Buenos días señoras y señores:

Quiero comenzar mi intervención de hoy agradeciendo la ama-ble invitación del Tribunal de Cuentas para participar en este En-cuentro dedicado al tema del «Tribunal de Cuentas ante el futuro»,y especialmente a don Juan Velarde Fuertes, Consejero del Tribu-nal y organizador de este evento, por la confianza depositada en mípara acompañarles en este homenaje a los veinte años de vigenciade la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas.

Asimismo, me gustaría agradecer la cálida acogida recibida eneste marco académico excepcional de la Universidad InternacionalMenéndez Pelayo, de tan reconocido prestigio.

Durante estos días han tenido oportunidad de escuchar inter-venciones de gran cualificación técnica sobre diversidad de mate-rias relacionadas con el Tribunal de Cuentas y su funcionamiento,avaladas por el trabajo diario y experiencia de los ponentes.

Por esa razón, mi aportación se centrará en los medios a dispo-sición del Parlamento para controlar la actividad financiera del sec-tor público, y en especial en las relaciones del Tribunal de Cuentas

Las Cortes Generales y su relacióncon el Tribunal de Cuentas (*)

Luisa Fernanda Rudi ÚbedaPresidenta del Congreso de los Diputados

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(*) Conferencia pronunciada en la Clausura del «Encuentro Santander 2002: ElTribunal de Cuentas ante el nuevo siglo (veinte años de Ley Orgánica)», celebradoen la Universidad Internacional Menéndez Pelayo los días 11 y 12 de julio de 2002.

con las Cortes Generales, analizando esta materia desde un enfo-que esencialmente parlamentario, como me corresponde comoPresidenta del Congreso de los Diputados.

Junto a la función legislativa y la función de control del Gobier-no, otra de las funciones clásicas de los Parlamentos es la funciónfinanciera o presupuestaria.

Es más, como destacó el profesor García Pelayo, la institucióndel Presupuesto se halla en el origen de los actuales Parlamentos,pues, dado el carácter patrimonialista de la Hacienda medieval,nutrida fundamentalmente con los ingresos derivados del patri-monio real, la pretensión de los Monarcas de acudir al tributo comoinstrumento esporádico y extraordinario de financiación para gas-tos ocasionales requería el asentimiento de los súbditos, expresadoen las Asambleas estamentales.

Así, las primeras Asambleas medievales se reunían para votar, apetición de los Monarcas, determinados gastos extraordinarios ylos subsidios que debían financiarlos.

El principio de autoimposición, que suponía la exigencia de queesas contribuciones extraordinarias fueran aprobadas por los re-presentantes de quienes habían de sufragarlas, se erigió en el prin-cipio jurídico y político creador del Instituto Jurídico del Presu-puesto.

Ya en 1188 se convocaron las primeras Cortes de Castilla, quecomenzarían a reunirse cada vez que se planteara una petición detributos extraordinarios para hacer frente a gastos concretos y quecon el tiempo se consolidaron como reuniones periódicas para gas-tos e ingresos.

También en la Monarquía inglesa, la Carta Magna de 1215 re-cogió el principio general de la no exigencia de tributos sin el con-sentimiento del Parlamento. Este principio sería el origen del mo-vimiento independentista norteamericano frente a la metrópoli,que imponía a las colonias tributos sobre materias primas y pro-ductos manufacturados sin dotar a sus habitantes de representan-tes en el Parlamento británico.

Pero, como destacó Todd, siempre existió un contraste entre elcelo del Parlamento británico por conceder la previa autorizaciónde los ingresos de la Corona y la posterior desidia parlamentariapor conocer el destino de los gastos realizados por los Monarcas.

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Por ello, a medida que el Estado liberal moderno va configu-rando una Administración permanente, surge la preocupación porcontrolarla, por verificar que la ejecución del Presupuesto por elpoder ejecutivo sea la adecuada.

Y es, efectivamente, en el Estado liberal donde el control se con-figura como simétrico del principio de autoimposición de formadefinitiva.

Si el Parlamento, como depositario de la soberanía popular,aprobaba los Presupuestos, le correspondía también la función decontrol de la gestión como consecuencia del principio de legalidadde ingresos y gastos, según el cual la gestión debía adecuarse a laautorización parlamentaria.

De este modo, la intervención parlamentaria en el control de lagestión presupuestaria se debía a la necesidad de garantizar elbuen manejo de los fondos públicos y a la exigencia de que fueranórganos distintos a los gestores los que examinaran y comprobaransu actuación.

Gastón Jéze decía que «en la mayor parte de los Estados civilizadosla discusión general del Presupuesto es, en gran medida, el examen de lapolítica general y particular seguida por los miembros del Gobierno».

Y William Gladstone añadía que «es indiscutible asunto del Parla-mento ser responsable del acometimiento de todo gasto público, y es tambiénsu deber de seguir el empleo de los caudales levantados por la vía de los im-puestos y pedir cuentas de ellos hasta el último céntimo».

Pero, frente al deseo tradicional de que el legislativo controlarala actuación del ejecutivo en la gestión de los Presupuestos, se ob-servó la insuficiencia del Parlamento para asumir con eficacia susfunciones.

Por ello se articularon órganos especializados que acometierantal control, actuando con mayor o menor grado de independenciarespecto del Parlamento, configurándose el control externo de laactividad económico-financiera del Gobierno.

El profesor Orlando reconocía que «la ejecución del Presupuesto corresponde al poder ejecutivo, y al Parlamento, su control, en garantía delorden constitucional; si bien este órgano no puede ejercerlo directamente, porlo que delega sus poderes en una institución especial, el Tribunal de Cuentas».

Tal necesidad ya se había intuido con anterioridad. En las Par-tidas aparecía la referencia a un «Mayor in Domus» del Rey en Cas-

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tilla, y en Aragón se creó el «Bayle General» como órgano fiscaliza-dor de la Hacienda Real.

Asimismo, en 1224 se creó la figura del Contador Mayor, que con-trolaba la administración, recaudación e intervención de los cauda-les del Rey para rendir cuentas ante el Estado llano, y en las Cortesde Carrión de 1317, los Procuradores de Castilla pedían cuentas alMonarca sobre el destino de los tributos obtenidos del pueblo.

Sin embargo, serían, las Ordenanzas de Juan II de Castilla, conel patrocinio de don Alvaro de Luna, las que regularían las Conta-durías Mayores de Cuentas, que serían la base del Tribunal Mayorde Cuentas de la época de Fernando VII.

Así, si en el marco del Estado liberal, la autorización para gastarera la base del edificio presupuestario, con la expansión del inter-vencionismo, aquélla registra una indudable decadencia, y ya no sepone tanto acento en la autorización inicial, sino en el control pos-terior de la gestión económico-financiera del sector público lleva-do a cabo por los órganos externos.

Los Tribunales de Cuentas se conformaron como los mecanismosidóneos para realizar el control, compensándose el excesivo prota-gonismo que en la vida del Presupuesto había adquirido el ejecutivopor su facultad de elaboración del documento presupuestario, asícomo por residir en él la competencia para su ejecución.

Por otro lado, la propia Administración intenta protegerse de suposible responsabilidad ante órganos externos a ella y crea un sis-tema de control simultáneo y previo de la actividad de gestión, en-comendada a órganos puramente administrativos distintos de losórganos gestores.

Aparece el control interno de la Intervención General del Esta-do, que se revela como un control eficaz, junto con el control ex-terno del legislativo, habida cuenta que este último actúa siemprecon posterioridad de la gestión, distanciado en el tiempo e incapazya de corregir sus errores.

Se consolida así el doble control sobre la actuación financiera dela Administración Pública, que trata de comprobar y asegurar quelas actividades de obtención de recursos y de empleo de los mis-mos responden a las finalidades y autorizaciones concedidas por el Parlamento.

La evolución en este doble sistema de control, desde ese mo-mento, se refiere a la calidad del control. En un principio, el con-

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trol era simplemente de legalidad en la ejecución de los presu-puestos, comprobando que los gastos y los ingresos seguían las pre-visiones presupuestarias y que se justificaban adecuadamente.

Pero poco a poco se fue transformando en un control de opor-tunidad que aseguraba la preeminencia de los intereses generalesen la gestión financiera de los recursos públicos, especialmente losprincipios de eficacia, eficiencia y economía.

Hoy en día, debido a la dificultad y volumen de los asuntos pú-blicos, es preciso que el Parlamento fortalezca, especialmente enmateria financiera y presupuestaria, los instrumentos que tiene asu disposición para conseguir un mayor control de la ejecuciónpresupuestaria.

Por ello, pasamos a analizar los medios a disposición del Parla-mento para realizar esta tarea de control:

1. EL TRIBUNAL DE CUENTAS

El Tribunal de Cuentas es la institución más antigua de nuestraHacienda Pública, y de su evolución histórica nace, como destacaTomas Ramón Fernández, la dificultad del estudio de esta institu-ción, porque el pasado del Tribunal de Cuentas ha sido la historiade una frustración, de un lamento permanente por lo que pudoser y no fue, por lo que pudo significar en la vida colectiva y no sig-nificó.

En 1978, el Tribunal se encontraba en una situación de verdade-ra atrofia funcional, contaba con un personal escaso y con un niveleconómico insuficiente, carente del auxilio de moderna técnica. Pa-decía de una crónica debilidad y era suicida confiar indolentemen-te en la tradición y en el prestigio puramente externo del Tribunal.

Se debía crear un instituto fiscalizador, independiente, de acre-ditada competencia y responsable, que realizara, con sólidas ga-rantías de acierto, ecuanimidad, diligencia y eficacia, sus finesesenciales.

La Constitución de 1978, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuen-tas de 12 de mayo de 1982 y la Ley de Funcionamiento del Tribu-nal de Cuentas de 5 de abril de 1988 han sido los instrumentos lla-mados a variar esta visión pesimista de la institución, creando unórgano actuante y válido para la fundamental función de control fi-nanciero dentro de un Estado democrático.

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Una cuestión especialmente polémica, en su momento, con re-lación al Tribunal de Cuentas ha sido la determinación de la natu-raleza jurídica del Tribunal, y especialmente su relación con los de-más órganos del Estado.

En el sistema de relaciones entre los órganos de control externoy los órganos constitucionales del Estado tradicionalmente se hanestablecido varios modelos:

1. El modelo según el cual el órgano especializado se encuentraencuadrado en el poder ejecutivo, pero situado jerárquicamenteen una situación superior, o por lo menos no dependiente orgáni-ca ni funcionalmente de ningún departamento ministerial.

2. El modelo según el cual el órgano especializado está encua-drado orgánicamente dentro del poder legislativo y actúa por de-legación de éste, conservando plena independencia en el desarro-llo de su función.

3. El modelo según el cual el órgano especializado se encuentraencuadrado orgánica y funcionalmente dentro del poder judicial.

El Derecho comparado nos ofrece una multitud de ejemplos so-bre la configuración de los órganos de control externo:

– En Alemania, el artículo 114.2 de la Ley Fundamental deBonn de 1949 configura al Tribunal de Cuentas como un órganosupremo de la Federación, independiente y únicamente sometidoa su propia Ley. Emite recomendaciones sobre la base de sus ex-periencias en la fiscalización, asesorando tanto al Parlamento comoal Gobierno.

– El artículo 47 de la Constitución francesa de 1956 destaca que el Tribunal de Cuentas asiste al Parlamento y al Gobierno enel control de la ejecución de los Presupuestos. Se establece su in-dependencia, aunque el Primer Presidente del Tribunal y el Pro-curador General son nombrados por decreto del Consejo de Mi-nistros.

– El artículo 100 de la Constitución italiana de 1947 dice que laCorte de Cuentas ejerce un control del Gobierno y del Presupues-to conforme a un principio de absoluta independencia, pero vin-culado al Parlamento, al que informará de los resultados de la fis-calización realizada.

– En Portugal, el artículo 110 de la Constitución de 1976 esta-blece que el Tribunal de Cuentas es un tribunal financiero inte-grado en el aparato judicial, dotado de independencia respecto del

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Gobierno, aunque sus jueces son nombrados por el Presidente dela República a propuesta del Gobierno.

– En Suiza, el Control Federal de Finanzas es el órgano supre-mo de la Confederación en materia de vigilancia financiera y con-trol de cuentas y se le reconoce absoluta independencia. Apoya alParlamento en sus atribuciones financieras y de control, y al Con-sejo Federal en el ejercicio de su vigilancia de la Administración. Sudirector es nombrado por un período de seis años, a propuesta delConsejo Federal, y es confirmado por el Parlamento.

– En Gran Bretaña, la Oficina Nacional de Auditoría está vin-culada directamente a la Cámara de los Comunes, de la cual el Au-ditor General es un oficial nombrado por la Corona a propuestadel Parlamento.

– En Estados Unidos, la Oficina General de Cuentas se consi-dera como un brazo investigador del Congreso norteamericano yapoya a éste en el control del Gobierno. El Controlador General esnombrado por un período de quince años por el Congreso norte-americano.

– Finalmente, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea esconfigurado por el artículo 247 del Tratado de la Comunidad Eu-ropea como un órgano independiente de las demás institucionescomunitarias y de los Estados miembros.

Sus 15 miembros son nombrados por un periodo de seis añospor el Consejo por unanimidad, previa consulta al Parlamento Eu-ropeo, entre personalidades que pertenezcan, o hayan pertenecido,en sus respectivos países a instituciones de control o que estén cua-lificadas para realizar esa función.

En España, el Tribunal de Cuentas ha mantenido, en tiempospasados, una tensión entre el poder político, que aparentemente in-tentaba vigorizar la institución para satisfacer el anhelo de la co-munidad, y las fuerzas que planteaban una soterrada oposicióncon la finalidad de obstaculizar tal vital instrumento fiscalizador.

Así, el Tribunal se convertía en un campo de lucha donde se en-frentaban dos fuerzas, las que querían someterlo e instrumentali-zarlo y quienes pretendían situarlo por encima de los propósitosinteresados o partidistas.

En 1850, el diputado Sr. Morón, decía que «el celo de los indivi-duos del Tribunal Mayor de Cuentas se estrella y tiene que ser completa-mente ineficaz cuando los individuos de ese Tribunal dependen del Gobier-

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no, son nombrados y destituidos a su albedrío; cuando los individuos de eseTribunal, que por la naturaleza de sus funciones tienen todos los días queestar examinando, que estar residenciando a los Ministros, a los empleadosy funcionarios más altos de la Administración, no tienen la inamovilidadque deben tener, que existe y que está admitida en otros países».

El Sr. Cordero, en su discurso en las Cortes Constituyentes de laII República sobre el artículo 120 de la Constitución republicana,decía que «la culpa del mal funcionamiento no fue del Tribunal, sino deque el Tribunal de Cuentas no era realmente un órgano parlamentario; eraun órgano del Gobierno, y los nombramientos principales, facultad del Go-bierno, y no existía aquella independencia que es indispensable para poderanalizar las cuentas de manera que no sufrieran consecuencias los elemen-tos que realizan esta elevada función. Ha de diferenciarse este organismodel pasado que ha de ser absolutamente independiente del Gobierno, de otromodo, si ha de quedar como estaba, vale más suprimirlo, porque hasta la fe-cha ha resultado una ficción».

La Declaración de Lima de 1977, en el seno de la OrganizaciónInternacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI),establece en su artículo 5 que «la entidad fiscalizadora superior sólopuede cumplir eficazmente sus funciones si es independiente en relación conel órgano fiscalizado y protegida de influencias y presiones externas».

El artículo 136 de la Constitución española de 1978 establece,en relación con su vinculación a las Cortes Generales, que:

«1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de lascuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.

Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funcionespor delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta Generaldel Estado.

2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tri-bunal de Cuentas y serán censuradas por éste.

El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remiti-rá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, co-municará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubie-re incurrido.

3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma inde-pendencia e inamovilidad estarán sometidos a las mismas incompatibilida-des que los Jueces.»

Si bien el Tribunal de Cuentas es objeto de regulación en laConstitución de Bayona y en la de Cádiz de 1812, el artículo 120

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de la Constitución de la II República de 1931 es el antecedente delartículo 136 de la Constitución actual.

Este artículo decía que «el Tribunal de Cuentas de la República es elórgano fiscalizador de la gestión económica. Dependerá directamente de lasCortes y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el conocimiento yaprobación final de las Cuentas del Estado».

El artículo 136 de la Constitución no se planteó como un ar-tículo especialmente conflictivo durante los debates constituyentes.

El Anteproyecto de Constitución, publicado el 5 de enero de1978 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, recogía la regulacióndel Tribunal de Cuentas en el artículo 127, en el cual se eludía toda referencia directa al término «jurisdicción», que era el quetradicionalmente venía calificando a la institución y justificando laatribución a la misma del nombre de Tribunal.

En el informe de la ponencia se admiten dos enmiendas pre-sentadas por los Grupos Parlamentarios de Minoría Catalana yVasco, quedando el artículo 129 del Proyecto redactado de la si-guiente manera:

«1. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendi-rán por el Gobierno ante las Cortes Generales anualmente y seráncensuradas por el Tribunal de Cuentas. Éste, sin perjuicio de laefectividad de sus acuerdos, remitirá a las Cortes Generales un in-forme anual en el que, cuando proceda, comunicará las infraccio-nes o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiera incurrido.

2. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador delas cuentas y de la gestión económica del Estado y de las Comuni-dades Autónomas, así como del sector público de ambos. Depen-derá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funcionespor delegación de ellas.»

En la sesión de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Li-bertades Públicas del Congreso de 13 de junio de 1978, el señorFraga Iribarne presentó una enmienda in voce que pretendía de-volver al Tribunal su carácter fundamental e histórico de jurisdic-ción, reduciendo el control político confiado al Tribunal como ins-trumento de las Cortes a través del examen y comprobación de laCuenta General del Estado.

De nuevo se introducen novedades en la redacción del nuevo ar-tículo 130 del Proyecto, quedando redactado de la siguiente manera:

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«1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador delas cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sec-tor público. Dependerá directamente de las Cortes Generales yejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y com-probación de la Cuenta General del Estado.

2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendiránal Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal deCuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cor-tes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comu-nicará las infracciones o responsabilidades en las que, a su juicio,se hubiera incurrido.»

Es un cambio esencial, ya que, en virtud del mismo, se asocia ladependencia de las Cortes Generales al examen y comprobaciónde la Cuenta General del Estado. En la Comisión, el texto se apro-bó por unanimidad.

El Sr. Tamames, en el debate que tuvo lugar el 18 de julio, pre-sentó una enmienda que ponía en cuestión la configuración delTribunal de Cuentas y se preguntaba si sería un órgano con juris-dicción propia que podría discutirle a las Cortes una serie de temasimportantes para el enjuiciamiento que las Cortes debían hacer so-bre la cuestión económica, o si sería el brazo contable y enjuiciadorde las cuentas. El introducir la expresión «sin perjuicio de su pro-pia jurisdicción» podía plantear problemas en el futuro acerca dela dependencia del Tribunal respecto a las Cortes Generales.

El señor Fraga, en respuesta a tal intervención, puso de mani-fiesto que «no tiene duda que hemos querido configurar un Tribunal deCuentas con propia jurisdicción, en la línea de lo que ha venido siendo laconfiguración tradicional de la institución, de ahí justamente la indepen-dencia, que de otro modo no sería explicable.

No se trata, en definitiva, de constituir una especie de comisión de en-cuesta de las Cortes, salvo en lo que se refiere al examen y comprobación dela Cuenta General del Estado y de las responsabilidades ministeriales re-sultantes. Sería absurdo traer a las Cortes otros temas que abrumarían a laCámara con una función para la que no está preparada, ya que no puederealizar trabajos menudos y de detalle que puede realizar sin problemas elpropio Tribunal».

En el Senado, el texto fue aprobado sin modificaciones por 163 vo-tos a favor y 4 abstenciones, y en la Comisión Mixta Congreso-Se-nado pasa ya a tener la enumeración actual de artículo 136, y man-tiene la redacción establecida en el Congreso.

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Por su parte, el artículo 1.2 de la Ley Orgánica del Tribunal deCuentas dice que «el Tribunal de Cuentas… dependerá directamente delas Cortes Generales».

Vamos a hacer referencia a la tramitación parlamentaria de laLey Orgánica del Tribunal de Cuentas y en particular a este ar-tículo 1.2 in fine.

El 21 de febrero de 1980 se publicó, en el Boletín Oficial de lasCortes Generales, el Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal de Cuen-tas, con respecto al que se presentaron 251 enmiendas.

El informe de la ponencia se publicó en el Boletín Oficial de lasCortes el 1 de octubre de 1981, pero la Comisión Constitucional noelevó el dictamen a la Mesa hasta el 3 de febrero de 1982, y el Ple-no de la Cámara debatió el Proyecto en las sesiones de los días 23,24 y 25 de febrero.

La entrada del texto en el Senado se realiza el 12 de marzo de1982, enviándose a la Comisión de Economía y Hacienda y decla-rándose su tramitación por el procedimiento de urgencia. Al textodel Congreso se presentaron 132 enmiendas.

Las enmiendas introducidas por el Senado fueron debatidas enla Sesión Plenaria del Congreso de los Diputados de 27 de abril. Delos 275 votos emitidos, 260 fueron favorables al proyecto, 12 nega-tivos y hubo 3 abstenciones.

La tramitación del proyecto fue larga y azarosa, durando másde dos años y medio. El Ministro de Hacienda, Sr. García Añove-ros, durante el debate en el Congreso, llegó a decir que «no habíansido tres años de trabajo en la ley; habían sido tres años de no trabajo, por-que si se hubiese trabajado habría estado terminado el Proyecto mucho an-tes. Mucho menos tiempo llevó hacer la Constitución y era una ley más lar-ga y complicada».

El Sr. Barón Crespo puso de manifiesto que «el Tribunal seguíasiendo el único órgano del Estado que seguía funcionando como antes del15 de junio de 1977, por lo que el Tribunal de Cuentas heredado, aún actuante y de una inoperancia obvia, debía ser sustituido de forma inme-diata».

La dependencia directa de las Cortes Generales del artículo 1.2fue introducida en el Dictamen de la Comisión y se mantuvo sinmodificaciones hasta el final de la tramitación del Proyecto, aun-que dos enmiendas intentaron su modificación.

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La primera, presentada por el Grupo comunista, que queríaañadir un inciso en el que se dijera que «el Tribunal de Cuentas ejer-cerá con carácter privativo dos funciones independientes entre sí: funciónfiscalizadora y función jurisdiccional».

La otra enmienda fue presentada en el Senado por el Sr. Ra-mallo, que quería que el artículo 1.2 dijera que «es único en su orden,dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones conplena independencia de cualquier otro organismo o institución y con totalsometimiento al ordenamiento jurídico».

Quería consignar en este artículo las características fundamen-tales de la institución, desde luego no funcionales, según su autor,tales como su especial idiosincrasia, su dependencia orgánica de lasCortes y su independencia funcional.

Así vemos, pues, que nuestro modelo responde a la voluntad dellegislador constituyente de vincular el Tribunal de Cuentas al Par-lamento como garantía de su independencia del poder ejecutivo.

En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica delTribunal de Cuentas se decía que «su dependencia directa de las Cor-tes Generales le imprime un carácter y asigna una específica responsabili-dad que ha de estar y pesar en las disposiciones de cualquier rango jurídi-co reguladoras del mismo en sus distintos aspectos.

Su vinculación a las Cortes Generales y su naturaleza le exigen que res-pete, de modo absoluto, la esfera política que es propia del Congreso de losDiputados y del Senado, y que los dictámenes que emita se caractericen porsu alta solvencia técnica con objeto de que ilustren el juicio de ambas Cá-maras en las decisiones que éstas hayan de adoptar en ejercicio de las com-petencias que la Constitución les atribuye».

La alta capacitación técnica del órgano encargado de llevar a cabo la labor fiscalizadora y su independencia son los pilares bási-cos sobre los que se asienta el correcto funcionamiento del Tribu-nal de Cuentas como órgano dependiente de las Cortes Generales.

Sin embargo, existen múltiples aproximaciones doctrinales alsignificado de esa dependencia de las Cortes.

Para Cazorla Prieto, el Tribunal de Cuentas es una institucióndependiente de las Cortes Generales, situada dentro de la órbitaparlamentaria, pero sin que esto signifique que sea un órgano par-lamentario, y cuya dependencia de aquéllas tiene más significaciónpolítico-histórica que jurídica, pues se justifica en gran medida enel parecer de que la independencia que el Tribunal precisa para el

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desempeño cabal de sus funciones se garantiza más en el marcoparlamentario. Estamos ante una dependencia funcional en lo fis-calizador y no ante una dependencia orgánica.

Y Alzaga Villamil destaca que la dependencia de las Cortes Ge-nerales se refiere exclusivamente al examen y comprobación de laCuenta General del Estado, y que mantiene completa indepen-dencia en cuanto al ejercicio de su función jurisdiccional. El Tri-bunal de Cuentas mantiene una doble naturaleza, según desempe-ñe funciones fiscalizadoras o funciones jurisdiccionales.

Frente a estas opiniones doctrinales mantenemos la idea de ladependencia orgánica del Tribunal de Cuentas respecto a las Cor-tes Generales, aunque reconociendo la independencia funcionaldel supremo órgano fiscalizador de las cuentas del Estado.

Como se articulan ambos conceptos, la dependencia de las CortesGenerales y la independencia de la institución es una cuestión quese deriva de los preceptos de la Constitución y de la Ley Orgánica:

– El artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas diceque este órgano ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico.

– El artículo 136.4 de la Constitución establece que «una Ley Or-gánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal deCuentas».

Además, el artículo 30.1 de la Ley Orgánica establece que «losConsejeros de Cuentas serán designados por las Cortes Generales, seis porel Congreso de los Diputados y seis por el Senado, mediante votación pormayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras».

En su tramitación parlamentaria, el Proyecto de Ley Orgánicapartía del nombramiento de «los magistrados de Cuentas por lasCortes Generales, a propuesta del Gobierno», pero se pasa, ya enel dictamen de la Comisión, a su designación por las Cámaras.

El Título XII del Reglamento del Congreso, que regula las pro-puestas de nombramiento y de la designación de personas, estable-ce en el artículo 204, al que remite el artículo 205, que las pro-puestas de designación de los miembros del Tribunal de Cuentasse acordarán por el Pleno de la Cámara.

Cada Grupo Parlamentario podrá proponer hasta un máximode seis candidatos, pudiendo intervenir al efecto por tiempo máxi-mo de cinco minutos. Los diputados podrán escribir en la papele-ta hasta seis nombres.

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Resultarán elegidos aquellos seis candidatos que más votos ob-tengan, siempre que hayan conseguido, como mínimo, cada unotres quintos de los votos de los miembros del Congreso.

Si en la primera votación no se cubrieran los seis puestos se rea-lizarán sucesivas votaciones, en las que se podrá reducir progresiva-mente el número de candidatos a partir de un número no superioral doble del de puestos a cubrir. En estas votaciones sucesivas se po-drá incluir en las papeletas un número de candidatos igual que el depuestos a cubrir. Los posibles empates se dirimirán en otra votaciónentre los que hubieren obtenido igual número de votos.

Por su parte, la Resolución de la Presidencia del Congreso delos Diputados de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención dela Cámara en el nombramiento de autoridades del Estado, tienepor objeto introducir un procedimiento para el examen previo delas candidaturas presentadas por los Grupos Parlamentarios paralos cargos públicos, cuya designación corresponde a la Cámara.

Se crea un órgano parlamentario de naturaleza consultiva alque corresponde informar al Pleno acerca de la idoneidad de laspersonas propuestas para acceder a los diferentes cargos, previacomparecencia personal ante la Comisión, si se estima convenien-te, de los propios candidatos.

La Mesa de la Cámara, a iniciativa propia o a instancia de los ór-ganos o instituciones correspondientes, acordará la apertura de unplazo para la presentación de candidaturas, y cada Grupo Parla-mentario podrá proponer, como máximo, tantos candidatos comopuestos a designar o nombrar por el Congreso.

Las candidaturas se presentarán por escrito en el Registro Ge-neral de la Cámara, acompañadas de un curriculum vitae de cadacandidato, en el que se especificarán sus méritos profesionales yacadémicos y demás circunstancias que, en opinión del Grupo Par-lamentario proponente, manifiesten la idoneidad del candidatopara el puesto.

Asimismo, las candidaturas deberán acreditar el cumplimientopor los candidatos de los requisitos establecidos por la Constitucióny las leyes.

Concluido el plazo para la presentación de candidaturas, la Mesa de la Cámara ordenará su remisión a la Comisión Consultivade Nombramientos del Congreso de los Diputados.

La Comisión Consultiva de Nombramientos estará integradapor el Presidente del Congreso, que la presidirá, y por los porta-

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voces de los Grupos Parlamentarios. Actuará como secretario el Se-cretario General del Congreso.

La Comisión procederá al examen de las candidaturas presen-tadas. Si alguna de ellas propusiera a personas que no cumplan losrequisitos establecidos será rechazada. De esta decisión se darácuenta al Grupo Parlamentario proponente, que podrá presentarnuevos candidatos.

Una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos objeti-vos para el nombramiento, la Comisión Consultiva, a iniciativapropia o a petición de un Grupo Parlamentario, podrá acordar lacomparecencia personal de los candidatos ante ésta.

Durante la comparecencia, los miembros de la Comisión Con-sultiva podrán solicitar al candidato aclaraciones sobre cualquierextremo relacionado con su trayectoria profesional o académica osobre sus méritos personales.

La Presidencia velará por los derechos del compareciente einadmitirá aquellas preguntas que pudieran menoscabar o poneren cuestión el honor o el derecho a la intimidad del candidato.

Las comparecencias y las deliberaciones posteriores seguirán elrégimen general de publicidad de las sesiones de las Comisiones dela Cámara, salvo que la Comisión Consultiva acuerde su celebra-ción a puerta cerrada.

Aquellos candidatos que fuesen invitados a comparecer ante laComisión Consultiva y no lo hicieran quedarán excluidos duranteel resto del procedimiento.

La Comisión Consultiva de Nombramientos trasladará al Plenosu criterio sobre la idoneidad de los candidatos para acceder a loscargos a cubrir.

La renovación de los miembros del Pleno del Tribunal de Cuen-tas tuvo lugar recientemente, y los nuevos nombramientos, reali-zados conforme a la Resolución indicada, se publicaron en el Bole-tín Oficial del Estado el 7 de noviembre de 2001.

– Asimismo la independencia de este órgano queda garantiza-da por:

a) El reconocimiento de la función de enjuiciamiento contablecomo jurisdicción exclusiva y plena del artículo 17.1 de la Ley Or-gánica del Tribunal de Cuentas.

b) El artículo 136.3 de la Constitución, que establece que losmiembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma indepen-

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dencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompati-bilidades que los jueces (art. 33 LOTCU).

c) El artículo 3 de la Ley Orgánica establece que el Tribunal deCuentas tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente algobierno y régimen interior del mismo y al personal a su servicio.

d) El artículo 6 de la Ley Orgánica establece que el Tribunal deCuentas elaborará su propio Presupuesto, que se integrará en losdel Estado, en una sección independiente y será aprobado por lasCortes Generales.

e) El artículo 7 dice que el Tribunal de Cuentas podrá exigir lacolaboración de todas las entidades que estarán obligadas a sumi-nistrar los datos solicitados. El incumplimiento de los requeri-mientos del Tribunal puede suponer la aplicación de sanciones y la puesta en conocimiento a las Cortes Generales de la falta de co-laboración de los obligados a prestársela.

f) El artículo 3.a) de la Ley de Funcionamiento establece que lecorresponde al Pleno del Tribunal aprobar el Programa de Fiscali-zaciones de cada año y elevarlo a la Comisión Mixta para las rela-ciones con el Tribunal de Cuentas. Se reconoce así al Tribunal lainiciativa fiscalizadora, ya que el Programa fija los objetivos de ac-tuación, los puntos de interés donde se debe centrar la labor fisca-lizadora, y asegura una mayor efectividad en la utilización de losrecursos.

g) El artículo 45.1 de la Ley Orgánica establece que los procedi-mientos para el ejercicio de la labor fiscalizadora se impulsarán deoficio y la iniciativa corresponde al propio Tribunal, a las Cortes Ge-nerales y, en su ámbito, a las Asambleas legislativas de las Comuni-dades Autónomas. Cabe la posibilidad de iniciar fiscalizaciones almargen de los programas anuales para realizar controles puntua-les sobre la base de demandas de la opinión pública o que hayansurgido como consecuencia de otras actuaciones fiscalizadoras.

h) El artículo 30.1 de la Ley Orgánica establece que los Conseje-ros de Cuentas serán designados por un período de nueve años, loque desvincula su mandato del propio de las Cámaras que los eligen.

i) El artículo 30.1 de a Ley Orgánica establece que los Conseje-ros de Cuentas serán designados entre Censores del Tribunal deCuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales,profesores de Universidad y funcionarios públicos pertenecientesa Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior,abogados, economistas y profesores mercantiles, todos ellos de re-

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conocida competencia, con más de quince años de ejercicio profe-sional.

j) El artículo 30.2 añade que los Consejeros de Cuentas del Tri-bunal son independientes e inamovibles, y no cabe designar a quie-nes hayan tenido a su cargo la gestión o manejo de fondos públi-cos o quienes hayan percibido algún tipo de subvención o ayudapública.

En todo caso sería una contradicción que la dependencia delTribunal de Cuentas de las Cortes derivara, en la práctica, en lamediatización y debilitamiento de aquél.

Por otro lado, las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y lasCortes Generales se articulan a través de las siguientes fórmulas:

1.1. La Comisión Mixta para las Relacionescon el Tribunal de Cuentas

El órgano de enlace de las Cortes Generales con el Tribunal deCuentas es la Comisión Mixta creada en la Disposición TransitoriaSegunda de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, cuyo fun-cionamiento se ajusta a las Normas aprobadas por las Mesas de am-bas Cámaras en reunión conjunta de 3 de marzo de 1983.

Estará formada por 39 miembros, de los que 22 serán Diputa-dos y 17 Senadores, designados por los Grupos Parlamentarios enproporción a su importancia numérica en las Cámaras.

Los nombres de los integrantes deberán ser comunicados den-tro de los quince días siguientes a la constitución de las Cámaras encada legislatura.

Finalizado el plazo, el Presidente del Congreso de los Diputadosconvocará a la Comisión para preceder a su constitución dentro delos quince días siguientes a la terminación del plazo para la desig-nación de sus miembros.

En su sesión constitutiva, la Comisión elegirá de entre susmiembros una Mesa, integrada por un Presidente, dos Vicepresi-dentes y dos Secretarios.

La Mesa de la Comisión Mixta será el órgano encargado demantener una relación permanente con la Comisión de Gobiernodel Tribunal de Cuentas y de velar por el cumplimiento de losacuerdos adoptados por la Comisión en ejercicio de su función de

Las Cortes Generales y su relación con el Tribunal de Cuentas 159

estudio y propuesta a los Plenos de las Cámaras en las medidas ynormas oportunas.

Corresponde al Presidente de la Comisión Mixta, de acuerdocon el Presidente de la Cámara en la que resida, convocar sus se-siones y sus deliberaciones. El orden del día deberá ser aprobadopreviamente por la Mesa de la Comisión. En todo caso, la Comi-sión podrá ser convocada y presidida, tanto por el Presidente delCongreso de los Diputados como por el Presidente del Senado.

La función práctica de la Comisión Mixta es la de recibir la do-cumentación de las correspondientes actuaciones fiscalizadoras,con la asistencia habitual del Presidente de este Tribunal para co-mentar lo remitido o aclarar las dudas de los parlamentarios.

La dependencia orgánica de las Cortes Generales justifica que laMesa de la Cámara tienda a canalizar, a través de la Comisión Mix-ta, las solicitudes de informe presentadas por los diputados en elejercicio del derecho que les reconoce el artículo 7 del Reglamen-to de la Cámara, puesto que el Tribunal de Cuentas no es una Ad-ministración Pública en el sentido establecido en tal artículo.

Y, además, la inadmisión de la comparecencia del Presidente delTribunal de Cuentas fuera de la Comisión Mixta creada al efecto,o la de comparecientes en ésta distintos de los miembros del Tri-bunal, sirve para destacar la relación de dependencia y de garan-tía de independencia para el desarrollo de la función de controlque el Tribunal desarrolla.

1.2. La Cuenta General del Estado

El Tribunal ejercerá sus funciones por delegación de las CortesGenerales en el examen y comprobación de la Cuenta General delEstado, según el artículo 136.1 de la Constitución.

El artículo 132 de la Ley General Presupuestaria establece lacomposición de la Cuenta General del Estado, y el contenido, la es-tructura, las normas de elaboración y los criterios de agregación oconsolidación de la Cuenta General se determinan por el Ministe-rio de Economía y Hacienda a propuesta de la Intervención Ge-neral de la Administración del Estado.

La Cuenta General del Estado de cada año se formará por la In-tervención General de la Administración del Estado y se elevará alGobierno para su remisión, antes del 31 de octubre del año si-guiente, al Tribunal de Cuentas.

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Éste, por delegación de las Cortes Generales, procederá al exa-men y comprobación de la Cuenta General dentro del plazo de seismeses a partir de la fecha en que la hayan recibido. El Pleno, oídoel Fiscal, dictará la declaración definitiva que le merezca para ele-varla a las Cámaras, con la oportuna propuesta, dando traslado alGobierno (art. 10 de la Ley Orgánica).

En la práctica, las declaraciones definitivas elaboradas por elTribunal no llevan incorporadas propuesta alguna, dejando quesean las Cortes Generales las que se pronuncien y aprueben lascuentas de los distintos años.

La tramitación parlamentaria de la Cuenta General del Estadose ajusta a las normas de las Mesas del Congreso de los Diputadosy del Senado de 1 de marzo de 1984.

Recibido el informe anual sobre la Cuenta General del Estadodel Tribunal de Cuentas, la Mesa del Congreso, la del Senado, oambas en sesión conjunta, lo remitirán a la Comisión Mixta del Tri-bunal de Cuentas para que emita dictamen.

El debate de la Comisión se iniciará con la presentación del in-forme sobre la Cuenta General por el Presidente del Tribunal deCuentas si así lo decidiese la Comisión, tras lo cual podrá hacer usode la palabra por tiempo máximo de quince minutos un represen-tante de cada Grupo Parlamentario. Todos los intervinientes podránreplicar durante un tiempo máximo de diez minutos cada uno.

Terminado el debate, se abrirá un plazo de tres días para pre-sentar propuestas de resolución ante la Mesa de la Comisión. Laspropuestas admitidas podrán defenderse durante un tiempo má-ximo de cinco minutos, y el Presidente podrá conceder un turno encontra por el mismo tiempo tras la defensa de cada una de ellas.

Las propuestas de resolución se votarán según el orden de pre-sentación, salvo aquellas que signifiquen el rechazo global del con-tenido del informe del Tribunal de Cuentas, que se votarán en pri-mer lugar.

El dictamen de la Comisión Mixta, con las propuestas de reso-lución aprobadas, se someterá al Pleno del Congreso y al Pleno delSenado, siendo objeto de debate de totalidad, con un turno a favory otro en contra por quince minutos cada uno, y la fijación de po-sición de los demás Grupos Parlamentarios por tiempo que no ex-ceda de diez minutos cada uno.

Efectuada la votación del dictamen, si no hubiera acuerdo entreel Congreso y el Senado, se intentará obtener por medio de la Co-

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misión Mixta, que presentará un nuevo dictamen, el cual será vo-tado por ambas Cámaras. Si no se aprueba de esta forma, decidiráel Congreso por mayoría absoluta.

Si el resultado del acuerdo de las Cortes Generales consistieraen la no aprobación del informe del Tribunal de Cuentas, se comu-nicará al Tribunal a fin de que presente un nuevo informe.

En el caso de que el informe fuera aprobado, se pondrá en co-nocimiento del Tribunal de Cuentas y se publicará en el Boletín Ofi-cial de las Cortes Generales y en el Boletín Oficial del Estado.

La doctrina ha calificado este caso como un supuesto de juris-dicción retenida, entendiendo que la aprobación de la Cuenta Ge-neral del Estado corresponde a las propias Cortes en ejercicio desu función, que desde su origen consiste en ejercer la soberanía es-tatal en el plano financiero.

En la actualidad está siendo objeto de tramitación parlamenta-ria la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio de1998, y en el Programa de Fiscalización para el año 2002, el Tri-bunal de Cuentas ha destacado que durante este año se emitirá ladeclaración que proceda sobre la Cuenta General del Estado delejercicio 1999, así como las de los ejercicios de 2000 y 2001.

1.3. Los informes del Tribunal de Cuentas

Recibidas las cuentas, examinadas y comprobadas, el Tribunalprocederá a elevar informes a las Cortes Generales y se procederáa su aprobación.

Según los artículos 12 y 13 de la Ley Orgánica, existen tres tiposde informes:

1.3.1. El Informe anual

El Informe o Memoria anual está previsto en el artículo 136.2 CE,que debe concordarse con el artículo 13 de la Ley Orgánica del Tri-bunal de Cuentas.

Dicho Informe debe remitirse a las Cortes Generales, y tiene porobjeto el análisis de la Cuenta General del Estado y de las demásdel sector público, así como la fiscalización de la gestión económi-ca del Estado y del sector público, extendiéndose, entre otros, a losextremos siguientes:

a) La observancia de la Constitución, de las leyes reguladorasde los ingresos y gastos del sector público, y en general de las nor-mas que afecten a la actividad económico-financiera del mismo.

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b) El cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Pre-supuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas,de las Corporaciones Locales y de las demás entidades sujetas a ré-gimen presupuestario público.

c) La racionalidad en la ejecución del gasto público basado encriterios de eficiencia y economía.

d) La ejecución de los programas de actuación, inversiones y fi-nanciación de las sociedades estatales y de los demás planes o pre-visiones que rigen la actividad de las empresas públicas, así comoel empleo y aplicación de las subvenciones con cargo a fondos pú-blicos.

e) Una Memoria de la actuación jurisdiccional del Tribunal du-rante el ejercicio económico correspondiente.

Junto a tales enunciados, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuen-tas, en su artículo 14, contiene la previsión de las propuestas quepuede realizar el Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales parala mejora de la gestión económico-financiera del sector público.

Las resoluciones de la Comisión Mixta de 17 de octubre de 2000y 22 de mayo de 2001 instaron al Tribunal a que definiera el con-tenido y alcance que tendrá, tras la modificación de la configura-ción de la Cuenta General del Estado, el Informe anual.

El Tribunal acordó, en su reunión de 28 de junio de 2001, modifi-car el contenido habitualmente otorgado al Informe anual mediantesu transformación en una Memoria de las actuaciones fiscalizadorasy jurisdiccionales llevadas a cabo en el ejercicio correspondiente.

Por estar realizándose tales adaptaciones, todavía no se ha emiti-do el Informe anual correspondiente a los ejercicios de 1999 y 2000,por lo que se prevé la elaboración durante el año 2002 de un Infor-me anual excepcional referido a los tres ejercicios precedentes.

1.3.2. Informes o Memorias ordinarias y extraordinariasy mociones o notas

El artículo 45 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas reco-noce que los procedimientos para el ejercicio de la función fiscali-zadora podrán iniciarse por el propio Tribunal, por las Cortes Ge-nerales y por las Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas.

Las Cortes Generales y su relación con el Tribunal de Cuentas 163

El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de Infor-mes o Memorias ordinarias o extraordinarias y de mociones o no-tas que se elevarán a las Cortes Generales y se publicarán en el Bo-letín Oficial del Estado, según el artículo 12 de la Ley Orgánica.

El Tribunal de Cuentas hará constar cuantas infracciones, abu-sos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la res-ponsabilidad en que, a su juicio, se hubiere incurrido y de las me-didas para exigirla.

El artículo 28 de la Ley de Funcionamiento establece la trami-tación de estos tipos de informes:

– Los informes ordinarios serán conocidos por la ComisiónMixta, y una vez que tal comisión haya procedido a su examen, sepublicarán en el Boletín Oficial del Estado las resoluciones queaprueben, conjuntamente con el informe o memoria.

– Cuando las Cortes así lo acuerden o cuando el Tribunal deCuentas lo estime oportuno, en casos de extraordinaria y urgentenecesidad, se podrán realizar fiscalizaciones extraordinarias cuyoresultado se hará constar en una Memoria o Informe extraordina-rio, que se elevará a las Cortes Generales, para que la ComisiónMixta lo conozca y examine, y se proceda a la publicación en el Bo-letín Oficial del Estado de las resoluciones que se aprueben, conjun-tamente con el Informe o Memoria.

– El Tribunal de Cuentas elevará a las Cortes Generales cuan-tas mociones o notas considere convenientes, proponiendo las me-didas a su juicio conducentes a la mejora de la gestión económico-financiera del sector público, a la vista de los Informes o Memoriasordinarias y extraordinarias, y del resultado de la censura de cuen-tas o procedimientos de fiscalización de que hubiere conocido.

No pueden mediatizarse, mediante instrucciones concretas, lascompetencias propias del Tribunal, y se descarta que las CortesGenerales puedan alterar el informe fiscalizador realizado.

Podrán solicitar la profundización en la fiscalización de deter-minados aspectos o solicitar nuevas fiscalizaciones, pero no cabeuna intromisión en la labor técnica.

Así, las comparecencias de los miembros del Tribunal de Cuen-tas lo son con mero carácter informativo, y ni cabe el control de es-tos sujetos, ni son admisibles comparecencias de los que fueron yacontrolados por el propio Tribunal. En definitiva, no procederíauna revisión de la actuación del supremo órgano fiscalizador.

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Durante esta legislatura se han presentado unas 21 solicitudesde Informes ordinarios o extraordinarios por parte de las CortesGenerales, y el Tribunal de Cuentas ha promovido unas 55 fiscali-zaciones de oficio.

1.4. Control financiero de los Partidos Políticos

La financiación pública de la actividad de los Partidos Políticosconstituye hoy en día la primera fuente de ingresos de estas enti-dades, por lo que resulta evidente la necesidad de establecer un es-tricto control sobre la utilización de los fondos públicos obtenidospor los Partidos.

En Alemania, los Partidos están obligados a elaborar anualmen-te un informe contable, que será controlado por un censor decuentas y remitido al Presidente del Bundestag, como requisitoinexcusable para que el Parlamento ordene los pagos de subven-ciones establecidos en la Ley.

En Italia se establece la obligación de publicar anualmente el ba-lance del ejercicio financiero del Partido Político y enviarlo al Pre-sidente de la Cámara de Diputados, al que compete, junto con elPresidente del Senado, controlar la regularidad de la redacción delinforme a través de los Comisarios de Cuentas designados por laConferencia de Presidentes de los Grupos Parlamentarios de am-bas Cámaras.

En Estados Unidos, los candidatos deben hacer públicas cuan-tas contribuciones reciban, y en Austria y Japón, los Partidos hande presentar su contabilidad, si son perceptores de subvenciones,ante el Ministro de Finanzas y el Ministro del Interior, respectiva-mente.

En Francia y Gran Bretaña se desconoce la financiación públicade los Partidos, desde el punto de vista electoral, y no se estableceningún procedimiento de control.

En España se controlan tres tipos de medios económicos de losPartidos:

– La Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, de Financiación de losPartidos Políticos, establece, en su artículo 11, que la fiscalizaciónexterna de la actividad económico-financiera de los Partidos Políti-cos corresponderá exclusivamente al Tribunal de Cuentas.

Los Partidos Políticos que perciban la subvención estatal del ar-tículo 3 de la Ley, es decir, que reciban subvenciones anuales no

Las Cortes Generales y su relación con el Tribunal de Cuentas 165

condicionadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estadopara atender sus gastos de funcionamiento ordinario conforme asu representación en el Congreso de los Diputados, presentaránante el Tribunal de Cuentas, en el plazo de seis meses, a partir delcierre de cada ejercicio, una contabilidad detallada y documentadade sus respectivos ingresos y gastos.

Asimismo, el Tribunal de Cuentas podrá requerir a los PartidosPolíticos para que, en el plazo que les indique, presenten una rela-ción de las aportaciones no finalistas privadas percibidas, con indi-cación de su importe y, en su caso, de los nombres y direcciones delas personas que las hubieran realizado:

El Tribunal, en el plazo de ocho meses desde la recepción de ladocumentación, se pronunciará sobre su regularidad y adecua-ción, exigiendo, en su caso, las responsabilidades que pudieran de-ducirse de su incumplimiento.

La última Resolución aprobada por la Comisión Mixta en rela-ción con el informe de fiscalización de la contabilidad de los Parti-dos Políticos fue la correspondiente al ejercicio de 1998. Duranteesta legislatura se han aprobado las cuentas de los ejercicios de1995, 1996 y 1997.

– La Ley Orgánica de Régimen Electoral General de 19 de ju-nio de 1985 establece, en el artículo 133, las competencias fiscali-zadoras del Tribunal de Cuentas sobre las contabilidades electora-les de las formaciones políticas que concurran a las elecciones yestén obligadas a presentar una contabilidad detallada y docu-mentada de sus respectivos ingresos y gastos electorales.

Dentro de los doscientos días posteriores a las elecciones, el Tribunal se pronunciará, en el ejercicio de sus funciones fiscaliza-doras, sobre la regularidad de las contabilidades electorales y re-mitirá un Informe razonado, comprensivo de la declaración delimporte de los gastos regulares declarados al Gobierno y a la Co-misión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

Durante esta legislatura se han aprobado las resoluciones de laComisión Mixta en relación con los informes de fiscalización de lascontabilidades electorales de las Elecciones al Parlamento de An-dalucía de 12 de marzo de 2000, y a las Elecciones a las Cortes Ge-nerales de 12 de marzo de 2000, así como los citados informes.

– Finalmente, el artículo 28 del Reglamento del Congreso delos Diputados establece que el Congreso asignará a los Grupos Par-lamentarios, con cargo a su Presupuesto, una subvención fija idén-

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tica para todos y otra variable en función del número de Dipu-tados de cada uno de ellos. Las cuantías se fijarán por la Mesa dela Cámara dentro de los límites de la correspondiente consignaciónpresupuestaria.

Los Grupos Parlamentarios deberán llevar una contabilidad es-pecífica de las subvenciones, que pondrán a disposición de la Mesa de la Cámara, siempre que ésta lo pida, sin perjuicio de la competencia del Tribunal de Cuentas en esta materia.

El artículo 34 del Reglamento del Senado establece una regula-ción comparable.

Recientemente, el Tribunal de Cuentas remitió una moción re-lativa a la modificación de la normativa sobre financiación de losPartidos Políticos, que se aprobó el día 11 de abril de 2002 por laComisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.

Se trata de una manifestación de la capacidad consultiva que se re-conoce al Tribunal de Cuentas en materias de su competencia y quepermite que el Tribunal preste su ayuda a las Cámaras para mejorarla legislación de las cuestiones presupuestarias y financieras.

2. OTRAS MEDIDAS DE CONTROL PARLAMENTARIO

Hasta ahora, el Parlamento había utilizado, en materia presu-puestaria, los medios tradicionales de control: la formulación demociones, interpelaciones o preguntas, los debates celebrados en laComisión de Presupuestos, junto con las comparecencias de los Mi-nistros y altos cargos, o las Comisiones de Investigación relaciona-das con cuestiones presupuestarias.

Sin embargo, el Parlamento puede seguir introduciendo unamayor disciplina en el control del gasto mediante el desarrollo denuevos mecanismos de control y mediante la utilización de todoslos instrumentos legal o reglamentariamente previstos, y en parti-cular:

– La Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales:

La Disposición Adicional Vigésima de la Ley de PresupuestosGenerales del Estado para 1990 preveía la creación en el seno dela Secretaría General del Congreso de los Diputados de una Ofici-na Presupuestaria destinada a asesorar técnicamente a sus órganosy a informar a los Grupos Parlamentarios y a los diputados y se-nadores sobre la ejecución, durante cada ejercicio, de los Presu-

Las Cortes Generales y su relación con el Tribunal de Cuentas 167

puestos Generales del Estado y de la Seguridad Social, y sobreaquellos aspectos de la actividad legislativa que tengan relación orepercusión en los ingresos y gastos públicos.

El legislador define las actividades de la Oficina remitiendo suorganización y funcionamiento al Reglamento de la Cámara y a lasnormas de desarrollo.

Si bien en la actualidad todavía no se ha procedido a su crea-ción, existe una voluntad unánime en la Cámara para incluir estamateria en la futura reforma del Reglamento del Congreso de losDiputados.

El examen de experiencias similares en Italia, a través del «Ser-vicio Presupuestario del Estado» de la Cámara de Diputados, y enEstados Unidos, a través de la «Oficina Presupuestaria del Congre-so», puede inspirar su configuración, otorgándole mayores compe-tencias que las inicialmente previstas.

– El artículo 131.2 de la Ley General Presupuestaria estableceque la Intervención General de la Administración del Estado, conperiodicidad mensual, remitirá a las Comisiones de Presupuestosdel Congreso de los Diputados y del Senado información sobre laejecución de los Presupuestos.

Se presentan datos globales, que si bien no permiten un estudio endetalle de la idoneidad de la ejecución presupuestaria, se constituyeen un importante sistema de control al conseguir que la obligatorie-dad de la remisión y publicación del Informe lleve a la Administra-ción a demostrar mayor diligencia en la ejecución presupuestaria.

– Los gastos reservados:

La Ley 11/1995 de 11 de mayo, regula un control parlamenta-rio directo de los créditos destinados a gastos reservados a travésde la Comisión parlamentaria del Congreso de los Diputados deacceso a secretos oficiales.

La Resolución de la Presidencia de la Cámara de 2 de junio de1992, sobre acceso de la Cámara a secretos oficiales, regula esta Co-misión, que se compone por el Presidente de la Cámara y por losdiputados elegidos al efecto por el Pleno de la Cámara por mayo-ría de tres quintos.

Dicha Comisión deberá ser informada semestralmente por el ti-tular de los Departamentos ministeriales correspondientes sobre laaplicación y uso de los fondos presupuestarios de tal carácter, y ela-

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borará un Informe anual para su remisión a los Presidentes delGobierno y del Tribunal de Cuentas.

Los titulares de los Departamentos en cuyos Presupuestos figu-ren créditos asignados a gastos reservados, y las autoridades quetengan acceso a la utilización de tales fondos, deberán efectuar ante el Presidente del Congreso una declaración especial sobre susituación patrimonial en la fecha de toma de posesión de sus car-gos y anualmente, que sólo podrá ser conocida por los miembrosde la Comisión mencionada.

– La estabilidad presupuestaria:

La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de EstabilidadPresupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre,complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria,establecen, por primera vez, el principio de estabilidad presupues-taria como uno de los más importantes de los principios presu-puestarios y consiste en la situación de superavit o de equilibriopresupuestario.

A él se añade el principio de eficiencia en la asignación y utili-zación de los recursos públicos, que consiste en que las políticas degastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situacióneconómica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presu-puestaria, y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos pú-blicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.

El artículo 4.3 del Tratado de la Comunidad Europea contieneuna expresa referencia a los principios de precios estables, finanzaspúblicas y condiciones monetarias sólidas, como principios rectoresde las acciones de los Estados miembros para conseguir un creci-miento sostenible y no inflacionista y de un alto nivel de empleo.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado por el Consejode Amsterdam en junio de 1997, limita la utilización del déficit pú-blico como instrumento de política económica de la Unión Econó-mica y Monetaria, los Estados miembros se comprometen a perse-guir un objetivo a medio plazo de situaciones presupuestariaspróximas al equilibrio o en superavit, manteniendo siempre pordebajo del 3 por ciento el déficit, y a presentar anualmente Pro-gramas de Estabilidad o Convergencia que recojan las medidas ne-cesarias para alcanzar ese objetivo.

La primera fase del proceso de elaboración presupuestaria detodas las Administraciones Públicas arrancará en el cuatrimestre

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de cada ejercicio con la fijación por el Gobierno del objetivo de es-tabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes.

El Acuerdo del Gobierno, acompañado del cuadro macroeco-nómico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Es-tabilidad, será sometido a las Cortes Generales para su debate yaprobación, incluyéndose varias novedades:

a) Se fija el límite anual de gasto coherente con los escenariospresupuestarios plurianuales elaborados.

b) Se crea un Fondo de Contingencia de ejecución presupues-taria con el que se atenderán necesidades de carácter no discrecio-nal y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado quepuedan presentarse a lo largo del ejercicio. Se evita la tendenciaexpansiva del gasto a través de la aprobación de modificaciones decrédito.

c) Se determinan las consecuencias derivadas de las situacionesde déficit o superavit presupuestario:

• En caso de superavit, el saldo de la Administración se desti-nará a la reducción del endeudamiento neto del mismo y priorita-riamente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, con la finali-dad de atender a las necesidades futuras del sistema.

• En caso de déficit, se impone al Gobierno la obligación de re-mitir a las Cortes Generales un Plan de corrección de la situaciónde desequilibrio.

– Presupuestos por Programas:

De todos los procedimientos legislativos parlamentarios espe-ciales, el presupuestario es el más poblado de peculiaridades técni-cas, ya que se debate entre la urgencia que impone la aprobacióndel Presupuesto y la pretensión del Parlamento de asegurar las fa-cultades de su examen, enmienda y aprobación.

En España, los Reglamentos de las Cámaras no han sido adapta-dos todavía a la tramitación de los Presupuestos por Programas quese utilizan desde 1984, y con carácter principal y único desde 1989.

Sólo una Resolución periódica de la Mesa del Congreso de losDiputados, según la cual se requiere, para que las enmiendas seanadmitidas a trámite, que indiquen necesariamente no sólo el cré-dito al que afecten dentro de cada sección, sino también el progra-ma o programas en los que vienen a incidir, tiene en cuenta estenuevo sistema presupuestario.

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3. CONCLUSIONES

El control del gasto público es una de las funciones tradicionalesde los Parlamentos y se ha venido desarrollando de forma efectiva.

Por un lado, el Tribunal de Cuentas, desde su puesta en funcio-namiento, es una pieza esencial en el desarrollo de esa función decontrol presupuestario, y la Comisión Mixta para las Relacionescon el Tribunal de Cuentas es el elemento básico de enlace entrelas Cámaras y el Tribunal en el desarrollo de las funciones consti-tucionalmente atribuidas.

Por otro lado, los mecanismos de control parlamentario de laejecución presupuestaria son cada día más perfectos y efectivos,pero, junto a los tradicionales debates de los Presupuestos Gene-rales del Estado de cada año, la fiscalización de los gastos reserva-dos y la novedosa exigencia del cumplimiento del principio de es-tabilidad presupuestaria, conviene seguir profundizando parareforzar las labores de control.

Muchas gracias.

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