Las organizaciones internacionales

Sexta parte: La comunidad internacional organizada

Captulo 23

A. Conceptos generales

1. Introduccin

Las organizaciones internacionales (OI) se encuentran en un plano

secundario con respecto a los Estados, que ocupan en la comunidad

internacional un lugar preponderante. Aquellas entidades, que han

cambiado la estructura exclusivamente interestatal y primariamente

bilateral de las relaciones internacionales, adquirieron notable desarro

llo en el siglo XX. Puede decirse que, si bien no alcanzaron a producir

una ruptura con el modelo de la sociedad internacional de Estados, la

transformacin que originaron en aquel modelo lo adapt a las exigen

cias de nuestros das.1

Llamaremos organizacin internacional a toda asociacin de Estado

que adopte una estructura orgnica permanente.

Dentro de esta definicin caben tambin otras posibilidades, como

que la organizacin comprenda tambin a otras organizaciones interna

cionales e incluso que est compuesta solamente por organizaciones

internacionales.

Tienen estas asociaciones cuatro caracteres principales:

- Estn compuestas esencialmente por Estados;

1 Ver Pastor Ridruejo, op. cit., p. 689, citando a J.A. Carrillo Salcedo, El derecho

internacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p. 41.

612 J u l io B a r b o z a

A diferencia de los organismos no gubernamentales (ONG) contem

plados en el artculo 71 de la Carta, que sirven de valiosos auxiliares a

la accin de las OI.

- Son creadas por tratado;

A veces pueden serlo por resolucin de una organizacin internacional

ya existente, como sucedi con UNCTAD, sigla inglesa de la Conferen

cia de las Naciones Unidas para el comercio y el desarrollo, originada

en la Resolucin 1995 (XIX) de la AGNU. Otras veces un entendi

miento poltico da lugar al nacimiento de entidades con caractersticas

de OI, como la Carta de Pars para la nueva Europa, del 21/XI/1990,

entendimiento poltico que creo la CSCE (Conferencia para la seguri

dad y cooperacin europeos). Por virtud del Documento de Budapest

(6/XII/94), aqulla se transform en OSCE, o sea, Organizacin en

lugar de Conferencia. De todos modos, ni la Carta de Pars es un trata

do ni, en rigor, tampoco la OSCE es una organizacin internacional

con personalidad jurdica internacional.

- Poseen una estructura orgnica permanente, y

- una personalidad jurdica propia.

Carecen, en cambio, de soberana, sus competencias les son asigna

das por los Estados en los tratados constitutivos y estn al servicio de

ciertos intereses comunes de sus miembros, que tienden a satisfacer.

2. Origen y evolucin

El fenmeno de las OI es comparativamente nuevo, se remonta a

principios del siglo XIX. Hasta entonces, el derecho internacional pbli

co slo regulaba las relaciones entre los Estados, que actuaban en for

ma individual y separada; no existan otras categoras de entes dotados

de personalidad propia. Apareci entonces la necesidad de cooperacin

para resolver problemas de carcter internacional y surgieron los pri

meros ejemplos de OI.

El nacimiento y desarrollo de las organizaciones internacionales

reconoce tres perodos bastante bien definidos:

L as ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 613

El primero se ubica entre los aos 1815 y 1914, desde el Congre

so de Viena, que crea la Comisin central para la navegacin del Rin,

hasta la Primera Guerra Mundial, que termina con la Sociedad de

Naciones.

Ya vimos que las tentativas de gobierno de las Potencias, que se con

cretaron en las alianzas posteriores al Congreso de Viena (Cudruple

y Quntuple Alianza, Santa Alianza), tuvieron forma en el Concierto

europeo y ste signific en los hechos una manera precursora de las

OI de nuestro tiempo. Recordemos que el Concierto celebraba congre

sos peridicos hasta la dcada de los aos veinte y luego los limit a

las ocasiones en que se hacan necesarios por las circunstancias polti

cas del momento. El Concierto careca de una Carta fundamental, de

sede y rganos permanentes. En la segunda mitad del siglo xix intervi

no, entre otros, en los problemas de expansin colonial (Berln, 1885),

en China y bajo su existencia se celebraron las conferencias de La

Haya de 1899 y 1907.

Se desarrolla principalmente en lo relativo a la cooperacin tcnica,

como ocurri en el campo de las comunicaciones telegrficas y postales.

La creacin de la Unin Telegrfica Internacional en 1865 y de la

Unin Postal General en 1875 fue un hito en este itinerario.

El segundo se extiende entre las dos Guerras Mundiales. La paz de

Versalles del 28 de junio de 1919, contena los instrumentos constitutivos

de la Sociedad de Naciones y de la Organizacin Internacional del Traba

jo, primeras instituciones internacionales permanentes de carcter polti

co y universal.

El tercero, que va desde la segunda posguerra hasta nuestros das,

acenta la marcada tendencia hacia el universalismo reflejado en el

nacimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas en el ao 1945.

Compuesta hoy por la gran mayora de los pases del mundo, la ONU

responde a la necesidad de una organizacin general de Estados, cuyo

principal propsito sigue siendo, al igual que el de su antecesora, el

mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.

En nuestros das, las organizaciones internacionales forman una

compleja red dentro de la estructura de la comunidad internacional

organizada. Segn ciertas estadsticas, existan en el ao 2000 unas 992

614 J u l io B a r b o z a

organizaciones internacionales y 9.998 organizaciones no gubernamen

tales (ONG). Si a eso se le suman entidades asociadas a acuerdos multi

laterales, o bigubernamentales y otras orientadas internacionalmente, el

nmero de estas entidades de creciente actuacin en el plano internacio

nal se elevara a 30.000 para aquel ao. Sin duda que a la fecha (2007)

ese nmero se ha elevado considerablemente.2

3. Clasificacin

Existen diversas formas, segn la doctrina, de clasificar a las OI; una

es hacerlo, como Diez de Velazco, por sus fines, por su composicin y

por sus competencias.

Por sus fines: la creacin de una organizacin internacional puede

responder a fines generales o especficos. En el primer caso, las organi

zaciones actan sin limitacin expresa y en el segundo, que es el ms

comn, actan en mbitos bien definidos, como las organizaciones de

cooperacin militar, econmica, social, etc.

Por su composicin: las hay de vocacin universal, abiertas a la

participacin potencial de todos los Estados (como la Sociedad de las

Naciones o la ONU), y regionales como la OEA, o aquellas que simple

mente restringen su participacin a un nmero limitado de Estados que

renen ciertas condiciones, como la OTAN.

Por sus competencias: se dividen en dos grandes grupos: las de coope

racin o coordinacin, como la mayor parte de las organizaciones interna

cionales clsicas y las de integracin, surgidas recientemente, que registran

una mayor cesin de competencias por parte de los Estados miembros.

4. Personalidad

La capacidad de las OI para adquirir derechos y contraer obligacio

nes en el plano internacional, as como la capacidad para hacer valer los

primeros y responder por la violacin de las segundas, ha sido intensa

1 Yearbook o f Internacional Organizations, UIA, 2000.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s . 615

mente analizado por la doctrina. Existe hoy unanimidad en reconocerles

personalidad jurdica, que puede estar proyectada en varias direcciones.

En primer lugar es corriente que la personalidad internacional de las

OI sea reconocida no slo por los miembros, sino tambin por otros

Estados: as, pueden concluir acuerdos internacionales, y mantener rela

ciones diplomticas o cuasi diplomticas con los Estados miembros y

con terceros Estados.

Hoy es unnime la aceptacin de la personalidad jurdica internacio

nal de las OI, pero diferenciada de la que tienen los Estados, ya que

est limitada por sus fines y por los medios que para su obtencin esta

blecen sus estatutos fundacionales. Esta postura encuentra apoyo en el

anlisis de los tratados constitutivos de las organizaciones, en la prcti

ca internacional y en la jurisprudencia de los tribunales.

Decisiva en sentido de la aceptacin general de la personalidad inter

nacional de las OI fue la opinin consultiva de la CIJ, de fecha 11 de

abril de 1949, expedida por el alto tribunal en relacin con la reparacin

de daos sufridos al servicio de las Naciones Unidas. El Conde Folke Ber-

nadotte, mediador de la ONU en Palestina, fue asesinado en Jerusaln

por terroristas judos. La ONU, que debi pagar indemnizaciones e incu

rrir en otros gastos con ese motivo, plante la cuestin de si tena capaci

dad para reclamar reparacin, en su nombre y en el de los causa-habientes,

del Estado que hubiera sido responsable si el dao hubiera sido causado

a otro Estado, y no a una OI. La Corte se expidi en general sobre la

capacidad de obrar de las organizaciones internacionales.

En opinin de la CIJ, para cumplir con los objetivos que motivaron su

fundacin, la ONU deba tener una amplia medida de personalidad inter

nacional y la correspondiente capacidad de obrar. Se debe admitir que

sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y responsabi

lidades que les acompaan, la han revestido de la competencia necesaria

para cumplir efectivamente esas funciones. En consecuencia, la Corte

llega a la conclusin de que la Organizacin es una persona internacio

nal. Esto no equivale a decir que la Organizacin sea un Estado, lo

que ciertamente no es, o que su personalidad jurdica, sus derechos o

deberes sean los mismos que los de un Estado, cualquiera que sea el

sentido de esta expresin. Ni siquiera implica ello que todos los dere

chos y deberes de la Organizacin deban encontrarse en el terreno

616 J u l io B a r b o z a

internacional, de la misma manera que no todos los derechos y deberes

de los Estados deben encontrarse en l. Esto significa que la Organiza

cin es un sujeto de derecho internacional, que tiene capacidad para ser

titular de derechos y deberes internacionales y que tiene capacidad para

prevalerse de estos derechos por va de reclamacin internacional.5

Tocante la responsabilidad de las OI, esto es, el aspecto pasivo de la

personalidad, la Comisin de derecho internacional se ha abocado a su

codificacin y desarrollo progresivo desde el ao 2002 (55 perodo de

sesiones) en que consider el primer informe de su Relator Especial, el

profesor Gaja. La Comisin emprendi el estudio de la responsabilidad

internacional de las organizaciones internacionales no bien termin con

el largo proceso de la codificacin de la responsabilidad de los Estados,

y lo est haciendo en forma similar a la que haba adoptado en relacin

con el derecho de los tratados, esto es, siguiendo mutatis mutandi para

las organizaciones internacionales lo hecho para los Estados.

As lo decidi la CDI tentativamente al iniciar el examen del tema;

expres a este respecto su opinin de que, si el examen de la responsabi

lidad de las organizaciones arrojaba resultados que no diferan mucho

de aquellos a que lleg la Comisin en su anlisis de la responsabilidad

de los Estados, deba ser ste el modelo a seguirse tanto en sus lneas

generales como en sus matices particulares. Pero en este proceso deban

tenerse en cuenta, no slo las diferencias entre organizaciones y Estados,

sino tambin las muy importantes existentes entre las propias organiza

ciones, debido a su limitada capacidad en el derecho internacional, sus

diferentes objetivos y la gran variedad de sus reglas de organizacin.

Se admite, entonces, que las OI tienen responsabilidad internacional,

como lo acept en su momento la ONU cuando acord las indemniza

ciones a Blgica y otros Estados cuyos nacionales sufrieron daos con

motivo de las operaciones de las Naciones Unidas en el Congo. En

aquella ocasin, la ONU reconoci su responsabilidad internacional y

concluy acuerdos con los Estados en cuestin para indemnizarlos con

sumas globales.

3 CIJ, Recueil, 1959, p. 178.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 617

5. Toma de decisiones

Teniendo personalidad jurdica propia y autonoma con respecto a

las voluntades de los Estados que son sus miembros, las OI deben

adoptar decisiones independientes a travs de sus propios rganos. Para

diferenciar, entonces, su voluntad de la de sus miembros, hay diversos

modos de adoptar decisiones.

El mtodo diplomtico clsico, derivado de la igualdad soberana de

los Estados, era el de la unanimidad. Hasta la Sociedad de Naciones,

inclusive, fue aplicado prcticamente sin variantes en los foros internacio

nales y consagrado en el artculo 5 de aquella Sociedad. Aunque adapta

do a los modos de actuar entre Estados, la unanimidad tuvo por

resultado una cierta parlisis de las organizaciones internacionales y fue

abandonada ya en la Carta de las Naciones Unidas debido a las exigen

cias actuales de la vida internacional.

Una forma de suavizar la rigidez de la unanimidad es la llamada en

ingls contracting out, que consiste en que una resolucin pueda

adoptarse por mayora (absoluta o calificada) pero los Estados que no

quieran que se aplique a ellos puedan evitarlo por una manifestacin

posterior. Eso los pone en situacin de tener que ir contra una deci

sin ya adoptada y hace algo menos fcil destruirla, amn de que no

altera la validez de la decisin. Tiene un efecto parecido al de las

reservas a los tratados multilaterales.

La votacin es el modo adoptado modernamente, desde la Carta

de la ONU. Un Estado, un voto, es la frmula del artculo 18.1 de

dicha Carta y luego se establecen diversas formas de mayoras exigidas

segn la importancia de las cuestiones sometidas a votacin. Menester

es apuntar que el carcter no obligatorio de las resoluciones de la Orga

nizacin facilita la toma de decisiones por votacin y que en aqullas

del Consejo de Seguridad que no sean de procedimiento el veto garan

tiza la proteccin de intereses fundamentales de los cinco miembros

permanentes.

Una forma que coexiste con las votaciones es el llamado consenso. El

consenso se impuso en las Naciones Unidas desde que los occidentales

618 Ju l io B a r b o z a

perdieron las mayoras automticas en la AG y ofrece ciertas ventajas.

Consiste en la propuesta presidencial -que hoy se da por supuesta, a

menos de decisin contraria- de aprobacin por consenso, en vista de

que las consultas y negociaciones realizadas entre las diversas tendencias

de la Sala llevaron al acuerdo sobre un texto de compromiso. Tales con

sultas previas tuvieron por propsito, justamente, allanar las dificulta

des opuestas por algunos miembros y llegar a textos que pudieran

satisfacer las posiciones en disidencia. El consenso no es la unanimidad:

cuando sta se requiere, un Estado cualquiera puede frustrar cualquier

decisin. En el consenso existe siempre la posibilidad de finalmente

abandonarlo, votar la resolucin y sancionarla por mayora, de forma

que la presin sobre los opositores est siempre presente. A su vez, una

variante del consenso es la adopcin sin voto de una decisin. Si el Pre

sidente, por iniciativa propia o a propuesta de alguna delegacin, decla

ra que el texto fue adoptado sin voto, quiere ello decir que no fue el

resultado de un compromiso, sino que su adopcin se realiz prctica

mente por unanimidad, lo que refuerza polticamente la resolucin

tomada.

La frmula de un Estado, un voto no es universal. En ciertos orga

nismos, como los financieros (FMI, BIRF) el voto es calificado y est en

proporcin con los aportes de los miembros.

6. El funcionariado internacional

a) Lealtad a la OrganizacinLas O I actan a travs de personas individuales, los funcionarios

internacionales que, en virtud del derecho interno de la Organizacin

forman parte de su personal. Es difcil dar una definicin amplia que

abarque todos los tipos de funcionarios internacionales existentes; un

mnimo comn denominador es que tanto su nombramiento como el

control sobre sus funciones estn a cargo de la Organizacin de que

dependen y que el carcter e inters de su prestacin sean internaciona

les. Por consiguiente, en el desempeo de sus funciones slo debern

lealtad a la Organizacin y obedecern a sus instrucciones, con inde

pendencia del inters o la voluntad de sus propios Estados nacionales.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 619

El artculo 100 de la Carta de la ONU es expresivo de la anterior

caracterstica general. Dice que 1. En el cumplimiento de sus deberes,

el Secretario General y el personal de la Secretara no solicitarn ni

recibirn instrucciones de ningn gobierno ni de ninguna autoridad

ajena a la Organizacin, y se abstendrn de actuar en forma alguna

que sea incompatible con su condicin de funcionarios internacionales

responsables nicamente ante la Organizacin. 2. Cada uno de los

Miembros de las Naciones Unidas se compromete a respetar el carc

ter exclusivamente internacional de las funciones del Secretario Gene

ral y del personal de la Secretara, y a no tratar de influir sobre ellos

en el desempeo de sus funciones.

b) La justicia administrativaExiste un Corpus normativo, basado en regulaciones de la Asamblea

General y en reglas que en su consecuencia emite el Secretario General,

que rig las relaciones entre la ONU y las organizaciones de su familia

por un lado y los funcionarios internacionales que trabajan en ellas por el

otro. Al principio, la ONU instituy una junta tripartita (Comisin pari

taria de apelaciones, o Joint Appeals Board) compuesta de un miembro elegido por el personal, otro por la administracin y un tercero de una

lista elaborada por acuerdo entre el personal y la administracin. En

casos de aplicacin de sanciones disciplinarias, este cuerpo no era compe

tente, ya que intervena con el mismo carcter el Comit disciplinario. En

ambos casos, se trataba de cuerpos meramente asesores del Secretario

General, que poda seguir o no sus recomendaciones. El mecanismo era el

siguiente: las decisiones administrativas del Secretario General o del

Director general de organizaciones de la familia de la ONU que afectaran

individualmente a funcionarios de la respectiva Organizacin y respecto a

las cuales stos no estuvieran de acuerdo podan ser objeto de un recurso

por ante el mismo Secretario o Director general que la haba emitido. Si

la autoridad no revisaba su decisin, el funcionario tena la oportunidad

de acudir a un procedimiento cuasi-judicial ante la Comisin paritaria (o

el Comit disciplinario, si se trataba de una sancin) quien estableca los

hechos y emita una recomendacin dirigida a la autoridad y relativa a la

revisin o no de la resolucin administrativa en cuestin.

Ese mecanismo contina an vigente, pero como no exista forma de

apelacin ni posibilidad de acudir a los tribunales locales en vista de la

6 20 J u l io B a r b o z a

inmunidad de jurisdiccin de que gozan las organizaciones internacio

nales, los empleados quedaban sin una garanta judicial en sus agra

vios. Por tal razn, la Asamblea General promulg en 1949 un Estatuto

del Tribunal administrativo de las Naciones Unidas (TANU), en el cual

se retiene dentro del procedimiento a la anterior Comisin paritaria con

idntico carcter consultivo. El Tribunal sirve de rgano de apelacin

contra las decisiones del Secretario General, ya se basen o no en el dic

tamen de la Comisin paritaria.

La Organizacin Internacional del Trabajo tiene su propio tribunal

administrativo (el Tribunal de la OIT) que atiende adems las cuestio

nes que se susciten entre ciertas organizaciones de la familia de la ONU

que se han afiliado a su competencia en forma voluntaria y sus respecti

vos funcionarios.

En la actualidad, todo el sistema de justicia administrativa de las

Naciones Unidas est siendo objeto de un examen que eventualmente

puede conducir a la reforma sustancial de sus instituciones.

B. La Sociedad de Naciones

1. Orgenes

La Primera Guerra Mundial puso en evidencia que el sistema de

diplomacia de conferencias (vigente hasta principios del siglo xx), no bastaba para garantizar la seguridad de un mundo dividido en Estados

territoriales, celosos de su soberana, algunos de ellos con pretensiones

hegemnicas de alcance mundial.

La idea fue lanzada por Woodrow Wilson; era necesario crear una

organizacin internacional que garantizara la paz en el mundo, deca

y en 1917, ante el Senado, habl de la necesidad de una liga para la

paz, con la fuerza suficiente para impedir que las naciones recurrie

ran a la guerra. Ms adelante previo la formacin de una asociacin

general de naciones, establecida en virtud de pactos detallados, con el

fin de proporcionar garantas recprocas de independencia poltica e

integridad territorial, tanto a los Estados grandes, como pequeos

(discurso ante el Congreso el 8 de enero de 1918).

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 621

De conformidad con aquellas ideas, el Tratado de paz de Versalles

de 1919 incorpor a su articulado el pacto de la Sociedad de las Nacio

nes (SN). Paradjicamente, Estados Unidos no particip finalmente de

dicha Organizacin.

El 10 de enero de 1920, entr en vigor el Tratado de Versalles, y ese

mismo ao inici sus actividades la Sociedad de las Naciones, con

sede permanente en la ciudad de Ginebra. Naca as la primera OI de

carcter Universal.

2. Fines

Segn el prembulo del Pacto, la Sociedad buscaba desarrollar la

cooperacin internacional y garantizar la paz y la seguridad, objetivos

ambiciosos que circunstancias polticas diversas impidieron finalmente

lograr.

3. Estructura

Tres eran sus rganos principales: la Asamblea, el Consejo y la

Secretara Permanente. Tambin haba dos rganos autnomos: la Cor

te Permanente de Justicia Internacional (CPJI), y la Organizacin Inter

nacional del Trabajo (OIT). Los rganos principales eran secundados

por otros especiales, comisiones e instituciones, creados por la Asam

blea o el Consejo, para colaborar en el estudio tcnico de algunas cues

tiones o ejercer tareas administrativas o ejecutivas.

a) La Asamblea

La Asamblea estaba integrada por representantes de todos los Esta

dos miembros, cada Estado tena un voto. Se reuna una vez por ao en

forma ordinaria, y poda realizar sesiones extraordinarias. Estaba divi

dida en seis comisiones de trabajo, donde se analizaban los temas que

luego se someteran a la Asamblea en pleno.

622 J u l io B a r b o z a

b) El Consejo

El Consejo tena miembros permanentes y no permanentes. En un

principio, los primeros fueron las principales potencias aliadas en la

guerra (Francia, Gran Bretaa, Italia y Japn; Estados Unidos, como se

sabe, no form parte de la SN); los no permanentes se elegan entre los

miembros de la Sociedad por la Asamblea. Cuando el Consejo trataba

temas que interesaran particularmente a Estados no miembros, se les

permita su participacin mediante un representante ad-hoc con voz

pero sin voto. El Consejo posea facultades polticas de mucha impor

tancia. Comparta con la Asamblea algunas funciones, como la de

aprobar enmiendas al pacto, designar nuevos miembros permanentes

del Consejo, nombrar al Secretario General y elegir los jueces en la Cor

te Permanente de Justicia Internacional.

La composicin inicial fue variando con el tiempo, consecuencia de

circunstancias polticas diversas. El nmero de miembros permanentes

se vio reducido desde el comienzo a cuatro, cuando Estados Unidos

decidi no participar de la Sociedad de las Naciones. En 1936 el

nmero de miembros no permanentes era de once, mientras que el de

miembros permanentes qued reducido a tres (Francia, Gran Bretaa

y Unin Sovitica). El Consejo se deba reunir peridicamente, cuando

las circunstancias as lo reclamaran, y como mnimo una vez al ao.

Necesitaba la mayora de sus miembros como quorum para sesionar.

Las resoluciones se adoptaban por unanimidad, tanto en la Asamblea

como en el Consejo, aunque no fuera sta una regla absoluta, ya que las

cuestiones llamadas de procedimiento requeran para su aprobacin

una mayora de dos tercios. Esta rigidez limit sustancialmente el accio

nar de la Organizacin y fue una de las causas de su final fracaso.

c) La Secretara

El tercer rgano principal era la Secretara Permanente, que tena la

administracin de la Sociedad, preparaba los temas a tratar por la Asam

blea y el Consejo y actuaba como ejecutora de las resoluciones tomadas

por aquellos. Su jefe era el Secretario General, designado por el Consejo

con la aprobacin de la mayora de la Asamblea. Existan dos secretaras

adjuntas y tres subsecretaras generales.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 623

Las resoluciones adoptadas por estos rganos tendan principalmen

te a asegurar la paz y consistan en llamamientos dirigidos a los Estados

miembros a resolver sus conflictos por alguno de los medios pacficos

conocidos. Los Estados, a pesar de que conservaban su soberana, que

daban obligados moralmente -ya que no jurdicamente- a actuar en

consecuencia.

4. Significacin y realizaciones

A diferencia de la ONU, la Sociedad de las Naciones nunca alcanz

un alto grado de universalidad.

Los aliados se opusieron al ingreso de Alemania hasta 1926, y la

URSS no fue admitida hasta 1934, cuando ya Alemania se haba reti

rado de la Organizacin (1933). Japn se retir en el mismo ao que

Alemania, cuando la Asamblea censur su ataque a China, e Italia lo

hizo en 1937, tras la adopcin de sanciones por su invasin a Abisi-

nia. Varios pases sudamericanos se retiraron de la Sociedad (Costa

Rica en 1924, Brasil en 1926, Guatemala, Honduras y Nicaragua en

1936, Paraguay y El Salvador en 1937; Venezuela en 1938, y Per en

1939), mientras que otros se ausentaron temporalmente de la misma

(Bolivia entre 1923 y 1929, Per y Honduras entre 1924 y 1929; la

Argentina entre 1920 y 1933). Mxico slo ingres en 1931 y Ecua

dor, que haba firmado el Pacto en 1919, slo lo ratific en 1934.

Espaa lleg a anunciar su retirada en 1926, pero se reintegr a la

misma en 1928, sin prcticamente solucin de continuidad. La URSS

fue expulsada de la Sociedad en 1939 por su ataque a Finlandia.

Adems de todas estas retiradas, suspensiones y expulsiones, la con

tinuada ausencia de los Estados Unidos constituy un factor de debili

dad de la SN y una de las causas ms destacadas de su disolucin al

trmino de la Segunda Guerra Mundial.

Cabe sealar tres perodos en la evolucin de la Sociedad.

El primero, entre 1920 y 1923, corresponde a sus aos de forma

cin, cuando se crean y estructuran sus instituciones. El saldo de la pri

mera etapa de la Sociedad fue positivo, y prepar el terreno a una etapa

de expansin, que se extiende de 1924 a 1930.

624 J u l io B a r b o z a

En este primer perodo la SN resolvi litigios importantes, como la

disputa de Vilna, entre Polonia y Lituania, la divisin de la Alta Silesia

entre Alemania y Polonia, y el conflicto entre Grecia e Italia en oca

sin del incidente de Corf. La Sociedad tambin contribuy a la recu

peracin econmica de Austria al proporcionar un marco para la

ayuda internacional a ese pas y varias conferencias internacionales

contribuyeron a crear un clima de paz y buenas relaciones entre las

potencias: Conferencia de Barcelona sobre comunicaciones y trnsito

de 1921, Conferencia de Washington de 1921-1922 sobre desarme, y

Conferencia econmica de Gnova de 1922.

Entre 1924 y 1930, la Sociedad consigue sus principales realizacio

nes. Con el ingreso de Alemania en 1926 parece que aqulla se va a

transformar, de una organizacin de potencias vencedoras, en una

autntica organizacin mundial. En 1928 se firm el Pacto Briand-

Kellogg, de renuncia a la guerra como instrumento de poltica nacional,

primera vez en que la guerra es formalmente prohibida.

El perodo se inicia con el Protocolo de Ginebra de 1924, y los Trata

dos de Locarno de 1925, que parecen prometer un largo periodo de

estabilidad entre Alemania y sus vecinos occidentales. Algunas dispu

tas importantes, como la crisis greco-blgara de 1925 y las disputas de

Memel y Mosul, fueron resueltas sin consecuencias graves.

La tercera etapa registra los fracasos y virtual desaparicin de la

SN. Las esperanzas que se podan albergar en el terreno poltico a fines

de los aos veinte se frustraron por la crisis econmica mundial y la

expansin del fascismo en Europa y Japn. La dcada de los treinta,

que marca el tercero y ltimo perodo de la SN se caracteriza por una

marcada agudizacin de los conflictos internacionales, y culmina con el

estallido de la Segunda Guerra Mundial en 1939.

En 1931, Japn se lanz a la conquista de Manchuria. En 1935, Italia

conquista por la fuerza el Imperio etope. En 1936 la Alemania de

Hitler remilitariz unilateralmente la Renania, y firm acuerdos con

Italia que prepararon la alianza fascista de la Segunda Guerra Mundial

(Eje). La Conferencia econmica mundial y la Conferencia de desarme

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 625

de 1932-1933 no llegaron a resultados prcticos, y la guerra de Espa

a de 1936 a 1939 agudiz las tensiones internacionales.

El 14 de diciembre de 1939, la SN adopta la decisin simblica de

expulsar a la URSS de su seno a consecuencia de la invasin a Finlandia

pero ya entonces nada poda hacer para detener la Segunda Guerra

Mundial.

Aunque la Sociedad de las Naciones no fue capaz de enfrentarse con

los graves problemas internacionales de su tiempo, la experiencia no

result infructuosa. Por un lado, algunos de aquellos problemas fueron

resueltos utilizando los mecanismos previstos en el Pacto. Luego,

muchas de sus instituciones subsistieron en alguna u otra forma y han

sido heredadas por el sistema de las Naciones Unidas. Pero, sobre todo,

su experiencia ha servido de base para el establecimiento de una nueva

organizacin mundial, ms permanente y eficaz que la anterior, y alre

dedor de la cual giran un gran nmero de instituciones internacionales

de cooperacin.

C. La Organizacin de las Naciones Unidas

1. Introduccin

La ONU constituye el logro histricamente ms importante y univer

sal -no obstante sus numerosas falencias- en la seguridad colectiva y,

acaso ms an, en la cooperacin internacional. Creada en 1945, cuen

ta al momento de escribirse estas lneas con la participacin de 191

miembros, lo que constituye la casi totalidad de los Estados que com

ponen la comunidad internacional.

La guerra hizo patente la necesidad de una nueva organizacin mun

dial con cimientos ms firmes que la anterior. En la Carta del Atlnti

co (declaracin conjunta anglo-norteamericana del 14/8/41 Roosevelt

y Churchill previeron el establecimiento de un sistema ms amplio y

permanente de seguridad general. La expresin Naciones Unidas

se us en una declaracin comn de las potencias aliadas (9/1/42). En

626 J u l io B a r b o z a

la de Mosc sobre seguridad general (30/10/43), los Estados Unidos,

el Reino Unido, la Unin Sovitica y China se comprometieron a esta

blecer una organizacin internacional general basada en el principio

de igualdad soberana de todos los Estados amantes de la paz, y abier

ta a la admisin de todos los Estados amantes de la paz, grandes o

pequeos, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacio

nales. Los planes para la nueva organizacin se establecieron en la

conferencia de Dumbarton Oaks donde participaron las cuatro poten

cias aliadas principales (Estados Unidos, Reino Unido, URSS y Chi

na), entre el 21 de agosto hasta el 7 de octubre de 1944, y tras unos

retoques en la Conferencia de Yalta en febrero de 1945 finalmente la

Conferencia de San Francisco, celebrada entre abril y junio de 1945,

adopt la Carta de las Naciones Unidas y el estatuto de la Corte Inter

nacional de Justicia.

Las Naciones Unidas son algo ms que un sistema de mantenimiento

de la paz; a travs de sus diferentes rganos subsidiarios y de los orga

nismos especializados que le estn asociados, abarca un amplio espec

tro de actividades de cooperacin entre los Estados, como el comercio,

los intercambios monetarios, la salud, el clima, la aviacin civil, el tra

bajo, la navegacin martima o las comunicaciones, la proteccin de la

propiedad intelectual, el medio ambiente, etc.

2. Generalidades de la Carta

En la Conferencia de San Francisco, que da nacimiento formal a la

ONU, participaron cincuenta pases. La Carta de la ONU estableci

una distincin entre las Naciones Unidas (Estados aliados) y Esta

dos enemigos (potencias del Eje). A estos ltimos no se les permiti

entrar en la Organizacin como Estados fundadores y slo pudieron

hacerlo ms adelante, cuando cambiaron las circunstancias polticas.

A diferencia de la Sociedad de las Naciones, en la ONU esta distin

cin entre vencedores y vencidos desapareci de hecho en corto plazo.

Su Carta estableci una estructura ms compleja que la de su predece-

sora y entre otras cosas elimin la unanimidad de los votos como requi

sito para aprobar las resoluciones.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 6 2 7

a) Propsitos

En su artculo 1, la Carta establece los Propsitos, esto es, los fines

comunes u objetivos que constituyen la razn de ser de la Organizacin.

El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales es la

tarea principal.

Subrayamos internacionales ya que no compete a la ONU inmis

cuirse en los asuntos internos de los Estados (artculo 2.7).

El segundo Propsito alude al fortalecimiento de las relaciones de

amistad entre las naciones, base de la paz universal.

Este fortalecimiento debe fundarse ineludiblemente en la igualdad

soberana de los Estados y en el respeto a la libre determinacin de los

pueblos.

El tercer Propsito consiste en realizar la cooperacin internacional.

Este objetivo se persigue en el vasto terreno de las cuestiones econmi

cas, sociales, culturales o humanitarias y del respeto por los derechos

humanos y libertades fundamentales de todos, sin discriminacin.

El cuarto persigue la finalidad de convertir a las Naciones Unidas

en un foro o centro armonizador de los esfuerzos desplegados por los

Estados para el logro de los anteriores Propsitos.

b) Principios

Para la consecucin de los anteriores objetivos, el artculo 2 enumera

los Principios dentro de los cuales ha de desenvolverse la Organizacin,

que son el marco general de la actuacin de sus rganos. Los Principios

enumerados en la Carta pueden ser resumidos en los siguientes trminos:

La igualdad Soberana de todos los Estados miembros.

El cumplimiento de buena fe por ellos de las obligaciones interna

cionales contradas de conformidad con la Carta.

El arreglo de las controversias internacionales por medios pacfi

cos, de tal manera que no se pongan en peligro la paz y la seguridad

internacionales ni la justicia.

628 J u l io B a r b o z a

La abstencin de recurrir a la amenaza, o al uso de la fuerza contra

la integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado,

o en cualquier otra forma incompatible con los Propsitos de las

Naciones Unidas, que no admite otra excepcin sino la legtima defensa

(artculo 51 de la Carta), y la adopcin de medidas colectivas por la

Organizacin (Cap. VIII de la Carta).

La asistencia a las Naciones Unidas en cualquier accin que sta

cumpla en conformidad con la Carta y la abstencin de ayudar a cual

quier Estado contra el cual la Organizacin estuviere ejerciendo accin

preventiva o coercitiva.

La obligacin de la ONU de hacer comportarse a los Estados no

miembros de acuerdo con los anteriores Principios, en cuanto ello sea

necesario para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

La no intervencin en los asuntos que sean esencialmente de la

jurisdiccin domstica de los Estados.

A stos pueden agregarse dos Principios ms que rigen la conducta

de los Estados miembros de la ONU, y que surgen de la Resolucin

2625, del ao 1970, y que son:

El Principio de la no intervencin de un Estado o grupo de Estados

en los asuntos de jurisdiccin interna de otros Estados.

El Principio de la cooperacin pacfica entre los Estados, de con

formidad con la Carta.

c) Modificacin de la Carta

La reforma est prevista en el artculo 108, el que exige para ello el

voto de las dos terceras partes de los Miembros de la Asamblea Gene

ral, y la posterior ratificacin, de conformidad con sus respectivos pro

cedimientos constitucionales, de las dos terceras partes de los Miembros

de las Naciones Unidas, incluyendo los cinco permanentes del CS. As

adoptadas, dichas reformas entrarn en vigor para la totalidad de los

Miembros de la Organizacin, incluidos los que se hubieran opuesto a

ellas.

Por este medio se han efectuado algunas modificaciones a la Carta,

por ejemplo, la que aument el nmero de miembros no permanentes

del Consejo de Seguridad.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 629

d) Miembros

La Carta distingue entre los miembros originarios, que suscribieron la

Carta de San Francisco (artculo 3) (en total sumaban 51 miembros), y

los admitidos, que ingresaron de acuerdo al procedimiento del artculo 4.

Polonia es considerado miembro originario a pesar de no haber parti

cipado de dicha conferencia, por las particulares circunstancias polti

cas que eran suyas en aquel entonces. En la prctica la distincin

carece de importancia, ya que todos, con la salvedad de los miembros

permanentes del Consejo de Seguridad, gozan de los mismos derechos

y estn sometidos a las mismas obligaciones.

Para ser miembros deben ser Estados amantes de la paz, que acep

ten las obligaciones establecidas en la Carta, y que, a juicio de la Orga

nizacin, estn capacitados para cumplir dichas obligaciones y que se

hallen dispuestos a hacerlo.

Cinco requisitos deben cumplirse, uno objetivo y cuatro de carcter

subjetivo. El objetivo es la calidad de Estado, que puede sin embargo

presentar algunas dificultades tocantes a su condicin de independiente.

Dos de sus miembros originarios, Ucrania y Bielorrusia, formaban

parte de la Unin Sovitica al momento de suscribir la Carta de San

Francisco. La India, por su parte, era un dominio britnico. Lo que

indica una gran flexibilidad en los criterios de admisin.

Debe ser un Estado amante de la paz, condicin cargada de conteni

do poltico y que en la actualidad carece de significacin precisa, debe

aceptar las obligaciones de la Carta -normal para el ingreso de cual

quier Estado que ingrese al sistema de un tratado- y debe estar dispues

to a cumplirlas.

La admisin se realiza por decisin de la Asamblea General a reco

mendacin del Consejo de Seguridad (artculo 4).

Podr suspenderse a un miembro cuando haya sido objeto de accin

coercitiva por parte del Consejo de Seguridad, a recomendacin del

mismo Consejo, pero por decisin de la Asamblea General. El Consejo

podr restituirlo eventualmente a su calidad de miembro. En la prctica

esta sancin no se ha tomado en ninguna oportunidad (artculo 5).

6 3 0 J u l io B a r b o z a

Todo miembro que haya violado repetidamente los principios conte

nidos en la Carta podr ser expulsado de la Organizacin por la Asam

blea General a recomendacin del Consejo de Seguridad (artculo 6).

Tampoco hay ejemplo de dicha medida en la prctica de la Organizacin.

3. rganos

a) El Consejo de Seguridad

i) Responsabilidad primordial

De conformidad con la Carta, al Consejo de Seguridad le compete la

responsabilidad primordial por el mantenimiento de la paz y la seguri

dad internacionales.

ii) Miembros y votos. El veto

Est compuesto por 15 miembros, cinco permanentes (China, Fran

cia, los Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido y Rusia, anterior

mente la Unin Sovitica) y diez que duran dos aos, elegidos por la

Asamblea General.

Cada miembro del Consejo tiene un voto. Las decisiones sobre cues

tiones de procedimiento se adoptan mediante voto afirmativo de, por lo

menos, nueve de sus quince miembros. Las decisiones sobre cuestiones

sustantivas requieren tambin nueve votos, pero incluidos en stos los

votos afirmativos de los cinco miembros permanentes.

Es el derecho de veto, con el que las grandes potencias se aseguraron

la posibilidad de bloquear cualquier resolucin que no convenga a sus

intereses. Se ha intentado limitar este privilegio de las grandes poten

cias, por ejemplo, cuando se resolvi que la abstencin o la ausencia

de una de ellas no significaba un voto negativo o cuando la Asamblea

decidi considerar como cuestiones de procedimiento ciertos asuntos,

que consecuentemente no requieren la mayora especial de las cuestio

nes sustantivas.

iii) Resoluciones y poderes

De acuerdo a la Carta (artculo 25) todos los miembros de las

Naciones Unidas convienen aceptar y cumplir las decisiones del Conse

jo. Aunque otros rganos de las Naciones Unidas formulan recomenda

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 631

ciones a los gobiernos, slo el Consejo est facultado para adoptar

algunas decisiones que, en el campo de la paz y seguridad, son de obli

gatorio cumplimiento para los Estados miembros.

Las funciones y poderes que la Carta le asigna al Consejo son las

siguientes:

Mantener la paz y la seguridad internacionales de conformidad

con los propsitos y principios de las Naciones Unidas;

Investigar toda controversia o situacin que pueda crear friccin

internacional; recomendar mtodos de ajuste de tales controversias o

condiciones de arreglo;

Formular planes para el establecimiento de un sistema que regla

mente los armamentos;

Determinar si existe una amenaza a la paz, un quebrantamiento

de la paz o un acto de agresin y recomendar qu medidas se deben

adoptar;

Instar a los miembros a que apliquen sanciones econmicas y otras

medidas que no entraen el uso de la fuerza, con el fin de impedir o

detener la agresin. Si fuera necesario, adoptar una accin militar con

tra el agresor;

Recomendar la admisin de nuevos miembros.

Ejercer las funciones de administracin fiduciaria de las Naciones

Unidas en zonas estratgicas;

Recomendar a la Asamblea General la designacin del Secretario

General y, junto con la Asamblea, elegir a los miembros de la Corte

Internacional de Justicia.

El Consejo de Seguridad est organizado con el fin de velar constante

mente por la seguridad colectiva y por ello funciona permanentemen

te; un representante de cada uno de sus miembros debe estar presente

en todo momento en la sede de las Naciones Unidas.

iv) Procedimiento en casos de controversias (Captulo VI de la Carta)

Los Estados miembros estn obligados a resolver, por los medios pac

ficos establecidos en el artculo 33 de la Carta, todas las controversias

entre ellos cuya prolongacin sea susceptible de poner en peligro la paz y

seguridad internacionales. Tales medios son la negociacin, la investiga

6 32 J u l io B a r b o z a

cin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organis

mos o acuerdos regionales o cualquier otro medio que de comn acuerdo

elijan.

Quines pueden llamar la atencin del CS hacia una controversia

La existencia de una controversia, o de una situacin que, sin serlo,

sea susceptible de crear friccin internacional u originar una controver

sia, podr ser llevada al CS por cualquier miembro de la Organizacin

(artculo 35.1), o por cualquier Estado no miembro pero que sea parte

en la controversia, si acepta las obligaciones de arreglo pacfico de la

Carta (artculo 35. 2).

La Asamblea General (artculo 11.3) y el Secretario General podrn

llamar la atencin del CS sobre controversias que puedan poner en peli

gro la paz y seguridad internacionales (artculo 99). El CS tiene faculta

des para investigar toda controversia o situacin como las indicadas,

para determinar si en efecto su continuacin hace peligrar la paz y

seguridad internacionales (artculo 34).

En algunos casos, en efecto, el mismo Consejo procede a la investiga

cin, nombrando representantes especiales o pide al Secretario Gene

ral que interponga sus buenos oficios.

Medidas del CS

El CS, si lo estima necesario, instar a las partes a que resuelvan su

diferencia por los medios pacficos anteriormente mencionados (artcu

lo 33.2). Tambin podr, en cualquier estado en que se encuentre una

controversia o situacin de ndole semejante, recomendar los procedi

mientos apropiados (artculo 36.1), teniendo en consideracin todo

procedimiento que las partes hayan adoptado para su arreglo (artculo

36.2) y tambin que las controversias de orden jurdico deben general

mente ser sometidas por las partes a la CIJ, en conformidad con su

Estatuto (artculo 36.3).

Si las partes en la controversia no logran arreglarla por los anteriores

procedimientos, la sometern al CS (artculo 37.1) y si ste estimare que

la controversia realmente pone en peligro la paz y seguridad internacio

nales, decidir si proceder de acuerdo al artculo 36 -esto es, recomen

dar un procedimiento o mtodo de ajuste- o recomendar directamente

los trminos del arreglo que considere apropiados (artculo 37.2).

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 633

La Asamblea General, que tiene funciones concurrentes con el Con

sejo en materia de paz y seguridad, se abstendr sin embargo de hacer

recomendaciones sobre una controversia o situacin respecto de la cual

el CS est desempeando las funciones que le asigna la Carta, a no ser

que el mismo CS se lo solicite (artculo 12).

Resulta claro que el CS no puede imponer a las partes los trminos del ajuste, slo recomendarlos, excepto naturalmente que su poder residual para tratar casos de amenazas a la paz y actos de agresin permanece intacto (p. ej. el caso Lockerbie),4 O sea, que el Consejo puede eventualmente encontrar que se trata de una situacin que equivale a una violacin del artculo 39 (amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin). Pero debe advertirse que, en realidad, el CS est interesado en los aspectos polticos ms que en los legales y su tarea es la de mantener la paz ms bien que la de juzgar lo que es ajustado a derecho en una disputa.'5

Todo lo anterior tiene que ver con las facultades del CS de acuerdo

con el Captulo VI de la Carta. Lo atinente a las decisiones obligatorias

de aquel cuerpo se relaciona con las amenazas a la paz, quebrantamien

to de la paz o actos de agresin y se tratan en el Captulo VII.

v) Accin en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz

o actos de agresin (uso de la fuerza en la seguridad colectiva)

En el Consejo de Seguridad

La otra forma de utilizacin legtima de la fuerza es la que utiliza

por el organismo mundial, en particular el Consejo de Seguridad. Debi

do a la ausencia de los acuerdos del artculo 43, que hubieran puesto

bajo sus rdenes directas a tropas aportadas por diversos Estados

miembros, se ha venido aplicando el uso de la fuerza por el Consejo a

travs de recomendaciones para que fueran los Estados miembros los

que conduzcan las operaciones con fuerzas propias. Si bien es cierto

que esta accin colectiva de los Estados podra encuadrarse dentro de la

figura de legtima defensa colectiva, en realidad hay diferencias, ya que

4 Ver Martin Dixon, op. cit., p. 226.

5 Ibid.

634 J u l io B a r b o z a

ambas instituciones estn regidas por normas diferentes y la defensa

colectiva puede tener lugar -en los casos que hemos visto- antes de la

autorizacin de cualquier organismo internacional.

Es menester recordar, por lo dems, que el artculo 51 de la Carta

prev el carcter provisional de la defensa colectiva hasta que el Con

sejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restaurar la

paz y seguridad internacionales. En otras palabras, es el Consejo el

rgano encargado primariamente del mantenimiento de la paz y seguri

dad; el derecho de legtima defensa, tanto individual como colectiva,

cede ante su competencia.

Es el Captulo VII de la Carta el que se ocupa de este fundamental

poder del Consejo y su artculo 39 el que lo autoriza, en caso de ame

naza a la paz, ruptura de la paz o actos de agresin por parte de un

Estado o Estados, a tomar las medidas de los artculos 41 y 42, que son

sanciones destinadas a impedir o a subsanar aquellos actos contrarios a

la seguridad colectiva.

Siendo el Consejo de Seguridad un cuerpo eminentemente poltico,

queda a su criterio determinar cundo una situacin de las contempla

das en el artculo 39 se ha producido. Sus acciones no estn supedita

das a revisin judicial.

La Asamblea General adopt una Resolucin, la 3314 (XXIX) de

1974, sobre definicin de agresin, destinada a servir de gua al CS en

la identificacin de conductas agresoras. La Resolucin misma, que

adopta el sistema de una definicin general seguida de ejemplos parti

culares, prev en su artculo 2 que el Consejo puede, en conformidad

con la Carta, concluir que la determinacin de que se ha cometido un

acto de agresin no se justifica a la luz de otras condiciones relevantes,

incluyendo el hecho de que los actos en cuestin o sus consecuencias

carecen de la gravedad suficiente. Por otro lado, su artculo 4 expresa

que los ejemplos dados en la Resolucin no son exhaustivos y que el

Consejo puede determinar qu otros actos no contemplados constitu

yen tambin agresin.

Las facultades del Consejo de Seguridad no se limitan a situaciones

de tipo militar, ya que el concepto de amenazas a la paz ha sido

interpretado en forma amplia, sobre todo en los ltimos tiempos.

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 635

Situaciones que slo indirectamente se relacionan con la paz y seguri

dad internacionales han sido considerados en diversos casos como

amenazndolas, como en los casos de Rhodesia del Sur (Resoluciones

221, 232 de 1966 y 253 de 1968) y de Sudfrica (Resolucin 418 de

1977), en que se adoptaron diversas sanciones contra dichos pases.

Lo mismo sucedi en los casos de Libia, por promover el terrorismo

internacional, 1993, Hait (1995) y de Somalia (1994).

Las sanciones del artculo 41 no involucran el uso de la fuerza arma

da; son de tipo poltico y econmico y obligatorias para los Estados

miembros de la ONU. Van desde la ruptura de las relaciones econmi

cas o de las comunicaciones hasta la de relaciones diplomticas.

Los casos citados de Rhodesia del Sur y el embargo de armas y mate

rial de guerra a Sudfrica, as como el embargo de vuelos a Libia y las

sanciones a Irak y Serbia son ejemplos de aplicacin del artculo 41.

Si las medidas anteriores no son suficientes para restablecer la paz y

seguridad o disipar la amenaza contra ellas, el artculo 42 autoriza al

CS a utilizar la fuerza armada. La Carta prevea, en su artculo 43, que

aquella fuerza iba a estar compuesta por contingentes de diversos Esta

dos miembros, puestos a disposicin del CS por stos segn acuerdos

celebrados entre ste y aquellos. Pero las disidencias que surgieron,

sobre todo entre los Estados Unidos y la entonces URSS, respecto de

varios puntos referentes a dichas fuerzas imposibilitaron la concrecin

de los acuerdos para que el CS pudiera tenerlas a su disposicin. Nun

ca, entonces, funcion el sistema como fue concebido originariamente.

En cambio, se acudi a las recomendaciones del CS: ste recomenda

ba o autorizaba a los Estados miembros a promover acciones militares

contra los Estados agresores o que amenazaban la paz. Esta prctica se

basa en las facultades generales del Consejo, en cumplimiento de su pri

mordial y preferente funcin de mantener la seguridad colectiva y se ha

establecido firmemente: el CS no da una orden mandatoria a los Esta

dos de utilizar la fuerza, simplemente los autoriza a hacerlo.

El primer caso de esta modalidad se tom en 1950, cuando la ausen

cia de la URSS permiti que se adoptara una recomendacin de asistir a

Corea del Sur bajo comando unificado de la ONU (Resoluciones de 27

6 36 J u l io B a r b o z a

junio y 7 julio). Esa operacin fue dirigida desde el comienzo por los

Estados Unidos. Otro caso notable fue el de la guerra del Golfo,

originada en la invasin de Kuwait por Irak. La Resolucin 678 autori

z a los Estados miembros a utilizar todos los medios necesarios

para restaurar la soberana de Kuwait, medios entre los que se encon

traba sin duda la fuerza armada. Este es el camino que parece estableci

do en la prctica del CS para estas emergencias.

Lo ms interesante en esta expansin de los poderes del CS son las

medidas complementarias que ste ha adoptado en estos casos recien

tes, en virtud de sus poderes implcitos. As, el CS impuso a Irak la

aceptacin de un arreglo de paz y le fij su frontera con Kuwait. Lo

oblig asimismo a destruir una cantidad de armamentos y le impuso,

sobre su renta petrolera, una serie de descuentos destinados a indemni

zaciones por los daos que produjo su invasin a Kuwait, incluyendo el

dao ambiental y el vaciamiento de recursos naturales y ha sobrepasa

do en diversas formas lo que era acostumbrado en pocas anteriores.

En la Asamblea General

La parlisis que afect al Consejo de Seguridad como consecuencia

del abuso del veto por las grandes potencias, motiv que la Asamblea

General tratara de suplir su accin a travs de la famosa resolucin

Unidos para la paz (Resolucin 377 (V) de 1950), que estableca que

en caso de que el Consejo de Seguridad no pudiere actuar en materia de

seguridad colectiva por el veto de alguno de sus miembros permanentes,

la Asamblea General poda abocarse inmediatamente a ese asunto con

vistas a emitir recomendaciones a los miembros, incluyendo en el caso de

la ruptura de la paz o de un acto de agresin, el uso de la fuerza armada

si fuere necesario para restaurar la paz y seguridad internacionales.

Esta resolucin se utiliz varias veces; entre otras en Corea en 1950

y en Afganistn, en relacin con la intervencin sovitica, en 1980.

Las fuerzas de paz

En 1956, la AG tambin la utiliz en el caso de la incursin franco-

britnica en el Canal de Suez y cre por primera vez una de las llama

das fuerzas de paz, conocida por sus iniciales de UNEF (United

Nations Emergency Forc), con el consentimiento de Egipto. Estas tro

pas no responden a la aplicacin de la fuerza por las Naciones Unidas;

son observadoras de las treguas, separan las facciones en lucha y

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 637

dems, pero no se crean en consecuencia del Captulo VII de la Carta ni

significan accin coercitiva, segn lo reconoci la CIJ en su opinin

consultiva sobre ciertos gastos de la Organizacin,6 desde que son des

plegadas y operan con el consentimiento del Estado territorial. Tampo

co requieren por eso la autorizacin del CS, aunque desde hace ya

tiempo es el propio Consejo el que resuelve el envo de estas expedicio

nes, como sucedi en el caso de Chipre y en el Medio oriente. Como de

todas maneras implican acciones en el terreno por parte de militares

bajo la bandera de la ONU, parecen ir ms all del Captulo VI y han

sido coloquialmente consideradas como creadas dentro del Captulo VI

y medio.

b) La Asamblea General

Composicin y votos

La Asamblea General (AG) es el principal rgano deliberativo de las

Naciones Unidas. Est compuesto por representantes de todos los Esta

dos miembros, cada uno de los cuales tiene derecho a un voto. Las deci

siones sobre cuestiones importantes (paz y seguridad, admisin de

nuevos miembros, cuestiones presupuestarias) requieren una mayora

de dos tercios, las de otras cuestiones, simple mayora.

Funciones y poderes

Las funciones y poderes de la Asamblea versan sobre:

Paz y seguridad internacionales, incluso desarme y limitacin de

armamentos;

Puede considerar y hacer recomendaciones sobre tales asuntos;

cualquier cuestin dentro de los lmites de la Carta o que afecte a

los poderes o funciones de cualquier rgano de las Naciones Unidas;

cooperacin poltica internacional, desarrollo del derecho interna

cional y su codificacin, derechos humanos y libertades fundamentales

y colaboracin internacional en los campos econmico, social, cultural,

educativo y sanitario;

Puede iniciar estudios y hacer recomendaciones al respecto.

6 Certain Expenses Case, 1962 ICJ Reports, 151.

638 J u l io B a r b o z a

recibir y considerar informes del Consejo de Seguridad y otros

rganos de las Naciones Unidas;

presupuesto de las Naciones Unidas y cuotas de los miembros;

eleccin de los miembros no permanentes del CS, los del Consejo

Econmico y Social y los elegibles del Consejo de Administracin Fidu

ciaria; participacin con el CS en la eleccin de los magistrados de la

Corte Internacional de Justicia y, a recomendacin del CS, nombra

miento del Secretario General.

La AG sesiona en forma ordinaria anualmente, desde el tercer martes de

setiembre hasta mediados de diciembre. Tiene seis comisiones principa

les: la primera, trata asuntos de desarme y de seguridad internacional, la

segunda cuestiones econmicas y financieras, la tercera cuestiones socia

les, humanitarias y culturales, la cuarta asuntos relativos a la descoloni

zacin, la quinta cuestiones administrativas y de presupuesto y la sexta

cuestiones jurdicas. Durante un tiempo funcion tambin una Comisin

llamada Poltica Especial. Adems de los ordinarios, la Asamblea pue

de reunirse en perodos extraordinarios de sesiones, a solicitud del Con

sejo de Seguridad, de una mayora de los miembros de las Naciones

Unidas, o de un miembro si la mayora de los miembros est de acuerdo.

Las decisiones de la AG carecen de obligatoriedad jurdica para los

gobiernos, pero generan una obligacin moral y tienen peso en la opi

nin pblica mundial. Adems, como vimos en el captulo correspon

diente, pueden servir de base para la transformacin de algunas de sus

normas, o de todas, como reglas consuetudinarias y en algunos casos

expresar el derecho. La Asamblea General es el rgano ms democrti

co de la Organizacin, ya que en l participan todos los miembros y no

existen privilegios para ninguno de ellos.

c) La Corte Internacional de Justicia

La Carta de las Naciones Unidas incluye un corto captulo dedicado a

la Corte Internacional de Justicia (CIJ). El resto de las normas que rigen

su funcionamiento se encuentran en el Estatuto, anexo como ya vimos a

la Carta, y en las reglas de procedimiento que la misma Corte se dio.

La Corte es el principal rgano judicial de las Naciones Unidas (artcu

lo 92) y es sucesora de la antigua Corte Permanente de Justicia Interna

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 639

cional creada por el Tratado de Versalles. Su Estatuto forma parte de la

Carta, y est basado en el de la CPJI, como lo reconoce expresamente el

artculo 92. Todo miembro de la ONU es ipso fado parte en el Estatu

to y aun los no miembros pueden serlo/ de acuerdo con las condicio

nes que en cada caso fije la AG a recomendacin del CS (artculo 93).

La C1J est integrada por quince jueces, elegidos conjuntamente por la

Asamblea General y el Consejo de Seguridad en votaciones separadas.

El artculo 94 de la Carta establece el compromiso de todos los

miembros de la ONU de cumplir las decisiones de la Corte en los liti

gios de que sean parte, y en caso de que alguna de las partes se negare a

cumplirla faculta a la otra para dirigirse al CS. ste, si lo considera

necesario, podr hacer recomendaciones o tomar medidas para que el

fallo incumplido se ejecute.

Aunque la Corte sea el rgano judicial principal de la Organizacin,

los Estados miembros tienen total libertad para utilizar otros tribuna

les, ya sea aquellos a cuya jurisdiccin se hubieren sometido por acuer

dos existentes, o que puedan concertarse en el futuro (artculo 95).

La Corte ejerce dos tipos de funciones, una contenciosa, y otra con

sultiva, como ya lo vimos en el captulo relativo a la solucin de con

troversias internacionales.

. d) El Consejo Econmico y Social

Composicin, votos y funciones

El Consejo Econmico y Social es el principal rgano coordinador de

la labor econmica y social de la ONU y de los organismos e institucio

nes especializados que conforman el sistema de las Naciones Unidas.

Actualmente est integrado por 54 miembros elegidos por la Asamblea.

Sus decisiones se adoptan por mayora simple y son slo recomendato

rias; cada miembro tiene derecho a un voto. El ECOSOC (as llamado)

celebra anualmente dos perodos de sesiones de un mes de duracin,

uno en Nueva York y el otro en Ginebra. Su tarea permanente la llevan

a cabo sus organismos subsidiarios, que le presentan informes.

7 Tal fue el caso de Suiza, por ejemplo, mientras su propia interpretacin de la neutra

lidad le impidi solicitar su ingreso en la ONU. Cambi de parecer, sin embargo, y el 10

de septiembre de 2002 fue aceptada como miembro.

6 4 0 J u l io B a r b o z a

Sus funciones son amplsimas, aunque fundamentalmente acte

como rgano preparatorio de resoluciones de la Asamblea. Son las ms

importantes:

servir como mbito central para el examen de los problemas eco

nmicos y sociales internacionales, de naturaleza mundial;

hacer o iniciar estudios, informes y recomendaciones sobre asuntos

de carcter econmico, social, cultural, educativo, sanitario y asuntos

conexos;

promover el respeto por los derechos humanos y las libertades fun

damentales de todos y la observancia de estos derechos y libertades;

convocar a conferencias internacionales y preparar proyectos de

convencin sobre cuestiones de su competencia para someterlos a la

consideracin de la Asamblea General;

negociar acuerdos con los organismos especializados en los cuales

se definan sus relaciones con las Naciones Unidas;

celebrar consultas con las organizaciones no gubernamentales que

se ocupen de asuntos en los que entiende el Consejo.

Dependen del ECOSOC muchos rganos subsidiarios como: las

comisiones de derechos humanos, de estadstica, de desarrollo social, de

poblacin, de la condicin de la mujer y de control de estupefacientes.

Existen adems, bajo la rbita del Consejo Econmico y Social, cin

co comisiones que atienden asuntos regionales, seis comits permanen

tes y diversos organismos permanentes de expertos que se ocupan de

temas diversos como la prevencin del delito, la planificacin del desa

rrollo, y el transporte de mercaderas peligrosas.

e) El Consejo de Administracin Fiduciaria

Este Consejo se estableci como rgano principal de supervisin de

la ONU sobre el rgimen creado por la Carta para administrar terri

torios en fideicomiso, cuyo objeto era promover el adelanto de los

habitantes de los territorios en fideicomiso y su desarrollo progresivo

hacia el gobierno propio o la independencia. Dichos objetivos se han

cumplido a tal punto que slo queda uno -un fideicomiso estratgi

co- de los once territorios iniciales: el de las Islas del Pacfico, admi

nistrado por Estados Unidos. Los dems alcanzaron un nuevo status,

ya sea como Estados independientes o mediante su unin a otros pa

L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 641

ses independientes. El Consejo de Administracin Fiduciaria acta

bajo la autoridad de la AG o, en caso de zona estratgica, bajo la auto

ridad del CS.

Como la situacin actual ha privado de objeto al Consejo, consideramos

innecesario explayarnos sobre su descripcin. Su nmero de miembros se

ha reducido al ir disminuyendo el nmero de pases administradores.

El Consejo consta ahora slo de cinco miembros: los Estados Unidos

(Miembro administrador), y los dems miembros permanentes del Con

sejo de Seguridad, ya que por tratarse de una zona estratgica, el terri

torio en fideicomiso de las Islas del Pacfico cae, como dijimos, dentro

de las responsabilidades del Consejo de Seguridad. La votacin se reali

za por simple mayora y cada miembro tiene derecho a un voto. Sus

funciones principales se limitan a examinar y considerar los informes

rendidos por la autoridad administradora respecto del adelanto polti

co, social, cultural y educativo de los habitantes de los territorios en

fideicomiso, asimismo examinar peticiones provenientes de los territo

rios en fideicomiso y realizar visitas peridicas a stos.

f) La Secretara General

Composicin y funciones

La ONU tiene un Secretario General y los funcionarios que de l

dependen. El Secretario General es el ms alto funcionario de la Orga

nizacin, y asume la direccin de los servicios administrativos de las

Naciones Unidas.

Pero adems de sus funciones burocrticas, cuenta con importantes

competencias polticas y diplomticas. De hecho representa a la Orga

nizacin frente al exterior y ante la opinin pblica, y le corresponden

funciones de mediacin y conciliacin en el caso de conflictos entre los

Estados. La Carta faculta incluso al Secretario General a convocar una

reunin del Consejo de Seguridad en caso de urgencia, y a llamar la

atencin de ste sobre cualquier cuestin que ponga en peligro el man

tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, as como a interpo

ner sus buenos oficios para contribuir a resolver las controversias

internacionales.

Conforme al artculo 100 de la Carta, cada Estado miembro se com

promete a respetar el carcter exclusivamente internacional de las fun

6 42 J u l io B a r b o z a

ciones del Secretario General y del personal de la Secretara, y a no tra

tar de influir sobre ellos en el desempeo de sus funciones.

La labor de la Secretara es tan variada como la lista de los proble

mas que examinan las Naciones Unidas: administracin de operaciones

de mantenimiento de la paz, organizacin de conferencias internaciona

les sobre problemas econmicos y sociales mundiales, preparacin de

estudios sobre temas como los derechos humanos, el desarme y el desa

rrollo, e interpretacin de discursos, traduccin de documentos y

distribucin, a los medios de comunicacin social del mundo, de infor

macin acerca de las Naciones Unidas.

Eleccin

El Secretario General es elegido conjuntamente por la Asamblea y el

Consejo de Seguridad por periodos que suelen fijarse por cinco aos

pudiendo ser reelegido.