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La Unión Europea apuestapor las zonas costeras
Comisión Europea
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La Unión Europea apuestapor las zonas costerasUn cambio de rumbo para las zonas costeras europeas
Comisión Europea
Dirección Generalde Medio Ambiente
Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europaen la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int.
Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2001
ISBN 92-894-1147-3
© Comunidades Europeas, 2001Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
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(1) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobrela gestión integrada de las zonas costeras: una estrategia para Europa[COM(2000) 547].
Introducción
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Las regiones costeras de la Unión Europea están sometidas auna presión constante. Hoy en día, prácticamente la mitad dela población de la Unión reside en una franja de 50 km entorno a la costa (1); los recursos de las zonas costeras, además,generan buena parte de la riqueza económica de la Unión.Las industrias de los sectores pesquero, del transportemarítimo y del turismo compiten por encontrar un espaciovital en los 89 000 km estimados de litoral europeo, a lo largodel cual se encuentran, también, algunos de los hábitatsnaturales más frágiles y valiosos de Europa.
Ahora bien, la demanda creciente de recursos costeros estáprovocando su degradación: deterioro de la calidad del aguay disminución de los recursos hídricos, erosión rápida,acumulación de la contaminación, desaparición de recursospesqueros, etc. Esa degradación tiene graves consecuenciassociales y económicas.
Varios de los problemas a que se enfrentan las regionescosteras europeas afectan a más de un país. Si un petrolero sehunde en el Canal de la Mancha, por ejemplo, la marea negraresultante puede llegar tanto al Reino Unido como a Francia.Del mismo modo, una contaminación industrial o agraria delDanubio que tenga su origen en Austria puede atravesarvarias fronteras nacionales antes de desembocar, miles dekilómetros después, por Rumanía en el mar Muerto.
En algunos casos, también, las zonas costeras europeas se venafectadas por políticas que a primera vista nada tienen quever con ellas. La política agrícola común (PAC), por ejemplo,
puede influir sobre el volumen de excrementos vertidoregularmente a los ríos desde explotaciones de ganaderíaintensiva porcina y bovina. Los nitratos que se encuentran enel estiércol y en abonos químicos son responsables de laproliferación de algas azules, que se reproducen a un ritmoespectacular asfixiando muchas otras formas de vidaacuática. Al llegar al mar, esta agua rica en algas puedeprovocar graves problemas para las regiones costeras, comola contaminación de las playas. Se espera que la evolución dela PAC contribuya a reducir esta contaminación por nitratos.
Las políticas comunitarias dirigidas a promocionar laviabilidad económica de zonas rurales y de montaña tambiénpueden ser determinantes sobre el número de personas queemigran hacia el litoral.
Todos estos ejemplos demuestran que las regiones del litoraleuropeo merecen una atención especial por parte de losresponsables políticos de la Unión. Por esa razón, la UniónEuropea está empeñada en crear una política coordinada paralas zonas costeras (1). Además de las medidas dirigidas amejorar las políticas que afectan a las zonas costeras, laComisión Europea está instando a los Estados miembros a queestablezcan estrategias nacionales sobre lo que se ha dado enllamar «gestión integrada de las zonas costeras».
Lo que pretende la Comisión al promocionar esa gestiónintegrada es reunir a los distintos agentes y políticas que anivel local, regional, nacional y europeo influyen sobre lavida cotidiana de las regiones costeras de la Unión.
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(1) COM(2000) 547 de 27.9.2000.
El objetivo de la gestión integrada de las zonas costeras resideen «conectar» todas las distintas políticas que ejerceninfluencia sobre las regiones costeras de la Unión. Laestrategia consiste en planificar y gestionar los recursos y elespacio del litoral. No se trata de la solución que va a acabarcon todos los problemas, sino de un proceso dinámico queevoluciona a lo largo del tiempo.
La necesidad de aproximar a los responsables políticos de lasesferas local, regional, nacional y Europea, y a las partesinteresadas cuyas actividades afectan a las regiones costeras,es el aspecto fundamental de esta estrategia integrada. Sinuna coordinación a todos los niveles, cualquier cosa que sehaga para proteger el litoral de la Unión será prácticamenteen vano. Entre las denominadas «partes interesadas»deberían contarse no sólo funcionarios de la administraciónpública y responsables políticos, sino también la poblaciónlocal, organizaciones no gubernamentales y empresas.
La gestión integrada de las zonas costeras es más que unamera medida medioambiental. Aunque el objetivofundamental de la estrategia consiste en proteger elfuncionamiento de los ecosistemas naturales, la gestiónintegrada pretende también aumentar el bienestar social yeconómico de las regiones costeras y ayudarlas a desarrollarsu potencial de comunidades modernas y vivas. En estaszonas, ambos objetivos, medioambiental y socioeconómico,están intrínsecamente conectados.
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¿Qué es la gestiónintegrada de laszonas costeras?
La línea de costa de la Unión Europea se extiende a lo largode 89 000 km, y casi la mitad de la población de los Estadosmiembros costeros reside en una franja de 50 km que bordeael mar. Las zonas costeras albergan los hábitats más valiososde la Unión: un estudio reciente de la Comisión (1) indica quelas zonas costeras de la Unión generan unos beneficiosvinculados a los ecosistemas que, en total, superan desde elpunto de vista económico el PIB de cualquiera de los Estadosmiembros «pequeños» de la Unión Europea. La ComisiónEuropea está convencida de que si queremos que no sedestruya este recurso económico, es preciso aplicar unaestrategia más coordinada.
Mediante el establecimiento de estrategias nacionales parauna gestión integrada de las zonas costeras, los gobiernos delos Estados miembros pueden aumentar el bienestar tantoeconómico como medioambiental de sus regiones ribereñas.Según estudios realizados sobre el valor socioeconómicopotencial de esa gestión integrada, se calcula que susbeneficios anuales brutos (desde los puntos de vista, porejemplo, de la protección de hábitats, las empresas locales yel turismo) podrían representar hasta 4 200 millones de eurospara la Unión Europea. Además de los beneficios económicosnetos, los de índole cualitativa (que serán distintos enfunción de cada iniciativa de gestión integrada) setraducirán, por ejemplo, en una mayor cohesión de lascomunidades del litoral.
En resumen, la aplicación de las estrategias nacionales parauna gestión integrada de las zonas costeras tendrá un costerelativamente bajo, pero el rendimiento económico puede sermuy alto.
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El litoral europeo
(1) An Assessment of the Socio-Economic Costs and Benefits of IntegratedCoastal Zone Management, Firn Crichton Roberts, noviembre de 2000.
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Los problemas económicos, sociales y ecológicos de las zonascosteras europeas son, probablemente, mucho másnumerosos que en cualquier otra región de la Unión Europea.De Laponia a Creta, las costas se enfrentan a gravesproblemas de planificación y gestión, y las zonasultraperiféricas suelen constituir la síntesis de los muchosproblemas que pueden plantearse en el litoral. Los ejemplosque se exponen a continuación son sólo unos pocos, entre losmás conocidos, de tales problemas:
Desarrollo turístico mal planificado
Cuando se gestiona correctamente, el turismo puede resultarun motor vital para la reactivación económica de las zonascosteras. No obstante, a lo largo de muchas partes del litoralde la Unión, el turismo se ha desarrollado de forma anárquicay sin planificar y provoca graves problemas sociales yecológicos.
Los complejos turísticos de las costas ejercen una presiónenorme sobre los recursos locales de agua dulce, por ejemplo,y en algunas regiones de Europa meridional eso ha provocadoauténticos problemas. En varias partes del Mediterráneo, porejemplo en las islas griegas, la explotación excesiva de losescasos recursos de aguas subterráneas ha dado pie ainfiltraciones de agua de mar en la capa freática, volviendo aesas aguas no aptas para el consumo. Varias de esas islascarecen, además, de instalaciones adecuadas para eltratamiento de residuos sólidos, con lo cual proliferan losvertederos ilegales.
Las estaciones balnearias mal gestionadas pueden provocartambién graves problemas de contaminación atmosférica ymarina. Los complejos turísticos consumen con frecuencia unagran cantidad de combustibles fósiles, lo cual degrada lacalidad del aire de la zona en que se encuentran porque,además de utilizarse en cocinas y para la calefacción dehoteles, cafeterías y restaurantes, sirven de carburante para
Los problemas delas costas europeas
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las motocicletas, vehículos y yates tan abundantes en estaszonas turísticas.
Un desarrollo turístico mal ordenado puede tener, además, unefecto negativo sobre las empresas locales y el tejido social delas comunidades de la zona. En las islas Cícladas (Grecia), porejemplo, existen conflictos entre el turismo y la industriaminera. El turismo ha provocado el declive de explotacionesagrarias tradicionales, que necesitan mucha mano de obra,porque la población local abandona la agricultura paratrabajar en bares, cafeterías y discotecas.
En el estuario de la Gironda, en Francia, fondean yates cuyocasco está recubierto de una pintura antiincrustaciones tóxicaque provoca problemas graves para las explotaciones localesde piscicultura.
A pesar de todo, los expertos insisten en que el turismo puededesempeñar un papel positivo en las zonas costeras, si estácontrolado. En el condado de Storstrøm (Dinamarca), elturismo, sobre todo en temporada baja, ayuda a compensarlas pérdidas de puestos de trabajo en los sectores de la pesca,la agricultura, la industria pesada y el transporte marítimo.
El declive de la industria pesquera
La pesca ha formado durante siglos parte de la vida demuchos pueblos y ciudades de las costas europeas. En laUnión, sin embargo, la industria pesquera como tal estáatravesando muchas dificultades. En muchas regiones, lapesca excesiva ha sido culpable de una reducciónespectacular de poblaciones de peces lo que, a su vez, haprovocado pérdidas de empleo y pérdidas económicas. Paracontener esa explotación excesiva de recursos pesqueros, lapolítica pesquera común de la Unión Europea intentacontrolar el volumen de capturas en aguas de la Unión yreducir la flota mediante los programas de orientaciónplurianuales (POP) para la flota pesquera.
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No obstante, esta disminución de la capacidad de la flota haaumentado también el desempleo en muchas zonas costeras. Amedida que en los puertos pesqueros tradicionales se detenía oreducía la actividad, la gente se iba desplazando a otroslugares, y ese proceso ha modificado el carácter fundamentalde muchas regiones del litoral. Muchas localidades cuyoatractivo para los turistas residía en su imagen de comunidadpesquera han registrado un descenso radical del número devisitantes a medida que sus pescadores iban colgando las redes.
Algunas regiones han intentado encontrar alternativas a laindustria pesquera y reactivar la economía local. Pero el procesono ha sido fácil y en muchas zonas sigue habiendo pocasposibilidades de empleo fuera de la pesca.
En las regiones donde la industria pesquera siguedesempeñando un papel económico importante, esta tiene confrecuencia que compartir el espacio con otros usuarios dellitoral. Por ejemplo, las edificaciones frente al mar, los puertosdeportivos y atracaderos y la navegación de recreo puedentener un impacto negativo sobre la pesca de bajura y laspoblaciones de peces.
La creciente explotación del borde marítimo puede reducir loslugares accesibles a las comunidades pesqueras y provocar la
desaparición de hábitats marinos(zonas de alimentación, freza y
reproducción), así como undeterioro de la calidad del
agua y daños al medioambiente costero.
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La acuicultura, que se practica fundamentalmente en aguascosteras y guarda relación con otras políticas tales como laurbanización, el turismo y la agricultura, es un buen ejemplode cómo la gestión integrada de las zonas costeras puedeconseguir que las actividades que se realizan en el litoral seancompatibles entre sí. La piscicultura puede tener un impactopositivo sobre las zonas costeras ya que necesita agua debuena calidad y un entorno limpio. Las explotacionespiscícolas bien gestionadas son un atractivo turístico yproporcionan marisco fresco a los restaurantes locales. Estaactividad, sin embargo, puede verse desde una perspectivamás negativa cuando escasea el espacio acuático o el sueloedificable y cuando plantea problemas de evacuación dedesechos o de contaminación.
Mala planificación de las redes de transporte
El transporte plantea problemas especialmente complejospara las regiones costeras de la Unión Europea. Sin conexionesadecuadas, no pueden sacar provecho de los beneficioseconómicos de una industria turística floreciente ni desarrollarsu economía local. Además, unas redes de transporteerróneamente concebidas sólo en función del flujo de turistaspueden dificultar las posibilidades de acceso a los residentespermanentes. No obstante, demasiadas conexiones de
transporte (o mal desarrolladas) puedenprovocar problemas de contaminación ycongestión, así como la destrucción dehábitats.
Los responsables de la ordenación deltransporte en la Unión tienen, pues, queencontrar el equilibrio justo. Por desgracia,este equilibrio entre accesibilidad yprotección del medio ambiente local rara vezse encuentra y los planificadores conceden engeneral poca atención a las necesidadesespecíficas de las zonas costeras.
En los últimos decenios, el problema de la poca calidad de lasredes de transporte ha obligado a muchas personas aabandonar algunas de las regiones costeras más remotas dela Unión. Este éxodo ha sido especialmente acusado enalgunas islas griegas de Europa meridional y en losarchipiélagos situados a lo largo de las costas de Dinamarca ySuecia, por ejemplo.
En el otro extremo, en el Golfo de Nápoles (Italia) se hanplanteado problemas en parte por la descoordinación demuchas de sus conexiones de transporte. En Nápoles, losplanificadores locales están trabajando ahora para resolverproblemas de congestión, turismo intensivo, contaminación ymala gestión del patrimonio natural y cultural.
La consecución de lo que los expertos han dado en llamar una«accesibilidad sostenible», en otras palabras, sistemas detransporte eficaces y armoniosos con el entorno local, va a serfundamental para mejorar el estado global de las zonascosteras europeas. Para ello, los organismos nacionalesresponsables de la construcción de infraestructuras detransporte tienen que establecer relaciones de trabajo másestrechas con las partes interesadas a nivel local.
Una urbanización creciente
En los últimos decenios el litoral de la UniónEuropea ha estado sometido a unaurbanización cada vez más intensa. Losproyectos inmobiliarios bien planificadospueden contribuir a evitar que decaiga laeconomía de las regiones costeras, pero condemasiada frecuencia el furor urbanísticosobre el litoral de la Unión no ha tenidoorden ni concierto.
Una de las causas de esa expansiónurbanística descontrolada ha sido la
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proliferación de segundas residencias en las regionescosteras, muchas de las cuales permanecen vacías la mayorparte del año y sólo se ocupan durante los fines de semana olas vacaciones. Sin embargo, son culpables con frecuencia dela destrucción de hábitats naturales frágiles e impiden elacceso público a playas locales. Además, sus sistemas deevacuación de residuos y sus fosas sépticas puedensobrecargar la capacidad de absorción de contaminantes delmedio natural.
El problema de la edificación excesiva de la costa esparticularmente acusado en el sur de Europa, donde variassegundas residencias son ilegales o «semilegales» eincumplen las normas locales de ordenación.
Erosión
En varias de las zonas costeras de la Unión Europea, la erosiónpor la acción del mar es un proceso natural que se vieneproduciendo desde hace millones de años. El fenómeno en síplantea muy pocos peligros ecológicos, pero ahora constituyeuna amenaza para algunos pueblos y ciudades del litoral.
Prevenir la erosión es una tarea muy complicada y no siemprees fácil calcular los posibles efectos a largo plazo de lasintervenciones humanas sobre este proceso natural. Las obrasde ingeniería «dura» tradicional destinadas a impedir laerosión de la franja costera, como la construcción de diques yescolleras de hormigón, resultan muy costosas de mantener yno siempre han sido capaces de evitar que el agua se lleve latierra. En algunos lugares, incluso, han contribuido a acelerarel proceso. Las grandes obras de construcción, del tipo quesean, en zonas sujetas a erosión pueden también agravar elproblema.
En algunas partes de la costa del mar Báltico en Letonia, porejemplo, la erosión costera natural ha progresado durantesiglos a un ritmo de aproximadamente 1,2 metros por año
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hasta que se construyó un gran puerto petrolero en Ventspil.Ahora, la costa retrocede entre 2,5 y 3,5 metros cada año.
En varias zonas de la Unión, las autoridades nacionales yregionales están empezando a ser conscientes de que intentardetener la erosión natural mediante obras de protección esinútil la mayoría de las veces. En vez de ello, algunos gestoreshan optado por una estrategia denominada «retiradacontrolada», que consiste en reducir de forma gradual lasactividades humanas en aquellos lugares de la costa que undía van a acabar invadidos por el mar. En la costasuroccidental de la Isla de Wight (Reino Unido), por ejemplo,los arrecifes han retrocedido más de 400 metros en los últimos400 años, y las empresas locales han actuado conpragmatismo siguiendo este planteamiento.
En las regiones en que la retirada controlada no es unasolución viable (por ejemplo por ser lugares de gran valoreconómico o histórico), varias autoridades han decididoaplicar técnicas «blandas» de protección de la costa en lugarde los diques y escolleras tradicionales. En las zonas que nohan sido demasiado edificadas, por ejemplo, la revegetaciónde dunas con plantas marinas y otras plantas autóctonaspuede resultar bastante eficaz para frenar el proceso deerosión. El enorme desafío a que se enfrentan los responsablespolíticos en los próximos años consiste en encontrar en estaszonas soluciones duraderas que tengan el menor númeroposible de consecuencias imprevistas.
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Contaminación
Las zonas costeras sufren dos amenazas por la contaminación.No sólo son víctimas repetidas veces de graves catástrofesmarítimas tales como mareas negras o vertido de productosquímicos, sino que también se ven afectadas por lacontaminación que se genera tierra adentro y que llega almar a través de ríos y corrientes.
La contaminación provocada por accidentes marítimos es unproblema especialmente grave para las zonas costeraspróximas a grandes vías de navegación internacional. Engeneral, se considera que el transporte marítimo esrelativamente respetuoso con el medio ambiente. El problemaes que, cuando se produce un accidente, los resultados suelenser catastróficos. Por ejemplo, cuando en 1999 se hundió elpetrolero de pabellón maltés Erika en las costas francesas, lamarea negra resultante provocó enormes daños ecológicos yeconómicos. Tuvieron que cerrarse criaderos de ostras, cayóde forma espectacular el número de turistas en las estacionesbalnearias de las zonas afectadas y cientos de kilómetros decosta quedaron recubiertos de una capa hedionda depetróleo.
Por otra parte, suele ser difícil determinar quién es el culpablede los accidentes marítimos. Las empresas propietarias de lospetroleros suelen estar situadas en países fuera de lajurisdicción comunitaria, lo cual dificulta y prolongaindefinidamente el proceso de llevarlas ante los tribunales.No obstante, la Comisión Europea ha presentadorecientemente una serie de propuestas con objeto deintroducir medidas preventivas en este campo.
La contaminación de origen terrestre (sobre todo la originadaen fábricas y explotaciones agrarias) es otro gran problemapara muchas zonas costeras. Afortunadamente, las auténticascatástrofes ecológicas de la magnitud del vertido de cianuroen Rumanía que contaminó gran parte del Danubio y la costa
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del mar Muerto en el año 2000 ocurren relativamente conpoca frecuencia. No obstante, todos los días llega un granvolumen de contaminantes a las playas europeas.
Especialmente preocupante es la contaminación por nitratosprocedentes de abonos y excrementos de animales. Losnitratos son el componente básico de todos los fertilizantes yno plantean grandes problemas ecológicos si se utilizan enpequeñas cantidades. Pero cuando a los ríos llegan engrandes concentraciones, sirven de nutriente para las algas,que se multiplican así a un ritmo espectacular y asfixian todavida acuática. Además, la proliferación de algas en las aguasmarinas es especialmente desagradable para los bañistas. Espreciso aumentar la cooperación entre las partes interesadasen la costa y las autoridades responsables de la industria, laagricultura y otras actividades fuente de contaminación, paraevitar estas «mareas verdes».
La recientemente adoptada directiva comunitaria sobrecalidad del agua (directiva marco sobre el agua) aborda estosproblemas de contaminación del litoral basándose en elsentido común pero también con ánimo innovador y tomandocada una de las cuencas hidrográficas como punto de partidapara la protección de los recursos hídricos de la Unión.
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La gestión de cuenca fluvial conecta a todas las partesinteresadas que, a nivel nacional, regional o local,
ejercen un impacto sobre los recursos hídricos,desde las fuentes de montaña hasta los lagos,ríos y, por último, el mar.
La directiva marco sobre el agua tiene porobjeto conseguir que los gobiernos de la UniónEuropea establezcan medidas coordinadas paragestionar los usos del agua y atajar lacontaminación y abandonen el enfoque poco
sistemático que se ha seguido con frecuenciahasta ahora. Asimismo se pretende crear un sistema
armonizado de recogida de datos y suministro deinformación basado en los Sistemas de InformaciónGeográfica.
En relación con las zonas costeras, la directiva marco sobre elagua obligará a los Estados miembros a adoptar medidascoherentes para combatir todas las fuentes de contaminación,sean de origen terrestre o marino. La legislación concede a losgobiernos un plazo de 15 años para conseguir un buen gradode calidad de las aguas costeras mediante la aplicación demedidas coherentes basadas en la gestión de cuenca fluvial.
Destrucción de hábitats
En las zonas costeras se encuentran algunos de los hábitatsnaturales más ricos y frágiles de la Unión Europea. Algunos deesos hábitats, con frecuencia de gran interés ecológico, son,por ejemplo, marismas, dunas y acantilados que alberganmuchas especies raras de aves. A pesar de ello, los hábitatscosteros están amenazados en varias regiones de la Unión.
El crecimiento demográfico y la evolución de las actividadeseconómicas están provocando alteraciones en el lecho marinoy en playas y riberas. La expansión urbanística puede sertambién responsable de la destrucción de hábitats costeros degran importancia, especialmente humedales. Esta
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urbanización ha sido culpable de la total extinción deespecies animales en algunas zonas costeras, lo cual conducea una merma de lo que los expertos en temas de medioambiente denominan «biodiversidad». Los especialistasindican que suele ser imposible reconstituir un hábitat costerodestruido y que, aun cuando fuera posible restaurarlo, latarea siempre sería enormemente compleja y costosa. Lapérdida de hábitats puede repercutir negativamente sobre losrecursos hídricos y la erosión del litoral.
A pesar de todo, por desgracia, algunos planificadores a nivellocal y regional no consideran, al parecer, que la destrucciónde hábitats costeros sea un problema. Las reivindicaciones afavor de la protección de esos hábitats naturales seconsideran, en ocasiones, sospechosas a los ojos deautoridades regionales deseosas de impulsar el comercio localmediante la construcción de más viviendas, más carreteras,más complejos turísticos y más establecimientos comerciales.No son conscientes de que la destrucción de hábitats puedeser perjudicial también para las economías de las regionescosteras. En zonas donde la pesca sigue siendo una actividadpujante, por ejemplo, la destrucción de hábitats puedeafectar a las poblaciones de peces. La pérdida de espaciosnaturales de gran valor estético impide también a laslocalidades costeras desarrollar, por ejemplo, el turismoecológico y otras muchas actividades recreativas al aire libre.
Las regiones costeras de la Unión Europea tienen multitud deproblemas similares de orígenes muy diversos. Por esa razón,la Comisión Europea considera que se necesita una política decostas coordinada.
En 2000, la Comisión publicó un informe exhaustivo en el quesentaban las bases de una estrategia para la gestiónintegrada de las zonas costeras en la Unión. El informe ponede manifiesto que el litoral europeo puede sacar provecho deuna serie de medidas adoptadas a escala comunitaria. Noobstante, la Comisión afirma también que todos y cada unode los quince Estados miembros deben establecer su propiaestrategia nacional de gestión integrada.
Esas estrategias nacionales pueden permitir a todos losresponsables políticos implicados en la gestión de regionescosteras de un país coordinar su actuación de una formamucho más eficaz. Asimismo pueden conducir a unacompatibilidad más estrecha entre las muchas leyes ypolíticas sectoriales internas que afectan a la zona costera yfacilitar la actuación de las autoridades regionales y locales.
El papel de la administración local es fundamental en lasregiones costeras de Europa. Sólo esas autoridades (junto conotras partes interesadas directamente, como las empresas yhabitantes de la zona, así como organizaciones nogubernamentales) conocen los auténticos problemas de suzona. Los organismos regionales pueden orientar lacoordinación de iniciativas locales de las bases, mientras quelas políticas y programas regionales deben proporcionar elmarco jurídico e institucional necesario para facilitar lasmedidas locales y regionales.
La estrategia para la gestión integrada de las zonas costeraspropicia que las decisiones que afectan a esas regiones setomen en el nivel más adecuado, pero insiste en la necesidadde una actuación armoniosa entre las distintas esferasadministrativas. En muchos casos, requiere también una
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La solución: unapolítica europea
para las zonascosteras
cooperación transfronteriza. Por ejemplo, seríamás lógico que los países que comparten litoralintentaran coordinar sus actividades en lugar deadoptar medidas nacionales que pudieran entraren conflicto.
La estrategia comunitaria de gestión integradade las zonas costeras promueve la aplicación deeste tipo de planteamiento de «maresregionales» en las medidas que afectan a lacosta en países ribereños del mar Báltico y delmar Mediterráneo, por ejemplo.
La estrategia para un gestión integradapretende, además, impedir que políticas que en
apariencia no mantienen ninguna relación con las regionescosteras causen involuntariamente daños en el litoral. En elcaso de la contaminación de origen agrario, por ejemplo, losresponsables de la política agrícola común tendrán máspresente el impacto de los fertilizantes lejos de donde seutilizan, es decir, en las aguas costeras.
La Comisión ya está preparando la aplicación en toda laUnión Europea de la estrategia para la gestión integrada delas zonas costeras, mediante la legislación y programascomunitarios vigentes. Los gobiernos de los Estados miembrosy el Parlamento Europeo, por su parte, están estudiando lapetición de la Comisión de crear estrategias nacionales, y seespera que la nueva política de costas pueda empezar prontoa aplicarse plenamente.
Esta estrategia comunitaria para el litoral va a contar con elapoyo del VI Programa de medio ambiente de la Comisión,que insiste en la importancia de aplicar un planteamientoterritorial eficaz a los problemas ecológicos.
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Principios rectores de la gestión integrada de laszonas costeras:
• ∑ Adoptar una perspectiva amplia para abordar problemasinterconectados.
• ∑ Basar las decisiones en datos e información correctos.
• ∑ Trabajar en sintonía con los procesos naturales.
• ∑ Estar en condiciones de responder a evoluciones futurasimprevistas.
• ∑ Implicar a todas las partes interesadas y a todas lasinstancias administrativas competentes.
• ∑ Recurrir a una combinación de instrumentos (jurídicos yeconómicos, planes, campañas de información, Agendas 21locales, acuerdos voluntarios, promoción de prácticascorrectas, etc.).
Una perspectiva amplia y global
Uno de los principios fundamentales para una política eficazde gestión integrada es encarar los problemas de las zonascosteras en un contexto lo más amplio posible.
En el pasado, muchas medidas adoptadas con las mejoresintenciones para mejorar el estado de las regiones costeras dela Unión se vieron abocadas al fracaso porque los problemasse consideraron como si fueran independientes. La cuestióndel turismo en las regiones costeras, por ejemplo, no puedeabordarse de una manera eficaz si no se tienen en cuentatambién otros muchos factores como pueden ser los recursoshídricos, los usos del suelo, el empleo en la zona o el impactodel turismo sobre los hábitats naturales existentes.
Además, en muchas partes de la Unión, una misma zonacostera puede contener varias fronteras administrativas y, por
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Principios rectoresde la gestión
integrada de laszonas costeras
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consiguiente, las medidas de mejora del litoral suelen serinconexas porque distritos distintos actúan de formadiferente y sin coordinación. Cuando una zona costera seextiende a ambos lados de la frontera entre dos países, esosproblemas de coordinación son aún más acusados. A esto hayque añadir que varios de los problemas del litoral se originana cientos de kilómetros, tierra adentro.
En Strymonikos (Grecia), por ejemplo, la contaminación quese transporta por vía fluvial desde Bulgaria afecta a la calidadde las aguas costeras.
Todos estos factores demuestran que si pretende ser eficaz,una estrategia de gestión integrada tiene que reunir a todoslos agentes cuyas actividades afectan a las regiones costeras eintentar solucionar el gran número de problemas diferentespero interconectados que se plantean en esas zonas.
Tener en cuenta las condiciones específicas de la zona
Habida cuenta de la extraordinaria variedad del litoral de laUnión Europea, cualquier estrategia de gestión integrada,para ser eficaz, tiene que basarse en soluciones localesadaptadas a las condiciones específicas de esa zona. Unamedida adoptada en Grecia para detener la infiltración deagua salada en la capa freática, por ejemplo, podría no serviable en una zona de la costa báltica de Suecia. La estrategia
comunitaria de gestión integrada de las zonascosteras está firmemente anclada en el principiode «subsidiariedad», según el cual lasdecisiones políticas importantes deben tomarsesiempre en el nivel más cercano posible a losciudadanos.
Por consiguiente, los agentes locales en lasregiones costeras de la Unión Europea tienenque estar en el centro de esta estrategia, puestoque sólo las personas que viven y trabajan en laszonas costeras conocen los auténticos problemasde su región. No sería lógico ni justo que losgobiernos nacionales o las instituciones
europeas intentaran imponer desde arriba solucionesuniformes para todas.
Lo que sí pueden hacer las esferas superiores de laadministración, por el contrario, es brindar ayuda yorientación a las iniciativas locales y garantizar la coherenciaentre las distintas políticas nacionales y europeas que tenganque aplicarse en las zonas costeras. Las administracionesnacionales y de la Unión Europea tienen también que velarpor que las políticas sectoriales estén adaptadas a lascondiciones específicas de las regiones costeras. Lacoordinación a nivel nacional y comunitario entre las políticasque regulan aspectos tales como la calidad del agua, laprotección de hábitats, el transporte, la pesca y el turismocontribuirá a mejorar la condición del litoral de la Unión. Estosólo puede conseguirse, sin embargo, si esas políticas seaplican también de manera coherente a nivel local.
Para que la resolución de los problemas responda realmente alas necesidades locales, la gestión y ordenación de las zonascosteras deben realizarse también sobre la base deinformación exacta y suficientemente detallada recogida enlos Estados miembros.
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Trabajar con la naturaleza
Como demuestra claramente la leyenda del reyCanuto (1), resulta casi siempre vano empeñarse endominar al mar. Las técnicas modernas de gestióndel litoral, pues, intentan trabajar en sintonía conla naturaleza antes que luchar contra ella.
La lucha contra el mar en ocasiones no sólo no haconseguido solucionar los problemas de laszonas costeras sino que incluso los ha agravado.Por ejemplo, las obras de ingeniería destinadas amejorar las instalaciones portuarias en Aveiro(Portugal) contribuyeron a aumentar la erosión
de la línea de playa adyacente porque en la fase deplanificación no se tuvieron suficientemente en cuenta ladinámica ni los procesos de la costa y perturbaron los flujosmareales de la zona. Las medidas posteriores para proteger lacosta por medio de defensas «duras» construidas conhormigón y acero no consiguieron mejorar la situación.
Si las autoridades de Aveiro hubieran dispuesto de másinformación sobre los procesos naturales que tienen lugar enel litoral de esa región antes de empezar las obras en elpuerto, hubieran podido, quizás, prevenir los problemas deerosión adicionales. Asimismo se habrían podido reducir loscostes de las obras. Si se hubiera estudiado el proyectoportuario con una perspectiva más integrada desde elprincipio, probablemente no habría sido necesario levantardefensas adicionales contra la acción del mar.
En Bélgica, las autoridades en el litoral muy edificado de laregión de Flandes quieren ahora tener más en cuenta la
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(1) Los vasallos del rey Canuto estaban convencidos de que era capaz dedesafiar a las mareas e impedir que subieran. Como no quería alimentarfalsas esperanzas sobre su poder, el rey hizo colocar su trono en mediodel mar y ordenó a las olas que se detuvieran cosa que, evidentemente,no sucedió.
dinámica natural de la costa y, siempre que es posible, estánadoptando una estrategia menos agresiva para solucionar elproblema de la erosión y sustituyen las defensas «duras» porotras soluciones como, por ejemplo, la revegetación dedunas, que absorben de forma natural la energía del mar.
Previsión y adaptación
Suele ser muy difícil predecir qué problemas van a plantearseen el futuro en una región costera concreta. Por consiguiente,la gestión integrada del litoral pretende ser un procesoevolutivo capaz de resolver no sólo los problemas actualessino también de ser lo suficientemente flexible como paraadaptarse a problemas imprevistos que puedan surgirdespués. Si se construye un puerto deportivo, por ejemplo,será muy difícil destruirlo después aun cuando lasgeneraciones siguientes comprueben que está provocandodaños ecológicos graves.
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La gestión de las zonas costeras debe reconocer explícitamentela incertidumbre del futuro y favorecer la adopción demedidas flexibles y adaptables. Al mismo tiempo, debebasarse también en el principio de precaución, según el cuallos legisladores deben actuar para prevenir todo posible dañoen las regiones costeras y no esperar a tener la seguridad deque el daño se ha producido para solucionar la situación. Eseprincipio establece también que los responsables políticosdeben pecar por exceso de cautela si no están plenamenteseguros de que un proyecto dado no va a perjudicar al litoral.Este planteamiento debe seguirse sobre todo en zonas quepueden verse amenazadas por una expansión urbanística opor la construcción de grandes obras turísticas.
Al aumentar el riesgo de que se produzca un cambioclimático, cada vez hay más probabilidades de que en lospróximos decenios surjan problemas nuevos en las zonascosteras. Es preciso, pues, que nuestros sistemas de gestión yplanificación sean suficientemente flexibles para atacarlos amedida que vayan surgiendo.
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Involucrar a todos
La estrategia de gestión integrada de las zonas costeraspretende estrechar las relaciones entre los distintos sectoresgubernamentales así como entre las autoridades locales,regionales y nacionales de manera que quienes debenformular las políticas puedan tener una visión clara de lasnecesidades de las regiones costeras de Europa. No obstante,el éxito de la planificación y gestión del litoral se basatambién en la participación de organizaciones nogubernamentales y otras partes interesadas. La estrategia nofuncionará sin la contribución constante de las empresas,personas y organizaciones no gubernamentales que viven ytrabajan en las zonas costeras de la Unión.
Sin la plena participación de las partes interesadas a nivellocal, las estrategias de gestión de la costa nunca podrántener éxito. Si los habitantes de una región no se sientenimplicados en las decisiones que la afectan, pueden llegar adesconfiar de los responsables políticos y oponerse acualquier plan de mejora del litoral. Por ejemplo, en 1993, unplan de gestión del estuario del Exe elaborado por unaconsultoría fue rechazado por la población local porconsiderar que no se había tenido en cuenta su opinión sobrealgunas cuestiones, especialmente con respecto a la idea dehacer pagar a los usuarios del estuario los servicios
portuarios. Ello obligó a los responsables políticos areplantearse toda la estrategia para el estuario, y se
crearon grupos temáticos compuestos por losresidentes en la zona. Tras un amplio proceso deconsulta basado en muchas reuniones a nivel local,se elaboró una nueva estrategia que parece disfrutarde apoyo unánime.
La población de la zona sigue manteniendoreuniones periódicas para debatir problemas localesy ha creado un Foro del Estuario del Exe para
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coordinar las medidas dirigidas a mejorar lacalidad de vida en su región.
En toda la Unión Europea se han producidoexperiencias similares que demuestran que esfundamental contar desde el principio con laparticipación de las partes interesadas a nivel localen los debates sobre las política de zonas costeras.Los actores de la vida local deben estar siempre enel centro de cualquier estrategia de gestiónintegrada, pero también es muy importante quetodos los demás agentes que pueden ejercer unimpacto sobre una región participen en el empeño
de mejorar la condición de las zonas costeras.
Con frecuencia, es preciso, pues, coordinar las iniciativas localescon políticas nacionales de mayor alcance para que no surjanconflictos imprevistos entre las distintas esferas administrativas.Por ejemplo, medidas adoptadas a nivel local para reducir lacontaminación que vierte un río a un estuario nunca podrán sereficaces si no se implica también a las autoridades nacionalesresponsables de la política agrícola e industrial.
En algunos casos puede resultar necesario también coordinar lasactividades locales de gestión integrada con las políticaseuropeas, por ejemplo si una zona costera se encuentra en unespacio declarado protegido con arreglo a la normativa europeasobre protección de hábitats. Conviene, asimismo, que lalegislación comunitaria sobre aspectos tales como laagricultura, la calidad del agua o el transporte quedeadecuadamente integrada en esas estrategias locales.
Los agentes locales no pueden resolver por sí mismos losproblemas de la zona costera, porque no surgen de formaaislada. Si no se establece una cooperación entre todas lasesferas de la administración, la estrategia para una gestiónintegrada de las zonas costeras, sencillamente, no funcionará.
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Es necesario aplicar un planteamiento coordinado en la UniónEuropea a la política de costas para que los problemas de lasregiones costeras no empeoren.La mayoría de las proyecciones realizadas indica que elnúmero de personas que utilizan recursos costeros y viven enel litoral va a seguir aumentando en un futuro previsible.
Si no se toman medidas para gestionar las cada vez másnumerosas presiones que se ejercen sobre estas regiones,problemas tales como la desaparición de hábitats, lacontaminación y la erosión van a terminar destruyendoalgunas de las zonas más bellas, con mayor biodiversidad ymás frágiles de la Unión Europea, mientras las comunidadescosteras se hunden bajo el desempleo y la desintegraciónsocial. El resultado, al final, será una grave pérdida de valorde las zonas costeras y la desaparición de recursos de granvalor económico.
Por el contrario, si se aplican estrategias de gestión integradabien coordinadas a nivel europeo y a nivel nacional, la Unión
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Conclusión:necesidad
apremiante de unaestrategia costera
para la UniónEuropea
Europea podrá sacar pleno provecho de sus regiones costerasy permitirá que en ellas se desarrollen economías modernas ydinámicas garantizando, al mismo tiempo, la protección desu belleza natural única.
El éxito de la gestión integrada de las zonas costeras dependede que se busquen soluciones locales a problemas locales, enun marco global. Las partes interesadas a nivel local van aestar siempre en el centro de cualquier medida que se adoptepara mejorar la condición de las regiones costeras pero, paraconseguir lo mejor para ellas, es necesario coordinar lasactividades que realizan esos agentes de la base con losresponsables políticos a nivel regional, nacional y europeo. Lagestión integrada tendrá costes a corto plazo, pero susbeneficios a medio y largo plazo van a ser mucho mayores.
Durante siglos, las zonas costeras europeas se han vistoafectadas por la mala coordinación de la planificación y porla poca adaptación de las políticas que las regulaban. Peroahora, con una labor concertada para introducir la gestiónintegrada en toda la Unión Europea, puede producirse uncambio de rumbo.
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Comisión Europea
La Unión Europea apuesta por las zonas costeras
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
2001 — 29 pp. — 21 x 21 cm
ISBN 92-894-1147-3
BELGIQUE/BELGIË
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Ars PolonaKrakowskie Przedmiescie 7Skr. pocztowa 1001PL-00-950 WarszawaTel. (48-22) 826 12 01Fax (48-22) 826 62 40E-mail: [email protected]
ROMÂNIA
EuromediaStr.Dionisie Lupu nr. 65, sector 1RO-70184 BucurestiTel. (40-1) 315 44 03Fax (40-1) 312 96 46E-mail: [email protected]
SLOVAKIA
Centrum VTI SRNám. Slobody, 19SK-81223 BratislavaTel. (421-7) 54 41 83 64Fax (421-7) 54 41 83 64E-mail: [email protected]: http://www.sltk.stuba.sk
SLOVENIJA
Gospodarski VestnikDunajska cesta 5SLO-1000 LjubljanaTel. (386) 613 09 16 40Fax (386) 613 09 16 45E-mail: [email protected]: http://www.gvestnik.si
TÜRKIYE
Dünya Infotel AS100, Yil Mahallessi 34440TR-80050 Bagcilar-IstanbulTel. (90-212) 629 46 89Fax (90-212) 629 46 27E-mail: [email protected]
ARGENTINA
World Publications SAAv. Cordoba 1877C1120 AAA Buenos AiresTel. (54-11) 48 15 81 56Fax (54-11) 48 15 81 56E-mail: [email protected]: http://www.wpbooks.com.ar
AUSTRALIA
Hunter PublicationsPO Box 404Abbotsford, Victoria 3067Tel. (61-3) 94 17 53 61Fax (61-3) 94 19 71 54E-mail: [email protected]
BRESIL
Livraria CamõesRua Bittencourt da Silva, 12 CCEP20043-900 Rio de JaneiroTel. (55-21) 262 47 76Fax (55-21) 262 47 76E-mail: [email protected]: http://www.incm.com.br
CANADA
Les éditions La Liberté Inc.3020, chemin Sainte-FoySainte-Foy, Québec G1X 3V6Tel. (1-418) 658 37 63Fax (1-800) 567 54 49E-mail: [email protected]
Renouf Publishing Co. Ltd5369 Chemin Canotek Road, Unit 1Ottawa, Ontario K1J 9J3Tel. (1-613) 745 26 65Fax (1-613) 745 76 60E-mail: [email protected]: http://www.renoufbooks.com
EGYPT
The Middle East Observer41 Sherif StreetCairoTel. (20-2) 392 69 19Fax (20-2) 393 97 32E-mail: [email protected]: http://www.meobserver.com.eg
INDIA
EBIC India3rd Floor, Y. B. Chavan CentreGen. J. Bhosale Marg.Mumbai 400 021Tel. (91-22) 282 60 64Fax (91-22) 285 45 64E-mail: [email protected]: http://www.ebicindia.com
JAPAN
PSI-JapanAsahi Sanbancho Plaza #2067-1 Sanbancho, Chiyoda-kuTokyo 102Tel. (81-3) 32 34 69 21Fax (81-3) 32 34 69 15E-mail: [email protected]: http://www.psi-japan.co.jp
MALAYSIA
EBIC MalaysiaSuite 45.02, Level 45Plaza MBf (Letter Box 45)8 Jalan Yap Kwan Seng50450 Kuala LumpurTel. (60-3) 21 62 92 98Fax (60-3) 21 62 61 98E-mail: [email protected]
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SOUTH AFRICA
Eurochamber of Commerce in South AfricaPO Box 7817382146 SandtonTel. (27-11) 884 39 52Fax (27-11) 883 55 73E-mail: [email protected]
SOUTH KOREA
The European Union Chamber ofCommerce in Korea5th FI, The Shilla Hotel202, Jangchung-dong 2 Ga, Chung-kuSeoul 100-392Tel. (82-2) 22 53-5631/4Fax (82-2) 22 53-5635/6E-mail: [email protected]: http://www.eucck.org
SRI LANKA
EBIC Sri LankaTrans Asia Hotel115 Sir ChittampalamA. Gardiner MawathaColombo 2Tel. (94-1) 074 71 50 78Fax (94-1) 44 87 79E-mail: [email protected]
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Bitte wenden Sie sich an ein Büro IhrerWahl/Please contact the sales office ofyour choice/Veuillez vous adresser aubureau de vente de votre choixOffice for Official Publications of the EuropeanCommunities2, rue MercierL-2985 LuxembourgTel. (352) 29 29-42455Fax (352) 29 29-42758E-mail: [email protected]: http://eur-op.eu.int
1/2001
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La Unión Europea apuestapor las zonas costeras
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