La revisión de los actos administrativos: la revisión de oficio y los recursos administrativos en la LPAG

José Antonio Tirado Barrera Profesor de Derecho Administrativo

jtirado@pucp.pe

Diciembre, 2017

La presente exposición tiene por finalidad estudiar la nulidad y larevocación de los actos administrativos según se encuentranreguladas en la Ley del Procedimiento Administrativo General –LPAG, con el objeto de identificar sus principales características,determinar sus fines institucionales, comprender su regulaciónespecífica y analizar algunos de los problemas que puedan seridentificados en su aplicación práctica.

La revisión de los actos administrativos en la LPAG

• Revisión de oficio del acto administrativo.

• Recursos administrativos.

Además, es preciso tener claro cuál es el objeto de la queja por defecto detramitación.

La revisión de oficio del acto administrativo

• Rectificación de errores materiales

• Anulación de oficio

• Revocación

Los recursos administrativos

• Reconsideración

• Apelación

Sólo excepcionalmente, cuando así lo disponga una ley o decretolegislativo, cabe el recurso de revisión.

Rectificación

Revisión de oficio Anulación de oficio

Revocación

Revisión de losactos administrativos Reconsideración

Recursos administrativosApelación

La revisión de oficio de los actos administrativos

Rectificación de errores materiales

Subsanación de toda errata o error material, aritmético o de redacciónque no altere el sentido del acto administrativo.

Anulación de oficio del acto administrativo

Potestad nulificante de la Administración respecto de aquellos actosadministrativos afectados por graves vicios y que agravien el interéspúblico.

Revocación del acto administrativo

Facultad administrativa que permite dejar sin efecto, con efectos afuturo, un acto administrativo plenamente valido, por razones deinterés, mérito o conveniencia.

Los recursos administrativos según la LPAG

La función de los recursos administrativos

Facultad de contradicción

Derecho de defensa

Agotamiento de la vía administrativa

Recurso de reconsideración

“El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictóel primer acto que es materia de impugnación y deberá sustentarse en nuevaprueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos queconstituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso esopcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso deapelación.” (TUO-LPAG art. 217°)

Recurso de apelación

“El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustenteen diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate decuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad queexpidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superiorjerárquico.” (TUO-LPAG art. 218°)

Alegación de nulidad en recurso

“Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que lesconciernan por medio de los recursos administrativos (…)” (TUO-LPAG, art.11.1°)

Eliminación del recurso de revisión

El texto original del artículo 210° de la LPAG fue derogado por el D.Leg. 1272.

Efectos del recurso según la LPAG

• Regla general: la no suspensión de los efectos del actoimpugnado.

• Regla especial: en el procedimiento sancionador, se suspendenlos efectos del acto impugnado.

Actos que se pueden impugnar

• Actos que ponen fin a la instancia administrativa.

• Actos de trámite que imposibiliten la continuación delprocedimiento.

• Actos de trámite que produzca indefensión.

Agotamiento de la vía previa

• Sólo cuando se agote la vía administrativa se puede acudir al órganojurisdiccional.

• Ver reglas especiales en materia de amparo y contenciosoadministrativo.

• Jurisprudencia constitucional: no es exigible el agotamiento de la víaprevia cuando ésta constituya una exigencia ritual ineficaz.

Concepto de agotamiento de la vía administrativa

“(…) no podrá accederse a la impugnación y por ende al agotamiento de la víaadministrativa si no se está impugnando un acto administrativo definitivo que ponefin a la instancia(…); de tal modo que, se entenderá agotada la vía administrativa nosólo cuando la resolución haya sido dictada por la última instancia administrativa oagotada dicha vía en cualquiera de las formas previstas en el citado artículodoscientos dieciocho punto dos de la Ley veintisiete mil cuatrocientoscuarenticuatro, sino, en especial, cuando haya sido objeto del procedimientoadministrativo un acto o resolución que pone fin al procedimiento administrativo (…).”(Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia. Expediente en Apelación N°2640-2006-Lima)

Acto de trámite

“(…) cuando se ha hablado de los actos de trámite no [recurribles en formaautónoma], lo ha sido porque se ha considerado, no ya que se trata de actosincardinados en el procedimiento, sino porque, previamente, y siendo en efecto actosde este tipo, no afectan en realidad suficientemente a derechos o intereses de losadministrados; por ello no se admiten normalmente los recursos directos yautónomos antes de que el acto final se produzca, pues se piensa que éste será el actoque incidirá efectivamente y de forma suficiente en la esfera de los administrados.”(J.A. García Trevijano Garnica)

Ejemplos de actos de trámite impugnables

• Actos de trámite que imposibiliten la continuación del procedimiento:cualquier modalidad de conclusión del procedimiento o que impidan iniciarel procedimiento (archivo de denuncia).

• Actos de trámite que produzca indefensión: resolución de imputación decargos que no permita apreciar la infracción imputada o contengaimprecisiones; inadmisión de medios probatorios.

Apelación y reformatio in peius

• “En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resoluciónserá congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que enningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de lapotestad de la administración de iniciar de oficio un nuevoprocedimiento, si procede.” (LPAG, art. 187.2°)

• “Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resoluciónadoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrádeterminar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.”(LPAG, art. 237.2°)

Medidas correctivas y reformatio in peius

Reformatio in peius aplica para las sanciones

Medida correctivas son compatibles y diferentes de lassanciones

¿reformatio in peius en el caso de medidas correctivas?

Silencio administrativo y recursos administrativos

“Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencioadministrativo positivo, cuando se trate de algunos de los siguientessupuestos:(…)b. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actosadministrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados enla Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.” (Ley 29060, art.2° modificado por DLeg. 1029)

Salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero yde seguros, mercado de valores, defensa comercial, defensa nacional, patrimoniocultural, procedimiento trilaterales, procedimientos que generen obligación al Estadode dar o hacer, autorizaciones para operar casinos y tragamonedas, registrales,tributaria y aduanera.

Alegación de prescripción en trámite de recurso

¿Puede la Administración impunemente utilizar el silencio y el tiempo en eltrámite del recurso contra las sanciones administrativas? (José Briones,Revista Española de Derecho Administrativo, 133, 2007)

Interés para recurrir

“Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe serlegítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.”(LPAG, art. 109.2°)

Recursos y legítimo interés

“Cuando se trate de procedimientos ante las instancias de solución decontroversias entre empresas del OSIPTEL, iniciados a solicitud de parte y queinvolucren la comisión de una infracción, no resulta procedente que medianteun recurso impugnatorio el denunciante no sancionado cuestione el ejerciciode la potestad sancionadora de dichas instancias de solución decontroversias, sea respecto a la naturaleza o calificación de la sanciónimpuesta al otro administrado o sobre su cuantía; toda vez que eldenunciante no sancionado no es agraviado con dicho acto administrativo.”(R. 005-2012-TSC/OSIPTEL)

Desistimiento de recurso en el procedimiento sancionador

“El desistimiento es un acto de disposición en el proceso. El que se desiste únicamentepuede hacerlo de aquellos aspectos que le son propios, es decir, de aquellos que estándentro de su ámbito de acción o dominio. Una vez sancionado un infractor, en ningúncaso el desistimiento puede producirse respecto de aspectos del proceso que no seencuentran en la esfera de poder de quien pretende el desistimiento, toda vez que lasanción ha sido impuesta por haberse determinado ya la violación de una normaadministrativa cuya cautela el Estado ha encargado a la autoridad. Es decir, elconsumidor únicamente tiene dentro de su dominio de disposición la expectativa porel resarcimiento, no así la decisión sobre la actividad punitiva del Estado respecto de lapresunta infracción.” (R 3448-2012-SPC)

¿La solicitud de anulación de oficio es un recurso administrativo?

“(la anulación de oficio) se activa por iniciativa del propio órganoadministrativo y no a instancia de un particular peticionante, considerandoque contra los actos administrativos emitidos en el marco de unprocedimiento las partes pueden formular sus cuestionamientos y deducirnulidades empleando los recursos impugnatorios conforme a las normas queregulan la actuación de los órganos resolutivos del Indecopi” (R. 0997-2013-SDC).

Revisión de actos administrativos en el procedimiento coactivo

“El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un procesoque tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad ycumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite (…)” (TUOLey 26979, art. 23°)

Queja por defecto de tramitación

“En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra losdefectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de losdeberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antesde la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.” (LPAG, art.158.1°)

Diferencia entre queja y los recursos

• A través de la queja no se impugna una decisión administrativa, no haydecisión sobre el fondo.

• La finalidad de la queja es corregir un defecto de tramitación.

• No está sujeta a plazos ni formalidades.

• La queja no suspende el procedimiento.

La anulación de oficio del acto administrativo en la LPAG

¿Qué es la anulación de oficio del acto administrativo?

Potestad nulificante de la Administración de aquellos actos administrativosafectados por los vicios que afecten su validez y que agravien el interéspúblico.

Causales de nulidad

• Contravención a la Constitución y las leyes.

• Omisión de requisitos de validez del acto administrativo.

• Incumplimiento de requisitos, documentación o trámites esenciales.

• Los actos administrativos constitutivos de delito.

La revocación del acto administrativo en la LPAG

Una primera definición de revocación

“(…) extinción unilateral por parte de la Administración de la relación jurídicao de los efectos creados por actos válidos, pero cuyas consecuenciasdevienen ilegales o inoportunas, por falta de cobertura normativa (cambiolegislativo o de circunstancias), por cambio de criterios de apreciación o porincumplimiento de su titular.” (José Carlos Laguna de Paz)

Diferencias entre anulación y revocación

• La anulación supone la existencia de un vicio de validez del acto que sepretende anular, que es trascendente y que agravia el interés general.

• La revocación supone la validez del acto administrativo que se pretenderevocar y sólo produce la cesación de los efectos del acto hacia futuro.

La revocación del acto administrativo en la LPAG

Casos en que procede la revocación

• Regla general de no revocabilidad del acto administrativo declarativo oconstitutivo de derechos.

• Regla especial, establece por excepción, la revocación en tres supuestos:

* cuando la facultad revocatoria se ha previsto expresamente en la ley.* cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones legales exigidas.* cuando se favorezca a los destinatarios del acto.

Limites a la potestad revocatoria

• Derecho de defensa

• Indemnización

• Cosa Juzgada

“Un acto que declare derechos en favor de un administrado y que no presente viciosen su constitución no puede ser revocado de oficio por la propia Administración sopretexto de que el acto se ha convertido en inconveniente o inoportuno en undeterminado momento. Este principio prohibitivo es, desde luego, una importantegarantía para los particulares que, de este modo, quedan a cubierto de los posiblescambios de criterio de la Administración, pero resulta también demasiado rígido enocasiones. Una solución de equilibrio que garantizaría tanto al interés público como alde los particulares sería la de permitir la revocatoria por motivos de simpleoportunidad o conveniencia, condicionándola, sin embargo, al reconocimiento y pagode una indemnización adecuada que compensase la pérdida de los derechosreconocidos por el acto revocado.” (Eduardo García de Enterría y Tomás – RamónFernández)

¿Derecho de defensa en el procedimiento de revocación?

“(…) este procedimiento a la luz de los principios del debido procedimiento yparticipación contemplados en los incisos 1.2 y 1.12 del numeral 1 del artículo4 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, tiene por finalidad nosólo poner en conocimiento del administrado, el inicio de este procedimientode oficio, sino esencialmente de otorgarle la posibilidad de poder expresarsus argumentos o aportar pruebas que corroboren la legalidad y legitimidaddel acto administrativo que constituye su objeto y su plena adecuación yproporción con el respeto del interés público (…)” (CAS 1664-2005)

Un ejemplo de lo que no es “revocación”

Resolución Suprema Nº 014-2009-DE/SG (publicada el 14 de enero 2009)

La revocación en la jurisprudencia constitucional

El caso Calle de las Pizzas

“El derecho al debido proceso garantiza (…) a toda persona que cualquieracto que incida en la esfera subjetiva de sus derechos, debe estar precedidode un procedimiento donde aquélla pueda ejercer de manera plena losderechos que componen el derecho al debido proceso, en particular, elderecho de defensa (…)” (STC 007-20006/AI-TC)

Más allá de la revocación del acto administrativo: la “expropiación indirecta”

¿Expropiación indirecta?

“(…) actos gubernamentales que afectan el valor de la propiedad, sin despojarformalmente al propietario de su título.” (R. 1535-2010/SC1/INDECOPI)

¿Existe ese concepto en nuestro ordenamiento jurídico?

• Sí, en todos y cada uno de los tratados bilaterales de inversión (TBI o BIT).

• En la jurisprudencia constitucional, también se ha hecho referencia (casoShougang)

• ¿revocación es igual a expropiación indirecta?