LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL...

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LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVOPANAMEÑO

I. PLANTEAMIENTO GENERAL

La Administración Pública, al margen de los recursos que puede interponer contra sus propios actos administrativos, no tiene la potestad para revocarlos de oficio, sino siguiendo el procedimiento y en las circunstancias que la Ley de Procedimiento Administrativo General taxativamente establece.

La revocatoria de un acto administrativo era una actuación que se encontraba regulada de manera impropia en el Código Administrativo panameño de 1916, lo cual quiso corregir la Ley de Procedimiento Administrativo General, al desarrollar en el Libro Segundo de la mencionada Ley ,Título III, “De la Revocatoria de los Actos Administrativos” y que es objeto de esta pequeña monografía.

Para abordar el tema de la revocación debemos referirnos, en primer lugar al acto administrativo sobre el cual recae esta forma de extinción del acto al igual que al principio de intangibilidad o irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto que reconozcan un derecho o que creen una situación jurídica de la misma categoría.

LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS2

II. EL ACTO ADMINISTRATIVO

A. Concepto

El acto administrativo emerge como consecuencia lógica del Estado de Derecho y de la teoría de la división de los poderes, y se remonta en sus orígenes, hasta los mismos inicios del Derecho Administrativo, pues, para que surja se requiere la previa existencia de esta rama del derecho.1

El acto administrativo es el principal mecanismo jurídico por medio del cual la Administración actúa2 y como lo advierte Eduardo Morgan, se puede afirmar que no existe un criterio común en los autores para definirlo3, pues, son muchas las posiciones que los expositores adoptan respecto del concepto de acto administrativo, algunas de ellas tomando como punto de partida el elemento voluntarista, y algunos otros fundamentados en aspectos que, de acuerdo con los ordenamientos jurídicos que explican, consideran de mayor importancia.4

En sentido amplio, se define acto administrativo como todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo.5 Son las manifestaciones de voluntad de la administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos.6

1 Carlos Manuel Rodríguez Santos, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Segunda Edición, Santa Fé de Bogota, 1998, p.59.

2 Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis, Novena Edición Santa Fe de Bogotá, 1996, p.191.

3 Eduardo Morgan, Los recursos Contencioso-Administrativos de Nulidad y Plena Jurisdicción en el Derecho Panameño, Centro de Impresión Educativa, Panamá, 1982, p.148.

4 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Universidad Externado de Colombia, p. 134.

5 Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1995, Tomo I, p. 521.

6 Libardo Rodríguez, Op. cit, p.187.

ABILIO ABEL BATISTA DOMINGUEZ 3

El fallecido profesor de la Universidad de Derecho de Economía y de Ciencias Sociales de París II, Jean Rivero, define acto administrativo como un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en el momento en que él interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurídico.1

La novedosa Ley 38 de 31 de julio de 2000, en su Libro Segundo “Del Procedimiento Administrativo General” consagra en su artículo 201, un vocabulario en el que se define acto administrativo como la declaración emitida o acuerdo de voluntad celebrado, conforme a derecho, por una autoridad u organismo público en ejercicio de una función administrativa del Estado, para crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica que en algún aspecto queda regida por el Derecho Administrativo.2

Tras todo lo anterior, y de manera general, definimos el acto administrativo como la declaración de voluntad emitida en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos.

El acto administrativo es una declaración, entendida por tal un proceso de exteriorización intelectual que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales.3

La voluntad constituye el querer, la intención, la actitud consciente y deseada que se forma en el órgano administrativo de acuerdo con los elementos de juicio que le son aportados o

1 Jean Rivero, Derecho Administrativo, Editorial Universidad Central de Venezuela, Caracas 1984, p. 97

2 Gaceta Oficial Nº 4,109 de 2 de agosto de 2000.

3 Roberto Dromi, El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina, Buenos Aires, 1977, p.16.


que la administración recopila en el ejercicio de su función y las normas jurídicas que corresponda aplicar al caso concreto.1

La función administrativa se define como toda actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.2 Técnicamente, es la actividad concreta, dirigida, a través de una acción positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad. Función por lo tanto, dirigida a la integración de la actividad individual allí donde ésta revele como insuficiente para los objetivos que sean de interés colectivo; y a la prestación de bienes y servicios necesarios para asegurar la conservación; el bienestar común.3

El acto administrativo debe producir efectos jurídicos, es decir, crear derechos u obligaciones para ambas partes: la Administración y el administrado,4 y deben ser inmediatos, es decir, deben surgir del acto mismo.5

B. Elementos Esenciales del Acto Administrativo.

En cuanto a los elementos que componen el concepto de acto administrativo, es importante destacar, en primera instancia, el hecho que los actos administrativos no sólo se originan en

1 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. Cit. p.130.

2 Agustín Gordillo, Op. Cit. p. I-9.

3 Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, 1994, p.293.

4 Roberto Dromi, Op. Cit. p. 21.

5 Agustín Gordillo, Op. Cit. p. II-4.


instituciones que componen el Órgano Ejecutivo, sino que también, pueden producirse en los otros órganos del Estado, es decir en el Legislativo y Judicial.

En este sentido, el acto administrativo podrá ser elaborado, por regla general, por los órganos del Poder Ejecutivo, y por regla de excepción, por las autoridades legislativas, judiciales o de las entidades autónomas e independientes e incluso de particulares, cuando les hubieren sido atribuidas funciones administrativas.1

En la misma línea de pensamiento, Gordillo sostiene que por más dudas que susciten ciertas actividades no específicamente jurisdiccionales o legislativas de los órganos jurisdiccional y legislativo, ellos no pueden nunca llevar a sostener que los actos que éstos órganos realizan en lo que se refiere a su organización interna, no se rijan por los principios del derecho administrativo.2

Mucho se ha discutido sobre el número de elementos o requisitos del acto administrativo y su estrecha relación con los vicios que pueden afectar a los mismos. Así, para que el acto administrativo exista jurídicamente y tenga validez, se hace necesaria la concurrencia de ciertos elementos destinados a obtener decisiones conformes con el ordenamiento jurídico, ya que cualquier falta o mal funcionamiento de esta estructura, apunta Jaime Santofimio, provoca la configuración de vicios que pueden afectar la legalidad del acto administrativo.3

En nuestro país, los elementos esenciales para formar un acto administrativo se describen en el segundo párrafo del numeral 1, del artículo 201 de la Ley 38 de 2000, y son los siguientes:

1 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.130.

2 Agustín Gordillo, Op. cit., p. 1-14.

3 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p. 139.


1. Debe ser emitido por autoridad competente.

El primer elemento con el que debe contar el acto administrativo, es que el mismo tiene que ser emitido por una autoridad competente para ello, salvo que la competencia sea delegable o proceda la sustitución, pues, de lo contrario se generaría un vicio de nulidad absoluta por falta de competencia que se produce cuando un agente o entidad de la administración pública, al ejercer la función administrativa, no tiene la capacidad para hacerlo al tenor de lo dispuesto en la Constitución y la Ley.

La competencia en opinión de Gordillo, es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo.1

En cuanto a la competencia delegable, debemos advertir que la misma no queda sujeta al arbitrio de los funcionarios públicos, sino ajustada a lo que la Ley disponga. A este respecto, pareciera haber uniformidad en la doctrina nacional y extranjera. En efecto, García-Trevijano señala que la delegación de funciones es fundamental que esté prevista en la Ley formal, de manera general o específica2, y Sayaguez Laso, puntualiza que las normas que fijan competencias no pueden ser alteradas por quienes están llamados a ejercer los poderes que ellas acuerdan. Su cumplimiento es una obligación, no una facultad. Éste es un principio básico de Derecho Público. De ahí, la improcedencia de cualquier delegación de potestades, salvo que medie autorización expresa.3

Pues bien, en esta tesitura, tenemos que el profesor César

1 Agustín Gordillo, Op. cit., p. VIII-28.

2 José Antonio García-Trevijano, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Tomo II, Madrid, 1967, p.149.

3 Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Edición Montevideo, 1974, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1959, p. 192.


Quintero, al referirse a las reglas de Derecho Administrativo, anota que ningún funcionario público puede delegar en otro o en otra persona, ninguna de sus funciones, ni parte de alguna de éstas, a menos que la Ley lo autorice expresamente para ello, y que un sano principio de buena administración aconseja que las leyes sean parcas en esto de autorizar delegaciones administrativas, pues sólo debe hacerse de manera especial.1

La competencia se torna, en este sentido, en un importante presupuesto para la validez del Acto Administrativo, en la medida que permite a quien ejerce las funciones administrativas, actuar dentro de los linderos del principio de legalidad.2

El artículo 26 de la Ley 135 de 1943, derogado por el artículo 206 de la Ley 38 de 2000, establecía que la falta de competencia del funcionario o entidad que hubiese dictado un acto administrativo era un motivo de ilegalidad; en tanto que el numeral 2 del artículo 52 de la comentada Ley, sanciona con la nulidad absoluta el acto administrativo dictado por autoridades incompetentes.

Por último, tenemos que la jurisprudencia de la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo3 ha reconocido

1 César Quintero, Los Decretos con Valor de Ley, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p.170.

2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.143.

3 La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 23 de octubre de 1991, sostuvo que sólo cuando existe una norma legal expresa que sujeta el nombramiento de un funcionario administrativo judicial a la aprobación o ratificación de la Asamblea Legislativa puede éste pronunciarse, como Órgano del Estado, en cuanto a la conveniencia de un nombramiento de ese servidor público designado por un agente de la Administración Pública. En ausencia de una norma constitucional o legal en ese sentido debe entenderse que el nombramiento de un funcionario administrativo, en este caso el Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional, constituye una potestad discrecional de otro Órgano del Estado y que la Asamblea Legislativa carece de competencia, en razón de la materia, para pronunciarse sobre la conveniencia del nombramiento. Por ello, y en vista de que el artículo 16 del


que puede presentarse la ilegalidad del acto administrativo en razón de los siguientes vicios de incompetencia: por razón de la materia (ratione materia)e; por razón del lugar (ratione loci); o por razón del tiempo (ratione tempori).1

La falta de competencia por razón de la materia se produce cuando un órgano se inmiscuye en asuntos reservados por la ley a otro; por razón del territorio se da cuando una autoridad invade la circunscripción territorial que la ley atribuye a otro funcionario; por razón del grado se presenta cuando el funcionario no respeta la jerarquía invadiendo la esfera que la ley ha reservado a otro funcionario de superior o inferior jerarquía o posición; y la falta de competencia por razón del tiempo se origina cuando la autoridad continúa ejerciendo una actividad para la cual sólo fue facultada por un período determinado.

2. Debe tener un objeto lícito y posible.

Otro elemento esencial que debe concurrir en la formación del acto administrativo es el objeto, el cual debe ser lícito y físicamente posible, es decir, que el acto debe ser viable y no constituir delito. El objeto está constituido por todo aquello de que se ocupa el acto administrativo jurídicamente2 y se exigen corrientemente de él los atributos que se les exige a los actos jurídicos de derecho privado: lícito, cierto y determinado, posible física y jurídicamente.3

Decreto de Gabinete No. 38 de 10 de febrero de 1990 no sujeta el nombramiento del Secretario Ejecutivo del mencionado Consejo a la aprobación de la Asamblea Legislativa, ésta es incompetente en razón de la materia para pronunciarse sobre la conveniencia de dicho nombramiento, con lo cual se ha producido otro vicio que genera la ilegalidad de la Resolución No. 38 de 29 de diciembre de 1990.

1 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, Sentencia de 23 de octubre de 1991. Registro Judicial de octubre de 1991, pp.135-136.

2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p.149

3 Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo, Editorial Temis, Bogotá, Colombia, Novena Edición, 1987, p.266.


El objeto del acto administrativo, dice Roberto Dromi, es la materia sobre lo que se decide, certifica, valora u opina y comprende de un contenido natural, implícito y eventual.1 Por lo tanto, el objeto es el efecto práctico que se quiere obtener con la emisión del acto (Ejemplo: reconocimiento de subsidio por vejez).

Sumado a lo anterior, tenemos que el objeto del acto administrativo no debe violar disposiciones sustantivas penales, es decir, tener por objeto acciones delictivas. La orden de cometer un delito es el ejemplo más claro de acto nulo por ilicitud del objeto.2

El numeral 3 del artículo 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, dispone que se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados con un contenido imposible o constitutivo de delito.

3. Debe buscar el fin previsto en la ley.

La consagración del fin como elemento esencial del acto administrativo, destaca Fernando Garrido Falla, es una consecuencia de los esfuerzos de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés por someter al principio de legalidad la actuación administrativa.3

El acto administrativo debe ser conforme con el ordenamiento jurídico y no debe ocultar propósitos públicos o privados distintos de la redacción jurídica de que se trate, pues de lo contrario se incurriría en el vicio de nulidad conocido como desviación de poder y que la Ley 38 de 2000 define en el párrafo

1 Roberto Dromi, El Procedimiento Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina,, Buenos Aires, 1997, p.50.

2 Agustín Gordillo, Op. cit., p. VIII, 7.

3 Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, Tomo I, 1994, p. 468.


segundo del artículo 162, como la emisión o celebración de un acto administrativo con apariencia de estar ceñido a derecho, pero que se ha adoptado por motivos o para fines distintos a los señalados en la Ley.

La desviación de poder se produce cuando la autoridad administrativa ejecuta o expide un acto de su competencia, pero en desarrollo de una finalidad distinta de aquélla por la cual el acto podía ser legalmente expedido, específicamente, contrario al interés público.

El interés público se refiere a la conveniencia de la mayoría frente al egoísmo de cada cual, que ha de prevalecer en caso de conflictos de intereses entre el individuo y la sociedad, entre el particular y el Estado como entidad de Derecho Público.1 Como finalidad del Estado, es el propio interés colectivo, de la sociedad en su conjunto, en contraposición al interés individual (artículo 201, numeral 61 de la Ley 38 de 2000).

El desconocimiento del interés público o general, como fin previsto en la ley para la formación del acto administrativo, ha sido advertido por el nuestro máximo Tribunal Contencioso Administrativo en un considerable número de sentencias.2

1 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, Tomo IV, Buenos Aires, 1989, p.462.

2 Sentencia de 17 de agosto de 1991. Considera la Sala que no podía existir urgencia notoria en la celebración de estos contratos cuando la familia D. A. había suministrado los billetes de lotería y otros elementos previstos en dicho contrato por 18 años, sin la existencia de un contrato escrito, ya que el contrato anterior celebrado en 1965 había expirado en 1969. Resulta palmario que tanto el Consejo de Gabinete como el Ministro de Hacienda y Tesoro y la Junta Directiva de la Lotería Nacional de Beneficencia actuaron, en 1987 y 1988, con desviación de poder al declarar que existía urgencia notoria en la celebración de ambos contratos, con lo cual se permitió que ambos se celebraran directamente, obviando los procedimientos legales para seleccionar a un contratista mediante licitación pública o concurso de precios. No obraron estas personas y entidades en pos del interés público al efectuar esas excepciones, sino que el móvil de esos actos fue el interés de un tercero, pues la decisión estuvo dirigida a favorecer a unos particulares en detrimento de otros.


Por último, tenemos que Gabriel Rojas Arbeláez, al referirse al interés público como el fin de la actividad administrativa, sostiene que bajo la apariencia de este interés general pueden encontrarse motivos particulares, produciéndose en consecuencia la desviación de poder, porque se ha utilizado una herramienta del poder público, no para buscar el bien general, sino el interés particular.1

4. Debe tener una motivación válida.

Como requisito para formar el acto administrativo, se exige que el mismo esté motivado válidamente, es decir, que abarque el conjunto de factores de hecho y derecho que fundamentan la decisión.

La motivación consiste en un discurso justificativo o enunciativo de la causa de un acto administrativo que legitima el ejercicio del poder público, es decir, que es la forma de dar cuenta a los administrados de la no arbitrariedad de sus decisiones.

En este sentido, tenemos que las funciones que tradicionalmente ha cumplido la motivación del acto administrativo, son las de la satisfacción psicológica de la opinión pública, el permitir un control más completo sobre el ”iter voluntatis” del agente, y evitar actuaciones no meditadas por la Administración, funciones a las que cabe añadir las de dar al afectado, el más amplio conocimiento de las razones por las cuales se ha dictado el acto, el hacer más evidente su contenido, facilitar su comprensión a otros órganos administrativos y a los interesados, así como posibilitar la mejor interpretación y aplicación del acto2.

1 Gabriel Rojas Arbeláez, El Espíritu del Derecho Administrativo, Editorial Temis, Santa Fe de Bogota, 1985, p.48.

2 Marcos M. Fernando Pablo, La Motivación del Acto Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 1993, p. 36.


La finalidad de la motivación de los actos administrativos la esboza claramente la jurisprudencia española señalando que “ante todo, y desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal–exteriorización por cuya virtud se dicta un acto- no es sólo una cortesía, sino que constituye una garantía para el interesado, que podrá así impugnar en su caso el acto con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios.1”

Vemos, pues, que la motivación del acto administrativo es uno de los elementos esenciales en la formación del acto administrativo y de garantía para el administrado, la cual debe ser ajena a toda arbitrariedad, es decir, que toda declaración de voluntad emitida por la administración pública debe ser justificable frente al ordenamiento jurídico, lo que equivale a indicar que las decisiones de la Administración deben acompañarse del criterio racional de la decisión que explica su contenido.

5. Su forma de presentación debe ser por escrito.

Otro de los elementos básicos en la formación del acto administrativo es su forma de presentación, cuya regla general es la escrita, salvo las excepciones de la Ley. Dicho elemento esencial conlleva a que se indique expresamente el lugar de expedición, fecha y autoridad que emitió el acto administrativo.

No sólo el principio de escrituridad es general al procedimiento administrativo, sino que también se aplica al acto

1 Marcos Fernando Pablo, Op Cit. p. 192.


administrativo, el cual, en principio, debe se escrito y llevarse a documento, independientemente que pueda ser mecánico o verbal, siempre que con la decisión no se afecten los derechos o intereses de los administrados.1

A este respecto, tenemos que el artículo 48 de la Ley 135 de 1943, señala que si se trata de un acto, orden o disposición de que no hay constancia escrita por haberlo dictado verbalmente la autoridad respectiva, el interesado o perjudicado deberá presentar en abono de la demanda, dos testimonios hábiles por lo menos.

Siguen siendo razones de garantía de los interesados, sostienen Garrido Falla y Fernández Pastrana, las que han de avalar, más que a la letra de la Ley, la exigencia de esta forma. De modo que hayan de rechazarse aquellas alternativas en que, pudiendo utilizarse la escrita, resulten mermadas o negadas las garantías de defensa o tutela judicial ulterior.2

6. Debe cumplirse con el procedimiento que se exige en su expedición.

Este elemento fundamental se refiere al cumplimiento de los trámites previstos por el ordenamiento jurídico, al igual que los que surjan implícitos para su emisión. Dentro de él, dice Gustavo Penagos, concurren las partes o personas interesadas y todo ello va estructurando pasos previos o trámites satisfechos y puntos a través de los cuales se consolida la voluntad final de la administración; sin perjuicio de que se

1 Allan R. Brewer-Carias, Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis, Colombia, 2003, p.222.

2 Fernando Garrido Falla y José Ma. Fernández Pastrana, Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas, Tercera Edición, Editorial Civitas, Madrid, 2000, p.183.


produzcan dentro de él, actos administrativos con individualidad1, como por ejemplo, en el procedimiento de licitación pública.

El debido proceso legal conlleva el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en materia de procedimiento, que incluye los presupuestos señalados en el artículo 32 de la Constitución Política: el derecho a ser juzgado conforme a los trámites legales (dar el derecho a audiencia o ser oído a las partes interesadas, el derecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a alegar y el derecho a recurrir) y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la misma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa (numeral 31, artículo 201 de la Ley 38 de 2000).

El Magistrado panameño Rogelio Fábrega Zarak, señala que debe admitirse la aplicación del debido proceso en el ámbito administrativo sin reservas ni excepciones, porque lo demanda la evolución del debido proceso en sentido progresivo desde su aplicación al campo penal hasta su aplicación a todo procedimiento, el cual debe asegurar la tutela judicial en sentido lato en todas las relaciones intersubjetivas en el campo jurídico, sean éstas relaciones Estado-administrado o dirimidas por organismos jurisdiccionales o administrativos de éste con respecto a pretensiones contenciosas entre particulares.2

A pesar que existen claras diferencias entre el procedimiento judicial y el procedimiento administrativo, debido a que en el primero un Juez imparcial decide sobre pretensiones que le formulan las partes, el segundo se refiere a los pasos que sigue la Administración Pública en la creación de los actos administrativos, existe una tendencia según el doctor Arturo

1 Gustavo Penagos, Derecho Administrativo, Editorial Temis, Novena Edición, Bogotá, 1987, p. 268.

2 Sentencia de 18 de marzo de 1999, Corte Suprema de Justicia, Pleno, Registro Judicial, marzo de 1999, p. 31.


Hoyos, a la judicialización del procedimiento administrativo no contencioso, que conlleva al creciente reconocimiento de derecho de defensa y, en algunos casos, del mismo debido proceso en el procedimiento administrativo.1

El acto administrativo que se dicte prescindiendo u omitiendo los trámites fundamentales que impliquen la violación del debido proceso legal, son nulos de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4, del artículo 52 de la Ley 38 de 2000.

7. Elemento Causal.

Por último, tenemos que otro de los elementos indispensables en la formación del acto administrativo lo constituye el elemento causal o causa, que se refiere a los hechos, antecedentes y el derecho aplicable, por lo que resulta indispensable que en la emisión del acto administrativo no se incurra en una apreciación inexacta de los hechos de que se parte para expedirlo.

De esta manera, hemos enumerado y visto sumariamente, en qué consiste cada uno de los elementos que exige la Ley para la formación del acto administrativo, y que como lo indicáramos al inicio de este apartado, constituye el objeto de interpretación de la institución jurídica que estudiamos.

C. Clasificación del Acto Administrativo.

Existen distintos criterios que han servido de fundamento para clasificar el acto administrativo, según el autor y el punto de vista desde el que se analice. Como lo anota Jaime Vidal

1 Ibíd., p. 31.


Perdomo, puede hacerse una larga clasificación de los actos administrativos, pero conviene detenerse en las más importantes que permitan observar la variedad y complejidad de esta principalísima forma de actividad administrativa.1 En este sentido, enunciaremos una de las categorías que nos sirven para explicar la revocatoria del acto administrativo.

1. Actos de carácter general y actos de carácter particular.

Esta clasificación toma en cuenta los efectos que el acto puede producir sobre las personas.

En este sentido, los actos generales son aquellos que se refieren o toman en cuenta a un número de personas indeterminadas (Ejemplo: reglamentos), mientras que los actos particulares son aquellos que se refieren a personas determinadas individualmente (Ejemplo: acto por el cual se nombra un funcionario público).

La diferenciación de este tipo de actos administrativos es importante cuando se pretende su impugnación, ya que los actos particulares pueden ser impugnados en la jurisdicción contenciosa administrativa mediante la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, en tanto que los actos de carácter general son impugnables mediante la acción de nulidad o acción objetiva.

En cuanto a la extinción de los actos administrativos, tenemos que la doctrina sostiene que los actos administrativos de contenido general se derogan y los de carácter particular se revocan.

1 Jaime Vidal Perdomo, Op. cit., p. 272.


D. Elementos de Eficacia del Acto Administrativo.

Para la emisión de un acto administrativo, la Administración Pública debe cumplir con los elementos de validez que enunciamos en párrafos anteriores y para que tenga efectos legales se exige que la Administración cumpla con los elementos de eficacia.

Los elementos de eficacia del acto administrativo son las condiciones para que esa manifestación de voluntad de la Administración sea obligatoria y por tanto, ejecutable a los administrados. En otro giro, son los requisitos para que el acto administrativo surta efectos legales y por ende, sea ejecutable por quien lo profirió o por la autoridad a quien corresponda dicha ejecución.1

En este sentido, un acto perfecto, legalmente producido e integralmente válido, engendra una eficacia perfecta e indiscutiblemente apta para lograr los fines que persigue la expedición del mismo. Por el contrario, un acto viciado en su validez puede hacer ineficaz el cumplimiento de lo estipulado en el acto respectivo, en la medida en que el pronunciamiento jurisdiccional o la revocación le impidan continuar surtiendo sus efectos jurídicos.2

La regla general es que el acto administrativo entra en vigencia desde el momento mismo de su expedición. Pero para que produzca sus efectos jurídicos se requiere que se cumpla con los requisitos de publicación o notificación.3

1 Carlos Manuel Rodríguez Santos, Op. cit., p. 73.

2 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Op. cit., p. 95.

3 Carlos Ariel Sánchez Torres, Teoría General del Acto Administrativo, Editorial Biblioteca Jurídica Dike, Medellín, Colombia, 1995, p.109.


Los requisitos de eficacia, dependiendo de los efectos que produce el acto puede ser el de notificación que debe llevarse a cabo cuando se trate de actos creadores de situaciones jurídicas individuales (Ejemplo: acto administrativo por el cual se niega una solicitud de pensión de invalidez) y el de publicación, cuando se trate de actos que afectan a un número indeterminado de personas (Ejemplo: Acuerdo Municipal por el cual se crea un nuevo impuesto).

E. Prerrogativas o características del Acto Administrativo.

La Administración Pública lleva a cabo sus fines por medio de actos administrativos, los cuales se encuentran revestidos de ciertas prerrogativas o características que tienen su justificación en el carácter general que implica la actividad que ésta desarrolla. Es así, que la Administración Pública aparece investida de los poderes necesarios para realizar por sí misma, la autotutela 1 de su derecho, y para ello: primero, declara por sí misma, cuál es su derecho, de donde el carácter obligatorio del acto administrativo; segundo, procede a ejecutar por sus propios medios -y, en su caso, contra la voluntad de los obligados- lo que previamente ha declarado2.

1 El concepto de Autotutela ha sido difundido por el reconocido administrativista español Eduardo García de Enterría, quien al brindar una explicación dogmática de este principio, advierte que el sistema posicional de la Administración respecto a los Tribunales, que sumariamente hemos descrito al comienzo de este capítulo –principio de división de poderes- debe ser explicado como un sistema de autotutela: la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial. Es este principio de autotutela el que es capaz de explicar en unidad todo ese complejo sistema posicional. (Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1995, Tomo II, p.487).

2 Fernando Garrido Falla y Tomás Fernández Pastrana, Régimen Jurídico..., Op. cit., p.120.


Las prerrogativas de las que goza la Administración frente a los administrados las explica de manera diáfana Betancor Rodríguez, señalando que, cuando un ciudadano quiere recurrir un acto o una actuación, normalmente se encuentra ante una decisión imperativa, inmediatamente aplicable o ya aplicada, en tanto en cuanto los actos administrativos son ejecutivos o ejecutorios, de acuerdo con el llamado privilegio de autotutela de la Administración, que implica la protección de su esfera de intereses sin necesidad de acudir a los Tribunales, utilizando sus propios medios para ejecutar sus propias decisiones1.

Las prerrogativas que contiene el acto administrativo son las siguientes:

1. Presunción de Legalidad.

Entendemos por presunción, una decisión legal salvo prueba en contrario o inferencia legal que no cabe desvirtuar, por ello, hablar de presunción de legalidad o legitimidad, significa tener anticipadamente como ajustada a derecho, a la ley, toda norma jurídica. Según esta presunción, en términos generales, a la ley se le considera constitucional, a toda sentencia se le aprecia como válida y jurídica, y a todo acto de la administración pública se le considera legal, o conforme a derecho.2

La presunción de legalidad es una de las prerrogativas del acto administrativo y consiste en que los mismos deben ser acatados desde el momento en que inician su vigencia, mientras no sean revocados por la Administración, anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Su fundamento práctico consiste en que le resultaría imposible

1 Citado por Ricardo Rivero Ortega, Introducción al Derecho Administrativo Económico, Editorial Ratio Legis, Salamanca, España, 1999, p.100.

2 Gustavo Humberto Rodríguez, Derecho Administrativo, Teoría General, Editorial GROUZ, Madrid, 1986, p. 246.


a la Administración desarrollar sus actividades si, ante la resistencia de los gobernados a sus órdenes y la impugnación que éstos promovieran de la validez de sus actuaciones, fuese necesario declarar su validez por parte de la jurisdicción contencioso administrativa como requisito previo para exigir su cumplimiento.

De no existir este principio, dice Cassagne, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos, al anteponer el interés individual y privado al bien común sin atender a la preponderancia que aquéllos representan como causa final del Estado.1

En cuanto a esta prerrogativa, el artículo 46 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, dispone que las órdenes y demás actos administrativos en firme, del Gobierno Central o de las entidades descentralizadas de carácter individual, tienen fuerza obligatoria inmediata, y serán aplicados mientras sus efectos no sean suspendidos, no se declaren contrarios a la Constitución Política, a la Ley o a los reglamentos generales por los tribunales competentes. En tanto que los decretos, resoluciones y demás actos administrativos reglamentarios o aquellos que contengan normas de efecto general, sólo serán aplicables desde su promulgación en la Gaceta Oficial, salvo que el instrumento respectivo establezca su vigencia para una fecha posterior.

Eduardo García de Enterría, comentando la disposición legal de su país que consagra esta prerrogativa del acto administrativo, sostiene que la misma establece una presunción iuris tantum de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos, en tanto no se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia, al particular la carga de impugnarlo,

1 Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Tomo II, 1996, p.20.


en la vía administrativa o contencioso administrativa, según proceda, si se quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.1

De lo anterior, podemos concluir que la presunción de legalidad consiste en que los actos administrativos deben ser obedecidos, tanto por los particulares como por la Administración, desde su vigencia, hasta que la autoridad jurisdiccional competente no los haya suspendido o anulado, es decir, que actos tienen imperio mientras la autoridad no los declare contrarios a derecho.2

2. La Ejecutividad.

La Administración goza de una prerrogativa ante los administrados en razón de las funciones que cumple, por lo que una vez que la Administración emite un acto administrativo, el mismo tiene fuerza obligatoria y debe ser cumplido.

La ejecutividad del acto administrativo se refiere a la cualidad del mismo que lo hace de cumplimiento obligatorio. Este privilegio denominado por la doctrina “el privilegio de decisión previa”, dice Libardo Rodríguez, consiste en que la Administración no tiene necesidad de dirigirse previamente a un Juez para declarar sus derechos, de tal manera, que si el administrado no está de acuerdo con las pretensiones de la administración, es él quien deberá acudir al Juez3.

El administrativista argentino, Roberto Dromi, señala que la ejecutividad es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación. Ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto. Es regla general

1 Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Op. cit. p. 555.

2 Jaime Vidal Perdomo, Op. cit. p.275.

3 Libardo Rodríguez Rodríguez, Ponencia presentada en el Seminario sobre Legislación de lo Contencioso Administrativo, realizada en la Ciudad de Panamá el 8 de agosto de 2000, p.2.


de los actos administrativos y consiste en el principio de que una vez perfeccionada, producen todos sus efectos, sin que se difiera su cumplimiento.1

En conclusión, podemos sostener que la ejecutividad equivale a la eficacia general del acto administrativo y consiste en que una vez se perfecciona, surte todos sus efectos sin que se aplace su cumplimiento, es decir, es ejecutivo.

3. La Ejecutoriedad.

Dado que una vez la Administración emite su voluntad por medio de actos administrativos que no necesitan del reconocimiento de una autoridad jurisdiccional, de igual forma, se tiene que la misma puede hacerlo cumplir directamente valiéndose de sus propios medios, por lo que la ejecutoriedad debe ser entendida como la posibilidad de la Administración, otorgada por el orden jurídico, de ejecutar por sí misma el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento.2

El “privilegio de la ejecución de oficio”, consiste en la facultad que tiene la Administración, cuando ha tomado una decisión, es decir, cuando ha dictado un acto administrativo, de hacerlo cumplir ella misma directamente, haciendo uso, si es necesario, de la fuerza pública contra el particular que se resiste.3

Una decisión ejecutoria según Georges Vedel, es un acto jurídico emitido unilateralmente por la Administración, con objeto de modificar el ordenamiento jurídico mediante

1 Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad de Argentina, Buenos Aires, 1997, pp. 248-249.

2 Roberto Dromi, Ibíd., p.249.

3 Libardo Rodríguez, Op. cit., p.2


las obligaciones que impone o por los derechos que confiere1, apelando excepcionalmente al uso de la coacción dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico.2

Los atributos o prerrogativas de las cuales goza el acto administrativo, las sintetiza el profesor brasileño, Celso Bandiera de Mello, en la siguiente reflexión:

Si comparamos estos diferentes atributos mencionados, vamos a verificar que, por la presunción de legitimidad -legalidad-, el acto administrativo, que sea impositivo de una obligación, que sea atributivo de una ventaja, se presume como legítimo; por la imperatividad, el acto crea para los terceros, independientemente de su aquiescencia, una obligación; por su exigibilidad, el acto sujeta al administrado a la observancia de una situación dada por medios indirectos impuestos por la propia administración sin recurrir al juez; por la ejecutoriedad, el acto sujeta al administrado a la obediencia por medio de la coacción directa aplicada por la administración, independientemente de orden judicial.3

1 Georges Vedel, Op. cit., p.146.

2 Juan Carlos Cassagne, Op. cit., p.21

3 Citado por Jaime Vidal Perdomo, Op. cit., p.276


Hemos analizado de manera sucinta, los principales aspectos que se relacionan con el acto administrativo como: su concepto, elementos, clasificación y prerrogativas, las cuales deben tenerse presentes al momento de referirnos a la revocatoria del acto administrativo.

III. PRINCIPIO DE IRREVOCABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL DERECHO PANAMEÑO.

Antes de adentrarnos al tema central de nuestra exposición referente a la revocatoria del acto administrativo, al igual que lo hicimos con el acto administrativo, es necesario referirnos al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, según el cual la Administración Pública no puede revocar de oficio un acto administrativo que reconozca o declare derechos de terceros.

Según la autorizada opinión del profesor Olmedo Sanjur, el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, impide a la Administración Pública revocar de oficio, un acto administrativo en el que se reconoce o declara derechos a favor de terceros, aclarando que dicho principio no se aplica a todos los actos administrativos, sino a aquellos que reconocen derechos subjetivos como consecuencia de la aplicación de una norma jurídica, cuando se ejercita una potestad reglada1.

Este principio llamado también inmutabilidad o intangibilidad del acto administrativo, consiste en la limitación que tienen las autoridades para variar los actos administrativos en ejercicio del titular del derecho o para revocarlos una vez se encuentren en firme, limitación que viene dada por la sujeción

1 Olmedo Sanjur, p.33.


a requisitos o condiciones taxativamente señaladas en la ley, según el caso1.

Como se sabe, el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos tiene como fundamento esencial un interés subjetivo o particular, plasmado en un derecho reconocido a favor del particular. Claro que para que el acto sea irrevocable el beneficiario debe serlo de buena fe.

Al igual que la revocación, la irrevocabilidad del acto administrativo no había tenido mayor desarrollo en nuestra legislación nacional, sobre todo por la falta de una Ley General de Procedimiento Administrativo General que regulara de manera completa los principios que gobiernan las actuaciones de la administración.

Con todo, las Leyes Orgánicas de lo Contencioso Administrativo, Ley 135 de 1943, artículos 18 y 19 y la Ley 33 de 1946, que regulaban el procedimiento administrativo se infería la estabilidad que mantenían los actos administrativos que afectaban derechos particulares una vez adquirían firmeza (notificación personal de todas las resoluciones en que tenga interés un particular) .

Sumado a lo anterior, existen normas que se refieren a este principio en el Código Fiscal, específicamente los artículos 1243,1244 y 1246, al igual que el artículo 812 del Código Administrativo, en el sentido de que la licencia no puede revocarse por el que la concede 2.

1 Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del Acto Administrativo, Ediciones Librería del Profesional, Santa Fe de Bogotá, 2001, p.82.

2 Sentencia de 25 de agosto de 1999. Debe la Sala concluir, que se ha probado la violación al artículo 812 del Código Administrativo que prohibe la revocación de la licencia concedida permitiendo tan solo la renuncia a la misma por parte del agraciado, a su voluntad. Igualmente considera la Sala que la Nota Nº DRH-527 de 3 de octubre de 1994 no sólo es violatoria del artículo antes mencionado


Como se observa a pesar de que no existía una ley que regulara el procedimiento general administrativo existen normas dispersas de las cuales se extraía dicho principio que así reconoció la jurisprudencia del antigua Tribunal Contencioso Administrativo y la actual Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia1.

El fundamento de este principio se encuentra en el hecho de que no puede quedar al arbitrio de la Administración la facultad

sino que también se opone al principio de la buena fe el que el Ministerio de Desarrollo Agropecuario que concedió licencia sin sueldo al señor J. N. B., venga contra su propio acto, lo revoque sin fuerte base legal e invoque su propio acto a fin de no reconocer los derechos adquiridos del demandante.

1 Sentencia de 4 de diciembre de 1996, "Aunado a lo expresado, este Tribunal es del criterio de que al proceder la Administración (Instituto Panameño de Habilitación Especial), a suspender el pago de los aumentos y sobresueldos desde el año de 1985, que ella misma había reconocido, así como también ajustar el salario base con todos los emolumentos legales que le correspondan a la funcionaria B. P., se extralimita en sus facultades legales, lo que cual es manifiestamente violatorio del principio de irrevocabilidad de los actos administrativos. Este principio de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia reiterada de esta Sala, prohíbe a la Administración revocar de oficio sus propios actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo a favor de los particulares. Máxime si se trata de derechos que están expresamente consagrados en la ley.

Aceptar que la Administración revoque libremente su actuación como lo ha hecho el IPHE en el presente proceso, contraviene el principio de certeza jurídica del que gozan todos los actos administrativos hasta tanto, el órgano jurisdiccional, en nuestro caso, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie acerca de su ilegalidad o no.

En nuestra legislación, la administración no puede anular sus propios actos cuando los mismos afecten derechos subjetivos, ya que el artículo 29 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 20 de la Ley 135 de 1946, dispone los recursos a utilizar ante el superior jerárquico por parte de los afectados por el acto administrativo, y que los mismos tienen como fin, la aclaración, modificación, o revocación de los actos administrativos que provengan del funcionario de inferior jerarquía...

En nuestra legislación, la administración no puede anular sus propios actos cuando los mismos afecten derechos subjetivos, ya que el artículo 29 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 20 de la Ley 135 de 1946, dispone los recursos a utilizar ante el superior jerárquico por parte de los afectados por el acto administrativo, y que los mismos tienen como fin, la aclaración, modificación, o revocación de los actos administrativos que provengan del funcionario de inferior jerarquía."


de revocar sus propios actos cuando estos han reconocido la existencia de derechos a favor de particulares a través de un acto en firme, ya que ello iría en contra de los principios de certeza y seguridad jurídica a tal punto de concluir que el administrado solo adquiere derechos precarios frente a la administración y que su situación es totalmente insegura.

Por lo tanto, uno de los límites a las potestades de revocación de la administración es la existencia de actos que generan derechos a favor de terceros, limite cuya justificación constituye una verdadera garantía para los particulares.

Por último, es preciso advertir, en torno al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos que dicho principio no se aplica a todos los actos administrativos, sino aquellos que reconocen o declaran derechos a favor de terceros, ya que los demás pueden revocarse en cualquier momento (reglamentos).

En cuanto a las excepciones al principio de irrevocabilidad del acto administrativo antes de la Ley 38 de 2000 tenemos que, en nuestra legislación existe una norma especial que deja sin efecto el principio de irrevocabilidad del acto administrativo que reconoce derechos a favor de los particulares, como lo es el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social que le permite a dicha Institución revocar las prestaciones en dineros concedidas por causas de errores de calculo, falta en las declaraciones, alteración en los datos pertinentes, falsificación de documentos en el otorgamiento de pensiones.


IV. REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La revocación de los actos administrativos sigue siendo un tema especialmente controvertido en la doctrina, por las complicaciones que la misma plantea y los distintos aspectos que envuelve, sumado a la falta de coincidencia en las legislaciones positivas, por lo que Sayagues Lasso y Guido Zanobini concluyen, con razón, que este es un tema de los más difíciles en el derecho público moderno,1que se inicia con su conceptualización.

A. Concepto

Tal como lo sostiene el profesor Olmedo Sanjur

en un esbozo del principio de irrevocabilidad de los actos

administrativos, sobre el concepto de revocación no existe

coincidencia en la doctrina, pues los autores utilizan

indistintamente la noción amplia y a veces restrictiva de lo que

debe entenderse por revocación de los actos administrativos que

tornan dificultoso su utilización en sentido genérico. Luego de

esta aclaración, nuestro distinguido profesor sostiene que a su

juicio, es revocación la extinción de un acto administrativo por

razones de oportunidad, mérito o conveniencia administrativa,

producida por acto unilateral de la Administración Pública. 2

El profesor Luis Enrique Berrocal Guerrero, sostiene

que la revocación es una forma de extinguir o hacer desaparecer

en sede administrativa un acto administrativo determinado, que

1 Enrique Sayagues Lasso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, Tomo I, 1963, p. 516.

2 Olmedo Sanjur, Esbozo del Principio de Irrevocabilidad de los Actos Administrativos, Revista del Colegio Nacional de Abogados de Panamá, Lex, Septiembre-diciembre de 1979, No. 14, Panamá, 1979.p.31.


presupone o conlleva la promulgación de otro acto administrativo, pero con sentido contrario al anterior.1

El administrativista Miguel Marienhoff define la revocación como “la extinción de un acto administrativo dispuesta por la propia Administración Pública, para satisfacer actuales exigencias del interés público o para restablecer el imperio de la legitimidad”. 2 La ley que regula el Procedimiento Administrativo General panameña define en el artículo 201, numeral 100, la revocatoria como la decisión adoptada por autoridad competente que deja sin efecto una decisión o acto anterior.

Por lo tanto, tenemos que la revocación es el mecanismo por el cual la Administración de oficio o a petición de un tercero interesado revisa y deja sin efectos un acto administrativo por motivos de oportunidad en beneficio del interés público.

B. Fundamento de la Revocación

El fundamento de la revocación lo encontramos en que en un estado de derecho, la administración debe observar el cumplimiento de la ley con el objeto de satisfacer el interés público, por lo que debe eliminar del mundo jurídico los actos administrativos que no reúnan las condiciones necesarias para su existencia que puedan lesionar los intereses generales.

La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administración Pública debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no solo

1 Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del Acto Administrativo, Ediciones Librería del profesional, Santafé de Bogotá, 2001, p, 284.

2 Miguel Marienhof, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. 4ª Ed. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1993. pág. 576.


cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida, siendo procedente cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para que el fue dictado, sea porque fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en que fue dictado, sea porque al momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una modificación que hace que el acto resulte contrario a los intereses públicos1.

El principio cardinal de derecho administrativo de irrevocabilidad de los actos administrativos, en base al cual los actos administrativos que reconocen derechos subjetivos a favor de particulares no pueden ser revocados de oficio por la Administración Pública, no tiene un carácter absoluto, ya que tanto la doctrina como el derecho comparado aceptan la posibilidad que la Administración, ante supuestos excepcionales y taxativos, revoque de oficio sus propios declaraciones.

Así tenemos que Carlos Sánchez Torres, al referirse las causas de revocación directa en la legislación colombiana afirma, que de lo que se trata aquí es del retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia frente al interés social; la revocación se vincula de esta forma a la cuestión de mérito del acto 2.

Por su parte Roberto Dormí, distingue entre revocación por razones de oportunidad y revocación por razones de ilegitimidad, refiriéndose la primera a aquellos casos en que un acto administrativo puede ser revocado para satisfacer exigencias de interés público, procediendo siempre respecto de cualquier tipo de acto, reglado o discrecional; y la segunda, a los casos en

1 Jairo Ramos Acevedo, Cátedra de Derecho Administrativo General y Colombiano, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Colombia, 2003, p.514.

2 Carlos Ariel Sánchez Torres, Teoría General del Acto Administrativo. Biblioteca Jurídica. Biblioteca Diké, Medellín, 1995. pág. 251.


que el acto nace viciado o se torna luego viciado por cambios en el ordenamiento jurídico o la desaparición de un presupuesto de hecho que altera la relación entre las normas y el acto 1.

Es importante advertir que la revocación de mayor arraigo en la doctrina administrativa es aquella que se produce por motivos de oportunidad que se deriva del aspecto psicológico de arrepentimiento de la Administración y por hechos sobrevenidos de un conjunto de circunstancias modificadoras de los presupuestos que sirvieron de base para asumir una determinada decisión y no aquello que hace referencia a la extinción del acto administrativo por motivos de ilegalidad o ilegitimidad. .

C. Criterios diferenciales entre Revocación y Anulación del Acto Administrativo.

No podemos pasar por alto que al adentrarnos al estudio de la revocación del acto administrativo, debe tenerse presente la otra forma de extinción de los pronunciamientos de la Administración, como lo es la anulación, en los que no existe unanimidad en la doctrina en cuanto a sus diferencias.

En este sentido, tenemos que una corriente establece la diferencia entre estas formas extintivas en el elemento formal, referido al órgano facultado del poder de anular o revocar. En este sentido, se señala que lo que califica a la revocación es su extinción por cualquier motivo llevado a cabo por el mismo órgano que lo había dictado, o por su superior jerárquico dentro de la Administración Pública. En tanto que la anulación proviene de un titular del poder jurisdiccional.

El segundo criterio trata de la naturaleza sustantiva,

1 Roberto, DROMÍ. Derecho Administrativo. 6ª Ed. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1997. pág. 271.”


según el cual la revocación consiste en la extinción del acto administrativo por carecer de mérito, es decir, por ser inoportuno, o inconveniente para los intereses de la Administración. Sobre este criterio se plantea que la anulación conlleva la extinción del acto por estar afectado de nulidad absoluta o de nulidad relativa, es decir por ser ilegítimo.

Por último, se cuenta con una tercera tesis denominada conciliada según la cual la revocación es la extinción del acto por vía administrativa y por motivos de inoportunidad o inconveniencia, en tanto que la anulación se presentaba como la extinción del acto por la vía jurisdiccional, en razón de su ilegitimidad.

Se tiene entonces que las principales teorías que se han esbozado se trata de establecer criterios diferenciadores entre revocación y anulación como formas extintivas de los pronunciamientos de la Administración, pero ni en ellos existe avenencia en la determinación de su naturaleza, sobre las potestades en base a su las cuales son ejercidas, y hasta lo que al alcance de sus efectos respecta.

El Doctor Sanjur luego de advertir sobre la incongruencia que se presentan al momento de establecer la diferencia entre revocación y anulación, concluye definiendo la primera como la extinción de un acto administrativo por razones de oportunidad, merito o conveniencia administrativa, producida por un acto unilateral de la Administración Pública, sin embargo, el mismo advierte que algunos ordenamientos jurídicos aceptan como revocación la extinción de un acto por razones de ilegalidad, entre las cuales se encuentra la italiana en donde prevalece el criterio de que los actos administrativos ilegales pueden ser revocados.


Nuestro propio ordenamiento legal específicamente la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa utilizaba impropiamente el concepto revocatoria para establecer la extinción del acto administrativo por razones de ilegalidad, siendo que esta jurisdicción no puede revocar sino anular el acto según el numeral 2 del artículo 206 de la Constitución Política y el artículo 5 del Código Civil, según el cual la sanción que corresponde a todo acto viciado de ilegalidad es su anulación, salvo que una norma especial disponga o establezca otra cosa.

En cuanto a la diferencia entre estas formas de extinguir los actos en sede administrativa, nos parece fundamental el criterio externado por el profesor Fernando Garrido Falla, cuando señala que lo que realmente interesa es que la Administración Pública utiliza uno y otro instituto, encontrándose el motivo diferenciador en el distinto fundamento que en cada caso aconseja la eliminación del acto.1

En conclusión, tenemos que la regla general es que la Administración esta facultada para revocar los actos administrativos que emite aunque con ciertas limitaciones, entre las que se encuentra la originada por el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos que consagran o reconocen derechos a favor de particulares.

En otro giro, la revocación pretende un estudio de viabilidad del acto, desde su conveniencia y oportunidad, sin embargo, también se puede revocar un acto por razones de incumplimiento de los elementos jurídicos del acto, pero esta materia es más propia de la anulación.

En este caso tenemos que la Administración puede acudir a la anulación de oficio o a instancia de parte cuando se presente

1 Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Decimotercera Edición, Editorial Tecnos, España, 2002. p.666


un acto afectado de un vicio que no admite convalidación como lo son aquellos que producen la nulidad absoluta, estando la administración facultada en cualquier momento para decretar la nulidad referida, con efectos desde el pasado (ex tunc).

Los vicios de nulidad absoluta los encontramos en el artículo 52 de la Ley de Procedimiento General panameña que dispone lo siguiente:

“Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos:

1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal;

2. Si se dictan por autoridades incompetentes;

3. Cuando su contenido sea imposible o sea constitutivo de delito;

4. Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal;

5. Cuando se graven, condenen o sancionen por un tributo fiscal, un cargo o causa distintos de aquellos que fueron formulados al interesado.”


Vemos entonces que la legislación extranjera1 consagra la revocación como una forma de extinguir el acto administrativo en sede administrativa por distintas causas y tratándose de razones de oportunidad o conveniencia, se prevé la indemnización a quienes resultaren perjudicados.

V. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PANAMEÑO.

La extinción o retiro de un acto administrativo mediante la revocación era un mecanismo regulado de manera muy imprecisa en el del Código Administrativo, por lo que la creación e incorporación en artículo 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo General tiene la virtud de precisar en qué casos específicos es viable de manera oficiosa o a petición de parte interesada la revocación de los actos administrativos, a pesar de que los mismos consagren derechos subjetivos a favor de determinadas personas; sin embargo, al incorporar el concepto de anulación junto con el de revocación se producen los mismos problemas de interpretación que padece el derecho comparado.

Esta disposición hace que hoy en día se afirme que la Administración no puede revocar un acto administrativo del cual se derivan derechos subjetivos y personales a favor de un sujeto de derecho, a menos que dicho acto haya sido proferido sin la debida competencia o por medio de la inducción a un error

1 Ley sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común Español (Ley 30 de 26 de noviembre de 1992, modificada por la Ley 4 de 1999); Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública de Costa Rica; Argentina, Ley 19.549 sobre Procedimiento Administrativo de 3 de abril de 1972; México, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, artículo 11, VI; Colombia en su Código Contencioso Administrativo, artículo 69.


administrativo, habida cuenta de la presentación y aportación de declaraciones o documentos falsos y que cuente con el consentimiento del particular beneficiado con el referido acto jurídico.

Por lo tanto, la regla general es que los actos de la Administración se presumen legales y deben ser mantenidos y respetados en todas sus partes, salvo que sean denunciados de ilegales o que la propia Administración los revoque. En estos dos supuestos las personas afectadas pueden, si lo tiene a bien, demandar su ilegalidad ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

Aprovechándose la creación de una Ley General de Procedimiento Administrativo mediante la Ley 38 de 2000, se incluyó la revocación oficiosa de actos administrativos en firme en el Título III, del Libro II denominado “De la Revocatoria de los Actos Administrativos”, el cual recoge cuatro supuestos en los que las entidades públicas pueden revocar los actos administrativos que reconocen o declaran derechos a favor de terceros.

Se observa entonces que en la revocación del acto administrativo se pueden ver enfrentados los principios de seguridad jurídica que impulsa a mantener los actos, y el de legalidad, que busca desaparezcan del ordenamiento jurídico aquellos que lo quebrantan.1

Analicemos detenidamente el contenido del artículo 62 de la Ley 38 de 2000:

1 Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo, Editorial Temis, Santa é de Bogota, 1987, p. 283.


Artículo 62: Las entidades públicas solamente podrán revocar o anular de oficio una resolución en firme en la que se reconozcan o declaren derechos a favor de terceros, en los siguientes supuestos:

En cuanto a la diferencia entre anulación y revocación, tenemos que en la primera el control que la propia Administración ejerce, se refiere a la juridicidad de sus actos, evitando su subsistencia cuando están afectados de un vicio que no admite convalidación como lo es el que se produce con la nulidad absoluta. Pese a que en estos casos la nulidad se produce “ipso iure”, es decir, que no requiere declaración, no obstante, por la presunción de eficacia de los actos administrativos, se recomienda su declaración por la propia Administración, siendo los efectos de esta nulidad retroactivos, ex tunc, desde el pasado.

En cuanto a la revocación la misma se presenta cuando se está frente a un vicio de nulidad relativa en el acto administrativo objeto del control administrativo que, por ser convalidable tiene un destino que depende de la Administración o bien, por un motivo de inoportunidad o inconveniencia respecto al interés tutelado lo que es conocido como de mérito. En este caso los efectos de esta forma de extinción del acto administrativo es hacia el futuro, es decir, “ex nunc”.

Es importante volver a destacar la imprecisión que existe tanto en la legislación nacional como extranjera en la utilización del concepto de revocación para referirse a la extinción del acto por motivos de ilegalidad. En este sentido, nuestro profesor Agustín Gordillo sostiene que en esta última hipótesis (ilegalidad) puede ser más propio hablar de anulación que de revocación en el que el funcionario administrativo adquiere poderes de


control de legalidad que normalmente están atribuidos al juez administrativo. 1

La regla general que prima en el derecho privado de nulidad de los actos jurídicos contrarios a la ley, en el derecho administrativo ha establecido consecuencias mucho más matizadas para los actos administrativos, en relación con la importancia e influencia de las infracciones, de modo que no todas se han considerado suficientes para producir efectos invalidantes y las que procuren tales efectos son en su mayor parte subsanables o convalidables (nulidad relativa) y sólo en una pequeña parte dan lugar a la nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta. Lo que es regla general en el derecho Civil deviene en excepción en Derecho administrativo2.

El acto por el cual se revoque en acto administrativo, debe estar debidamente motivado y notificarse personalmente a las personas que afecte, a fin de que éstos puedan interponer los recursos que les reconoce la ley, según lo normado en el penúltimo párrafo del artículo 62 de la citada ley.

Es de relevancia enfatizar en el primer enunciado de esta norma (artículo 62) que se refiere a la revocación de actos de carácter particular y concreto, pues los actos de contenido general pueden ser derogados o subrogados en cualquier tiempo por la autoridad que los emitió.

En lo que respecta a la anulación del acto administrativo, tenemos que este es un procedimiento mediante el cual la Administración pone en conocimiento a las personas afectadas por el acto que se pretende anular, para que en la vía administrativa

1 Citado por Jaime Vidal Perdomo. Op. Cit. p.284.

2 Fernando Garrido Falla y José Ma. Fernández Oastrana, Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas, Editorial Civitas, Tercera Edición, Madrid, 2000.


hagan valer sus derechos. Luego de lo anterior, la Administración puede emitir una resolución en la cual se declara nulo de pleno derecho el acto administrativo.

1. Cuando fuese emitida sin competencia para ello;

La competencia en opinión de Gordillo, es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo.1 Y conlleva a que todo funcionario público en el desempeño de su cargo, sólo pueda hacer lo que le está permitido en la ley.

Cuando la Administración este frente a un acto administrativo expedido sin la debida competencia, y no se puede obtener el consentimiento de la persona que pueda verse afectada, le esta vedado a la Administración revocar unilateralmente el acto. En estos casos deberá iniciar un procedimiento administrativo de anulación, para lo cual debe reconocerse las garantías del debido proceso administrativo a las personas que puedan verse afectadas, para que hagan valer sus derechos.

Por lo tanto, opinamos que cuando se pretenda la extinción de un acto administrativo por razones de competencia se deberá recurrir a la anulación.

2. Cuando el beneficiario de ella haya incurrido en declaraciones o haya aportado pruebas falsas para obtenerlas;

Si se demuestra que es falso algún testimonio, peritaje, documento o prueba de cualquier otra clase y estos

1 Agustín Gordillo, Op. cit., p. VIII-28.


elementos probatorios fuesen los utilizados para dictar el acto administrativo beneficioso para el particular, la Administración debe proceder a revocar el acto administrativo emitido con base a este fundamento. Como se observa, esta causal, tiene como aspecto central, el o los medios probatorios que habiendo sido determinantes para dictar el acto administrativo que reconoce derechos particulares, son falsos.

Esta causal tiene así las siguientes particularidades:

Que, se demuestre o se llegue a probar que es falso algún testimonio, peritaje, documento o prueba de cualquier otra clase, lo que significa que debe demostrarse la falsedad del medio de prueba de que se trate.

Que estos elementos de convicción hayan sido los determinantes como para emitir el acto administrativo. Dicho en otros términos, no se ha de tratar de un medio probatorio cualquiera, sino de uno que posea la suficiente eficacia probatoria como para incidir en la Administración a emitir el acto.

La causal de revocación del acto administrativo emitido en base a pruebas falsas se asemeja a una causal del recurso extraordinario de revisión y sobre la cual el autor colombiano, Fabio Calderón Botero, sostiene que “no basta la simple falsificación o falsedad, sino que es necesario que una y otra modifiquen esencialmente la verdad, que para la prueba es el real que pretende establecer o negar, y que esa distorsión afecte su expresión con consecuencias incriminatorias, decisivas para el caso concreto”.1

Por lo tanto la falsedad o la alteración de la verdad, debe ser relevante para los fines de la Administración Pública, y debe haber influido eficientemente en el error del funcionario al apreciar éste como verdadero un hecho falso.

1 CALDERÓN BOTERO, Fabio. Casación y Revisión en Materia Penal. Edit. Librería del Profesional, Colombia, 1985, p.p.329-330.


En estos casos la Administración podrá revocar de manera oficiosa sus actos, siempre que se trate de elementos de convicción fundamentales sin los cuales no lo habría producido.

En cuanto a la necesidad de obtener el consentimiento del administrado que se beneficia con el acto administrativo emitido en base a declaraciones o pruebas falsas, la jurisprudencia colombiana ha sostenido que no se requiere de su consentimiento para su extinción, pues se sostiene que los derechos individuales según la Constitución, merecen protección en tanto hubieren sido adquiridos conforme a las leyes, es decir, con justo título; y que el interés público prima sobre el particular, por lo que solo los derechos adquiridos con arreglo a las leyes merecen protección, concluyendo que cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse directamente sin el consentimiento expreso y escrito1.

Si las declaraciones o pruebas que se aportan son falsas y constituyen o tienen relación con un hecho delictivo, por mandato del artículo 1996 del Código Judicial, el funcionario que tuvo conocimiento deberá enviar todos los datos que sean conducentes y lo denunciará ante la autoridad competente, para que se proceda al juzgamiento del culpable o los culpables.

3. Cuando el afectado consienta en la revocatoria; y,

Procederá la revocatoria cuando la Administración obtenga el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho derivado del acto que se pretende revocar. Si la Administración Pública a través de su actuación administrativa no logra obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del acto, le corresponderá entonces la anulación en sede

1 Libardo Rodríguez Op. Cit. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 6 de mayo de 1992.


administrativa o actuar como demandante de sus propios actos ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa1.

De este inciso se infiere una de las reglas generales del derecho administrativo sobre la intangibilidad o irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular que reconozcan un derecho o creen o modifiquen una situación jurídica de la misma categoría, por lo que para ser revocados se exige del consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

4. Cuando así lo disponga una norma especial.

En este supuesto se tiene aquellos casos en que existe una norma especial que permite la revocación como lo es el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social que le faculta a dicha Institución a revocar las prestaciones en dineros concedidas por causas de errores de calculo, falta en las declaraciones, alteración en los datos pertinentes, falsificación de documentos en el otorgamiento de las pensiones.

En todo caso, antes de la adopción de la medida a que se refiere este artículo, la entidad administrativa correspondiente solicitará opinión al Personero Municipal, si aquélla es de carácter municipal, del Fiscal del Circuito, si es de carácter provincial, y del Procurador de la Administración, si es de carácter nacional. Para ello se remitirán todos los elementos de juicio que sean conducentes al esclarecimiento de los hechos pertinentes.

1 En España la Administración tendría que declararlos lesivos para el interés público y proceder a su ulterior impugnación ante los tribunales competentes, mediante acción de lesividad.


Este apartado del artículo 62 de la Ley 38 de 2000, exige como formalidad previa a la expedición del acto revocatorio el cual debe cumplir con las mismas formalidades que un acto administrativo común, el concepto previo de funcionarios del Ministerio Público de la competencia de la autoridad administrativa que emitió el acto que se pretende revocar, para lo cual deberá enviar o remitir los elementos de convicción en que se trate de fundamentar dicha medida.

Por lo tanto, cuando una institución pública, a iniciativa propia o a solicitud de un tercero interesado estime que se ha producido uno de los supuestos para dictar la revocación de un acto administrativo, deberá comunicarle su parecer, mediante un escrito fundamentado, a la autoridad del Ministerio Público competente, solicitando el pertinente informe.

Somos de la opinión que el criterio externado por el Ministerio Público en torno a la revocación de un acto administrativo es vinculante, por lo que solo se procederá a su extinción si este fuese favorable.

En contra de la decisión de revocatoria o anulación puede el interesado interponer, dentro de los términos correspondientes, los recursos que le reconoce la ley.

Si la Administración revoca o anula el acto administrativo en el que se reconocían derechos sin el cumpliendo de los requisitos exigidos en esta norma, o el titular del derecho reconocido por el acto revocado no esta conforme con tal medida, no solo puede interponer los recursos gubernativos ordinarios, sino también el recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, en donde, además de la nulidad del acto de revocatoria, se obtenga el restablecimiento del derecho conculcado.


La facultad de revocar o anular de oficio un acto administrativo, no impide que cualquier tercero interesado pueda solicitarla fundado en causa legal, cuando el organismo o funcionario administrativo no lo haya hecho.

Este apartado del artículo en referencia permite que un tercero sea quien solicite la revocación del acto administrativo cuando la administración no lo haya hecho de oficio y se presenten los supuestos establecidos en el artículo 62 de la Ley 38 de 2000. En este sentido tenemos que la doctrina nos habla del recurso de revocación cuando es presentado por un particular, en tanto cuando sea la misma Administración la que la adopta se refiere al acto de revocación.

Como se observa de la norma que venimos comentando, la revocación de oficio de los actos administrativos procede de manera reglada, es decir, es una facultad excepcional de la Administración, la cual sólo puede ejercer si se configura alguna de las causales enumeradas.

En conclusión, los terceros pueden solicitar la revocación o anulación de oficio de un acto administrativo, con lo que se observa que los interesados que insten a la revocación o anulación obliga a la Administración a resolver.

Por último, es menester señalar que según el artículo 63 de la Ley 38 de 2000, no procede la revocación de oficio de actos administrativos emitidos para dar cumplimiento a una orden de un tribunal o de una agencia del Ministerio Público. Este supuesto se presenta cuando un ente jurisdiccional o el Ministerio Público dictan la suspensión de un servidor público por ser objeto de un proceso penal que tenga señalada pena de


prisión y la Administración dispone lo conducente para hacer efectiva dicha orden. No podría entonces luego de haber dictado un acto para dar cumplimiento a la referida orden, revocarlo sin orden de los funcionarios antes mencionados.

VI. PROCEDIMIENTO PARA LA ANULACIÓN O REVOCACIÓN

La Ley de Procedimiento Administrativo General no prevé una norma que establezca el procedimiento que debe seguirse para proceder a la revocación o anulación de un acto administrativo, sin embargo, al estar en vigencia la garantía del debido proceso administrativo, debe notificársele a los administrados a quienes el acto de revocación o anulación para que los mismos hagan valer los derechos que aleguen tener o para solicitarles que den su consentimiento expreso y escrito para la revocación, además de requerir la opinión al Ministerio Público sobre la procedencia o no de la extinción del acto a través de este mecanismo.

VII. FUNCIONARIO COMPETENTE PARA DECLARAR LA REVOCACIÓN

Tampoco establece el Título III de la Ley 38 de 2000 dedicado a la revocatoria de los actos administrativos la autoridad o funcionario que puede revocar el acto administrativo. Nosotros nos inclinamos por que sea el funcionario que emitió la voluntad en ejercicio de una función administrativa quien proceda a su revocación. En el derecho comparado nos encontramos que esta facultad se le concede al funcionario que dictó el acto o a sus superiores inmediatos.


VIII. DE LA INDEMNIZACIÓN

Otro aspecto que tampoco contempla la normativa referente a la revocación es el aspecto de la indemnización, por lo que ante la revocación de un acto administrativo consagratorio de derechos particulares, el afectado deberá recurrir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a reclamar la indemnización producto de los daños que tal actuación pudiese haberle causado.

La doctrina sostiene que el afectado cuyo derecho fue revocado tendrá o no derecho a una indemnización en función a las causas que originaron la revocación y la naturaleza del derecho afectado, por lo que se estima que no son indemnizables aquellas revocatorias de autorizaciones de policía, cuya precariedad se desprende de su acomodación a las circunstancias de hecho por las cuales fueron concedidas

Por otro lado, tenemos que sí es indemnizable cuando la causa legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público a los que responde el acto revocatorio1.

1 Jairo Ramos Acevedo, Op. Cit.p.515


IX. CONSIDERACIONES FINALES

La revocatoria de los actos administrativos esta inmersa en lo que el derecho comparado establece dentro de la revisión de los actos administrativos (en el que se incluyen la revocación, revisión de actos nulos de pleno derecho, declaración de lesividad de los actos anulables).

Entre las observaciones que hizo la Procuraduría General de la Nación al Proyecto Ley de Procedimiento Administrativo General era que no se utilizara el concepto anular por estar en nuestro derecho administrativo reservado a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se prestaba a confusiones con el concepto de revocatoria utilizada en la vía gubernativa, no obstante la propuesta no fue atendida y en la actualidad continua la confusión entre ambos conceptos.

La revocación es viable cuando la Administración demuestre que es inconveniente el acto administrativo al fin para el que fue dictado, es decir, que fueron mal ponderadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en que fue emitido, o porque posteriormente dichas circunstancias y necesidades sufrieron una modificación que hacen que el acto sea inoportuno, inconveniente o carente de mérito; en otro giro, que resulte contrario a los intereses públicos.

De otro lado, no debemos pasar por alto que la Administración no debe en forma unilateral, revocar actos administrativos de carácter individual que reconozcan derechos concretos en favor de los administrados si no se obtiene el consentimiento por escrito de éstos, pues con ello se evita que la Administración aduzca una serie de necesidades y desconozca los derechos de los particulares.


Concluimos este ensayo haciendo nuestras las reflexiones del profesor Ramón Martín Mateo quien señala que todas estas facultades de anulación y revocación tienen como límite el respeto a la equidad, a la buena fe, a la confianza legítima de los particulares, límites estos un tanto imprecisos, pero que se basan en los principios generales del derecho que animan nuestro ordenamiento, respetuoso con la seguridad jurídica y que coarta las facultades administrativas en aquellos casos en que claramente su ejercicio, aunque legítimo, podría vulnerar tales principios1.

1 Ramón Martínez Mateo, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Trivium, España, 2002, p.403.

LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL...

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