(Publicado en Tratado de los Derechos Constitucionales, Tomo III, Julio Cesar Rivera (h) José Sebastián Elías, Lucas Sebastián Grosman y Santiago Legarre Directores,

Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2014 pp.869-975)

LAS FORMAS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA

DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

A LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

por María Lorena

González Tocci1

“En nuestros días, el principio de soberanía del pueblo ha alcanzado en los Estados Unidos todos los desarrollos prácticos que la imaginación pueda concebir. Se ha desprendido de todas las ficciones con las que se ha tenido buen cuidado de envolverle en otros sitios; se le ve revestirse sucesivamente de todas las formas, según la necesidad de los casos. Unas veces el pueblo en bloque hace las leyes, como en Atenas; otras veces, unos diputados, que el voto universal ha creado, le representan y actúan en su nombre, bajo su vigilancia casi inmediata” (Alexis de Tocqueville, La Democracia en América, pp. 42)

SUMARIO: I.- Introducción. II.-La Reforma Constitucional de 1994 y las formas de democracia semidirectas III.- La iniciativa legislativa. IV.- La consulta popular. V.- La implementación práctica de ambos institutos. V.- Algunas Reflexiones Finales.

I

INTRODUCCION

En las últimas décadas, las formas de democracia semidirectas se han divulgado notablemente, insertándose en sistemas de democracia representativa, en respuesta a los requerimientos de mayor participación ciudadana en la conducción de los negocios públicos, que no encuentran satisfacción plena en el mero ejercicio del sufragio.

1 Abogada U.B.A. Doctoranda de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Docente de Derecho Constitucional y Procesal Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Profesora Adjunta de Derecho Constitucional de la Facultad de Abogacía de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales UCES, en grado y posgrado. Profesora de Teoría Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional.

Ciertamente, aún cuando suele contraponerse la democracia directa, donde el poder lo ejerce el ciudadano, con la democracia representativa en la que gobiernan los dirigentes en nombre del pueblo, señala con razón Bobbio 2 que entre ambas existe un “continuum” de formas intermedias, apropiadas a diversas situaciones y exigencias, perfectamente compatibles entre si; y es por ello que la democracia representativa y la democracia directa no son dos modelos o regímenes alternativos, ni mucho menos antagónicos, sino que se trata de situaciones que pueden integrarse recíprocamente.

En este escenario, y siguiendo el movimiento de reformas constitucionales provinciales iniciado en nuestro país con posterioridad a 1983 3 , el constituyente de 1994 incorporó en el texto constitucional algunas formas semidirectas de participación ciudadana: la iniciativa legislativa receptada en el artículo 39 4 y la consulta popular, en sus dos variantes vinculante (referéndum) y no vinculante (plebiscito), ambas descriptas en el artículo 40 5 de la Constitución Federal.

2 BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, Plaza y Janes Editores, Barcelona, 1985, pp.51-80.

3 Las fuentes del Derecho Público Provincial del art. 39 de la Constitución Federal son las siguientes: Ciudad Autónoma de Buenos Aires art. 64; Buenos Aires art. 67; Chaco art.2; Chubut art.263; Córdoba art. 31; Entre Ríos art. 4; Formosa art.186; Jujuy art.118; La Rioja art. 81; Misiones art. 2; Neuquén arts. 283, 309; Rio Negro, arts. 2, 238; Salta, art. 59; Santa Fe, art.41; San Juan, art.2; San Luis, art.97 Santa Cruz art.109, Santiago del Estero art. 41, Tierra del Fuego art. 207; mientras que las fuentes del Art. 40 de la Constitución Federal son las siguientes: Ciudad Autónoma de Buenos arts. 65 y 66, Buenos Aires art. 67, Catamarca art. 129; Chaco art. 2; Chubut art. 262; Córdoba art. 32, Entre Rios art. 193, Formosa art. 129, Jujuy art. 2, La Pampa art. 50, La Rioja art. 82, Mendoza arts. 221, 222, 223, Misiones 173, 178 y 179, Neuquén arts.310, 311; Rio Negro, arts.119, 238; Salta, art.60; San Juan, arts. 235, 236, 237, 238; San Luis, arts. 98, 99, 100; Santa Cruz, arts.80, 150; Santiago del Estero, arts.42; Tierra del Fuego, art. 208.

4 Art. 39 CN: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionara una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. (Según Orden del Día 5, dictaminado por la Comisión de Redacción de la CNC el 14/7/1994, con un dictamen en minoría. Despachos originarios: N° 10 de la Comisión de Participación Democrática, dictaminado el 13/07/1994 con tres despachos en minoría. Sancionado por el Plenario en Sesión Ordinaria del 26/07/1994 (216 votos a favor, 37 votos en contra). Disposición Transitoria Tercera: “La ley que reglamente el ejercicio de la iniciativa popular deberá ser aprobada dentro de los dieciocho meses de esta sanción”.

5 Art. 40 CN: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática. El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentara las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.” (Según Orden del Día 5 A, dictaminado por la Comisión de Redacción de la CNC el 26 de julio de 1994. Con un dictamen en minoría. Despachos originarios: N° 18 de la Comisión de Participación Democrática, dictaminando el 14 de julio de 1994 con cuatro despachos en minoría. Sancionado por el Plenario en sesión ordinaria del 26 de julio de 1994 (213 votos a favor, 38 en contra).

Estas incorporaciones se produjeron al mismo tiempo que se suprimieron las elecciones indirectas para elegir al presidente de la Nación y a los miembros del Senado, sumándose además estas formas de democracia semidirecta que responden a una noción de democracia participativa, posibilitando canales concretos de participación ciudadana.

Pero la inclusión de estos mecanismos no implica el abandono de la forma representativa, desde que el sistema prevé la continuidad del régimen electivo para los funcionarios políticos, y mantiene la plena vigencia de las reglas que fijan los artículos 1 y 22 de la Constitución Federal, conviviendo con las formulas semidirectas o semirepresentativas, incorporadas en los artículos 39 y 40 CN. 6

El propósito de este trabajo será entonces tratar de indagar, a partir del análisis de las formas de democracias semidirecta incorporadas por la reforma de 1994 en el texto de la Constitución Federal, si la inserción de estos mecanismos de participación popular directa en sistemas netamente representativos, posibilitan una mayor y efectiva participación ciudadana, objetivo perseguido por la Convención Constituyente de 1994.

Este análisis abarcará un estudio preliminar de las formas de democracia semidirectas incorporadas en los artículos 39 y 40 CN, de las leyes reglamentarias dictadas por el Congreso Nacional, para luego pasar a analizar como ha sido la implementación práctica de estos institutos en nuestro país, desde su incorporación en el texto de la Constitución Federal.

II

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Y LAS FORMAS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTAS

La reforma constitucional de 1994, a través de los artículos 39 y 40, introdujo en el texto constitucional algunas formas semidirectas de participación ciudadana, incorporando la posibilidad para la ciudadanía de presentar proyectos de ley (iniciativa legislativa), la posibilidad de opinar acerca de las decisiones políticas que le consulte el Congreso o el Poder Ejecutivo (plebiscito), y también la posibilidad de aprobar proyectos de ley propuestos por el Congreso (referéndum).

6 ZAYAT, Demián, Mecanismos de participación ciudadana y grupos desventajados, en AAVV La Constitución en 2020, 48 propuestas para una sociedad de iguales, Roberto Gargarella coordinador, 1° edición, Buenos Aires. 2011, Siglo Veintiuno Editores, pp.257,

Estas formas de democracia semidirectas fueron incorporadas a un texto constitucional que recepta para el Estado argentino la forma republicana y representativa de gobierno, desde 1853; y esa convivencia resulta posible en tanto la adopción de la forma de gobierno representativa consagrada en el art. 1 CN no impide a las autoridades legítimamente constituidas, consultar al pueblo electoral, sino que los alcances y matices de la representación popular pueden, válidamente armonizarse con formas semidirectas de democracia, siempre que éstas no resulten contrarias a disposiciones expresas contenidas en el texto constitucional.

Ciertamente, el art. 22 CN que dispone el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes establece la regla general en sintonía con el art 1 y admite las excepciones ordenadas en los arts. 39 – iniciativa legislativa- y 40 – con las dos formas de consulta popular allí previstas.7

Ahora bien, esta interpretación no resulta novedosa, ni obedece a la incorporación de los arts. 39 y 40 CN, sino que fue utilizada antes de la reforma de 1994, cuando estas formas de participación ciudadana no tenían una regulación expresa en el texto de la constitución histórica.

En efecto, antes de la reforma constitucional, algunos autores 8 consideraron que la convocatoria a un referéndum resultaba compatible con la Constitución Federal, y que dicho instituto surge del art. 33 CN, norma que consagra como derechos implícitos a todas aquellas garantías y derechos no enumerados explícitamente pero que surjan del principio de soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno, y siendo que el cuerpo electoral también es un órgano de representación de pueblo, “si algún derecho no enumerado nace de la soberanía del pueblo, es el de los ciudadanos emitan su opinión sobre un problema fundamental que interesa a la comunidad política”.9

Así lo entendió en 1984 el Poder Ejecutivo Nacional, cuando sancionó el Decreto 2272/8410 que convocó a un plebiscito para aprobar o rechazar el proyecto de tratado con la República de Chile resolviendo la cuestión fronteriza del Canal de Beagle, y en lo que respecta a su

7 GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, La Ley, Buenos Aires, 2008, Tomo I, pp.561.8 En tal sentido, Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Político, Buenos Aires, 1959, pp.197, y Ekmekdjian, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo III, pp.620/621.

9 Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Político, Buenos Aires, 1959, pp.197, citado expresamente por el PEN al dictar el Decreto PEN N° 2272/84.

10 Decreto PEN N° 2272/84 A.D.L.A., 1984-C, pp.2593.

legitimidad constitucional, en los fundamentos del referido decreto se afirmó que las formas semidirectas de democracia no son incompatibles con la democracia representativa.11

Por Decreto 2272/84, el Poder Ejecutivo Nacional llamó a consulta popular no obligatoria, en tanto era facultativa para los votantes, quienes podían no concurrir al acto eleccionario, sin consecuencias jurídicas para ellos, y no vinculante para los poderes públicos, esto significaba que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no estaban compelidos a ejercer sus respectivas atribuciones en materia de tratados, según fuese el resultado de la consulta.

Sin embargo, la constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular fue impugnada judicialmente 12 por un ciudadano Aníbal Baeza quien promovió una acción de amparo con la finalidad de obtener la declaración de inconstitucionalidad del Decreto PEN N° 2272/84, por considerar que la convocatoria a la consulta popular violaba lo dispuesto por los artículos 1 y 22 de la Constitución Federal 13. La acción de amparo fue rechazada en ambas instancias ordinarias, por lo que el actor dedujo recurso extraordinario federal, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que al ser denegado, dio lugar a la interposición del recurso de hecho ante la Corte Federal, tribunal que

11

En los considerandos del Decreto 2272/84, se desarrollan los fundamentos de la legitimidad constitucional del referéndum, en los siguientes términos: “Que el régimen republicano y representativo estableció en nuestra Constitución no es óbice para tal tipo de consulta con antecedentes en Constituciones vigentes en numerosas provincia argentinas ya que, como decía Bartolomé Mitre en la Convención Constituyente de la Provincia de Buenos Aires de 1871, el cuerpo electoral es también un órgano de representación del pueblo y es uno de los departamentos del gobierno junto con los tres poderes tradicionales. Esta reflexión permite sostener que del principio de soberanía del pueblo, consagrado en el artículo 33 de la Constitución Nacional, surge la posibilidad de consulta directa,, lo que ha llevado a un destacado constitucionalista a afirmar que “si algún derecho no enumerado nace de la soberanía del pueblo, es el de que los ciudadanos emitan su opinión sobre un problema fundamental que interesa a la comunidad política” (Carlos Sánchez Viamonte, Manual de Derecho Político, Buenos Aires, 1959, pp.197). Que la consulta que se propicia no comporta la delegación de facultades ni menos aun la transferencia de responsabilidad del Poder Ejecutivo, ya que se establece explícitamente que el resultado de la encuesta en ningún modo tiene carácter vinculante para ese Poder Ejecutivo el que, sin perjuicio de prestar como es obvio, la mayor atención y consideración a la opinión mayoritaria, queda en libertad para adoptar la decisión que considere adecuada a la luz de las circunstancias presentes en el momento oportuno. Esta independencia del ejercicio del ejercicio del gobierno con el procedimiento de consulta popular y, por lo tanto su validez constitucional son subrayadas por constitucionalistas contemporáneos.”

12 Cort. Sup., Baeza, Aníbal R c. Gobierno Nacional, Fallos 306:1125.(28/08/1984)

13 Además de plantear la inconstitucionalidad de la consulta popular por considerarla incompatible con lo dispuesto por los artículos 1 y 22 de la Constitución Federal, el actor argumentaba que siendo que para la anterior elección había sido convocado como presidente de mesa electoral, resultaba a su juicio probable que volvieran a llamarlo para cumplir con una carga similar, en este caso en el marco de la convocatoria a consulta popular, y por ello, para sustraerse de esa carga, impugno la validez constitucional de referido Decreto.

resolvió el planteo de inconstitucionalidad por sentencia dictada el 23/08/1984.

Si bien el voto de la mayoría 14 rechazó la procedencia del recurso de hecho fundando dicha decisión en la inexistencia de caso y/o agravio concreto, sin pronunciarse sobre la cuestión de fondo, las disidencias de los Ministros Fayt y Belluscio resultan relevantes en tanto se pronuncian sobre la cuestión sustancial, y convalidan la constitucionalidad de la consulta popular en tanto la misma no era vinculante para los poderes políticos, y por lo tanto no resultaba contraria a los principios constitucionales de soberanía popular y representación.

Un párrafo aparte merece el voto en disidencia del Ministro Dr. Carlos Santiago Fayt en donde destaca que “el sufragio, además de la función electoral, tiene una función de participación gubernativa; esta función de participación, menos generalizada que la función electoral, esta vinculada a las formas semidirectas de democracia, particularmente al referéndum; ya no se trata de una técnica para la selección o nominación de candidatos, de un procedimiento para la elección de los representantes, sino de una participación directa en el proceso de formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativa del gobierno”.15

Seguidamente y luego de recordar que las constituciones mas modernas consagran el sistema semidirecto en sus textos “porque el elector quiere algo mas que ser bien gobernado; quiere gobernar”, y que “la democracia contemporánea ofrece una perspectiva no prevista por el constitucionalismo clásico y obligará a reconocer a toda persona., legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su país”, tendencia a la que se orienta el articulo 21 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre, el magistrado señaló que “la democracia contemporánea debe renovar por completo sus técnicas de representación y participación política, sumando a los procedimientos clásicos de selección y nominación de los gobernantes, nuevos métodos que aseguren la participación directa del pueblo en el gobierno”; para luego concluir que la consulta dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional esta pensada para decidir “sobre un acto publico de los órganos legislativos, no se trata de un acto de decisión en la formación por el pueblo de la voluntad legislativa del Estado, razón por la cual no altera el contenido formal y material de la Constitución Nacional”.16

14 Integraron el voto de la mayoría los Ministros Genaro Carrio, José Severo Caballero y Enrique Santiago Petracchi.15

Del voto en disidencia del Ministro Carlos Santiago Fayt.16 Del voto en disidencia del Ministro Dr. Carlos Santiago Fayt,

Resta aclarar que, la consulta fue realizada con una mayoritaria concurrencia, pese a que el sufragio no fue obligatorio para el electorado; y sin embargo, pese a que tampoco fue vinculante para los poderes del Estado, cuando el Tratado con Chile fue examinado para su aprobación o rechazo en el Congreso Federal 17, un legislador dijo sentirse obligado por el voto de la ciudadanía. 18

III

LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

La iniciativa legislativa popular, incorporada en el artículo 39 de la Constitución Federal, implica el ejercicio de una función pública no estatal mediante la cual los ciudadanos peticionan, en forma reglada, el tratamiento de un proyecto de ley a fin de lograr la sanción, reforma o derogación de una norma jurídica en la que están interesados 19, y el Congreso Nacional debe darle expreso tratamiento en el plazo de doce meses.

Esta facultad es conferida a los ciudadanos, y no a los habitantes extranjeros, limitación que resulta lógica en tanto las formas de democracia semidirectas implican el ejercicio de derechos políticos, los que a nivel nacional no se reconocen a los extranjeros 20, aunque sean residentes.

El objetivo que persigue esta modalidad del derecho de petición no implica permitir que los ciudadanos legislen directamente, sino que los habilita provocar una actividad concreta del Congreso, a partir de una iniciativa ciudadana, y es por ello que su diseño constitucional alude a la obligación de que el Congreso Nacional se pronuncie a favor o en contra del proyecto presentado por los ciudadanos.

El Poder Legislativo no está obligado a aprobar el proyecto presentado por conducto de este instituto, ya que puede rechazarlo, corregirlo y hasta modificarlo, pero debe emitir un pronunciamiento expreso dentro del término de doce meses.

Esta petición legislativa ciudadana, que debe adoptar la forma de un proyecto de ley, debe presentarse ante la Cámara de Diputados, que en ese orden inicia la consideración del proyecto; esta es

17 Para un análisis completo puede consultarse, ALVAREZ NATALE, Hugo Ernesto, Beagle: de brujos y fantasmas a la decisión final. Ediciones Politeia, Buenos Aires, 1984.18 GELLI, María Angélica, ob.cit.pp.567.19 LOÑ, Félix, La iniciativa popular, Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, junio 18 de 199720 Conf. Articulo 20 CN, los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano.

la regla general que consagra el art. 39 CN, y que admite como excepciones, aquellos proyectos cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Senado, como ocurre en el caso previsto por el art. 75 inciso 19, segundo párrafo CN, o respecto del convenio sobre coparticipación federal art. 75 inciso 2 CN; pero ello no implica que el requerimiento deba formularse ante la cámara alta 21, sino que una vez recibida la iniciativa legislativa en la mesa de entradas de la Cámara de Diputados, deberá ser remitida al Senado, para iniciar el tratamiento del proyecto de ley.

El constituyente de 1994, diseñó en el art 39 CN los contornos de la iniciativa legislativa popular, definiendo su alcance (proyectos de ley), órgano receptor de la iniciativa (Cámara de Diputados), y a su vez, en el último párrafo del citado artículo estableció cinco temas vedados para la iniciativa popular: la reforma constitucional, los tratados internacionales, la materia tributaria, la ley de presupuesto nacional y la materia penal.

En doctrina fue cuestionada la inclusión de materias vedadas para la iniciativa legislativa, por considerar que no existe ningún justificativo para restringir el derecho a iniciativa 22, ya que la inclusión de las materias enumeradas por el art. 39 CN no tienen fundamento lógico, sino que subestiman al electorado en lo que respecta a la creación de normas 23.

En favor de la inclusión de materias vedadas, Ekmekdjian sostuvo que resulta conveniente evitar la iniciativa popular en los temas escogidos por el art. 39 CN, porque si bien es cierto que la última palabra sobre la sanción la tendrá el Congreso Nacional, por una razón de simple prudencia política no parece conveniente que ciudadanos particulares interfieran con los órganos del gobierno encargados de proyectar las normas relativas a ciertos temas fundamentales, teniendo en cuenta que están muy relacionados con garantías constitucionales

21

BIDART CAMPOS, Germán José, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo VII, pp.292, Ediar, Buenos Aires, 1995.

22 En contra de la inclusión de materias vedadas para la iniciativa popular QUIROGA LAVIE, Humberto, Estudio analítico de la reforma constitucional, actualización de la obra Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1994, pp.85; UBERTONE, Fermín, “Iniciativa Popular. Requisitos y controles”, ED Constitucional 2012 pp.487-493.

23 En contra de las materias excluídas de la iniciativa popular SAGUES, Néstor Pedro, Constitución de la Nación Argentina, Astrea, Buenos Aires, 2204; ZAYAT, Demián, Mecanismos de participación ciudadana, en AAVV La Constitución en 2020, 48 propuestas para una sociedad de iguales, Roberto Gargarella coordinador, 1° edición, Buenos Aires. 2011, Siglo Veintiuno Editores, pp.258.

específicas, o con las relaciones exteriores del país y que requieren conocimientos muy específicos.24

Mas allá de los debates doctrinarios, considero que estas restricciones elegidas por el constituyente de 1994, plasmadas de manera expresa en el art 39 CN, y por tanto excluidas de la potestad reglamentaria del Congreso Nacional, están dirigidas a evitar eventuales manipulaciones de la opinión pública respecto de determinados temas que aquel consideró críticos siguiendo algunos modelos del derecho comparado 25; y que a su vez, coinciden en gran parte con las exclusiones establecidas por el artículo 99 inciso 3 CN para el dictado por parte del Presidente de la Nación de los decretos de necesidad y urgencia, y tampoco pueden ser objeto de delegación legislativa, circunstancia que exhibe de alguna manera la trascendencia de estas materias para el constituyente de 1994, y que resulta coherente y razonable, en el marco de los limites así fijados en el texto de la constitución reformada.

En lo que respecta a la reglamentación de la iniciativa popular legislativa, el constituyente de 1994 fijó pautas expresas dirigidas al Congreso Nacional para la sanción de la ley reglamentaria; así en el art. 39 CN se establece que la ley reglamentaria deberá ser sancionada por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, y ésta no podrá exigir mas del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial.

La ley 24.747 26, reglamentaria de la iniciativa legislativa, dictada una vez fenecido el plazo fijado en la disposición transitoria tercera de la CN, dispuso que pueden ser objeto de iniciativa los proyectos de ley, acompañados de la respectiva exposición de motivos, con un mínimo de firmas exigible no menor del 1,5 % de los inscriptos

24 EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo III, pp.620/621.25 Buscando ilustrar el motivo de la elección de los temas excluidos para la iniciativa legislativa popular, UBERTONE comenta lo siguiente: “¿Cómo se formó esta lista de exclusiones? Permítasenos traer a colación una anécdota personal. En la Convención Nacional Constituyente de 1994 tuvimos ocasión de presenciar una reunión informal de una especie de subcomisión que se estaba ocupando de la redacción final de los artículos relativos a las formas semidirectas de democracia. Se trataba de un grupo de convencionales de varios partidos políticos que estaba tratando de acordar un texto, que luego la Convención habría de aprobar para su incorporación a la Constitución Nacional. Se hacia la lista de temas excluidos de la iniciativa popular. Al oír una lista tan extensa, un sensato convencional preguntó a los demás: “si vamos a ponerle tantas limitaciones, ¿para que la incluimos en la Constitución? Las respuestas no fueron solidas, “porque es lo usual, porque en otros países…” UBERTONE, Fermín, “Iniciativa Popular. Requisitos y controles”, ED Constitucional 2012 pp.488.

26 Ley 24.747 B.O. 24/12/1996. La reforma constitucional de 1994 fue sancionada el 22 de agosto de 1994, y según el plazo establecido por el art 39 CN y la disposición transitoria tercera, el Congreso Nacional debió sancionar la ley reglamentaria antes del 22 de febrero de 1996, plazo que no fue cumplido.

en la elección de diputados nacionales, debiendo estar representados, al menos, seis distritos electorales 27, y si la iniciativa tiene carácter regional, dicho porcentaje se calculará sólo en relación al padrón electoral del total de las provincias que componen la región.

Cabe recordar que el límite que establece el art. 39 CN del 3 % del padrón constituye el techo máximo, y por ello el Congreso al sancionar la ley reglamentaria pudo elegir receptar un límite menor, pero siempre teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el constituyente al establecer esta limitación, que no es otra que la de evitar que el porcentaje de firmas que avalan el proyecto de ley presentado sea tan elevado que termine funcionando como un obstáculo insalvable para ejercer el derecho consagrado por el art 39 CN. En efecto, ese límite mínimo debe ser representativo de la voluntad ciudadana de promover una iniciativa legislativa, pero no debe ser útil para impedir la participación ciudadana por conducto de este instituto, y ese es el equilibrio que buscó el constituyente al establecer en el art. 39 CN una directiva expresa en torno al máximo porcentaje de firmas del padrón electoral que debe ser tomada en cuenta por la ley reglamentaria que dicte el Congreso Nacional, como condición de validez.

En lo que respecta a los requisitos formales que deben observarse, la ley reglamentaria establece que toda iniciativa debe ser redactada en forma de proyecto de ley, estar fundada, con indicación del nombre y domicilio de los promotores, indicación de gastos y origen de los recursos y los pliegos con las firmas de los peticionantes, documento y domicilio de cada uno de ellos.28 Se distingue a los promotores de la iniciativa, reconociéndoles el derecho a participar con voz y voto en las reuniones de las Comisiones respectivas de las Cámaras que traten el proyecto.

La certificación y autentificación de las firmas requeridas corresponde a todos los autorizados en la ley de partidos políticos, y bajo el control de la Justicia Electoral; y se prevé un doble control sobre las iniciativas populares: en una primera etapa debe intervenir el Defensor del Pueblo, antes de la recolección de firmas, para verificar si la materia del proyecto no viola las restricciones temáticas del art. 39 CN 29; y luego de la recolección de las firmas interviene la Justicia Electoral, a los efectos de verificar por muestreo la autenticidad de las firmas. 30

27

Artículo 4 Ley 24.747

28 Art. 5 Ley 24.74729 Art. 6 Ley 24.74730 Art. 7 Ley 24.747

En lo que respecta al financiamiento de las iniciativas populares, la ley reglamentaria prohíbe expresamente los aportes de contribuyentes anónimos, con excepción de las colectas populares, y a su vez prohíbe la aceptación de aportes de gobiernos o entidades extranjeras con fines de lucro, ni aportes superiores a 30.000 pesos, ni contribuciones de entidades gremiales o patronales, ni de entidades del Estado. 31

Finalmente, cabe recordar que en el art. 39 CN se consagra una obligación expresa dirigida al Congreso Nacional que consiste en dar tratamiento expreso a la iniciativa legislativa popular en el plazo de doce meses.

De esta manera, se consagra una suerte de tratamiento privilegiado a favor de los proyectos de ley presentados por los ciudadanos en uso de la facultad conferida por el art 39 CN, frente a los proyectos de ley que presentan los propios legisladores ya que las cámaras no tienen la obligación de tratarlos y los mismos caducan automáticamente al vencimiento de determinado plazo, salvo que sean renovados.

Ahora bien, como destacaba Ekmekdjian 32, este privilegio que el art 39 CN otorga a los proyectos de ley presentados por ciudadanos particulares es mas aparente que real, ya que la obligación del Congreso Nacional de pronunciarse al respecto en un plazo de doce meses, no trae aparejada una sanción para el caso de incumplimiento, razón por la cual esa no es una obligación jurídicamente exigible, teniendo en cuenta la letra de la referida norma constitucional.

La ley reglamentaria ha tratado de desincentivar las posibles dilaciones al disponer que recibida la iniciativa el presidente de la Cámara de Diputados, dentro de las cuarenta y ocho horas lo girara para su tratamiento a la Comisión de Labor Parlamentaria o la que cumpla sus funciones, la que deberá producir dictamen a mas tardar para la segunda reunión de dicho cuerpo; y si otras comisiones deberán dictaminar sobre el proyecto, deberán expedirse en quince días, ya que vencido ese termino- con o sin despacho- el cuerpo procederá al tratamiento de la iniciativa.33

Mas allá de estos plazos fijados por la ley reglamentaria, lo cierto es que lamentablemente y pese a que la norma constitucional establece una obligación para el Congreso Nacional, el incumplimiento de la obligación de tratar el proyecto en el término de doce meses no

31 Art. 12 Ley 24.747

32 EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1995, Tomo III, pp. 61833 Art. 10 Ley 24.747

tiene consecuencias jurídicas, porque ni la Constitución ni la ley reglamentaria prevén sanción alguna, de manera tal que, esa imposición diseñada por el constituyente queda como una obligación sin consecuencias jurídicas, meramente declarativa, e ineficaz.

IV

LA CONSULTA POPULAR

La consulta popular es una de las formas de democracia semidirecta que proporciona la participación más intensa de la ciudadanía, ya que brinda al electorado la posibilidad de decidir directamente acerca de una cuestión de interés sustantivo para el Estado sobre el mantenimiento, modificación o derogación de una norma; o acerca de la gestión de un gobernante o un gobierno, en todos los casos, por si o por no.34

Puede clasificarse 35 de la siguiente manera:

a) Según la materia que trate: en constitucional, cuando se refiere a la formación o sanción de competencia del poder constituyente; legislativo, relacionado con la función del órgano encargado de dictar leyes y; administrativo, conectado a la ratificación o veto de actos de esa naturaleza.

b) Según su fundamento en; obligatorio, cuando por imperio de una norma preexistente, cierta materia, de todos los casos debe someterse a tal procedimiento; facultativo, cuando el ejercicio del derecho de referéndum se subordina discrecionalmente a la voluntad de los órganos que detentan el poder.

c) Según su grado de eficacia en: vinculante o decisorio, en los casos que la aprobación o rechazo de los actos que han sido objeto de consulta al cuerpo electoral deben resolverse en el modo expresado en las urnas; no vinculante, cuando el resultado de la consulta no obliga a los poderes a pronunciarse del modo que lo hizo la ciudadanía.

d) Según su alcance en: total, cuando se ejerce con relación a toda la actividad legislativa, constitucional o administrativa; parcial, cuando se limita a determinados actos.

34 GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, 4° edición ampliada y actualizada. Tomo I Buenos Aires, La Ley 2008, pp. 564.35 Sigo a tales efectos la clasificación efectuada por Miguel Ángel Ekmekdjian en EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, 1995, Tomo III, pp.623 y siguientes y por Mario Midon, en MIDON, Mario, Manual de Derecho Constitucional, La Ley, Buenos Aires, 2008, pp.86 y siguientes. Pueden consultarse las características clásicas del referéndum y el plebiscito en LOPEZ, Mario Justo, Introducción a los estudios políticos, Depalma, Buenos Aires, 1983, Tomo II, pp.413 y siguientes.

e) Según su ubicación temporal: ante legem, cuando la consulta se formula en la etapa previa a la sanción del acto consultado y post legem, cuando la consulta se realiza después de adoptada la determinación.

El art. 40 de la Constitución Federal ha incorporado al sistema institucional argentino dos variantes de consulta popular, distinguidas por las materias involucradas en cada una de ellas y por sus efectos: el referéndum que implica la posibilidad de someter a consulta del electorado proyectos de ley, en este caso con carácter vinculante; y el plebiscito, que se vincula con la posibilidad de someter a consulta del electorado, asuntos referidos a las competencias del Congreso o del presidente de la Nación, en éstas hipótesis con efectos no vinculantes.

A diferencia de lo ocurrido con la iniciativa legislativa popular, reglada en el art. 39 CN, el Convención Constituyente de 1994 se limitó a fijar la mayoría que debe ser observada para la sanción de la ley reglamentaria 36 y a definir los tipos de consulta popular incorporados en la texto de la Constitución Federal, delegando en el Congreso Nacional la reglamentación de las materias, los procedimientos y la oportunidad de la consulta popular, sin fijar plazo de sanción ni parámetros a la ley reglamentaria, con excepción de los efectos asignados a cada una de las modalidades incorporadas en el texto de la constitución reformada.

El art. 40 CN no exhibe materias excluidas expresamente de la consulta popular, sin perjuicio de las exclusiones que surgen de las disposiciones constitucionales que establecen procedimientos especiales, como ocurre con la reforma constitucional reglada por el art 30 CN o el juicio político. Como señala con acierto Gelli 37, esta disposición impide por lo menos, someter a consulta popular vinculante la enmienda de la Constitución Nacional, porque el procedimiento resulta incompatible con lo previsto en el art. 30 CN.

En efecto, la ley reglamentaria 25.432 excluyó de la consulta popular, en ambas variantes vinculante y no vinculante, a aquellos proyectos de ley cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la constitución nacional mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada.38

De esta manera, no pueden ser objeto de consulta a) la propia reglamentación de las materias, procedimientos y oportunidad de

36 De acuerdo con lo previsto en el ultimo párrafo del art, 40 CN, “el Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular”37 GELLI, María Angélica, ob.cit., pp.562.38 Art. 1 Ley 25.432

la consulta popular prevista en el art. 40 CN; b) la conveniencia de una reforma constitucional, reglada por el art., 30 CN; c) la posibilidad de ejercer el derecho de iniciativa legislativa, reconocido en el art. 39 CN; d)la sanción de la ley convenio a los fines de la coparticipación federal que regula el articulo 75 inciso 2 CN; e) el establecimiento y modificación de asignaciones especificas de recursos coparticipables, articulo 75 inciso 3 CN; f) la promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento del territorio, art, 75 inciso 19 CN; g) la perspectiva de constitucionalizar o denunciar un tratado con la jerarquía conferida por el articulo 75 inciso 22 CN; h) la aprobación o rechazo de tratados de integración, artículo 75 inciso 24 CN; i) el funcionamiento de la Auditoria General de la Nación, articulo 8; j) las leyes sobre reclutamiento de tropas y contribuciones, articulo 52 CN; k) la ley que debe dictarse para regular la emisión de decretos de necesidad u urgencia, articulo 99 inciso 3 CN; l) la reglamentación y funcionamiento del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, artículos 114 y 115 CN; m) las leyes electorales y sobre partidos políticos, articulo 77 CN.

En lo que respecta a las formalidades que deben observarse en la consulta popular (en sus dos variables), la ley reglamentaria establece que la ley o el decreto de convocatoria a una consulta popular —según corresponda— deberá contener el texto íntegro del proyecto de ley o decisión política objeto de consulta y señalar claramente la o las preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no.39

Para garantizar la publicidad de la convocatoria, y la participación informada de los ciudadanos, la ley o el decreto de convocatoria a consulta popular deben ser publicados en el Boletín Oficial de la República Argentina, en el diario de mayor circulación de cada una de las provincias y en los dos diarios de mayor circulación del país, conteniendo todos los puntos sometidos a consulta popular deberán difundirse en forma clara y objetiva, por medios gráficos, radiales y televisivos. 40, y se reconoce a los partidos políticos la posibilidad de realizar campañas de propaganda exponiendo su posición con relación al asunto de la consulta, a través de espacios gratuitos en los medios de comunicación masiva, y conforme a las normas que regulan la concesión de estos espacios en ocasión de las elecciones nacionales. 41

En cuanto al plazo, el art. 12 de la Ley 24.432 establece que la consulta popular deberá realizarse dentro de un plazo no inferior a 60

39 Art. 9 Ley 25.43240 Art. 10 Ley 25.43241 Art. 11 Ley 25.432

días y no superior a 120 días corridos desde la fecha de publicación de la ley o el decreto de convocatoria en el Boletín Oficial de la República Argentina. 42

Para determinar el resultado de la votación, no se computarán los votos en blanco 43 y el día el día fijado para la realización de una consulta popular, no podrá coincidir con otro acto eleccionario. 44

Hasta aquí, las disposiciones comunes fijadas por la ley reglamentaria para las variantes de consulta popular que integran el art. 40 CN.

Seguidamente, analizaré las particularidades de esas variantes y los efectos asignados a las mismas por el art. 40 CN y por las disposiciones que integran la Ley 25.432.

Siguiendo a Rosatti 45, pueden identificarse tres tipos de consulta popular en la letra del artículo 40 CN:

1.- Consulta propiciada por el Congreso sobre un proyecto de ley o “referéndum previo vinculante”, cuyas características son las siguientes:

a.) La consulta requiere ser planteada por medio de una ley cuya iniciativa corresponde a la Cámara de Diputados y no puede ser vetada por el Poder Ejecutivo.46

Así, el Congreso Nacional puede someter a consulta popular un proyecto de ley, y la iniciativa corresponde a la Cámara de Diputados, a su turno, el Senado puede desechar esa iniciativa, pero si ambas cámaras la aceptan, el Poder Ejecutivo Nacional no podrá vetar la ley de convocatoria a consulta popular, referida a un proyecto de ley.

b.) El voto es obligatorio.

c.) Tiene efectos vinculantes, es decir, que el sufragio favorable del electorado transforma el proyecto en ley, y su promulgación será automática, ya que no podrá ser vetado por el Presidente de la Nación.

La Constitución no dispone la mayoría requerida para dar por aprobado el proyecto, criterio que fue establecido por la ley 25.432 42 Art. 12 Ley 25.43243 Art. 13 Ley 25.43244 Art. 14 Ley 25.43245 ROSATTI, Horacio Daniel, Participación popular en las decisiones publicas. Iniciativa Legislativa y Consulta Popular, en AA.VV., La reforma de la Constitución, explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1994, pp.71.

46

reglamentaria de la consulta popular, al disponer que la misma será vinculante, valida y eficaz cuando haya emitido su voto no menos del 35 % de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral nacional, sin computarse a esos efectos los votos en blanco.47

Si la mayoría 48 del pueblo se pronuncia a favor de la sanción el proyecto, sin necesidad de promulgación ejecutiva adquiere el carácter de ley y debe ser publicada en el Boletín Oficial.

Por otra parte, si un proyecto de ley sometido a consulta popular vinculante obtiene un resultado negativo, el mismo no podrá ser reiterado sino después de haber transcurrido un lapso de dos años desde la realización de la consulta, ni repetirse la consulta durante ese término.49 Cabe destacar que el rechazo popular no cierra el paso temporal para su repetición, sino que en simultaneo inhibe al Congreso Nacional de tratar la iniciativa por el mismo lapso.

2.- Consulta propiciada por el Congreso Nacional sobre un tema de su competencia o “referéndum consultivo no vinculante”, es convocado por el Congreso con origen en cualquiera de sus Cámaras 50, el voto es facultativo y sus efectos no vinculantes.

3.- Consulta propiciada por el presidente sobre un tema de su competencia o “plebiscito facultativo no vinculante”, requiere que la decisión se plasme en un decreto del Poder Ejecutivo, el sufragio no es obligatorio y el resultado no resulta vinculante para los órganos políticos.

Respecto de estas dos ultimas variantes no vinculantes, receptadas en el segundo párrafo del art. 40 CN, cuya convocatoria puede ser realizada Congreso Nacional como el Poder Ejecutivo en el ámbito de sus respectivas competencias, el resultado no obliga

47 Arts. 4 y 13 Ley 25.43248 La Ley alude a “mayoría de votos validos afirmativos”.49 Art. 5 Ley 25.43250 Señala TULLIO que la afirmación de que el origen del referéndum consultivo no vinculante puede ser en cualquiera de ambas Cámaras es muy acertado y pese a la sutileza de la norma que nada dice al respecto, cabe destacar que allí donde el legislador no hizo distinciones no corresponde hacerlas; de ahí que como el legislador no especifico que debería ser propiciado por alguna de las Cámaras del Congreso en particular – tal como lo dispuso para el caso del referéndum previo vinculante- cualquiera de aquellas puede ser iniciadora de este tipo de consulta. TULLIO, Alejandro, Las formas de democracia semidirecta, en AA.VV. Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial. Hammurabi, Buenos Aires, 2009, Tomo II, pp.186-206.

jurídicamente al órgano que lo convocó a tomar una decisión acorde con el pronunciamiento del pueblo, y por ello a su vez se establece que en este caso el voto no será obligatorio, en tanto si el órgano convocante no esta obligado a acatar la opinión del pueblo, resulta lógico y coherente que no se pueda exigir a éste la emisión obligatoria de su opinión.

En estos supuestos, aun cuando los consultados se expidan afirmativamente sobre un determinado punto, el sentido de su resolución no deslegitima jurídicamente un obrar distinto del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, solo permite exhibir la opinión del electorado, pero el resultado no condiciona el accionar posterior del poder que convocó a la consulta.

Sin perjuicio de ello, cabe destacar que si el proyecto sometido a consulta por el Congreso Nacional obtiene el voto afirmativo de la mayoría absoluta de votos validos emitidos, el mismo queda incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados y deber der tratado por el Congreso Nacional quien podrá aprobarlo o rechazarlo 51; de esta manera, la ley reglamentaria convierte en forma indirecta y por conducto de los efectos que le asigna a este tipo de consulta popular, a una consulta no vinculante en una suerte de iniciativa legislativa, cuando quien insta a la consulta popular es el Congreso Nacional.

V

LA IMPLEMENTACIÓN PRACTICA DE AMBOS INSTITUTOS

En Argentina, antes de la reforma constitucional de 1994, el primer antecedente de la utilización de una forma de democracia semidirecta ocurrió en 1984, cuando el presidente de la Nación Dr. Raúl Ricardo Alfonsín convocó una consulta popular no vinculante sobre el acuerdo con la Republica de Chile por la cuestión de límites del canal de Beagle.

Pese a la novedad de esta práctica, los cuestionamientos que surgieron en torno a la constitucionalidad de dicha convocatoria en sede judicial 52, así como aquellos formulados en el ámbito legislativo, la consulta fue realizada con una mayoritaria concurrencia, aún cuando el sufragio no fue obligatorio para el electorado.

51 Art. 8 Ley 25.43252 Cort. Sup, Baeza, Aníbal R c. Gobierno Nacional, Fallos 306:1125.

Ahora bien, a veinte años de la reforma constitucional de 1994, habiendo sido ya dictadas las leyes reglamentarias pertinentes, resulta oportuno analizar cual ha sido la utilización de las formas de democracia semidirectas consagrada en los arts. 39 y 40 CN.

De acuerdo con la información brindada por la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados, desde la sanción de la ley 24.747 reglamentaria de la iniciativa popular legislativa, solo un proyecto de ley (0190-P-98) presentado por conducto de lo dispuesto por el art. 39 CN tuvo tratamiento parlamentario, logró media sanción en Diputados, pero no así en Senadores. 53

Según registros del B.A.E. (Boletín de Asuntos Entrados), surgen ingresados los siguientes proyectos de ley, presentados sobre la base de lo normado por el art. 39 CN:

(i) Proyecto 0134-P-02, promovido por Luis Majul y otros, sobre la derogación de las jubilaciones de privilegio, el proyecto fue girado a la Comisión de Asuntos Constitucionales para cumplir con el requisito de dictamen de admisibilidad previo, nunca fue tratada en comisión, se aplicó el régimen de caducidades previsto por la Ley 13.640 y se dispuso su archivo,

(ii) Proyecto 0392-P-02, promovido por Ernesto E. Hammar para la eliminación de las listas sabanas, en representación de la Asociación Civil de Ciudadanos por el Cambio; el proyecto fue girado a la Comisión de Asuntos Constitucionales para cumplir con el requisito de dictamen de admisibilidad previo, no fue tratado en comisión, se aplicó el régimen de caducidades previsto por la Ley 13.640 y se dispuso su archivo;

53 Dicho proyecto 0190-P-98, fue presentado el 19/05/1998 por Héctor Recalde y Julio Piumato referido a los derechos del trabajador, fue considerado en primera instancia junto con los expedientes 0191-P-98 y 0192-P-98 con esa misma fecha, referidos a la emergencia ocupacional, educativa, sanitaria y social, y de emergencia previsional, respectivamente, los que fueron rechazados por no cumplir con los requisitos necesarios exigidos por la ley aplicable. Tuvo despacho de Comisión el día 28/09/1998 (orden del día 1050/98), los promotores fueron intimados a que acreditasen las firmas ante la Justicia Electoral. El 07/02/01 ingresó el expediente 438-OV-00 por el cual la Justicia Electoral tuvo por acreditadas las firmas correspondientes, no obstante ello, el proyecto caduco por cumplimiento de los plazos fijados por la ley. Posteriormente fue teniendo en cuenta nuevamente cuando la Diputada Margarita Stolbizer presentó el proyecto 1812-D-01, que también caduco por cumplimiento de los pazos, y fue nuevamente presentado en el expediente 586-D-02, y en dicho trámite obtuvo media sanción el día 04/12/2003, sin lograr la sanción en el Senado. Información brindada por la Dirección de Asuntos Parlamentario de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, última consulta marzo de 2014. Para un estudio detallado sobre el trámite parlamentario de este proyecto, puede consultarse GALVAGNI PARDO, NICOLAS; PISCITELLO, Mercedes Liliana; UBERTONE, Fermín Pedro, Iniciativas populares ingresadas al Congreso Nacional: ¿Qué ocurrió con ellas?, ED Constitucional, 2010-757.

(iii) Proyecto 0256-P-02, promovido por Cantriño, N. por el Sindicato Argentino de TV y otros, por una ley de radiodifusión para la democracia; el proyecto no logro acreditar los requisitos exigidos por la ley reglamentaria

(iv) Proyecto 011-P-11, promovido por la Asociación del Norte Santiagueño, Unidos por Malvinas, para el otorgamiento de una pensión, compensación u otro emolumento a los soldados afectados al servicio militar obligatorio en ocasión del operativo independencia del conflicto del Beagle y de la Guerra de Malvinas

De lo expuesto se desprende que la mayoría de las iniciativas así presentadas, con excepción de una de ellas, han sido rechazadas por incumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley reglamentaria, o por cumplimiento del plazo de caducidad que prevé la ley 13.640; asimismo cabe señalar que la Dirección de Información Parlamentaria destaca en los pedidos de informes que emite, que en muchos casos, los legisladores presentan proyectos que corresponden a intereses ciudadanos y de esta forma “se evita el trámite de la iniciativa popular reglando por ley 24.747” (sic).

A partir de los datos que exhibe la implementación practica de la iniciativa popular reglada por el art, 39 CN, creo poder afirmar sin temor a equivocarme que si bien la inclusión de esta forma de democracia semidirecta constituye un avance en los mecanismos de participación ciudadana que recepta el actual texto constitucional, el dictado de la ley reglamentaria por parte del Congreso Nacional, no facilita el uso de este mecanismo sino que lo hace mas engorroso y difícil de concretar por parte de los ciudadanos

Y es por ello que, como reza la leyenda incorporada en los informes emitidos por la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, muchos proyectos que ingresan por conducto del mecanismo reglado por el art, 39 CN, no avanzan por incumplimientos formales o procedimentales, y son tomados por los diputados, mediante el tramite tradicional parlamentario, pero esto ultimo depende del interés de los diputados frente a una iniciativa legislativa frustrada, con lo cual, no resulta un remedio hábil para permitir la implementación concreta de la participación ciudadana, en la forma diseñada por el constituyente en el art,. 39 CN.

Recordemos que, en el caso de la iniciativa legislativa el art 39 CN impone al Congreso Nacional la obligación de darle expreso tratamiento a todos proyecto de iniciativa popular, en el plazo de un año contado desde su ingreso, pero no se prevé sanción alguna frente al incumplimiento de este plazo, con lo cual, en la practica funciona como

un obstáculo mas para impedir la utilización eficaz de este mecanismo de participación ciudadana.

En lo que respecta al mecanismo de consulta popular previsto en el art 40 CN, resta aclarar que desde 1994 a la fecha, solo se han registrado algunos intentos de motivar consultas popular, que no lograron superar la etapa preparatoria que demanda la ley reglamentaria, y en otros casos, casi cíclicamente, renacen intentos de utilizar el mecanismo de la consulta popular para materias expresamente vedadas, como ocurre con la reforma constitucional.

VI

ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

La sobrecarga de pretensiones que debe procesar el sistema político contemporáneo y su necesidad interna de no defraudar las expectativas en el depositadas, ha llevado a la doctrina a replantear la referencia central de la democracia sobre la que se debe juzgar su performance: ¿representación o participación?54

Frente a este dilema, los mecanismos de democracia semidirecta no solo completan sino que perfeccionan la democracia representativa, en tanto el uso generalizado de estas practicas puede suplir la escasa representatividad que la sociedad civil percibe y padece en los modelos tradicionales de las democracias indirectas, en donde el poder tiende a concentrarse, desactivando las redes de participación popular en los asuntos del Estado.

La reforma constitucional de 1994, a través de los artículos 39 y 40, introdujo en el texto constitucional algunas formas semidirectas de participación ciudadana, las leyes reglamentarias dictadas por el Congreso Nacional, generaron como consecuencia una virtual anulación de la apertura de las formas directas de participación ciudadana, dificultando el ejercicio efectivo de estos mecanismos de participación ciudadana.

A pesar de las debilidades que exhiben estas nuevas prácticas, resulta innegable que las mismas abren un nuevo espacio a la legitimación del poder y forman parte de una noción más amplia de la democracia participativa, y que su incorporación en el texto constitucional importa un avance en el reconocimiento de la participación ciudadana.

54 ROSATTI, Horacio Daniel, Participación popular en las decisiones publicas. Iniciativa legislativa y consulta popular, en AA.VV., La reforma de la Constitución: explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal Culzoni, Santa Fe., 1994, pp.59-72

En 1990, Nino arribaba a la siguiente conclusión: la consolidación de la democracia deliberativa en la Argentina requiere que, en el marco de la reconstrucción de la práctica constitucional, se abran nuevos canales de democracia semidirecta y que superen los atisbos crecientes de apatía política de la población. Una reforma constitucional debe introducir mecanismos como el referéndum, la iniciativa y la revocatoria, la consulta popular.55

La Convención Constituyente de 1994 incorporó estos mecanismos (iniciativa legislativa popular y consulta popular), la reglamentación dictada por el Congreso Nacional no contribuye a su implementación practica, corresponderá entonces motivar el cambio en las leyes reglamentarias, pero no optar por condenar como ineficaces a estas formas de democracia semidirecta.

La participación ciudadana resulta fundamental para ampliar los espacios de poder democrático frente a las presiones corporativas, las que encontraran más dificultades de ejercicio cuando las decisiones sean adoptadas no por unos cuantos burócratas condescendientes, sino por los propios ciudadanos afectados.56

En este escenario, la práctica efectiva de las formas de democracia semidirectas pueden funcionar como mecanismos idóneos para corregir, controlar y limitar a los órganos políticos, obligando a los mismos a no apartarse de la voluntad popular.

Y por ello, mas allá del resultado que se observa en la práctica, considero un avance la incorporación de las formas de democracia semidirectas en el texto de la Constitución Federal, porque una sociedad democrática exige que los ciudadanos participen de la vida publica para preservar las garantías y los derechos fundamentales y para mantener vigente el régimen constitucional, para que el dilema que se planteaba al inicio de este acápite se resuelva integrando la democracia representativa con la participación ciudadana.

55 NINO, Carlos Santiago, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, 3 reimpresión, Buenos Aires, 2005.

56 Nino, Carlos Santiago, ob.cit., pp.613.