La Realidad de la Ayuda 2006-2007

La Realidad de la Ayuda 2006-2007

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La Realidad de la Ayuda 2006-2007

Direccin de la coleccin:Marta Arias

Coordinacin de la edicin: Carmen Gonzlez

Agradecemos la colaboracin del equipo territorial de Intermn Oxfam en la recopilacin de datos sobre cooperacin descentralizada. El captulo 4 ha sido elaborado por Jos Antonio Alonso y Jos Antonio Sanahuja (ICEI).

Colaboradores en Intermn Oxfam: Marta Arias, Jorge Castaeda, Isabel Kreisler, Gonzalo Fanjul, Sara Ladra, Irene Milleiro e Isabel Tamarit

Direccin de arte: Carlos Fernndez / errequeerre.org

Fotografa de la cubierta: Toms Abella / Intermn Oxfam

Coordinacin de la produccin: Elisa Sarsanedas

Intermn OxfamRoger de Llria, 15, 08010 BarcelonaTel. 934820700 Fax 934820707

ISBN: 84-8452-470-1Depsito legal: B. 50.091-2006

Realizacin:Cesar Useche / Rahia producciones & Carlos Fernndez / errequeerre.org

Produccin:Edidiones Octaedro, S.L.

Impresin:Hurope, S.L.

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de Intermn Oxfam y en modo alguno debe considerarse que refleja la posicin de la Unin Europea.

Impreso en papel ecolgico

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Pg. 9 Prembulo. Ariane Arpa

CAPTULO 1

Pg. 11 La Ayuda al Desarrollo en Espaa en 2006-07. Carmen Gonzlez

1. Panorama internacional de la cooperacin para el desarrollo

2. Evolucin general y comparativa de la cooperacin espaola

3. Instrumentos de la cooperacin espaola

4. Distribucin sectorial de la AOD espaola

5. Distribucin geogrfica de la AOD espaola

6. Principales actores de la cooperacin espaola

CAPTULO 2

Pg. 83 Plan frica. Desarrollo en frica? Isabel Kreisler

1. Introduccin

2. El Plan frica

3. Comercio internacional y desarrollo en frica

4. La financiacin del desarrollo: ayuda oficial y condonacin de la deuda africana

5. Inversin privada de Espaa en frica

6. Conflictos y proteccin de civiles en frica

7. Conclusiones

CAPTULO 3

Pg. 119 50 aos de pobreza, 50 aos de desarrollo. Gonzalo Fanjul y Sara Ladra

1. Introduccin

2. La evolucin de los datos: qu hemos observado en estos 50 aos?

3. La evolucin de las ideas: qu hemos aprendido en estos 50 aos?

4. Conclusin

CAPTULO 4

Pg. 179 Un mundo en transformacin: repensar la agenda de desarrollo. Jos Antonio Alonso, Jos Antonio Sanahuja

1. Introduccin

2. El sistema internacional en transicin: actores, estructuras, visiones

3. Gobernar la globalizacin: entre la hegemona y el multilateralismo

4. Afrontar la violencia y la guerra: seguridad humana y derecho cosmopolita

5. Pobreza y cohesin social: las polticas de desarrollo frente a la globalizacin

6. Estado, soberana y ciudadana global

7. La demanda insatisfecha de bienes pblicos internacionales

8. Nuevas miradas a viejos problemas

9. Nuevos problemas

10.Comentarios finales

Un mundo en transformacin: repensar la agenda de desarrollo

Jos Antonio Alonso y Jos Antonio SanahujaInstituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)

CAPTULO 4

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Tras ms de cinco dcadas de experiencia internacional enmateria de desarrollo, no cabe decir que el balance sea tranquilizador. Por supuesto, se ha progresado en ciertosparmetros sociales, como la educacin, la esperanza devida o la mortalidad infantil (vase un recuento detallado en elcaptulo anterior): son logros que no cabe desconsiderar, porcuanto expresan mejoras en las condiciones de vida de unaparte de la poblacin del mundo en desarrollo. Pero, junto aello, en el lado negativo del balance, es preciso recordar queuna parte de la humanidad especialmente en frica subsahariana est en condiciones peores que las que tenacuando alcanz la independencia, hace cuatro dcadas, quetodava 2,6 mil millones de personas (cerca del 40% de lapoblacin mundial) viven con menos de dos dlares al da yque cerca de las dos terceras partes de la desigualdad

mundial se deben a las extraordinarias distancias en oportunidades y niveles de vida que rigen entre pases yregiones en la economa mundial. Todo ello plantea un seriodesafo a la comunidad internacional. Qu ha podido fallar?

La opinin se divide a la hora de buscar responsables. Losorganismos internacionales y algunos donantes insisten en labaja calidad de las instituciones y polticas aplicadas en lospases en desarrollo como principal causa de los limitadoslogros obtenidos. Es la presencia de regmenes ineficaces,autoritarios y corruptos y la puesta en marcha de polticaseconmicas inadecuadas en los pases en desarrollo lo queexplica la limitada eficacia que hasta el momento ha tenido laayuda internacional. De ah su insistencia en vigilar a los pases en desarrollo y de imponerles condiciones para

180 La Realidad de la Ayuda 2006-2007

1. IntroduccinPa

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disciplinar su comportamiento. Los planes de ajuste estruc-tural y la condicionalidad de la ayuda responden a este enfoque. El problema es que el desarrollo es, en sustancia, unproceso de adquisicin de crecientes grados de capacidad yautonoma por parte de los pueblos; y es difcil que esos objetivos se alcancen a base de someter a esos mismos pueblos al dictado de la voluntad, supuestamente tcnica, delos donantes. La evolucin de la doctrina revela, adems, queno existe nada parecido a una pragmtica del xito en materia de desarrollo, lo que resta legitimidad a quienes pretenden imponer una nica senda de poltica econmica ysocial a los pases.

Por su parte, en el mundo en desarrollo y en ciertos sectorescrticos de los pases desarrollados se considera que es a losdonantes a quienes hay que atribuir la principal responsabili-dad en el fracaso de la poltica de desarrollo. Es el limitadocompromiso que los pases ricos tienen con los objetivos dedesarrollo y su insaciable afn por imponer aquellas condicio-nes que le son favorables lo que imposibilita el desarrollo delos pases ms pobres. Para alterar esa situacin se reclamaun mayor y ms sincero compromiso con la lucha contra lapobreza, haciendo que la ayuda responda a criterios que laalejen del inmediato inters de los donantes y la sometan asistemas concertados de seguimiento y evaluacin. El desarrollo de la nueva doctrina elaborada en el seno delCAD, a partir de los propsitos de coordinacin, armonizaciny alineamiento de los donantes y de dilogo y asociacin conlos receptores, parece responder a este propsito.

Aun cuando ambas opiniones apuntan a factores reales, hayrazones para pensar que ni una ni otra elaboran un diagnsti-co completo y satisfactorio de las dificultades a las que seenfrentan los pases en desarrollo. Desde luego, no cabesuponer que el desarrollo se produzca sobre la base de des-plazar a las sociedades y a sus gobiernos de la responsabili-dad que les compete como protagonistas del proceso decambio. Desde esta perspectiva, han de juzgarse como posi-tivos los recientes esfuerzos del Comit de Ayuda alDesarrollo (CAD) para lograr mayores niveles de coordinacinentre los donantes y un ms elevado grado de apropiacin de

la ayuda por parte de los pases socios. Pero se trata de unarespuesta parcial y, por tanto, insuficiente, al menos si lo quese pretende es provocar un cambio en la dinmica de la desigualdad internacional. Porque el problema no es slodepurar de manera cada vez ms cuidadosa un mbito nece-sariamente acotado (y menor) de las relaciones internaciona-les: el objetivo debiera ser ampliar el foco para repensar, ensu conjunto, la agenda de desarrollo. Una tarea que pareceobligada si se tienen en cuenta tanto los cambios ms recien-tes habidos en el contexto internacional como las enseanzasque se derivan de la propia experiencia del desarrollo en losltimos aos.

Porque lo cierto es que la agenda de desarrollo definida por lasociedad civil, a lo largo de estos ltimos aos, se ha cons-truido en torno a tres mbitos de trabajo bsicos: la ayuda, elcomercio y la deuda. El propsito era, en primer lugar, lograrun incremento en el compromiso que los donantes tienen conla ayuda internacional, haciendo que los recursos se dirijande forma ms central a combatir la pobreza; en segundolugar, reducir los niveles en el proteccionismo agrario delNorte, para permitir una insercin comercial ms ventajosade los pases en desarrollo; y, por ltimo, aminorar el pesoque el sobreendeudamiento tiene sobre las economas delSur. Si se atiende a la importancia que estos tres aspectostienen en la apertura de posibilidades de desarrollo de los pa-ses ms pobres, habr que convenir que se trata de unaagenda incompleta, pero bsicamente acertada. Sin duda,hay aspectos de notable relevancia que han quedado fueradel foco de atencin de la sociedad civil: se trata de unacarencia que debiera corregirse en el futuro. Y es posible,tambin, que el enfoque dado a los temas seleccionadosadmita matices u objeciones menores. Pero, en esencia, laagenda adoptada resulta correcta; y sobre ella debiera des-cansar cualquier redefinicin que se haga de las polticas dedesarrollo en el futuro.

No es el propsito de este breve captulo responder a esedesafo, pero s reflexionar sobre nuevos mbitos o enfoquesque debieran ser tomados en cuenta en ese ejercicio de rede-finicin que se juzga necesario.

181Un mundo en transformacin: Repensar la agenda de desarrolloCAPTULO 4

En primer lugar, el sistema internacional en el que se inscribeesa agenda de desarrollo ha experimentado notables transformaciones. Durante casi cincuenta aos, la guerra fray el proceso de descolonizacin definieron un sistema internacional con una estructura y una fisonoma fcilmentereconocibles y relativamente estables, a pesar de su poten-cial de inseguridad, del riesgo de una hecatombe nuclear, ydel agravamiento de las brechas socioeconmicas que locaracterizaban. Ese sistema, claramente centrado en losactores estatales, se estructur en torno a dos ejes muy visibles. Por un lado, el conflicto Este-Oeste, con sus condi-cionantes ideolgicos y la conformacin de rgidas reas deinfluencia que definan amigos y enemigos y establecanserias limitaciones para el ejercicio de la soberana, y la formulacin de distintas opciones polticas y de modelo eco-nmico. Por otro, el eje Norte-Sur, en el que los pases endesarrollo surgidos del proceso de descolonizacin seenfrentaron a los pases ricos, tratando de modificar, sinmucho xito, el orden econmico internacional de posguerra.

En la prctica, ambos ejes estuvieron muy interrelacionados.El movimiento de pases no alineados, o las visiones socialde-mcratas que expres el Informe Brandt trataron de sepa-rar los problemas de las relaciones Norte-Sur y el enfrenta-miento bipolar. Sin embargo, en muchas ocasiones los deba-tes sobre el subdesarrollo y los conceptos de justicia en elplano internacional fueron situados en el marco del enfrenta-miento Este-Oeste, impidiendo un debate racional sobreestas cuestiones. De igual manera, las polticas de ayuda ycooperacin internacional, aunque pudieran estar basadasen una supuesta racionalidad tcnica, no pudieron sustraer-se de esa rgida estructuracin del sistema internacional. Enrealidad, las lgicas de seguridad del bipolarismo y los vncu-los poscoloniales, ms que sus objetivos declarados, seencontraban en el mismo origen de la ayuda y de las polticasde desarrollo, y durante dcadas fueron sus principales motivaciones. A la postre, la subordinacin de la ayuda a esaslgicas condicion su eficacia y su legitimidad, tanto en elcaso de polticas gubernamentales ligadas a intereses depoltica exterior, como para el fenmeno emergente de lasONG, cuyo margen de actuacin dependa de esos factoresideolgicos y geopolticos.

Con el colapso del bloque del Este y la primera guerra delGolfo ese sistema internacional lleg a su fin, y se inici unperiodo de rpidas transformaciones en el sistema internacional, caracterizado por importantes cambios en lanaturaleza, las fuentes y la distribucin de la riqueza y elpoder; por la aparicin o por la mayor influencia de diversosactores internacionales no estatales; y por crecientes redes deinterdependencia alentadas por interconexiones y flujos eco-nmicos, sociales, tecnolgicos, y de ideas y conocimientocada vez ms intensos, que asociamos a las dinmicas de laglobalizacin. Que este periodo pueda ser caracterizado entrminos de transformacin o de transicin alude a queesos procesos no han terminado. Muchos estudiosos de lasrelaciones internacionales han tratado de encontrar, con


2. El sistema internacional en transicin:actores, estructuras, visiones

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mayor o menor xito, una imagen seductora para definir esteperiodo, del estilo de el fin de la historia (Francis Fukuyama),el choque de civilizaciones (Samuel Huntington), la socie-dad red (Manuel Castells), la globalizacin depredadora(Richard Falk), o la sociedad del riesgo global (Ulrich Beck).Sin embargo, ninguna de ellas ha podido sustituir en el debate acadmico o poltico a las certidumbres que emana-ban de la fracturas de la descolonizacin y de la guerra fra.

Si algo caracteriza al actual sistema internacional, es laausencia de una estructura clara. En la guerra fra, esa dobleestructura Este-Oeste, Norte-Sur era evidente por smisma, y pareca estar fuera de discusin. En la actualidadesta cuestin es objeto de debate y no hay consenso al respecto. La trascendencia de esta cuestin desborda elmarco acadmico y no puede ser obviada por los actores,

estatales y no estatales, que operan en el sistema internacio-nal de ayuda y cooperacin al desarrollo. Partir de una u otravisin del sistema internacional conduce a distintas propuestas en cuanto a la construccin de un orden interna-cional legtimo y que proporcione respuestas eficaces a lasdemandas sociales de paz y seguridad, gobernanza democrtica, bienestar econmico, y cohesin social, dentroy fuera de los confines del Estado. El debate sobre un ordeninternacional legtimo remite de inmediato a los conceptos dejusticia e igualdad, en el plano nacional e internacional, y lasnormas, instituciones y recursos que habrn de desplegarsepara dar respuesta a esas cuestiones. Y aunque, tras el 11-S,se vuelven a establecer rgidas divisiones entre amigos yenemigos, el panorama ideolgico es ahora ms abierto y esposible abordar los debates sobre el desarrollo sin esos condicionantes.


3. Gobernar la globalizacin: entre la hegemona y el multilateralismo

Por ejemplo, desde posiciones realistas y neoconservadorasse ha afirmado que el sistema internacional es inequvoca-mente unipolar, dada la superioridad militar absoluta deOccidente y, en particular, de Estados Unidos, a la que hayque aadir la brecha de capacidades y de voluntad de ejercerese poder que separa a ese pas de otros posibles competido-res. Y este hecho, se afirma, es beneficioso. En un mundoque se considera anrquico, carente de una autoridad polti-ca centralizada, la paz y la seguridad internacional, la existen-cia de reglas y de instituciones para la cooperacin interna-cional y la provisin de ciertos bienes pblicos globales queafectan al desarrollo econmico y social, que se analizan msadelante, dependeran de la existencia de un hegemon opotencia hegemnica que pueda garantizar su suministro y mantenimiento. Sin hegemon nadie garantizara la paz y la estabilidad del sistema internacional, enfrentndose a losEstados bribones (rogue states) o las nuevas amenazas delterrorismo transnacional, ni se asegurara la provisin de

esos bienes pblicos globales. No hay orden sin cierta capa-cidad de coercin, y sta no puede descansar en las organi-zaciones internacionales o en Naciones Unidas, que se consi-deran ineficaces al no tener capacidades coercitivas. La alter-nativa al unipolarismo no sera el multipolarismo, sino un sistema apolar propenso a la inestabilidad y al conflicto. El orden internacional ha de ser hegemnico, o no serorden, de la misma manera que el nico multilateralismofactible y eficaz ser hegemnico, como ocurri tras la II Guerra Mundial.

las cuestiones del desarrollo suelen ser relegadas como parte deuna agenda blanda de la poltica

mundial, frente a las cuestionesduras de las relaciones de poder y

la seguridad nacional


Desde esta perspectiva, la hegemona occidental, y el liderazgo estadounidense la denominada pax americana sepresentan como una necesidad poltica, pero tambin comoun imperativo moral, dada la superioridad intrnseca de sus valores e instituciones, entre las que se incluyen la democra-cia liberal y una determinada concepcin de la economa demercado. Estas instituciones y principios deberan ser el fundamento del orden internacional, dando respuesta tanto alos problemas de la gobernanza democrtica, como al subdesarrollo, la pobreza y la desigualdad internacional, y asse ha planteado en la poca del desarrollismo de los sesentay setenta, o con la aplicacin del consenso de Washington enlas dos ltimas dcadas. En suma, hegemona poltica y mili-tar de Estados Unidos y sus aliados, y liberalizacin econmi-ca, seran las respuestas a las necesidades de gobernanza deun proyecto de globalizacin basado en los supuestos neoli-berales. En cualquier caso, desde esta perspectiva las cuestio-nes del desarrollo suelen ser relegadas como parte de unaagenda blanda de la poltica mundial, frente a las cuestionesduras de las relaciones de poder y la seguridad nacional.

Sin embargo, las actuales dinmicas de redistribucin delpoder y de la riqueza mundial y la creciente interdependenciaque les afecta, refutan esa visin neoconservadora y neolibe-ral. En cuanto al diagnstico, permiten hablar de un sistemaque, en lo que se refiere a las relaciones entre los Estados,tiende al multipolarismo. Adems, debido a los cambios que sehan producido en la naturaleza y las fuentes del poder y de lariqueza, en todos los mbitos emergen actores no estatalesque disponen de mayores recursos y capacidad de influencia,a menudo, superando incluso las capacidades de los Estados,por lo que la sociedad internacional se torna ms plural y com-pleja. Ello tiende a diluir el carcter estatal del sistema interna-cional, y exigira ampliar el alcance y contenido del conceptode multipolarismo para incluir a esos nuevos actores.

Hay que considerar, por otro lado, que esos actores se venenvueltos en las dinmicas de la globalizacin, que acentanel carcter societario del sistema internacional y lo alejan deesa imagen de anarqua de la que parte el realismo poltico.Desde una perspectiva funcional, la mayor interdependencia

entre Estados, provocada por la integracin de los mercadosy del espacio poltico y social, supone una mayor demanda dereglas e instituciones que permitan que esas relaciones deinterdependencia respondan a pautas predecibles y ordena-das. Surge, adems, una mayor demanda de suministro debienes pblicos globales, que los Estados no pueden ase-gurar. Y, finalmente, de acciones para asegurar niveles mni-mos de cohesin social. Entre las razones en las que se fun-damenta la accin pblica se encuentran la necesidad decanalizar la accin colectiva y asegurar el suministro de bien-es pblicos, supliendo las insuficiencias y fallas del merca-do en mbitos como la seguridad, el manejo del patrimoniocomn, o la ejecucin de polticas tendentes a asegurar lacohesin social y la materializacin de derechos de ciudada-na. Como se va a sealar en este texto, el desafo es asegu-rar una accin pblica global que d respuesta a estos pro-blemas en el mbito internacional.

Si el sistema internacional responde a ese carcter multipo-lar, y se caracteriza por esas dinmicas de globalizacin einterdependencia, qu pautas ha de seguir la actuacininternacional y la poltica exterior de los Estados? Para responder a estas cuestiones cabe sealar, al menos, variasideas fuerza. Por un lado, esa accin habr de estar guiadapor un nuevo realismo de corte cosmopolita, que redefinalos intereses nacionales en el marco de problemas e intereses globales, y por la promocin de un multilateralismoeficaz que permita mejorar la gobernanza del sistema internacional.

La actuacin internacional y la poltica exterior de los Estados

habr de estar guiada por un nuevo realismo que redefina los intereses nacionales en el marco de los problemas internacionales


El concepto de nuevo realismo, segn Ulrich Beck, alude a lanecesidad de afrontar la pobreza, la desigualdad, las migra-ciones o el deterioro de la biosfera como factores de riesgoglobal, por lo que cualquier poltica exterior y de seguridadque hoy pretenda ser eficaz y creble habr de situarlas en unlugar central. El viejo realismo poltico menospreciaba estascuestiones, ubicndolas en una agenda blanda de las relaciones internacionales, frente a las cuestiones duras dela seguridad militar y las relaciones diplomticas. Para elnuevo realismo cosmopolita, es ilusorio y peligroso ignorarlaso relegarlas a un segundo plano, ya que afectan a unos intereses nacionales que, paradjicamente, se desnacionali-zan por efecto de la globalizacin, y se redefinen como intereses comunes o colectivos, que la accin del Estado, pors solo, no puede promover. La cooperacin internacionalpara el desarrollo se configura, en este contexto, como un instrumento de creciente importancia, que, para ser eficazdeber responder a estrategias y metas colectivas, y no a unadefinicin estrecha y egosta del inters nacional, como preconiza el realismo clsico.

La bsqueda de un multilateralismo eficaz es consecuenciade lo anterior. Responde al reconocimiento de los lmites delEstado-nacin y de los mecanismos de la cooperacin internacional clsica para responder a los desafos de la glo-balizacin. Ese objetivo comporta la elaboracin de marcosnormativos, y la (re)construccin de organizaciones interna-cionales eficaces, como marcos mancomunados de soberana a escala regional o global, que, adems, tendrnque ser de carcter democrtico, si aspiran a ser legtimos.De esta forma, podrn canalizar la participacin de losEstados y las sociedades, y movilizar la accin colectiva paraasegurar la provisin de seguridad, bienestar econmico,cohesin social y sostenibilidad ambiental, que desde estaperspectiva se redefinen como bienes pblicos globales, oregionales. Por otro lado, supone la multilateralizacin (o,en su caso, la regionalizacin o, en el caso de la UE, laeuropeizacin) de las polticas exteriores y las polticas deayuda nacionales. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM), en la medida que son asumidos como objetivos de lapoltica de cooperacin de cada donante y como medida de

su desempeo, seran una muestra de ese proceso de multilateralizacin de polticas.

En la construccin de un sistema multilateral eficaz, surgenvarias cuestiones problemticas. En primer lugar, hay impor-tantes divergencias respecto a los conceptos y el papel delmultilateralismo y la soberana nacional en el sistema inter-nacional. En segundo lugar, la necesidad de otorgar a los pa-ses en desarrollo emergentes un papel mayor en el sistemamultilateral, y de esa forma, aumentar su legitimidad, repre-sentatividad y eficacia. En tercer lugar, el desafo que suponeotorgar voz y representacin a los actores no estatales.

El debate sobre la reforma de las Naciones Unidas que domi-n el ao 2005, y los escasos resultados alcanzados se expli-can, en buena medida, por esas visiones divergentes. Por unaparte existe un multilateralismo hegemnico protagonizadopor Estados Unidos, que explicara el origen mismo deNaciones Unidas y de otros organismos internacionales, enlos que los vencedores de la II Guerra Mundial y en particularese pas siguen teniendo una posicin dominante. Esa visinexplicara su resistencia a otorgar mayores competencias alas organizaciones internacionales, y a otorgar mayor pesopoltico a otros Estados, en particular a pases en desarrolloemergentes, reconociendo as el carcter multipolar del sis-tema internacional. As lo ilustra la negativa estadounidense areformar el Consejo de Seguridad.

Por otra parte, un buen nmero de pases en desarrollo y enparticular el Movimiento de los No Alineados o el G-77, tien-den a ver el sistema multilateral de manera ambivalente. Seconsidera que es un mecanismo para reclamar recursos y,sobre todo, una garanta de su soberana y de la vigencia delprincipio de no intervencin. Al tiempo, surge la natural des-confianza hacia un sistema multilateral en el que el Occidenteindustrializado, y en particular Estados Unidos, sigue tenien-do un papel hegemnico. Ese multilateralismo soberanistao westfaliano, de carcter defensivo, tambin percibe deforma amenazadora las iniciativas para fortalecer el sistemamultilateral en materia de derechos humanos o de seguridadcolectiva. Esa posicin es comprensible, pues se basa en una


experiencia histrica en la que a menudo la retrica democr-tica y el multilateralismo se han empleado para justificar laintervencin externa y el imperialismo.

Finalmente, parece emerger un multilateralismo cosmopoli-ta que promueve organizaciones regionales y mundiales msfuertes y legtimas. A stas se les atribuiran mayores compe-tencias, estableciendo marcos mancomunados de soberana,para que puedan responder eficazmente a las exigencias de laglobalizacin. Esta visin cosmopolita de races kantianas sebasa en la experiencia de soberana compartida de la UE, suprincipal promotora. Sin embargo, es mal comprendida y se vecon recelo desde Estados Unidos y los pases en desarrollo, ylas divisiones internas en el seno de la UE no ayudan a promo-verla. A la postre, la reforma de Naciones Unidas parece habersido vctima del choque de multilateralismos provocado por latensin entre hegemona, soberana y cosmopolitismo queatraviesa la poltica mundial contempornea.

En las actuales estructuras de gobierno de las organizacionesinternacionales radica un serio problema de representativi-dad, legitimidad y eficacia, en particular en relacin a los pases en desarrollo que estn experimentado un mayor crecimiento econmico. Se ha sealado que, de mantenerselas tendencias actuales, en 2025 el producto bruto agregadode los denominados BRIC (Brasil, Rusia, India y China) sermayor que el de las actuales seis mayores economas delmundo, y en 2050, de los actuales miembros del G-7 slopermanecern Estados Unidos y Japn. Esos cambios tectnicos en la distribucin del poder y la riqueza supondrn,con bastantes resistencias y dificultades, ajustes importantesen la distribucin del poder en organismos como el Consejode Seguridad de Naciones Unidas, el FMI o el Banco Mundial.El papel del G-20 en la actual ronda de la OMC muestra queesas negociaciones ya no son slo una cuestin que atae ala UE y a Estados Unidos, y que sin un trato adecuado a lospases en desarrollo, es difcil llegar a un acuerdo. En las reu-niones de otoo de 2006, el FMI abordar la revisin de lascuotas y el poder de voto de algunos pases emergentesahora subrepresentados China, por ejemplo, tiene una par-ticipacin cercana a la de Blgica, y la de India es inferior a la

de este ltimo pas, aunque ello no va resolver la escasa representacin que afecta a otros pases en desarrollo. Encualquier caso, el objetivo del multilateralismo eficaz exigeincorporar estos pases a la gobernanza global, y ello afecta-r a los consensos sobre el desarrollo y el papel de la ayuda.Es significativo observar que algunos pases en desarrollo,que han amasado ingentes reservas de divisas merced a lasexportaciones de petrleo o de bienes manufacturados,como Venezuela o China, emergen como donantes facilitan-do donaciones o crditos concesionales, en este ltimo casocomo ayuda ligada, sin excluir a pases sobreendeudados defrica subsahariana. La cuestin es cmo incorporar a estospases a los consensos multilaterales sobre ayuda, evitandoque se comporten como free riders y que se reproduzcan errores del pasado, ya que esa ayuda responde en gran medida a la razn de Estado y a lgicas ms nacionalistasque cosmopolitas, y no existe una sociedad civil activa, convalores postnacionales, que pueda atemperarlas.

La participacin de los actores no estatales, y en particular,de los movimientos sociales y las ONG ha contribuido a la formulacin de las demandas de gobernanza a nivel global enmuchas reas: control de los flujos financieros, regulacin delas relaciones comerciales, gestin de los flujos migratoriosatendiendo a los derechos de los inmigrantes, medio ambien-te global, derechos humanos y ayuda al desarrollo. Cada unode estos asuntos tiene sus propias reglas e instituciones, ycoaliciones favorables al cambio o al status quo. En cada unode ellos existen iniciativas y campaas de actores no gubernamentales que propugnan reglas decisorias msrepresentativas, mayor transparencia, control y rendicin decuentas. En particular, los actores no gubernamentales hanintentado que su voz sea escuchada en las cumbres de laONU, y en el seno de los organismos como el Banco Mundial,el FMI y la OMC. La accin de estas coaliciones refleja que lapropuesta de gobernanza mundial democrtica podra sermenos audaz de lo que parece. Despus de ms de unadcada de movilizaciones, esas coaliciones cuentan con unprograma bastante detallado para promover una socialde-mocracia mundial, como la ha denominado el politlogoDavid Held.


4. Afrontar la violencia y la guerra: seguridad humana y derecho cosmopolita

Hechos como el fin de la guerra fra, el ciclo de conflictosarmados que ha jalonado el decenio de los noventa y el surgi-miento de nuevas amenazas transnacionales, incluyendo elterrorismo de alcance global, han puesto en cuestin el viejoconcepto de seguridad nacional, centrado en la seguridaddel Estado ms que en la seguridad de las personas, y quedepende de las capacidades militares, las alianzas defensi-vas, la disuasin y el equilibrio de poder como garanta de laestabilidad y la paz. Han aparecido nuevos conceptos deseguridad, como la seguridad cooperativa, la seguridaddemocrtica o la seguridad humana. Estos conceptos, msamplios y comprehensivos, incorporan los problemasambientales transnacionales, las pandemias globales, comoel VIH/sida, la pobreza y la exclusin, la quiebra de las insti-tuciones, y las violaciones de los derechos humanos, como factores de amenaza que exigen respuestas cooperativas porparte de los Estados y el uso de medios no militares, como ladiplomacia y la cooperacin econmica y social, que gananas importancia en la poltica exterior y de seguridad.

En ese marco, hay que recordar que el 11-S y la guerra deIrak son quizs la expresin ms directa de las guerras asimtricas, que enfrentan a Estados con organizacionesterroristas transnacionales sin base territorial ante las que ladisuasin no es eficaz, y que tratan de trasladar el conflicto aescenarios ataques terroristas, presencia en los medios decomunicacin en los que son en gran medida irrelevanteslas capacidades militares de los Estados, incluso los mspoderosos. Entre los errores ms graves de la llamada guerra global contra el terrorismo se encuentra no habercomprendido que este tipo de amenazas transnacionales nopuede ser enfrentada mediante una guerra librada conmedios clsicos la derrota e invasin de Estados y doctri-nas que justifican acciones unilaterales, como el pretendido derecho de ciertos Estados a realizar ataques preventivosunilateralmente determinados. Por el contrario, es necesariauna estrategia ms amplia, basada en la cooperacin internacio-nal, enmarcada en el derecho internacional, enfrentando tantolas manifestaciones del fenmeno, como las complejas causas

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que lo originan, y que permiten que tenga respaldo y legitimidada travs de movimientos poltico-religiosos radicales.

Por otra parte, los avances del derecho internacional y otrosprocesos de cambio han contribuido a una clara disminucinde las guerras interestatales, pero se han hecho ms frecuen-tes las guerras civiles, los conflictos internos, en ocasionesmotivados por fracturas tnicas y religiosas, y las guerras vin-culadas al control de recursos valiosos que en ocasionesnutren redes econmicas transnacionales ilcitas (drogas, dia-mantes, coltn). Estas nuevas guerras segn la expre-sin de autores como Mary Kaldor, Mark Duffield o HerfriedMnkler o guerras por recursos (estudiadas, entre otros,por Michael T. Klare o Michael Renner) son la expresin de unproceso de privatizacin de la guerra, del crecimiento delpoder de actores armados no estatales, que en ocasiones dis-putan al Estado el control del territorio y la poblacin, o contri-buyen a su fragilidad institucional o al colapso de sus estruc-turas. Por su propia naturaleza, este tipo de conflictos suponeun gran nmero de vctimas civiles, violaciones masivas de losderechos humanos, y en ocasiones, el genocidio.

Asegurar la proteccin de los civiles en este tipo de conflic-tos armados, y el despliegue de polticas eficaces para laprevencin, la resolucin y la posterior reconstruccin delos pases envueltos en la violencia requieren fortalecer yreformar las capacidades de Naciones Unidas, en aras deuna mayor representatividad, legitimidad y eficacia de estaorganizacin, junto con las organizaciones regionales deseguridad. Esas exigencias, unidas a la necesidad de afron-tar amenazas transnacionales como el terrorismo o la proli-feracin de armamentos, tambin requieren la paulatinaconformacin de un derecho cosmopolita frente a la gue-rra, ms legtimo y eficaz, frente al recurso al unilateralismo.Ello supone ampliar y fortalecer las normas del derechointernacional a travs de cauces multilaterales, en particularen lo que atae al mantenimiento de la paz y la seguridad o ala proteccin de los derechos humanos, incluyendo el dere-cho internacional humanitario, como ha ilustrado el debatecontemporneo sobre el principio de responsabilidad deproteger.

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Como se ha indicado, despus de cinco dcadas de desarro-llo, la persistencia de la pobreza y la desigualdad siguen siendo rasgos destacados de la sociedad internacional, y factores de creciente importancia para entender los problemas de la seguridad internacional y las causas de lainestabilidad poltica y la crisis del Estado, las tensiones tnico-culturales, los flujos migratorios, la vulnerabilidad a losdesastres y otros problemas contemporneos.

Muchos defensores de la visin neoliberal de la globalizacin,que se entiende bsicamente como un proceso de integra-cin econmica que avanza tanto por cauces regionalescomo en el marco multilateral, afirman que sta alienta el cre-cimiento econmico y, al permitir la libre circulacin de facto-res, promover de manera relativamente automtica la con-vergencia de la renta entre pases ricos y pobres. Por ello, laliberalizacin econmica disminuir, por s sola, la desigual-dad y la pobreza mundial. Este proceso se producira inclusosin libre circulacin de trabajadores que de todas formascirculan, pese a las restricciones migratorias pues a efectosde esta tesis la inversin extranjera y el libre comercio sonsustitutos de las migraciones.

Es cierto que la renta mundial ha registrado un crecimientonotable en las ltimas dcadas, y que la liberalizacin econ-mica tiene bastante que ver con ello. Sin embargo, los datosde los principales organismos internacionales muestran que,en paralelo al proceso de globalizacin, y probablemente acausa de la forma en la que ste se ha producido, se ha pro-movido un visible empeoramiento en la distribucin mundialde la riqueza. Por aadidura, salvo en Asia oriental y en parti-cular, en China, la pobreza apenas ha disminuido, y afecta acasi la mitad de la humanidad. Los procesos de crecientepolarizacin socioeconmica tambin se estn produciendoen el seno de las sociedades industrializadas, pero es en lospases en desarrollo en los que se concentra la mayor parte

de los 2.700 millones de personas que, segn el BancoMundial, son pobres, y los 1.100 millones que padecenpobreza extrema o miseria. Estas cifras de pobreza se hancalculado a partir de los ingresos, pero existen otras dimen-siones horizontales de la pobreza como el gnero, la etnia,la casta, la adscripcin religiosa o el lugar de residencia querevelaran la estrecha relacin existente entre pobreza yexclusin.

Los datos compilados por el Banco Mundial son reveladores.Entre 1950 y 1980 la desigualdad internacional, medida atravs del coeficiente de Gini, pas del 0,43 al 0,46, pero enlos veinte aos posteriores ese ndice aument de 0,46 a0,54. Para ilustrar las consecuencias de estos hechos sepuede recurrir a la clasificacin de los pases segn nivelesde renta propuesta por Branko Milanovic, del Banco Mundial,que se reproduce en el cuadro adjunto y revela un aumentoespectacular del grupo de pases que se situaran en el llamado cuarto mundo.

Esos niveles de desigualdad internacional seran polticamen-te intolerables dentro de un pas, pero probablemente semantienen debido a que, pese a unos medios de comunica-cin cada vez ms globalizados, que estn aproximando lasexperiencias vitales de distintos segmentos de la humanidad,los ms pobres todava no pueden comparar su situacin, ypara buena parte de la humanidad la pobreza y la riquezaextremas son slo conceptos abstractos. En este sentido laglobalizacin es un fenmeno ambivalente. En el plano eco-nmico, parece contribuir a incrementar la desigualdad, peroal facilitar el contacto entre sociedades se produce una revo-lucin de las expectativas que puede tener mltiples efectos:puede alentar la toma de conciencia crtica sobre esta situa-cin, pero tambin los flujos migratorios, la tensin social ypoltica y los fundamentalismos que se nutren del agravio y ladesesperacin.

5. Pobreza y cohesin social: las polticas de desarrollo frente a la globalizacin


cuadro 1. UN MUNDO MS DESIGUAL 1960-1998

GRUPOS DE PASES SEGNNIVEL DE RENTA

NMERO DE PASESEN ESE GRUPO, 1960

NMERO DE PASESEN ESE GRUPO, 1998

PASES RICOS

PASES ASPIRANTES

PASES TERCER MUNDO

PASES CUARTO MUNDO

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29

11

19

78

Pases Ricos: PIB per cpita igual o mayor que el ms pobre de los pases del grupo Japn, Europa Occidental, Norteamrica y Oceana (JEONO).Pases Aspirantes: PIB per cpita de al menos 2/3 del ms pobre de los JEONO.Pases Tercer Mundo: PIB per cpita de entre 1/3 Y 2/3 del ms pobre de los JEONO.Pases Cuarto Mundo: PIB per cpita inferior a 1/3 del ms pobre de los JEONO.

En un mundo de Estados-nacin soberanos, con capacidadde autodeterminarse, el crecimiento econmico y la cohesinsocial deberan depender, bsicamente, de las polticasnacionales. Sobre esta premisa se han reconocido distintoscomponentes econmicos y sociales de los derechos de ciudadana, as como los sistemas de educacin, salud ybienestar social que, con obvias desigualdades entre pasesricos y pobres, se han ido desarrollando durante los ltimoscincuenta aos. La teora del desarrollo, sin embargo, objetestos supuestos al incorporar al anlisis hechos como el legado colonial o la asimetra de las relaciones Norte-Sur.Ms recientemente, esa premisa ha sido puesta en cuestinpor las dinmicas de la globalizacin, que reducen el margende maniobra de las autoridades nacionales para el desarrollode polticas orientadas al crecimiento, a la cohesin social y a la eliminacin de la pobreza, y al mismo tiempo, someten a los sectores productivos y en especial al factor trabajo a fuertes presiones competitivas. En la actualidad, el bienestary la cohesin social se ven afectadas directamente por latransnacionalizacin productiva, y sin embargo, no existen

marcos regulatorios o mecanismos ms all del Estado quepermitan atenuar el impacto de esos procesos. La propiaUnin Europea, que en este como otros aspectos es unmicrocosmos de la globalizacin, ha reconocido explcitamente esta realidad al establecer una incipientereglamentacin laboral y social europea, as como una polti-ca de cohesin que comporta importantes transferenciasfinancieras, basadas en el principio de progresividad, cuyafinanciacin y destino se acuerda mediante instituciones yprocedimientos supranacionales, pero que al tiempo deja unamplio margen de decisin para los actores nacionales,regionales y locales en lo que se refiere al uso de los recursos.Un modelo, en suma, muy alejado de una ayuda internacionalal desarrollo que sigue siendo voluntaria, y est sometida a ladiscrecionalidad del donante. Probablemente, es ilusoriopensar que el modelo europeo de poltica de cohesin puedatrasladarse a la ayuda al desarrollo, pero en cualquier casoofrece elementos de inters para la reforma de la ayuda aldesarrollo, de forma que sta pueda responder a los desafosde cohesin social que plantea la globalizacin.

Fuente: Branco Milanovic (2002). Worlds Apart: Inter-National and World Inequality 1950-2000. Washington, Banco Mundial


Los apartados anteriores muestran que, como consecuenciade los procesos de globalizacin, una serie de categoras yconceptos antes considerados inmutables, como el Estado-nacin, la ciudadana, o la soberana nacional, han de sersometidos a revisin. La globalizacin diluye el carcternacional de las relaciones sociales, los mercados y la pol-tica, y pone en cuestin el concepto tradicional de soberana.La creciente interdependencia y la transnacionalizacin de laeconoma, la poltica y la violencia organizada, erosionan lasoberana de los Estados, que comprueban que su capacidadefectiva para regular los mercados y las relaciones sociales,garantizar la seguridad y mantener ciertos niveles de bienes-tar social se ve minada por estas dinmicas. Como afirmaDavid Held, Los pactos sociales nacionales son insuficientespara garantizar un equilibrio real entre los valores de la soli-daridad social, la poltica de la democracia y la eficacia delmercado. En las incipientes democracias de los pases endesarrollo, precisamente los ms transnacionalizados y vul-nerables, la globalizacin reduce el margen de maniobrapara la accin poltica y las polticas de desarrollo, y los some-

te a los vaivenes de una economa global sin ataduras, en laque se incluyen redes transnacionales ilcitas que tratan desortear o debilitar la jurisdiccin estatal para mantenerse. Enla expresin extrema de estas dinmicas encontramos elfenmeno de los Estados frgiles, fallidos o institucional-mente dbiles, en los que la existencia es muy precaria, yque plantean serios interrogantes respecto a la viabilidad delEstado postcolonial en el marco de la globalizacin.

En ese contexto, la identificacin de la comunidad poltica yde las identidades individuales y colectivas con los lmites delEstado-nacin se est tornando cada vez ms problemtica.Si se afirma que la globalizacin erosiona la soberana nacional, y ello cercena las capacidades de las sociedades y los Estados para regular y satisfacer las necesidades ydemandas sociales de seguridad, gobernanza, bienestareconmico, y cohesin social, tambin se est aseverandoimplcitamente que se debilita la capacidad de la comunidadpoltica para autodeterminarse mediante un rgimen democrtico. Si la soberana nacional se debilita, tambin lo

6. Estado, soberana y ciudadana globalHec

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hace la soberana popular como sustento y fuente de legitimidad de tal rgimen.

El Estado es y probablemente seguir siendo eficaz comovehculo de la accin colectiva para dar respuesta a unaamplia gama de demandas sociales. Sin embargo, parecenecesaria una redefinicin del Estado y de la soberana loque Ulrick Beck llama el Estado transnacional cooperati-vo, para que la accin estatal se complemente con nuevasreglas e instituciones de gobernacin supranacional.

Para responder adecuadamente a esas demandas sociales,el Estado habr de atribuir competencias soberanas a entidades supranacionales con la capacidad de establecermarcos regulatorios eficaces, que tendrn que responder alos principios de representacin y equilibrio de poderes inherentes a la democracia. Desde concepciones clsicas dela soberana, la transferencia de competencias estatales amarcos mancomunados de soberana se percibe como unaprdida, pero desde la perspectiva cosmopolita se trata deuna redefinicin y reapropiacin de competencias que ya noson efectivas a nivel nacional. Ese sistema de gobernacin ogobierno de mltiples niveles lo que se ha denominado multilevel governance supone una profunda redefinicin delos conceptos de soberana, del Estado y la ciudadana.

La yuxtaposicin de distintos niveles de gobierno, a los que seatribuyen distintas competencias soberanas, definen necesa-riamente distintas comunidades polticas o demos, con diferentes conjuntos de derechos y deberes que se comple-mentan, y que, en cualquier caso, han de responder a las exigencias establecidas en las convenciones y pactos interna-cionales de derechos humanos. En este marco, la nocin deciudadana se redefine a nivel local y global, y ya no se puedeasimilar nicamente al marco del Estado-nacin. La ciudada-na se desvincula del territorio y de la nacin, entendida estacomo comunidad cultural y/o tnica o identitaria. La ciudada-na, para no ser excluyente, debe ser progresivamente des-nacionalizada, desterritorializada y democratizada, y pasar afundarse en criterios respetuosos con la dignidad humana, laigualdad de derechos y el respeto por las diferencias.

Ello implica que las personas, en paralelo a su nacionalidad o identidad(es), podran disfrutar de mltiples ciudadanas, loque supone la pertenencia poltica a las diversas comunida-des que las afectan de forma significativa. Seran ciudadanosde sus comunidades polticas inmediatas local, nacional,de los grupos de Estados regionales como la UE y de la comunidad global, de manera simultnea. El concepto deciudadana europea es una plasmacin concreta de estarealidad.

En este marco, la ciudadana trasciende las fronteras de losEstados y goza de un alcance internacional. Surge as lanocin de ciudadana global o ciudadana cosmopolita,que se enmarca dentro de las propuestas neokantianas de lademocracia cosmopolita. La comunidad poltica y la ciudada-na cosmopolita reflejan y abarcan los diversos sistemas depoder y autoridad que operan dentro y a travs de las fronteras. Los Estados seran reubicados y rearticulados bajoel arco de un derecho democrtico global que supone el cumplimiento de los derechos humanos, incluyendo los derechos econmicos y sociales, y en particular, aquellos quedependen de polticas eficaces de desarrollo y de la reduccin de la pobreza y la desigualdad.

La consecucin de esa ciudadana cosmopolita exige, en loque se refiere a los derechos polticos, democratizar el espacio global. Autores como Held o Archibugi conciben laestructura de la comunidad poltica cosmopolita como unared. Desde esta perspectiva deberan existir centros de decisin de diferentes niveles (local, nacional, transnacional,continental o regional, mundial). Las instituciones globalesestableceran un marco legal general dentro del cual losdiversos rdenes de poder seran autnomos. El cosmopoli-tismo de Held o de Mary Kaldor es un proyecto animado porun ideal de (re)democratizacin. Esto significa reconstruir lateora y la prctica de la democracia para atribuir a las personas poder de decisin en todos los asuntos que afectana sus vidas y redistribuir el poder de decidir acerca de lascuestiones colectivas. Y esta redistribucin debe realizarseno slo en el espacio global, sino tambin en el mbito estatal y local.


7. La demanda insatisfecha de bienes pblicosinternacionales

Como se indic, la globalizacin ha incrementado el nivel deinterdependencia existente entre pases y mercados por enci-ma de las fronteras nacionales. No slo las decisiones toma-das localmente tienen una mayor incidencia internacional,sino tambin el entorno exterior se impone como un condicio-nante de mayor peso en las decisiones nacionales. Nuevosproblemas emergen con un mbito que trasciende los lmitesnacionales, requiriendo de la cooperacin internacional, altiempo que sta se plantea como un requisito necesario paragestionar problemas que antes eran considerados privativosdel mbito domstico. Sobre estas interdependencias seerige el espacio crecientemente ampliado de los bienespblicos internacionales.

En general, se entiende como bien pblico aquel que, una vezproducido, est disponible para todos sin excepcin. Sonbienes que afectan a mbitos tan relevantes como la convi-vencia (el ordenamiento social, la paz o la seguridad), lasupervivencia de las personas (como la salud o el medioambiente) o el progreso en los niveles de vida (como la esta-bilidad econmica o la investigacin). As pues, a todas lassociedades les interesa que est garantizada su provisin. Noobstante, caracterizan a estos bienes dos rasgos que hacen

difcil dejar su provisin en manos del mercado: son noexcluibles, porque no es fcil limitar el acceso al bien una vezque est producido; y son no rivales, porque el consumo quehaga un agente de un bien no impide que otro igualmente lodisfrute. Ahora bien, nadie pagara por un producto a cuyoconsumo, una vez producido, tienen acceso otros agentes sincoste alguno: se requiere, por tanto, de una cierta accincolectiva para garantizar la provisin ptima de este tipo debienes. En el seno de un pas son las instituciones, la msimportante de las cuales es el Estado, las que articulan esaaccin colectiva. Ahora bien, qu sucede cuando los bienespblicos tienen un alcance que trasciende las fronterasnacionales?

es necesario disponer de instituciones multilaterales

asentadas en un concepto compartido de ciudadana,

representativas y democrticas y abiertas a la participacin del

conjunto de los actores sociales

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Porque, como se ha sealado anteriormente, eso es lo quecaracteriza el momento presente: que buena parte del espacio de estos bienes ha alcanzado un mbito creciente-mente internacional. En parte como consecuencia de quebienes pblicos anteriormente reservados al espacio domstico han adquirido, en funcin de las nuevas interde-pendencias, un rango internacional: es el caso, por ejemplo,de la seguridad nacional o de la estabilidad monetaria, quedifcilmente se pueden gestionar en la actualidad sin un cierto marco de cooperacin internacional. Pero, en partetambin, por el surgimiento de nuevos bienes pblicos quenacen ya con un alcance global: es el caso, por ejemplo de lapreservacin de la capa de ozono. En conjunto, mbitoscomo la paz, la seguridad frente a enfermedades contagio-sas, la sostenibilidad ambiental, la persecucin del crimen, laestabilidad financiera, la difusin del conocimiento o la inte-gracin econmica caen bajo este concepto de bienes pblicos internacionales.

Para proveer este tipo de bienes se requiere de la coopera-cin internacional. No obstante, parece claro que el sistemamultilateral vigente presenta problemas serios para asumirsemejante tarea: ni la estructura ni el mandato de las organi-zaciones hoy existentes son los ms adecuados para operarcon eficacia. Es elevado el grado de solapamiento entre lasactividades de las diversas instituciones, existe una discutibleespecializacin de alguna de ellas y en el seno del sistemamultilateral se registra una ausencia de cultura efectiva decoordinacin en mbitos comunes. Adicionalmente, el siste-ma padece un problema de legitimidad poltica que convieneafrontar: un problema que deriva de la ruptura que la globali-zacin ha producido en la supuesta correspondencia entreterritorio nacional, espacio poltico y comunidad democrtica.Vivimos en un mundo, segn Held, de comunidades solapa-das de destino, pero las estructuras polticas siguen descan-sando bsicamente sobre un concepto territorial de sobera-na. De ello se derivan tres carencias bsicas que afectan alsistema multilateral: i) la ausencia de un marco normativoque acoja el nuevo sentido, disperso y solapado, de ciudada-na; ii) la necesaria correspondencia entre instituciones ycomunidad poltica, restaurando los principios de congruen-

cia y simetra en que se fundamentan las actividades derepresentacin y rendicin de cuentas propias de la demo-cracia, tambin en el mbito multilateral; y iii) la falta de unaadecuada integracin de los actores internacionales en losmecanismos de representacin de las instituciones, lo queimplica no slo a los gobiernos, sino tambin a las organiza-ciones de la sociedad civil. Como se seal, es necesario disponer de instituciones multilaterales asentadas en un concepto compartido de ciudadana, representativas y democrticas y abiertas a la participacin del conjunto de losactores sociales.

No obstante, no basta con disponer de un marco institucionalapto: tambin es necesario corregir la desigualdad internacional si se quiere conseguir un nivel ms elevado de provisin de los bienes pblicos internacionales. Tres razo-nes avalan este juicio.

En primer lugar, en gran parte de los bienes pblicosinternacionales el nivel global de provisin lo proporcionaaquel que menos tiene. Pinsese, por ejemplo, en la seguridad en materia de salud: el nivel de seguridad agrega-do no lo proporciona el sistema sanitario nacional ms slido,sino el ms frgil, que es donde se puede producir un focoinfeccioso que se extienda al resto del mundo. Por tanto, paraelevar el nivel agregado de seguridad es necesario mejorar laposicin de quienes menos tienen.

En segundo lugar, porque para proveer bienes pblicos nobasta con generar marcos normativos globales: tambin esnecesario apoyar a los pases para que adapten sus activida-des locales a esos marcos agregados. Por ejemplo, para proteger la capa de ozono no basta con una normativa queprohba la produccin de CFC: es necesario, adems, apoyar la sustitucin de tecnologas de produccin paragarantizar ese resultado. Un apoyo que debe ser tanto msintenso cuanto menor es la capacidad econmica y tecnol-gica del pas en cuestin.

Por ltimo, es necesario corregir la desigualdad porque sumanifestacin ms extrema, la pobreza, es en s misma un


mal pblico global. En un mundo interdependiente, la pobre-za es fuente de perturbaciones que afectan a todos, a ricos ypobres. Fenmenos como la inseguridad internacional, lascrisis humanitarias recurrentes, las presiones migratoriasdescontroladas o el deterioro ambiental, aunque no de formaexclusiva, estn alimentados por la extrema pobreza queafecta a buena parte de la humanidad.

En suma, los bienes pblicos internacionales son necesariospara promover la seguridad, la estabilidad y el progreso mun-dial, pero, a su vez, sin ciertas dosis de cooperacin y de

correccin de las desigualdades es difcil avanzar en la provi-sin de esos bienes. He ah un nuevo argumentario en apoyode una ms activa promocin del desarrollo a escala interna-cional. Un nuevo argumentario y unas nuevas tareas quedeben dar lugar a recursos adicionales a los de la ayuda y arespuestas polticas igualmente novedosas, orientadas amejorar los niveles de gobernabilidad y de legitimidad del sis-tema internacional. Ni la doctrina ni la agenda de los activis-tas de desarrollo han tomado suficientemente en cuentaestos aspectos, que estn llamados a tener creciente impor-tancia en el futuro.

En suma, los bienes pblicos internacionales son necesarios para promover laseguridad, la estabilidad y el progreso mundial, pero, a su vez, sin ciertas dosisde cooperacin y de correccin de las desigualdades es difcil avanzar en laprovisin de esos bienes

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Basta con la liberalizacin comercial?La teora del desarrollo se construy, en sus inicios, sobreuna posicin de relativa desconfianza acerca de las posibili-dades que el comercio internacional tena para promoveroportunidades de progreso a los pases del Sur. De ah suinsistencia en estrategias de desarrollo, como la de sustitucin de importaciones, de tono dominantemente proteccionista. La exitosa experiencia de los pases del sud-este asitico hizo que esas ideas se sometiesen a revisin al comenzar la dcada de los noventa. No faltaronentonces quienes, desde el extremo opuesto, proclamaron alas exportaciones y al comercio internacional como el factorclave del xito econmico. El desarrollo surgira como un producto espontneo de la estabilidad econmica y de laapertura internacional: sobre esta idea descans el pensa-miento neoliberal.

Sin llegar a ese extremo, buena parte de los analistas recono-cen hoy el importante papel que el comercio internacionaltiene, junto a otros factores, para abrir oportunidades de desarrollo a los pases del Sur. No obstante, ello requiere queesos pases puedan rentabilizar sus ventajas comparativas enlos mercados internacionales: un objetivo que entra en con-tradiccin con las elevadas barreras comerciales que los pa-ses industriales han erigido en los mbitos de la produccinagrcola y de las manufacturas tradicionales, justamente alldonde aquellos pases pueden competir. El objetivo, portanto, debiera ser reducir los niveles de proteccin que rigenen esos mercados.

La Ronda Negociadora de Doha de la OMC se presentabacomo una oportunidad nica para lograr ese propsito; no envano se haba bautizado la cita como Ronda de Desarrollo,para evidenciar el compromiso que la comunidad internacio-

8. Nuevas miradas a viejos problemas Hec

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nal asuma con las necesidades de los pases en desarrollo.Para ello era necesario, como mnimo, lograr que los pasesindustriales: i) pusieran fin a la prcticas de dumping en elsector agrario, eliminando las subvenciones a las exportacio-nes agropecuarias; ii) revisaran los niveles de apoyo a susagriculturas, eliminando aquellos mecanismos que distorsio-nan la competencia en los mercados; iii) y redujeran los nive-les de proteccin de los mercados agrcolas, atenuando lospicos arancelarios y la gradacin en los gravmenes.Adicionalmente, deba atenderse a las necesidades especfi-cas de los pases menos adelantados (PMA), otorgndoles asus producciones un tratamiento cercano a la franquicia, talcomo la UE haba propuesto en la iniciativa Todo menos armas;y se reclamaba el mantenimiento de una clusula deTratamiento especial y diferenciado como va para adecuar laintensidad y el ritmo de las reformas a las condiciones espe-cficas de los pases en desarrollo.

Aquellos propsitos se han visto frustrados por la evolucinde las negociaciones. El pasado julio, el secretario general dela OMC, Pascal Lamy, reconoca el fracaso de la Ronda. Aestas alturas, ni siquiera existe garanta de que los acuerdosparciales logrados en la Conferencia Ministerial de HongKong, como la supresin de subvenciones a las exportacio-nes agrarias en 2013 o la generalizacin de la iniciativa relativa a los PMA, se mantengan una vez cerrado el procesonegociador. La responsabilidad del fracaso es compartida porel conjunto de los pases industriales, que se han reveladoincapaces de hacer concesiones en mbitos, incluso menores, que afectan a sus intereses; si bien el centro de lasmiradas acusatorias deben dirigirse hacia Estados Unidos,que ha sido el pas que menores esfuerzos ha hecho a lo largode todo el proceso. La accidentada experiencia del procesonegociador ha dejado en evidencia el supuesto liberalismo delos pases desarrollados, haciendo difcil que en el futuro pretendan dar lecciones a los pases en desarrollo sobre este

aspecto. Por si a alguno le quedaba duda, el doctrinaris-mo neoliberal de algunos gobiernos termina all dondeempieza la defensa de sus propios intereses. En todocaso, las consecuencias de este fracaso sern negativas paratodos: se limitan las posibilidades de expansin del comercioen los prximos aos, se debilita la autoridad y eficacia de laOMC y se abre la va a la bsqueda de respuestas bilaterales o regionales por parte de los distintos bloques comerciales,fragmentando an ms el mercado internacional.

Este ltimo aspecto es especialmente relevante para la agen-da futura de desarrollo. Cuando se cierra la va multilateral, eslgico que traten de obtenerse concesiones a travs de mar-cos ms limitados de negociacin. No obstante, el recurso aacuerdos regionales puede constituir una va que limite, msque ample, las posibilidades negociadoras del mundo endesarrollo en el mbito del comercio. Especialmente si el pro-ceso negociador se fragmenta (o bilateraliza) y los esquemasde integracin se construyen sobre relaciones asimtricas,entre pases con muy desigual nivel de desarrollo. Por ello, labsqueda de entornos regionales ms homogneos puederesultar estratgica, no slo como mecanismo de estmulo alcomercio mutuo, sino tambin como plataforma para reforzarla capacidad negociadora de los implicados.

En todo caso, el final anticipado de la Ronda de Doha nodebiera llevar aparejado un abandono del comercio comoimportante mbito de trabajo en la poltica de desarrollo, sibien sera conveniente introducir un matiz en sus plantea-mientos. Hasta ahora la presin de la sociedad civil se ha centrado en conseguir una reduccin de las barreras protec-toras de los mercados agrcolas en los pases ricos o en obtener la franquicia para los productos provenientes de losPMA. Sin duda, se trata de objetivos no slo legtimos, sinotambin deseables. Ahora bien cabe esperar que el des-arrollo surja del mero desarme arancelario? La respuesta es

No obstante, el recurso a acuerdos regionales puede constituir una va quelimite, ms que ample, las posibilidades negociadoras del mundo en desarrolloen el mbito del comercio


no. Es posible que para un pas de desarrollo intermedio, conimportantes capacidades productivas instaladas (comoBrasil o Argentina), esa liberalizacin comercial sea suficien-te para impulsar un proceso de desarrollo sostenido, pero esdifcil que esto suceda en un pas de bajo ingreso. Para estetipo de pases tan importante como obtener rebajas arance-larias en los mercados de destino es disfrutar de mrgenesde holgura en las polticas nacionales para definir mecanis-mos de apoyo y estmulo a sus capacidades productivas.Con la excepcin de Hong Kong y tal vez de Suiza, ningnpas ha logrado desarrollarse a travs de una estrategiaasentada en la mera liberalizacin comercial. En todos loscasos de xito, los pases han sabido combinar, de unaforma dinmica, el recurso a mecanismos protectores de laindustria nacional con la progresiva proyeccin de su econo-ma hacia los mercados internacionales. Se trata de que lospases en desarrollo, en especial los ms pobres, dispongande esa oportunidad que tuvieron en el pasado los pases des-arrollados. Lo que implica que tan importante como lucharpor la liberalizacin comercial del Norte es demandarespacios de holgura para la definicin de las polticascomerciales en el Sur.

El tratamiento de la deudaA comienzos del nuevo milenio, sectores de la sociedad civily de la Iglesia pusieron en marcha una de las campaas demayor eco en la opinin ciudadana, destinada a demandaruna solucin al problema del sobreendeudamiento externo delos pases en desarrollo. Los organismos internacionales,presionados por el vigor de la campaa, respondieron con lareforma de la Iniciativa HIPC, relajando las condiciones deacceso al tratamiento de alivio de la deuda y fijando unos cri-terios ms generosos de definicin de la sostenibilidad. Altiempo, rebautizaron como Estrategias de reduccin de lapobreza los programas de reforma a que se comprometan lospases para acceder a los beneficios de la iniciativa, debiendoser elaboradas con participacin de la sociedad civil. A lolargo de la vigencia de la iniciativa se fueron modificando, enun sentido de mayor flexibilidad, alguna de las caractersticasy condiciones del tratamiento ofrecido.

Vista en perspectiva, la apuesta hecha por la sociedad civilpara presionar en torno a este tema se revela correcta. De acuerdo con el Banco Mundial, un total de 88 pases en desarrollo 40 de ingresos medios y 48 de ingresos bajostienen problemas de sobreendeudamiento. De los 48 pasesde bajos ingresos, 27 tienen un endeudamiento severo y 21un endeudamiento moderado; y de los 40 pases de ingresosmedios, 18 tienen un endeudamiento severo y 22 un endeudamiento moderado. Esta situacin de sobreendeuda-miento no slo constituye un factor riesgo para el sistemafinanciero internacional, sino tambin un importante obstculo para las posibilidades de desarrollo econmico ysocial de los pases afectados. En concreto, cerca del 14% delos recursos que los pases en desarrollo obtienen por susexportaciones han de ser dedicados a financiar el servicio dela deuda: una cuota que llega al 30%, como promedio, en elcaso de Amrica Latina. El coste de oportunidad de estosrecursos se hace especialmente gravoso en el caso de lospases ms pobres. Por ejemplo, la deuda de los pases africanos comporta un pago al exterior de 59 millones dedlares al da, en economas que presentan carencias financieras extremas para atender las necesidades bsicasde su poblacin. Si se considerase el conjunto de los pasesde bajo ingreso, ese pago sera de 100 millones al da en concepto de servicio de la deuda. Todo ello sugiere que ponerfin a la situacin de sobreendeudamiento de los pases mspobres es fundamental, si se quieren obtener mnimos logrosde desarrollo.

Pues bien, se espera que, tras su plena aplicacin, laIniciativa HIPC suponga la condonacin de dos tercios de ladeuda de los pases beneficiarios. A pesar de ello, haciendobalance de su trayectoria, hay que reconocer que la IniciativaHIPC no ha cubierto todas las expectativas que inicialmentehaba suscitado. Pese a haber proporcionado algunos recur-sos adicionales para la inversin social, lo cierto es no halogrado proporcionar una salida sostenible al problema de ladeuda. Hasta el momento, slo 19 pases han alcanzado elpunto de culminacin; y alguno de estos pases han vuelto asuperar el nivel de sostenibilidad poco despus del trata-miento otorgado. De los pases que se encuentran en el


periodo interino, cerca de 12 estn atravesando dificultadespara lograr culminar ese proceso; y hay 11 que ni siquiera hanalcanzado su punto de decisin. Quiere esto decir, por tanto,que ms all de los avances parciales logrados, sigue siendonecesaria la presin a favor de una salida ms rpida y eficazal problema del sobreendeudamiento. Lo cual comporta revisar el colectivo de pases elegibles, los criterios de sostenibilidad aprobados, la condicionalidad asociada al tratamiento de alivio y la financiacin existente para respaldar las operaciones. Se trata de conseguir, en suma,que los criterios de desarrollo, relacionados con las necesida-des bsicas de la poblacin, primen en las respuestas de tratamiento de la deuda. Adicionalmente, debiera dedicarsems esfuerzo y presin por parte de la sociedad civil para promover la reforma del sistema financiero internacional, demodo que se evite que las asimetras actuales siten a lospases en desarrollo en esa permanente amenaza de inesta-bilidad y expulsin de los mercados de capital. Sin acceso ala financiacin internacional, es difcil el desarrollo; pero el sistema actual est muy mal equipado para promover estabi-lidad y actuar como factor de equilibrio a escala internacional.

Los desafos de la ayuda

Parte de la presin de la sociedad civil durante los ltimosaos ha estado orientada a incrementar el compromiso de losdonantes con la ayuda internacional. No se trataba slo deincrementar los recursos, sino de someter su gestin a nue-

vos criterios y a una orientacin ms decidida a combatir lapobreza. En los ltimos aos se ha producido un avance sig-nificativo en esa direccin, hasta el punto de dar origen a loque algunos denominan un nuevo paradigma de la ayuda.

La definicin de unos objetivos compartidos para el conjuntode los donantes, relacionados con metas bsicas en materiade lucha contra la pobreza los Objetivos del Milenio, lainsistencia en nuevos criterios de gestin relacionados con laasociacin, la apropiacin del desarrollo y la gestin por objetivos, la apuesta por instrumentos de carcter programtico como los SWAP y el recurso a nuevos mecanismos de financiacin como el apoyo directo a presupuesto conforman alguno de los elementos propios deesta nueva orientacin de la ayuda. Una nueva orientacinque se ha visto reforzada con las propuestas aprobadas en elseno del CAD para mejorar la eficacia de la ayuda, a travs dela coordinacin, la armonizacin y el alineamiento de losdonantes. Aunque es pronto para valorar los resultados deestos nuevos planteamientos, su orientacin responde aldeseo de superar alguna de las limitaciones que la experien-cia previa de la ayuda haba revelado.

Al tiempo, acompaando a este proceso de cambio, se haproducido un cambio en la tendencia de la ayuda: tras el retroceso experimentado a lo largo de la dcada de los noventa, los recursos comenzaron a crecer con el cambio desiglo. Hasta el punto de alcanzarse en 2005 la cifra ms elevada de ayuda de toda la historia del CAD: 107 mil millonesde dlares. Parte de ese crecimiento se debe a circunstanciasocasionales, como la reconstruccin de Irak o el alivio de ladeuda en Nigeria, pero no cabe descartar el efecto que la pre-sin ciudadana en torno al logro de los ODM haya podido tenersobre los gobiernos y la dinmica de contagio y emulacinentre ellos que se deriva del compromiso compartido en tornoa la Declaracin del Milenio. Todo ello es un logro que en partese debe a la actividad de la sociedad civil en este mbito.

Se trata de conseguir, en suma, que los criterios de desarrollo, relacionadoscon las necesidades bsicas de la poblacin, primen en las respuestas de tratamiento de la deuda

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Aunque la direccin del proceso de reforma de la ayuda parece positivo, conviene tener presente que tambin incor-pora riesgos, que deben ser tenidos en cuenta. Riesgos queafectan tanto a la definicin de la ayuda como a su instrumen-tacin. Por lo que se refiere al primero de los aspectos defi-nicin de la ayuda, la amenaza bsica deriva de una inter-pretacin estrecha de los compromisos internacionales, quelimite los esfuerzos de la ayuda a aquellos mbitos precisossobre los que se ha centrado la atencin internacional. No setrata de una mera suposicin: hay donantes que, en su afnpor trasladar de manera mecnica los ODM, han asumido unenfoque vertical y focalizado de la ayuda, sin advertir los equilibrios que es necesario preservar entre los distintosmbitos de trabajo y las relaciones complejas que existenentre ellos. Por decirlo de una forma grfica, sumar accionesdirectamente orientadas hacia colectivos pobres puede noser el modo ms eficaz de combatir la pobreza; y centrarse enexclusiva en la educacin primaria puede no ser el modomejor de fortalecer el sistema educativo y las capacidadeshumanas de un pas. Es necesario, pues, preservar una visinms abarcadora y compleja de lo que supone el desarrollo,ms all de los objetivos convenidos en los compromisosinternacionales. Tambin es importante alejar la idea, quealguna lectura de los ODM sugiere, que basta con inyectarrecursos para que se obtengan resultados en materia de desarrollo. Los recursos son necesarios, pero los ODM slosern realidad si se acompaan de transformaciones socialesen los pases y en el sistema de relaciones internacionales.

Adicionalmente a este problema de concepcin, existen otrosrelacionados con la gestin programtica de la ayuda. Tresson los que aqu se quiere subrayar.

En primer lugar, el dilogo sobre las polticas en que sebasa la nueva concepcin de la ayuda ha llevado en ocasio-nes a estructuras extraordinariamente complejas de nego-

ciacin entre donantes y receptor, con comits, comisiones ygrupos de trabajo, que son altamente demandantes de recur-sos tcnicos de los que los gobiernos locales carecen. Es pro-bable que ese entramado cumpla una funcin positiva, deconstruccin de equilibrios para la definicin y vigilancia de loacordado, pero es posible, tambin, que se haya extremadoel proceso, con costes sobre la efectiva capacidad de apropiacin de la ayuda por parte de los receptores.

En segundo lugar, la coordinacin de los donantes constituye un inequvoco paso adelante en la mejora de laayuda, pero ello incorpora el riesgo de reducir la capacidadnegociadora de los receptores. La accin convenida del conjunto de los donantes limita los grados de holgura en ladefinicin de posiciones de los pases receptores, que pue-den verse por esta va obligados a decir aquello que losdonantes quieren escuchar. Al fin, los mrgenes de discrecin se estrechan cuando todos los interlocutores mantienen una posicin concertada. Hay razones para pensaren que esto ya puede estar pasando en algunos casos.

Por ltimo, el nuevo modo de hacer cooperacin, basadaen el apoyo de los donantes a las polticas pblicas, puedeestar achicando el espacio poltico para la oposicin, limitando de este modo uno de los componentes bsicos de ladialctica democrtica. Si las polticas del gobierno estn res-paldadas por el conjunto de la comunidad internacional, quespacio de crtica y alternativa le queda a la oposicin? No esextrao, entonces, que en algunos pases los donantes se hayanconvertido en la nica oposicin existente, con lo que ello supo-ne de deterioro en la vida poltica nacional del pas en cuestin.

Se trata de factores crticos que no cuestionan la nueva orientacin de la ayuda, pero que debieran obligar a las organizaciones de la sociedad civil a mantener una poltica devigilancia y de denuncia sobre este tema.

Los recursos son necesarios, pero los ODM slo sern realidad si se acompaan de transformaciones sociales en los pases y en el sistema

de relaciones internacionales


La emigracinPese a la creciente relevancia del fenmeno, lo cierto es quehasta muy recientemente la comunidad de expertos y activis-tas del desarrollo han prestado muy limitada atencin al fen-meno de la emigracin. De hecho, exista una disociacinmuy notable entre las ONG orientadas a facilitar la integracinsocial de los inmigrantes en destino y aquellas orientadas aobjetivos de desarrollo. Nada justifica, sin embargo, estasegregacin.

Existe un vnculo muy estrecho entre ausencia de desarrollo yemigracin. Es cierto que no son ni los sectores sociales ni lospases ms pobres los que dominantemente emigran: entreotras cosas porque hasta para emigrar es necesario disponerde recursos. Ahora bien, ms all de este hecho, lo cierto esque el subdesarrollo, la sensacin de carencia relativa, en unmundo crecientemente integrado, est en la base del augems reciente de los movimientos migratorios. Cerca del 60%de los inmigrantes instalados en Espaa proceden de pasesen desarrollo; y esa proporcin sera del 65% si nos refirise-mos al conjunto de los emigrantes existentes en el mundo. En

suma, la emigracin econmica es expresin de la desigual-dad vigente y de los limitados logros obtenidos hasta elmomento en materia de desarrollo. Pero, al tiempo, tambines cierto que la emigracin constituye una de las opcionesque las personas tienen para salir del subdesarrollo y lapobreza. El reconocimiento de esta doble relacin debiera lle-var a las organizaciones de la sociedad civil a incorporar, deuna forma ms activa y plena, la emigracin en la agenda dedesarrollo.

Por lo dems, la emigracin no es un juego de suma cero:encierra un potencial de beneficios para todos los implicados,pases emisores, pases receptores y los propios emigrantes.En la medida en que permite que la poblacin se desplacedesde donde es menos productiva (y peor retribuida) a dondees ms productiva (y mejor pagada), la emigracin contribuye a mejorar los niveles de eficiencia y equidad delsistema internacional. Los logros en este mbito pueden sernotables: pinsese que las diferencias en la retribucin de lafuerza de trabajo entre pases multiplican por ms de cincolas registradas en los precios de las mercancas. Lo que quiere decir que las mejoras de eficiencia que se podran

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derivar de un entorno de mayor libertad para la emigracinson, en potencia, superiores a las que se derivaran de lalibertad de comercio. Los estudios economtricos no hacensino confirmar esta aseveracin, evidenciando el potencial dedesarrollo que encierran las migraciones.

Un potencial que se ve acrecentado por el efecto que lasremesas pueden tener en las sociedades de origen de la emigracin. Como es sabido, en la actualidad los ahorrosremitidos por los emigrantes conforman la principal fuentede financiacin de los pases en desarrollo, por encima de lainversin directa y de la ayuda internacional. El BancoMundial estima en 160 mil millones de dlares las remesasrecibidas por los pases en desarrollo, pero advierte quepuede haber un 50% adicional no registrado. Si fuese verdad

esa estimacin, se estara hablando de una cifra de remesasque multiplica por 2,5 la magnitud de la ayuda corres-pondiente a 2005. Aun cuando no siempre las remesas seemplean en usos productivos, contribuyen a reducir los niveles de pobreza y vulnerabilidad de las familias. Y, en algunos casos, colaboran en la mejora de los equipamientoscolectivos de las comunidades de origen, en la generacin decapital y patrimonio de las familias emigrantes y en la mejorade los niveles de salud y educacin de sus hijos.

No obstante, como todo proceso complejo, la emigracintambin encierra riesgos: el ms importante de los cuales esla prdida de capital humano y la desestructuracin socialque la salida intensiva de emigrantes comporta. Como essabido, la emigracin es autoselectiva, de tal modo que son

las mejoras de eficiencia que se podran derivar de un entorno de mayor libertad para la emigracin son, en potencia, superiores a las que se derivaran

de la libertad de comercio


los ms jvenes, los de mayor capacidad de iniciativa y losmejor formados los que nutren esta corriente humana. As pues, a travs de la emigracin los pases pierden recursos que pueden ser valiosos para articular a la sociedady asentar su estrategia de desarrollo.

La consideracin de todos estos aspectos plantea un mbitocomplejo de trabajo para las organizaciones de la sociedadcivil. Tres lneas se plantean como elementos orientadores dela accin. En primer lugar, luchar por el derecho a no emigrar,a que las personas encuentren en sus pases las condicionesnecesarias para desarrollar una vida digna: un derecho ntimamente asociado a los objetivos de la agenda de desarrollo. En segundo lugar, presionar para lograr un marcoms abierto a la movilidad de las personas, de tal modo quese maximiza el impacto de desarrollo de la migraciones. Por ltimo, trabajar por defender los derechos de los emigrantes frente a los abusos, la explotacin y la margina-cin, promoviendo, a cambio, la integracin social y el respeto a la interculturalidad en las sociedades de acogida.Tres tareas que no agotan el trabajo en este mbito, pero quedefinen alguno de sus vectores bsicos.

El desarrollo tecnolgicoSi hay un rasgo que caracteriza el modelo de crecimientoeconmico actual es su uso intensivo de los recursos tecnolgicos. El progreso tcnico, tomado en un sentidogeneral, se ha convertido en un factor crucial que explica enlas economas modernas la dinmica econmica y de cambiosocial. Ahora bien, si la tecnologa constituye una importantefuente de progreso, puede covertirse tambin en un factor generador de desigualdades en la escena internacional. De hecho, las asimetras en el mbito del conocimiento y dela tecnologa se consideran en este momento como un factorque puede ser ms relevante que la falta de capital fsico enlos pases en desarrollo.

Dentro del amplio elenco de las nuevas tecnologas, hanadquirido una especial relevancia las TIC, en la medida enque son propiciadoras de nuevos modos de produccin,

intercambio y comunicacin social. El desarrollo de la telefona mvil, la informtica e internet han permitido que sesuperen, incluso en algunos pases en desarrollo, las dificultades de acceso a la informacin y comunicacin queimponen las distancias, las barreras geogrficas y el aislamiento. El potencial que encierran estas tecnologas paraimpulsar los procesos de desarrollo es, pues, muy notable.

No obstante, se parte de niveles de acceso a la tecnologadigital muy dispares entre pases, lo que da lugar a una bre-cha digital que se superpone a otros mecanismos adiciona-les de desigualdad en el sistema internacional.

Mientras en Europa occidental hay un ordenador por cada dospersonas, en Asia meridional y en el frica subsahariana esarelacin es de 2 ordenadores por cada 100 personas;mientras en Europa hay 3.900 usuarios de internet por cada10.000 habitantes, en el frica subsahariana y Asia meridio-nal la cuota apenas llega a 156; y mientras en la primeraregin hay 888 nodos de internet por cada 10.000 habitan-tes, en la segunda slo hay cuatro. Las diferencias son, portanto, muy notables.

La importancia que tiene para el desarrollo y los niveles dedesigualdad de que se parte debieran aconsejar a donantes yONGD prestarle mayor atencin a este campo de accin. No es esta la realidad. Es ms, la insistencia en orientar laayuda a combatir la pobreza, aunque justificada, ha podidogenerar un efecto perverso sobre la orientacin de los recursos, al desplazar aquellos objetivos relacionados con lapromocin de capacidades tecnolgicas y la formacin decapital humano (como el apoyo a centros de investigacin o a la consolidacin de universidades).

Todo ello debiera llevar a una integracin ms efectiva de estembito en el seno de la agenda de desarrollo. Un mbito queobligara, adems, a establecer nuevos modos de actuacin ynuevas alianzas entre los agentes sociales, estableciendo aso-ciaciones entre actores pblicos y privados, entre empresas y ONGD, para hacer que la tecnologa est ms directamenteal servicio de las necesidades de los pases en desarrollo.


El debate sobre la cooperacin internacional para el desarrollo ha girado en torno a una agenda que, aunque bsicamente correcta, no puede permanecer al margen delos retos de la gobernanza democrtica, la cohesin social, yla paz y la seguridad de un sistema internacional transforma-do por las dinmicas de la globalizacin. Para los activistas ylos estudiosos del desarrollo y de las polticas de cooperacininternacional, ello demanda una mayor comprensin de lasdinmicas de cambio que atraviesa el sistema internacional,y de las visiones, las posiciones polticas y las coaliciones defuerzas sociales incluidos gobiernos, organizaciones inter-gubernamentales y ONG internacionales que pretendeninfluir en la conformacin del orden internacional que habrde establecerse en el futuro. Requiere, tambin, situar laspropuestas sobre reforma de la ayuda, de las reglas delcomercio internacional y de la financiacin del desarrollo, enel marco de un programa ms amplio de gobernacin demo-crtica cosmopolita, orientado a la provisin adecuada debienes pblicos globales y a promover la cohesin social msall de las fronteras nacionales de cada Estado.

Existen las condiciones para poner fin a la pobreza mundial, yrevertir la preocupante tendencia al incremento de la desigual-dad internacional que ha caracterizado los ltimos decenios.Para lograr ese objetivo, sigue siendo decisivo el aumento y lamejora de la calidad de la ayuda, reglas comerciales ms equilibradas y una solucin pronta y equitativa a los problemasde endeudamiento. Sin embargo, tambin es necesario afron-tar la brecha tecnolgica como se indic, una nueva

manifestacin de la desigualdad internacional y asegurar elacceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin.

Parte de la respuesta, sin embargo, radica en las institucio-nes, ms que en los recursos. Hasta ahora, la agenda del des-arrollo ha hecho hincapi en la fragilidad de las institucionesinternas de los pases pobres para explicar los fracasos deldesarrollo. Sin embargo, tambin son las instituciones inter-nacionales las que requieren ser fortalecidas y reformadascon la atribucin de parcelas de soberana nacional, si esnecesario, para asegurar una gobernanza representativa,legtima y eficaz, el necesario suministro de bienes pblicosglobales, y un derecho cosmopolita reforzado, relativo a laasistencia y la proteccin de quienes son vctimas de los con-flictos armados, de los crmenes de guerra y del genocidio.

Contemplar el desarrollo como expresin de los derechosinherentes a todo ser humano comporta, tambin, abordaradecuadamente la cuestin migratoria dentro de la agendade la cooperacin internacional. Para los inmigrantes, al igualque ocurre para quienes no pueden o no quieren serlo, elderecho al desarrollo es expresin de derechos de ciudadanano satisfechos, cuya materializacin ya no puede ser garantizada por los Estados-nacin, entre otras razones acausa de las dinmicas de la globalizacin. El derecho al desarrollo es, por ello, la expresin de un concepto emergen-te de ciudadana cosmopolita o global que parece estar llamado a proporcionar los nuevos fundamentos polticos yticos de la cooperacin al desarrollo.

Comentarios finales

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La Realidad de la Ayuda 2006-2007

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