La técnica presupuestariaen momentos de crisis económica

Jaime Iglesias QuintanaSanta Cruz de Tenerife

16 octubre de 2009

JIQ 2

Un entorno económico de crisis …

Crecimiento en varios países de la UE 2004-2009Tasa de variación

-5,5

-4,5

-3,5

-2,5

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2,5

3,5

4,5

2004 2005 2006 2007 2008 2009 (F)

ITALIA

ALEMANIA

FRANCIA

REINO UNIDO

ZONA EURO

ESPAÑA

JIQ 3

… que ha afectado a las cuentas públicas

Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009Porcentaje del PIB

Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

2005 2006 2007 2008 2009 (p)

Alemania

Reino Unido

Francia

Italia

España

JIQ 4

La presupuestación se adapta a las circunstancias económicas

1. Respuesta presupuestaria a la crisis:− Estabilizadores automáticos

− Planes de estímulo

− Presupuestos para 2010

2. Impacto de la crisis en las técnicas de presupuestación

1. RESPUESTA A LA CRISIS

JIQ 6

Estabilizadores automáticos: respuesta-alerta

� El presupuesto responde a los cambios en las condiciones económicas

� El presupuesto alerta de los cambios en las condiciones económicas: Ej. divergencias entre el presupuesto

aprobado y ejecutado

Caída de los ingresos (acentuada por rebajas

fiscales previas

Incremento de las prestaciones por desempleo (agravado por uso intensivo mano de obra en la

construcción)

Saldo presupuestario

JIQ

Ingresos públicos

Evolución de los ingresos del EstadoEn millones de euros

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000

110.000

120.000

130.000

140.000

150.000

160.000

170.000

2.002 2.003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (p) 2010 (p)

JIQ

Mercado laboral

Poblacion activa OcupadosAfiliados a la

Seguridad Social

Protección al

desempleo

Aportación del

Estado

2000 18.228 15.782 15.236 8.053 0

2001 18.292 16.348 15.749 8.258 0

2002 19.037 16.825 16.188 8.928 0

2003 19.812 17.560 16.590 10.691 0

2004 20.447 18.288 17.162 11.089 0

2005 21.155 19.314 18.156 12.688 0

2006 21.812 20.002 18.770 13.578 0

2007 22.405 20.477 19.196 14.471 6

2008 23.065 19.857 18.306 15.777 6

2009 * 23.082 18.945 17.792 19.616 2.011

2010 30.975 16.490

* Septiembre

MERCADO LABORAL ESPAÑA

En miles de personas En millones de euros

JIQ 9

Planes de estímulo

� La crisis actual ha exigido ambiciosos planes de estímulo:

− Impacto directo en el presupuesto: Ej. Incrementos de

gasto.

− Operaciones (extra) presupuestarias: Ej. préstamos,

garantías, etc.

JIQ 10

Respuesta coordinada en la UE

� Plan de recuperación en la Unión Europea *

− Estímulo fiscal equivalente al 1,5% PIB.

− Protección y creación de empleo.

− Inversión inteligente.

− Nivel de estímulo equilibrado y diferenciado.

− Reformas estructurales.

* Consejo Europeo, 11-12 diciembre 2008

JIQ 11

Plan E

1. Familias

3. Empleo

5. Modernización económica

2. Empresas

Ejes

4. Medidas financieras y presupuestarias

JIQ 12

Medidas de estímulo fiscal en España

Millones de euros

Ámbito 2008 2009

DESDE EL ÁMBITO DE LOS INGRESOS 19.540 11.595

Rebajas fiscales 14.140 5.300

Apoyo a la liquidez 5.400 7.000

Otras - 145

Incremento de Impuestos sobre el tabaco e hidrocarburos - -850

DESDE EL ÁMBITO DEL GASTO PÚBLICO 11.150

Fondo Estatal de Inversión Local - 7.700

Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y Empleo - 3.000

Programa temporal de protección por desempleo e inserción - 450

TOTAL MEDIDAS FISCALES 19.540 22.745

JIQ

Presupuestos 2010:refuerzo de la protección social

5,0%

6,2%

4,7%

8,9%51,6%

19,0%

6,5%

GASTO SOCIAL (Pensiones,Vivienda, Desempleo,Dependencia...).

TRANSFERENCIAS A OTRASADMONES. (AATT, UE)

ACTUACIONES PRODUCTIVAS(I+D+i, Infraestructuras)

DEUDA PÚBLICA

SERVICIOS PÚBLICOSBÁSICOS (Justicia, Defensa,Seguridad Ciudadana...).

OTRAS ACTUACIONESECONÓMICAS (Agricultura,Industria, Comercio...).

RESTO DE ACTUACIONES(Servicios generales, Admon.Financiera y tributaria...)

JIQ

Presupuesto 2010:gasto productivo

EDUCACIÓN 1.525 1.620 1.935 2.485 2.933 2.988 3.089

INFRAESTRUCTURAS ESTADO + ORGANISMOS + EMPRESAS

18.072 18.281 19.592 21.387 23.642 24.600 24.005

I+D+i civil 2.904 3.688 4.869 6.541 7.677 8.203 7.946

CONCEPTOPresupuesto

2009Presupuesto

2010Presupuesto

2008Presupuesto

2007Presupuesto

2006Presupuesto

2005Presupuesto

2004

JIQ

Presupuesto 2010:restricción del gasto

192.736 185.249

2009 2010

Comparación con presupuesto

homogeneizado *

3,9%

* Teniendo en cuenta los gastos no recurrentes y excepcionales aprobados en 2009 para hacer frente a la situación económica

� retribuciones 0,3%

OEP 15% vacantes

Gastos corrientes� 1,4%(excluido presidencia UE)

Transferencias corrientes� ministerios 8,7%(excluídos SPEE, Fondo local, gasto social)

Inversiones� Fomento: 1% MMA: 9% Defensa: ministerios 20%(Defensa: 31%, resto: 20%)

Transferencias capital� ministerios 15%(excepto Fondo local, convenios, Escuela 2.0, IMC, compensación coste electricidad)

Gastos de personal� retribuciones 0,3%

OEP 15% vacantes

Gastos corrientes� 1,4%(excluido presidencia UE)

Transferencias corrientes� ministerios 8,7%(excluídos SPEE, Fondo local, gasto social)

Inversiones� Fomento: 1% MMA: 9% Defensa: ministerios 20%(Defensa: 31%, resto: 20%)

Transferencias capital� ministerios 15%(excepto Fondo local, convenios, Escuela 2.0, IMC, compensación coste electricidad)

Gastos de personal

JIQ 16

El consenso actual ante la crisis

G20 (Pittsburgh, 24-25 sept. 2009)

Mantener las medidas extraordinarias de estímulo monetario y fiscal, así como de apoyo al sistema financiero

hasta que el crecimiento se consolide

G20 (Pittsburgh, 24-25 sept. 2009)

Mantener las medidas extraordinarias de estímulo monetario y fiscal, así como de apoyo al sistema financiero

hasta que el crecimiento se consolide

Ecofin (Goteborg, 1 oct. 2009)

Las medidas extraordinarias de impulso económico se mantendrán hasta 2011 cuando, si se confirma la recuperación, se empezarán a retirar de manera

coordinada

Ecofin (Goteborg, 1 oct. 2009)

Las medidas extraordinarias de impulso económico se mantendrán hasta 2011 cuando, si se confirma la recuperación, se empezarán a retirar de manera

coordinada

JIQ

Interrogantes

� ¿Subir o bajar impuestos?

� ¿Cuánto tiempo mantenemos el impulso fiscal?

� Riesgos del endeudamiento público

� Incertidumbre sobre las previsiones económicas: ¿brotes verdes?

“Recuperación lenta y frágil, plagada de peligros” (FMI, 1 octubre 2009)

JIQ

Margen para aplicar políticas expansivas en España

Situación tras un año de crisis

Deuda pública en varios países de la UE 2008Porcentaje del PIB

105,7

65,6 67,1

50,1

68,7

39,8

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA

Situación de partida

Deuda pública prevista para 2009 en varios países de la UEPorcentaje del PIB

113,0

73,479,7

68,477,7

53,4

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA

Deuda pública en varios países de la UE 2008Porcentaje del PIB

105,7

65,6 67,1

50,1

68,7

39,8

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA

Situación de partida

2. IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS TÉCNICAS DE

PRESUPUESTACIÓN

JIQ 20

Figuras que abundan en tiempos de crisis…

• Transferencias: Desempleo, planes de rescate a entidades financieras….

• Préstamos: ¿Cómo se contabilizan?

• Garantías: No genera un desembolso pero sí un riesgo

• Tendencia a utilizar figuras extrapresupuestarias

JIQ 21

…riesgos que conllevan

• Dificultades para contabilizar y controlar las garantías y préstamos:

– El presupuesto es anual, pero estas figuras se extienden varios años.

– Se suele utilizar el criterio de caja, que no refleja el riesgo de estas operaciones.

– Son necesarios nuevos sistemas de control.

– Mayor transparencia.

• Obligaciones implícitas

JIQ 22

Procedimientos

� El proceso presupuestario se altera para aprobar planes de estímulo fiscal

� Presupuesto “ad hoc” sin un calendario preestablecido

� Flexibilización en la ejecución presupuestaria. Ejemplo: Fondo

de Inversión Local.

� Necesidad de revisar los procedimientos de asignación de recursos

� El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario� El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario

ANTES DE LA CRISIS

EN TIEMPOS DE CRISIS

JIQ 23

La negociación presupuestaria

El proceso presupuestario está marcado por las negociaciones entre el MEH y los distintos centros

gestores

� Quiebra de la presupuestación “top-down”

� Mayor centralización de las decisiones

� Cambian los argumentos en la negociación

� Patrones no incrementalistas

� Menor tensión en la negociación

JIQ

¿Cambiará la presupuestación después de la crisis?

24

Impacto de la crisis en la

presupuestación

Mayor Coordinación

internacional y nacional

Refuerza planificación a medio y largo

plazo

Ratios de deuda pública

Reflexión sobre las

reglas fiscales

Búsqueda de espacios fiscales

JIQ 25

¿Están agotados los márgenes de la presupuestación?

PRESUPUESTO NO FINANCIERO DEL ESTADO 2010

Fondo local3%

Otros gastos2%

Financiación AATT29%

Gastos ministerios

30%

Desempleo9%

Intereses y otros gastos no

discrecionales27%

GASTOS DE PERSONAL 17.500 31

INVERSIONES 9.400 16

CAPÍTULO 2 3.400 6

COMPLEMENTO MÍNIMOS 2.700 5

INVESTIGACIÓN 2.500 4

PNC 2.100 4

DEPENDENCIA 1.600 3

VIVIENDA 1.400 2

BECAS 1.400 2

PROTECCIÓN FAMILIAR 1.000 2

AECID 900 2

LOE 550 1

RESTO DE ACTUACIONES 12.550 22

GASTO DE LOS MINISTERIOS 57.000

% s/totalM€

JIQ 26

La búsqueda de espacios fiscales

� Márgenes de financiación (deuda, fiscalidad medioambiental…)

� Deducciones (gastos) fiscales

� Revisión exhaustiva de los programas de gasto

� Mecanismos de colaboración público privada

JIQ 27

Deuda pública

� Impacto directo en el presupuesto (carga de intereses)

� UE son necesarios los planes a medio plazo para reducir la deuda < 60% PIB

� La sostenibilidad de las finanzas públicas exige incorporar la perspectiva intergeneracional

Deuda pública 1996-2010Porcentaje del PIB

0

20

40

60

80

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010(f)

España

CCAA

Zona Euro

España mantiene la calificación de su deuda

JIQ 28

Refuerzo de la planificación a medio y largo plazo

� Las estrategias para salir de la crisis refuerzan la necesidad de la perspectiva plurianual

� Planes de consolidación fiscal UE

� Proyecciones de sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Ej: Envejecimiento de la población.

JIQ 29

Reglas fiscalesPDE

Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009Porcentaje del PIB

Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

2005 2006 2007 2008 2009 (p)

Alemania

Reino Unido

Francia

Italia

España

CountryDate of the

Commission report

Council Decision on

existence of excessive

deficit (Art. 104.6)

Current deadline for

correction

Poland 13-may-09 7 July 2009 2012Romania 13-may-09 7 July 2009 2011Lithuania 13-may-09 7 July 2009 2011Malta 13-may-09 7 July 2009 2010France 18 February 2009 27 April 2009 2012Latvia 18 February 2009 7 July 2009 2012Ireland 18 February 2009 27 April 2009 2013Greece 18 February 2009 27 April 2009 2010Spain 18 February 2009 27 April 2009 2012UK 11 June 2008 8 July 2008 financial year 2013/14Hungary 12-may-04 5 July 2004 2011

JIQ 30

Regla fiscal en España

-1

0

1

2

2 3

SUPERÁVIT

EQUILIBRIO

DÉFICIT < 1% PIB

Tasas de crecimiento

Sup

eráv

it (+

) D

éfic

it (-

) en

% P

IB

-1

0

1

2

2 3

SUPERÁVIT

EQUILIBRIO

DÉFICIT < 1% PIB

-1

0

1

2

2 3

SUPERÁVIT

EQUILIBRIO

DÉFICIT < 1% PIB

Tasas de crecimiento

Sup

eráv

it (+

) D

éfic

it (-

) en

% P

IB

JIQ 31

Reflexiones sobre las reglas fiscales

� ¿Han fallado las reglas fiscales?� ¿Demasiado rígidas? � ¿Es necesario redefinir unas nuevas normas una vez

superada la crisis o son válidas las existentes? � ¿Estamos ante una nueva era de reglas fiscales? � Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de la

crisis económica internacional, ¿en qué aspectos deberían centrarse?

Las reglas de déficit se han vulnerado

¿Son más efectivas las reglas de gasto?

JIQ 32

Mayor coordinación nacional e internacional

� La crisis ha forzado una coordinación internacional en materia económica sin precedentes: Plan de recuperación económica de la UE, G7, G20…

� La coordinación con las CCAA es fundamental para acelerar la recuperación económica así como para diseñar la estrategia de consolidación fiscal.

La coordinación debe centrarse en compartir información, diseñar sistemas de prevención para

futuras crisis, fijar reglas contables, reforzar las reglas fiscales, etc.

JIQ 33

Reflexiones finales

� Aunque se vean brotes verdes en la economía mundial, la crisis para las finanzas públicas continúa

� El futuro rol del Estado