LASA 2003

XXIV INTERNATIONAL CONGRESS

LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS DE MÉXICO Y GUATEMALA:

UN DESAFÍO PARA LA CONGRUENCIA DE PRINCIPIOS

Manuel Ángel Castillo∗

Silvia Irene Palma∗ ∗

Prepared for the delivery at the 2003 meeting of the Latin American Studies

Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003.

∗ Profesor-Investigador, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de México. ∗ ∗ Investigadora, Coordinadora del Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala.

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1. El contexto social y político de las migraciones internacionales en

Guatemala - México (1985-2002)

Guatemala y México comparten una larga historia de relaciones de diverso

tipo, entre las cuales destacan sus vínculos transfronterizos y la movilidad de la

población entre ambas naciones. En el contexto de los años ochenta, la región

centroamericana, y de manera particular Guatemala, fue escenario de una

intensa dinámica de desplazamientos poblacionales, en el marco del conflicto

generalizado que asoló la región.

Una significativa proporción de esos movimientos se constituyó por personas

demandantes de protección y asistencia, por lo que los países de asentamiento

debieron generar respuestas específicas en materia de refugio. Los

requerimientos planteados por estos grupos de población exigieron que los

gobiernos de Guatemala y México revisaran, tanto su marco jurídico como su

aparato institucional, con el objeto de enfrentar situaciones inéditas en el

complejo de relaciones experimentadas a lo largo de la historia de vecindad

entre ambas naciones.

En el pasado, la dinámica migratoria entre ambos países se circunscribía –por

una parte-- a desplazamientos de carácter temporal de trabajadores

guatemaltecos, sobre todo en la región fronteriza del estado de Chiapas.

Asimismo, en diferentes situaciones de crisis política en Guatemala, México fue

lugar de asentamiento de solicitantes de asilo que recibieron protección y

facilidades para su sobrevivencia en diversos planos de la vida cotidiana.

Además, las localidades fronterizas habían mantenido relaciones de intensidad

fluctuante, que en cierta forma expresan la fortaleza de los vínculos existentes

entre comunidades a ambos lados de la frontera y que han permitido la

presencia y movilidad de guatemaltecos y mexicanos en y entre ambos países.

A este panorama de la migración transfronteriza se sumó, a partir de mediados

de los años ochenta, una nueva corriente de personas que, en lo individual y

en lo colectivo, sobre todo bajo condiciones no autorizadas o indocumentadas,

empezó a movilizarse en dirección a Estados Unidos, bajo un complejo de

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motivaciones y con perfiles sociodemográficos heterogéneos. Esta creciente

dinámica de movilidad comenzó a adquirir proporciones significativas y llamó la

atención de diversos sectores de la sociedad mexicana.

Entre ellos, en el ámbito gubernamental se comenzó a adoptar medidas

tendientes al control y la contención de dichos flujos. Este reforzamiento se ha

ido consolidando, en la medida en que la dinámica migratoria ha sido no sólo

sostenida sino que ha aumentado de manera persistente. Sin embargo, en este

trabajo pretendemos discutir dichas medidas a la luz de una ausencia de

planteamientos de política integral, tanto por parte de los países receptores,

como de los emisores. Además, han puesto en cuestión principios

fundamentales y compromisos internacionales contraídos por ambos Estados

en materia de protección de derechos humanos y de la necesaria vinculación

de los procesos migratorios con los del desarrollo.

2. Cambios recientes

En ese marco, como se dijo anteriormente, los dos países han efectuado

modificaciones a sus marcos jurídicos, así como también a medidas

administrativas y aparatos institucionales responsables directa o

indirectamente de atender y regular los movimientos migratorios en sus

respectivos territorios. Además, ambas naciones también han promovido

iniciativas de diferente naturaleza que, de manera indirecta, tienen impactos

sobre la dinámica poblacional, especialmente en las regiones fronterizas.

En Guatemala, por ejemplo, en el año 1998, se aprobó una nueva Ley de

Migración, cuya característica fundamental es la inclusión de las figuras de los

“delitos migratorios”.1 Hay que destacar que dicha innovación jurídica ocurrió

principalmente como producto de la preocupación extendida en la región por

los efectos secundarios sobre los movimientos de población que se derivan de

los llamados “desastres naturales”, por lo demás frecuentes en la zona, como

1 Título X, De los delitos y las faltas, Capítulo 1, Arts. 101 al 108, Ley de Migración y su Reglamento, Ministerio de Gobernación, Guatemala, C.A., Decreto Número 95-98, 26 de noviembre de 1998.

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han sido los casos del Huracán Mitch y más recientemente del terremoto en El

Salvador.

Otro motivo subyacente a dichos cambios es el argumento de que es necesario

perseguir a aquellos actores que lucran con los requerimientos de los

migrantes para evadir los controles oficiales y lograr su propósito de migrar sin

ser detectados. Se ha propuesto que el combate al tráfico y la trata de

migrantes sea una prioridad en el accionar de las instituciones responsables

del control migratorio. Ello implica el desarrollo de labores de inteligencia, así

como también de inspección y de realización de operativos en las rutas de

tránsito más utilizadas por los migrantes. En ese rubro destaca la puesta en

operación del “Plan Coyote 2000”, el cual a pesar de que su objetivo era

perseguir a los traficantes y, más en general, a los conductores de migrantes,

en la práctica puso énfasis en la detención y deportación de indocumentados.

Es necesario señalar que con ello se incrementaron las situaciones de riesgo y

vulnerabilidad para estas personas, sin que necesariamente se instrumentaran

mecanismos de protección y asistencia adecuados a sus condiciones.

Otro ejemplo de la adopción de medidas casuísticas lo constituyen los

procedimientos de detención y deportación de personas procedentes de otros

países del continente americano o de fuera de él, tanto por parte de

Guatemala, como de México. Durante mucho tiempo, las autoridades

migratorias mexicanas efectuaban las deportaciones de ciudadanos no

centroamericanos detectados en su territorio de manera directa a sus países

de origen. Sin embargo, en los años recientes, el gobierno guatemalteco

comenzó a aceptar la entrega de estas personas, comprometiéndose de esa

manera a su detención y resguardo, en tanto se produce su deportación a los

países de origen. Esta práctica se consolidó con la suscripción de un acuerdo

entre ambos países para regular la repatriación de extranjeros

indocumentados, especificando una serie de aspectos de procedimiento

encaminados a garantizar la vigencia de derechos de estas personas.2

2 Se refiere al Arreglo para la Repatriación Segura y Ordenada de Extranjeros Centroamericanos en las Fronteras de México y Guatemala acordado por el Instituto Nacional de Migración de México

5

Este cambio en el tratamiento de un grupo de creciente importancia generó

situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad de personas que debieron

transitar y permanecer en condiciones poco seguras para su integridad.3 Ello

no ha pasado inadvertido para otros sectores de ambas sociedades. Ante la

gravedad de las situaciones generadas, individuos y organizaciones se han

movilizado y gestionado modificaciones en tales procedimientos, mismos que

han sido sumamente cuestionados, sobre todo desde una perspectiva de

derechos humanos. Además, la observación relativamente continua de ese tipo

de hechos por parte de organizaciones civiles ha tenido como resultado la

adopción de cambios que –en alguna medida—han mejorado las condiciones

en que se realizan las deportaciones y la estancia de los migrantes

“asegurados” o detenidos.

Por su parte, el gobierno mexicano ha incorporado modificaciones parciales a

su Ley General de Población –vigente desde 19744-- y el Reglamento que

norma su operación –también actualizado varias veces5--, pero habría que

hacer notar que las mismas no atienden de manera integral y permanente las

necesidades de esta creciente dinámica de movilidad poblacional. Hasta la

fecha, persisten contradicciones entre la normatividad vigente y el espíritu de la

Ley, por cuanto se han incrementado las sanciones hacia los migrantes

indocumentados, sin que se reconozca y admita en toda su complejidad la

naturaleza y extensión del fenómeno social que los motiva a salir de sus

lugares de origen. Por otra parte, también se ha puesto un énfasis desmedido

en la persecución de actores que se benefician de las necesidades de los

migrantes –como es el caso de los llamados “coyotes” o “polleros”—, sin contar

con un esquema jurídico e institucional que efectivamente responda al criterio

y la Dirección General de Migración de Guatemala en junio de 2002 y que siguió al Programa Piloto de Repatriación Segura y Ordenada puesto en práctica en junio de 2001. 3 Un caso extremo fue el de un grupo de ciudadanos procedentes de la India, quienes –a fines del año 2001-- fueron ubicados en los llamados “albergues” --destinados a la detención de migrantes indocumentados y de duración indeterminada en la ciudad de Guatemala—y que, ante la falta de condiciones de estancia digna, derivó en el suicidio de uno de ellos. 4 Ley General de Población, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1974. 5 Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de abril de 2000.

6

de sancionar al delincuente sin afectar a las víctimas de sus acciones, mismos

que, en este caso, son los propios migrantes.

Durante la actual administración del gobierno de México, se impulsó el

denominado “Plan Sur”, el cual se plantea como una iniciativa encaminada a

hacer más eficientes las tareas de control y verificación migratorios en la región

del sur de México. Dicho Plan se integra alrededor de dos vertientes

principales: a) Un incremento en la coordinación interinstitucional y en el

fortalecimiento de los recursos del Instituto Nacional de Migración para mejorar

las labores de inteligencia, así como de inspección y de control migratorios en

la amplia región que se extiende desde el Istmo de Tehuantepec hasta los

límites fronterizos del sur del país; y, b) La adecuación, remodelación y

modernización de las oficinas del Instituto, incluyendo las llamadas “estancias

migratorias” utilizadas para alojar temporalmente a los migrantes detectados en

condición no autorizada en dicha región. Las críticas a tal iniciativa por parte de

sectores civiles y de los medios de comunicación se sustentaron alrededor de

la coincidencia temporal y las circunstancias en las que se anunció el Plan con

el de la posible suscripción de un acuerdo migratorio entre los gobiernos de

México y Estados Unidos. La crítica se vio estimulada por declaraciones

contradictorias emitidas por parte de funcionarios de alto nivel del gobierno

mexicano.6

Mientras tanto, el legislativo guatemalteco impulsó y aprobó el 26 de

septiembre del año 2001, la Ley de Desarrollo Social, la cual prescribió –entre

otros rubros—la necesidad de formular y ejecutar una Política de Desarrollo

Social y Población en materia de Migración.7 El mandato se cumplió a través

de la sanción de la Política de Desarrollo Social y Población8, en la cual el

tema migratorio es un elemento importante en el diagnóstico y en el que se 6 Se refiere a la entrevista del Secretario de Gobernación, Santiago Creel Miranda, concedida a un diario estadounidense, en la que se refirió al Plan como una iniciativa favorable para avanzar en la negociación migratoria con Estados Unidos. Mientras tanto, el Comisionado del Instituto Nacional de Migración, Felipe de Jesús Preciado, ante pregunta expresa de periodistas nacionales, afirmó que el Plan era una iniciativa eminentemente soberana, adoptada en el cumplimiento de las funciones y obligaciones que la Ley ordena a las autoridades migratorias. 7 Sección IV, Arts. 32 al 36 de Ley de Desarrollo Social, Guatemala, octubre de 2001. 8 Política de Desarrollo Social y Población, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), Guatemala, abril de 2002.

7

basa una propuesta de política de desarrollo social en materia de empleo y

migración. Dentro de ella se considera un programa especial para las

migraciones que abarca consideraciones respecto de los movimientos de

población internos e internacionales.

Dicho programa propone la inclusión de una eficiente articulación entre

diversas instituciones gubernamentales a fin de: impulsar acciones que

favorezcan la descentralización y desconcentración; el uso de las remesas

para el desarrollo; los procesos de investigación sobre el fenómeno;

mecanismos de protección y defensa de los derechos humanos de los

migrantes; el impulso de acciones de sensibilización y educación sobre el

fenómeno; y, la promoción y el fortalecimiento de las instituciones de gobierno

y de la sociedad civil vinculadas con el tema. En todo caso, aún no se pueden

evaluar los alcances de esta iniciativa, dado que apenas se encuentra en la

fase inicial de instrumentación de las propuestas específicas.

En el plano bilateral, hay que considerar las actividades realizadas en el seno

de la Comisión Binacional México-Guatemala, la cual alberga en su seno un

grupo de trabajo específico sobre asuntos migratorios.9 El grupo ha

desarrollado mecanismos de intercambio de información y de cooperación en

el campo de los movimientos migratorios entre ambos países. De manera

especial, hay que subrayar la creación de un grupo ad hoc al interior del Grupo

de Trabajo, orientado a regular el tránsito y estancia de trabajadores agrícolas

temporales guatemaltecos en la región fronteriza. Aunque la movilidad histórica

de esta población a través de la frontera ha sido un proceso tolerado, en lo

general ha carecido de mecanismos efectivos de registro, control, supervisión y

protección de sus derechos. No se conoce una evaluación sistemática de las

actividades de estos grupos de trabajo, por lo que restaría precisar si los logros

en este campo se deben en realidad a iniciativas unilaterales y no a procesos

binacionales.10

9 Se refiere al Grupo Binacional Guatemala-México sobre Asuntos Migratorios creado el 20 de abril de 1990 en el capítulo sobre Asuntos Políticos del Mecanismo Binacional. 10 Valga citar como ejemplo, los avances en el proceso de documentación de los trabajadores agrícolas temporales y de los residentes fronterizos. El gobierno mexicano ha adoptado

8

Los países centroamericanos desarrollaron una iniciativa –en el marco de sus

propios procesos de integración—tendiente a facilitar la movilidad de sus

connacionales. Sin embargo, el mecanismo acordado –conocido como CA-4--

es parcial porque sólo es aceptado por cuatro naciones: Guatemala, El

Salvador, Honduras y Nicaragua. En general, a lo largo de su operación ha

permitido el libre tránsito de ciudadanos de esos países, de acuerdo al espíritu

original de los limitados procesos de integración regional. Más recientemente,

el procedimiento ha sufrido restricciones temporales, sobre todo adoptadas

unilateralmente por parte del gobierno guatemalteco. Dicho país –en el marco

de algunas situaciones críticas como el citado Huracán Mitch—estableció en

1999 límites a los permisos de circulación y estancia en algunos

departamentos del país, bajo el argumento de que así contendría las presiones

migratorias de sus vecinos, especialmente en las localidades fronterizas con

México. Ello motivó protestas, principalmente de los gobiernos de los países

afectados, hecho que obligó a rectificar la medida en el marco de los

compromisos regionalmente asumidos.

En el plano regional, destaca la iniciativa impulsada por el gobierno mexicano

bajo el título de Plan Puebla-Panamá. Se trata en términos declarativos de una

iniciativa de desarrollo general de una amplia región que se extiende también

desde el Istmo de Tehuantepec pero, en este caso, hasta el territorio

panameño. Esta propuesta se apoya en los antecedentes de cooperación entre

México y los países centroamericanos que se iniciaron desde el decenio de los

ochenta en el marco de los acuerdos de Tuxtla. Sin embargo, en esta ocasión

se refiere a un intento de integración en los planos económico y social de la

región del sureste mexicano y los vecinos países centroamericanos. Al igual

que en otros esfuerzos recientes de integración comercial (i.e., el Tratado de

Libre Comercio de América del Norte, los Tratados de Libre Comercio entre mecanismos y documentos de respaldo de las autorizaciones para la admisión, internación y estancia de los trabajadores temporales (FMVA) y, por otra parte, ha impulsado procesos de regularización de estancia a nivel nacional, que han tenido especial aplicación en la zona fronteriza. En un plano más local y cotidiano, se ha tratado de avanzar en la sustitución de los llamados “pases locales” por el uso de un permiso de mayor temporalidad, con una definición territorial más precisa y con criterios más claros respecto del otorgamiento de una calidad migratoria adecuada a los fines y circunstancias (FMVL).

9

México y cinco de los países de Centroamérica), el tema migratorio está

ausente. Sin embargo, la crítica subraya la necesidad de que se incluyan

consideraciones explícitas acerca de los efectos de la integración económica

sobre la movilidad de la población y que su énfasis en lo comercial no es

argumento suficiente para justificar la omisión del tema en los acuerdos.

En este mismo ámbito de lo regional, una iniciativa específica que incluso

trasciende los límites México-Centroamérica es la Conferencia Regional sobre

Migración (CRM). Se trata de una iniciativa creada en 1996 e inaugurada en la

ciudad de Puebla, de donde tomó su nombre original de “Proceso Puebla”. A

partir de esa fecha, los gobiernos de once países desde Canadá hasta

Panamá y posteriormente República Dominicana en el Caribe, se han reunido

anualmente para discutir las características regionales del fenómeno migratorio

y avanzar propuestas para su abordaje conjunto.11

Este espacio ha propiciado también el desarrollo de otras actividades, en el

marco de un Plan de Acción que se organiza en torno de ejes temáticos

estratégicos y que privilegian los problemas relacionados con el desarrollo de

sus países y la vigencia y protección de los derechos humanos de los

migrantes. No obstante las intenciones declarativas del proceso, en su

evolución y práctica ha enfrentado serias dificultades y críticas por el énfasis

creciente en aspectos de seguridad y control, en detrimento de los aspectos

formalmente privilegiados en su agenda. La presencia paralela y en espacios

específicos de la Conferencia por parte de organizaciones civiles12 ha sido un

elemento favorecedor del impulso de propuestas que tienden a recuperar el

11 Además de las categorías de países miembros de pleno derecho de la Conferencia, existe la condición de observadores otorgada a algunos países sudamericanos ampliamente involucrados en la dinámica migratoria del continente. Por otra parte, también participan organismos internacionales como entidades de apoyo a la Conferencia y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) fue invitada a fungir como Secretaría Técnica de la misma. Véase Manuel Ángel Castillo. “La Conferencia Regional sobre Migración (CRM): Evolución y el contexto de actual de seguridad, lucha contra el terrorismo y Derechos Humanos” en revista Studi Emigrazioni, en prensa. 12 Se trata de la conformación de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (RROCM), la cual integra a diversas redes de organizaciones civiles que trabajan el tema migratorio desde diferentes perspectivas en los mismos países que constituyen la Conferencia. La Red tiene una agenda propia que incluye elementos que convergen con aspectos del Plan de Acción de la CRM, lo cual permite su presencia y participación no sólo en las reuniones anuales, sino también en actividades que se realizan de manera continua o permanente.

10

espíritu que le dio origen a la iniciativa y que, por las mismas circunstancias,

han debido tropezar con obstáculos similares a los arriba indicados.

También la CRM ha comenzado a experimentar la influencia de esa derivación

hacia temas de seguridad y el riesgo que la misma provoque el relegamiento

de otras facetas de las migraciones. En ese contexto han surgido acuerdos

emergentes a partir de ciertas situaciones críticas. Los efectos de los ataques

terroristas a las ciudades de Nueva York y Washington D.C. el 11 de

septiembre de 2001 vinieron a profundizar la tendencia pre-existente a

sobredimensionar las consideraciones en materia de seguridad, especialmente

en las regiones de frontera. El gobierno de Estados Unidos ha sido enfático en

la necesidad de proteger las puertas de ingreso a su territorio ante el peligro de

amenazas terroristas, pero también ha llamado la atención de los otros países

de la región para que contribuyan a reforzar la seguridad a través de mayores

controles, especialmente en sus zonas de frontera. Este planteamiento fue

particularmente destacado en la última CRM, celebrada en Antigua Guatemala

en mayo de 2002, al grado que uno de los productos de la citada reunión fue

una declaración unánime de condena al terrorismo y de las necesidades de

reforzar las medidas de seguridad en la región. Sin embargo, expresiones

como:

[La necesidad de] Tomar medidas urgentes orientadas a prevenir, combatir y contrarrestar los actos de terrorismo internacional, incluyendo el intercambio de información migratoria y el reforzamiento de medidas de seguridad en la expedición de documentos de viaje.13

sólo ponen de manifiesto la intención de prejuzgar las características de ciertos

grupos de población, sin establecer criterios que fundamenten los supuestos

vínculos entre la migración y las actividades del terrorismo. Frente a esa

postura, la RROCM replicó que:

... tanto la Agenda como el Plan de Acción mantengan el énfasis sobre la naturaleza, características, determinantes y consecuencias de los procesos migratorios. Exhortamos a los gobiernos participantes en la

13 Conferencia Regional sobre Migración. Declaración contra el terrorismo. Documento final, Antigua Guatemala, Guatemala, 1º de junio de 2002.

11

Conferencia a abordar el tema migratorio desde una perspectiva amplia e integral, pero sin perder el rumbo al subordinar sus prioridades a favor de temas propios de otras agendas de políticas públicas, como es el caso de la seguridad nacional, de la lucha contra el terrorismo, el combate al narcotráfico, entre otros.14

3. Actores ejecutores de la política

Las estructuras institucionales dedicadas a atender el tema migratorio en cada

uno de los dos países muestran más diferencias que similitudes. Esta asimetría

deviene de una historia diversa en los procesos de conformación de los

Estados respectivos, pero también de demandas desiguales por las

experiencias vividas en cada nación con respecto del tema migratorio. México

es un país con una larga historia en materia de emigración y con experiencias

puntuales en el ámbito de la inmigración. Por su parte, Guatemala ha sido un

país con una relativamente intensa experiencia de movilidad interna de su

población, pero con pocos ejemplos de emigración e inmigración de carácter

internacional; a lo sumo, ha experimentado modalidades de movilidad en el

ámbito centroamericano y algunos casos de movilidad transfronteriza.

De esa cuenta, el desarrollo de políticas migratorias enfocadas a la dinámica

que se ha experimentado en los años recientes entre los dos países ha debido

partir de situaciones concretas y ha generado respuestas más que todo de

carácter reactivo. Con esas historias desiguales, México ha desarrollado una

mayor experiencia en los temas relacionados con la emigración de sus

nacionales, relegando la atención a los procesos de recepción de extranjeros

en su territorio, especialmente de aquéllos que se internan por su frontera sur.

Ello ha sido particularmente estimulado por las prioridades de la agenda

binacional en su relación con el gobierno de Estados Unidos, mientras que los

temas de la inmigración han sido poco relevantes o, en el mejor de los casos,

han sido permeados por dicha agenda.

14 Declaración de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones – RROCM, ante la VII Conferencia Regional sobre Migración, Antigua Guatemala, Guatemala, 30 de mayo de 2002.

12

Por su parte, el gobierno de Guatemala ha privilegiado una visión controlista de

los movimientos internacionales de población, enmarcada principalmente en su

política de seguridad interna asociada a las situaciones de conflicto vividas en

las tres últimas décadas. Sin embargo, la dinámica migratoria reciente y el

desarrollo de políticas de orden regional han planteado nuevos retos al

gobierno guatemalteco. Esas situaciones lo obligan a enfrentar posturas que

derivan de agendas más globales y que requieren una adecuación a las

coyunturas que se viven internamente, como es el caso de la situación de sus

propios emigrantes.

Más concretamente, en Guatemala, el papel de las instituciones del Estado

muestra un alto grado de indiferencia ante las causas subyacentes al

fenómeno migratorio, así como de respuestas concretas y coherentes a los

requerimientos de los protagonistas del mismo. Todo ello ha ocurrido así, a

pesar de que el país posee una larga historia de movilidad poblacional en el

territorio, la cual ha sustentado el modelo económico prevaleciente a lo largo

del último siglo.

De manera más específica, esta situación se traduce en el grado y forma de

asignación de recursos y de importancia relativa a los rubros que, en el terreno

migratorio, se orientan a desarrollar acciones vinculadas con la vertiente de

seguridad y los nexos con las instituciones responsables de esa función.

Mientras tanto, no se vislumbra una preocupación equivalente por los temas

que relacionan el fenómeno migratorio con las dimensiones del desarrollo

económico, social, étnico, cultural y demográfico. Una perspectiva que

incorpore explícitamente consideraciones respecto de estos campos, permitiría

abordar los procesos migratorios desde un enfoque integral, así como la

inclusión de la dimensión de seguridad desde una perspectiva alternativa,

positiva y no convencional.15

No se cuestiona el hecho de que competen a las instituciones del Estado las

funciones de control y verificación migratorios, para lo cual debe contar con un

15 Véase Bernardo Arévalo, Héctor Rosada y Patricia González. Seguridad y Migración: Apuntes para una agenda de investigación, Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala, Guatemala, agosto del 2002, Mimeo, 39 p.

13

marco jurídico y un aparato institucional adecuados a las circunstancias. A la

vez se reconoce que existen principios constitucionales y compromisos

internacionales que lo obligan a garantizar la protección y el ejercicio de

derechos, no sólo de sus ciudadanos, sino también de todas las personas que

se encuentran en su territorio, independientemente de su origen y de su

condición migratoria. En ese marco, en ambos países, pero en mayor grado en

Guatemala, se observan situaciones de un notorio desbalance en la asignación

de recursos, una amplia desarticulación en el impulso de acciones orientadas

al cumplimiento de esas responsabilidades, y más grave aún, situaciones

incoherentes con los principios fundamentales contenidos en el mandato antes

apuntado.

Un ejemplo en esta dirección radica en los recursos dedicados a la protección

y asistencia en materia de derechos laborales de trabajadores migratorios. Por

una parte, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social del Gobierno de

Guatemala ha tratado de impulsar un programa de seguimiento y garantías de

los derechos sociales de dicha población; al mismo tiempo, el Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) ha promovido una campaña –en el

marco de un programa de aseguramiento (derecho-habiencia) de toda la

población potencialmente migrante, que se desplaza para realizar labores

agrícolas temporales, sobre todo en territorio nacional, pero también fuera de

él. Sin embargo, los recursos de que disponen ambas iniciativas no sólo son

insuficientes, sino que sus montos e importancia contrastan notablemente con

las asignadas para tareas de control y vigilancia a cargo de cuerpos de

seguridad y de las mismas autoridades migratorias.

Otro tanto ocurre con la atención y consideraciones hacia las actividades

consulares, quienes tienen entre sus funciones las labores de protección de los

connacionales en el exterior. No obstante la cantidad creciente de incidentes

en que se ven involucrados los migrantes guatemaltecos --debidos al aumento

de los riesgos en los trayectos y su vulnerabilidad ante diversas situaciones en

lugares de tránsito y de destino--, las labores de protección consular son

sumamente limitadas e insuficientes respecto de las demandas que deben

14

atender. La labor de protección también debe ser complementada por

instancias específicas, como es el caso de la Procuraduría de Derechos

Humanos, la cual incluye dentro de su mandato a la población migrante,

desarraigada y desplazada, pero cuya atención debe competir en el ámbito de

los recursos con otros temas de la amplia agenda en materia de derechos

humanos en Guatemala.

En el caso del Poder Legislativo guatemalteco, ha habido poca disposición de

sus integrantes para informarse y discutir la naturaleza y alcances del

fenómeno migratorio, en tanto dimensión fundamental a cuya regulación se

dirigen las leyes y reglamentos vigentes. Dicho desinterés se puso en cierta

forma de manifiesto en el proceso de aprobación de la Ley actualmente

vigente, contexto en el que prácticamente se ignoraron los planteamientos y

preocupaciones de diversos sectores de la sociedad civil organizada, entre los

cuales destacaron los de la jerarquía católica. Por otra parte, las acciones del

Poder Judicial para hacer positiva la legislación vigente adolecen de las

mismas limitaciones que prevalecen en la impartición de justicia en general; la

debilidad del sistema es un obstáculo para garantizar principios como el debido

proceso y la protección de los derechos de personas vulnerables, como es el

caso de la mayoría de la población migrante indocumentada.

Como contrapartida, la sociedad civil organizada ha desarrollado un proceso

de participación creciente a través de su actividad estructurada en torno a la

Mesa Nacional para las Migraciones de Guatemala (MENAMIG).16 Su papel de

observador crítico de la gestión de las instituciones gubernamentales ha

permitido difundir la situación del fenómeno migratorio en el país, como

también sus nexos con lo que ocurre en otros ámbitos de la región. Además,

ha permitido alimentar las posiciones conjuntas –no exentas de dificultades--

en la Red Regional, como un mecanismo de diálogo y negociación con los

gobiernos en materia migratoria.

16 La MENAMIG fue fundada en septiembre de 1999 y actualmente está integrada por 23 organizaciones civiles provenientes de diversos sectores sociales, a saber: académicos, eclesiásticos, de derechos humanos, de desarrollo, sindicales y programas de atención directa adscritas a instituciones de gobierno.

15

Finalmente, conviene mencionar el papel de los organismos internacionales en

el señalamiento y necesario acompañamiento por parte de la cooperación a la

gestión de los procesos migratorios. Su contribución ha sido particularmente

destacada en el ámbito de la asesoría técnica para la difusión de elementos

informativos, del apoyo para la formulación de propuestas de programas, de la

revisión de iniciativas de ley e incluso de la puesta en operación de acciones

en materia de protección y asistencia a poblaciones vulnerables (como es el

caso de los programas del ACNUR en la atención a refugiados y repatriados17).

Sin embargo, las organizaciones civiles han debido mantener una postura de

seguimiento con una visión crítica del quehacer de otros organismos

internacionales vinculados con el tema, los cuales además de realizar acciones

en el ámbito de su mandato, también han participado en iniciativas que lo

rebasan.

Mientras tanto, contrasta la situación del caso mexicano en el cual se aprecia

un desarrollo relativamente positivo en materia de atención a sus emigrantes,

aunque hay que reconocer que con ausencias importantes y también

problemas de desarticulación y falta de coordinación entre muchas

instituciones. Tal es el caso del contexto que se ha generado en la actual

administración, misma que declaró públicamente su intención por colocar en un

lugar prioritario la atención a las demandas de sus connacionales en Estados

Unidos. Sin embargo, en la práctica, el rasgo principal de sus iniciativas fue la

proliferación de entidades y programas que, en muchas situaciones, mostraron

amplias contradicciones y carencias en el cumplimiento efectivo de sus metas

y objetivos.

En ese sentido es particularmente desigual la pobre atención otorgada al

Programa de Protección a Migrantes (conocido como Grupos Beta)18 en

17 Un ejemplo en este campo es la participación activa del ACNUR en los procesos de retorno y reasentamiento de poblaciones refugiadas a partir de los acuerdos específicos para el propósito. Además, resalta su apoyo para y la promoción de constitución de la Red de Protección y Asistencia para Población Refugiada y Asilada (REPARA), integrada por organizaciones civiles y de gobierno, cuya presencia permanente contribuye a la atención de nuevos demandantes de protección, como es el caso reciente de nacionales de Colombia. 18 Los Grupos Beta de protección a migrantes iniciaron sus operaciones hace aproximadamente diez años en la frontera norte del país, aunque después del éxito logrado en sus primeros años de

16

contraste con el Programa Paisano19 y, en menor escala, a los Programas de

Protección Consular que debe realizar la Secretaría de Relaciones Exteriores,

así como a las actividades de protección de los derechos laborales de

migrantes (tanto mexicanos en el exterior como extranjeros en territorio

mexicano), cuya responsabilidad recae en la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social, en comparación con la desproporcionada difusión que se le concedió al

inicio de la presente administración a la –recientemente desaparecida-- Oficina

Presidencial para la Atención de los Mexicanos en el Exterior. Otro tanto puede

ocurrir con el recientemente creado Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME),

cuyo Consejo Consultivo está por instalarse, pero cuya representatividad es un

tema controvertido, sobre todo si se tiene en cuenta que dicha iniciativa se

propone reemplazar el espacio dejado por la instancia antes mencionada.20

La ausencia de una política de Estado integral y explícita en materia migratoria

se traduce en amplios márgenes de tolerancia respecto de la actuación de

distintas instancias de gobierno en el tratamiento del fenómeno y de sus

protagonistas. Ello ha permitido que las previsiones en materia de seguridad se

impongan por encima de las consideraciones de otro orden que la misma Ley

General de Población de México prescribe como parte del complejo ordenador

del régimen migratorio. En los hechos, el papel de autoridad responsable de

esa función reguladora, asignada a la Secretaría de Gobernación y por ella

misma delegada al Instituto Nacional de Migración, ha privilegiado el

desempeño de funciones de control y verificación, sin una actuación

correspondiente en el plano de la relación entre la migración y el desarrollo.21

operación y ante una propuesta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de otros sectores civiles, se extendió su operación a la región fronteriza del sur, en donde se trata de proteger a extranjeros que transitan en esa región de los peligros diversos que enfrentan en el tránsito por esa zona. 19 Se trata de un programa multisectorial, encabezado y coordinado por la Secretaría de Gobernación, para atender las demandas y las quejas de los mexicanos residentes en Estados Unidos que regresan a su país de origen, sobre todo en épocas de vacaciones, y que padecen abusos por parte de autoridades mexicanas. 20 El IME, a diferencia de su antecesora, dependerá de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Por de pronto ya existen cuestionamientos a sus vínculos con las comunidades de mexicanos en Estados Unidos y empiezan a surgir movimientos de organizaciones paralelas. 21 Artículos 2º, 3° y 8° de la Ley General de Población.

17

Asimismo, las preocupaciones por hacer valer el estado de derecho en materia

de protección y vigencia de los derechos humanos de los migrantes, ha sido

una labor infructuosa, en la medida en que las denuncias por abusos y la

correspondiente impunidad de sus autores materiales ha sido una constante en

los últimos años. Para ello, ha contribuido un espacio de libre actuación de

todos los cuerpos de seguridad en las labores de control y verificación

migratorios, con una débil fundamentación jurídica, sin ninguna capacitación de

sus efectivos y, por supuesto, sin mecanismos de supervisión por parte de las

autoridades responsables en última instancia.

En materia de seguridad social, es importante llamar la atención sobre las

limitaciones que se han venido generando en los años recientes para

garantizar una cobertura amplia y adecuada de los trabajadores migratorios

temporales que acuden a territorio mexicano para participar en labores

agrícolas. Las reformas legislativas relativamente recientes omitieron las

peculiaridades que entrañan la movilidad y estancia este tipo de trabajadores

en territorio mexicano, así como de sus necesidades específicas en materia de

atención en salud y de seguridad social.22 Ello ha derivado en una carencia

generalizada de atención oportuna, la cual se manifiesta en situaciones

irregulares y que violan compromisos internacionales, más allá de las

condiciones de autorización formal para que extranjeros puedan desempeñar

trabajos remunerados en México.

En el marco institucional, habría que destacar el papel de algunas instituciones

con mandatos específicos pero con recursos limitados, como es el caso del

Consejo Nacional de Población, el cual –entre otras actividades—ha generado

información y análisis valioso para los procesos de conocimiento y negociación

del fenómeno migratorio con el gobierno de Estados Unidos. Por su parte, la

Comisión Nacional de Derechos Humanos ha hecho esfuerzos para

documentar y dar seguimientos a las situaciones de violación de derechos

humanos de los migrantes, tanto en la región fronteriza del norte como en la

22 Ley del Seguro Social, Decreto del Poder Ejecutivo Federal, 19 de diciembre de 2001.

18

del sur de México.23 Sin embargo, las limitaciones en los recursos de ambas

instituciones muestran, por un lado, un enorme desequilibrio en lo actuado a

favor de sus propios emigrantes en el norte con respecto de los requerimientos

de los inmigrantes que transitan o se asientan en el sur del país.

Como ya se adelantó, el legislativo mexicano ha incorporado algunas reformas

a la Ley General de Población y su Reglamento, principalmente orientadas a

responder de manera coyuntural a algunas necesidades muy concretas. Tal es

el caso de las innovaciones introducidas en 1990 a la Ley y el Reglamento

adoptado en 1992 para incorporar la figura de Refugiado24 y nuevas categorías

migratorias –Visitantes (Inversionistas, Rentistas, Profesionales, [ocupantes de]

Cargos de Confianza y Artistas y Deportistas) y Consejeros (miembros de

Juntas de Administración de empresas)-- en vísperas de la suscripción del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).25

No obstante, en los años recientes se han planteado algunas iniciativas

tendientes a emitir una Ley de Migración, que regule el tema migratorio –hasta

ahora el más detallado en la actual Ley General de Población, sobre todo en

aspectos de control y verificación de inmigrantes—en forma separada de otros

aspectos poblacionales. A pesar del interés de algunos legisladores y de la

disposición de las organizaciones civiles para acompañar críticamente el

proceso, sus esfuerzos han sido infructuosos.

Como complemento a las insuficiencias legislativas, la acción del Poder

Judicial –al igual que en otros campos de la impartición de justicia en México—

ha sido no solamente deficiente sino también notoriamente irregular, en la 23 Ver Comisión Nacional de Derechos Humanos de México (CNDH). Informe sobre las Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios Mexicanos en su Tránsito hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza Sur Norteamericana, Primera Edición, Primera Reimpresión, México, D.F., 1993, 195 p.; Informe sobre violaciones a los derechos humanos de los inmigrantes - Frontera Sur, 1a. ed., México, abril de 1995, 185 p.; y, Segundo Informe sobre las Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios Mexicanos en su Tránsito hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza Sur Norteamericana, Primera Edición, México D.F., enero de 1996, 203 p. 24 Esta reforma tenía como propósito responder a las demandas de organizaciones civiles, de organismos internacionales y de las poblaciones refugiadas en México. Sin embargo, en la práctica, dicha figura no fue aplicada a los refugiados guatemaltecos (la mayoría en aquella época) quienes iniciaron su proceso de retorno organizado en 1993. 25 Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Población, Poder Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio de 1990.

19

medida en que prevalece la impunidad para los delincuentes y los agentes de

autoridad que abusan de los migrantes, así como en la ausencia del debido

proceso en los casos en que algunos migrantes lo requieren. Ante ese

panorama, el papel de las organizaciones civiles que desarrollan acciones de

defensoría de los derechos de los migrantes en México, enfrenta obstáculos

difícilmente superables, incluso con situaciones de riesgo para los

responsables de tales actividades.

En el plano de la gestión ciudadana del tema migratorio, contrasta la

relativamente tardía constitución (2001) del Foro Migraciones como una

instancia de coordinación y desarrollo de iniciativas de organizaciones e

individuos preocupados por la situación de los migrantes en México. Sin

embargo, es destacable el papel de liderazgo que las organizaciones civiles de

México han desempeñado en el proceso de conformación de la RROCM y en

el acompañamiento crítico de la CRM. Esa situación contrastante entre la

actividad hacia el exterior y la gestión interna puede ubicarse en la coyuntura

en que debió surgir la organización del Foro, cuando las políticas dirigidas a la

regulación de los movimientos migratorios transitaron hacia una noción que

privilegia los conceptos de seguridad por encima de los de protección y de

relación con el desarrollo.

En el plano de la cooperación, hay que mencionar el papel desempeñado por

el ACNUR, sobre todo a lo largo de la presencia de los refugiados

guatemaltecos en México. Desde diversas perspectivas, el proceso de

protección y asistencia a esta población, ha sido calificado como ejemplar y sui

generis en algunos aspectos. Además de cumplir con su mandato en un país

que no formaba parte de la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas26,

acompañó el proceso hasta su solución definitiva, tanto en la repatriación y el

reasentamiento de los que decidieron retornar, como en la integración regulada

de los que decidieron permanecer en México. Sin embargo, ello contribuyó

26 El gobierno mexicano sólo ratificó la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas para los Refugiados en 1999, luego de su aceptación por parte de las respectivas cámaras legislativas, cuando el tema de los refugiados guatemaltecos asentados en territorio mexicano ya había sido prácticamente resuelto.

20

parcialmente a que el organismo decidiera una disminución significativa de su

presencia en la región, con lo cual se perdió el aporte no tanto material sino

técnico y de protección a nuevas poblaciones demandantes de refugio.

4. Dificultades en los procesos de observación y análisis de la migración y de

la política migratoria

Un hecho que también se origina en las desigualdades de la situación del

fenómeno migratorio en uno y otro país se manifiesta en las limitaciones de

elementos que permitan avanzar en el conocimiento y el análisis del fenómeno,

que permitan fundamentar una gestión sólida en las instancias

correspondientes. En ese sentido, la larga historia de la emigración de

mexicanos a Estados Unidos ha sido un factor contribuyente a la generación –

aunque relativamente reciente—de información y estudios que han alimentado

el diálogo y la negociación entre ambos países.

Mientras tanto, a pesar de la larga prevalencia de algunos flujos migratorios

históricos entre Guatemala y México, como es el caso de los trabajadores

temporales agrícolas en el Soconusco, Chiapas, es notable la ausencia de

información respecto de este y otros movimientos de población. Las

desigualdades entre las dos naciones también se expresan en infraestructuras

para la generación y análisis de información sistemática sobre la migración,

con diferencias notables en la asignación de recursos, dotación de equipo y

capacidad en recursos humanos.

Esta asimetría ha impedido un proceso de observación continuo y sistemático

de los procesos migratorios --de su constitución, motivaciones y

consecuencias--, que sirvan de base para la formulación de políticas

adecuadas y consistentes con los marcos jurídicos nacionales, así como son

los compromisos adquiridos en el marco del derecho internacional.

Paralelamente, estas carencias impiden una difusión adecuada de la

naturaleza del fenómeno y consecuentemente de la importancia que el mismo

reviste para las sociedades guatemalteca y mexicana. Además, las

dimensiones que ha adquirido en los años recientes el fenómeno de la

21

transmigración por territorios guatemalteco y mexicano, impide una gestión

conjunta por parte de ambos gobiernos ante el principal país de destino de las

migraciones regionales.

Las capacidades adquiridas por México, en materia de información y

conocimiento de su emigración histórica, es el resultado de un proceso

desarrollado básicamente en los últimos veinticinco años. Este logro ha debido

enfrentar una serie de dificultades y ha requerido una intensa labor de gestión

interna por parte de diversos sectores, entre los que destacan las instituciones

académicas y las organizaciones civiles. Para ello, ha sido fundamental una

visión de futuro que se anticipe a los desafíos que el fenómeno migratorio

entraña, debido a su múltiple y compleja constitución en facetas que tienen que

ver con las dimensiones económica, social, política, cultural, étnica y

demográfica, tanto en México como en Estados Unidos.

En el caso de Guatemala, hay que reconocer que lo reciente del proceso

emigratorio en dimensiones significativas y en dirección hacia Estados Unidos,

es una limitación importante para la generación de información y para el

avance en el conocimiento del mismo. Sin embargo, esta característica no

justifica el desinterés y la escasa importancia asignada al desarrollo de

capacidades en materia de información y análisis de un fenómeno que ha

pasado a constituir un tema prioritario en la agenda nacional.27

Escasamente, el gobierno y algunas instituciones han mostrado alguna

atención hacia las dimensiones y potencialidades de los recursos recibidos en

forma de dinero y de bienes diversos, remitidos por los emigrantes asentados

principalmente en Estados Unidos. En buena medida, dicha postura ha sido

alimentada por el interés de organismos internacionales empeñados en

promover que dichos recursos –generados sobre todo de manera individual y

destinados a satisfacer necesidades familiares—se conviertan en factores de

impulso al desarrollo comunitario (“inversiones productivas”). No obstante, la

27 Cabe mencionar que en los últimos Informes de Desarrollo Humano elaborados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha hecho una particular referencia a la dinámica migratoria en Guatemala. Véase, por ejemplo, “Capítulo 6. Respuestas sociales ante la exclusión” en Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de desarrollo humano 2000, Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, Guatemala, 2000, pp. 163-173.

22

mayor preocupación radica en la posibilidad de que los mismos pudieran

disminuir --en el futuro o ante alguna contingencia-- su participación en el

ingreso nacional.

En menor escala, se han expresado consideraciones por parte de algunos

funcionarios acerca de la situación de los derechos humanos de los

emigrantes, sin llegar a constituir un cuerpo consistente de propuestas de

protección y defensoría de dichos derechos. Finalmente, habría que recalcar

que el Estado no ha desarrollado un plan de inversión que garantice el

financiamiento de las actividades identificadas en materia de información y

análisis del fenómeno migratorio y de fomento al uso de las remesas en el

desarrollo comunitario, las cuales están especificadas en la Política de

Desarrollo Social y de Población ya citada.

5. Balance

A pesar de las diferencias señaladas respecto del tratamiento de los procesos

migratorios y de los migrantes en ambos países, una primera conclusión de

nuestro recuento, es que tendencialmente se ha ido privilegiando un enfoque

de seguridad que se impone sobre las agendas migratorias, tanto en los planos

nacionales, como binacionales y multinacionales. Señalamos que esta

tendencia es producto de varios factores, tanto internos como externos al

conjunto de los dos países, y se inscribe en una compleja relación entre países

con desarrollos diferenciados, pero que en última instancia satisface los

intereses del gobierno del principal país de destino, Estados Unidos.

Un elemento adicional es que, en esa condición de asimetrías relativas, a

pesar de los esfuerzos en materia de diálogo y acuerdos entre Guatemala y

México, las definiciones específicas de orden programático son producto de

posturas reactivas ante situaciones contingentes. El énfasis señalado respecto

de una dominante noción de seguridad termina favoreciendo el surgimiento de

contradicciones en la definición de actividades concretas y con relación a

23

principios jurídicamente establecidos, así como también a compromisos

adquiridos en la adhesión a instrumentos de derecho internacional.

Una de esas contradicciones radica en la adopción de medidas incongruentes

con principios universales, como es el caso del respeto a los derechos

humanos de las personas, independientemente de su origen y de su condición

migratoria. En los casos de México y Guatemala se ha señalado la persistencia

de posturas de carácter nacionalista, es decir, de defensa de sus

connacionales cuando emigran, pero de poco interés por ejercer una

protección equivalente de los derechos de los extranjeros presentes en sus

respectivos territorios. Una situación de esa naturaleza debilita las posturas en

los planos del diálogo y la negociación con otros países, pero principalmente

con instancias del gobierno de Estados Unidos.

Otro elemento de contradicción remite a las atribuciones jurídicamente

asignadas a instituciones especializadas en la regulación de los movimientos

migratorios. Al mismo tiempo, se tolera --e incluso se llega a promover-- la

participación activa de diferentes corporaciones, principalmente de cuerpos de

seguridad, sin ninguna garantía de respeto a los derechos de las personas

migrantes y sin instrumentar mecanismos de supervisión calificada para el

efecto. El resultado es la profusión de irregularidades en el trato y la extensión

de prácticas de corrupción, así como la impunidad de los autores de dichos

hechos por la falta de control de los agentes de autoridad involucrados

directamente o que brindan protección a los responsables de la comisión de

actos delictivos.

En un contexto de recursos limitados para ejercer las funciones de regulación

migratoria, resulta paradójico que en los hechos se dé lugar a una serie de

ineficiencias en el gasto y la ejecución de programas concretos. Por otra parte,

resulta incongruente que se demuestre la conveniencia y efectividad de ciertos

programas, como es el caso de los de protección, que a la hora de ser

24

demandados en sus servicios, no cuenten con los recursos suficientes y

adecuados para cumplir sus objetivos.28

Un elemento señalado y detectado en diversos ámbitos del quehacer

gubernamental en materia migratoria es la desarticulación y descoordinación

interinstitucional. Los ejemplos muestran que se crean programas e

instituciones con atribuciones semejantes, que compiten por recursos, que

cumplen objetivos distintos a los sustantivos y cuyo resultado final es la

ineficiencia y duplicación de acciones. A ello se vincula la indeterminación de

jurisdicciones y competencias, o sea vacíos de cobertura institucional y

administrativa, que en la práctica significa la falta de amparo de los migrantes

ante situaciones de vulnerabilidad y riesgo. En ese sentido, la asignación

desigual o sesgada de recursos, competencias y atribuciones a ciertos

sectores o instituciones en la estructura gubernamental, también se traduce en

un debilitamiento de las instancias formalmente responsables de ejercer

funciones en materia migratoria o de iniciativas novedosas que pueden

incursionar en campos hasta ahora no cubiertos.

Finalmente, a pesar de que México y Guatemala comparten una situación de

asimetría frente a actores externos, principalmente ante el gobierno de Estados

Unidos, es preciso reconocer que las desigualdades existentes entre ambos

países también constituyen un factor de desequilibrio en el diálogo y la

negociación entre ellos. De ahí que la definición y desarrollo de las agendas

binacionales se inscriben en ese plano de desigualdad, lo cual constituye un

reto y un riesgo para la consecución de objetivos y metas congruentes con

principios adoptados y compromisos adquiridos, paradójicamente compartidos

por ambos países. De esa cuenta, es común que muchas de las acciones

finalmente adoptadas resulten más que todo de iniciativas y decisiones

unilaterales, aunque aparezcan en forma declarativa como resultado de

28 Un caso patético que ilustra esta debilidad fue el hecho filmado por reporteros de televisión mexicana en la frontera en Matamoros, Tamaulipas, México, en enero de 2001, cuando dos migrantes fallecieron ahogados en el río al ser arrastrados por la corriente y sin que los miembros del Grupo Beta pudieran hacer nada para salvarlos, a lo que adujeron la falta de equipo adecuado para ese tipo de labores de rescate.

25

acuerdos conjuntos y no sean objeto de seguimientos y compromisos

corresponsables.

Todo ello entraña desafíos pero también oportunidades para las sociedades

organizadas de ambos países y, en particular, para las comunidades

académicas preocupadas por las migraciones en la región, cuya convergencia

en el terreno es cada día mayor. Por último, un aspecto aún por enfrentar y

desarrollar lo constituye la formulación de políticas adecuadas de

acercamiento, vinculación e inclusión de la voz y las demandas de los propios

migrantes. Ello es necesario en el marco de una amplia concepción de esa

población, la cual debe considerar no solamente a los grupos con mayor grado

de consolidación en su asentamiento e integración en los países de destino,

sino que identifique también requerimientos específicos de personas

involucradas en todas las etapas del proceso migratorio, así como de las

familias y comunidades en donde se originan los desplazamientos.