cualquiera de los dos casos (negociación o rutina organizacional) se hace

necesario avanzar hacia la consecución de una política determinada, donde

se esté de acuerdo al menos en los aspectos más básicos de una política.

Por ello se asume que la línea de política ya existente en la que se enmarca

un proyecto determinado no cambiará sustancialmente. (Hastedt; 1997;

P.238).

Por otra parte, se puede asegurar que el modelo se hace pertinente para este

análisis si se tiene en cuenta que Hastedt reconoce que ciertos modelos son

más apropiados para analizar determinados problemas: así, en la medida en

que el problema de política exterior sea más general (situación que se aplica

al presente caso al tratarse de una serie de políticas de promoción de

democracia y no una de decisión específica), el autor muestra que los

modelos burocrático, elitista y pluralista se muestran como los apropiados

(1997; P. 246).

Complementando lo anterior, Valerie Hudson afirma que la política

burocrática se basa en una intersección compleja de dinámicas entre grupos

pequeños, de procesos organizacionales y fuerzas de política doméstica.

Asegura además que la mayoría de las políticas burocráticas se desarrollan

en grupos inter agencia, uno de los espacios más usados por los gobiernos

para resolver cuestiones de importancia. También reseña a Allison y a

Zelikow para explicar por qué un gobierno ha tomado una decisión particular

o por qué ha emergido un patrón especial de conducta gubernamental. Una

explicación de este tipo requiere la identificación de los juegos, jugadores, las


12

coaliciones, las negociaciones y los compromisos; incluso se debe tener

presente la confusión como condicionante del ambiente (2007; P. 89).

De esta situación de “confusión” se desprende que los problemas de política

exterior no entran o salen del juego político de una manera clara

(generalmente lo hacen de manera desagregada con el objetivo de

complementar políticas preexistentes).

“Rarely do policy problems enter or leave the policy process in a clearly definable manner. More frequently, they flow through it in a fragmented state and become entangled in other ongoing policy issues. The result is that policy is not formulated with respect to an underlying conception of the U.S national interest. Instead, its content is heavily influenced by the way in which the problem first surfaces and how it interacts with the other issues on the policy agenda”. (Hastedt; 1997; P 237).

Se entiende entonces que para la presente investigación la política exterior

de promoción de la democracia en el período y en la región descritos se

formula no únicamente desde una concepción el interés nacional de los

Estados Unidos como categoría abstracta, sino que es importante hacer una

revisión de cómo ésta entra al juego político y cómo interactúa con otros

temas de la agenda6. Esto implica además que los programas tratados aquí

hacen parte de una tradición de política exterior estadounidense y que entran

a la agenda para complementar iniciativas anteriores.

Las ideas hasta ahora expresadas son un tanto generales: por esta razón, y

en aras de darle mayor especificidad al estudio, se plantea una serie de

categorías específicas descritas por autores como Valerie Hudson (2007;

P90). En primer lugar están los denominados “stakeholders” o jugadores: son

descritos como aquellos actores que pueden incidir en un resultado

burocrático, pues tienen un rol especial, una experiencia en el campo sobre el

6 La discusión acerca del interés nacional o incluso de la existencia de los intereses vitales y

secundarios de la nación ha sido tratada por varios teóricos en la historia (ver por ejemplo Muñoz-Alonso; Política Exterior e Interés Nacional; en línea en

http://documentos.fundacionfaes.info/document_file/filename/430/00063-09_-_politica_exterior_e_interes_nacional.pdf). Aunque no es una variable principal dentro de este estudio, es importante aclarar que, en declaraciones de Condoleeza Rice, la construcción de Estados democráticos, que puedan cumplir con sus obligaciones soberanas, es vital para la consolidación del interés por la seguridad nacional. (Recuperado en línea en http://www.foreignaffairs.com/articles/64445/condoleezza-rice/rethinking-the-national-interest en mayo 15 de 2009).

http://documentos.fundacionfaes.info/document_file/filename/430/00063-09_-_politica_exterior_e_interes_nacional.pdf

http://documentos.fundacionfaes.info/document_file/filename/430/00063-09_-_politica_exterior_e_interes_nacional.pdf

http://www.foreignaffairs.com/articles/64445/condoleezza-rice/rethinking-the-national-interest


13

que se debate o un poder importante, factores a los que se les suma un

fuerte interés sobre un determinado resultado.

La siguiente categoría es la de los canales de acción. Estos pueden ser

caracterizados como el conocimiento o el acceso a personas o instituciones a

las cuales acudir según el problema que se quiera solucionar.

Por otra parte, los resultados, también llamados decisiones, son los

productos de la actividad burocrática. Es bastante probable que dentro del

aparato burocrático se hallen diferentes resultados u “outcomes”, situación

que no se presentaría si se tuviera en cuenta la actuación de un actor

unitario. Se debe aclarar que, en general y sin contar con una situación de

crisis inminente, la mayoría de los resultados son caracterizados como un

cambio incremental sobre la base de la diferencia; así, entre más vaga sea

una propuesta, habrá mayor convergencia alrededor de ella.

Otra variable de vital importancia para el análisis son las reglas, los plazos,

las agendas y los marcos de actuación. El proceso de “framing” o generación

de marcos de actuación se caracteriza por establecer ciertos parámetros de

comportamiento para los miembros de un grupo. Las reglas son también un

punto de mayor importancia pues permiten conocer cuáles comportamientos

están permitidos y cuáles no: configuran el marco institucional bajo el cual los

actores reconocen su espectro de posibilidades de actuación.

Las coaliciones constituyen un factor importante pues proporcionan mayores

oportunidades para que una determinada opción de política pública sea

adoptada. En general, casi cualquier tipo de interacción entre grupos puede

generar coaliciones de varios tipos, por compromiso, por coerción implícita o

explícita y por arreglos previos entre los grupos.

Por último, Hudson especifica la variable de los juegos: resalta que es muy

probable que múltiples juegos se desarrollen al mismo tiempo y que un set de

jugadores puede encontrarse en diferentes tableros al mismo tiempo.


14

Para la presente investigación son tomados en cuenta las categorías que se

adecuan más fácilmente al estudio de los actores como grupos y no

necesariamente como individuos: la primera de ellas es la identificación de

los “stakeholders” relevantes para el desarrollo de la política; la segunda, el

marco institucional, las reglas que permiten a los actores relacionarse entre

sí; la tercera, los resultados en materia de políticas implementadas.

Para el primer elemento, la premisa es que se hará referencia a actores que

pertenezcan a alguna de las ramas del Gobierno Federal de los Estados

Unidos, en este caso, de las Ramas Ejecutiva y Legislativa7 y que tengan

competencias en materia de política exterior y de promoción de democracia.

Para entender por qué han sido considerados cada uno de los actores

escogidos, conviene exponer una serie de dimensiones bajo las cuales se

puede examinar su importancia en el proceso de elaboración de la política.

La primera de ellas es la proximidad que tenga a las posiciones de decisión;

una segunda dimensión es su grado de cohesión o fragmentación; el tamaño

o número de personas representadas por el actor también se hace

importante; un cuarto punto es la óptica del actor frente al régimen; por

último, es elemental conocer qué tan inmerso ha estado el actor en el

desarrollo de un asunto de política exterior (grandes organizaciones pueden

estar completamente desinteresadas en un tema específico8) (Hudson; 2007;

P.128-131).

Para el análisis del segundo elemento, se hará una caracterización del

sistema político estadounidense, tratando de atender tanto a las reglas

formales como a las informales.

7 Se toma como actor válido al Congreso de los Estados Unidos y no sólo a agencias del ejecutivo,

atendiendo a una de las críticas que hace Hastedt al modelo burocrático. El autor afirma que: “In this view, Congress and domestic political forces cannot be treated as outsider interlopers in the policy process. Attention must also be given to the values of policymakers and not just the policy-making games they play”. (1997; P. 239). Por otra parte, se aclara que se dejará por fuera del análisis a otro tipo de fuerzas domésticas, debido a las características de este trabajo. 8 Esta última dimensión permite hacer la selección inicial de los actores escogidos, teniendo en cuenta

que el Presidente, el Congreso, el Departamento de Defensa y de Estado tienen funciones en materia de política exterior.


15

En el tercer punto, referido a los resultados, se intentan describir algunas de

las políticas implementadas por uno o varios actores mencionados.

Es precisamente este el tema a tratar en los siguientes capítulos. En el

Capítulo II se pretende caracterizar a los actores involucrados y a las reglas

del sistema político estadounidense. Más adelante, en el Capítulo III, se hará

una caracterización de los programas que se implementaron en la región

escogida en materia de promoción de democracia.


16

CAPÍTULO I

CARACTERIZACIÓN DE LOS ACTORES EN EL MARCO DEL SISTEMA POLÍTICO ESTADOUNIDENSE

Como se explicó anteriormente, el enfoque del presente estudio trata de

develar las dinámicas inmersas en el proceso por el cual se decide iniciar una

política hacia el exterior. Como es el caso, cabe decir que la defensa y

promoción del sistema democrático han sido desde sus inicios un valor

fundamental de la política estadounidense e incluso se plantea que en la

presente administración Obama el país norteamericano puede y deber

continuar siendo un promotor de la democracia en el exterior9.

El presente apartado trata entonces de hacer una descripción de los actores

involucrados en el proceso de decisión sobre la política de promoción de la

democracia (siguiendo los puntos de referencia propuestos por Hudson), del

marco creado por las reglas que caracterizan la relación de estos actores

dentro del sistema político de los Estados Unidos y de la política misma

(haciendo énfasis en América Latina).

Lo primero que hay que decir es que, desde su formación como república

independiente, el sistema político norteamericano cuenta con una serie de

instituciones y procesos dedicados inicialmente a satisfacer las demandas de

la política interna y que sirvieron como base para los posteriores desarrollos

en materia de política exterior. (Cox, Stokes; 2008; P.108)10.

Así, el primer actor relevante a tener en cuenta es el Congreso, es decir, la

legislatura bicameral del gobierno federal de los Estados Unidos. Este

organismo, compuesto por el Senado y la Cámara de Representantes11, es

9 Este es un tema recurrente en la literatura propuesta por Thomas Carrothers. Para mayor información

se puede revisar la página web del Carnegie Endowment Center: http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=22781&prog=zgp&proj=zdrl 10

Michael Cox y Douglas Stokes aclaran sin embargo que tanto la elaboración de la Constitución estadounidense como los posteriores desarrollos en materia de política exterior, responden a un proceso de evolución gubernamental mucho más complejo, en el que se debe mirar con especial atención la interacción inicial entre los estados soberanos. (2008; P.108). 11

Las dos cámaras del Congreso estadounidense se diferencian en varios aspectos: su tamaño, el período de tiempo de sus miembros, las legislaturas que los eligen son unos de los más importantes. Sin embargo, el rasgo más distintivo se basa en que el proceso de decisión sobre políticas públicas del


17

tenido en cuenta en este estudio, en primera instancia, debido a que está

muy cerca al centro de decisión gubernamental. Esto se afirma teniendo en

cuenta que el Congreso tiene la potestad para ratificar tratados y porque

además tiene la capacidad de asignar presupuestos para los diferentes

programas que se quieran desarrollar.

El número de participantes en el grupo es también alto: se tienen 435

representantes y 100 senadores, con lo que el grupo llega a un total de 535

legisladores, un número bastante considerable.

En el aspecto de la cohesión, se debe aclarar que el Congreso se caracteriza

por ser un organismo descentralizado, incluso se podría decir, fraccionado.

Es así como una parte importante del trabajo legislativo se lleva a cabo en los

comités y subcomités12: estos pueden ser descritos como subunidades

funcionales que recolectan información, comparan y evalúan alternativas

legislativas, identifican soluciones a problemas relacionados con diferentes

políticas, seleccionan y reportan medidas tomadas a la consideración de la

plenaria, monitorean el desempeño de la rama ejecutiva e incluso investigan

malos manejos públicos. (Heitshusen; 2007; P.1).

Los Comités que mayor relevancia ocupan en esta investigación son el

Comité de la Cámara de Representantes para Asuntos Internacionales, y el

Comité del Senado para Asuntos Internacionales, así como los Comités

Presupuestales de ambas cámaras. El primero de ellos tiene una jurisdicción

específica, basada en vigilar los asuntos legislativos relacionados con la

ayuda externa, los Cuerpos de Paz, la seguridad nacional con relación a los

asuntos externos, el planeamiento estratégico y acuerdos, tratados, poderes

de guerra, mantenimiento de paz, son encargados del USAID (United States

Agency for International Development), y por supuesto, de la promoción de la

democracia, (entre otras funciones). El subcomité relevante para el caso es

Senado se distingue por su atomismo; en ese sentido, se puede afirmar que presenta un carácter menos partidista que el que puede mostrar la Cámara de Representantes. Las reglas propias del

Senado empoderan a los individuos. (Brady, McCubbins; 2002; P.146). 12

McKay demuestra sin embargo que los congresistas pasan poco tiempo en el desarrollo de trabajo en los comités como tal. Su tiempo se reparte en actividades como encontrarse con sus ciudadanos en sus Estados, con sus constituyentes en Washington, consultar grupos de interés, o revisar cómo las agencias están llevando a cabo los diferentes programas propuestos.


18

aquel que trata asuntos relativos al Hemisferio Occidental, donde por

supuesto se incluye América Latina.

El comité del Senado se encarga de vigilar los fondos destinados a la ayuda

internacional, la venta de armas y el entrenamiento de naciones aliadas. Así

también, cuenta con dos subcomités importantes para el tema aquí tratado: el

primero de ellos es el Subcomité de Asuntos del Hemisferio Occidental,

Cuerpos de Paz y Narcóticos; el segundo es el Comité de Operaciones y

Organizaciones Internacionales, Democracia y Derechos Humanos.

Los comités presupuestales en cada cámara están a cargo de regular los

gastos hechos por el gobierno estadounidense. Más específicamente, el

subcomité de Estado, Operaciones Extranjeras y Programas Relacionados es

el encargado de ocuparse de las iniciativas internacionales.

Hudson resalta que una variable a tener en cuenta es el grado de diferencia

que existe con los puntos de vista del ejecutivo. En ese sentido, es

conveniente decir que la composición partidista de los comités cambió: se

puede establecer como punto de rompimiento el cambio de legislatura en la

Cámara del año 2006 a 2007, donde la mayoría republicana antes existente

(27 vs. 23 demócratas en el período 2005-2007), cambia, para dar paso a

una mayoría demócrata (25 vs. 23 republicanos). En el Senado, para el

período de 2005 a 2007 se tiene una mayoría republicana. Se contaba

entonces con 10 legisladores republicanos y 8 miembros del partido

demócrata. Posteriormente, en el período iniciado en 2007, se encuentra que

hay una mayoría demócrata pues el número de representantes de dicho

partido llegaba a 11, mientras que los representantes del partido republicano

eran 1013. En el Comité de presupuestos se aprecia también una mayoría

demócrata de 9 representantes contra 5 republicanos en el Senado y de 8 a

4 en Cámara14.

13

Ver datos recuperados en línea en http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Senate_Committee_on_Foreign_Relations#Subcommittee_on_International_Operations_and_Organizations.2C_Human_Rights.2C_Democracy_and_Global_Women.27s_Issues, mayo 3 de 2009). 14

Datos recuperados en http://appropriations.house.gov/Subcommittees/sub_sfo.shtml y en http://appropriations.senate.gov/state.cfm

http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Senate_Committee_on_Foreign_Relations#Subcommittee_on_International_Operations_and_Organizations.2C_Human_Rights.2C_Democracy_and_Global_Women.27s_Issues



http://appropriations.house.gov/Subcommittees/sub_sfo.shtml

http://appropriations.senate.gov/state.cfm


19

Para recapitular, se puede decir que, en general, el Congreso tiene dos

funciones relevantes para la política exterior, definidas en la Constitución: la

primera de ellas es la función legislativa, adjudicada tanto a la Cámara de

Representantes y al Senado; dentro de esta función cabe también mencionar

que el Congreso está en capacidad de hacer asignaciones presupuestales,

regular el comercio inter-estatal y llamar a las fuerzas militares. Su segunda

función principal consiste en ratificar tratados y declarar guerras. Además de

esto, el Congreso sirve como contrapeso al poder ejecutivo: esto se debe a

que tiene la capacidad para controlar las finanzas y hacer asignación de

fondos, previa aprobación de las dos cámaras y tras haber sido originadas en

la Cámara de Representantes15.

El segundo actor tomado en la investigación es el Presidente. En este caso,

la variable de número no es relevante, pues constituye una figura individual;

así tampoco se tomará la variable de nivel de cohesión pues se excluye del

estudio el tema de la burocracia presidencial, constituida por organismos

como el Consejo Nacional de Seguridad. Es la variable relacionada con su

poder de decisión la que hace de este actor una figura esencial para el

proceso: se puede decir entonces que es un actor cercano a los procesos de

decisión, debido a que tiene la capacidad de firmar para que un proyecto sea

convertido en ley; además, es él quien tiene el poder de negociar y firmar

tratados.

A los ojos del público, es él quien hace la política exterior de Estados Unidos.

(Hastedt; 1997; P175). El énfasis dado al liderazgo presidencial se basa

principalmente en la capacidad que tiene la figura del presidente de oficiar

como símbolo de unidad y de movilización frente al público en general

(McKay; 2000; P.206; Cox, Stokes; 2008; P.120).

15

(…)the president initially produces the annual Budget, so the appropriations process is an opportunity for Congress to approve, modify, or criticize the executive’s spending plans and also to monitor them during the implementation. (McKay; 2000; P.178).


20

En el ámbito que interesa en el presente estudio, es importante considerar

que la principal característica que diferencia al ejecutivo del legislativo, y que

está a favor del primero, es la capacidad que éste tiene para desenvolverse

en áreas estratégicas, relacionadas con la información de inteligencia, los

acuerdos ejecutivos y los desarrollos militares: el presidente se erige como el

Comandante en Jefe de la Armada y de la Marina, así como de la Milicia de

algunos estados (esto cuando se llama a prestar servicio a los Estados

Unidos) (Cox, Stokes; 2008; P.111 y P.120).

El Presidente es el único funcionario elegido por una única circunscripción de

carácter nacional y todo el poder ejecutivo ha sido investido en su figura.

To an outsider Observer, one of the most remarkable features of the American political system is the concentration of governmental functions in one institution, the presidency. The Constitution is partly responsible for this, for it assigns to the presidency the roles of chief executive (Article 2, Section 1), commander in chief of the armed forces (Article 2, Section 2), chief diplomat (or the power to make treaties, Article 2, Section 2, chief recruiting officer to the executive and courts (Article 2, Section2), and legislator (by making recommendations to Congress, Article 2, Section 3 and by exercising the veto power under Article 1, Section 7). (McKay; 2000; P.208).

Con el tiempo, asegura el McKay, el presidente se ha convertido en líder en

materia de legislación. Además, es el jefe de Estado, posición que lo ubica

como el encargado de tareas diplomáticas y ceremoniales. Posee además

otros poderes, que corresponden a un perfil más informal. Uno de ellos es el

de tener la capacidad de poner asuntos de su interés en la agenda política y

de ser líder nacional. Esto quiere decir que los ciudadanos estadounidenses

esperan que el presidente sea quien, no sólo envíe un plan o programa al

Congreso cuando se dirija en el Estado de la Unión, sino que además

proponga los términos del debate (McKay; 2000; P.211).

El trabajo del presidente se ha vuelto más demandante, pero así también los

recursos a su alcance han crecido, no sólo en número sino también en

calidad de adaptación. Es así como todos los presidentes cuentan con un

gabinete compuesto principalmente por los jefes de Departamento, y con

toda una serie de elementos administrativos que le permiten formular y


21

ejecutar en mejores términos las políticas que considere necesarias. Para el

caso, es pertinente anotar que, en general, la burocracia gubernamental se

constituye en un actor relevante en materia de política exterior. La

presidencia cuenta con toda una serie de departamentos y agencias, que

encuentran la fuente de su autoridad en el poder que constitucionalmente se

le dio a dicho actor16.

Por ello se hace conveniente incluir en la investigación a los Departamentos

de Defensa y de Estado. En su calidad de departamentos ejecutivos, son

responsables de los programas federales que revisten mayor importancia y

sus jefes, los secretarios de departamento deben responder directamente al

presidente o a la Oficinas Ejecutivas del presidente. La relación de cada uno

de estos departamentos con la presidencia hace que el ejercicio de gobierno

sea mucho más complejo. Incluso, dentro de cada uno de los departamentos

la cantidad de agencias y servicios es bastante amplia, razón por la cual se

definen como organismos bastante descentralizados.

En cuanto al Departamento de Defensa, se debe precisar que es uno de los

Departamentos más cercanos al centro de decisión presidencial, en especial

debido a la pertenencia de su Secretario al Consejo Nacional de Seguridad,

el organismo consultor más importante para presidencia en materia de

política exterior y de seguridad. Además de ello, es un órgano de gran

tamaño y capacidad, que cuenta con 2.3 millones de empleados en el sector

militar, y con aproximadamente 7000.000 civiles. (Recuperado en línea en

http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/defense.html en mayo 3 de

2009).

Entre las funciones que atañen a decisiones de carácter externo está la de

garantizar la seguridad de los Estados Unidos, sus posesiones y áreas vitales

para sus intereses. (Departamento de Defensa; 2002; P3).

Tanto esta división como el Departamento de Justicia, tienen programas que

promueven los Derechos Humanos y la democracia, relacionados sobre todo

con el entrenamiento de militares en materia de derechos humanos; este es

16

Ver anexo 1: Tabla. McKay: The annual United States Government Manual.

http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/defense.html


22

sin embargo un componente minoritario dentro del sistema de ayuda

estadounidense. (Crawford; 2001; P.93).

Por otra parte, está el Departamento de Estado: su principal función consiste

en implementar los proyectos de política exterior fijados por el Presidente, por

lo que se puede decir que es un órgano que no varía mucho con la óptica que

este manifieste. Es además una dependencia muy cercana al Presidente en

tanto hace parte del ya mencionado Consejo Nacional de Seguridad. Es un

Departamento de gran importancia, en el que confluyen unos 30.000

empleados aproximadamente. (Recuperado en línea en

http://www.whitehouse.gov/our_government/executive_branch/ en mayo 3 de

2009).

De este departamento depende la United States Agency for Aid and

International Development (de ahora en adelante USAID). Esta se describe

como una organización descentralizada, en la que la Oficina regional para

América Latina y el Caribe tiene autonomía para desarrollar programas

relacionados con la promoción de la democracia; esta oficina, al igual que las

demás regionales, tiene una sección especializada en proyectos de

governanza y democracia. Además, en 1994 se creó el Centro para la

Democracia, dentro de la Oficina para Programas Globales, con el propósito

de proveer liderazgo técnico e intelectual en las áreas mencionadas.

(Crawford; 2001; P.94).

Así también, es conveniente especificar que son los proyectos del USAID

D/G (USAID Democracy and Governance), aquellos que conforman el

componente de mayor tamaño dentro del gobierno estadounidense en

materia de promoción de democracia; sin embargo existen otras fuentes

financieras importantes como el mismo Departamento de Estado, el cual, en

conjunción con las Embajadas, administra el “Fondo para la Democracia y los

Derechos Humanos”. (Crawford; 2001; P.93).

Es sin embargo la Oficina para la Democracia, los Derechos Humanos y el

Trabajo (Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, DRL) la agencia

http://www.whitehouse.gov/our_government/executive_branch/


23

perteneciente al Departamento de Estado más comprometida con el apoyo y

la promoción de los programas de democracia alrededor del mundo. Esta

dependencia es a su vez responsable por el Fondo de Democracia y

Derechos Humanos (Human Rights and Democracy Fund HRDF),

establecido en 1998 con el objetivo de suplir las carencias ocasionadas por

emergencias en los campos ya mencionados.

Habiendo descrito a los actores involucrados en el proceso, es conveniente

describir cómo se relacionan dentro del marco institucional estadounidense.

Estas reglas del sistema político se basan principalmente en una estructura

de pesos y contrapesos, que hacen que ningún actor tenga pleno poder de

decisión sobre algún asunto de política exterior.

Sin embargo, se puede afirmar que en varias ocasiones el poder ejecutivo se

ha alzado con el liderazgo en los asuntos de política exterior, en una

situación que Cox y Stokes denominan como “executive-centered”. Sin

embargo, los mismos autores aseguran que llegar a conclusiones de este

tipo significaría dejar de considerar el importante proceso de contingencias

constitucionales que se ha dado al interior del sistema político del gobierno

norteamericano: “It is on these occasions that the constitutional and political

basis of the United States foreign policy can be seen as being far from settled

in favor of presidential government”. (Cox, Stokes; 2008; P.111). No es

posible entonces desconocer que las fricciones generadas entre el ejecutivo

y el legislativo dentro de los canales institucionales que cada uno tiene,

intervienen en los resultados finales que se puedan lograr en materia de

política exterior.

In the field of foreign policy, the United States system of government is distinguished by an extraordinary mixture of movement and stasis; of evolutionary modernity and fixed tradition. Nothing better illustrates this dualism than the continued presence of Congress as co-equal constitutional partner in the sphere of public policy. In most respects, Congress represents a traditional order of governance that is rooted in a strict formal sequence of government process, whereby laws are first enacted by legislative assent and subsequently implemented by the executive. (Cox, Stokes; 2008; P.115).


24

Ahora, se puede entender bajo las premisas de algunos modelos explicativos

que el Congreso ha jugado varios roles frente al poder ejecutivo en cuanto a

política exterior se refiere. El primero, llamado “Model of Compliance”, es un

modelo en el que el papel del Congreso era casi instrumental, pues la visión

del mismo organismo de respuesta institucional y de responsabilidad política

se basaba en los méritos de la afirmación pública y de la aceptación de los

términos del Ejecutivo. (Cox, Stokes; 2008; P.116). El segundo modelo es el

denominado “Model of Assertion”: su aparición fue propiciada, en especial,

por las dinámicas de la Guerra Fría y más específicamente, de la Guerra de

Vietnam. Además, con la “Détente” y el apaciguamiento de la Guerra Fría en

los 70, el imperativo de la preeminencia del ejecutivo como líder en la

hechura de política exterior disminuyó. A ello se le suma el proceso de

descentralización del Congreso y la intensificación del control sobre los

gastos presupuestarios del gobierno federal. Todos estos factores

contribuyeron a que los asuntos de política exterior estuvieran bajo un mayor

escrutinio público. Es en este tiempo cuando las diferencias entre la política

doméstica y exterior se empiezan a erosionar, en la medida en que la

situación internacional tiene efectos más claros sobre los ciudadanos, y en la

medida en que la base electoral empieza a tener un papel más activo en las

decisiones que se toman sobre política exterior.

Congress also became better positioned to involve itself more deeply in the bureaucratic politics of the executive branch, particularly as its specialized subcommittees were increasingly embedded in the policy communities, or sub-governmental networks, that incorporated private sector interests, legislative connections and agency agendas. (Cox, Stokes; 2008; P.117).

El papel del Congreso entonces crece en importancia y se abre paso a

diferentes procedimientos a los que antes no tenía fácil acceso como la

obtención de información y la participación como órgano consultor y

formulador de política exterior.

Collectively, this release of political energies represented a radical shift both in attitudes and in the ecology of institutional relationships. The forcible intrusion of Congress into international affairs appeared to run counter to a pattern of precedents that had come not be seen as entrenched and geared to the logic of an ineluctable executive hegemony. (Cox, Stokes; 2008; P.118).


25

Aunque se reconoce que el Congreso adquiere mayor poder en la escena del

“policy -making”, también se aclara que la posición lograda por el organismo

puede ser intermedia (una posición que correspondería al llamado “Congress

as mixed model”): así, se evita la posibilidad de que alguna de las 2

instancias gubernamentales, ya sea la Presidencia o el Congreso, primen

una sobre la otra. El Congreso entonces ha logrado nuevas maneras para

asegurar que el proceso de política exterior le sea consultado y que así, sea

más transparente: ejemplo de ello son las “conditional authorizations” y los

“reporting requirements”. Hastedt señala que estas herramientas permiten

ejercer un control, que ya no se restringe a la simple investigación sino a la

obligación que tienen actores como el Presidente de informar con

anterioridad cómo serán implementadas determinadas políticas. El autor

también reseña que para el caso de la política exterior, Ruth Collier ha

identificado tres tipos de requerimientos. El primero de ellos se refiere a

reportes periódicos sobre una determinada área y sobre una base regular; el

segundo hace mención de acciones de política exterior específicas; por

último, se aprecia cómo el Congreso puede exigir información acerca de una

pieza específica a la rama ejecutiva. (1997, P. 195).

Further developments in congressional organization mean that legislative initiatives in foreign policy have the effect of often circumventing the traditional channels of influence away from the previous centers of domination towards new bases of influence. The Senate, for example, with its constitutional powers over treaties and appointments, together with the prestige of its Foreign Relations Committee, has traditionally been central to the legislature’s capabilities in foreign policy. Now, in many ways the emphasis has shifted to the usage of budgetary devices in influencing foreign policy which gives the House of Representatives greater leverage than the Senate in the International politics surrounding the US government’s appropriations process. (Cox, Stokes; 2008; P.118).

Por otra parte, se puede decir que la relación entre el presidente y los

Departamentos de Defensa y de Estado es poco conflictiva, pues finalmente,

cumplen sus tareas bajo la esfera del poder ejecutivo, y sus Secretarios

responden directamente al Presidente. Sin embargo, existen agencias dentro

de cada uno de estos departamentos, encargadas de interconectarlos con el

Congreso y con la misma Casa Blanca. Estas son la Oficina de Asuntos


26

Legislativos del Departamento de Estado (agencia encargada de coordinar la

actividad legislativa del Departamento y asesora al Secretario, al Diputado y a

los demás encargados en cuanto a una estrategia legislativa) y la Oficina del

Secretario de Defensa para Asuntos Legislativos (responsable de coordinar

las relaciones del Departamento de Defensa con los miembros del Congreso,

del Departamento de Estado y de la Casa Blanca).


27

CAPÍTULO II

LA POLÍTICA ESTADOUNIDENSE DE PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA

Thomas Carothers asegura que desde los primeros años de la década de los

80 los programas que buscan promover la democracia en el exterior se han

convertido en un componente importante de la política exterior

estadounidense en general. Para el año 2000, el gobierno estadounidense

había gastado más de $500 millones de dólares anuales en más de 50

países implementando este tipo de programas. Así mismo, afirma que un

gran número de agencias gubernamentales, que van desde la USAID hasta

el Departamento de Defensa, patrocinan estas actividades. (Cox, Ikenberry,

Inoguchi; 2000; P. 181). Es precisamente este el resultado de política exterior

que se busca describir en el presente capítulo, caracterizándola desde una

perspectiva general primero, y luego, teniendo en mente la acción de los

actores mostrados con anterioridad. Además, este apartado estará enfocado

en una región específica, Latinoamérica, y en un período de tiempo

comprendido entre 2006 y 2008.

Cuando Estados Unidos decide llevar a cabo una política de promoción de

democracia, se vale de una serie de herramientas, catalogadas dentro de los

parámetros de incentivos selectivos negativos o incentivos selectivos

positivos, comúnmente denominados “garrote” o “zanahoria”

respectivamente. Dentro de la primera categoría, el gobierno estadounidense

tiene la capacidad de adoptar una serie de medidas, como la presión

diplomática: allí, los oficiales de más altos cargos pueden negarse a invitar a

los líderes de otros países a Washington y en general, mantienen una

relación mucho más tensa con ellos. Otra herramienta es la presión

económica, como la negación a establecer vínculos comerciales y la

reducción de la ayuda económica. En casos extremos puede incluso generar

sanciones económicas, para tratar de derrocar a un gobernante autoritario,

como ocurrió con el caso de Panamá en 1988. La última herramienta es la

intervención militar; se afirma que esta herramienta se presenta por lo


28

general con el sello de una incursión pro democrática, pero que tiende a estar

fundamentada en otros motivos, relacionados con preocupaciones alrededor

del tema de seguridad o de presiones internas. Tal fue el caso de la misma

Panamá dos años más tarde, en 1990. (Cox, Ikenberry, Inoguchi; 2000,

P.186). El caso de las “zanahorias” constituye el espejo de las anteriores

modalidades: los líderes oficiales se disponen a hacer visitas diplomáticas, se

fortalece el contacto con las altas esferas del gobierno, e incluso se opta por

ofrecer recompensas en el terreno económico.

Así también, el gobierno estadounidense se vale de programas de asistencia

para la democracia o ayuda para el fomento de la misma17. Este es el tipo de

programa que se abordará en la presente investigación, teniendo en cuenta

que constituyen el mayor componente dentro de las relaciones sostenidas

con América Latina en materia de promoción de democracia dentro del

período estudiado18.

Aunque se considere en algunas ocasiones que este tipo de programas no

hacen parte de la política exterior de un Estado, el caso estadounidense

demuestra que es una herramienta igualmente válida para los actores que

desarrollan su política en el exterior.

El concepto “AID”, o ayuda es entonces una herramienta económica de

política exterior basada en tres objetivos principales. El primero de ellos es el

de asistir a los aliados estratégicos, que pueden incluir excolonias o

miembros de la Commonwealth, por lazos políticos, económicos o incluso

culturales; obtener beneficios en términos comerciales para el caso del

donante y por último; generar estabilidad global a través del desarrollo y el

crecimiento económico. (Barratt; 2008; P.18)19.

17

Es conveniente hacer una precisión frente a este tipo de programas y distinguir entre la ayuda que se pueda dar en materia económica o social en general, y aquella que tiene como objetivo primordial la promoción de la democracia. 18

El caso más cercano (cronológicamente hablando) de intervención militar se remite al año 2004 con el caso haitiano en la región Caribe; los apoyos económicos por otra parte, se refieren a otro interés de la política exterior estadounidense, igualmente ligado a la promoción de la democracia, que es la construcción de mercados en la región. (Recuperado en línea en http://www.usaid.gov/locations/latin_america_caribbean/speeches/CIPE_Speech_9-10-07.pdf en marzo 13 de 2009). 19

Taffet muestra, por ejemplo, el alineamiento que ha existido históricamente entre Colombia y Estados Unidos en la época de la Alianza para el Progreso, más específicamente, bajo la presidencia de Alberto

http://www.usaid.gov/locations/latin_america_caribbean/speeches/CIPE_Speech_9-10-07.pdf


29

Los agentes encargados de hacer política exterior en Estados Unidos han

sido capaces de reconocer que los varios objetivos de estos programas de

ayuda pueden resultar conflictivos, dependiendo en gran medida de la

posición ideológica del presidente o del mismo Congreso. El caso de la

administración de George W. Bush por ejemplo, ha dejado en claro que la

ayuda brindada a otros actores es, ante todo, un medio para lograr un fin,

como la liberalización de mercados y otro tipo de garantías que vienen con el

desarrollo de regímenes prósperos y democráticos. (Barratt; 2008; P.205)20.

Además, Taffet muestra cómo el documento de 2003 “Foreign Assistance in

the National Interest: Promoting Freedom, Security and Opportunity” explica

por qué es tan importante para los Estados Unidos hacer de la política de

ayuda un punto central dentro de su política exterior. Arguye que mediante la

promoción de la democracia y de una gobernanza efectiva, el desarrollo

económico es un hecho más probable. Así mismo, la prosperidad traída por

dicho desarrollo creará las condiciones necesarias para que haya más

democracia. Así también, la eliminación de la pobreza traerá consigo la

eliminación de la inestabilidad. Los autores del documento establecen que la

falta de desarrollo y governanza en un país afecta a toda la región; es así

como se pone en peligro la seguridad y el bienestar de los estadounidenses.

El argumento se basaría en que la ayuda exterior es vital para asegurar la

paz interna y para reducir las posibilidades de un ataque terrorista. (2007; P.

2).

Lleras Camargo. (2007; P. 155). Asegura que la experiencia colombiana sirvió como un laboratorio que pudiera probar que el modelo de la Alianza propuesto por los decisores de políticas funcionaba.

20

En este punto es importante hacer una referencia al concepto de “soft power”. Walter Rusell Mead reseña la obra del politólogo Joseph Nye y afirma que: “Nye focuses on two types of power: hard and soft. In his analysis, hard power is military or economic force that coerces others to follow a particular course of action. By contrast, soft power-cultural power, the power of example, the power of ideas and ideals-works more subtly; it makes others want what you want. Soft power upholds the U.S. world order because it influences others to like the U.S. system and support it of their own free will”. (2004; P. 48). Más adelante, sugiere que la ayuda que Estados Unidos provee en el exterior es una herramienta que afianza ese soft power, pero sobre todo, afirma que “Political democracy and human rights have global appeal; when the United States is seen as supporting these values, U.S. sift power grows”. (Rusell; 2004; P.51).


30

Tras haber mencionado el por qué las políticas de ayuda constituyen un

componente fundamental de la política exterior estadounidense de promoción

de democracia, es importante hacer una precisión en aras de delimitar dicho

concepto. Generalmente, los conceptos de democracia y gobernanza se

utilizan sin distinción. Así por ejemplo, las acepciones que se tienen son

diferentes para Suecia, Estados Unidos, el Reino Unido o la Unión Europea21.

Son términos imprecisos, si se compara con otros como el de Derechos

Humanos, pues carecen de una base legal para su definición; además, no se

ha determinado con claridad en qué momento constituyen esferas

completamente separadas. Así también se suele interconectar la agenda de

la promoción de la democracia con la de los Derechos Humanos,

especialmente con los de primera generación. Como reseña Crawford, los

derechos civiles y políticos constituyen una parte intrínseca de la democracia:

derechos como la libertad de expresión, de asociación y de asamblea son

prerrequisitos fundamentales para el propio desarrollo de la democracia a

través del control popular sobre el gobierno y de la participación pública en la

vida política. (2001, P. 27). En el presente caso, tendremos en cuenta que

las políticas de gobernanza y el respeto por los Derechos Humanos están

incluidas dentro de las de promoción de democracia.

La manera de abordar el tema de la promoción de democracia también

depende la forma en la que se apliquen los conceptos, es decir, si se hace en

sentido estricto y procedimental, o en sentido amplio. La primera de estas

modalidades se restringe a fomentar las elecciones libres, a garantizar los

derechos civiles y políticos y en consecuencia, un sistema legal capaz de

proteger dichas garantías. Sin embargo, el concepto de democracia que

maneja la política exterior estadounidense es mucho más amplio, pues sus

proyectos resaltan la importancia de una cultura democrática. (Crawford;

2001; P. 72). Crawford muestra cómo una democracia de tipo procedimental,

basada en la promoción de elecciones libres, regulares y de la existencia de

competencia electoral, no puede por sí misma garantizar resultados efectivos,

y que en cambio, se hace necesario promover una simultánea

21

Ver anexo 2: Tabla Crawford. Donnor Strategies: Checklist measures.


31

democratización de las instituciones y de la sociedad como un todo. (2001;

P.17)22.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede decir que la política estadounidense

de promoción de la democracia tiene tres direcciones de política,

denominados por Cox, Ikenberry e Inoguchi como “proceso político”,

“instituciones de gobierno” y “sociedad civil”. (2000, P.188). Dentro del primer

componente se encuentran temas como la promoción de elecciones libres y

justas, la ayuda técnica a las comisiones electorales, la observación tanto

doméstica como internacional de las elecciones y el fortalecimiento de los

partidos políticos. En el campo institucional, las formas que adopta la ayuda

son varias: por ejemplo, se busca fortalecer a las legislaturas nacionales,

efectuar reformas al sistema judicial, entrenar y reestructurar a los cuerpos

policiales e incluso fortalecer a los gobiernos locales. En este campo cabe

también el componente militar: así, se ve que se emprenden proyectos que

buscan generar actitudes pro-democráticas al interior del Ejército, aumentar

el control civil sobre el militar o, dado el caso en que esto no sea posible,

mejorar las relaciones entre lo civil y lo militar. Por último, en el componente

de sociedad civil se adelantan proyectos que incluyen la construcción de

unos medios de comunicación y sindicatos laborales independientes, así

como programas que buscan promover un mejor entendimiento de la

democracia, a través de proyectos cívicos y de educación, el desarrollo de

conferencias, seminarios e intercambios estudiantiles.

Hechas estas precisiones conceptuales, es conveniente hacer la

contextualización de la política hacia América Latina y cómo se constituye en

el período estudiado teniendo en cuenta el desempeño de los actores

escogidos.

Las políticas de asistencia extranjera en materia de democracia tienen una

historia que se remonta a mediados del siglo XX. Esta tradición en la política

22

Esta caracterización recuerda a la propuesta de Finkel, Pérez-Liñán y Seligson. Los autores proponen la existencia de dos formas para promover la democracia, la directa y la indirecta. La primera de ellas busca educar y empoderar a los votantes, dar apoyo a los partidos políticos, a los sindicatos y a las organizaciones con una base importante de mujeres dentro de sus miembros. La segunda afecta factores estructurales e institucionales. (2007; P.410).


32

exterior estadounidense se inició como un proyecto de asistencia para el

desarrollo económico, específicamente a través de la Alianza para el

Progreso y de la creación en 1961 de la USAID que, bajo la presidencia de

Kennedy, buscaba contrarrestar el comunismo y los programas de asistencia

soviéticos. Sin embargo, es veinte años después cuando con la presidencia

de Ronald Reagan la promoción de la democracia se convierte en un objetivo

central de política exterior. Este objetivo se materializó con la creación del

NED, “National Endowment for Democracy” en 1983, gracias a la acción

conjunta del presidente con los demócratas del Congreso23. (Chollet,

Lindberg, Scholl; 2008; P.161).

Barratt asegura que el sistema de ayuda estadounidense está altamente

fragmentado. USAID se constituye como el agente más importante; sin

embargo, no es posible desconocer la tarea de de los programas gestados

por el Departamento de Estado, del Tesoro, incluso de Agricultura y la Casa

Blanca. Esta fragmentación puede llevar en algunos casos a falta de

coordinación y diferencias de opinión, dado que cada una de estas

organizaciones presenta diferentes objetivos y debido a que sus estándares

de éxito también son distintos. Allí, la influencia del Congreso en

asignaciones presupuestales es enorme. Así, el Congreso tiene la posibilidad

de influenciar las decisiones sobre a qué países va dirigida la ayuda, cuáles

son las prioridades y cuáles los montos otorgados. (2008; P.203)24.

Posterior a los atentados del 11 de septiembre de 2001 el presidente George

Walker Bush realizó un incremento, en general del presupuesto destinado al

área de asistencia extranjera, pero en particular al de promoción de la

democracia. Por ejemplo, la Bureau of Democracy, Human Rights and Labor

Affairs recibió un incremento en su presupuesto disponible; así también, la

Secretaria de Estado, Condoleezza Rice se encargó de realizar reformas al

interior del área de trabajo de asistencia, con lo que creó la posición del

23

Es sin embargo importante notar que la iniciativa NED se constituyó como un órgano independiente al gobierno, que recibía su presupuesto por parte del Congreso y no del Departamento de Estado o de USAID. Así también, es importante rescatar que las organizaciones derivadas de esta iniciativa, tales como CIPE, (Center for International Private Enterprise) tienen vínculos con la Cámara del Congreso. 24

Para un acercamiento más detallado a las medidas específcas, ver el “U.S Supporting Human Rights

and Democracy Record 2006” en http://www.state.gov/g/drl/rls/shrd/2006/.


33

director para Asistencia Extranjera, quien también trabajaba como

administrador de USAID. (Chollet, Lindberg, Scholl; 2008; P.162). El papel

que jugó el presidente Bush fue importante pues, al resaltar los imperativos

morales y estratégicos de la promoción de la democracia en el exterior, le dio

continuidad a una ya larga tradición de política exterior, que incluso tiene

raíces profundas dentro de los dos partidos mayoritarios del sistema político

estadounidense, el Demócrata y el Republicano. (Chollet, Lindberg, Scholl;

2008; P.167)25. Sin embargo, es posible advertir que el énfasis puesto por la

administración Bush en la región del Medio Oriente hizo que el interés sobre

Latinoamérica no fuera tan alto. Frente a esto Thomas Carothers asegura

que:

Although the health of democracy in Latin America is clearly vital to America’s overall interests in the region, the Bush administration has failed to engage on this issue in any high level or sustained way. Not only has the Bush team been otherwise absorbed by Iraq and other Middle East headaches, its standing in the region is extremely low due to Iraq (which hit a major nerve in a region with its own negative legacies of U.S. interventionism), narrowing the U.S democracy promotion during and after Bush space for productive engagement. President Bush’s five-nation tour of the region in March 2007, in which he spoke for the first time of an interest in supporting greater social justice and declared a commitment to immigration reform, was widely perceived both in Washington and the region as too little too late(2007; P9).

26

Por su parte, el Departamento de Estado, a través de la Oficina de

Democracia, Derechos Humanos y Trabajo (agencia a cargo del Fondo de

Derechos Humanos y Democracia, establecido en 1998, que también se

nutre de los Fondos Regionales para la Democracia) y dentro de la esfera de

influencia del Hemisferio Occidental, se especializa en realizar esfuerzos

diplomáticos. Como acciones específicas se tienen los pronunciamientos de

embajadores y voceros del gobierno, quienes se pronuncian públicamente en

visitas oficiales, discusiones con los gobiernos, miembros de la sociedad civil

y la prensa a favor de las prácticas basadas en la protección de Derechos

Humanos y la democracia (Departamento de Estado; 2007; P.236). Sin

25

Con el ejemplo de Taffet de la Alianza para el Progreso, es posible notar cómo los proyectos estadounidenses de promoción de la democracia en América Latina son consistente con la política anterior y posterior desarrollada con base en las relaciones inter-americanas. Aunque retóricamente varíen algunos conceptos, las políticas son similares en aplicación. (2007; P. 197). 26

Es importante matizar que en materia económica, el Presidente Bush ha sido un gran amigo de la integración con América Latina a través del libre comercio. (Feinberg; 2002; P.128).


34

embargo, el Departamento también tiene funciones en materia de asistencia

técnica y económica.

Como se especificó antes, la USAID, organismo bajo la dirección estratégica

del Departamento de Estado, es la agencia que lidera los programas no

militares de promoción de la democracia. Esta entidad formula como

objetivos principales de la promoción de democracia los siguientes puntos:

fortalecimiento del Imperio de la Ley y el respeto por los Derechos Humanos;

promoción de un proceso político y electoral más genuino y competitivo;

desarrollo de una sociedad civil más activa políticamente; y una gobernanza

más transparente. (Recuperado en línea en http:

//www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/, abril 29 de 2009).

El componente militar, bajo el control del Departamento de Defensa27 se ha

enfocado históricamente a realizar una serie de actividades en materia de

promoción de democracia. Los programas abanderados en este tema son

aquellos que buscan la profesionalización, de entrenamiento y de intercambio

de soldados. Este tipo de interacciones permite a las fuerzas militares

latinoamericanas tener contacto con personal militar estadounidense y

reflexionar sobre el papel que debería tener el componente civil con el militar

en un ámbito democrático. Así también, es posible que ciertos grupos de

civiles latinoamericanos viajen a Estados Unidos a entrenarse en temas de

defensa. (Schoultz, Smith, Varas; 1994; P.68). Este Departamento ha

incrementado en años recientes sus acciones de promoción de democracia

como uno de sus objetivos en entrenamiento extranjero. Esto se fundamenta

a su vez en el mandato del Congreso frente a la expansión del programa

Internacional Militar de Educación y Entrenamiento (IMET por sus siglas en

inglés), implementado por el Pentágono en 1991, hacia las necesidades en

materia de democracia. Así, el programa en su versión extendida (E-IMET)

permite al Departamento de Defensa brindar asistencia extranjera haciendo

un énfasis mayor en el control de las estancias civiles sobre las militares, en

27

Especialmente bajo la división del “U.S. Southern Command (USSOUTHCOM)”, responsable de

conducir las operaciones militares, de la planeación y cooperación en temas de seguridad con las naciones de América Latina y el Caribe. (Recuperado en línea en http://www.southcom.mil/appssc/news.php?storyId=713 el 11 de mayo de 2009).

http://www.southcom.mil/appssc/news.php?storyId=713


35

los Derechos Humanos y en otros temas relacionados con la democracia.

(Cox, Ikenberry, Inoguchi; 2000, P.189).

En este sentido, el Departamento de Defensa cuenta con el apoyo del

Congreso, pues ha aprobado la competencia de nuevas autoridades que

permitan a los Estados Unidos continuar con el proceso de equipamiento y

entrenamiento para los llamados aliados, por ejemplo, Colombia.

(Recuperado en línea en

http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-060316-

04.htm en mayo 12 de 2009)28.

Por último, se hace pertinente reconocer el papel del Congreso en la

elaboración de esta política. Desde el Congreso número 101 hasta la primera

sesión del Congreso número 110 numerosas piezas legislativas fueron

introducidas y aprobadas en materia de autorización de fondos destinados a

la promoción de la democracia en países y regiones específicas. Así por

ejemplo, para el año fiscal 2006, el Congreso creó el Fondo para la

Democracia dentro del Fondo para Operaciones Extranjeras, operación que

dotó de $94.1 millones de dólares a varios proyectos de promoción de

democracia (cifra que se mantuvo para el año fiscal 2007) (Epstein, Serafino,

MIko; 2007; P.22)29.

Así también, la Comisión para la Asistencia Democrática de la Cámara se ha

encargado de seleccionar países socios, basándose en el interés que estos

tengan en los programas de cooperación para la promoción de democracia e

incluso si están en proceso de transición. Para el 2007 Estados Unidos había

seleccionado 12 países incluyendo a Colombia como representante de

Latinoamérica. (Epstein, Serafino, MIko; 2007; P. 33). Otro caso de especial

atención para el Congreso estadounidense es el de la denominada alza del

populismo en la región: Sullivan afirma que otro punto de especial

28 Habiendo enunciado los planes del gobierno en cuanto a promoción de la democracia, es conveniente decir que su acción no es sólo de carácter bilateral, sino que también apoya otras iniciativas de tipo multilateral como el “United Nations Development Program”, el “U.N. Democracy Fund” y otras iniciativas de la OEA y el Banco Mundial. (Epstein, Serafino, MIko; 2007; P. 22). 29

Ver Anexo 3: Tabla 1. “Governing Justly and Democratically Programs: FY2008 Funding Request, by Region”.

http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-060316-04.htm

http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-060316-04.htm


36

preocupación en el 110 Congreso en cuanto a promoción de democracia se

hizo con respecto a los gobiernos de Venezuela, Bolivia y Ecuador. Así

también, con las elecciones de 2006 y la consecuente mayoría Demócrata en

el Congreso, se reautorizó el funcionamiento de la Comisión para Enero de

2007. El énfasis del trabajo de la Comisión es proveer experiencia técnica

para afianzar los procesos de de rendición de cuentas, transparencia,

independencia legislativa y vigilancia sobre la actuación del gobierno.

La caracterización dada permitirá ahora hacer una serie de relaciones entre

las posiciones adoptadas por los diferentes actores, las reglas del sistema

político antes descritas y los resultados obtenidos en materia de programas

concretos de promoción de democracia, para tener una idea de en qué

medida esta política refleja tensión en el juego político interno.


37

CAPITULO III

ARTICULACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE ANÁLISIS

Como se ha argumentado en este análisis, las decisiones de política exterior

hacen parte del juego político doméstico de Estados Unidos. Bajo ese

presupuesto se entiende que los resultados de política exterior pueden ser

vistos desde una óptica que permite al investigador y al lector apreciar el

complejo proceso de decisión que corresponde a una variedad de actores y

de reglas. El planteamiento aquí adoptado asume que la política de

promoción de la democracia en América Latina desde 2006 hasta 2008 no

escapa a esta lógica30. Se ha logrado demostrar que son varios los actores

que intervienen en ella, bajo un sistema de reglas características de un

sistema de gobierno con ramas del poder público separadas, que ejercen

contrapeso a las demás y que a su vez son varios los resultados obtenidos.

El enfoque teórico abordado en esta investigación sostiene además que este

juego político se caracteriza por una serie de intereses plurales,

generalmente conflictivos: así, los diferentes actores impiden que uno solo

decida sobre un determinado tema pues, al estar localizados en diferentes

partes del Estado, tienen la posibilidad de ver el problema de distintas

maneras. Sin embargo, en esta oportunidad se ha tratado de demostrar que,

en general, los diferentes actores estuvieron de acuerdo con que es

necesario poner en marcha una serie de programas de ayuda a diferentes

países de Latinoamérica con el objetivo de fortalecer sus sistemas

democráticos.

Como primera medida, tanto las posiciones individuales de los actores, como

los procesos propios de la rutina organizacional y de negociación demuestran

que existió un acuerdo base entre los diferentes actores. Además, los

resultados (“outcomes”) logrados, con ciertas diferencias en el énfasis que se

hace sobre determinados componentes y de acuerdo con las obligaciones

mismas de cada actor dentro del sistema de gobierno, se basaron en

30

Cabe resaltar que en el año 2006 otros eventos desarrollados propiamente en América Latina fueron

importantes como las elecciones presidenciales en 12 países, incluyendo México y Colombia.


38

parámetros comunes como el interés por fortalecer una verdadera cultura

democrática en los países donde se desarrollan.

Lo anterior puede ser explicado de la siguiente manera. Como primera

medida, al hacer una revisión de las posiciones separadas de los actores

involucrados. El Departamento de Estado fue claro en su posición: argumentó

que la democracia y el respeto por los Derechos Humanos son parte de la

tradición de política exterior estadounidense. Reconoció en su momento que

el apoyo a los proyectos de promoción de democracia no sólo es parte

fundamental a su vez de la promoción de valores como la libertad religiosa y

los derechos de los trabajadores, pero sobre todo, ayuda a la creación de un

entorno internacional más seguro, estable y próspero, en el que los Estados

Unidos pueda avanzar hacia la consecución de su interés nacional.

Adicionalmente, aseguró que es la democracia el interés nacional que ayuda

a asegurar los demás. (Recuperado en línea en http://2001-

2009.state.gov/g/drl/democ/index.htm el 6 de mayo de 2009).

Teniendo esto en cuenta, el Departamento de Estado buscaba, a través de

su Oficina para la Democracia, los Derechos Humanos y el Trabajo,

promover la democracia como medio que permitiera garantizar la seguridad,

la estabilidad y la prosperidad para el mundo entero; brindar asistencia a las

democracias recientemente formadas a que implementen adecuadamente los

principios democráticos; dar asistencia a quienes promuevan la democracia

en sus países e identificar y denunciar los regímenes que nieguen a sus

ciudadanos el derecho a escoger a sus líderes en elecciones libres,

transparentes y justas. (Recuperado en línea en http://2001-

2009.state.gov/g/drl/democ/index.htm el 6 de mayo de 2009).

Para el caso específico de América Latina, encontró que los casos boliviano,

ecuatoriano, venezolano y colombiano son de especial relevancia por varias

razones. En Venezuela, la estrategia del Departamento consistía en

promover las falencias en cuanto a Derechos Humanos y Democracia

mediante los esfuerzos por hacer de la sociedad civil un actor más activo e

independiente, particularmente a través de la asistencia a grupos de trabajo

que velen por el respeto a la democracia y el imperio de la ley. En Ecuador, el

http://2001-2009.state.gov/g/drl/democ/index.htm





39

énfasis estuvo puesto en el seguimiento a los procesos electorales y al buen

desarrollo del sistema judicial. En Colombia, el Departamento de Estado se

enfocó en el fortalecimiento de las instituciones democráticas, de las

organizaciones de la sociedad civil, del acceso al sistema judicial y de

diferentes estrategias de paz. En Bolivia se buscaba promover una estrategia

que facilitara el respeto por parte de las fuerzas de seguridad del gobierno de

los Derechos Humanos, que aumentara la participación civil en el proceso

democrático y que se afianzara el imperio de la ley, incluso en los gobiernos

locales. (Departamento de Estado; 2007; pp 234-259).

Por su parte, el Congreso en su versión número 110, encontró que la

atención sobre la región del continente americano en general ha estado

enfocada en los esfuerzos antinarcóticos, sobre todo en la región Andina; en

la reforma de las leyes de inmigración y el refuerzo de las fronteras, un hito

clave en las relaciones establecidas con México; en los proyectos para lidiar

con las amenazas a la democracia y el advenimiento de nuevos proyectos

populistas en naciones como Venezuela, Bolivia y Ecuador; el debate acerca

de cuáles son los mejores medios para afrontar los cambios políticos que

afectan a la Cuba comunista; los temas en materia de libre comercio,

incluyendo los acuerdos potenciales; y el continuado esfuerzo por estabilizar

y aliviar la pobreza en Haití. (Sullivan; 2007; P4). Según el mismo Sullivan,

los intereses de Estados Unidos en la región de América Latina31 eran

diversos, y estuvieron relacionados con preocupaciones económicas y de

seguridad. Además de los fuertes vínculos económicos causados por la

proximidad geográfica, el flujo y el tráfico ilícito de drogas proveniente

principalmente de México y Suramérica han sido uno de los componentes

principales de la política exterior de Estados Unidos con respecto a América

Latina por más de dos décadas. Así también, preocupaba la provisión de

petróleo por parte de la región gracias al declive de la producción en México y

a la baja de Venezuela en cuanto a exportaciones. (2007; P.3).

31

Ver reporte preparado para el Congreso por el Congressional Research Service, a cargo de Mark P. Sullivan, que también incluye a la región Caribe: Latin America and the Caribbean: Issues for the 110th Congress; 2007; Recuperado en línea en http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33828.pdf en mayo 12 de 2009.

http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33828.pdf


40

La USAID también promovió los objetivos de promoción de democracia por

varias razones. Señala que, para el caso específico del imperio de la ley:

A desire to support and strengthen democracy in the region is not the United States’ only motivation to work with those countries to help them establish the rule of law, however. Other factors include commercial interests, security matters, and humanitarian concerns. (Recuperado en línea en http://www.usaid.gov/locations/latin_america_caribbean/pdf/dg_ruleoflaw.pdf).

El Departamento de Defensa, y más específicamente el USSOUTHCOM

trabajaron para fortalecer las alianzas en materia de seguridad con los países

latinoamericanos y para ligar los componentes civil y militar en acciones

combinadas. (Walser; 2009; P. 5).

El Presidente Bush por su parte apeló a varios instrumentos que permiten ver

su interés por plasmar esquemas de seguridad concretos. El primero de ellos

fue la ya mencionada Estrategia de Seguridad de 2006. En ella está

claramente determinado que:

The United States must defend liberty and justice because these principles are right and true for all people everywhere. These nonnegotiable demands of human dignity are protected most securely in democracies. The United States government will work to advance human dignity in word and deed, speaking out for freedom and against violations of human rights and allocating resources to advance these ideals. (Recuperado en línea en http://www.southcom.mil/appssc/news.php?storyId=713 en mayo 11 de 2009).

El Presidente además destacó que las democracias se constituyen como los

miembros más responsables del sistema internacional y que por esta razón

es fundamental llevar a cabo un ejercicio de promoción de democracia, que a

su vez sirva como medida a largo plazo para fortalecer un sentido de

estabilidad internacional, reduciendo los conflictos regionales, sirviendo

como contrapeso al terrorismo y extendiendo la paz y la prosperidad. En

consecuencia, se garantiza la protección de la nación y de sus valores

fundamentales, se ayuda a prevenir el terrorismo y a garantizar libertades

básicas para el gobierno estadounidense.

Se evidencia que existió una preocupación central, común para los actores

mencionados y es la noción de seguridad. Como muestra Sullivan, en los

http://www.usaid.gov/locations/latin_america_caribbean/pdf/dg_ruleoflaw.pdf

http://www.southcom.mil/appssc/news.php?storyId=713


41

cálculos de la post Guerra Fría, los intereses de política expresados por los

diversos organismos de gobierno de Estados Unidos en la región dejaron de

estar ligados a los temas de seguridad y se concentraron en las relaciones

económicas. Sin embargo, fue en septiembre 11 de 2001 cuando las

preocupaciones por la seguridad emergieron de nuevo como el principal

interés de Estados Unidos. Como resultado, la cooperación bilateral y

regional en estrategias anti-terrorismo se intensificó. (2007; P3). Es

conveniente decir que la actuación de los diferentes actores tenidos en

cuenta en el presente estudio fue consecuente con la intención de generar un

sistema internacional estable, en el que los intereses de seguridad de

Estados Unidos puedan ser garantizados32.

Esta línea de política exterior, enmarcada no sólo en la larga tradición de

actuación sobre América Latina, sino en la preocupación por consolidar un

entorno cercano más seguro, mostró que en el período determinado el interés

por promover la democracia como medio para garantizar mejores niveles de

seguridad no constituyera un punto de mayor conflicto entre los actores

tratados33. Así pues, el tema de la promoción de la democracia en

Latinoamérica, y sobre todo en los Estados identificados como problemáticos,

entró a hacer parte de la agenda como un complemento a políticas de largo

recorrido. Esto quiere decir además que se puede apelar al concepto de

interés nacional y a la necesidad de proteger al Estado, a los valores y al

pueblo del país norteamericano como categoría abstracta, pero en términos

prácticos, la implementación de dicha política se relaciona con la continuidad

que se le dio a un tema de la agenda de política exterior por parte de unos

actores determinados como relevantes.

32

“The security of the United States is tightly bound up with the security of the broader international system. As a result, our strategy seeks to build the capacity of fragile or vulnerable partners to withstand internal threats and external aggression while improving the capacity of the international system itself to withstand the challenge posed by rogue states and would-be hegemons”. (Recuperado en línea en http://www.defenselink.mil/news/2008%20national%20defense%20strategy.pdf en mayo 11 de 2009).

33

Smith afirma que “American foreign policy has traditionally emphasized the importance of Europe, Latin America, and the Far East to its national security. “ (1994; P.342). Así también establece que el orden democrático se puede ver amenazado por las redes de narcotráfico que afectan a los países andinos y por las mismas cadenas de consumidores dentro de Estados Unidos. (1994; P.344).

http://www.defenselink.mil/news/2008%20national%20defense%20strategy.pdf


42

Por otra parte, los actores gubernamentales implicados vieron que era

necesario establecer una participación coordinada de sus entidades en el

proceso de implementación de la política a través de sus rutinas

organizacionales y de las reglas que les permiten relacionarse. Más

exactamente se puede decir que

Across government agencies U.S. efforts to strengthen democracy and governance most often fall short because they lack unified support from the entire U.S. government. Such programs cannot succeed if they are inconsistent with U.S. objectives and priorities. It is always difficult to persuade corrupt, undemocratic, or partly democratic regimes to adopt serious governance reforms. But there is no chance of doing so if a regime perceives mixed messages from the U.S. government, whether across agencies or over time. Inconsistency within a region can also generate resentment, confusion, and ambiguity about U.S. aims. (USAID; P.9).

El Departamento de Defensa, en cabeza del Secretario Robert Gates y a

través de la Estrategia Nacional de Defensa de 2008, estableció que las

necesidades de seguridad y defensa de los estadounidenses deben ser

atendidas por los diferentes organismos del gobierno, a través de la

cooperación entre ellos. Así también, se estableció en este documento que

se brindaría todo el apoyo posible a la Estrategia de Seguridad Nacional de

2006 liderada por el presidente Bush34. Así, los instrumentos del

Departamento de Defensa estarían al servicio de los dos pilares identificados

por el Presidente Bush como fundamentales para la seguridad del país. Por

una parte, la promoción de la libertad, la justicia y la dignidad humana para

derrotar a la tiranía, promover el desarrollo de democracias efectivas y

extender la prosperidad; por otra parte, la preocupación por la construcción

de una comunidad de democracias. Con ello se buscaba, como se sugirió

anteriormente, la creación de un entorno internacional de Estados bien

gobernados como la mejor manera de sostener el esquema de seguridad de

los habitantes estadounidenses. (Departamento de Defensa; 2008; P.1). El

Departamento de Defensa trabajó también en comunión estratégica con el

Departamento de Estado (aunque se diagnosticó que era necesario mejorar

el ámbito de las comunicaciones estratégicas entre actores gubernamentales

34

En este punto es importante aclarar que los conceptos de seguridad y defensa son diferentes. Como

sugiere Esquivel, “(…) la primera comprende la segunda, y sus apelativos como seguridad nacional incluyen todos los aspectos susceptibles de afectar el desarrollo del país; mientras la defensa nacional alude en sentido estricto a la salvaguarda de las fronteras y del territorio nacional frente a otros países”. (2001; P.18).


43

involucrados con el problema de la seguridad). (Departamento de Defensa;

2008; P19).

En general, el conflicto que pudo existir entre los intereses de los cuerpos de

la rama ejecutiva con respecto a la promoción de democracia en América

Latina fue poco significativo. Para el caso, los oficiales de la Administración

Bush propusieron tres prioridades para Estados Unidos en América Latina y

el Caribe: la primera de ellas fue la promoción de la democracia, la segunda

el avance en las negociaciones en torno al libre comercio y la tercera, la

lucha contra la pobreza y la injusticia social. (Sullivan; 2007; P3).

La relación en la que se pueden evidenciar mayores tensiones es por

supuesto la que se dio entre el Congreso y el Presidente. El presidente Bush

tuvo en su primer período el apoyo de su partido (el Repúblicano), el cual

representaba la mayoría en el Congreso. En ese sentido, se puede decir que

tuvo una mayor participación como actor que propone temas en la agenda;

además sus propuestas tendrían un trámite mucho más ágil y la mayoría de

ellas probablemente serían aprobadas. Edwards y King afirman que en este

período presidencial de George W. Bush, el presidente tuvo que actuar bajo

la presión de no tener un apoyo notable por parte de su electorado o de

muchos otros sectores políticos, pero sin embargo, se mostró como uno de

los presidentes más activos y resueltos en cuanto a la preparación de las

agendas (2007; P415).

Sin embargo, el advenimiento de un segundo período presidencial tras las

elecciones de 2004, estaría enmarcado en las “Midterm elections” de 2006

para Congreso, cargos estatales y locales, que presentaron como resultado

general el establecimiento de mayorías demócratas. Se tiene entonces como

consecuencia que:

Yet the 2006 congressional elections resulted in Democratic majorities in the House and Senate, substantially altering the president's power to designate and manage the agenda. Once again an election has provided lessons for governing in a separated powers system. (Edwards, King; 2007; P.415).


44

Por otra parte, este segundo mandato se caracterizó por tener una de las

agendas más amplias de las últimas décadas. En general, los diferentes

temas de la política interna como la Seguridad Social, el código de

impuestos, la inmigración y la reforma al sistema de salud son algunos de los

temas más controversiales en términos partidistas. Sin embargo, los temas

correspondientes a la seguridad nacional (entre otros) son aquellos que

proponen mayores niveles de rendición de cuentas por parte del jefe del

ejecutivo. Este control por parte de la oposición se hace más importante en el

segundo mandato del presidente si se tiene en cuenta además que se

considera que en su primer término Bush ha sido uno de los más “executive-

oriented” presidentes de la historia35. (Edwards, King; 2007; P.414).

Se podría decir entonces que para su segundo período, el cambio en las

mayorías del Congreso afectó la capacidad del presidente para manejar la

agenda y se dio un paso hacia el modelo mixto, denominado anteriormente

como “Congress as a mixed model”. Aunque el Congreso aprobó la

“Advanced Democracy Act” de 2007 (propuesta en el Comité de Asuntos

Exteriores de la Cámara por el Demócrata Tom Lantos) en Ley pública 110-

53, firmada por el presidente Bush el 3 de agosto de 200736, los controles

más importantes ejercidos no sólo sobre la presidencia, sino sobre el sistema

de ayuda a la promoción de la democracia en general, se dieron en materia

presupuestaria.

Con mayor exactitud se puede decir que el Congreso se encargó de regular

el presupuesto requerido para el “Millenium Challenge Account”, una iniciativa

presidencial que busca fortalecer la democracia, reducir la pobreza y dar

aportes para el desarrollo. En este sentido, se puede decir que las

expectativas de la administración no fueron del todo satisfechas, pues el

Presidente pedía doblar el presupuesto; sin embargo, el Congreso aprobó

para el año fiscal de 2008 el recorte de $208 millones de dólares de esta

35

Edwards y King argumentan que una variable que influye de manera importante en este tipo de

orientación por parte de los Presidentes es el desarrollo de ciertas crisis y que es precisamente la Presidencia de George W, Bush una de las que más ha tenido que lidiar con este tipo de situaciones. (2007; P. 414). 36

Ver Anexo 4: Votación en el Senado.


45

iniciativa con respecto al 2007. De manera más general, es importante

mostrar que el legislativo aprobó una cifra de $1.37 billones de dólares para

los programas relacionados con promoción de la democracia y Derechos

Humanos para el año fiscal 2008. Aunque esta cifra representa un

incremento del 16% con respecto a los fondos de 2007, expone un faltante de

$71 millones de dólares con respecto al monto requerido por la

administración Bush. (Recuperado en línea en

http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=70&release=656 en mayo

20 de 2009). Como consecuencia, el mismo informe de la Freedom House

establece que “One of the consequences of the many earmarks included in

the appropriation law is that the Administration has notably less discretionary

funding available to devote to democracy and human rights efforts than it has

in previous years”. (2008; P2).

Para el caso específico de América Latina, se debe establecer que los

montos destinados para el año fiscal 2008 aumentaron con respecto a los del

2007. Esto se debió principalmente al considerable incremento en el

programa que buscaba reforzar el imperio de la ley en Colombia37. Otros

países como Venezuela o Guatemala recibieron incrementos importantes,

pero aún así, se percibe que proyectos en países como México o Bolivia no

obtuvieron el mismo reconocimiento. (Freedom House; 2008; P.17).

El Congreso además estuvo al tanto del conflicto que podía darse con otros

gastos domésticos prioritarios, que competían con la visión del ejecutivo; este

último entendía que la promoción de la democracia en el exterior es un

objetivo primordial de política exterior. Incluso se podría decir que, al tener

responsabilidades de rendición de cuentas con sus electores, los miembros

del Congreso ejercen mayor presión frente a las propuestas de los

departamentos de gobierno y de la presidencia sobre cuáles son los gastos

destinados a la promoción de un determinado sistema político en el exterior.

De esta forma se aprecia como:

37

El caso del Plan Colombia ha sido excluido de la presente investigación, debido a que es un proyecto de cooperación bilateral entre Colombia y Estados Unidos, cuyo principal objetivo no es promover la democracia sino proporcionar ayuda para combatir el narcotráfico y tratar el conflicto armado.

http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=70&release=656


46

Democracy promotion expenditures compete with domestic spending priorities. Critics note that using the various tools to promote democracy abroad — foreign aid, military intervention, diplomacy, and public diplomacy — can be very expensive and may provide little assurance that real long-term gains will be made. (…)Many Americans have come to view the military and opportunity cost of funding democracy promotion activities overseas rather than spending those funds on domestic programs or other pressing global concerns, such as infectious disease and extreme poverty, as being too great. (Epstein, Serafino, MIko; 2007; P9).

Se puede apreciar entonces como es en esta relación Congreso- Ejecutivo en

la que se dan con mayor frecuencia los ejercicios de negociación. Es sobre

todo el presidente quien debe iniciar este proceso a través de ciertos canales

que le permitan llevar sus propuestas al Congreso. A través del discurso

dado anualmente frente al Congreso, el “Estado de la Unión”, el Presidente

radica formalmente sus peticiones el legislativo. En el “Estado de la Unión”

del 23 de enero de 2007, el presidente se refirió a asuntos de política interna

como la economía, la seguridad social, la educación y la legislación laboral,

pero también a temas internacionales como el asunto de Irak y a otros

Estados clave como Afganistán, Corea del Norte, China y Rusia. Es allí

cuando alude al tema de la ayuda en materia de democracia con la ya

mencionada petición de aumento de fondos para el “Millenium Challenge

Account”38.

Por otra parte, el Congreso ejerció su función de control político y mostró su

interés por estar mejor informado en temas de política exterior. Con la

aprobación del “Advanced democracy Act” de 2007, estableció como

prioritaria la responsabilidad del Secretario de la división de Democracia,

Derechos Humanos y trabajo del Departamento de Estado para que presente

60 días después de cada año fiscal un reporte a los comités encargados de

las aprobaciones de presupuestos. Dicho reporte debía incluir gastos

específicos, qué proyectos se quieren adelantar y que entidad recibirá los

fondos. Así también, el Congreso pide con dicha legislación que el

Administrador de la USAID debe desarrollar junto con los comités encargados

de la aprobación de fondos del Congreso líneas de guía que le permitan

desarrollar sus actividades en el exterior.

38

Ver http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/01/23/AR2007012301075.html


47

Son precisamente este tipo de acciones desarrolladas por el Congreso las

que indican que:

The democracy promotion ideal is now under close scrutiny. While some observers believe that spreading democracy is a key foreign policy priority, others argue that democracy promotion is but one of a number of U.S. strategic objectives and not necessarily the overriding one. The issue among Members of Congress, presidential hopefuls, and in the wider foreign policy community may not be whether democracy promotion is worthwhile, but rather when, where, and how to apply it effectively. (Epstein, Serafino, MIko; “Introducción” P1; 2007)


48

CONCLUSIONES

El tema de la promoción de la democracia como componente de política

exterior de los Estados Unidos no es nuevo. Se constituye como un punto

importante de la agenda del país norteamericano en materia de política

exterior, como reflejo de sus intereses más importantes en términos

prácticos e incluso de razones éticas, según argumentan algunos de los

representantes de USAID39. Así como tiene una amplia trayectoria a nivel

general, presenta un historial bien documentado a nivel latinoamericano40.

El acercamiento al problema aquí utilizado permite ver que esta política

puede ser tratada como un asunto supeditado a dinámicas propias de la

política doméstica con respecto a ciertas instituciones del gobierno federal y

como consecuencia, se ha propuesto otra forma de estudio para las

decisiones de política exterior, que no dependa necesariamente de la

concepción de los Estados como actores unitarios.

Al ser analizado desde el punto de vista de las teorías que relacionan política

exterior con política doméstica y más específicamente desde el modelo

burocrático, se espera que la política evidencie la existencia de una pluralidad

de intereses entre los actores involucrados en el proceso de decisión e

implementación. Sin embargo, las posiciones que motivan a dichos actores a

promover una política de este estilo no son muy divergentes. Esto ha sido

evidenciado gracias al acercamiento a las posiciones individuales de cada

actor, a los resultados que llevaron a cabo en la región y a que, dentro del

sistema de pesos y contrapesos que institucionaliza su accionar, no se

presentaron mayores elementos de choque.

Este aparente acuerdo tiene una causa subyacente, común a los actores

analizados. Esta es la búsqueda de estabilidad en el sistema internacional,

factor que a su vez sea capaz de proveer seguridad a los Estados Unidos.

39

Ver http://www.usaid.gov/locations/latin_america_caribbean/speeches/CIPE_Speech_9-10-07.pdf 40

Para un panorama general de la historia de este tipo de políticas ver SMITH, T; America’s Mission. The United States and the Worldwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century; Nueva Jersey; Twentieth Century Fund Princeton University Press; 1994


49

Otras visiones pueden encontrar diferentes puntos comunes de acuerdo,

como la liberalización de los mercados y la búsqueda de prosperidad e

incluso, afanes de tipo imperialista con fundamentos idealistas41. Sin

embargo, en este estudio ha quedado demostrado que el interés de la

seguridad se constituyó como una motivación común a todos los actores

analizados para decidir implementar una política de promoción de la

democracia en la región de América Latina. Esto se evidencia teniendo en

cuenta las dos variables correspondientes a los resultados de política y a los

actores o “stakeholders” y sus posiciones frente al tema: el Departamento de

Estado, el Departamento de Defensa, el Congreso y la Presidencia buscaron

implementar medidas de asistencia principalmente técnica (incluso el

Departamento de Defensa cuenta con programas de capacitación de fuerzas

militares en temas democráticos y de relaciones entre civiles y militares), que

consolidaran las bases de una cultura democrática y no simplemente aportar

al desarrollo de procesos electorales y en general, de una democracia formal.

Este tipo de política a su vez favorece la construcción de un entorno estable a

nivel internacional, que proporciona seguridad a los Estados Unidos.

Aunque se ha probado la existencia de este acuerdo base, se ha mostrado

también que a partir del 2006 con las elecciones parlamentarias, el modelo

de gobierno deja de estar centrado en el Ejecutivo y se transforma en un

modelo mixto. Es entonces la dimensión de las reglas y de la interacción de

los actores dentro del sistema político aquella que permite identificar un

aumento del control político sobre el Ejecutivo por parte del Congreso. Este

último está ahora mucho más interesado en mantenerse informado sobre los

asuntos de política exterior y en hacer un control presupuestal más

significativo: como se mostró previamente, el caso particular de la política de

promoción de democracia en América Latina refleja estas tensiones

presupuestales.

41

Así por ejemplo, Benjamin Barber en su libro “El Imperio del Miedo”, Editorial Paidós, 2003, reseña

como se suele confundir la construcción de una democracia cívica con la expansión de mercados (P. 146). Por otra parte, Chalmers Johnson ve en su obra “Las amenazas del Imperio. Militarismo, secretismo y el fin de la República” Editorial Crítica Barcelona, 2004, con respecto, al imperialismo estadounidense, como “Wilson (…) proporcionó un fundamento idealista al imperialismo americano, que en nuestra época se convertiría en la “misión” de “democratizar” al mundo. (…) Wilson es el padrino de los ideólogos contemporáneos que justifican el poder imperial americano en términos de exportación de democracia”. (P. 59).


50

El conflicto propio del enfoque adoptado se da entonces no sobre la base de

la importancia que tiene para Estados Unidos el promover su sistema

democrático en el mundo, sino sobre cómo y cuándo desarrollar dichos

programas. Como se evidenció también, las tensiones propias entre

entidades burocráticas, a saber, la presidencia, el Departamento de Estado y

el Departamento de Defensa, no son lo bastante importantes, pues los

presupuestos liderados por presidencia son compartidos por las demás

agencias. El conflicto principal se centra en el Congreso y el Ejecutivo, en

particular, el Presidente.

Si se quiere establecer un ganador dentro del juego político doméstico

relacionado con asuntos de política exterior, se puede afirmar que es el

Congreso el actor determinante dentro de la cadena de decisiones, pesos y

contrapesos del sistema político estadounidense. Su posición frente al tema,

el tipo de política que busca implementar y la capacidad que tuvo para

manejar las herramientas que le brinda el sistema como contrapeso frente al

Ejecutivo, hacen de este actor el más importante a la hora de establecer una

política de promoción de la democracia en América Latina en el período

2006-2008.

Finalmente, cabe resaltar que los argumentos mostrados en el presente

estudio proponen una forma de analizar los problemas de política exterior de

manera que refleje el juego político doméstico de los Estados, los acuerdos

dados, pero también, los conflictos dados bajo las márgenes de un sistema

equilibrado de pesos y contrapesos entre poderes públicos separados, tal

como sugiere ser el caso de Estados Unidos.


51

BIBLIOGRAFÍA ALDEN, C; Foreign policy Analysis; 2006; Recuperado en línea en http://www.londonexternal.ac.uk/current_students/programme_resources/lse/lse_pdf/further_units/137_foreign_policy/137_foreign_policy_analysis_2006.pdf en febrero 11 de 2009. BRADY, D. MCCUBINS, M (edit); Party, Process, and Political Change in Congress. New perspectives on the history of Congress; Stanford University Press; 2002. BARRATT, B; Human Rights and Foreign Aid. For love or money? Nueva York, Routledge; 2008. CAROTHERS, T; U.S democracy promotion during and after Bush; 2007; Recuperado en línea en http://www.carnegieendowment.org/files/democracy_promotion_after_bush_final.pdf en febrero 9 de 2009. COX, M, IKENBERRY, J, INOGUCHI, T. American Democracy Promotion - Impulses, Strategies, and Impacts. Oxford University Press, 2000. Oxford Scholarship Online. Oxford University Press. Recuperado en línea en http://dx.doi.org/10.1093/0199240973.001.0001, el 24 de marzo de 2009. COX, M; STOKES, D. US Foreign Policy; Oxford University Press; 2008. CHOLLET, D; LINDBERG, T; SHORR,D; ED; Bridging the foreign policy divide, liberals and conservatives find common ground on 10 key global challenges; Nueva York; The Stanley Foundation; 2008. CRAWFORD; G; Foreign Aid and Political Reform. A Comparative Analysis of Democracy Assistance and Political Conditionality; Nueva York, Palgrave; 2001. DEPARTAMENTO DE DEFENSA; Directive No. 5100.1; agosto 1 de 2002. Recuperado en línea en http://www.defenselink.mil/odam/omp/pubs/GuideBook/Pdf/510001.pdf el 13 de abril de 2009. DEPARTAMENTO DE DEFENSA; National Defense Strategy; Recuperado en línea en http://www.defenselink.mil/news/2008%20national%20defense%20strategy.pdf en mayo 11 de 2009. DEPARTAMENTO DE ESTADO; Supporting Human Rights and Democracy: The U.S. Record 2006; abril de 2007. Recuperado en línea en http://www.state.gov/g/drl/rls/shrd/2006/80591.htm en mayo 5 de 2009.

http://www.londonexternal.ac.uk/current_students/programme_resources/lse/lse_pdf/further_units/137_foreign_policy/137_foreign_policy_analysis_2006.pdf



http://www.carnegieendowment.org/files/democracy_promotion_after_bush_final.pdf

http://www.carnegieendowment.org/files/democracy_promotion_after_bush_final.pdf

https://bases.javeriana.edu.co/f5-w-687474703a2f2f64782e646f692e6f7267$$/10.1093/0199240973.001.0001

http://www.defenselink.mil/odam/omp/pubs/GuideBook/Pdf/510001.pdf



http://www.state.gov/g/drl/rls/shrd/2006/80591.htm


52

EDWARDS III, GEORGE C, and DESMOND KING. The Polarized Presidency of George W. Bush. Oxford: Oxford University Press, 2007. Oxford Scholarship Online. Oxford University Press. Recuperado en línea en 14 abril de 2009 en <http://dx.doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199217977.001.0001> ESQUIVEL, R, Colombia indefensa, Bogotá, Planeta, 2001. ESTADOS UNIDOS; Congreso; proyecto de ley Advanced Democracy Act 2007. Recuperado en línea en http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h982rh.txt.pdf en febrero 8 de 2009. FINKEL, S; PÉREZ-LIÑÁN, A; SELIGSON, M; (abril de 2007). “The effects of U.S foreign assistance on democracy building, 1990-2003” en World Politics 59, pp 404 – 439. FEINBERG, R; Regionalism and Domestic Politics: U.S.-Latin American Trade Policy in the Bush Era; en Latin American Politics and Society, Vol. 44, No. 4 (invierno, 2002), pp. 127-151; Recuperado en línea en http://www.jstor.org/stable/3176997 el 29 de marzo de 2009. FREEDOM HOUSE; Meeting our Commitment to Democracy and Human Rights An Analysis of the U.S. Congressional FY2008 Appropriation; mayo de 2008; Recuperado en línea en http://www.freedomhouse.org/uploads/special_report/64.pdf el 20 de mayo de 2009. HASTEDT, G, P. American Foreign Policy, Past, Present, Future; Tercera edición, Prentice Hall. 1997.

HEITSHUSEN, V; CRS report for Congress, Committee Types and Roles; 2007. Recuperado en línea en http://www.rules.house.gov/archives/98-241.pdf HUDSON, V; Foreign Policy Analysis. Classic and Contemporary Theory; Rowman & Littlefield Publishers; 2007. HUDSON, V; “Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations”; en Foreign Policy Analysis 1, pp 1-30; 2005. MC KAY, D; Essentials of American Government; Colorado, Westview Press; 2000. NEACK, L. The new foreign policy. Power seeking in a globalized era; Maryland, Segunda Edición Rowman and Littlefield Publishers Inc. 2008.

https://bases.javeriana.edu.co/f5-w-687474703a2f2f64782e646f692e6f7267$$/10.1093/acprof:oso/9780199217977.001.0001

http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h982rh.txt.pdf

http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_bills&docid=f:h982rh.txt.pdf

http://www.jstor.org/stable/3176997

http://www.freedomhouse.org/uploads/special_report/64.pdf


53

NEACK, L; HEY, J; HANEY, P; Foreign policy analysis: continuity and change in its second generation; Prentice Hall; 1995. PASTOR, R. Exiting the whirlpool. U.S. Foreign Policy Toward Latin America and the Caribbean; Segunda Edición, Westview Press. 2001. RUSELL, W; (Marzo. - Abril., 2004), America's Sticky Power; en Foreign Policy, No. 141, pp. 46-53; Recuperado en línea en http://www.jstor.org/stable/4147548 el 14 de septiembre de 2008. TAFFET, J; Foreign Aid as Foreign Policy. The Alliance for Progress in Latin America; Nueva York, Routledege; 2007. SCHOULTZ, L, SMITH, W, VARAS, A; Security, Democracy, and development in U.S.-Latin American Relations; Miami, North South Center de la Universidad de Miami; 1994. SMITH, T; America’s Mission. The United States and the Worldwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century; Nueva Jersey; Twentieth Century Fund Princeton University Press; 1994. SULLIVAN, M. (coord.), Latin America and the Caribbean: Issues for the 110th Congress; 2007; Recuperado en línea en http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33828.pdf en mayo 12 de 2009. USAID; Promoting freedom, security and opportunity; Recuperado en línea en http://www.usaid.gov/fani/Overview--Foreign_Aid_in_the_National_Interest.pdf en 27 de abril de 2009. WALSER, R; Latin America and the U.S: Building a Partnership for the Western Hemisphere; Backgrounder No. 2238. Publicado por la Heritage Foundation; 2009. Recuperado en línea en http://www.heritage.org/Research/LatinAmerica/upload/bg_2238.pdf el 10 de febrero de 2009. EPSTEIN, S B., SERAFINO, N M., MIKO, F T; Report for Congress. Democracy Promotion: Cornerstone of U.S foreign policy? Congress Research Service, 2007. Recuperado en línea en http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL34296.pdf en septiembre 17 de 2008. LEOGRANDE W. Unites States Policy in Latin America. A Decade of Crisis and Change. Publicado en la American Political Science Review, Junio de 1996, 90,2. Recuperado en línea el 18 de enero de 2009 en ttps://bases.javeriana.edu.co/f5-w-687474703a2f2f70726f71756573742e756d692e636f6d$$/pqdweb?index=11&sid=4&srchmode=1&vinst=PROD&fmt=6&startpage=-1&clientid=23922&vname=PQD&RQT=309&did=9715988&scaling=FULL&ts=1232294977&vtype=PQD&rqt=309&TS=1232294984&clientId=23922

http://www.jstor.org/stable/4147548


http://www.usaid.gov/fani/Overview--Foreign_Aid_in_the_National_Interest.pdf

http://www.usaid.gov/fani/Overview--Foreign_Aid_in_the_National_Interest.pdf

http://www.heritage.org/Research/LatinAmerica/upload/bg_2238.pdf



54

Páginas web consultadas: http://www.law.emory.edu/index.php?id=3080 http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/governance/index.html http://www.whitehouse.gov/our_government/ http://www.defenselink.mil/odam/omp/pubs/GuideBook/ToC.htm

http://www.state.gov/g/drl/index.htm

http://www.gpoaccess.gov/usbudget/browse.html

http://www.southcom.mil/AppsSC/pages/about.php http://www.govtrack.us/congress/

http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/governance/index.html

http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/governance/index.html

http://www.southcom.mil/AppsSC/pages/about.php


55

ANEXOS

1. Tabla. McKay: The annual United States Government Manual: McKay; 2000; P. 252.


56

2. Tabla Crawford. Donnor Strategies: Checklist measures: Crawford, 2001; P.78.


57

3. Tabla 1. “Governing Justly and Democratically Programs: FY2008. Funding Request, by Region”. Epstein, Serafino, Miko; 2007, P. 20-21.


58

LA POLITICA ESTADOUNIDENSE DE PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA …

Documents

Transcript of LA POLITICA ESTADOUNIDENSE DE PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA …