L-2985 Luxembourg

OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALESDE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

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HACIA UNA ESTRATEGIA EUROPEA

PARA LA GESTIÓN INTEGRADA

DE LAS ZONAS COSTERAS

Principios generales y opciones políticas

el programa de demostracióN dela ue sobre la gestión integrada

de las zonas costeras 1997-1999

COMISIÓN EUROPEA

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03

CR

-20-99-001-ES

-C

Hacia una estrategia europea para la gestión integrada

de las zonas costeras

Principios generales y opciones políticas

Documento de reflexión*

Direcciones GeneralesMedio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil

PescaPolítica Regional y Cohesión

1999

* El presente documento ha sido preparado por el equipo de especialistas del programa; tiene por objeto suscitarun debate amplio. Está basado en una serie de hipótesis y no prejuzga en absoluto la postura definitiva de la Comisión.

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Comisión Europea

Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europaen la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int.

Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1999

ISBN 92-828-6460-X© Comunidades Europeas, 1999Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica

Printed in Italy

IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

ÍNDICE

Preámbulo 5

1 Introducción 7

1.1 Importancia de las zonas costeras 71.2 Problemas de gestión de las zonas costeras 7

2 Principios generales para una gestión correcta de las zonas costeras europeas 11

Una perspectiva amplia 11Conocimiento de las condiciones específicas de la zona 11Trabajar en sintonía con los procesos naturales 12Decisiones que no hipotequen el futuro 12Planificación participativa para suscitar el consenso 12Apoyo y participación de todas las instancias administrativas competentes 13Una combinación de instrumentos 14

3 Necesidad de una estrategia europea para la gestión integrada de las zonas costeras 15

3.1 ¿Qué es la gestión integrada de zonas costeras? 153.2 Diversidad 163.3 La dimensión europea 17

4 Opciones políticas para una estrategia europea de gestión integrada de zonas costeras 19

4.1 Papel de la UE 194.2 Adaptación de las políticas sectoriales de la UE 204.3 Coordinación intersectorial 234.4 Conveniencia de un marco jurídico 24

4.4.1 Actuación a nivel europeo 244.4.2 Actuación a nivel nacional, regional y local 25

5 Bibliografía 27

Anexos

Anexo I: Indicaciones para la consulta 29Anexo II: Mapa de los proyectos de demostración 30Anexo III: Mapas tipológicos 32

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4

PREÁMBULO

El programa de demostración de la Comisión Europea sobre gestión integrada de las zonas costeras se inauguróen 1996 como iniciativa conjunta de las Direcciones Generales XI, XIV y XVI y con una contribución importan-te de otras direcciones generales, sobre todo la XII y el Centro Común de Investigación (CCI), así como la Agen-cia Europea para el Medio Ambiente (AEMA). El programa se basa en aproximadamente 35 proyectos locales yregionales* destinados a demostrar la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras, una serie de análi-sis temáticos horizontales y proyectos de investigación, todo ello completado con reuniones periódicas con ungrupo de expertos (compuesto por expertos nacionales y representantes de las administraciones locales, agentessocioeconómicos y ONG) y amplios contactos con otras organizaciones exteriores.

El programa de demostración tiene por objeto documentar y evaluar la hipótesis avanzada en el documento COM511/95 según la cual la degradación constante y la gestión deficiente de muchas zonas costeras europeas puedeimputarse a problemas relacionados con:

• Una información insuficiente o inadecuada tanto sobre el estado de las zonas costeras como sobre el impactode las actividades humanas (económicas y no económicas).

• Una coordinación insuficiente entre distintas esferas y sectores de la administración y entre sus políticas res-pectivas.

• Una participación y una consulta insuficientes de las partes interesadas.

Además de proporcionar ejemplos concretos de buenas prácticas de gestión integrada de zonas costeras en distin-tas condiciones socioeconómicas, culturales, administrativas y físicas, el programa de demostración pretende serel punto de partida para la elaboración de una Estrategia europea para la gestión integrada de las zonas cos-teras que promueva su desarrollo sostenible en la UE.

Así pues, el presente documento tiene dos objetivos:

Reunir y difundir las principales lecciones relacionadas con las políticas que se desprenden de las expe-riencias hasta la fecha del programa de demostración.

Suscitar un debate y un consenso en torno a una estrategia europea para la gestión integrada de las zonascosteras que invierta la tendencia a la insostenibilidad, constante en las zonas costeras de Europa.

Tal estrategia deberá tener en cuenta los distintos instrumentos jurídicos, económicos y políticos que pueden ex-plotarse, así como las condiciones adecuadas para su aplicación. Será preciso considerar, asimismo, la responsa-bilidad que deberá atribuirse a las distintas esferas administrativas (en aplicación del principio de subsidiariedad)y la información necesaria para que cada una de ellas pueda asumirla. No se pretende en ningún caso que una fu-tura estrategia aumente el volumen total de gastos europeos en las zonas costeras; antes al contrario, ésta servirápara indicar cómo puede hacerse un uso más adecuado de los fondos asignados en la actualidad.

Se confía en que los principios y lecciones de una gestión integrada suscitados por el programa puedan aplicarsetambién a la gestión de otras zonas no costeras del territorio europeo y sirvan de orientación a iniciativas realiza-das en colaboración con nuestros vecinos del Mediterráneo y los Países de Europa Central y Oriental (PECO).

El presente documento se dirige a todas aquellas personas y organizaciones interesadas por la gestión de nuestraszonas costeras. El documento de acompañamiento sobre las lecciones del programa de demostración preparadopor el equipo de especialistas del programa describe las experiencias y lecciones del programa de demostración;a pesar de constituir la base para el debate del presente volumen, presentará un interés mayor quizás sólo para losque están involucrados en la elaboración o el mantenimiento de una iniciativa de gestión integrada de zonas cos-teras. En ambos documentos, los puntos más importantes se han destacado en negrita.

Pueden presentar observaciones sobre el presente documento (en favor, en contra o en complemento delcontenido) según las indicaciones que se ofrecen en el Anexo I.

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* Dos de ellos realizados en Europa Oriental y uno en Noruega (véase el mapa del Anexo II).

1 INTRODUCCIÓN

1.1 IMPORTANCIA DE LAS ZONAS COSTERAS

A lo largo de la Historia, la zona costera ha sidoun centro importante de desarrollo de la sociedadhumana. La utilización del mar para el transportey el comercio y la obtención de alimento abun-dante en aguas costeras muy productivas son fac-tores determinantes para el asentamiento de po-blaciones en las zonas costeras. Muchos pueblosy ciudades europeos de la costa poseen una cul-tura y un estilo de vida muy antiguos.

Las zonas costeras siguen teniendo un poten-cial enorme para la sociedad moderna. La pro-ductividad de las lagunas costeras, ensenadas,marismas y estuarios desempeña un papel im-portante en la producción de alimentos (almantener zonas de pesca y acuicultura) y en laprotección de la naturaleza y la biodiversidad.

No obstante, el papel de las zonas costeras esmucho más amplio y diverso: cumplen, ade-más, toda una serie de funciones en relacióncon la creación de empleo, el crecimiento eco-nómico y la calidad de vida, por ejemplo:

• Producción agraria en llanuras costeras me-diante la explotación de recursos hídricoscosteros (de acuíferos o fruto de la desalini-zación).

• Diversificación de las actividades pesqueras.

• Producción de energía a partir de fuentes tra-dicionales como el petróleo o el gas o fuentesrenovables como el viento y las olas.

• Movilidad y comercio: los puertos naturalesy artificiales y las vías de comunicación a lolargo de la costa son elementos clave de lasredes de transporte.

• Conservación del patrimonio cultural en co-munidades vivas y en zonas arqueológicas.

• Turismo, ocio, actividades recreativas y va-lores estéticos (playas, deportes acuáticos ypaisajes de gran belleza).

• Residencias para jubilados.

• Protección contra las fuerzas destructivasdel mar.

• Descomposición y barrera de contaminantes.

Las zonas costeras y sus recursos naturales(marinos y terrestres) realizan una función es-tratégica a la hora de satisfacer las necesidadesy aspiraciones de las generaciones europeas ac-tuales y futuras.

1.2 PROBLEMAS DE GESTIÓN DE LAS ZONAS COSTERAS

La dinámica de los procesos naturales de la cos-ta (régimen de mareas, condiciones climáticas ymecanismos de transporte de sedimentos, porejemplo) y las relaciones hidrológicas entre lacuenca hidrográfica y la costa son factores to-dos ellos que han determinado la capacidad delos seres humanos para sustentar su actividad enesas zonas. Ello se traduce en un aumento de losriesgos y los costes que lleva aparejados el man-tenimiento de la infraestructura y las poblacio-nes humanas a medida que sube el nivel del marbien como consecuencia del cambio climáticobien por la subsidencia. La acción de los sereshumanos (levantamiento de infraestructuras enun lugar inadecuado y explotación excesiva derecursos vivos o no) ha agravado esos proble-mas en algunas zonas. Esas presiones humanasamenazan con destruir los hábitats y recursos delos que dependen las zonas costeras poniendoen peligro su capacidad para realizar muchas desus funciones básicas.

El aumento de la población residente y flotanteagrava los conflictos entre los distintos usos quepueden hacerse de los componentes marítimo yterrestre de la zona costera. Los usos de poco im-pacto están siendo sustituidos por utilizacionesintensivas que resultan lucrativas a corto plazopero que minan a largo plazo el potencial de lacosta al reducir su capacidad de recuperación.

Por desgracia, nada indica que los usos inade-cuados de la zona costera estén siendo menosfrecuentes. De hecho, con el número crecientede turistas y residentes, las presiones están lle-vando hacia una situación de insostenibilidad.

Strymonikos (1) va a enfrentarse en los próxi-mos cinco a diez años a una afluencia masivade turistas del este de Europa.

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(1) En la página de Internet sobre el programa de demostración (europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm) puede encontrar-se más información sobre este y otros proyectos.

Es preciso detectar y solucionar los conflictose incompatibilidades actuales entre los usos delos distintos sectores.

Aunque en otras partes del paisaje europeopueden darse problemas similares, en las zonascosteras son especialmente agudos por la com-plejidad de las interacciones entre los sistemasacuáticos y terrestres, entre las zonas costeras yla región interior (incluso entre los puertos y laeconomía del interior) y entre las islas y elcontinente.

La necesidad urgente de intervenir en las zonascosteras viene determinada también por losfactores siguientes:

• La mala gestión de muchas zonas costeras alo largo de los años.

• La capacidad limitada de las zonas costeraspara recuperarse de graves defectos de ges-tión.

La intrusión de agua salada debido a la sobreexplotación de los acuíferos costeros esun problema grave en Murcia (España). Losdaños a acuíferos provocan con frecuenciauna merma permanente de recursos hídricos.

• La rápida dinámica evolutiva de las zonascosteras.

• El enorme potencial de las zonas costeras, queatrae a personas y actividades económicas.

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PROBLEMAS COMUNES DE LAS ZONAS COSTERAS

Urbanización no planificada y, como consecuencia, inversiones desperdiciadas, oportunidadesde empleo duradero perdidas y degradación medioambiental y social. Una urbanización descon-trolada (en el sector turístico o en otros sectores) puede agotar rápidamente la capacidad natural decarga de las zonas costeras y contaminar y degradar los recursos naturales, destruir paisajes y reducirla calidad de vida de los habitantes. Este tipo de urbanización destruye también los recursos básicossobre los que se sustenta la actividad económica, incluidos las características que atraen a los turistasy el medio que sirve de vivero de alevines. Este problema es particularmente grave en zonas que re-gistran una expansión económica rápida, por ejemplo en la costa mediterránea de Andalucía (Espa-ña) y los países de Europa Central y Oriental.

Decadencia de sectores tradicionales respetuosos del medio ambiente, causa de desempleo, emi-gración masiva e inestabilidad social. Ya sea debido al agotamiento de las reservas o a los cambiostecnológicos, muchas fuentes de ingreso tradicionales, como la pesca costera, se han convertido en po-co rentables, lo cual provoca problemas sociales y económicos que conducen a la proliferación deotros sectores menos sostenibles. En La Gironda (Francia), por ejemplo, la pesca costera profesionalestá experimentando muchas dificultades para mantener su competitividad.

Erosión costera, que provoca daños en hábitats naturales y asentamientos humanos, destruyeactividades económicas y amenaza la vida humana. La subida del nivel del mar como consecuen-cia del cambio climático va a agravar el fenómeno de erosión. En muchos lugares, las soluciones quese aplican para luchar contra las fuerzas de la naturaleza empeoran el problema y suponen un despil-farro de recursos económicos escasos. La costa de la región británica de East Anglia sufre una inten-sa erosión y fuertes inundaciones a pesar de las grandes inversiones realizadas en la construcción demalecones (o probablemente debido en parte a ello).

Ausencia de redes adecuadas de comunicación y transporte, lo que aumenta su marginalizacióncon respecto al resto de Europa. La accesibilidad constituye un grave problema en las zonas coste-ras, sobre todo en las islas. En las Islas Cícladas (Grecia), la dificultad de acceso (sobre todo en in-vierno) ha reducido la población fija y ha convertido al turismo estacional en el único sector econó-mico viable, con las consiguientes degradación del suelo y desintegración social.

Advertencia: Los problemas de las zonas costeras se abordan con más detenimiento en el Anexo I del documento técnico deacompañamiento “Lecciones del Programa de demostración de la Comisión Europea sobre ordenación integrada de las zonascosteras” y en la comunicación de la Comisión COM95/511.

• Los numerosos problemas de contaminacióny de tratamiento de los sedimentos que segeneran aguas arriba o en mar abierto peroque acaban depositándose en las zonas cos-teras.

• Los condicionamientos y problemas espe-ciales de la ordenación territorial y de lagestión del transporte característicos de lafrontera física entre la tierra y el mar.

• El riesgo particularmente alto de catástrofesnaturales como, por ejemplo, las inundacio-nes desde tierra o el mar.

• El extraordinariamente amplio abanico deactividades que compiten por utilizar losmismos recursos.

• El proceso de ampliación de la UE a algu-nos países candidatos de Europa Central yOriental cuyas zonas costeras se enfrentancon problemas similares.

La experiencia del programa confirma la hipótesis de que la mayoría de los conflictosy problemas físicos que se observan en laszonas costeras de Europa pueden atribuirsea fallos de los procedimientos, la planifica-ción, las políticas y las instituciones, y mu-

chos al desconocimiento de la importanciaestratégica desde los punto de vista social yeconómico de una gestión sostenible.

Según el programa de demostración, paraconseguir un desarrollo sostenible desde elpunto de vista del medio ambiente, económi-camente rentable y socialmente equitativoen las zonas costeras, es preciso corregir es-tos fallos.

El programa de demostración ha determi-nado los siete principios fundamentales paramejorar las condiciones de las zonas coste-ras europeas. En el capítulo 2 se describenesos principios.

En el capítulo 3 se presenta el concepto degestión integrada de zonas costeras como unproceso que puede facilitar la aplicación deesos principios, y se insiste en la necesidadde una estrategia europea al respecto.

En el capítulo 4 se aborda la cuestión de laforma y el contenido adecuados de tal estra-tegia: ¿Qué debería hacerse exactamente?¿Cómo?

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Durante años,

• la legislación y la política han tenido una orientación sectorial y sin coordinación,

• se han tomado decisiones sectoriales de planificación inadecuadas y aisladas que han ido frecuen-temente en contra de los intereses a largo plazo de una gestión sostenible de las zonas costeras,

• la rigidez burocrática ha limitado la creatividad y la capacidad de adaptación local,

• iniciativas locales para una gestión sostenible de la costa han carecido de los recursos y el apoyonecesarios por parte de las esferas superiores de la administración,

• la gestión de la costa ha adolecido de falta de visión y se ha basado en conocimientos muy limita-dos de los procesos costeros,

• la investigación científica y la recogida de datos se han realizado sin contar con los usuarios fina-les

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2 PRINCIPIOS GENERALES PARAUNA GESTIÓN CORRECTA DELAS ZONAS COSTERAS EUROPEAS

El programa de demostración ha puesto de manifiesto que hay varias formas de gestionarcorrectamente las zonas costeras. También sugiere, sin embargo, que las mejores iniciati-vas siguen unos principios generales:

UNA PERSPECTIVA AMPLIA

Las zonas costeras son complejas y se ven influidas por muchísimas fuerzas y presionesinterrelacionadas como son los sistemas hidro-lógicos, geomorfológicos, socioeconómicos,administrativos, institucionales y culturales. To-da tentativa de realizar una gestión sostenible delas zonas costeras se verá abocada al fracaso sino se consideran de forma simultánea todos losnumerosos sistemas que actúan de forma deter-minante sobre la dinámica de las zonas costeras.

La relación entre la pesca en aguas costeras yla función de los estuarios como viveros dealevines ilustra la necesidad de un plantea-miento “sistémico”.

La escala y extensión geográficas de una acti-vidad de gestión de zonas costeras debe estaradaptada a los aspectos que van a considerarse.En la práctica, los proyectos tienden a selec-cionar los límites donde la gestión es más sen-cilla, con frecuencia límites administrativos.No obstante, estos límites administrativos nosuelen coincidir con los límites de sistemas na-turales o sociales. En un planteamiento “sisté-mico” habrá que considerar las fuerzas o áreasde impacto situadas en otras unidades adminis-trativas que, posiblemente, estarán situadas le-jos de la línea de costa.

El proyecto RICAMA se ocupa del impacto delos usos del suelo a lo largo de toda la cuencahidrográfica sobre el régimen de sedimentosde la costa. El crecimiento demográfico, la de-forestación y el desarrollo agrario en las zonasmontañosas desde finales de la época romanahasta el siglo XVIII dieron origen a deltas cos-teros por depósito de sedimentos. En el siglopasado se desarrolló una infraestructura turís-

tica sobre ese suelo nuevo. Con el cambio delos usos del suelo en el interior, la construc-ción de presas en los ríos y la extracción deagregados (en el río y su desembocadura), seha reducido o eliminado la fuente de sedimen-tos, lo que ha provocado erosión y deterioro dela calidad ambiental de las playas.

En Strymonikos, la contaminación por efluen-tes agrarios que se transporta por vía fluvialdesde Bulgaria afecta a la calidad de lasaguas costeras.

El proyecto “Rada de Brest” se ocupa de todala cuenca hidrográfica debido a la inquietudque suscitan los problemas de contaminación.

El proyecto “Isla de Wight” propone una ges-tión de la línea de playa para proteger la cos-ta basada en células costeras o, si se quiere,subdivisiones geomorfológicas en función deprocesos físicos.

En el proyecto “Valle de Lima” participan lospueblos costeros y del interior por sus vínculosfísicos y económicos

El proyecto “Mar de Wadden” se basa en laentidad natural objeto de la cooperación trila-teral de los ministerios de Alemania, Dinamar-ca y los Países Bajos.

La organización de proyectos tales como losde Dorset y La Gironda en grupos de trabajofacilita una definición flexible del alcance geo-gráfico de la iniciativa orientada a los proble-mas.

Dadas las estrechas relaciones existentes entrelos componentes terrestre y marino de la zonade costa (inducidas por procesos físicos y humanos), el éxito de cualquier iniciativa degestión depende de la inclusión de las partesmarina y terrestre de la zona costera.

CONOCIMIENTO DE LAS CONDICIONES ESPECÍFI-CAS DE LA ZONA

Si se busca la eficacia, las soluciones concretasque se propongan para resolver problemas dela zona costera y las decisiones para aplicarlasde manera óptima deben ser específicas para el

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lugar de que se trate. Incluso la elección delplanteamiento del inicio o mantenimiento deuna iniciativa de gestión integrada de zonascosteras debe tener en cuenta el contexto. Porconsiguiente, la iniciativa tiene que estar fun-dada en un conocimiento profundo de las cir-cunstancias locales. El Anexo III ilustra hastaqué punto esas condiciones son variadas, porejemplo desde el punto de vista de las caracte-rísticas físicas, sociales, culturales, institucio-nales y económicas de la zona.

Una gestión adecuada de una zona costera tie-ne que basarse en el conocimiento de sus ca-racterísticas específicas y en una evaluación delas presiones y fuerzas que influyen sobre sudinámica, incluso las externas. Para ello es ne-cesario proceder a la recogida de los datos ade-cuados, la elaboración de información e indica-dores pertinentes, un buen flujo de informaciónentre los que intervienen en la gestión y losque suministran información y un uso correctode las técnicas de evaluación integrada.

Todos los proyectos de demostración han reu-nido la información necesaria para conocerlos factores y condiciones que determinan ladinámica de la zona donde se realizan. No obs-tante, la mayoría de ellos siguen inmersos enun proceso de aprendizaje sobre cómo utilizaresa información para realizar una evaluaciónintegrada.

TRABAJAR EN SINTONÍA CON LOS PROCESOS

NATURALES

En el pasado, la gestión de la costa solía versecomo una “lucha contra el mar” en la que losprocesos naturales hacían fracasar casi siemprelos costosos esfuerzos humanos. El éxito de lagestión de la zona costera depende sobre tododel conocimiento de los procesos y la dinámicanaturales. Si se trabaja en sintonía con esosprocesos y no contra ellos, es posible aumentarlas opciones a largo plazo al hacer que nuestrasactividades sean más sostenibles y económica-mente rentables con una perspectiva temporalamplia.

Las obras de ingeniería destinadas a mejorarlas instalaciones portuarias en Aveiro han con-tribuido a acelerar la erosión de la línea de

playa adyacente porque no tuvieron suficiente-mente en cuenta la dinámica ni los procesos dela costa. Las inversiones posteriores para“proteger” la costa por medio de defensas artificiales no tuvieron éxito. Si se hubieranaplicado prácticas de gestión más razonables,las obras portuarias no habrían generado esaerosión, las inversiones habrían sido más renta-bles y se habrían evitado las tensiones socialesy económicas que provoca la lucha contra laerosión.

El proyecto de la región de Flandes (TERRACZM) constituye una tentativa de restituir par-te de un litoral muy edificado y artificial a unaforma más natural suprimiendo las anterioressoluciones técnicas de defensa de la costa.

DECISIONES QUE NO HIPOTEQUEN EL FUTURO

La gestión de zonas costeras debe reconocerexplícitamente la incertidumbre del futuro yaplicar un planteamiento suficientemente flexi-ble. Al mismo tiempo, toda intervención debeajustarse al principio de precaución según elcual los legisladores deben actuar para prevenirtodo posible daño y no esperar a tener la segu-ridad de que el daño se produzca.

La línea costera está naturalmente sujeta alcambio a medida que los sedimentos se acu-mulan y erosionan. Las construcciones que selevantan hoy en la línea de costa actual pue-den estar mañana situadas más tierra adentroo verse amenazadas de destrucción por el po-der erosivo del mar. Durante la planificacióndebe tenerse en cuenta este hecho.

PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA PARA SUSCITAR EL

CONSENSO

La planificación participativa tiene por objetointegrar en el proceso de planificación las opi-niones y puntos de vista de todos los interesa-dos con una participación en colaboración quecrea compromiso y responsabilidad comparti-da, aprovecha los conocimientos locales, per-mite detectar los problemas y tendencias rea-les y suscita en general soluciones más aplica-bles. Una participación desde las fases inicia-les puede crear un clima de confianza y com-promiso.

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La importancia de la participación: En 1993,un plan de gestión del estuario del Exe elabo-rado por una consultoría fue rechazado por lapoblación local por considerar que no tenía encuenta su punto de vista, sobre todo con res-pecto a la idea de hacer pagar a los usuariosdel estuario los servicios portuarios. La expe-riencia indujo la creación de grupos de estudiocompuestos por los usuarios del estuario. Trasun amplio proceso de consulta basado en reu-niones a nivel local se consiguió un acuerdo entorno a un plan de gestión que disfruta de am-plio apoyo. El proceso de participación, orga-nizado en un Foro del Esturario del Exe (queno es un proyecto del programa de demostra-ción) y en una serie de grupos temático com-puestos por representantes de la comunidad lo-cal, va a ser la clave para la preparaciónanual del Plan de acción del estuario.

Con una planificación participativa que tengaen cuenta el interés común, una buena gestiónde las zonas costeras puede reducir los conflic-tos y suscitar un consenso. Desde una perspec-tiva a largo plazo más amplia, la planificaciónparticipativa puede revelar a los interesados las

APOYO Y PARTICIPACIÓN DE TODAS LAS INSTAN-CIAS ADMINISTRATIVAS COMPETENTES

Aunque una participación de tipo ascendenteconstituye un factor importante del éxito de lagestión de las zonas costeras, son las políticasnacionales las que determinan el estableci-miento de objetivos sectoriales y de los planesy estrategias de inversión asociadas al uso delas zonas costeras y sus recursos naturales.Prácticamente todos los responsables de pro-yectos del programa de demostración han afir-mado que la gestión de zonas costeras no pue-de ser eficaz sin el apoyo de todos los nivelesy sectores de la administración con interés enla zona costera objeto de la intervención.

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Pueden darse conflictos en casode:

• intereses sectoriales encontrados, cadauno con sus propias prioridades y pre-juicios profesionales

• culturas y tradiciones distintas

• información errónea, mantenida en se-creto o controvertida

• desconocimiento de otras necesidades odesinterés por ellas

• desigualdades estructurales, sociales oeconómicas

• conflicto de intereses en temas o proce-dimientos específicos

• personalismos y luchas de poder

ventajas indirectas de un cambio de actitud.Esta percepción común de los problemas másimportantes permitirá a cada una de las partesinteresadas decidir a qué pueden renunciar pa-ra realizar objetivos comunes en la gestión delas zonas costeras. Dado que la planificaciónno participativa de las zonas costeras ha sido lanorma en la mayoría de los países, la transiciónhacia el planteamiento contrario puede ser lar-ga pues deberá vencerse la resistencia naturalal cambio.

Definición de planificación parti-cipativa según algunos proyectosde demostración:

• “Participación activa de las personas yagrupaciones interesadas en la conce-ción y realización de un proceso”. (Dis-trito de Down)

• “Participación significa, obviamente,tomar parte en algo y estar involucradoen algo pero, lo que es más importante,participación es asumir una responsabi-lidad”. (Consultoría de Ruotsinphytaa,Golfo de Finlandia)

• “Movilización de los organismos perti-nentes con objeto de que aporten el pa-pel fundamental que les correspondemediante tareas, acciones, asesoría yopiniones como instrumento para pro-mocionar objetivos específicos en la realización de un desarrollo sostenible”.(Strymonikos)

Además de la participación de las autoridadeslocales desde el principio, es fundamental quetodos los niveles y sectores se muestren dis-puestos a apoyar constantemente el proceso degestión de una zona costera, incluso por lo quese refiere a la capacidad institucional necesariapara la recogida y el tratamiento de datos y ladocumentación.

El proyecto Magnesia ha disfrutado de la es-trecha colaboración de funcionarios de la ad-ministración local y de sus departamentos através de un proceso de auditoría realizado enuna fase muy temprana. Una situación análo-ga se ha dado en el caso del proyecto Kavalacon intención de garantizar una continuidad.

El principio de subsidiariedad debe regir en elreparto claro de responsabilidades entre las dis-tintas esferas de la administración (UE, regio-nal, nacional y local), con una voluntad en losniveles superiores de respaldar el desarrollo dela capacidad local de evaluación. Los distintosniveles y sectores de la administración tendrán

que establecer vínculos, realizar una actuacióncon efecto sinérgico y coordinar sus políticas.

Antes de emprender la gestión integrada de zo-nas costeras, los municipios de Letonia teníanpoca experiencia de trabajo en común. El pro-yecto piloto les “obligó” a reunirse, poner encomún sus problemas y preocupaciones y rea-lizar una planificación conjunta. Entonces des-cubrieron que compartían muchos problemas yque disponían de una fuerza nueva para solu-cionarlos en común.

UNA COMBINACIÓN DE INSTRUMENTOS

La gestión de las zonas costeras será un éxitosólo si se recurre a un amplio abanico de ins-trumentos que incluya una combinación de ins-trumentos jurídicos y económicos, acuerdosvoluntarios, oferta de información, solucionestecnológicas, investigación y formación. Lacombinación adecuada en un caso concreto de-penderá de los problemas planteados y del con-texto institucional y cultural.

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3 NECESIDAD DE UNA ESTRATE-GIA EUROPEA PARA LA GESTIÓNINTEGRADA DE LAS ZONAS COS-TERAS

Dadas la complejidad y urgencia de los proble-mas de las zonas costeras europeas, es funda-

mental aplicar los principios descritos en el ca-pítulo anterior. Resulta evidente la necesidadde hacer algo para solucionar los fallos institu-cionales que han originado o agravado los pro-blemas de esas zonas, y encontrar una fórmulaque permita conseguir un desarrollo sostenibleen esas zonas de importancia estratégica.

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¿Qué es el desarrollo sostenible?

El concepto de desarrollo sostenible se basa en la asunción de que el bienestar económico, la jus-ticia social y la protección del medio ambiente son indisociables e intrínsicamente interdepen-dientes a largo plazo. El empeño de una gestión sostenible de las zonas costeras es conseguir el bienmáximo para la sociedad a largo plazo desde los puntos de vista medioambiental, económico, social ycultural. Su objetivo es promover la justicia social mediante una distribución más equitativa de lasoportunidades dentro de la generación actual y entre la generación actual y las generaciones futuras.

Aunque las consideraciones económicas, medioambientales y sociales son siempre inseparables a lar-go plazo, en lo inmediato puede resultar inevitable establecer compensaciones entre esos objetivos. Enun marco de sostenibilidad, será preciso garantizar, como mínimo, que el proceso de compensacionesesté controlado de manera que se consigan unos objetivos económicos, ambientales y sociales míni-mos incluso a corto plazo. Los niveles aceptables dependerán de los valores que prevalezcan en unasociedad concreta en un momento determinado.

Además, los recursos costeros son finitos desde el punto de vista tanto físico como espacial y, por ello,algunas decisiones a corto plazo pueden destruir recursos de forma irreversible. Uno de los objetivosdel desarrollo sostenible es, por tanto, que las decisiones actuales no hipotequen el futuro. En cual-quier caso, el concepto de “sostenibilidad” debe tener en cuenta también que muchas de las situacio-nes negativas creadas por la intervención humana en las zonas costeras pueden cambiar radicalmente,aunque sea a un precio y lleve mucho tiempo conseguirlo.

3.1 ¿QUÉ ES LA GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS

COSTERAS?

La gestión integrada de las zonas costeras esun método genérico que encarna los princi-pios generales descritos en el capítulo 2 ypromueve la gestión sostenible de las zonascosteras. Constituye una manera de aceptarobjetivos y opiniones distintas y de tolerar laincertidumbre en relación con los procesos na-turales presentes y futuros mientras se intentaencontrar soluciones ampliamente aceptables alos problemas planteados.

La filosofía sobre la que reposa la gestión inte-grada de las zonas costeras asume que:

• La gestión integrada puede favorecer el de-sarrollo de sistemas democráticos y la crea-ción de mecanismos que faciliten el com-promiso coherente de organizaciones e indi-viduos en todos los niveles de la sociedad.

• La coordinación entre sectores y niveles ad-ministrativos es un elemento esencial debuen gobierno.

• Toda iniciativa de gestión integrada tieneque diseñar un proyecto de sociedad soste-nible, que constituirá el marco para la for-mulación y ejecución de las intervenciones.

El “proceso” de ordenación inte-grada de zonas costeras:

El proceso empieza una vez que se tieneconciencia de las cuestiones de interéscomún, lo cual facilita un diálogo e inter-cambio de opiniones entre las partes inte-resadas y afectadas que, a su vez, favorecela cooperación entre las partes, lo cualconstituye la base para una acción coordi-nada que, con el tiempo, fomentará la ges-tión integrada.

• El futuro es intrínsecamente incierto.

• Hay que resolver los problemas, no apartar-los.

• Se trata de un proceso muy complejo e iterativo que requiere tiempo. Deben poten-ciarse las capacidades y favorecer y promo-ver en el tiempo la instauración de un climade participación.

• En la gestión integrada no hay ninguna fór-mula estándar.

• Las iniciativas de gestión integrada debenadaptarse a las estructuras institucionales ypolíticas vigentes y garantizar su legitimi-dad política y el respeto a las tradiciones yculturas.

3.2 DIVERSIDAD

Hoy por hoy no hay ningún método satisfacto-rio y comúnmente aceptado para definir y cla-sificar las zonas costeras. Así y todo, en elAnexo III se presenta una serie de mapas don-

de se indican algunas de las variables o tipolo-

gías principales que permiten clasificarlas. Los

mapas ponen de manifiesto la gran variedad de

condiciones y problemas de las zonas costeras

europeas, diversidad que no hará más que

aumentar con el ingreso de los países del Este

de Europa en la UE.

Las prácticas de gestión integrada de zonas

costeras son también muy variadas. A la vista

de los proyectos piloto del programa de de-

mostración, los planteamientos aplicados a la

gestión integrada de las zonas costeras pueden

diferenciarse por:

• la cobertura geográfica del proyecto

• la gama y complejidad de los problemas

planteados

• la combinación de entidades públicas y pri-

vadas, su posición y los intereses implicados

• el número y posición de entidades e intere-

ses representados en el grupo central (prin-

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¿Qué es la gestión integrada de las zonas costeras?

Es un proceso dinámico, continuo e iterativo destinado a promover la gestión sostenible de laszonas costeras. Consiste en conseguir equilibrar a largo plazo dentro de los límites impuestos por ladinámica natural y la capacidad de carga de la zona los beneficios del desarrollo económico y de losusos de la zona costera por los seres humanos, de la protección, preservación y restauración de las zo-nas costeras, de la reducción de las pérdidas en términos de vidas humanas y de daños a las cosas ydel acceso y disfrute públicos de la costa.

El término “integrada” se refiere tanto a la integración de objetivos como a la integración de los nu-merosos instrumentos necesarios para conseguirlos. Designa la integración de todas las políticas, sec-tores e instancias administrativas pertinentes. Implica la integración de los componentes terrestre ymarino del territorio. La gestión de zonas costeras es una gestión integrada en el tiempo y en el espa-cio y es intrínsecamente pluridisciplinar. No debe encasillarse en ningún caso como un aspecto empa-rentado exclusivamente con el sector del medio ambiente.

A pesar de lo que implica la palabra “gestión”, este proceso abarca todo el ciclo desde la recogida deinformación, la planificación, la toma de decisiones, la gestión y el seguimiento de la ejecución. Lapalabra “planificación” debe entenderse en su sentido más amplio de desarrollo estratégico de políti-cas y no simplemente como planificación de los usos del suelo u otro tipo de planificación sectorial.

En la gestión integrada de las zonas costeras se recurre a la participación y cooperación de todas laspartes interesadas y afectadas, a las que se ha puesto en conocimiento de la información debida, paraevaluar los objetivos de la sociedad* en una zona costera concreta y en un momento dado, y realizarlas actuaciones oportunas para conseguir esos objetivos.

* “Objetivos de la sociedad” son las metas y aspiraciones de una sociedad dada e incluyen los objetivos medioambientales, eco-nómicos, sociales y culturales.

cipales asociados, que participan en la reali-zación del proyecto)

• base contractual/jurídica de la iniciativa;apoyo político y modalidad de legitimación

• nivel y calidad de la dirección

• grado de autoridad del grupo central

• medida en que la iniciativa utiliza el sistemanormativo vigente como “marco” de funcio-namiento

• posibilidades de permanencia del procesodespués de iniciado

• mecanismos de participación y tipo de inte-racción con el público

• mecanismos (voluntarios, oficiales y extra-oficiales) de las relaciones entre entidades

Entre los principales factores que determinanla elección del planteamiento cabe citar los si-guientes:

• Definición cultural de “bien público”

• Conocimiento de los conceptos sobre losque se fundamenta la gestión integrada; gra-do de información/datos disponibles

• Punto de inicio de la acción y preferenciapor una disciplina particular

• Calidad de la dirección y grado de motiva-ción de los participantes

• Recursos disponibles y calendario

• Grado de sensibilización pública y actitudgeneral hacia la participación

• Estructuras y contexto jurídico, jurisdiccio-nal, administrativo y de la planificación

• Legitimación de la iniciativa

El contexto administrativo es uno de los factoresdeterminantes a la hora de optar por el plantea-miento que va a aplicarse en la gestión integra-da de las zonas costeras. Las distintas estructu-ras institucionales para la formulación de políti-cas presentan grandes diferencias. En Francia,por ejemplo, son los representantes electos quie-nes fijan los objetivos, mientras que en otros pa-íses se siguen métodos de tipo más ascendente.

Cómo la elección del planteamiento aplica-ble a la gestión integrada de zonas costeras

depende del contexto histórico, cultural ytradicional y de las condiciones naturales ylos problemas físicos de la zona, según la si-tuación resultará más indicado un plantea-miento que otro. La experiencia del progra-ma de demostración ha puesto de manifiestoque no hay un único planteamiento válidode gestión integrada.

Esta complejidad dificulta asimismo la deter-minación del planteamiento más indicado parauna zona concreta. Así y todo, se puede apren-der de la experiencia ajena considerando lasfuerzas principales que actúan sobre la zona yseñalando otras iniciativas en zonas con carac-terísticas análogas.

Por otra parte, a pesar de la gran variedad deproblemas y condiciones que se dan en las zo-nas costeras, el programa de demostración hapuesto de manifiesto algunos problemas comu-nes. A continuación se van a estudiar algunosde ellos y las posibles opciones políticas parapromover la gestión integrada de las zonas cos-teras en Europea por medio de una estrategiabasada en una filosofía común pero cuya pues-ta en práctica recurrirá a mecanismos distintosadaptados a problemas y contextos espacialesespecíficos.

3.3 LA DIMENSIÓN EUROPEA

Un clima favorable a nivel europeo puedeofrecer el contexto para que los Estadosmiembros desarrollen políticas nacionalesde gestión integrada de zonas costeras másadecuadas que incluyan estrategias de in-versión, planes de desarrollo integrado (es-pacial y funcional) y estrategias de gestiónde recursos.

Varias organizaciones, como el PNUMA, laOCDE y el Consejo de Europa, están promo-viendo planteamientos más integrados donde laplanificación y gestión de las actividades hu-manas se consideran la mejor manera de resol-ver conflictos en la zona costera y de optimizarel uso de sus recursos. En la dirección de In-ternet sobre el programa de demostración: europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm

pueden encontrarse referencias y enlaces conesas iniciativas. Las experiencias de esas ini-

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ciativas son totalmente compatibles con laslecciones que pueden extraerse del programade demostración. De hecho, varios Estadosmiembros han adoptado las recomendacionesde esas organizaciones y han puesto en marchainiciativas unilaterales para luchar contra la de-gradación de la costa, sobre todo en el contex-to de acuerdos regionales como los Conveniosde Barcelona, Helsinki y OSPAR.

No obstante, hace falta una visión estratégicacomún del modo en que las zonas y los recur-sos costeros europeos podrían utilizarse mejorpara satisfacer las necesidades futuras, así co-mo un acuerdo oficial entre los Estados miem-bros sobre una actuación prioritaria para mejo-rar la planificación y gestión de las actividadeshumanas en esas zonas mediante la gestión in-tegrada. Tal estrategia tiene que responder a lasnecesidades de los Estados miembros actualesy reflejar los problemas y oportunidades de laampliación de la UE a algunos de nuestros ve-cinos del Este.

En la Resolución 94/C 135/02 del Consejo seinsiste en la necesidad de una estrategia comu-nitaria de gestión y desarrollo integrados de laszonas costeras basada en el principio de soste-nibilidad y en prácticas ecológicas y respetuo-

sas del medio ambiente. El programa de de-mostración confirma la necesidad de una estra-tegia europea de esas características, e indicaque tal necesidad se justifica por:

• El fuerte impacto de la política sectorial dela UE sobre el estado y el desarrollo de laszonas costeras en Europa.

• La necesidad de garantizar unas condicionesequitativas.

• La importancia de garantizar un medio am-biente sano para todos los ciudadanos.

• La obligación de impulsar la cohesión eco-nómica y social de las zonas costeras.

• La necesidad de garantizar el mejor uso es-tratégico de los fondos de la UE.

• La naturaleza internacional de gran parte dela dinámica costera, incluso por lo que se re-fiere a la afluencia de turistas de otros Esta-dos miembros, la agricultura destinada a laexportación y los fenómenos de contamina-ción transfronteriza.

• El papel de la UE en la resolución de pro-blemas transfronterizos, por ejemplo connuestros vecinos del Mediterráneo y de Eu-ropa Central y Oriental

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4 OPCIONES POLÍTICAS PARA UNAESTRATEGIA EUROPEA DE GES-TIÓN INTEGRADA DE ZONASCOSTERAS

La difusión de la gestión integrada de zonascosteras en Europa sólo podrá ser posible conel apoyo activo de todas las esferas administra-tivas, de las europeas a las locales. Puesto quelos detalles de las opciones políticas adecuadasen los niveles administrativos local y regionalserán distintos en función de la zona, no resul-ta un tema que deba tratarse en una consulta dealcance europeo. Por consiguiente, esta seccióndescribe el papel comunitario en la promocióny aplicación de la gestión integrada de zonascosteras mediante una acción directa a niveleuropeo o por medio de recomendaciones oprescripciones destinadas a conseguir que otrasesferas administrativas adopten buenas prácti-cas en la gestión de zonas costeras.

El hecho de centrarse en la dimensión europeano resta importancia a los demás niveles admi-nistrativos. El programa de demostración indica que una política europea sobre ges-tión integrada de zonas costeras sólo podráser eficaz si existe una estrecha colaboraciónentre las instituciones europeas y una parti-cipación plena de las administraciones nacio-nales, regionales y locales. No hay que olvi-dar, además, que cualquier acción europea tiene que respetar acuerdos internacionales sobre transporte marítimo, pesca, medio am-biente y mares regionales, que son aplicables azonas que no corresponden exactamente con elterritorio de la UE.

El presente capítulo tiene por objeto suscitarun debate sobre la forma y el contenido ade-cuados de una futura estrategia europea para lagestión integrada de las zonas costeras. Ade-más de determinar el papel general de la UE, laelaboración de la estrategia consistirá en:

• Indicar las numerosas posibilidades de apli-car los principios descritos en el capítulo 2por medio de las políticas vigentes de la UE.

• Determinar los instrumentos y programasque van a utilizarse en apoyo de la gestiónintegrada de las zonas costeras mediante in-tervenciones en el ámbito de políticas con-

cretas y por medio de una mayor coordina-ción entre políticas distintas.

• Decidir si es o no necesario un marco jurídi-co a nivel de la UE para la puesta en prácti-ca de la estrategia.

Las opciones que se presentan en el presentecapítulo, no necesariamente correctas o com-pletas, son las que se formularon en el cursodel programa de demostración. Las recomen-daciones definitivas de la Comisión sobre ges-tión integrada de zonas costeras se elaboraránúnicamente al final del debate público que elpresente documento pretende suscitar, y unavez se haya procedido a un intercambio de opi-niones con el Parlamento Europeo y otras ins-tituciones de la UE.

4.1 PAPEL DE LA UE

El papel de la UE en la promoción de la ges-tión integrada de zonas costeras está condicio-nado por los Tratados europeos:

1) Uno de los fundamentos jurídicos más sóli-dos para la participación de la UE en la estra-tegia lo constituye el artículo 6 del Tratado deAmsterdam, que se refiere a la integración delmedio ambiente en las demás políticas.

2) La estrategia debe considerarse un instru-mento que permite alcanzar otros objetivos co-munitarios en materia, por ejemplo, de cohe-sión regional, pesca, asuntos sociales, transpor-te, energía y promoción de las PYME.

Los resultados del programa de demostraciónindican que la UE debe ofrecer un marco gene-ral para una actuación coherente basada en unavisión común en relación con el desarrollo delas zonas costeras y animar a las partes intere-sadas (personas, organizaciones y administra-ciones) para que establezcan una interacción ymovilicen sus propios recursos con objeto de:

• seguir una orientación a largo plazo

• pensar con una perspectiva multisectorial

• incluir las necesidades y puntos de vista lo-cales en la planificación de las zonas coste-ras

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El papel de la UE puede consistir, pues, en:

Determinar el marco de la gestión integradade zonas costeras: A partir de una asuncióncomún de los objetivos de la gestión integra-da de las zonas costeras, elaborar una seriede principios orientativos que puedan apli-carse con flexibilidad en los distintos contex-tos regionales de la UE.

Poner en marcha la gestión integrada: Movi-lizar acciones de gestión integrada de zonascosteras en otros niveles administrativos pormedio de obligaciones directas o supeditan-do la concesión de fondos de algunos pro-gramas de la UE a la realización de tales ini-ciativas.

Promover la gestión integrada de zonas coste-ras, mediante asistencia directa en favor dealgunas iniciativas, por ejemplo, la partici-pación directa en la coordinación de políti-cas y actividades de Estados miembros a ni-vel mesorregional (Mediterráneo, ArcoAtlántico, Mar del Norte, etc.).

Apoyar la gestión integrada de las zonas cos-teras mediante asistencia al desarrollo deinstrumentos y metodologías en la materia,incluido el desarrollo de recursos humanos yla recogida de información.

El presente documento y los resultantes delprograma de demostración son, en sí, un pri-mer paso hacia la “determinación” y la “pro-moción” de la gestión integrada de zonas cos-teras. La experiencia adquirida con el progra-ma de demostración indica que esas activida-des tienen que continuar y materializarse y quees preciso determinar la manera de “poner enmarcha” y “apoyar” una aplicación más ampliade ese tipo de gestión en los Estados miem-bros, bien mediante la adaptación de las políti-cas vigentes, bien por medio de la creación denuevos programas o normas.

Una futura estrategia europea de gestión inte-grada de zonas costeras debe adecuarse a lasnecesidades de los Estados miembros actualesy, además, reflejar las necesidades de paísesvecinos con los que la UE comparte mares re-gionales (el Mediterráneo, por ejemplo), espe-

cialmente las de los países de Europa Central yOriental que pueden llegar a convertirse enmiembros de la UE en un futuro próximo.

Además de proporcionar el marco de actuaciónen otras esferas administrativas, la UE debepredicar con el ejemplo, estrechar la coope-ración entre los servicios de la Comisión ygarantizar una coordinación adecuada delas políticas de la UE que permita actuar deforma integrada pero con el grado de diferen-ciación geográfica suficiente para respetar ladiversidad de condiciones en las distintas zo-nas costeras de Europa.

4.2 ADAPTACIÓN DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE

LA UE

La legislación de la UE tiene una repercusióncada vez mayor sobre la legislación de costasnacional, sobre todo en relación con la pesca,la calidad del agua, la conservación de la na-turaleza y la evaluación ambiental. El cumpli-miento de las obligaciones internacionales yeuropeas por parte de los Estados miembrospuede contribuir a unificar las leyes naciona-les y trascender los conceptos jurídicos tradi-cionales, aunque también puede verse obsta-culizado por la jurisprudencia nacional pree-xistente.

Son varias las políticas sectoriales de la UEque tienen un efecto positivo real o potencialsobre el medio ambiente costero, en concretolas directivas sobre contaminación, conserva-ción de la naturaleza y evaluación ambiental.Los Fondos Estructurales, por su parte, finan-cian muchas actividades beneficiosas. No obs-tante, los estudios y proyectos del programa dedemostración indican que una parte importantede las políticas de la UE no coincide con losobjetivos de una gestión integrada de las zonascosteras, o no realiza el potencial de apoyo aese tipo de gestión que cabría esperar.

Las políticas sectoriales de la UE podríanpromocionar mejor la la gestión integradade zonas costeras mediante:

• mejores conceptos

• una aplicación más correcta de conceptosadecuados

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• una mayor integración de la gestión inte-grada de zonas costeras en políticas con-cretas

• la adaptación de la política a la escala re-gional

• una mayor claridad sobre la aplicación dela política al medio marino

Según estudios del programa de demostración,algunos actos legislativos de la UE, aunque norepercutan necesariamente de una forma positi-va o negativa sobre el medio físico, podrían sermás eficaces como apoyo a la gestión integra-da de las zonas costeras con una concepción oredacción más adecuadas.

Esos estudios indican, además, que la inefica-cia de otras medidas de la UE que podrían ser-vir para apoyar la gestión integrada de las zo-nas costeras puede imputarse, quizás, a la for-ma en que se aplican (o no se aplican) en losEstados miembros. En igualdad de condicio-nes, la gravedad del problema es directamenteproporcional al grado de discrecionalidad acor-dado a los Estados miembros: la subsidiariedady la realización de una gestión integrada pue-den entrar en conflicto.

Las políticas sectoriales de la UE podrían tam-bién prestar un apoyo más adecuado a la gestiónintegrada de las zonas costeras teniendo plena-mente en cuenta los requisitos medioambienta-les (y sociales, culturales y económicos) y lasnecesidades distintas de las diferentes áreas es-paciales. En virtud del artículo 6 del Tratado deAmsterdam, el medio ambiente tiene que inte-grarse en las demás políticas comunitarias. Enlas conclusiones del Consejo Europeo de Car-diff de junio de 1998 figuran indicaciones sobrelos pasos concretos que deben darse para conse-guir ese objetivo. No obstante, según estudiosdel programa de demostración, se ha prestadouna atención mucho menor a la aplicación deotra disposición del Tratado en virtud de la cuallas políticas de la UE deben tener en cuenta lasdiferencias regionales, aunque la PerspectivaEuropea de Ordenación del Territorio está ha-ciendo aumentar la importancia de este aspecto.

Por último, los estudios indican que algunaspolíticas de la UE podrían respaldar mejor los

objetivos de la gestión integrada de los compo-nentes marino y terrestre de las zonas costerassi aclararan y resolvieran los debates en torno asu aplicación a la zona marina.

Según los estudios del programa de demos-tración, es necesario hacer un balance ex-haustivo de las políticas de la UE y de su re-lación con las políticas de otros niveles ad-ministrativos, que permita determinar lasposibilidades de promoción de la gestión in-tegrada de zonas costeras. Lo mínimo quepuede exigirse es que la política de la UE noobstaculice la aplicación de este tipo de ges-tión de las zonas costeras.

En el contexto del programa de demostraciónse realizó ya un examen preliminar de la situa-ción (véase el capítulo 6 del documento técni-co de acompañamiento “Lecciones del progra-ma de demostración de la Comisión Europeasobre ordenación integrada de las zonas coste-ras” así como el informe definitivo del estudiotemático “Políticas de la UE”). Se estudiaronlas políticas legislativas oficiales de la UE asícomo iniciativas en curso tales como la laborde ordenación territorial dirigida durante mu-chos años por la Comisión en colaboración conlos Estados miembros. Así y todo, para poderrealizar un examen más exhaustivo se necesitauna acción concertada de todos los servicios dela Comisión en colaboración con los servicioshomólogos de la administración local, regionaly nacional de los Estados miembros.

Además de estudiar la manera en que cadauna de las políticas sectoriales podría ofre-cer un apoyo más válido a la gestión inte-grada de zonas costeras, existe una serie deopciones que podrían aplicarse en varias delas políticas e instrumentos vigentes, porejemplo:

• Estimular una actuación a nivel de “maresregionales”.

• Mantener o aumentar el apoyo a actividadesde demostración, sobre todo las que se refie-ren también a la pesca.

• Crear una “marca” que distinga a la buenagestión de las zonas costeras y que podríaseguir el modelo del premio a las “ciudadessostenibles” o el de una carta (del estilo de

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En las conclusiones definitivas del programade demostración deberá indicarse cuáles deesas opciones son adecuadas o si no lo son enabsoluto.

El documento COM95/511 no aborda de formaespecífica los problemas relacionados con laadaptación de la política de la UE a las necesi-dades y circunstancias de situaciones concre-tas. No obstante, el programa de demostraciónha servido para poner de manifiesto la impor-tancia de la cuestión. Si se aumenta la dimen-sión espacial de las políticas comunitarias,será más fácil adaptar cada política sectorialde la UE a las necesidades de zonas costerasconcretas.

Para ello, algunos de los aspectos clave quehay que tener en cuenta son:

• El grado de regionalización (y la definiciónde unidades espaciales) varía de una políticaa otra de la UE, lo cual dificulta su integra-ción.

• Si la definición de región debe dejarse enmanos de la UE o a la discreción de los Estados miembros.

• Asimismo, si la diferenciación regional debe ser libre (como en los regímenes agro-ambientales actuales) u obligatoria. En elprimer caso, las posibilidades de conseguiruna mayor integración serán poco uniformes.

• El nivel correcto de regionalización paraconciliar la aplicación diferenciada de la le-gislación comunitaria y las exigencias delmercado único, así como quién debería rea-lizar ese control.

En algunas políticas centralizadas por tradi-ción se está evolucionando hacia una mayorregionalización. Las propuestas de reforma dela PAC formuladas en la Agenda 2000 ofrecenmás posibilidades de diferenciación por mediode ayudas directas a las rentas agrarias, quepueden llegar a estar supeditadas al respeto deuna serie de requisitos en materia de medioambiente. En el sector de la energía, la recien-te comunicación de la Comisión “Energía para el futuro: Fuentes de energía renovables -Libro blanco para una estrategia y un plan deacción comunitarios” (COM [97] 599 de26.11.97)” propone duplicar la contribución

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la “Carta para un turismo sostenible”) fir-mada por individuos y organizaciones de laszonas costeras.

• Realizar actividades de sensibilización a losefectos positivos de la gestión integrada delas zonas costeras.

• Promover la adopción de tecnologías quefavorezcan la gestión integrada de las zonascosteras y una corriente de participación einformación coordinada a nivel regional ylocal y entre distintos niveles supeditando aello la concesión de fondos.

• Proporcionar asistencia (técnica y metodo-lógica) a países en la constitución de marcospolíticos para las zonas costeras.

• Difundir información estructurada sobrebuenas prácticas de gestión integrada de zo-nas costeras para que no se pierdan las limi-tadas competencias. El programa de demos-tración ha proporcionado una contribuciónen este sentido. El desarrollo de un sitio Internet sobre gestión integrada de zonascosteras, de un centro de apoyo o, incluso, lacreación de un “grupo consultivo” son meca-nismos que cabe prever para el futuro.

• Redactar un modelo de “contrato” entre losparticipantes en una iniciativa de gestión in-tegrada de zonas costeras, lo cual puedeconsolidar y homogeneizar las actividades.

• Realizar una evaluación estratégica transpa-rente, por lo menos a nivel regional, del im-pacto (ambiental, socioeconómico y espa-cial) de decisiones políticas.

• Formular las políticas con la voluntad de ar-monizar los planteamientos de tipo descen-dente y ascendente estableciendo una siner-gia entre ambos y adaptándolos a cuestionesy problemas específicos.

• Difundir la información y los conocimientoshacia los destinatarios adecuados.

• Mantener el impulso de los proyectos en cur-so sobre gestión integrada de zonas costeras.

El programa de demostración sobre ordena-ción integrada de las zonas costeras es unbuen ejemplo de cómo pueden emplearse fon-dos relativamente escasos de programas y líneas presupuestarias existentes para impul-sar una iniciativa de gestión integrada de zo-nas costeras a nivel regional y local.

de las energías renovables hasta el 12% de lademanda de energía de la UE, compromisoque podría prestarse a la elaboración por parte de los Estados miembros de planes regionales de acción.

Es fundamental reflejar los principios generales de una buena gestión de las zonascosteras, descritos en el capítulo 2 del presentedocumento, en toda nueva propuesta de la UE.

4.3 COORDINACIÓN INTERSECTORIAL

Como ya se ha dicho antes, el Tratado exige laintegración en las demás políticas comunitariasde las consideraciones medioambientales y delprincipio de cohesión económica y social. Lomismo puede decirse con respecto a la integra-ción de los objetivos de empleo, que se aplicantambién a la gestión integrada de zonas coste-ras. Pese a todas esas obligaciones de integra-ción, la política de la UE sigue estando con fre-cuencia sectorializada. Incluso en las políticasdonde se viene realizando en los últimos añosun mayor esfuerzo de integración, el factortiempo hace que sus resultados no sean siem-pre inmediatamente observables.

Entre los aspectos que van a ser próximamen-te objeto de coordinación se incluyen la rela-ción entre los planes de gestión de cuencas hidrográficas con arreglo a la Directiva marcopropuesta sobre aguas, los planes de gestiónde parajes de importancia comunitaria (ZEC)con arreglo a la Directiva de hábitats y losplanes integrados de desarrollo rural y regio-nal con arreglo a los Reglamentos de los Fon-dos Estructurales para después del año 2000.

Se necesitan mecanismos para aumentar lacoordinación de las políticas de la UE y unagran variedad de instrumentos para alcan-zar objetivos “integrados”. Este hecho quedópuesto de manifiesto en el discurso de introduc-ción sobre gestión integrada de las zonas coste-ras pronunciado por el miembro del ParlamentoEuropeo Sra. Langerhagen en un seminario orga-nizado en octubre de 1998 en Goteborg sobreaplicación de tal gestión. En el discurso se hacíaun llamamiento en favor de la oficialización dela cooperación actual entre los servicios de laComisión en materia de zonas costeras.

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Algunos de esos mecanismos posibles son:

• Intercambios informales de información en-tre servicios y seminarios internos en la Co-misión (entre direcciones generales) con ob-jeto de sensibilizar a los funcionarios, inde-pendientemente de su grado, a la relaciónentre las políticas de su competencia y laspolíticas desarrolladas en otros servicios.

• Difusión coordinada de información al exte-rior.

• Coordinación de los requisitos en materia decomunicación de datos.

• Consultas interservicios en fases más tem-pranas del proceso de formulación de políti-cas.

• Protocolos de acuerdo oficiales entre servi-cios.

Es preciso determinar cuáles de esos mecanis-mos pudieran ser adecuados, o si ninguno loes.

El programa de demostración ha puesto demanifiesto que las actividades comunes en-tre distintas direcciones generales en favorde iniciativas de gestión integrada de zonascosteras proporcionan el marco ideal parala integración y cooperación interservicios.Hay que señalar, sin embargo, que tal co-operación sólo puede ser eficaz con el apoyopolítico adecuado de los puestos más altosde la jerarquía, con el tiempo y los recursosnecesarios y con el respaldo total de otrasinstituciones europeas, especialmente elConsejo y el Parlamento Europeo.

En algunas políticas de la UE (por ejemplo, losFondos Estructurales, los regímenes agroam-bientales, la identificación de zonas vulnera-bles a los nitratos y los sistemas de gestiónenergética a nivel regional y urbano) existe yala posibilidad de una actuación regional dife-renciada, que posibilita la integración de esaspolíticas a nivel regional/local.

Pocos han sido los proyectos de demostraciónque han explotado las posibilidades de inte-gración de la política de la UE a nivel regionalo local debido, con frecuencia, según los estu-dios temáticos del programa de demostración,

Dada la gran variedad de estructuras y proble-mas jurídicos (algunos comunes y algunos es-pecíficos) en las zonas costeras de los paíseseuropeos, los mecanismos que utilice la UniónEuropea para la gestión integrada -sean cualessean- deben tener en cuenta esas diferencias le-gislativas y permitir que cada país adopte losplanteamientos que considere más oportunos.

Es evidente que cualquier legislación europeatiene que cumplir los Tratados de la Unión Eu-ropea. Debe asimismo ser políticamente acep-table para los Estados miembros y los ciudada-nos europeos.

En esta sección se proponen varios elementosque podrían incluirse en esas normas.

4.4.1 Actuación a nivel europeo

Cualquier legislación europea que se adoptepara regular la gestión integrada de las zonascosteras debe empezar, por lógica, con elcompromiso de las instituciones europeas poralcanzar los objetivos de ese tipo de gestión e

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a que los organismos nacionales no informa-ban a los niveles administrativos inferiores.Los proyectos de Devon, Cornualles y Stors-trom son algunos de los pocos proyectos quehan desarrollado una relación con los comitésde seguimiento de los Fondos Estructurales.

La aplicación cada vez más generalizada delprincipio de subsidiariedad puede reflejarseen la asunción por parte de las administra-ciones nacionales, regionales y locales de unpapel más activo en la coordinación de laaplicación de la política de la UE.

4.4 CONVENIENCIA DE UN MARCO JURÍDICO

Los capítulos precedentes han ilustrado lasgrandes posibilidades de promoción de la ges-tión integrada de las zonas costeras a nivel eu-ropeo por medio de los instrumentos existen-tes, de políticas e iniciativas sectoriales o deuna mayor coordinación entre esas políticas.

Cabe preguntarse si todo eso es suficiente o siuna estrategia europea de gestión integrada dezonas costeras necesita un instrumento jurídicoespecial. En ese caso, habría que determinar sucampo de aplicación y su forma (reglamento,directiva, recomendación o decisión).

Las diferencias entre los sistemas jurídicos delos Estados miembros y la amplia gama de es-tructuras que pueden utilizarse para introducircambios desaconsejan un planteamiento dema-siado normativo por parte de la Unión Euro-pea. Por otra parte, toda intervención debe es-tar en consonancia con la competencia jurídicade la UE y con el principio de subsidiariedad.El artículo 189 del Tratado europeo permite re-currir a toda una gama de instrumentos legisla-tivos como las directivas, las resoluciones o lasdecisiones, cada uno con sus ventajas y sus in-convenientes. Una estrategia de la UE para lagestión integrada de las zonas costeras podríaaplicarse por medio de una combinación de ta-les instrumentos.

Resolución del Consejo - Un código deorientaciones: Un código de orientacioneses el mecanismo más flexible para la ges-tión integrada de zonas costeras pero, alcarecer de fuerza jurídica, su aplicacióndepende de la voluntad política y no puedegarantizarse. Por otro lado, una recomen-dación no vinculante puede ser más con-vincente si se acompaña de incentivos fis-cales.

Directiva: Una directiva es jurídicamentevinculante para los Estados miembros y,por consiguiente, tiene la ventaja de que sucumplimiento es obligatorio. Desde elpunto de vista político, sin embargo, esquizás la forma más difícil de acordar. Unadirectiva no puede formularse en términosdemasiado generales porque es necesarioverificar el cumplimiento de sus disposi-ciones pero, por otro lado, tiene que ser su-ficientemente genérica para que el princi-pio de subsidiariedad oriente su aplicación.

Decisión: Una decisión del Consejo es ju-rídicamente vinculante para las administra-ciones (en general algunos Estados miem-bros) a las que se dirige.

insistiendo en la importancia de una interven-ción inmediata para iniciar el proceso de ges-tión integrada con objeto de promover la ob-tención de beneficios socioeconómicos soste-nibles y duraderos a medio y largo plazo. Acontinuación, podrían adoptarse normas espe-cíficas sobre gestión integrada de zonas coste-ras que impulsarían iniciativas europeas en fa-vor de la aplicación de tal gestión. Entre esasiniciativas pueden incluirse algunas de las ide-as propuestas en las secciones 4.1 a 4.3 delpresente documento. Cada una de las modifi-caciones de políticas sectoriales de la UE quesea preciso realizar requerirá un acto legislati-vo específico.

4.4.2 Actuación a nivel nacional, regional y local

Con nuevos instrumentos podrían formularserecomendaciones o requisitos dirigidos a losEstados miembros. Entre los elementos quepodrían llegar a incluirse cabe citar los siguien-tes:

• Adoptar una declaración en la que se pre-senten los objetivos, la filosofía o el empeñoen favor de una gestión integrada de zonascosteras en cualquiera de las políticas quepuedan afectarlas y donde se reafirme elcompromiso de aplicar y cumplir correcta-mente la legislación vigente que la respalda.

• Elaborar una definición/identificación dezona costera (incluidos sus componentes te-rrestre y marino).

• Elaborar o adoptar una definición de activi-dad de gestión integrada de zonas costeras.

• Informar sobre el estado de zonas costeras ytrabajar en pos de su gestión integrada.

• Aumentar la comunicación y el intercambiode ideas entre distintos sectores guberna-mentales con competencias en las zonascosteras.

• Adquirir un compromiso firme a nivel na-cional y regional para mejorar el flujo de in-formación a las administraciones locales yregionales sobre las políticas, programas y

oportunidades de la UE en relación con laszonas costeras.

• Desarrollar un mecanismo de consulta yparticipación para garantizar la participa-ción de todas las partes interesadas en cual-quier actividad de gestión integrada de zo-nas costeras.

• Realizar una evaluación de las necesidadesa largo plazo cada vez que se desarrolle unaactividad de desarrollo en la zona costera.

• Examinar los marcos jurídicos y la compati-bilidad de instrumentos legislativos secto-riales en cada nivel administrativo (y entreniveles) de los Estados miembros. Podríaaplicarse a tal fin el planteamiento de laevaluación ambiental estratégica a las políti-cas sectoriales vigentes (por ejemplo, siste-ma impositivo) así como para evaluar su im-pacto sobre los usos y abusos del suelo conuna referencia especial a las zonas costeras.

• Convocar un proceso de reflexión a nivelnacional sobre los mecanismos mejor adap-tados para responder a las necesidades enmateria de gestión integrada de zonas coste-ras como, por ejemplo, la elaboración deplanes nacionales de gestión de zonas coste-ras, la creación de un órgano nacional o uncentro de coordinación, la coordinación delas leyes vigentes o sistemas no vinculantes

• Formular o modificar normas u otros instru-mentos con objeto de facilitar la coopera-ción entre distintos niveles y sectores de laadministración (trasnacional, interregional,intersectores y tierra/mar).

• Modificar la legislación de manera que sepuedan delegar o transferir responsabilida-des a las autoridades locales por lo que serefiere a sectores que en la actualidad esténcentralizados (por ejemplo, la pesca).

• Aclarar las funciones que tienen los meca-nismos de control y regulación de los usosdel suelo y de las actividades asociadas ylos sistemas de planificación y de registroen relación con la gestión integrada de laszonas costeras.

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5 BIBLIOGRAFÍA

Las fuentes que se han utilizado en la elaboración del presente documento figuran entre los títulos pre-sentados en la página “ICZM Bibliography” del sitio Internet del programa de demostración (http://europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm).

Nuestra página de Internet (en inglés) contiene también más información sobre cada proyecto de demostración, las personas de contacto y los enlaces a otros sitios. Los informes de los seis estudiostemáticos se introducirán también en cuanto se hayan completado. Las personas que no tengan acce-so a Internet pueden solicitar esas páginas en sus ediciones en papel.

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ANEXO I

INDICACIONES PARA LA CONSULTA

Todas las personas y organismos interesados pueden enviar observaciones por escrito con respecto al pre-sente documento a la siguiente dirección:

Bruno JulienDG XI-D-2Comisión EuropeaRue de la Loi, 2001049 BruselasBÉLGICA

O a la dirección de correo electrónico de Anne Burrill: anne.burrill@cec.eu.int

El correo electrónico es especialmente aconsejable.

Se pueden presentar observaciones hasta el 30 de septiembre de 1999.

Para que el personal de la Comisión pueda prestar la debida atención a todas las contribuciones, éstas deberán ocupar un máximo de dos páginas impresas. Las contribuciones que superen este límite no serántenidas en cuenta.

Serán especialmente bien recibidas las observaciones que:

• Se refieran específicamente a las ideas presentadas (u omitidas) en el presente documento, especial-mente las destacadas en negrita.

• Contribuyan a definir el papel de la Unión Europea en la gestión de zonas costeras.

• Presenten observaciones fundamentadas en ejemplos concretos con referencias a otros documentos, siprocede.

Las observaciones no se considerarán confidenciales y podrán citarse o publicarse.

29

30

ANEXO II

UBICACIÓN DE LOS PROYECTOS DE DEMOSTRACIÓN

32

ANEXO III

MAPAS TIPOLÓGICOS

A) Ocupación del suelo

B) Grado de urbanización

C) Cambios en los usos del suelo

D) Fragmentación de hábitats naturales

E) Parajes de gran importancia para la conservación de la naturaleza

F) Geomorfología y orografía de la costa

G) Erosión / acreción de la costa y presencia de obras de protección costera

H) Renta media

I) Actividades turísticas y pesqueras

J) Variaciones demográficas

K) Estructura de la población

Comisión Europea

Hacia una estrategia europea para la gestión integrada de la zonas costerasPrincipios generales y opciones políticas

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas

1999 — 32 pp. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-828-6460-X

L-2985 Luxembourg

OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALESDE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

★★

★★

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★★

EUR

HACIA UNA ESTRATEGIA EUROPEA

PARA LA GESTIÓN INTEGRADA

DE LAS ZONAS COSTERAS

Principios generales y opciones políticas

el programa de demostracióN dela ue sobre la gestión integrada

de las zonas costeras 1997-1999

COMISIÓN EUROPEA

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CR

-20-99-001-ES

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