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LA REGIONALIZACION EN JALISCO

entre la realidad del reajuste estructural y una perspectiva de desarrollo socialmente sustentable

W. A. Martin Cátedra Unesco-Iteso.Desarrollo Socialmente Sustentable

Departmento del Hábitat Instituto Teconólogico y de Estudios Superiores de Occidente

Periférico Sur 8585 Tlaquepaque, Jalisco, México

045090 (3) 669-3444 e 3200

(3) 684-0176 (particular) email: memo@iteso.mx

febrero, 2000

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1.ABSTRACT

Este ensayo analiza aspectos de la concreción de la política de regionalización en Jalisco, desde varias aristas pertinentes. En el apartado PROPUESTA DE REGIONALIZACION EN JALISCO, se da cuenta de las razones, objetivos y principales acciones desarrolladas por el Gobierno del Estado de Jalisco (GEJ), Durante la administración de Alberto Cárdenas (PAN, 1995-2001), esta ha sido una política publica innovadora y predilecta. Tal vez constituya la que mas resonancia y apoyo público ha tenido a lo largo de su administración.

En IMPLANTACION DE LA POLITICA REGIONALIZACION, se hace un recuento de los principales acontecimientos, características y etapas, del proceso de implantación de esta política. Mas que la novedad, las visiones divergentes y las luchas intestinas en un equipo de gobierno heterogéneo (por visión de clase, proyecto de sociedad e intereses específicos en el rejuego cotidiano), marcan una zigzagueante trayectoria, de la concepción a la realización. Indudablemente uno de los limites de este proyecto, frente a sus intencionalidades originales.

El capítulo INSTANTANEA DE UNA REGION DE JALISCO, se retrata, a vuelo de pájaro la Región Altos Sur 03. Ahí se desarrolló desde la consultoría Acción Ciudadana por la Educación, la Democracia y el Desarrollo (ONG, ACCEDDE) el plan de desarrollo regional correspondiente, a contrato del GEJ(1999). El retrato da una idea desde una realidad regional concreta, de los problemas y potencialidades que busca acometer la política de regionalización, desde una de las 12 regiones en que fue administrativamente agregado el territorio de Jalisco. De entrada, una limitante clara es la dependencia extra - regional de factores fundamentales de la dinámica de desarrollo de la propia región.

El apartado INTUICIONES E INTENCIONALIDADES HACIA UN DESARROLLO REGIONAL PARTICIPATIVO E INCLUYENTE, relata aspectos relevantes del trabajo de validación social en Altos Sur 03 desarrollado por la consultoría ACCEDDE. Existe claramente una decantación deperspectiva entre este y otros procesos. En un extremo, la validación social se ha interpretado como un requisito de contrato. Se presupone una planeación técnica, centrada el al elaboración del plan documento, donde el gobierno se concibe como actor central. Los problemas se acometen sectorialmente y el marco de relaciones sociedad civil - gobierno, se presupone seguirá siendo el tradicional de exterioridad y búsqueda limitada de legitimidad.

En la perspectiva del proceso en Altos Sur 03, por el contrario, la validación social se enfoco como el espacio estratégico del desarrollo regional. La aproximación ha sido desde el principio ascendente, participativo, intersectorial, interactoral, y permanente, buscando un enfoque integral a los problemas regionales. Lo esencial es partir de las posibilidades endógenas de la región.

La médula de la estrategia consiste en el proceso interactoral e intersectorial iniciado durante la validación, la construcción deliberativa de diálogos y capacidades locales, articulado a una metodología ascendente y sistémica, de planeación y desarrollo. De este

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modo, la discusión en curso acerca del viejo y nuevo paradigma en la materia de planeación y desarrollo, se encuentra interiorizada en discursos y practicas al interior de este proceso regional.

En LIMITES DESDE EL SECTOR PUBLICO, se exploran algunos de los obstáculos legales, presupuestales y operatorios de la política de desarrollo regional en Jalisco. El análisis sugiere elementos de una reforma necesaria en la forma de estructurar y operar del gobierno estatal, en la perspectiva de consolidación institucional sólida de la nueva política de regionalización.

La descentralización y las reformas recientes en el ámbito municipal llevan al apartado LIMITES DESDE EL REGIMEN MUNICIPALISTA. El régimen y realidades de los gobiernos municipales están plagados de contradicciones. Empujan en una misma dirección, tanto la aspiración legítima a un mayor contacto entre la población y el gobierno; como la visión “desde arriba” del neoliberalismo, que endosa responsabilidades federales a los gobierno municipales, no siempre con los recursos y capacidades correspondientes.

Además de las contradicciones internas propias de la compleja realidad municipal en Jalisco, se desarrolla un nuevo ámbito de contradictoriedad entre tendencias que buscan apostar todo al fortalecimiento municipal, y tendencias que asignan un papel pre - eminente a las regiones. Se hace un recuento de los principales obstáculos existentes y se apuntan posibles elementos de reforma en la perspectiva de la consolidación de la practica del desarrollo, ahora centrado desde los espacios inter - municipales.

La política de regionalización, ha dado lugar a un creciente debate en Jalisco. Académicos, intelectuales y funcionarios han abonado a este debate inconcluso. En DEBATE ACERCA DE LA REGIONALIZACION EN JALISCO, se hace pasa revista a las posiciones en el debate.

En un extremo, la recomendación es volver funcionalmente mas eficaz y selectivo al sector gubernamental.

En el centro, posturas que asignan diferentes grados de permeabilidad del gobierno a la sociedad civil. En este grupo, la posición mas consistente es la que abiertamente plantea como núcleo de la estrategia de planeación y desarrollo, un método de trabajo ascendente, participativo, intersectorial y procesual permanente. En el extremo opuesto, validando la actualidad de esta iniciativa, se sugiere que los errores y limites contextuales, hacen inviable su continuidad.

En la perspectiva de un creciente interés público y social en la temática, el debate reviste interés como una arista fundamental de las posibilidades y limites a una política de desarrollo, mas acorde con el paradigma que se construye en la discusión internacional de los años 90.

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Este debate, no es plano, acusa diferencias substanciales de calidad, visión y sentido de futuro. Incursiona de lleno en pensar los problemas que se generaron a partir de la manera de pensar en el pasado, bajo una perspectiva cualitativamente nueva. Hay elementos de ruptura entre mas de lo mismo (que genera muchos de los problemas que se pretenden resolver), y un enfoque.paradigmático, en construcción, cualitativamente diferente. Si bien, permeado de practicalidades y pragmatismos necesario para abonar a una nueva perspectiva de planeación y desarrollo, en el aquí y el ahora.

EL SUMARIO sugiere acerca de la posible evolución de esta política pública, que articula un debate profundo sobre paradigmas de planeación y desarrollo. En el fondo, se trata de tendencias contradictorias en como enfocar la rearticulación de las relaciones entre sociedad civil y gobierno. En procesos regionales incluyentes y durables. Inclusión deliberada, condiciones estables de gobernabilidad y practicas democráticas de gobierno, constituyen el núcleo del asunto en una perspectiva actualizada de política de planeación y desarrollo.

En un proceso contradictorio y un debate inconcluso, LA METODOLOGÍA CON LA QUE SE HA ELABORADO ESTE TRABAJO, ha parecido a algunos críticos desarticulada e inconsistente. En el ser actor y observador de un proceso complejo, prometedor al igual que incierto en su desenlace, se ha procurado consistencia interna a partir de tres hilos conductores.

Primero, partir de lo vivido, buscando sistematizar la experiencia, articular otros ámbitos relevantes que permitan aportar elementos explicativos, concretar reflexiones sobre la marcha, e inferencias acerca de posibles desenvolvimientos.

Segundo, la premisa no explícita, es que solamente una profunda re - estructuración de las relaciones entre ciudadanía y gobierno, encuadrada en una nueva cultura de promoción y pleno respeto a los derechos humanos, permitirá construir las condiciones para un desarrollo ambientalmente sustentable, territorialmente articulado, económicamente equitativo, políticamente democrático y socialmente incluyente, justo y pertinente.

Tercero, en el centro de este enfoque, se encuentra la categoría epistemológica y operatoria de desarrollo socialmente durable, así como la premisa metodológica y ética, de trabajar con y no contra la gente.

Estas tres ideas, que atraviesan el conjunto de este ensayo, son las que parecen estructurar la nueva construcción paradigmática en materia de planeación y desarrollo.

Consecuentes con su enfoque, insertarse en la discusión del nuevo paradigma de desarrollo, ascendente, participativo, intersectorial, interactoral, integral y permanente; implica hacer experiencia desde abajo. Sistematizarla y aprender de ella. Generar nuevas experiencias concretas, y contar con contenidos mas sólidos para la discusión conceptual y operatoria en marcha. Esta perspectiva, es la que orienta este trabajo.

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2.CONTEXTO

Durante el periodo (1982 - 1994) el gobierno federal mexicano ha venido sistemáticamente desmantelando su papel de actor central en el desarrollo, reduciendo drásticamente su campo de intervención en la economía, y liquidando o privatizando su antiguo aparato de política social de tendencia universalizante.

El esquema de planeación del desarrollo ha sido re - acotado a funciones de normatividad y regulación, jugando un papel todavía central en la vida nacional, pero subordinado por completo a la lógica del capital financiero, a una mayor injerencia de iniciativas extra - nacionales y a un cuestionamiento mas sistemático y profundo desde la sociedad nacional.

En el contexto de la globalización contradictoria y desigual, una trascendente discusión se desarrolla durante la década de los 90. El trasfondo de la crisis ambiental generalizada; crecientes tendencias a la desarticulación del territorio; el crecimiento económico lento y desigual; la creciente fragmentación, inequidad y exclusión social; la transición inconclusa a modelos de gobierno democrático y descentralizado; el creciente vacío de políticas sociales eficaces; así como las nuevas ideologías y re - planteamientos de paradigma constituyen su telón de fondo.

Desde otro ángulo de esta misma realidad, a la par que la exclusión y la pobreza se profundizan, asistimos a la constitución de nuevos actores sociales emergentes, el despliegue de una nueva cultura de promoción y respeto a los derechos humanos, sociedades civiles cada vez más robustas y despiertas, y nuevas formas de relaciones entre sociedad civil y gobiernos; entre ciudadanos y poder; que vienen gestándose desde la cotidianeidad y percepciones de la sociedad.

La creciente desigualdad entre individuos, regiones y naciones no es novedad para nadie. Lo que si es nuevo es la búsqueda de una nueva visión operante del mundo que permita superar esta situación inercial que nos dibuja un futuro vertiginoso, trágico, triste, y conflictivo. Profundamente inhumano.

En este contexto, a partir de 1996, al menos en México, las políticas de regionalización han vuelto a escena. Experiencias en Oaxaca, Guanajuato y sobre todo Jalisco, como iniciativas de gobiernos estatales, han venido ganando terreno.

Hoy en día (2000, febrero), de lleno en las campañas de candidatos presidenciales, se discuten desde diversos ángulos en equipos de asesores, propuestas de políticas de regionalización. Crece también este discurso en círculos de la sociedad civil y las instituciones de educación superior. Resulta así del mayor interés, su renacimiento súbito, que ya rebasa perspectivas sectoriales y líneas partidistas, frente a un proceso de cambios contradictorios y un telón de fondo electoral, que será el mas reñido en la historia de México.

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Lo mas probable es que la regionalización permanezca como política en los gobiernos estatales que han iniciado experiencias previas. Es altamente probable también que se planteen proyectos nacionales desde el gobierno federal, independientemente del partido, perfil de equipo de gobierno y proyecto del candidato ganador, a partir de 2001.

Al igual que conceptos como justicia, democracia, desarrollo sustentable, regionalización denota un referente universalizante a la vez que visiones y proyectos específicos y contradictorios. Aportar a entender que se gesta en experiencias concretas al amparo de este referente resulta fundamental para comprender las posibilidades reales, limites y perspectivas de este nuevo constructo de discurso y política publica. Este es el cometido de este apunte.

3.PROPUESTA DE REGIONALIZACION EN JALISCO

Durante el primer período de alternancia política en el Gobierno del Estado de Jalisco (GEJ), la nueva administración del Partido Acción Nacional (PAN), ha venido implementando el programa de regionalización. El propósito es lograr el desarrollo del Estado de Jalisco en términos del Programa Estatal de Desarrollo 1995 - 2000 (PED).

Las principales razones del GEJ para la regionalización son:

1)La rica diversidad natural, infraestructural, tecnológica, humana y cultural de Jalisco no ha sido aprovechada.

2)Esto ha alimentado la hiper - urbanización (ZMG), la emigración rural, la inequidad en los indicadores de desarrollo económico y social.

3)La centralización y sectorización en decisiones publicas han llevado a ineficiencias y elevados costos sociales.

4)Hay problemas que rebasan el ámbito y la capacidad municipal.

5)El nuevo contexto globalizado y el federalismo revitalizado requieren regiones fortalecidas y marcos territoriales para proyectos de desarrollo.

Los objetivos del programa son:

1) Mitigar el desarrollo desigual entre las regiones.

2) Aprovechar oportunidades de la globalización económica.

3) Construir procesos integrales de desarrollo regional.

Las acciones administrativas emprendidas son:

1) Agrupamiento territorial de los 124 municipios jalisciences en 12 regiones.

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2) Constitución del sub - comité estatal de desarrollo regional en el seno del Comité de Planeación de Desarrollo del Estado (COPLADE). 3)Organización de 12 sub - comités de desarrollo regional.

3) Descentralización y desconcentración de entidades de la administracion publica federal y estatal.

4) Facilitación de la programación del gasto publico con el concurso de las comunidades.

5) Integración por región de una cartera de proyectos estratégicos.

6) Constitución de un fondo de desarrollo regional a partir del presupuesto del GEJ.

7) Conducir un esfuerzo integral, participativo y estratégico de desarrollo regional.

En los documentos de trabajo del programa se enfatiza la necesidad de:

1) Un nuevo marco administrativo.

2) La necesidad de nuevos espacios locales para el procesamiento del desarrollo regional.

3) Una nueva cultura del regionalismo.

Algunos de los operadores gubernamentales de la política, han señalado que:

1) La nueva identidad y cultura del regionalismo sobre la cual descansa el programa, esta lejos de consolidarse.

2) El programa de regionalización originado en la sociedad civil, progresivamente ha sido absorbido completamente por la sociedad política.

4.PROCESO DE IMPLANTACION DE LA POLITICA REGIONALIZACION

*****1)Durante 1996, el COPLADE fue responsabilizado desde el GEJ para construir una estrategia política viable. La premisa fué la inclusión de todos los actores del gobierno, del mercado y de la sociedad en cada región, con capacidad de comprometer esfuerzos y recursos hacia el objetivo común del desarrollo regional.

En esta fase, la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) mantenía importantes capacidades organizacionales y presupuestales. El papel co - dominante en la política de regionalización fue ocupado por el gobernador Alberto Cárdenas Jiménez y el delegado de la SEDESOL, Jorge Díez de Sollano.

*****2)La segunda fase comenzó con un impresionante despliegue publico del programa de regionalización a partir de abril de 1997. A mesas de trabajo instaladas por el propio

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gobernador, concurrieron entre 300 y 900 personas por región. Trabajaron propuestas agrupadas en infraestructura, desarrollo económico y social, y seguridad publica.

Una sección representativa de empresarios, asociaciones profesionales, maestros, sindicatos, organizaciones de campesinos, grupos vecinales, ambientalistas, representantes de organismos no gubernamentales e intelectuales, generaron un total de 2,600 propuestas, registradas en las memorias del COPLADE. Incorporaron una visión local, desde abajo, del desarrollo y fueron el punto culminante del programa en las regiones.

Este intenso proceso en las regiones pronto paso a segundo plano, a partir de las elecciones intermedias de la segunda mitad de 1997. Alberto Cárdenas había asumido en 1995 la gubernatura de Jalisco con una victoria electoral contundente a favor del PAN. Fue el primer triunfo estatal completo en Jalisco de este partido.

Durante los primeros tres años de su administracion, cuadros del PAN controlaron la gran mayoría de diputaciones locales y alcaldías. Sin embargo durante las elecciones intermedias de 1997 el federalmente dominante Partido Revolucionario Institucional (PRI), recuperó la mitad de las presidencias municipales y 16 de 40 escaños en el congreso local. Este segundo congreso sin mayoría del PRI en la historia contemporánea de Jalisco, quedo integrado por 19 PAN, 16 PRI, 2 PRD, 1 PV, y 2 diputados declarados independientes. Los debates en este congreso adquieren mas resonancia publica, y el congreso local se convierte en enconado terreno de batalla inter - partidista al rededor de muchas cuestiones.

Después del éxito de los talleres masivos durante abril y mayo de 1997, con antelación a las elecciones propiamente, se desplegó un intenso conflicto y reacomodo interno en el equipo de gobierno. Funcionarios del PAN en el equipo de gobierno acusaron de deslealtad al delegado estatal de SEDESOL. El delegado estatal de SEDESOL a su vez, denuncio hostigamiento, politiquería, presión y espionaje. La carta de renuncia del hasta entonces delegado de SEDESOL, Jorge Díez de Sollano tuvo amplia resonancia en los medios locales.

Los resultados fueron tres. Se dio al traste con el arreglo previo entre el GEJ y la SEDESOL en torno al programa de regionalización, que tan buenos resultados había logrado. El presupuesto y papel previo de la delegación estatal de SEDESOL, paso a segundo plano. Al interior del equipo de gobierno, operadores de una militancia reciente en el PAN, ganan posiciones clave en el GEJ. El nombramiento de Cesar Coll Carabias a la Secretaria de Administracion (SAGEJ) es el caso mas relevante.

Otra arista tiene que ver con las consultorías para la elaboración de los planes regionales. A través del COPLADE y la SEDESOL regional, se construyeron paulatinamente relaciones con equipos a los cuales les seria asignado un plan y una región.

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La idea inicial era ir mas allá de la etapa de plan documento, e involucrar a estos equipos en la operación del desarrollo regional. Estos grupos de consultoría iniciales estaban todos radicados en Jalisco. Algunos eran consultores mas bien tradicionales que habían trabajado previamente contratos del GEJ. Otros eran equipos interdisciplinarios ensamblados a propósito de la regionalización desde destacadas universidades locales: Universidad de Guadalajara (UDG), Tecnológico de Monterrey (TEC), e Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Algunas ONG’s locales como PROHABITAT y ACCEDDE, también fueron inicialmente involucradas.

Durante octubre de 1997, fue lanzado un concurso público para la licitación de contratos de regionalización. Para sorpresa de todos los equipos de consultoría previamente involucrados, una respuesta parca descalificó a todos los equipos, sobre la base de supuesta incompetencia.

Durante 1997, el GEJ fue capaz de canalizar $1’000,000 de pesos por región, e inducir a una selección de un proyecto estratégico a realizar por región. Así nacieron los Programas de Acción Inmediata (PAI). La participación masiva de la etapa previa, entro en deterioro durante la segunda mitad de 1997. En la mayoría de las regiones, sub - comités mas o menos estables de aproximadamente 60 personas lograron permanecer. Su composición ahora era predominantemente de funcionarios gubernamentales y municipales. Su tarea consistió en “priorizar” de un universo de 2,600 propuestas (216 en promedio por región) el “proyecto estratégico” para el ano 1998. Este enfoque de embudo, generó conflicto, disuadió la participación de actores no gubernamentales, y llevo al predominio de cuadros burocráticos en el programa.

*****3)Un concurso nacional, se lanzó súbitamente en abril de 1998. Tomo por sorpresa a la mayoría de los grupos de consultores previamente vinculados y a muchos funcionarios gubernamentales. Las vacaciones de Semana Santa, estaban a dos días de distancia. Esta maniobra del nuevo titular de SAGEJ (Cesar Coll), modificó el cuadro previo de contactos y reglas para las consultorías.

Los requerimientos para los equipos concursantes fueron ahora muy detallados, de acuerdo a una interpretación muy estricta de la legislación. Implicaban una sesión de calificación contable y legal; otra sesión de revisión de propuestas técnicas; y una sesión final de propuestas económicas, a ser revisadas y discriminadas por un comité encabezado por SAGEJ.

De 48 grupos concursantes, solo 8 fueron favorecidos. Se incluyeron un par de consultorías de bajo perfil que habían trabajado previamente contratos con el GEJ. Entraron firmas de Ciudad de México y Guanajuato. Una firma, encabezada por un cercano ex - colaborador del titular de SAGEJ, se anotó la puntuación máxima con 3 contratos. Entre ellos, los de las importantes regiones Sur 06 (asiento en Ciudad Guzmán) y Centro 12 (asiento en ZMG).

Por otra parte, presupuestalmente el venidero año 1999, sería el mejor para el programa de regionalización. Durante 1998, se logro gestionar recursos por $10’000,000 de pesos

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para cada región, lo cual representó aproximadamente del 1.4% del presupuesto total del GEJ.

*****4)Ya entrado 1999, la tónica fue marcada por la realización de algunos proyectos estratégicos en las regiones. Por ejemplo en la Región Altos Sur 03 (caso de estudio) un muy útil estudio de aguas superficiales y subterráneas fue concluido (Montgomery, S.A.).

La participación popular en las regiones, sin embargo, continuo decayendo. Los sub - comités regionales trabajaron casi sin infraestructura, y las discusiones se enfocaron a los planes documento, entre funcionarios y consultores. Diferentes estilos de trabajo, competencia entre entidades gubernamentales, ausencia de experiencia previa en planes regionales, llevaron a la acumulación de conflictos en torno a perspectiva, consistencia técnica y productividad en resultados, del lado de los equipos de contratistas.

*****5) Para abril de 1999, algunos de los contratos de consultoría fueron cancelados. Algunos fueron re - asignados a equipos locales, previamente descartados. El proceso comenzó a ser conducido por SEPROE, SEDEUR y SAGAR (promoción económica, desarrollo urbano y desarrollo rural del gobierno del estado). Los titulares de estas dependencias provienen de una trayectoria mas doctrinal dentro del PAN. Tienen amplia experiencia en el sector publico a pesar de su filiación política, y son mas sensibles a la participación ciudadana. Conforman un grupo mas compacto, profesional y consistente dentro del GEJ, que tiende a enfocar el programa con mayor claridad.

Entre los problemas de esta fase, se encuentran calendarios mas breves de entregas, presionados por los acontecimientos políticos venideros (elecciones federales y estatales en 2000). Hay mejoras notables en la generación de información local (Sistema Estatal de Información, SEIJAL), así como también una creciente discusión en círculos de la administracion publica y la academia en torno a regionalización. Sin embargo, la información publica es todavía heterogénea y muchas veces pobre (por ejemplo en cuanto a bases geo - estadísticas, cartográficas y estadísticas). La competencia y ausencia de profesionalismo en algunos funcionarios intermedios sucede con frecuencia, aun que esto se explica en parte, por la novedad de esta experiencia.

Una interesante decantación (al interior de funcionarios y contratistas) comienza a desplegarse en torno al requisito contractual de tres reuniones requeridas de validación social en las regiones. Para algunos es mas o menos una formalidad, para recibir comentarios y completar apropiadamente los planes documento. Para otros aparece mas claramente como el núcleo estratégico del desarrollo regional. En esta visión, el plan documento se concibe mas como una guía informativa y de criterios, para ser ajustado en un largo proceso interactoral por venir.

Mientras que el plan de la Región Centro 12 (incluye ZMG) ha sido pospuesto, los otros 11 planes regionales tienen una fecha de terminación en diciembre 1999. Las oficinas del GEJ trabajan enmarcadas en el marco del ano electoral venidero y en la intencionalidad de garantizar continuidad al programa de regionalización. Se configura un calendario

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intenso de reuniones, presentaciones formales, discusión de resultados y perspectivas regionales, con el gobernador Alberto Cárdenas como estelar.

5.INSTANTANEA DE UNA REGION DE JALISCO

La Región altos Sur 03, se localiza al noreste de Jalisco. Abarca 11 municipios con una superficie de 6,650 km.2 (9% de la superficie de Jalisco). Su población total es de 327,000 personas (6% de la población del estado).

Según estimaciones oficiales, el crecimiento poblacional será de + 13% para el periodo 1995 - 2010. Es inferior al total estimado para de Jalisco y para la ZMG (+ 34% y + 85% respectivamente).

En Altos Sur 03, 15.9% de la población no lee ni escribe (52,215 personas). En 1997 el COEPO reporto solamente un 22.3% de la población con instrucción primaria, 6.3% con secundaria y solo 1.0% con educación profesional.

En 1998, solamente 100,300 personas tenían cobertura de servicios públicos de salud (28.7% del total). La cobertura del IMSS, ISSTE Y SSGEJ era respectivamente de 17.7%, 2.5% y 7.9%.

De los hogares censados, 18.3% carecían de agua, 18.7% de drenaje y 7.6% de electrificación. Muchas localidades pequeñas tienen mal acceso carretero y transporte publico. Esto hace mas inequitativo el acceso a oportunidades, empleo y servicios urbanos.

De la población total, dos terceras partes viven en localidades mayores de 2,500 habitantes. Según el COEPO, la composición poblacional es de 47,5% hombres y 52.5% mujeres. En la categoría de 15 a 49 anos de edad, la composición es de 44.8% hombres y 55.2% mujeres (10.0% de diferencia).

La población promedio es de 18 anos de edad. Estos indicadores dan idea de la dimensión del fenómeno de migración itinerante, hogares encabezados por mujeres y en general, la difícil situación a futuro de la juventud.

El censo de 1990 reportaba como económicamente activa a solamente el 26.22% de la población. El total de personas en la categoría de 15 a 60 anos de edad era de 63.4%; lo cual da idea del nivel de subempleo en la región.

La distribución del ingreso es mas regresiva que para el conjunto de Jalisco. En la región 11% de la población económicamente activa (PEA) no recibe salarios (mayormente niños que trabajan el campo); 54% perciben hasta dos salarios mínimos ($66 pesos mexicanos

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al día); 28% de dos a cinco salarios mínimos (tope $165 pesos diarios); y solamente 7% perciben un ingreso de cinco o mas salarios mínimos.

El costo oficial de la canasta básica de alimentos se estima en 2.5 salarios mínimos diarios, por lo cual 74% de la población padece algún grado de pobreza.

La distribución de la PEA por sector es de 31.2% agrícola, 32.8% industrial y 32.7% servicios (sobre una PEA de 26.22% del total regional).

El uso del suelo es agrícola (26.8%, casi totalmente de temporal): pecuario (60.0% a muy bajas densidades ganaderas); bosques (4.0%); urbano (0.5%); otros usos (4.1%) y no clasificados (4.6%).

Las ciudades mayores son Tepatitlán (población 107,000 habitantes); Arandas, San Miguel el Alto, Jalostotitlán y Yahualica (respectivamente 46,000; 26,000; 23,500; y 13,500 habitantes).

Mas de la mitad de la población y gran parte de la actividad económica se concentra en los municipios de Tepatitlán y Arandas (sur de la región). Los negocios mas grandes emplean 1,200 personas, mientras que la relación promedio de empleados por negocio es de menos de cinco. Las granjas de parcela basadas en la unidad familiar son aquí muy extendidas.

Jalisco es uno de los principales estados agropecuarios en México. La altamente tecnificada industria de aves y huevo, le asignan un rol líder a Tepatitlán en el contexto nacional. Las maquilas de ropa ubicadas también en Jalostotitlán y San Miguel juegan un papel complementario con procesos mas amplios instalados en el triángulo León - Aguascalientes - Guadalajara. Estos sectores dependen de un mercado interno que casi no crece.

Además de la exportación de yema de huevo procesada, la industria tequilera instalada en Arandas (segundo municipio productor en Jalisco) se encuentra vinculada al mercado internacional. De su producción ($250 millones de dólares en 1998) mas del 30% se exporta. El crecimiento de esta industria es del 20% anual.

Jalisco en general no es una región ni “ganadora” ni “perdedora” en el contexto de la internacionalización económica. Al interior de Jalisco existen regiones mas prosperas, como la Centro 12 (ZMG) y mas rezagadas, como la Región Norte 01 y la Región Sierra de Amula 07.

Los rasgos geográficos principales de la región son:

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1) Los Altos propiamente (lomeríos suaves y llanos que abarcan mas de la mitad de su superficie, centro y oriente).

2) Quiebre de Atotonilco (borde sur de la región que precede a la depresión del Lago de Chapala).

3) La Sierra de Nochistlán (semidesértica al noroeste, se desdobla en el vecino estado de Zacatecas).

4) Barrancas y Cañones del Río Verde (con varios afluentes atraviesa de norte a sur por el tercio poniente de la región).

Las barrancas del Río Verde son uno de los pocos ejemplares de un ecosistema singular en México. Se deterioran crecientemente por depredación de bosques y aportaciones crecientes de desagües crudos de ciudades y pueblos. Las aguas de río y su cuenca, con un caudal mínimo de 20 metros cúbicos por segundo, son motivo creciente de conflicto inter - regional.

La sustentabilidad ambiental de la región esta en entredicho. Los acuíferos de Tepatitlán y Arandas sufren de sobre - extracción. La desertificación de llanuras que fueron pastizales naturales utilizados para dejar ganado, abarca ya el 30% de la superficie regional. Los bosques de encino y tascate que cubrían 80% de la región al momento de la conquista (siglo 16), hoy son menos del 5%. Los efectos contaminantes incontrolados de la expansiva industria tequilera; lixivaciones de las granjas de aves y cerdos; la creciente concentración de gases automotrices, y los tiraderos abiertos de basura, son realidades cotidianas difícilmente reversibles.

Esta es una de las regiones de México con una gran proporción de migración itinerante, por motivos básicos de trabajo y subsistencia, a los Estados Unidos. Aproximadamente 1 de 4 personas en condiciones de trabajar esta fuera ganándose algunos dólares, y cada familia tiene al menos un pariente cercano al otro lado, principalmente en California, Texas e Illinois.

Desde el asentamiento por soldados campesinos españoles en el siglo 16, la figura del “ranchero” como arquetipo cultural de la mexicanidad rural, ha venido recreándose desde entonces. La defección y radicación de tropas francesas durante la ocupación (segunda mitad del siglo 19), incorporó otro ingrediente a la mezcla cultural local.

Ubicada en el corazón de la guerra cristera (1928-1933) es sede de un peculiar sincretismo. A una tradición muy individualista, localista, autonomista y católica, se sobrepuso la cultura política de la revolución mexicana, oficialmente calificada como responsable de la unidad y el progreso nacionales.

La migración a Estados Unidos (que crece con el tiempo), habla de otro componente estructural en la conformación de la identidad cultural de los alteños. La dependencia de los dólares remitidos o ahorrados; transferencias de técnicas aprendidas en la ganadería y apicultura; la extensión de la importación semi - legal de camionetas; el uso creciente de

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parabólicas y celulares; modas en el habla y el vestir de jóvenes otrora muy tradicionalistas, son entre otros, testimonios innegables de un vinculo estructural en la conformación de la cultura regional.

Este sincretismo de triple matriz (los orígenes rancheros, la cristiada y la nueva articulación a través del bracerismo); da a la vez que visiones conflictivas, dinámicas de cambio acelerado en la cultura e identidad regionales.

Territorialmente, el desarrollo es cada vez mas desigual y tendencialmente desarticulado en la Región Altos Sur 03. La geografía, pero sobre todo la configuración de la red regional de caminos que confluye toda en Tepatitlán, ha reforzado tanto el desarrollo regional desigual, como el rol pre - eminente de esta ciudad como el principal centro regional de comunicaciones, comercio, banca y servicios.

Según la percepción de los propios lugareños, la región se compone de tres subregiones claramente distinguibles.

La subregión Yahualica (noroeste, 11.4% de la población, 11.9% de la superficie regional) se caracteriza por su estancamiento económico; emigración permanente; comunicaciones pobres con la ZMG; y el asiento de recursos naturales estratégicos (Río Verde). Su agricultura, ganadería y extracción de canteras se encuentra estancada. Su ciudad principal es Yahualica.

La subregión Jalostotitlán (norte y noreste, 22.9% de la población, 26.6% del área) acusa crecimiento moderado; amplia migración itinerante; mejor infraestructura y comunicaciones; así como vínculos cotidianos con la región de El Bajío (Guanajuato, Querétaro y Centro de México). Su economía especializada en ganadería, producción láctea y textiles, depende de un mercado interno (nacional) en franco estancamiento. Vive crecientes efectos desiguales por competencia de empresas nacionales mayores (lácteos, pe), practicas devastadoras de dumping de productos agropecuarios (de E.U, carne de cerdo almacenada, pe), y un muy inestable contexto para la maquila textil local.

La subregión Tepatitlán (sur, 65.7% de la población y 55.5% de la superficie) acusa un crecimiento económico y urbano, acelerado y desigual. La caracterizan vínculos con la ZMG y el corredor del TLC; mejor infraestructura y comunicaciones; especialización en producción de aves y alimentos para ganado; ganadería y leche; la industria tequilera y el crecimiento del comercio y servicios regionales.

Aun que la región en conjunto crece lentamente (mas bien expulsando población), Tepatitlán y Arandas tienen tasas de crecimiento urbano superiores a la ZMG. Este patrón es socialmente injusto, territorialmente desarticulado, dañino a la ecología y en el largo plazo, probablemente contraproducente en el plano económico. Tepatitlán y Arandas crecen explosivamente, pero también crecen de igual manera la pobreza urbana y las carencias de satisfactores para la población.

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Las principales estrategias de modernización gubernamental han venido a reforzar este patrón de desarrollo desigual e insustentable. Por una parte, Tepatitlán como ciudad media ha recibido posibilidades de gasto publico mayores al resto de ciudades y pueblos en la región. En el programa estatal de desarrollo (GEJ, Jalisco) la estrategia fundamental que impacta la región, consiste en fortalecer Tepatitlán, en tanto ciudad media (una de las 5 en Jalisco) como “polo”. La construcción de la supercarretera Manzanillo - Laredo y la estrategia del Corredor TLC, vienen reforzando un patrón inercial de articulación geo - económica crecientemente desigual.

6.INTUICIONES E INTENCIONALIDADES HACIA UN DESARROLLO REGIONAL PARTICIPATIVO E INCLUYENTE

Acción Ciudadana para la Educación, la Democracia y el Desarrollo A.C., es una ONG líder en experiencias de desarrollo local en Jalisco. Al insertarse en el proceso de consultoría para regionalización en Altos Sur 03, constituyo un equipo interdisciplinario mas amplio, a partir de la segunda mitad de 1999. El enfoque distintivo de este equipo ha sido el énfasis consistente en construir una estrategia participativa, ascendente e intersectorial como núcleo del desarrollo regional posible.

La fase técnica del plan documento, es por tanto, una herramienta útil, en un horizonte mas amplio que pone el acento en el involucramiento inicial de actores de la sociedad y del gobierno como, semilla de futuras asociaciones intersectoriales durables.

Durante agosto, octubre y diciembre de 1999, con el concurso generoso del COPLADE y gobiernos municipales, se celebraron doce talleres iniciales de planeación participativa. Al menos uno, en cada uno de los once municipios de la Región Altos Sur 03, a los cuales asistieron aproximadamente el mismo cuerpo de participantes, provenientes de los once municipios de la región.

Los talleres articularon tres etapas; análisis regional, estrategia de desarrollo y estrategia de operación del plan. La asistencia a los talleres fue de entre 30 y 45 personas cada uno. El cuerpo principal se compuso de presidentes municipales y funcionarios de dependencias estatales y gobiernos locales.

El involucramiento permanente de cronistas locales, miembros de uniones ganaderas, maestros, sindicalistas, artistas, trabajadores sociales, lideres vecinales, representantes de ONGs locales y colegios profesionales, incorporo un carácter intersectorial, plural y critico a este grupo de trabajo.

Ausencias notables en esta fase, fueron mas líderes de organizaciones de base, representantes de organizaciones intermedias de la iglesia (muy extendidas en la región), y párrocos. La asistencia de lideres empresariales de la región fue también escasa. Una conclusión de los propios talleres, es que deliberadamente habrá que promover y facilitar una mayor representatividad en el proceso, por sector, generación, genero y clase.

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*****1) Durante la primer serie de talleres (análisis regional), se abordaron los aspectos siguientes:

A)Problemas regionales detectados y discutidos: 1) Crecimiento económico lento y desigual. 2) Desempleo y falta de generación de nuevos trabajos. 3) Pobreza y distribución desigual del ingreso. 4) Caída sistemática de los precios de productos agropecuarios; política de

comercialización federal, dumping y reglas de importación a EU, vinculadas al NAFTA.

5) Competencia desleal y debilidad de los productores locales. introducción de lácteos adulterados, dumping de carne de res y cerdo almacenada y no vendible dentro de EU.

6) Crédito inaccesible. 7) Deuda publica, federal y estatal. 8) Política injusta de rescate bancario con contribuyentes, deudores y productores. 9) Desarrollo regional desigual. 10) Deficiencias en caminos, infraestructura y comunicaciones. 11) Degradación y destrucción ambiental; agua, suelos y bosques. 12) Sobre - concentración de actividades y recursos en Tepatitlán. 13) Escaés de recursos públicos en los municipios. 14) Poca autonomía del municipio frente al gobierno estatal y federal. 15) Ausencia de coordinación inter - municipal. 16) Graves limitaciones en la atención pública a la salud. 17) Limitaciones en el sistema de educación publica. 18) Ausencia de programas de atención a huérfanos, niños de la calle y ancianos. 19) Poca unidad entre la gente y tendencias al individualismo. 20) Choque de culturas y valores. 21) Corrupción en muchas dependencias gubernamentales. 22) Inseguridad pública. 23) Influencia nociva de medios masivos de comunicación. propaganda

gubernamental acrítica, comercialismo, desinformación y violencia. 24) Contrabando y narcotráfico. 25) La globalización impuesta.

B)Potencialidades regionales detectadas y discutidas: 1) El principal recurso de la región, son sus gentes. 2) La cultura regional y la disposición positiva hacia la participación ciudadana. 3) Buen posicionamiento geográfico. 4) Acceso a importantes regiones y ciudades de México. 5) Recursos naturales de gran valor; suelos, bosques, aguas y los ecosistemas y

afluentes del Río Verde. 6) Productos agropecuarios de gran calidad; chiles, maíz, huevo, pollos, reses,

cerdos y tequila. 7) Cultura local recia, historia propia distintiva, y patrimonio edificado singular. 8) Saber agropecuario de la gente común. 9) Remitencias de divisas.

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10) Transferencias tecnológicas e influencias culturales derivadas de la migración. 11) Nuevas atribuciones legales de los municipios, reforma al Articulo 115

Constitucional en 1982, participaciones federales y estatales a los municipios. 12) Descentralización federal. 13) Democratización y alternancia política en los gobiernos. 14) Participación ciudadana en gobiernos locales y administracion de proyectos de

desarrollo. 15) El programa de regionalización en Jalisco. 16) Métodos de planeación y trabajo, participativos e incluyentes frente a retos de la

colectividad. 17) Construcción posible de asociaciones inter - institucionales e inter - sectoriales

para el desarrollo (partnerships). 18) Aspectos positivos de la globalización. C) Megatendencias contextuales analizadas: Muchas de las fuerzas y tendencias que modelan el desarrollo regional se gestan propiamente fuera de la región, y están por ahora fuera del control de la población residente y sus instancias de gobierno. El enfoque acordado en los talleres fue el de partir de valorar y construir desde las capacidades y posibilidades endógenas a la región.

Así el análisis de las megatendencias, introducida por el equipo asesor, se oriento a tratar de decantar los aspectos positivos y perniciosos de cada megatendencia. A los positivos habría que vincularse en una perspectiva de potenciar el fortalecimiento de la identidad y el desarrollo de la región. Los negativos, procuraran de alguna manera mitigarse.

1)Región y mercado mundial. Mas información pertinente, viva y de calidad sobre la región, es una necesidad absoluta. Igualmente se requiere acceso a información fresca y especifica sobre oportunidades en un contexto mundial. La globalización no solo es un proceso que concierne al mundo del dinero. Información, redes sociales e intercambio de experiencias constituyen también uno de sus componentes. Algo debe hacerse frente a los efectos perversos de la competencia desleal, el dumping y obstáculos a la exportación de los productos agropecuarios de la región.

2)Espacios vitales y recursos estratégicos. Una demanda local creciente es la renegociación de los derechos de uso sobre aguas superficiales. La conservación de los cañones y barrancas del Río Verde, sus ecosistemas y aguas es una prioridad. Deben emprenderse programas concretos de mejoramiento de practicas ambientales en relación a suelos, aguas y bosques de la región.

3)Revolución telemática e informática. La región se caracteriza como claramente “info - pobre”. La construcción de una red de acceso publico de información intra y extra - regional, con software, capacidades de búsqueda y acceso informativo amplio fue propuesta.

4)Migraciones y remesas. Se exploraron posibilidades de articulación de redes internacionales con paisanos de la región y la población residente. La inversión cooperativa de remesas de divisas también fue discutida. Acerca de la trans - culturización, sin embargo, no pudo llegarse en los talleres a una orientación precisa.

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5)Reestructuración del sistema financiero. La inaccesibilidad al crédito comercial, así como la debilidad de la mayoría inmensa de los productores frente al sistema bancario, fue discutida en profundidad. Uno de los participantes señaló que en la subregión Yahualica, el sistema bancario formal, era para todos los fines locales, inexistente. El financiamiento local se hace a través de las remesas. Esto llevo a encuadrar la necesidad de trabajar sobre dos vertientes. Hacia un fortalecimiento organizativo y gestionario de productores, y hacia la inversión cooperativa de remesas en actividades productivas y multiplicadoras en la región. Estos son dos potenciales enormes, aún por desplegar. 6)Creciente pobreza y exclusión. Una de las potencialidades es la capacidad de organización y participación de los propios pobres y excluidos. Alfabetización, generación de ingreso, mejoramiento ambiental y construcción de obra pública, podrían encuadrarse como un punto de arranque. Una actitud deliberadamente incluyente de todos los actores locales, ainculado a un programa de facilitación gubernamental, tendría un enorme potencial de desarrollo y mitigación de la inequidad. *****2) La segunda serie de talleres (estrategia de desarrollo), se plantearon objetivos y acciones, acuerpadas en cuatro temáticas fundamentales: medio ambiente y territorio, desarrollo económico, desarrollo institucional y desarrollo social.

A guisa de ejemplo se resume aquí solamente la discusión acerca de medio ambiento y territorio. El método en todos los casos es sin embargo, análogo. Los resultados derivan precisamente del método de trabajo en los talleres, que conforma una unidad con la concepción del desarrollo regional de la que se parte.

A) Problemas - programas potenciales sobre medio ambiente y territorio detectados y discutidos: 1) Acuíferos. 2) Lagunas y presas. 3) Ríos. 4) Aguas residuales de origen urbano. 5) Administración local regional de cuencas y recursos hidráulicos. 6) Residuos sólidos municipales, acopio y reciclamiento. 7) Contaminación agropecuaria, granjas de aves y ganado. 8) Contaminación industrial, industria tequilera. 9) Contaminación urbana, ciudades mayores. 10) Monitoreo eficáz y mejoramiento ambiental local. 11) Parque nacional barrancas del Río Verde. 12) Sistema de ecoturismo regional. 13) Inventario y prevención de riesgos y vulnerabilidad regional. 14) Administracion regional del uso del suelo. 15) Conservación, mejoramiento y expansión de bosques. 16) Mejoramiento de practicas ganaderas en relación a la conservación y

mejoramiento de suelos. 17) Mejoramiento de practicas agrícolas en relación a la conservación y mejoramiento

de suelos.

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18) Mejoramiento y expansión de áreas irrigadas. 19) Robustecimiento de carreteras estatales Yahualica - Cuquío y Yahualica -

Jalostotitlán. 20) Accesos nuevos desde la supercarretera del TLC. 21) Caminos rurales de acceso. 22) Sistema de transporte público regional. 23) Criterios de localización industrial descentralizada en la región. 24) Redefinición legal del estatuto de los centros de población, estrategia de equilibrio

y descentralización intrarregional. 25) Programa especial de ordenamiento de la franja del corredor del TLC. 26) Redefinición facilitadora de la política de suelo urbano y vivienda. 27) Actualización y reforma del marco jurídico que incide en el desarrollo regional, 10

leyes. 28) Sistematización, aprendizaje y educación a partir de experiencias locales -

proyectos que ya se desarrollan en pequeña escala en la región; substitución de pastos, compactación de operaciones ganaderas, reforestación, educación ambiental, letrinas secas, entre muchos otros.

29) Seguimiento, evaluación y promoción de los PAI. 30) Equipamientos regionales - al menos hay 16 propuestas con localizaciones

aproximadas: un muy necesario hospital regional, un rastro TIF regional con congeladora, el museo regional de la gesta cristera, entre otros.

31) Construcción de un centro de educación sobre desarrollo regional e información pertinente y publica en y de la región.

32) Constitución de una oficina del plan adjunta a una institución de investigación y desarrollo regional.

33) Vinculación orgánica entre el sistema regional de planeación y desarrollo con el sistema educativo regional.

34) Fortalecimiento substancial de facultades y capacidades operativas del COPLADEREG.

B) Apreciaciones y orientaciones detectadas y discutidas: 1)Los vínculos reales ente aspectos ambientales y territoriales, con los aspectos de desarrollo económico, social e institucional, no pueden tratarse de manera remedial, sectorizada o desvinculada. 2)Segunda recomendación es ir interiorizando una idea de estrategia regional y método de trabajo en las propias practicas cotidianas y visiones de los actores del desarrollo económico, social e institucional en la región.

3)Una tercer recomendación de método, es vincular un programa de generación de ingreso y mitigación de la pobreza a programas de alfabetización, conservación y mejoramiento ambiental, mantenimiento y construcción de infraestructuras y equipamientos regionales. 4)Cuarta recomendación, es ir tejiendo un vinculo sólido entre el sistema escolar con el proceso de desarrollo regional. Su visión y método, sus contenidos, y sus actores en la economía, la sociedad y las instituciones.

5)Ya que los recursos de gasto gubernamental son crecientemente escasos, para las 34 líneas de programa propuestos, se acordó acuerpar proyectos específicos en estas

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líneas. El método acordado será el de conformar un pequeño grupo de trabajo intersectorial (personas que representen actores de la sociedad, del gobierno y del mercado) y representativo de las subregiones; Yahualica, Jalostotitlán y Tepatitlán. El cometido de este grupo será enfocarse a uno de los programas que tenderán que ver con su actividad cotidiana o con un interés particular en la temática. La primer tarea será atender, promover y realizar un proyecto demostrativo al interior del programa.

Por ejemplo, en el problema programa 2)Lagunas y presas, esta detectada la necesidad de reconvertir 11 cuerpos de agua mayores en la propuesta regional. Casi cada ciudad de la región cuenta con su presa o laguna, con la cual tiene una relación simbiótica de siempre. Ha habido esfuerzos aislados de limpieza, reforestación, reconversión a parques urbanos y desarrollo de acuacultura, en varias de ellas.

Así, la presa “El Estribón” que provee agua a Yahualica y a productores agropecuarios de su entorno, se detectó como la que tendría mejores condiciones para iniciar un proyecto demostrativo. En vez de fragmentar la inversión y los esfuerzos disponibles, la idea es acometer desde la región este proyecto demostrativo. Se sistematizará la experiencia y sus resultados. A partir de ahí, se definirá una segunda presa a acometer, y así sucesivamente. Se acumulan saberes, experiencia, contactos y capacidad de movilización de recursos para una mayor eficacia. Se rompe además, el esquema de fragmentación municipal que dificulta una visión regional integrada, a la hora de definir inversiones y focalización de esfuerzos a realizaciones concretas.

*****3) La tercer serie de talleres (estrategia de operación del desarrollo) incorporó el componente distintivo de este proceso. Los talleres y el equipo de asesoría lo consideran como fundamental. Es el que se refiere a concepción y método de planeación y desarrollo regional.

1)Una de las lógicas que procuró remontarse en el enfoque de los talleres fue el de la dicotomía entre ciudadanos y gobierno. Generalmente muchos gobiernos se quejan de que la ciudadanía no participa. Muchos grupos ciudadanos por el contrario, tienen gran capacidad propositiva, pero suponen que los gobierno, particularmente los locales son todo poderosos. Basta con hacer buenas propuestas y tener gobiernos honestos, para que las cosas marchen como deben. En todas las discusiones, se insistió así en buscar la confluencia en una lógica intersectorial de entidades de gobierno, y sobre todo de vinculación activa entre sociedad y gobierno en propuestas, operación, seguimiento y evaluación.

2)Una segunda lógica que se procuró remontar fue el que ante una escacés de recursos públicos, y una multiplicación de expectativas y propuestas, en muchos casos se ha optado desde la parte gubernamental de inducir una lógica de selectividad. Por ejemplo de varias decenas de proyectos locales, se genera una discusión de definición de “el proyecto estratégico”. Sucede que al solo poder realizarse uno o dos de los propuestos, las discusiones son difíciles, el acuerpamiento social logrado se fragmenta, y se genera la idea de que

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participar tiene poco sentido, pues solo se puede resolver un problema o demanda a la vez.

3)La discusión fue así enfocada a sumar hacia la idea rectora de que hacer desarrollo implica ante todo, no solo tener un buen plan. El plan es un rumbo, pero lo fundamental es caminar hacia una suma de esfuerzos que permitan crecer capacidades locales para gestionar el desarrollo. Metodologías participativas, construcción de liderazgos intersectoriales compartidos e involucramiento en todas las fases del proceso de desarrollo son “el proyecto estratégico” hoy en Altos Sur 03. El desarrollo regional no es un plan. Es ante todo un proceso complejo interactoral, intersectorial y sistémico de participación ciudadana que redefine las relaciones entre sociedad civil y gobiernos locales. La inclusión y suma de actores no solo es una posibilidad, sino que se plantea como una intencionalidad del propio proceso de planeación y desarrollo.

El aporte fundamental de este proceso radica en la disposición y apoyo de los participantes y entidades involucrada en los talleres, de proseguir el proceso de regionalización en Altos Sur 03 visualizado como un proceso. Proceso vivo en el que hay que actuar todos los días, con visión estratégica de futuro.

Se anexan los cuatro diagramas metodológicos fundamentales en torno a los cuales se genero la discusión en la ultima ronda de talleres: contextualización de los problemas, el proceso de planeación; el método de trabajo (o proceso de desarrollo); y el de construcción de liderazgos colegiados (instrumento fundamental de operación del plan). El texto básico de concepción y operación del desarrollo con el cual se ha procurado consistencia durante actividades de planeación, talleres y prospectiva futura, se anexa también a este trabajo.

La perspectiva esbozada para planeación y desarrollo en Altos Sur 03, suena razonable. Ha sido recibida y trabajada con mucho entusiasmo por participantes en los talleres y personas de la región. Existe sin embargo escepticismo respecto al futuro papel del gobierno y a las posibilidades reales de construir una dinámica sociedad gobierno con nuevo sentido.

Hay razón en este escepticismo local. Encuadrado en una perspectiva mas amplia, hay “limites duros” que habrá que ir remontando si esta estrategia de planeación y desarrollo se vislumbra como exitosa y generalizable. La expertez internacional en la materia así lo sugiere. Estos “limites duros” se analizan en los capítulos siguientes.

Constituyen un retrato “en hueco” de reformas que tendrán que ser acometidas en la cultura del sector publico, la estructuración actual del GEJ y el régimen municipalista, en una perspectiva de generar condiciones favorables para el florecimiento del nuevo regionalismo.

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7.LIMITES DESDE EL SECTOR PUBLICO

*****1) Límites legales y de enfoque.

La planeación en México, ha operado mayormente sobre la base de acuerdos informales. La regionalización en Jalisco no ha sido la excepción. Cuando esta política publica se encontraba ya en marcha en 1997, no existía marco legal para presupuestación, planeación u operacion del proceso de regionalización.

El vacío mas notable se encuentra en la ausencia de mecanismos vinculantes concretos entre sectores del gobierno y del gobierno con la sociedad. Críticos de esta política han utilizado este argumento contra su implementación (Hernández, Hernández, Martin).

El marco constitucional no incluye previsiones para planeación y desarrollo regional. Por tanto, no hay garantía que permita asegurar continuidad del proceso en Jalisco. Este pudiera ser otro blindaje para mantenerlo a salvo de los conflictos interburocráticos, o tendencias patrimonialistas presentes en su administracion (Hernández, Hernández, Martin).

Otro factor limitante ha sido la preeminencia de imágenes físicas posibles (imagen objetivo) como parámetro fundamental para fijar metas y diseñar programas públicos. En parte es debido al carácter territorial de la materia, y al papel importante que juega SEDEUR (Secretaria de Desarrollo Urbano del GEJ) en el arreglo de desarrollo estatal. Este enfoque limita una aproximación dinámica a los problemas del desarrollo y fortalece las tendencias a encuadrar el papel estatal como meramente normativo y restrictivo (Martin).

Otro obstáculo, es el lento proceso en el congreso del estado en materia de revisión y aprobación legal de los planes de desarrollo urbano de centros de población. La mayoría de los 124 planes para cabeceras municipales ha sido concluido desde 1997. Sin embargo no han sido revisados y aprobados en el congreso del estado. Aun que desde el punto de vista del ejecutivo estatal son legales y se aplican cotidianamente, desde un punto de vista estrictamente legislativo, no son propiamente legales. Muchos conflictos han surgido debido a consultas publicas superficiales en las localidades, definición poco clara de los limites legales de los centros de población, y las muy bajas densidades definidas en los planes y dispositivos de zonificación (Martin).

Otro limite es el retraso en la actualización del enfoque en administracion urbana, particularmente en lo referente a materia de suelo. El estado, particularmente a nivel federal jugo un papel central en políticas de inversión y desarrollo hasta 1982. Se combinaban medidas restrictivas, siempre con mediadas de facilitación o fomento. Hoy día, la ideología planificadora y las herramientas de planeación y administracion urbana en el sector publico siguen siendo esencialmente las mismas.

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Debido al hecho de que el sector publico es hoy mucho mas débil frente a un mercado mas polarizado, lo esencial de la política publica funciona como restricción administrativa. En un contexto de pobreza y exclusión expansiva, esto no promueve la equidad y genera crecientes dificultades de gobernabilidad. Sin embargo, es funcional al incremento desmedido de los precios del suelo urbano (Martin).

Un éxito parcial de la política de regionalización, ha sido la aproximación intersectorial declarada de esta política. El desarrollo regional debe enfocarse integralmente, abarcando aspectos económicos, gubernamentales, sociales, territoriales, ambientales, según el discurso oficial. Sin embargo, este enfoque choca con la compartamentalización de la estructura de gobierno, la practica administrativista de muchas dependencias y el predominio de una cultura positivista de mas de lo mismo. Predomina una perspectiva de solución parcial de déficits y no un replanteamiento de paradigma y practicas gubernamentales.

Objetivos de desarrollo regional que acometen inclusión, equidad, sustentabilidad, o dinámicas participativas locales en un contexto globalizado, difícilmente pueden ser desplegados con éxito en el marco de política y administracion publica descrito.

En relación a las practicas y marco legal que concierne a la participación social en planeación y desarrollo, procesos de cooperación entre organizaciones de base, organismos no gubernamentales y gobiernos locales, estas tienden a ser mas la excepción, que la regla (ver infra, 8.LIMITES DESDE EL REGIMEN MUNICIPALISTA).

La elección de presidentes municipales esta actualmente vinculada a afiliación a partidos políticos nacionales. No existen practicas de reelección y los periodos electorales (actualmente de 3 anos), coinciden con procesos electorales estatales y federales. Así, muchos funcionarios se ven obligados a encuadrar sus practicas mas en la dinámica nacional de los partidos, que en la dinámica local de sus municipios. La durabilidad social de los procesos de planeación y desarrollo, difícilmente pueden así lograr continuidad y empoderamiento.

Practicas autoritarias, patrimonialistas y clientelares, son lugar común en la vida política local. Existen contradicciones entre los marcos legales federal, estatal y municipal, en materia de participación ciudadana en planeación y desarrollo. Un uso intencionado de estas contradicciones y lagunas, dificulta la cooperación y permite excluir (como ha sido muchas veces el caso) la participación de organizaciones de base y no gubernamentales en procesos locales de planeación y desarrollo.

Mas aun, en relación a la política de regionalización en Jalisco, la ley actual de participación ciudadana, recientemente aprobada, claramente estipula que el Subcomité Estatal de Desarrollo Regional contempla la inclusión de representantes de organismos legalmente constituidos. En un contexto de tendencias elitistas y autoritarias recurrentes, excluye la participación social que no esta encuadrada en mecanismos corporativos existentes (Hernández, Hernández, Martin).

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Así, durante la etapa actual de la regionalización en Jalisco, el hecho de que la planeación y el desarrollo es un proceso participativo e incluyente; con un componente esencial de comunicación, discusión, deliberación y construcción de redes; construcción de imaginarios y métodos de trabajo colectivos y colegiados; que debe enfocar la cooperación constructiva entre sociedad civil (inter alia) y gobiernos locales, no se refleja en la ley (Hernández, Hernández, Martin).

*****2) Límites en la estructuración y el gasto del GEJ.

Debido al hecho de que la primer administracion de alternancia en el Gobierno del Estado de Jalisco fue instituida a partir de las elecciones de 1994, y que una intensa descentralización federal ha sucedido durante la presenta administracion; un seccional de 1997 se utiliza como base para este análisis.

El principal indicador utilizado para medir la generación de empleo permanente es el numero de afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). De 1994 a 1997, el numero de asegurados creció de 715,300 a 851,000 (+19.0%). Las exportaciones jaliscienses crecieron de 3,013 a 6,500 millones de dólares (MDD) (+115.7%), mientras que la inversión extranjera directa (entre 1995 y 1997), creció de 192.5 a 526.6 millones de dólares (MDD) (+173.6%).

En términos gruesos, esto quiere decir que para 1997, el ingreso por inversión extranjera directa fue de aproximadamente $810 pesos por habitante, y el valor de las exportaciones fue de $10,000 pesos por jalisciense.

El GEJ ha puesto una enorme fe en las exportaciones electrónicas, maquiladoras textiles, exportaciones tequileras y de algunos productos agropecuarios. Sin embargo, es claro que este modelo depende de la inversión extranjera directa. Las exportaciones crecen mucho mas rápidamente que la inversión y sobre todo, que el empleo directo de calidad generado. A nivel estatal pesa así fundamentalmente la dinámica diferenciadora del mercado mundial, sobre los factores internos y requerimientos del desarrollo.

El presupuesto del GEJ para 1997 fue de aproximadamente $10,950 millones de pesos (MDP). En términos gruesos este presupuesto equivale a 206.6% de la inversión extranjera directa y a 17.6% del valor de las exportaciones jaliscienses. El gasto publico anual promedio por persona en el estado es así de $1,670 pesos.

No cabe duda que el gasto publico sigue siendo muy superior a la inversión extranjera directa, aunque su patrón de inversión se encuentra sobredeterminado por las preferencias de esta ultima.

En relación al gasto publico del GEJ, (pese a un contexto de descentralización acelerada), sigue siendo controlado en lo fundamental por el gobierno federal. Particularmente por el gabinete económico. Durante el ano 1997, las participaciones federales al gasto estatal

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representaron un total del 85.5% de los $10,950 MDP ejercidos. Entre los rubros mas importantes del gasto del GEJ controlados bajo este esquema se encuentran educación 53.0%, salud publica 4.4% y seguridad publica 0.4%, del presupuesto total estatal respectivamente.

Estos recursos federales (que provienen del sistema federal de captación y distribución fiscal) son recursos etiquetados, lo cual deja al gobierno estatal con un margen muy magro de maniobra local.

Algunas de las funciones otrora federales, descentralizadas al GEJ durante la presente administracion (1995 a 1997) bajo reglas federales y con recursos etiquetados transferidos por el sistema de participaciones federales son:

1) Educación primaria. 2) Construcción de escuelas. 3) Servicios de salud publica. 4) Educación secundaria. 5) Construcción y mantenimiento de la red de caminos federales. 6) Construcción y mantenimiento de caminos rurales. 7) Puertos. 8) Reservas boscosas del Nevado de Colima, La Primavera y El Centinela. 9) Programa de atención a zonas prioritarias (programa de mitigación de la pobreza

extrema que incluye 37 de 124 municipios).

10) Alianza para el campo (programa de apoyos selectivos a productores agropecuarios).

En el nivel estatal, el GEJ ha logrado incrementar su recaudación local a través de un impuesto a la ocupación hotelera. Reporto en 1997 $34.4 MDP, (aproximadamente 0.32% de los ingresos totales de GEJ). El impuesto del 2% al valor de las exportaciones tequileras también ha sido implementado recientemente. Sin embargo, el cuadro de infeudación federal en el perfil fundamental de ingreso y gasto estatal no ha sido alterado substancialmente.

De acuerdo al tercer informe de gobierno de Alberto Cárdenas (año 1997), el gasto del GEJ se destino como sigue:

1)Estado democrático y de derecho, 7.9%.

2)Economía justa, eficiente y humana, 14.8%.

3)Mejor calidad de vida, 76.3%, y

4)Administración publica eficiente y honesta, 1.0%

Total, $10,850 MDP, 100.0%.

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Del ítem 2) Economía justa, eficiente y humana, el 5.3% del total se destina apago de deuda estatal (principalmente déficits en el sistema de transporte eléctrico y administracion hidráulica, heredado de administraciones anteriores). El 9.5% restante, 2.6% se destina a la Secretaria de Finanzas, 4.8% a la Secretaria de Desarrollo Urbano, 1.3% a la Secretaria de Desarrollo Rural, 0.5% a la Secretaria de Promoción Económica, y 0.3% a la Secretaria de Turismo. La mayoría de este gasto se destina a suelos y salarios de personal. Así, la capacidad de inversión directa del GEJ es mínima.

Del ítem 3) Mejor calidad de vida, 48.2% del gran total se destina a educación, 9.2% a salud publica y 15.7% se registra como participaciones a los municipios. La mayoría de este presupuesto se destina a la operacion del sistema de educación y salud publica (recientemente transferidos del gobierno federal). Los presupuestos para combate a la pobreza, a excepción del programa “progresa” son magros. El gasto en mejoramiento ambiental es también mínimo, y se destina principalmente a funciones de inventario y reglamentación.

Desde otro ángulo, es importante hacer notar que Jalisco es de los principales productores agropecuarios de México. El presupuesto del GEJ registrado como el programa “alianza para el campo” (el cual incluye aportaciones federales y de productores) registro un total de $252.0 MDP para 1997. Equivale solamente a 2.3% del gasto total del GEJ.

En relación a la microempresa, la presenta administracion lanzo un programa denominado GEMICRO. Debe hacerse notar que mientras algunas empresas mayores emplean mas de 10,000 personas, el promedio de empleados por negocio en Jalisco es de 6.

Este programa de apoyo a la pequeña y mediana empresa (con un universo potencial del 90% de los negocios) solo registro 1,509 empresas, la creación de 3,544 nuevos empleos y la salvaguarda de 3,172 empleos preexistentes. La inversión total en este programa de inversión fue de solo $41.3 MDP, aproximadamente 0.4% del total del gasto del GEJ para 1997.

La inversión total en obras publicas civiles, siempre ha sido relativamente importante. El gran total reportado por el gobernador Alberto Cárdenas para 1997, fue de $4,665 MDP, aproximadamente 43.0% del gasto total del GEJ.

Este dato, sin embargo, requiere una segunda mirada. Incluye programas gubernamentales que difícilmente pueden contabilizarse como inversión directa gubernamental en obra publica, y se contabilizan previamente en otros rubros del informe. También se suman contribuciones publicas y privadas.

De este rubro, el gasto en hospitales, escuelas, preservación ecológica, reconstrucción de la costa, sitios históricos y culturales, urbanización y vivienda, registran un total de $1,529.8 MDP, aproximadamente 14.1% del total del gasto del GEJ.

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Debe hacerse notar la predilección en la inversión publica por carreteras urbanas y pasos a desnivel en áreas de ingreso medio y alto, como son casos patentes Guadalajara y Tepatitlán. Del monto resumido arriba, $1,529.8 MDP se reportan como urbanización y vivienda. Carreteras urbanas suma un total de $1,045.2 MDP, lo cual arroja un 9.6% del total del gasto del GEJ.

Mientras que la inversión en líneas de conducción de agua y alcantarillado es relativamente alta, $842.1 MDP 7.8% del presupuesto total, otros ítems tienen muy poco presupuesto. Por ejemplo, protección de causes de agua y zonas federales 0.4%, caminos rurales 0.8%, caminos alimentadores 1.8%, centros de salud 0.1%, asistencia social 0.4% y promoción de empresas sociales 0.03%.

La novedad presupuestal ha sido en Jalisco la disposición de una partida para planeación y desarrollo que llego a su tope en 1998, representando 1.3% del gasto total de GEJ. Debe reconocerse indudablemente este esfuerzo de empastar un presupuesto para regionalización de transferencias y retazos de otras partidas.

Sin embargo, en esto mismo radica su principal debilidad. No existe un organismo especifico legalmente reconocido en la administracion publica como responsable y destinatario de los recursos de regionalización como paquete.

Así, pese a los esfuerzos, la evidencia sugiere que por una parte, la estructuración actual del sistema de gasto publico no permite una inversión dura en desarrollo, con cierto margen de control del GEJ de mas del 8.8% del gasto total, además de la novedosa partida del 1.3% para planeación del desarrollo regional.

Por otra parte, capítulos de gasto público que conciernen directamente al desarrollo regional de nuevo cuño, tales como construcción de capacidades locales, investigación aplicada y desarrollo, mejoramiento ambiental regional, fomento agropecuario y de pequeñas empresas; obras publicas y equipamientos locales; son muy raquíticos.

En suma una estructura hacendaria y de gasto que deja poco campo de maniobra estatal; escasa, dispersa y fragmentada en recursos aplicables al desarrollo regional efectivo, socialmente durable y ambientalmente sustentable. Reformas fundamentales en este aspecto, son una urgencia, si las bondades posibles del nuevo regionalismo jalisciense han de tener éxito y perdurabilidad.

8.LIMITES DESDE EL REGIMEN MUNICIPALISTA

Pieza clave en el programa de regionalización son los gobiernos municipales. La discusión en torno al municipalismo ha tenido cada vez mas atención en círculos ciudadanos, gubernamentales y académicos.

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Debe tenerse en cuenta que durante la mitad inicial del primer gobierno de alternancia en Jalisco (1994-1997), prácticamente la mayoría de las administraciones municipales, asientos en el congreso local y puestos en el gobierno estatal fueron ocupados por cuadros del Partido Acción Nacional (PAN).

La victoria electoral de Alberto Cárdenas a la gubernatura fue contundente, impulsada según muchos analista por un voto de castigo a varias administraciones previas del partido de estado Partido Revolucionario Institucional (PRI). Sin embargo, en las elecciones intermedias de 1997, el PRI volvió a ganar mas de la mitad de los municipios (particularmente rurales) y 17 de 40 curules del Congreso del Estado de Jalisco.

Por otra parte, el gasto publico en México viene descendiendo consistentemente. De representar 40% del PIB en 1982, en 1997 constituye un poco mas del 20% del PIB. Proporcionalmente, el gasto gubernamental ejercido respectivamente por los niveles federal, estatal y municipal se ha desplazado de una proporción de 86%-11%-03% en 1982, a una distribución de 80%-14%-06% en 1997.

El contexto que tamiza la vida municipal y la política de regionalización es por una parte de alternancia y creciente competitividad política. Por la otra, en un contexto de descentralización abrupta, el gasto real a nivel municipal sigue siendo aproximadamente constante en relación al PIB. A la vez, el peso de la inversión publica en general, y del gobierno federal en particular, desciende, pero sin dejar de jugar un papel predominante en la estructuración del gasto publico, en los tres niveles de gobierno.

*****1) Paradojas desde el gobierno municipal.

El gobierno local es paradójicamente mas importante en un contexto globalizado. Tiene que encarar ahora las responsabilidades de promover el desarrollo sustentable, la igualdad de oportunidades, y la educación ciudadana frente a las responsabilidades cívicas y políticas de hoy (Bazdresch).

1)En términos generales hay gran desigualdad. Existe una sola ley para municipios muy diferentes. Las demarcaciones político - administrativas son erráticas, y las constituciones municipales inexistentes.

2)Políticas publicas transferidas a los municipios hacen difícil atender necesidades locales de alimentación, educación, salud y vivienda; particularmente para administraciones con recursos escasos. Hay dudas serias acerca de la efectividad del aporte al desarrollo local que traen consigo las políticas federales, la desconcentración, la descentralización, los planes y programas federales y estatales.

3)La relación política entre gobiernos locales y ciudadanía es heterogénea. Experiencias recientes sugieren desde situaciones genuinas de desarrollo local, hasta situaciones de autoritarismo y exclusión extrema.

4)Respecto al financiamiento y administracion municipal, surgen dudas acerca de la factibilidad de un desarrollo sustentable con recursos locales escasos. Es cuestionable la

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pertinencia de una modernización administrativa estandarizada, para municipios heterogéneos.

Mientras que los municipios pequeños tienden a gastar demasiado en lo que la ley requiere, municipios grandes se encuentran constreñidos a realizar acciones que fueron diseñadas para contextos que no son los suyos (Bazdresch).

Entre los 2,300 municipios de México, 300 municipios urbanos se consideran presupuestalmente como relativamente ricos, debido a que el criterio fundamental para la asignación de recursos es la cantidad de población residente. El resto de municipios son referidos coloquialmente como “municipios pobres”.

El fenómeno del “caciquismo”, prevaleció en Jalisco hasta mediados del siglo XX. No fue sino hasta los anos 60 que comenzó a menguar. Los municipios mexicanos desde la constitución de 1917 hasta la reforma municipal de 1982, no tuvieron ingresos legalmente sancionados. No fueron establecidas mínimas fuentes de ingresos municipales hasta la administracion de De La Madrid (presidente 1982 - 1988, reforma al articulo 115 constitucional).

Desde entonces, pueden recaudar algunos impuestos menores localmente, y tener acceso a “participaciones” (transferencias etiquetadas del presupuesto federal y estatal). Este régimen implica el control federal de mas del 80% de la recaudación fiscal por la federación. Entre los 32 gobiernos estatales y 2,300 municipios, el gobierno federal solo distribuye 17% de los recursos públicos recaudados.

Este esquema, en vez de funcionar de “abajo hacia arriba”, funciona al revés, de “arriba hacia abajo”. El gobierno federal junta los impuestos, y retiene para si mas del 80% de los recursos de la nación (Gómez Verónica).

En muchos casos, el desarrollo regional ha sucedido a pesar de las políticas estatales y federales. Este es el caso de Los Altos (región de nuestro caso de estudio, Altos Sur 03). Esta región contribuye a que Jalisco sea un productor nacional líder de leche, huevo, aves y cerdos. La tecnología y los recursos resultaron de las migraciones estacionales de sus gentes (Estados Unidos)(Franco).

El proceso de participación ciudadana en Ciudad Guzmán se atiende a través de la constitución de consejos. Son organismos vivos que vinculan a la sociedad y su gobierno municipal. Desarrollan tareas de desarrollo comunitario y municipal.

La continuidad de los planes, a través de los consejos, tendera a ser independiente de la discontinuidad en las administraciones municipales. Estas operan por periodos definidos de 3 anos, sin reelección. Los servidores públicos dejan la administracion, mientras que la sociedad local permanece.

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En relación a la política social federal, es necesario enfatizar que los recursos transferidos por vía de las “participaciones” necesitan ser “no - etiquetados”. Los alcaldes difícilmente pueden equivocarse. Bajo el régimen actual, los munícipes recibimos “participaciones” federales o estatales etiquetadas para cosas como educación o salud publica. Se nos relega a ser administradores remotos de estos recursos.

Es innegable que los subsidios son una necesidad para la mayoría de los municipios, que tienen siempre ingresos raquíticos. Sin embargo no existen reglas claras y consensadas para definir un criterio en su asignación. Por otra parte, los municipios ricos (aproximadamente 300 en México), mucho se beneficiarían de un esquema mas local de recaudación fiscal y gasto publico.

Sin las “participaciones” federales, muchos municipios simplemente no podrían hacer obra publica. Se depende de recursos externos al municipio. Municipios como Guadalajara dependen en 55% de su gasto de las “participaciones”, mientras que municipios rurales dependen en mas del 80% de este recurso. Estamos a expensas siempre, de las transferencias federales y estatales (Ríos Martínez).

Problemas:

1) Funciones y jurisdicciones definidas en la Ley Orgánica Municipal (decretada por las legislaturas federal y estatal).

2) Coordinación fiscal entre municipio, estado y federación (definida por la Ley de Coordinación Fiscal, federal).

3) Ramo 26 del presupuesto federal. Hace que los municipios se peleen entre si por migajas.

4) Los hábitos de gobierno democrático entre los munícipes, son la excepción. 5) Con la descentralización, existen grandes vacíos entre las competencias de la

federación, el estado y el municipio. 6) Se requieren urgentemente programas de desarrollo institucional municipal, sin

embargo no existen condiciones para llevarlos a cabo. 7) La mera idea de planeación sistémica brilla por su ausencia en las

administraciones municipales. 8) Mientras que no sea reformada la Ley Orgánica Municipal (decretada por el

congreso del estado), la participación social será presa de practicas verticalistas y autoritarias.

9) Nadie sabe a ciencia cierta por que criterio y cuantos recursos corresponden efectivamente a cada municipio. Problema de información publica.

10) De 124 municipios que conforman el estado de Jalisco, solo 38 cumplen con el mínimo legal de población residente (25,000 habitantes)(Díez de Sollano).

El Ramo 26 (participaciones federales a los municipios) solo representa un total del 1.7% del presupuesto del gobierno federal. Los municipios no tienen parte ni opinión en esta materia, aun que sea su dinero y se gaste finalmente en sus comunidades. Estos recursos seguirán siendo “etiquetados”, debido a que el programa para mitigación de pobreza, aun que claramente este fracasando, es iniciativa del gobierno federal (Rubio).

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Experiencias interesantes de consejos municipales ciudadanos que han sobrevivido a sus administraciones municipales pueden atestiguarse en Cuquío (Consejo Ciudadano), Amacueca (GUACOS), y Ameca (COMPAS)(Díaz Muñoz).

Otra experiencia interesante ha sido el intento de colaboración al inicio de la actual administracion entre la red de ONGS local FOCIV y el GEJ (Ramírez Saiz).

Experiencias recientes de “acountability” ciudadana han sido organizadas por la Unión de Colonias Populares de Tuxpan, frente a la actual gestión del gobierno municipal (Martin).

Después de un esfuerzo de mas de un ano, la primer iniciativa popular de ley en México fue aprobada por el Congreso del Estado de Jalisco (noviembre 1999). A través del colectivo Voces Unidas, con apoyo de mas de 40,000 firmas legales de ciudadanos, fue aprobada la iniciativa de prevención y atención a la violencia intrafamiliar. Pende, sin embargo la modificación de leyes federales y estatales, así como la discusión de la ley reglamentaria (Martin).

En términos generales, aun que existe un impulso creciente a la participación ciudadana en la vida de los gobiernos locales, una colaboración facilitada como habito cotidiano desde las instancias de gobierno, de movimientos sociales, organismos civiles, lideres de opinión y universidades, esta por construirse.

*****2) Las inercias y el gasto municipal.

En el ámbito del estado de Jalisco, el “índice de asignación municipal” se calcula a partir de la población total residente, yuxtaponiendo una corrección según los índices de marginación registrados oficialmente para los municipios. Es pertinente a la distribución del rubro “participaciones a los municipios” en el presupuesto anual del GEJ. Representa un 15.7% del gasto total del gobierno estatal y juega un papel fundamental en el financiamiento de los gobiernos municipales.

Una estimación gruesa (1997) arroja $ 1,703.5 MDP a distribuir entre 124 municipios y 6.5 millones de residentes (promedio $ 13.7 MDP anuales por municipio, y $ 262 pesos anuales por persona). El gobierno municipal de Guadalajara tiene el índice mayor para Jalisco (14.3044%), mientras que Cuautla tiene el índice menor del estado (0.0612%). El promedio aritmético para las 12 regiones de Jalisco es de 8.3333%, y para los 124 municipios de 0.8065%.

Los cuatro municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara con sus 3’500,000 habitantes, reciben un total de 33.5129%; mientras que el programa de ciudades medias (correspondiente al menguante programa federal de 100 ciudades) recibe 14.8710%. Corresponde a ciudades de entre 80,000 y 120,000 habitantes que en Jalisco son Ameca, Zapotlán, Lagos de Moreno, Puerto Vallarta y Tepatitlán.

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La Región Altos Sur 03 (estudio de caso) recibe un total de 9.3189% de las asignaciones estatales a municipios. Acuerpando por subregiones definidas por presidentes municipales y actores locales en el proceso inicial de planeación regional, la subregión Tepatitlán recibe 6.3243%, la subregión Jalostotitlán 2.1798% y la subregión Yahualica 0.8144%. Los municipios mas urbanizados de Tepatitlan y Arandas salen muy favorecidos en el cuadro regional, con 3.3531% y 2.1830% respectivamente.

Debe darse todo el crédito a la SEDER (desarrollo rural) en el esfuerzo de inversión de $ 600 MDP durante 1998 a través del programa de municipios marginados (39 de 124 en Jalisco). Este fondo aun con dificultades, tiende a crecer. Los proyectos locales se financian combinando trabajo voluntario y conversión.

Sin embargo, la dimensión de este programa en relación a la dimensión de la pobreza en Jalisco, pese a generar experiencias durables y replicables, sigue siendo mínimo. Representa solo 0.18% del gasto anual del GEJ, mientras que al menos el 65% de la población padece diversos ángulos de pobreza material (ingreso igual o menor al costo de la canasta básica).

¿De donde se obtendrá financiamiento sustantivo para reequilibrar territorialmente el desarrollo regional, la equidad social y la sustentabilidad ambiental, si los recursos siguen fluyendo de acuerdo a las tendencias inerciales y a través de una maquina estatal predomiantemente rígida?

Una primer conclusión es que el monto de recursos municipales es muy limitado. Depende mucho de las asignaciones estatales y federales, dejando un mínimo margen de maniobra a las iniciativas locales. Predomina por mucho el criterio de población, lo cual hace difícil romper las inercias tendenciales de migración, urbanización y concentración económica.

Una segunda conclusión es que el gasto directo transferido por vía de los gobiernos municipales es muy superior al gasto destinado a regionalización (15.7% contra 1.7% del presupuesto del GEJ).

Una contradicción adicional es el hecho de que mientras que la estructura municipal existe legalmente, la regionalización existe solamente en tanto programa del GEJ. Da mayor flexibilidad a la regionalización, pero dificulta su consolidación y presupuestación consistente.

Todo parece indicar que el principal recurso para impulsar la regionalización, redefinir las relaciones entre gobiernos locales, y entre ciudadanía y municipales, tendrá que venir de un impulso cultural prolongado y sostenido, básicamente desde la sociedad misma. La política gubernamental puede facilitar o diferir este proceso.

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*****3) Desde la Región Altos Sur 03 y la cotidianeidad.

En nuestro estudio de caso Región Altos Sur 03, se realizo un seccional del ingreso y egreso de sus 11 municipios. Entre 1997, 1998 y 1999, se registran variaciones notables al interior de cada administracion municipal.

En promedio para los 11 municipios de la región, 62% de sus recursos provinieron de transferencias federales y estatales. Solamente 38% correspondía a rubros clasificables como ingresos propios de los gobiernos municipales.

Como regla general, los municipios mas urbanizados (casos de Tepatitlan y Arandas) tienen proporcionalmente un porcentaje mayor de impuestos locales. Una queja generalizada de los alcaldes es que el uso de las “participaciones”, federales y estatales viene etiquetada por lo que su aplicación se decide de antemano, y desde lejos, extra - municipalmente.

En el mismo seccional, para el ano fiscal 1997, 1998 y 1999 la proporción de gasto corriente y gasto de inversión para los 11 municipios, fue de 80% a 20%. De este 20% de gasto en inversión del total de presupuestos, 3% se registro como obra publica, 6% como asistencia social y 14% como inversión. En casi todos los casos, implica reembolsos al gobierno del estado o al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) por créditos contratados por administraciones anteriores para obras publicas, generalmente redes de infraestructura o equipamientos urbanos menores.

De nuevo, ¿de donde provendrán los recursos para un desarrollo local consistente, ahora en el marco de una política de regionalización?

Ninguno de los partidos políticos mayores como tales (PAN, PRI y PRD), han estado involucrados consistentemente en la promoción de la política de regionalización en Jalisco. La excepción refiere a la discusión de la ley de ingresos y egresos que tiene que decretarse al principio de cada ano, en el Congreso de Jalisco. Los puntos de vista, tamizados por la competencia electoral, son crecientemente conflictivos.

Previo a la discusión del presupuesto para el ano 2000, los diputados locales Nambo (PRI) y Padilla (PRD), impulsaron una iniciativa para la ley de presupuesto, contabilidad y gasto publico. Fue aprobada por 20 votos a favor (PRI, PRD y PV) y 19 en contra (PAN). Básicamente consiste en requerir de una aprobación formal del congreso local, para efectuar cambios significativos en el gasto del gobierno del estado respecto al presupuesto origina aprobado en la ley de presupuesto, contabilidad y gasto.

Así, el tope posible y el campo de maniobra relativos a la inversión en regionalización, programa predilecto del gobernador Cárdenas, se reduce en el crucial ano 2000. Ano electoral y ano de consolidación de la regionalización en Jalisco.

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Una pista de desenvolvimientos posibles durante este ano, viene de la movilización que desarrollaron alcaldes del PRI de febrero a junio de 1999. Una asamblea publica de los casi 60 alcaldes del PRI, manifestó su voluntad de no apoyar el programa de regionalización. Se sugirió que un mejor uso de los recursos, seria adicionarlos a las participaciones municipales. Después de todo el fortalecimiento municipal es política federal, y además el marco legal sobre el cual descansa la regionalización, es cuestionable. Cabe recordar que del gasto total del GEJ 15.9% corresponde a participaciones a los municipios, y solamente 1.3% para regionalización.

Otro punto de divergencia se ha dado al interior de munícipes del propio PAN en la Región Altos Sur 03. El caso de Arandas, relativamente mas urbanizado, y sede de la industria tequilera en dinámica expansión exportadora, recaba un impuesto local especial del 2% a las exportaciones tequileras originadas en el municipio.

Cuenta con una ventaja presupuestal sobre el resto de municipios. En las reuniones de regionalización, el presidente municipal actual ha cuestionado consistentemente la utilidad de la política de regionalización.

Municipios desiguales en recursos; yuxtaposición de un proceso de regionalización sobre una estructura que tiende a reforzar al municipio sobre las prioridades regionales; y discontinuidad político - administrativa entre administraciones y territorios; son algunos de los limites que tendrá que sortear el proceso de regionalización para salir adelante.

9.DEBATE ACERCA DE LA REGIONALIZACION EN JALISCO

*****1) Cuevas y Osorio.

A mediados de 1998, Cuevas y Osorio hacían notar las siguientes características:

La política de regionalización fue incapaz de mantener su impulso inicial, generar liderazgo legítimo, y mantener un ritmo estable de participación social. Siguió siendo una expectativa latente, permeada por la incertidumbre acerca de su factibilidad y de los compromisos que el GEJ había asumido en las reuniones masivas previas.

La celeridad y el interés mostrado por los ciudadanos, contrastó con la dinámica gubernamental, permeada de conflictos de interés en torno a la regionalización y su dirección. Se mostró incapaz de responder de una manera concreta a los ciudadanos y las expectativas generadas por el GEJ.

El burocratismo y el bloqueo impuesto por la Secretaría de Administración del GEJ sobre el COPLADE, contribuyo a la renuncia de su director. Las condiciones para la ejecución de proyectos comprometidos para 1997 eran inadecuadas, y la contratación de consultores que debió haber tenido lugar para entregar los planes para marzo de 1998, fue cancelada.

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El retraso en el cumplimiento de compromisos por el GEJ, generó desconfianza y escepticismo en los comités regionales y ciudadanos que previamente se involucraron en el proceso. Se mantuvo una mínima estructura orgánica para coordinar el programa en las regiones. Sin embargo el liderazgo e impulso social inicial, se diluyó.

En relación al COPLADE, la perspectiva no era alentadora. Aun que la implementación de la regionalización inició en este organismo, perdió capacidad de convocatoria y autoridad para actualizar compromisos contraídos previamente entre el GEJ y los ciudadanos en las regiones.

De acuerdo a los autores (Cuevas y Osorio), salvar el proceso (en 1998), hubiera requerido reconstruir los compromisos, fortalecer los liderazgos y recobrar el impulso inicial de participación ciudadana en las regiones. La voluntad política del GEJ, habría de expresarse de manera concreta, enfocando energía, recursos humanos calificados y apoyo financiero a un proyecto en el cual los ciudadanos podrían sentirse apoyados, comprometidos y responsables.

*****2) Wario Hernández.

1. Revertir las tendencias hacia la in - sustentabilidad, aprovechando las potencialidades existentes, requiere como premisa un nuevo modelo de administración del desarrollo (Wario, 1999). Este crítico lo concibe como un gran mecanismo institucionalizado, cuya función central es traducir los valores de la sociedad en instrumentos y dispositivos, útiles para canalizar y articular con eficacia iniciativas múltiples, proyectos y actividades del conjunto social, para generar desarrollo regional sustentable.

El resultado final se concibe como un proceso de cambio social localizado, que tiene como fin último el mejoramiento de la comunidad regional, y al mismo tiempo garantiza que las generaciones futuras encuentren al menos, las mismas bases para este progreso.

2. Para que este mecanismo de administración genere los resultados deseados, requiere un proceso de diseño permanente, de operación y evaluación: la re - ingeniería regional. Este proceso requiere basarse en el sistema de valores prevaleciente que gobierna y orienta la acción de individuos y organizaciones.

Los valores son traducidos a principios para el sistema organizacional societal, que produce las decisiones fundamentales del desarrollo. Busca la convergencia entre autoridades (que actúan guiadas por estos mismos valores prevalecientes) y la comunidad que participa en una forma informada, organizada y representativa. Es esencial construir un proyecto, una visión estratégica o un conjunto articulado de proyectos seleccionados, efectivamente administrables bajo las condiciones regionales existentes, y apoyado por un sistema de análisis de costos y beneficios.

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Los valores que deben guiar organismos, normas, presupuestos, comités, y consejos, deben ser los mismos y proveer:

1)Subsidiareidad (dejando todo lo posible en manos de las comunidades y autoridades locales).

2)Equidad (normas y procedimientos administrativos que permitan a todos diseñar sus proyectos).

3)Integralidad (enfocando la realidad como un todo, no como una sectorización administrativa).

4)Territorialidad (consistencia con el proyecto regional y con instrumentos administrativos que son filtro, freno y regulador de acciones).

5)Participación social (consensos alrededor de normas, procedimientos y sus transformaciones, transparencia en las decisiones públicas e incorporación de criterios generados a través de la presión social).

3. La descentralización en esta visión (Wario 1999), debe tener como propósito básico no la oferta clientelista, o la descarga de funciones incómodas a los niveles locales, sino la determinación de la mejor ubicación de decisiones y recursos.

Algunas competencias deben ser entonces descentralizadas, mientras que otras, claramente deben ser transferidas a comunidades o vecindarios. Se requiere también de:

1)La implementación de un sistema de servicios asociados como condición previa (sistemas de información, consultorías especializadas, concurrencia en acciones específicas de instituciones académicas y sociales en la región).

2)La concurrencia y coordinación de los niveles federal, estatal y local de gobierno.

3)Un sistema de información y monitoreo enfocado a los resultados de la administración y desarrollo en los niveles nacional, estatal y local.

*****3) Méndez Curiel.

En su estudio de caso de la Región Costa Norte 09, el director de ordenamiento territorial de SEDEUR (Méndez 1998), plantea que la concepción estratégica de los planes, la participación consensada de los actores, y la concurrencia de diferentes disciplinas involucradas en el desarrollo regional, es el factor decisivo de su éxito.

A dos años de vida del programa en esta región, plantea como resultados positivos:

1) Osadía del programa.

2) Construcción de un engranaje de actores de la gestión regional que sigue trabajando localmente.

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3) Creación de la bolsa regional de fondos y su aplicación a proyectos (aún que su manejo haya sido pragmático, y las propuestas hayan emanado fundamentalmente de funcionarios gubernamentales).

4) Inicio de una unidad de servicios regionales.

5) Formación de un equipo profesional multidisciplinario en el espíritu del regionalismo.

De los rasgos negativos destaca:

1) Dificultad de mantener la presencia de actores regionales,(pese al discurso de la participación social).

2) Predominio de funcionarios gubernamentales (que hace percibir el programa como uno originado en la sociedad política, ajeno a las aspiraciones y problemas de la sociedad civil).

3) Participación raquítica de empresarios, ONGs y CBOs (perciben el programa como eminentemente gubernamental, y no captan con claridad beneficios que el programa pudiera ofrecerles).

4) Percepción predominante de que el estado sigue siendo motor del desarrollo.

5) Conflictos locales entre autoridades (visión de corto plazo, en contradicción de las prioridades regionales).

6) Tendencia a la disminución de los recursos asignados a la bolsa regional, (hay algo mas recursos, pero etiquetados desde la lógica de cada dependencia, lo que contradice el regionalismo).

7) Cuestionamientos de asesores estratégicos sobre el rumbo de la regionalización (debido a los vaivenes en la política del GEJ durante su proceso de implantación).

Para mejorar el programa a la luz de esta experiencia, propone:

1) Conformación de un grupo casi - independiente de las influencias gubernamentales, con características de liderazgo y capacidad operativa.

2) Flujo mayor de recursos programados para desarrollo regional, y un sistema de evaluación periódica.

3) Concientización y facilitación de una participación más activa de los actores regionales no gubernamentales.

4) Análisis previo que permita identificar con claridad características del tejido asociativo de la región.

5) Apoyo claro a un sistema de formación - capacitación, innovación - financiamiento que pueda desarrollar el proceso en su integralidad a lo largo del tiempo.

6) Muchos ejercicios locales de planeación participativa.

7) Inclusión activa de centros de investigación y enseñanza como actores.

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8) Establecimiento de reglas claras para la conformación de la bolsa regional de fondos, incluyendo aportaciones de la región.

*****4) Woo Gómez.

A dos años de su lanzamiento, se han emprendido distintas líneas de acción que van conformándose como factores de una política integral de desarrollo regional. En conjunto, estos factores resultan relativamente fáciles de entender y suficientemente atractivos para contar con el consenso de los diferentes actores sociales (Woo 1999).

Los gobiernos neoliberales han conducido la política económica privilegiando, la política monetaria y fiscal. La historia oficial desde 1992, parece describirnos que la modernidad en política económica se llama macroeconomía y apertura comercial.

La inserción de México en la dinámica económica internacional alimenta posturas ideológicas que se oponen a esta nueva realidad de itner - dependencias globales.

La conducción de la economía parte del supuesto que el país es uniforme y plano. La insuficiencia de la política industrial y la ausencia total de políticas regionales ha propiciado mayores desigualdades entre las gentes y las regiones que forman este país.

Partimos de que los contrastes entre regiones ganadoras y regiones perdedoras nos permiten descubrir características distintivas entre ellas. Con ello se plantea la tesis del resurgimiento de la figura de las regiones.

A nivel nacional, los planes de desarrollo se refieren al país como integrado por regiones. En la práctica sólo la iniciativa de algunos gobiernos estatales han traducido operativamente el concepto regional, como Oaxaca con sus 7 regiones y Guanajuato con sus 46 municipios agrupados en 6 regiones. Además de estas, no existen otras referencias de políticas regionales actuales.

El fondo de regionalización en Jalisco, es una partida presupuestal destinada a impulsar proyectos con impacto regional. Es quizá, uno de los factores que más polémica ha generado:

1) Por la visión cortoplacista acerca del desarrollo que no rebasa el ámbito municipal (algunos han propuesto repartir el fondo de regionalización entre los municipios).

2) Por la laguna legal que existe entre los niveles estatal y municipal de gobierno, ha habido dificultades en su operativización.

3) Por plantear la planeación como instrumento que facilita y encauza la construcción de desarrollo social y económico.

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4) Por plantear criterios y metodología común e impulsar la construcción simultanea de los 12 planes regionales (experiencia diferente a la de Guanajuato).

5) Por haber primado criterios de postura económica más baja, sobre la de capacidad técnica en las contrataciones.

6) Por indefiniciones iniciales y definición tardía de la instancia conductora del ejercicio de planeación regional.

El desarrollo económico, político y social que experimenta el país, la creciente participación social, la primacía de los derechos ciudadanos y los principios de sustentabilidad imprimen un significado al desarrollo más integral y coherente.

1) La participación ciudadana permitió recibir propuestas que insumieron la formulación de las estrategias regionales.

2) La formulación de estrategias regionales considera también las estrategias sectoriales del gobierno, permite retroalimentarlas y afinar su pertinencia y relevancia.

3) La descentralización y la desconcentración administrativa, es otra de las líneas impulsadas.

4) Los planes regionales proporcionan insumos coherentes para los programas de gobierno,(con suerte los programas operativos anuales de 2000 y 2001 podrán considerara las estrategias y proyectos particulares de cada región).

5) Queda por desarrollar el establecimiento de instancias con participación ciudadana sostenida,(sectores social y privado, así como la concurrencia de los tres niveles de gobierno).

Haciendo un balance preliminar, los retos principales son hoy:

1) Alcanzar que se involucren más las instancias de gobierno y se apropien esta visión de construir el desarrollo social y económico desde la perspectiva regional, (ha habido resistencias de instancias federales y estatales).

2) La respuesta que se tenga de la sociedad a través de organizaciones sociales y productivas, (la propuesta supone la existencia de contrapartes, ocupadas y preocupadas por el desarrollo).

3) La capacidad de gestión de quienes coordinan el programa de regionalización, (es auténticamente un programa de gobierno).

A pesar de las dificultades propias que se tienen al emprender un proceso de esta naturaleza, los errores técnicos y políticos en los que se ha incurrido, la regionalización va, aunque los mayores desafíos los tiene por delante.

*****5) Díaz Muñoz y Guerrero Anaya.

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La principales contradicciones que ha expresado este proceso son:

1) Visión de la regionalización como un instrumento de poder público y legitimación gubernamental, VS la promoción de procesos de descentralización, desarrollo regional integral y participación de la sociedad organizada.

2) La “validación social” de los planes a través de consultas con líderes de opinión regionales VS la “apropiación social del proceso” a través de la participación ciudadana activa y responsable en todas las fases del proceso de desarrollo regional.

3) Las contradicciones internas del equipo de gobierno, los aparatos y los partidos, en las concepciones y pretensiones de capitalizar, controlar y operar la regionalización.

Dadas las bondades que este proyecto ofrece a los habitantes de los municipios de Jalisco, parecería razonable que todos los actores políticos y sociales apostaran por su éxito y desarrollo.

Sin embargo, la realidad resulta contraria a este deseo. Las decisiones erráticas del GEJ, y el PRIismo con sus posiciones políticas pragmáticas, han abonado a la cancelación del proyecto de regionalización. Uno de los proyectos estatales de mayor envergadura a inicios de la actual administración PANista se ha visto frenado por los intereses, contradicciones e incoherencias de los actores políticos estatales. El proceso de construcción social, tan importante en los inicios de la regionalización, ha quedado relegado a segundo plano en la actualidad.

Acciones urgentes que se proponen para salvar la viabilidad de la regionalización:

1) Realizar lo que resta de la planeación con equipos interdisciplinarios e interinstitucionales con involucramiento de las universidades.

2) Reconstruir el débil tejido social de las regiones generado en la fase inicial del proceso.

3) Involucrar participativamente a los actores regionales en la planeación regional.

4) Disponer de más apoyos económicos y logísticos de los gobiernos estatal y municipales,.

5) Profundizar en los diagnósticos y planes participativos para el desarrollo rural municipal.

6) Emprender una amplia campaña de sensibilización que ponga al desarrollo regional como meta por encima de la competencia política durante la coyuntura electoral.

7) Otorgar el liderazgo claro y formal del desarrollo regional a quien realmente pueda ejercerlo (el COPLADE es incapaz de pivotar el proyecto, la lógica de racionalidad

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de la SAGEJ es un obstáculo, y los conflictos internos del gabinete PANista ponen en entredicho la viabilidad del proyecto).

El proyecto de regionalización con el camino recorrido, tiene materia y debe definitivamente ser recuperable.

*****6) González Hernández, González Muñoz y Martin González.

La aportación medular de este ensayo que contiene una fundamentación teórica amplia y un relato de las experiencias vividas en el proceso de consultoría en la Región Altos Sur 03.

Las propuestas que se enumeran son una síntesis de las que se incluyeron en la versión documental del Plan Regional Altos Sur 03, y se consideran esenciales para desplegar el proceso de desarrollo regional:

1) La movilización de los actores sociales de la región, y la participación intersectorial confluyente en el proceso de desarrollo regional es esencial; actores del mercado, del gobierno y sobre todo de la sociedad civil.

2) Voluntad política del gobierno de dar nuevo impulso al proceso, coordinar la acción de los tres niveles de gobierno y anteponer el interés general en la región.

3) Construcción de un fuerte liderazgo intersectorial regional.

4) Enfatizar la construcción de capacidades humanas locales; visión integral, métodos de negociación, participación, planeación, evaluación y administración.

5) Asignación de recursos públicos de mayor dimensión, y de estructura más flexible.

6) Apoyos metodológicos profesionales y continuos, mediante equipos extra - gubernamentales.

7) Instrumentos locales para el seguimiento, evaluación y actualización del plan de desarrollo regional; (lo esencial aquí es conformar comisiones intersectoriales por programa o por proyecto que logren singegizar en vez de polarizar las posiciones de actores del mercado, del gobierno y de la sociedad).

La continuidad de los trabajos surgidos de la elaboración de este plan dependerá en mucho de la sociedad regional que se mueve cotidianamente. La planeación y la operación del desarrollo regional no se conciben como momentos separados, sino como parte orgánica de un mismo proceso sostenido.

Los puntos de vista conflictivos en torno a los problemas de la región deberán ir dando lugar a una visión incluyente, estratégicamente más simple. A través de esta forma de trabajo, todos aprendemos, y por tanto todos podemos salir ganando si se coopera en un proceso sistémico y participativo de largo aliento.

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*****7) Castillo Golarte.

La regionalización está en franca agonía. El programa es presa de actitudes infantiles, grilla barata y ambición de poder. El gobernador dedicó mucho tiempo a este programa apostando a que el desarrollo de Jalisco sería más equitativo. Ha cometido el grave error de permitir que sus subalternos se apoderaran de la iniciativa. Los principales errores han sido:

1) Aceptar la renuncia del primer coordinador del COPLADE.

2) Ratificar como segundo coordinador del COPLADE a un personaje gris.

3) El nombramiento del nuevo secretario de la SAGEJ está haciendo que los proyectos regionales estén detenidos ó avancen con toda lentitud.

4) la polarización entre alcaldes del PRI y del PAN, en parte consecuencia de lo anterior.

5) las alianzas y negocios implicados en la forma en como se asignaron las asesorías de los planes; en esto aunque no interviene el gobernador, a la larga lo va a perjudicar.

En opinión de la periodista a pesar de que el gobernador ha conseguido $120 MDP para obras en las regiones, los planes no se han terminado y las obras no han sido ejecutadas. Esto ha traído renuencia de los alcaldes a participar activamente, además de que la regionalización les implica un trabajo extra.

Habrá que prepararse ahora para decir adiós a la regionalización, y con ella, a una auténtica iniciativa por promover el desarrollo de Jalisco. Para salvarla, se requiere de gran carácter y energía, poner en paz a los que están haciendo trabajo sucio y perjudicial. Quizás haya todavía una ligera esperanza (Castillo Golarte).

10.SUMARIO

Tanto este ensayo como la metodología empleada, parten de una visión no neutra del espacio abierto por el proyecto de regionalización en Jalisco. Se apunta hacia un cambio de paradigma y método de hacer las cosas, posicionando una perspectiva de desarrollo socialmente durable, frente a la realidad impuesta por el reajuste estructural. Nuestra región estudio de caso Altos Sur 03, con sus 6,650 kilometros cuadrados y 327,000 residentes, representa el 9% del territorio y 6% de la población de Jalisco. Con sus especificidades distintivas, acusa sin embargo, problemas de desarrollo ancestrales, ahora articulados a nuevos problemas sobrepuestos por una dinámica extraregional.En lo fundamental, el reajuste estructural ha sido impuesto desde fuera, y desde arriba.

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Pobreza, ingreso y empleo. Estructura poblacional joven y migracion. Cobertura crecientemente deficiente en servicios de salud y educación. Desigualdad y desarticulación regional crecientes. Prolemas ambientales de envergadura mayor. Articulación discontinua y desigual al mercado nacional e internacional. Estrategias modernizadoras superficiales y diferenciadoras. Discurso y practicas de desarrollo altamente ideologizadas. Estos son algunos de los nodos problemáticos que enfrenta una región con un potencial de producción de alimentos para una población 50 veces la suya. Plena de recursos naturales irremplazables. Con una historia singular, una gran disposicion a la participación, y una identidad cultural sincrética, potente y viva. La intencionalidad del GEJ en su proyecto de regionalización (1995 - 2001) ha sido acertada. Entre las razones, reitera que la diversidad y potencialidad de Jalisco no ha sido aprovechada. Persisten hiperurbanización, inequidad y emigracion. La centralización y sectorización de la administración publica ha acelerado ineficiencias y elevado los costos sociales. Existen problemas que rebasan el ámbito y la capacidad municipales. El contexto globalizado y el nuevo federalismo requieren de regiones fortalecidas y marcos territoriales con proyectos de desarrollo. Los objetivos y medios fundamentales, son indudablemente loalbles y compartidos. Mitigar el desarrollo desigual entre regiones. Aprovechar oportunidades de la globalización económica. Desplegar procesos integrales de desarrollo regional. Construir un nuevo marco administrativo. Abrir espacios al procesamiento local del desarrollo regional. Construir una nueva cultura del regionalismo, son indudablemente acertados en su planteamiento. Sin embargo, al igual que nociones genéricas que tienen la capacidad de interpelar y movilizar a un gran espectro de actores, la regionalización, al igual que la democracia o el desarrollo, se convierten en un campo de procesamiento de diversos posicionamientos y visiones, que pugnan por desplegarse y consolidarse al interior del campo discursivo. El proceso de implantación del regionalismo en Jalisco, con su novedosidad y capacidad de construir expectativa ciudadana, ha sido zigzagueante, conflictivo y discontinuo. Desde 1996, ha atravesado por varias etapas distintivas. El inicio de la grán propuesta, participativa, interactoral, intersectorial y asecendente de alianza entre la SEDSOL federal y el GEJ. La etapa de las grandes expectativas ciudadanas y construcción de un amplísimo consenso. La coyuntura electoral de 1997, el reacomodo conservador y verticalista del equipo de gobierno. El estancamiento y el pulatino recambio haicia una visión menos estridente, pero mas conceptual y operatoriamente consisntente de esta politica, que sigue hoy y deberá librar la coyuntura de cambio de gobierno para consolidarse. Ha tenido la virtud éste proceso, se constituirse en un proceso de pedagogización de conflictos. Ha venido siendo un porceso de aprendizaje amplio que ha procesado posiciones y métodos de trabajo indudablemente con perspectiva de futuro. Caracteristica esencial ha sido su despliegue precisamente en un espacio de intersección entre el

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gobierno y la ciudadanía, intersección que le brinda su legitimidad y vitalidad potencial distintiva. Los obstaculos, mirados desde una perspectiva estadocentrica, verticalista y descendiente, parecen enormes. Enfoques regresivos en planeación del desarrollo que actualizan disfuncionalmente discursos y metodos del estado benefactor, ahora en un contexto neoliberal. Marcos legales y presupuestales inadecuados, insuficientes e inestables. Una desconcentración que se antoja, tocara fondo frente a deficits crecientes, y un agotamiento de su propio discurso frente a la realidad social. Actualización de tendencias patrimonialistas, autoritarias y corporativas, precisamente frente a crecientes dificultades de consolidación de una gobernabilidad democrática y eficaz. La realidad municipal no es tampoco alentadora. Visto en una óptica realista, los municipios permanecen con los mismos presupuestos, pero ahora con mas responsabilidades. Contradicciones en tamano, y en ingresos, y en general con pocas capacidades locales. Relaciones heterogeneas entre gobiernos locales y ciudadanía. Dudas serias acerca de la factibilidad del desarrollo local con recursos escasos y un contexto creciente de pobreza. Conflictos entre legislativo y ejectuivo estatal. Conflictos que atraviesan líneas partidarias cada vez menos nítidas en un contexto claro de alternancia, y competitividad política electoral, de corto plazo. Cotradicción entre fortalecer el municipio, o la region como prioridad. Ataduras mas firmes de los gobiernos municipales a partidos nacionales que a su constitutividad ciudadana. La exlusión y la pobreza, la crisis de gobernabilidad y sustentabilidad ambiental, la disgregación de la sociedad y el territorio, no son novedad. Lo que si es novedad, es la posibilidadad en enfrentar esta problematica de planeación y desarrollo desde una perspectiva totalmente nueva. No puede acometerse con el pensamiento y métodos que constribuyeron en mucho a generar los problemas interconectados, que se pretende resolver. Estos entre otros nodos problematicos, atraviesan todo el campo de despliegue del regionalismo en Jalisco. Sin embargo, el regionalismo, la disposición ciudadana, el debate académico y político - público, siguen vivos. Frente a posturas eficientistas o derrotistas en este espacio, tiende a crecer la confluencia de una visión sensata, realista y humana. Confluyen en la coyuntura actual elementos positivos. La sociedad local que piensa, se mueve y participa. El discurso y paradigma global que se construye claramante desde los años 90. Discusiones crecientes sobre política pública de cuarta generacion, en la academia y el gobierno. Iniciativas en curso de reforma democrática y participativa del sistema nacional de planeacion y desarrollo democrático. Esfuerzos confluyentes al menos en Jalisco, para dar continuidad a esta política y ampliar su perspectiva de futuro. La experiencia y reflexión en el espacio del regionalismo, ha llevado, entre sus resultados positivos, a decantar dos concepciones y métodos para acometer planeación y desarrollo.

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En una concepción regresiva, lo central es el plán documento. El actor central es el gobierno y la mítica visión de la inversión internacional, recurso fundamental para el desarrollo. Metodológicamente es descendiente, normativa, sectorizada. Es excluyente y fomenta prácticas corporativas y clientelares. Tiene un discurso permeado de elementos míticos y dogmáticos. Es no sistémica, la sistematización y evaluación de experiencias es inexistente. Maneja información selctivamente. Parte de una vision exógena del desarrollo. Construye disensos, difiere soluciones, y excluye participaciones. Recrea sobre su inviabilidad fáctica el míto de una modernidad y un desarrollo irreales. En una concepción contemporanea y actualizada, que es indudablemente factible y necesaria, lo central se convierte en el plán proceso. La construcción intersectorial e interactoral, así como una aproximación asecndente y propositiva es componente estretégico. El uso de lenguaje comun, la sistematizacion y evaluación de experiencias y ejercicios, el manejo público de información, y la construcción de redes, son componentes imprescindibles en construir lo mas importante: capacidades locales para el desarrollo. Esta visión construye consensos, y basa el desarrollo en factores endógeneos. No niega la conflictividad. Busca deliberadamente la inclusión. Parte de que el factor fundamental es la gente, sus formas asociativas nuevas, y su despliegue cultural, múltiple y vivo. Una metodología sistémica de prospectiva, registro y seguimiento, es indudablemente necesaria. Sin embargo, sin el componente asecendente, intersectorial, interactoral y participativo, se vuelve un esqueleto muerto, estéril e inutil en el contexto actual. La experiencia de los doce talleres participativos desarrollados con el concurso del GEJ, gobiernos municipales, y actores locales, ha mostrado que la concepción contemporánea de planeación y desarrollo no solamente es factible, sino históricamente necesaria. La percepción de la gente, de los problemas y potencialidades de la region, es realista y aguda. Existe también percepción clara, que el esfuerzo estratégico ha de ponerse en relación a un despliegue participativo, ascendente, deliberativo, intersectorial e interactoral del proceso de planeación y desarrollo. Superar la dicotomía entre ciudadanos y gobierno, entre municipios, entre estos y otros niveles de gobierno. Despelgar un proceso vivo, ingetrado, participativo, con mecanismos de sistematización, operación, evaluación y aprendizaje. Remontar la sectorización de la sociedad y al interior del gobierno. Abocarse a construir sinergias, dinámicas y capacidades locales. Construir una fuerza social y un liderazgo colegiado capaz, de impulsar un proceso socialmente durable y de largo aliento de desarrollo regional, ha sido el consenso fundamental en los talleres de planeación participativa, desarrollados durante 1999 en Altos Sur 03. El escepticismo de algunos participantes es justificado. No se sabe con claridad si el gobierno del estado garantizará condiciones para dar continuidad a esta política, a traves de la compleja coyuntura del año 2000. En la discusión parece haber una confluencia hacia una posición de emprender un salto de calidad, precisamente en esta coyuntura. El enfoque estaría en construir un cuerpo o corporación durable, en la cual muchos actores locales, oficiales gubernamentales y académicos pudieran jugar un rol aglutinador y de continuidad. Este potencial

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"partnership" ha sido planteado en el caso de Altos Sur 03, como él proyecto estratégico para el año 2000. En esta perspectiva, la discusión comparativa internacional sera de la mayor utilidad. Mas delante, en la perspectiva de consolidación de una aproximación sistémica, asecendente, participativa, interactoral e intersectorial, consolidada en un diverso pero efectivo grupo de trabajo, enraizado en el tejido social regional, la cooperación internacional en investigación y desarrollo, no solo sería bienvenida, sino imprescindible al exito de esta experiencia demostrativa. La globalización no solo concierne al mundo del poder y del dinero. La globalización de la sociedad civil, la nueva cultura de los derechos humanos, el hecho singular de los encuentros internacinales de los 90, la extensión de la vinculación intercultural, la construccion expansiva de redes, y la presencia recurrente de nuevos actores sociales y ciudadanos, son características distintivas de la época. La reestructuración de la sociedad, de las relaciones entre población y territorio, entre gobernados y gobernantes, entre ciudadanos y poder, entre lo local y lo global, son indudables procesos potentes, que se gestan desde la realidad y la conciencia de todos los días. La demanda fundamental de las mayorías en Jalisco y Méixco, sigue siendo de cambios con estabilidad, hacia una vida digna y plena. Democracia, inclusion y desarrollo sólo tienen sentido real, en esta perspectiva. Una posibilidad de una reforma estructural mas ámplia, y de otro signo que la del neoliberalismo salvaje; vinculada a procesos de base, ámplios y participativos, empujados desde abajo, será el desenlace mas deseable. Otra salida puede ser la fragmentación creciente, la banalización de la cotidianeidad, una competencia mercantil y politiquera crecientemente sin sentido respecto a lo real y sentido. Una mayor exlclusión, conflictividad e ingobernabilidad. En cualquiera de estos desenlaces, la regionalización si enrraiza desde actores locales, será una fuerza positiva, resisteindo o empujando hacia un futuro mas justo, democrático, incluyente y sustentable. Después de todo, gobernbilidad implica ante todo, desarrollo eficaz, participativo e incluyente.

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GRAFICOS: REGIONALIZACION.

CONTEXTO DE LAS POLITICAS FEDERALES Y ESTATALES.

DINAMICA DE LOS CENTROS DE POBLACION.

CARACTERISTICAS GENERALES DE LA REGIÓN ALTOS SUR 03.

CORREDOR ECOTURISTICO (UNA PROPUESTA DE MUCHAS).

CORREDOR DEL TLC (UNA PROPUESTA DE MUCHAS).

NUESTRO CONTEXTO.

PROCESO DE PLANEACION (Y DESARROLLO REGIONAL).

ESTRATEGIA FUNDAMENTAL.

EL METODO DE TRABAJO.

ASPECTOS DE LOS TALLERES PARTICIPATIVOS (SAN MIGUEL EL ALTO, UNO DE 12 DESARROLLADOS DURANTE EL SEGUNDO SEMESTRE DE 1999, CUATRO GRAFICOS).

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