La Problemática Del Expediente Técnico de Obra en Las Normas Del Sistema de Inversión Pública y...

7/23/2019 La Problemática Del Expediente Técnico de Obra en Las Normas Del Sistema de Inversión Pública y en La Legislaci…

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La problemática del expediente técnico de obra en las normas delsistema de inversión pública y en la legislación sobrecontrataciones del estado

1.

Resumen ejecutivo Analizo el entorno técnico y de gestión pública sobre el concepto de expedientetécnico de obra pública determinando las distintas implicancias del mismo yplanteo modificaciones necesarias en su aplicación e interpretación.

2. Contexto general preliminar Antes de desarrollar el artículo corresponde tener presentes algunas premisas,la primera es que el concepto de expediente técnico aplicado en las obras estraído desde la ingeniería, en ella, tiene distintos significados y contenidoscomo suele suceder en los conceptos profesionales. Sin peruicio de ello, quees la segunda premisa, la ingeniería tiene al expediente técnico como undesarrollo documental !inculado a la eecución de obra que puede ser mas o

menos detallado dependiendo de lo que se construya o del encargo dado aquien lo formule" tanto es así que puede tener distintas aproximaciones concontenidos disimiles pero que !an colaborando #acia la consecución de unobeti!o final$ la obra" así puede #aber un anteproyecto, estudios de distintanaturaleza #asta llegar a la ingeniería de detalle.%ero en todos los casos, como #e mencionado, se trata de un desarrolloacumulati!o, la calidad de la información y del detalle se !a especializando oprofundizando.&n el caso de las obras públicas podemos apreciar diferencias de aproximacióny concepto entre lo que piensa y #a regulado la administración pública y lo queel desarrollo profesional de la ingeniería #a ido formando a lo largo del tiempo,

esta es la tercera premisa. Así en el caso de la obra pública dos son lossistemas administrati!os que regulan la eecución de proyectos en el &stado, elSistema 'acional de (n!ersión %ública y el de contrataciones del &stado.)ic#o esto corresponde repetir que, en ambos casos, tales son sistemasadministrati!os[1] responden a lógicas estructuradasburocr*ticamente[2]basadas en el principio de legalidad. &n tanto sistemasadministrati!os, como lo indica la definición contenida en el artículo +- de laey /rg*nica del %oder &ecuti!o, tienen por finalidad regular la utilización delos recursos del &stado, el enfoque se encuentra centrado en la eficacia yeficiencia en dic#a utilización de recursos.%or esta misma razón, o bao este mismo punto de !ista, cada sistemaadministrati!o tiene un ente rector cuyos pronunciamientos le brindancontenido, igualmente normati!o.&n este punto corresponde tener presente lo que indica el suscrito en laponencia presentada para el reciente 0ongreso (nternacional de )erec#o Administrati!o[3]$“Porque el ordenamiento burocrático supone respetar la Ley, el cumplimiento absoluto del principio delegalidad, en el caso de los sistemas administrativos, se encarga de interpretar la realidad, la economía,las necesidades de la sociedad y los modos cómo el Estado se organiza para brindar los bienes y servicios necesarios para que se cumplan las políticas públicas dictadas en el mismo Estado.

a existencia de un ente rector tiene especial rele!ancia para efectos delentendimiento de la realidad de la eecución de las obras públicas, éstas

pueden #aberse eecutado aplicando la meor ingeniería, utilizando losesquemas de contratación mas modernos pero su corrección técnica no implicanecesariamente su legalidad y !alidez administrati!a que sólo ser* #allada si



es que se cumplen exactamente los preceptos legales de cada sistema y de loscontenidos e interpretaciones que pueda #aber dictado el ente rector correspondiente. a !ersión oficial sólo se puede obtener de los entes rectores.%or otro lado, respecto de finalidades, corresponde anotar que la eficiencia yeficacia en la utilización de los recursos públicos se fundamentan en que estos

son finitos, en la mayoría de los casos escasos y que su aplicación debebeneficiar a la sociedad o la mayor parte de esta. &n el caso de una obrapública, la finalidad no es la obra, no es la construcción o la industria de laconstrucción, con lo loables que éstas puedan ser, es el beneficio públicoobtenido a tra!és de ella, son los beneficios que se obtienen de un aeropuerto,de un puerto, de una carretera, un #ospital o con las torres de alta tensión, lapoblación que se beneficia y el desarrollo que se genera.0ontinuando con el contexto normati!o, es cla!e, tener presente, a modo decuarta premisa, un problema que la legislación nacional acusa precisamentepor su estructuración burocr*tica, dos son los sistemas administrati!os queregulan directamente, pero no exclusi!amente, la eecución in!ersión pública

en obras[4], el sistema nacional de in!ersión pública y el sistema deabastecimiento o mas propiamente la legislación sobre contrataciones del&stado. &ste #ec#o, aparentemente redundante en el presente texto, debellamarnos la atención, para la población o para el empresariado que participade la obra pública sea como postor, contratista o beneficiario o #asta comoaportante de fondos a tra!és de sus impuestos, la obra, el proyecto es uno, lacarretera, la central #idroeléctrica, el #ospital, pero para el &stado se trata dedos etapas, dos aplicaciones normati!as y dos conceptos, nue!amente, elsistema nacional de in!ersión pública, para efectos de e!aluar la !iabilidadeconómica de la eecución de determinado proyecto y las normas decontrataciones para efectos de contratar a quien lo dise1e y luego quien loeecute adem*s de regular el de!enir de dic#os contratos.)os etapas, con dos finalidades distintas, nos dice el sentido común, generar*npor lo menos dos enfoques y múltiples conceptos.'o debe sorprendernos entonces que entre una y otra norma puedan #aber entendimientos distintos de un mismo concepto, no debería suceder, perotampoco ello es extra1o a la realidad, mas aún si como ya #emos dic#o cadauna de esas normas tiene finalidades distintas, así respecto del Sistema de(n!ersión %ública, en el artículo - de la ey '- 23245, se dice$ Artículo 1.- Objeto de la Ley

La presente Ley crea el !istema "acional de #nversión Pública, con la $inalidad de optimizar el uso de los%ecursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos,metodologías y normas t&cnicas relacionados con las diversas $ases de los proyectos de inversión.

%or otro lado, sobre las contrataciones del &stado, el )ecreto egislati!o '-63 menciona$ Artículo 2°.- Objeto

El ob'eto del presente (ecreto Legislativo es establecer las normas orientadas a ma)imizar el valor del dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del !ector Público, de maneraque &stas se e$ectúen en $orma oportuna y ba'o las me'ores condiciones de precio y calidad, a trav&s del

cumplimiento de los principios se*alados en el artículo + de la presente norma.

'ótese en ambos casos la expresada tendencia a la eficiencia del uso de

recursos públicos, siguiendo la definición, ya mencionada, de la ey /rg*nicadel %oder &ecuti!o, factor que resulta fundamental al momento de interpretar



el contenido de la norma. %ero dic#o esto las diferencias saltan así en el primer caso, el del S'(%, estamos #ablando de lecturas económicas para la obrapública. a norma busca que se conteste a la pregunta$ 7)ado que losrecursos públicos son finitos, esta obra debe eecutarse o no8 Adicionalmente,como puede f*cilmente determinarse luego de una re!isión trans!ersal de sus

contenidos encontraremos que tal pregunta se di!ersifica cuestion*ndoseadem*s si una obra con características determinadas es capaz de solucionar un problema público, si no lo #ace deben aplicarse otras alternati!as o en elpeor de los casos no eecutarse.&n el caso de la norma de contrataciones son otros los temas abordados, elprimero y que #a merecido un tratamiento m*s profundo y extenso, es el deseleccionar al meor contratista en el mercado, para ello primero lo registra, lesestablece una capacidad m*xima de contratación, es decir una cifra tope por lacual podr*n tener uno o mas contratos con el &stado, adem*s los califica enespecialidades buscando, nue!amente, que aquel mas especializadoseguramente eecutar* las obras con mayor calidad. )e igual modo operan los

artículos dedicados a la e!aluación de las propuestas de los contratistas.&n el caso de la eecución contractual, la ey de 0ontrataciones del &stado #aestablecido !arias premisas regulatorias basadas todas en el establecimientode límites a la iniciati!a y a la !ariación contractual, en el entendido quecualquier exceso a tal marco podría generar un gasto mayor de las entidadespúblicas y que tal debe ser e!itado sal!o que circunstancias extremas,debidamente contenidas y reguladas en la ey, puedan ustificar dic#oincremento en la in!ersión pública.9inalmente, para terminar este an*lisis, corresponde #acer notar que la ey de0ontrataciones del &stado, las normas del Sistema 'acional de 0ontrol y lasdel S'(%, tienen un preconcepto absolutamente disímil a lo que entiende laingeniería y es que los expedientes técnicos, los documentos que las entidadespúblicas #an elaborado para la eecución de un proyecto determinado sonin!ariables, primero, porque no contienen errores, en segundo lugar porque susin!estigaciones #an abarcado todas las aristas posibles y en tercer lugar porque #an cumplido la ey y un documento que cumple la ey deber* ser perfecto.amentablemente, nada mas leano a la !erdad, en la medida que la obrapública es una inter!ención con una ingeniería dada sobre un puntodeterminado en la geografía, basado en precios medidos en un momentoespecífico en el tiempo, lo mas probable es que ocurran cambios, por #allazgos

en el terreno, por !ariación en los precios o por di!ersas circunstancias.3. ¿Qué es un anteproyecto?

0omo corresponde a la gestión pública, la primera reacción que debemos tener ante un concepto es saber si éste se encuentra contenido en las normaslegales. a respuesta en este caso es negati!a, el anteproyecto de obra no seencuentra incluido, en la normati!idad del S'(% ni en la que regula lascontrataciones del &stado.

:e atre!o, en este punto a #acer una afirmación osada, el concepto deanteproyecto de obra no se encuentra en la normati!idades antes aludidasporque no les es útil. &n el caso del S'(% el anteproyecto no resuel!e la!iabilidad económica de una obra y en el caso de las contrataciones nodeterminar* definiti!amente la obra a eecutar.



Así, teniendo presente que el S'(% regula proyectos y que la ey de0ontrataciones del &stado ;0&< no lo menciona como elemento técnico paraefectos de las licitaciones o los contratos de obra, el ante proyecto no tienedefinición legal para efectos de la in!ersión pública y la eecución de contratos

de obra.%or definición sem*ntica[5] el anteproyecto es$anteproyecto.1. m. Conjunto de trabajos preliminares para redactar el proyecto de una obra dearquitectura o de ingeniería.2. m. Primera redacción sucinta de una ley, de un programa, etc.

0orresponde indicar que es perfectamente posible que, establecida lanecesidad, en las formas y modos regulados en la 0&, de que unanteproyecto sea elaborado, éste pueda ser obeto de contratación por algunaentidad del &stado, en dic#o caso sus alcances ser*n exclusi!amente técnicos,

definidos en los correspondientes términos de referencia. Así las cosas, el ni!el de influencia, o meor dic#o de !inculación, de dic#oanteproyecto en los estudios de factibilidad o en el expediente técnico deeecución de obra depender* directamente de aquello que #aya sido redactadopor la propia entidad pública.

=écnicamente el anteproyecto est* conformado por un conunto de trabaospreliminares con características, dimensiones y costos estimados.

&n conclusión, no existe definición legal de anteproyecto en las normas queregulan la in!ersión pública y la eecución de obras ni delimitación de alcancespara dic#o concepto.

4. Definicin y alcances !el concepto "xpe!iente #écnico&n las normas del S'(%$> ?eglamento del S'(%$ Según el numeral 2.. del ?eglamento del S'(% el

&xpediente =écnico es un elemento que es elaborado durante la fase dein!ersión" por la redacción disyunti!a del artículo citado debe entenderse quees distinto al &studio )efiniti!o. Artículo 12.- Fase de Inversión

-.-. La /ase de #nversión comprende la elaboración del estudio de$initivo o e)pediente t&cnico y lae'ecución del Proyecto de #nversión Pública.

> )irecti!a @eneral del S'(%$ (ncluye en su @losario de =érminos la definiciónde &xpediente =écnico )etallado$

12. Exediente !"cnico #etallado$ (ocumento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con surespectiva memoria descriptiva, bases, especi$icaciones t&cnicas y el presupuesto de$initivo.

Siguiendo con la )irecti!a, la nidad &ecutora es responsable de elaborar el&xpediente =écnico y para tal efecto deber* ce1irse a los par*metros bao loscuales fue otorgada la !iabilidad$

Artículo 1%.- Funciones y resonsabilidades de la &nidad Ejecutora

-0.- La 1E tiene las siguientes $unciones2

a. E'ecuta el P#P autorizado por el 3rgano %esolutivo, o el que 4aga sus veces.



b. Elabora el estudio de$initivo, e)pediente t&cnico u otro documento equivalente, ó supervisa suelaboración, cuando no sea realizado directamente por este órgano.

c. 5iene a su cargo la evaluación e) post del P#P.

-0. La 1E tiene las siguientes responsabilidades2

a. 6e*irse a los parámetros ba'o los cuales $ue otorgada la viabilidad para elaborar directa oindirectamente los estudios de$initivos, e)pedientes t&cnicos u otros documentos equivalentes así comoen la e'ecución del P#P, ba'o responsabilidad de la autoridad que apruebe dic4os estudios.

b. Elaborar el #n$orme de 6onsistencia del Estudio (e$initivo o E)pediente 5&cnico detallado 7/ormato!"#P8-9: y el #n$orme de 6ierre del P#P 7;ne)o !"#P8+:.

Artículo 2%.- #eclaración de viabilidad

7<:

0.= La 1nidad E'ecutora, ba'o responsabilidad, deberá ce*irse a los parámetros ba'o los cuales $ueotorgada la viabilidad para disponer la elaboración y>o elaborar los estudios de$initivos, e)pedientest&cnicos u otros documentos equivalentes, así como en la e'ecución del P#P.

;simismo, la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio quesustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y a realizar las acciones necesarias para lasostenibilidad del mismo.

Artículo 2'.- Fase de Inversión

7<:

=. La $ase de inversión comprende la elaboración del Estudio (e$initivo, E)pediente 5&cnico u otrodocumento equivalente, y la e'ecución del P#P. Las disposiciones establecidas en la presente (irectiva para los estudios de$initivos o e)pedientes t&cnicos tambi&n son de aplicación a los t&rminos dere$erencia, especi$icaciones t&cnicas u otro documento equivalente que se requiera para la e'ecución del P#P, con$orme al marco legal vigente.

Artículo 2(.- Elaboración del Estudio #e)initivo o Exediente !"cnico detallado

+.- La elaboración de los estudios de$initivos o e)pedientes t&cnicos detallados debe ce*irse a los parámetros ba'o los cuales $ue otorgada la declaración de viabilidad y observar el cronograma dee'ecución del estudio de preinversión con el que se declaró la viabilidad.

+. Los t&rminos de re$erencia para la elaboración del Estudio (e$initivo o E)pediente 5&cnico detalladodeben incluir como ;ne)o, el estudio de preinversión mediante el cual se declaró la viabilidad del P#P y la/ic4a de %egistro de ?ariaciones en la /ase de #nversión 7/ormato !"#P8-@: o el #n$orme 5&cnico deveri$icación de viabilidad y su respectivo /ormato, según corresponda.

+.= Para e$ectos de lo dispuesto en el artículo 9, luego de culminado el Estudio (e$initivo o E)pediente5&cnico detallado, la 1E remite al órgano que declaró la viabilidad, el /ormato !"#P8-9 debidamentellenado y suscrito, en el que in$orma que e)iste consistencia entre el Estudio (e$initivo o E)pediente

5&cnico detallado y el estudio de preinversión por el que se otorgó la viabilidad, en los aspectossiguientes2 ob'etivo del P#PA monto de inversiónA localización geográ$ica y>o ámbito de in$luenciaAalternativa de soluciónA metas asociadas a la capacidad de producción del servicio, tecnología de producción y plazo de e'ecuciónA además de consignar las $órmulas de rea'uste de precios cuandocorrespondan, y la modalidad de e'ecución del P#P. En el caso de los P#P con endeudamiento el /ormato!"#P8-9 se remite a la (BPC con la opinión previa $avorable de la DP# sectorial respectiva.

+.+ %ecibido el /ormato !"#P8-9 y como requisito previo a la aprobación del Estudio (e$initivoo E)pediente 5&cnico detallado por el órgano que resulte competente, el órgano que declaró la viabilidad registra en el anco de Proyectos, en el plazo má)imo de = días 4ábiles, la in$ormación siguiente2 el monto de inversiónA plazo de e'ecuciónA la modalidad de e'ecución del P#P y las $órmulas de rea'uste de precios en los casos que sea aplicable. La 1E es e)clusivamente responsable por la in$ormación queconsigne en el /ormato !"#P8-9, el mismo que tiene carácter de declaración 'urada, y el registro a que sere$iere la presente disposición, no implica aceptación o con$ormidad al contenido del mismo.

+.9 Las disposiciones relacionadas al /ormato !"#P8-9 no son de aplicación a los Programas de#nversión ni al conglomerado en sí mismo, sino a los P#P que los integren.



+.@ En los e)pedientes t&cnicos detallados de los P#P que no sean e'ecutados mediante contratación pública, deberán establecerse las $órmulas de rea'uste de precios, por lo que las variaciones que see$ectúen a los precios originales del e)pediente t&cnico serán a'ustadas multiplicándolas por el respectivocoe$iciente de rea'uste F que se obtenga de aplicar en la $órmula o $órmulas polinómicas, los Gndices1ni$icados de Precios de la 6onstrucción que publica el #nstituto "acional de Estadística H #"E#. 5anto laelaboración como la aplicación de las $órmulas polinómicas se su'etan a las disposiciones de lanormatividad de la materia. En los P#P que se e'ecuten mediante contratación pública, se aplican las

disposiciones de la normatividad de contrataciones del Estado.

+.I Los registros y evaluaciones a que se re$iere el presente artículo y el artículo I, que se realicendurante la etapa de elaboración del e)pediente t&cnico detallado o estudio de$initivo deberán e$ectuarse previamente al registro del /ormato !"#P -9 respectivo, cuando corresponda.

Artículo 2*.- Ejecución del +royecto

,

9.= (urante la e'ecución del proyecto, la 1E deberá supervisar permanentemente el avance del mismo,veri$icando que se mantengan las condiciones y parámetros establecidos en el estudio de$initivo y que semantenga el cronograma previsto en el Estudio (e$initivo o E)pediente 5&cnico detallado. Esresponsabilidad de la 1E in$ormar oportunamente sobre los cambios que se den en la /ase de #nversiónde un P#P a los órganos que correspondan, según lo dispuesto por la presente norma.

&n las normas sobre contrataciones del &stado$

> $ey !e Contrataciones !el "sta!o%

Artículo 2/°.- 0ondiciones ínias de las ases

Las ases de un proceso de selección serán aprobadas por el 5itular de la Entidad o por el $uncionario al que le 4ayan delegado esta $acultad y deben contener obligatoriamente, con las e)cepcionesestablecidas en el %eglamento para la ad'udicación de menor cuantía, lo siguiente2

7<:

b: El detalle de las características t&cnicas de los bienes, servicios u obras a contratarA el lugar deentrega, elaboración o construcción, así como el plazo de e'ecución, según el caso. Este detalle puedeconstar en un ;ne)o de Especi$icaciones 5&cnicas o, en el caso de obras, en un E)pediente 5&cnicoA

Artículo (1°.- +restaciones adicionales3 reducciones y aliaciones

+-. 5ratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser 4asta por el quince por ciento 7-9J:del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos vinculados, entendidos comoaquellos derivados de las sustituciones de obra directamente relacionadas con las prestacionesadicionales de obra, siempre que ambas respondan a la $inalidad del contrato original. Para tal e$ecto los pagos serán aprobados por el 5itular de la Entidad.

En el supuesto de que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por de$iciencias del E)pediente 5&cnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato,mayores a las establecidas en el segundo párra$o del presente artículo y 4asta un má)imo de cincuenta por ciento 790J: del monto originalmente contratado, sin per'uicio de la responsabilidad que puedacorresponder al proyectista, el 5itular de la Entidad puede decidir autorizarlas. Para ello se requiere contar con la autorización del 5itular de la Entidad, debiendo para la e'ecución y el pago contar con laautorización previa de la 6ontraloría Beneral de la %epública y con la comprobación de que se cuentancon los recursos necesarios. En el caso de adicionales con carácter de emergencia dic4a autorización seemite previa al pago. La 6ontraloría Beneral de la %epública cuenta con un plazo má)imo de quince 7-9:días 4ábiles, ba'o responsabilidad, para emitir su pronunciamiento. (ic4a situación debe ponerse enconocimiento de la 6omisión de Presupuesto y 6uenta Beneral de la %epública del 6ongreso de la%epública y del Cinisterio de Economía y /inanzas, ba'o responsabilidad del 5itular de la Entidad.

> Reglamento !e la $ey !e Contrataciones !el "sta!o

Artículo 1%°.- Exediente de 0ontratación

El E)pediente de 6ontratación se inicia con el requerimiento del área usuaria. (ic4o E)pediente debecontener la in$ormación re$erida a las características t&cnicas de lo que se va a contratar, el estudio de las posibilidades que o$rece el mercado, el valor re$erencial, la disponibilidad presupuestal, el tipo de procesode selección, la modalidad de selección, el sistema de contratación, la modalidad de contratación autilizarse y la $órmula de rea'uste de ser el caso.



En todos los casos en que las contrataciones est&n relacionadas a la e'ecución de un proyecto deinversión pública, es responsabilidad de la Entidad2

-. Kue los proyectos 4ayan sido declarados viables, en el marco del !istema "acional de #nversiónPública.. Kue se tomen las previsiones necesarias para que se respeten los parámetros ba'o los cuales $ue

declarado viable el proyecto, incluyendo costos, cronograma, dise*o u otros $actores que pudieran a$ectar la viabilidad del mismo. 5ratándose de obras, se ad'untará el E)pediente 5&cnico respectivo y, cuandocorresponda, la declaratoria de viabilidad con$orme al !istema "acional de #nversión Pública. En lamodalidad de concurso o$erta no se requerirá el E)pediente 5&cnico, debi&ndose ane)ar el estudio de preinversión y el in$orme t&cnico que sustentó la declaratoria de viabilidad, con$orme al !istema "acional de #nversión Pública.

En el caso de obras ba'o la modalidad de llave en mano, si &stas incluyen la elaboración del E)pediente5&cnico, se deberá ane)ar el estudio de preinversión y el in$orme t&cnico que sustentó la declaratoria deviabilidad, con$orme al !istema "acional de #nversión Pública.

7<:

Artículo 1(°.- 4alor re)erencial ara ejecución y consultoría de obras

En el caso de e'ecución y consultoría de obras la determinación del valor re$erencial se su'etará a losiguiente2

-. En la contratación para la e'ecución de obras, corresponderá al monto del presupuesto de obraestablecido en el E)pediente 5&cnico. Este presupuesto deberá detallarse considerando la identi$icaciónde las partidas y subpartidas necesarias de acuerdo a las características de la obra, sustentándose enanálisis de precios unitarios por cada partida y subpartida, elaborados teniendo en cuenta los insumosrequeridos en las cantidades y precios o tari$as que se o$rezcan en las condiciones más competitivas enel mercado. ;demás, debe incluirse los gastos generales, variables y $i'os, así como la utilidad.

El presupuesto de obra deberá estar suscrito por los consultores y>o servidores públicos que participaronen su elaboración y>o aprobación, según corresponda.

En la e'ecución de obras ba'o las modalidades de concurso o$erta y llave en mano que comprenda laelaboración dele)pediente t&cnico, el valor re$erencial deberá determinarse teniendo en cuenta el ob'eto

de la obra y su alcance previsto en los estudios de preinversión que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.

7<:

El presupuesto de obra o de la consultoría de obra deberá incluir todos los tributos, seguros, transporte,inspecciones, pruebas, seguridad en el traba'o y los costos laborales respectivos con$orme a lalegislación vigente, así como cualquier otro concepto que le sea aplicable y que pueda incidir sobre el presupuesto.

Artículo 1/°.- Anti56edad del valor re)erencial

Para convocar a un proceso de selección, el valor re$erencial no podrá tener una antigedad mayor a losseis 7@: meses, tratándose de e'ecución de obras, ni mayor a tres 7=: meses en el caso de bienes y servicios.

Para el caso de e'ecución de obras que cuenten con e)pediente t&cnico, la antigedad del valor re$erencial se computará desde la $ec4a de determinación del presupuesto de obra que $orma partedel e)pediente t&cnico. ;simismo, en el caso de consultoría de obras, la antigedad del valor re$erencial se computará desde la $ec4a de determinación del presupuesto de consultoría de obra obtenido por laEntidad producto del estudio de las posibilidades que o$rece el mercado consignado en el e)pediente decontratación.

En el caso de bienes y servicios, la antigedad del valor re$erencial se computará desde la aprobación del e)pediente de contratación. La $ec4a de aprobación del e)pediente de contratación deberá ser consignada en las ases.

Artículo (%°.- 7isteas de 0ontratación

(e acuerdo a lo establecido en el artículo @M inciso e: de la Ley, la ases incluirán la de$inición del

!istema de 6ontratación.Los sistemas de contratación son2



-. !istema a suma alzada, aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestaciónest&n totalmente de$inidas en las especi$icaciones t&cnicas en los t&rminos de re$erencia, o en el caso deobras, en los planos y especi$icaciones t&cnicas respectivas. El postor $ormulará su propuesta por unmonto $i'o integral y por un determinado plazo de e'ecución.

5ratándose de obras, el postor $ormulará dic4a propuesta considerando los traba'os que resulten

necesarios para el cumplimiento de la prestación requerida según los planos, especi$icaciones t&cnicas,memoria descriptiva y presupuesto de obra que $orman parte del E)pediente 5&cnico, en ese orden de prelaciónA considerándose que el desagregado por partidas que da origen a su propuesta y que debe presentar para la suscripción del contrato, es re$erencial. El mismo orden de prelación se aplicará durantela e'ecución de la obra.

. !istema de precios unitarios, tari$as o porcenta'es, aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con e)actitud o precisión las cantidades o magnitudes requeridas. En este sistema, el postor $ormulará su propuesta o$ertando precios unitarios, tari$as o porcenta'es en $unción de las partidaso cantidades re$erenciales contenidas en las ases y que se valorizan en relación a su e'ecución real y por un determinado plazo de e'ecución.

En el caso de obras, el postor $ormulará su propuesta o$ertando precios unitarios considerando las partidas contenidas en las ases, las condiciones previstas en los planos y especi$icaciones t&cnicas, y las cantidades re$erenciales, y que se valorizan en relación a su e'ecución real y por un determinado

plazo de e'ecución.

=. Esquema mi)to de !uma ;lzada y Precios 1nitarios, al que podrán optar las Entidades si enel E)pediente 5&cnico uno o varios componentes t&cnicos corresponden a magnitudes y cantidades node$inidas con precisión, los que podrán ser contratados ba'o el sistema de precios unitarios, en tanto, loscomponentes cuyas cantidades y magnitudes est&n totalmente de$inidas en el E)pediente 5&cnico, seráncontratados ba'o el sistema de suma alzada.

Artículo (1°.- 8odalidades de Ejecución 0ontractual

6uando se trate de bienes u obras, las bases indicarán la modalidad en que se realizará la e'ecución del contrato, pudiendo &sta ser2

-. Llave en mano2 !i el postor debe o$ertar en con'unto la construcción, equipamiento y monta'e 4asta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la elaboración del E)pediente 5&cnico. En el

caso de contratación de bienes el postor o$erta, además de &stos, su instalación y puesta en$uncionamiento.

. 6oncurso o$erta2 !i el postor debe o$ertar la elaboración del E)pediente 5&cnico, e'ecución de la obra y,de ser el caso el terreno. Esta modalidad sólo podrá aplicarse en la e'ecución de obras que se convoquenba'o el sistema a suma alzada y siempre que el valor re$erencial corresponda a una Licitación Pública.Para la e'ecución de la obra es requisito previo la presentación y aprobación del E)pediente 5&cnico por el íntegro de la obra.

En el caso de obras convocadas ba'o las modalidades anteriores, en que deba elaborarse el E)pediente5&cnico y e$ectuarse la e'ecución de la obra, el postor deberá acreditar su inscripción en el %"P comoe'ecutor de obras y consultor de obras. En caso que el postor sea un consorcio, la acreditación de lainscripción en el %"P se e$ectuará de acuerdo a lo dispuesto en la (irectiva que el D!6E apruebe paratal e$ecto.

Artículo 19(°.- Inicio del la:o de ejecución de obra

El inicio del plazo de e'ecución de obra comienza a regir desde el día siguiente de que se cumplan lassiguientes condiciones2-. Kue se designe al inspector o al supervisor, según correspondaA. Kue la Entidad 4aya 4ec4o entrega del e)pediente t&cnico de obra completoA7<:

Según las normas de control

> Resolucin &ue regula la ejecucin !e o'ras por a!ministracin !irecta%

&l &xpediente =écnico comprende b*sicamente

i. :emoria descripti!a

ii. &specificaciones =écnicas

iii. %lanos

i!. :etrados

!. %resupuesto Base con an*lisis de costos



!i. 0ronograma de adquisición de materiales

!ii. 0ronograma de eecución de obra

> @uía de Auditoría de /bras %úblicas por 0ontrataInversión2 6omprende el desarrollo de los estudios de$initivos o e)pedientes t&cnicos y la e'ecución del proyecto. (urante esta $ase la e'ecución del P#P debe ce*irse a los parámetros ba'o los cuales $ueotorgada su viabilidad.

;.2.' Exediente !"cnico de Obra

Es el con'unto de documentos que comprende2

a. Cemoria descriptiva,b. Especi$icaciones t&cnicas,c. Planos de e'ecución de obra,d. Cetrados,e. ?alor re$erencial 7presupuesto de obra:,$. ;nálisis de precios unitarios,g. 6alendario valorizado de avance de obras,4. /órmulas polinómicas,

si el caso lo requiere, se puede incluir2

i. Estudios de suelos, '. Estudio geológico,N. Estudio de impacto ambiental,l. Estudio básico de ingeniería, u otros complementarios.

En el e)pediente t&cnico se de$ine y sustenta el ob'eto, costo, plazo, características y otras condicionesnecesarias para adecuada e'ecución de la obra en particular por e'ecutar, por lo que su elaboración debecontar con el respaldo t&cnico necesario, veri$icando que corresponda a su naturaleza y condicionesespeciales de la ley.

Según la )irección 'acional de 0onstrucción$

&xpediente =écnico de /bra.> &s el conunto de documentos que comprende$memoria descripti!a, especificaciones técnicas, planos de eecución de obra,metrados, presupuesto, fec#a de determinación del presupuesto de obra, !alor referencial, an*lisis de precios, calendario de a!ance, fórmulas polínómicas, y,si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio geológico, de impactoambiental u otros complementarios.

Cabiendo re!isado las normas del S'(%, de contrataciones del &stado, delSistema 'acional de 0ontrol y las técnicas dictadas por la )irección 'acionalde 0onstrucción, todas referidas a las obras públicas y específicamente alconcepto de expediente técnico puede concluirse$

a< a legislación nacional re!isada no es uní!oca respecto de la definición de&xpediente =écnico y de los documentos que éste comprende, en todo caso,puede tomarse como !*lidas las definiciones #ec#as por la 0ontraloría @eneralde la ?epública[] y la )irección 'acional de 0onstrucción del :inisterio deDi!ienda, 0onstrucción y Saneamiento$

&xpediente =écnico ;&=< es el conunto de documentos que incluye$ memoriadescripti!a,especificaciones técnicas, planos de eecución de obra, metrados,!alor referencial ;presupuesto de obra<, an*lisis de precios unitarios, calendario!alorizado de a!ance de obras, fórmulas polinómicas. Adicionalmente, puedeincluir si así se determina técnicamente$ estudios de suelos, estudio geológico,estudio de impacto ambiental, estudio b*sico de ingeniería, u otroscomplementarios.



b< &l S'(% y las normas de contrataciones, son contradictorios y contrapuestosentre sí$

> &n principio ninguna de ellas #a incluido en las etapas definitorias para la

eecución de una obra la necesidad de la eecución de un anteproyecto.> Así mientras en la definición de &xpediente =écnico ;&=< que realiza el

S'(% éste incluye en a las Bases, en las normas de contrataciones éste esparte de las Bases.

> a e!aluación de !iabilidad de un proyecto de in!ersión pública ;%(%< es uneercicio económico, así se enuncia en los fines y obeti!os de las normas delS'(% y con mas detalle en las guías de e!aluación del S'(%, determina unmonto de in!ersión por el cual una obra pública puede resultar rentable para lasociedad y por lo tanto puede ser sueta de priorización para su eecución, estambién, y por ello, un sistema que apoya la correcta planificación de laeecución de la in!ersión y gasto del &stado.

%ara que un %(% se encuentre debidamente dimensionado requerir* estudiar !arios detalles técnicos y de costos, pero el alcance de estos estudios eslimitado, cabe recordar que el enfoque de la e!aluación del S'(% eseconómico, igualmente se requerir* analizar ciertos elementos descripti!os dela obra pública, pero el alcance de acuerdo a la reglamentación es limitado, por ello, según el propio S'(% es el expediente técnico el que define la ingenieríanecesaria, sus costos y otros elementos necesarios para que la construcción seeecute, e!identemente, estos detalles y costeos mas precisos podr*n arroar un resultado numérico distinto al indicado para el S'(%, que como indicamos,sólo tiene una finalidad económica y de planificación.

Aquí surge una primera constatación, la legislación abiertamente prefiere lalectura económica a la técnica estableciendo tec#os al gasto presumiendo quees mas importante que se cautelen los fondos públicos frente al resultado deuna obra que tendr* utilidades sociales, presume también que superado unlímite de gasto se pierde la utilidad social, o meor dic#o desaparece, y que lanecesidad social podría quedar descubierta.

> Sin peruicio de lo dic#o corresponde resaltar que las normas del S'(%obligan a que el &= se auste a los par*metros del estudio que declaró la!iabilidad del %(%.

)e acuerdo al )iccionario de la engua &spa1ola$ parámetro.(De para- y ‒metro.1. m. Dato o !actor que se toma como necesario para anali"ar o #alorar una situación. $sdi!ícil entender esta situación bas%ndonos en los par%metros &abituales.2. m. 'at. ariable que, en una !amilia de elementos, sir#e para identi)car cada uno de ellosmediante su #alor num*rico.

Siguiendo el significado dictado por la ?eal Academia de la engua &spa1olase puede afirmar que el par*metro es un dato necesario, pero no absoluto o

definiti!o, en ese sentido, los datos arroados por los estudios del S'(%, sonpreliminares, sensibles económicamente o, si se quiere, presupuestalmente,



pero no determinantes para la ingeniería y que por otro lado, son los estudiosde ingeniería los que finalmente, tomando en cuenta los limitantes opar*metros establecidos en los estudios de !iabilidad, determinar*n las cifrasfinales y definiti!as de in!ersión.

c< Sin peruicio de lo anotado, de la re!isión de las normas se determina$i. Según el S'(%$> &l &= es parte de la etapa de in!ersión, es parte de la eecución de ésta.> &s distinto al estudio definiti!o, aunque e!entualmente, alguna redacción en

las normas S'(%, lo califica como documento equi!alente a éste.> a elaboración del &= es responsabilidad de la nidad &ecutora.> )ebe ce1irse a los par*metros bao los cuales fue otorgada la !iabilidad y

Eobser!arF el cronograma de eecución[!] del estudio de prein!ersión con elque se declaró la !iabilidad.

> os =érminos de ?eferencia para elaborar un &= deben incluir el estudio de

prein!ersión mediante el cual se declaró la !iabilidad del %(%.> &s pre!io a la eecución del %(%> &s e!aluado por el Grgano que declaró la !iabilidad re!isando su consistencia

con el estudio de prein!ersión con el que se declaró la !iabilidad> a información b*sica del &= se registra en el Banco de %royectos, entre ella,

el monto de in!ersión. &ste registro debe ser anterior al registro del 9ormatoS'(% H.

ii. Según la 0A&> 9orma parte del contenido del &xpediente de 0ontratación.> 0ontiene el detalle de la obra que se eecutar* y forma parte del contenido

mínimo de las Bases> Sus deficiencias pueden dar origen a prestaciones adicionales de obra."ontiene el #res$p$esto de %bra& lo '$e incl$ye además de laspartidas& gastos generales y $tilidad( #res$p$esto '$e deberá ser)rmado por '$ienes lo elaboraron( *n el caso de conc$rso o+erta yllave en mano& la incl$sión el *, no es obligatoria& además& el valorre+erencial -y se entiende '$e el pres$p$esto de obra. /deber%determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance pre#isto en los estudios de

prein#ersión que dieron lugar a la #iabilidad del correspondiente proyecto, así como elresultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.+

[1] &l artículo +- de la ey 24HI, ey /rg*nica del %oder &ecuti!o incluye a la Ein!ersión públicaF y alEabastecimientoF como sistemas administrati!os.

[2] 0orresponde ad!ertir que, en ningún caso, del presente documento el término burocr*tico se utiliza o utilizar* comoacepciones denigrantes, en nuestro caso es obeti!o, el modelo burocr*tico de administración #a sido adoptado #acemas de I6 a1os en el %erú, para bien o para mal" se trata entonces de una descripción, am*s de una calificación.

[3] 0ongreso (nternacional de )erec#o Administrati!o. )erec#o Administrati!o en el Siglo JJ(. Dolumen ((. %ag. 23>2I. Adrus ) K &ditores S.A.0. ima, %erú 265.

[4] 0orresponde ad!ertir que estamos deando de lado los sistemas administrati!os no ligados a la in!ersión, que sonmuy importantes, como el presupuesto o el endeudamiento, pero que para efectos del presente documento noresponde las preguntas materia de la presente pericia.

[5] )iccionario de la ?eal Academia &spa1ola$ #ttp$LLlema.rae.esLdraeL8!alManteproyecto

[] )esde mi punto de !ista, resulta cuando menos curioso que una de las mas completas definicionesdel concepto expediente técnico de obra pro!enga del Sistema 'acional de 0ontrol, encargada desuper!isar la legalidad en la eecución de los recursos públicos y no de impulsar su in!ersión o gasto.

http://lema.rae.es/drae/?val=anteproyecto

http://lema.rae.es/drae/?val=anteproyecto



[!] 'ue!amente acusamos la auto calificación que se #a #ec#o el S'(%$ es infalible, ya que el estudioeconómico que eecuta lo superpone en lo que se refiere a cronogramas al que pueda resultar por laingeniería.

La Problemática Del Expediente Técnico de Obra en Las Normas Del Sistema de Inversión Pública y...

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