Las siguientes son las condiciones de > Se ponen en ... · financiamiento del Banco Mundial y de t...

52

TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Las siguientes son las condiciones deéxito para establecer un marco de resppnsa-bilidad fiscal coherente:

Los prefectos elegidos aceptan un ahuevomarco que sacrifica, en el mediano lazo,la autonomía presupuestaria par unaresponsabilidad fiscal fortalecida.La información sobre deuda subna ionalse hace disponible públicamente.

> Se ponen en vigencia reglas ex-ante y

condiciones ex-post para un endeuda-

miento prudente, y se restringen tanto a

los deudores como a los prestamistas.

> Las sanciones por incumplimiento conreglas fiscales preventivas son creíbles ypueden hacerse cumplir

4. GESTION DE RECURSOS HUMANOSY DESCENTRALIZACION

La descentralización ofrece la promesa de una mayor respuesta

a las necesidades locales y una asignación de recursos más

eficiente, en la que los recursos humanos son un elemento

clave. La gestión de recursos humanos es una función central en

un gobierno descentralizado. Proporciona a tos alcaldes y

gobernadores la capacidad de controlar uno de los insumos

factoriales más importante para producir el nivel deseado de

productos y servicios. El control de los recursos humanos no

solamente crea eficiencia. Un gobierno local que es formalmente

responsable de ta entrega de servicios de salud o educación, pero

que no controla al personal, no puede ser completamente

responsable por lo que produce. A pesar de que es frecuentemente

ignorada, la división de responsabilidades entre niveles de

gobierno en los sectores sociales en no está tan definida por leyes

y reglamentos, pero por los arreglos en la gestión de recursos

humanos. AL mismo tiempo, los arreglos en la gestión de recursos

humanos pueden tener consecuencias fiscales significativas, si la

descentralización no es bien implementada. Este capítulo analiza

en detalle el actual marco de reglamentos y destaca opciones de

políticas alternativas para negociar los costos de oportunidad entre

una mayor autonomía en la gestión de recursos y una mayor

responsabilidad fiscal a nivel subnacional.

54


I. INTRODUCCIÓN

Desde finales de los años 90 existe unacreciente conciencia en Bolivia acerca deque la reforma de la administración públicaes fundamental para una efectiva reformadel Estado. Esta visión es apoyada por ariosdonantes tanto multilaterales como ilate-rales, que han prometido apoyo para la re-forma del Estado." La estrategia de la refor-ma identificó la modificación del serví io ci-vil como un punto de entrada clave pa a unatransformación más amplia del dese peñodel sector público.

Las reformas de los recursos humanosfueron implementadas por el gobierno parti-cularmente a través del Proyecto de ReformaInstitucional (PRI). El PRI fue iniciado en1998 y sus esfuerzos han dado frutos: (i) unnuevo Estatuto del Funcionario Público,aprobado en octubre de 1999 (Ley No. 027)por el cual se requiere competencia e basea mérito para contratar empleados de carre-ra; (ii) la Superintendencia de[ Servici Civil(SSC) se ha establecido para certifica y ve-rificar la identidad de personal activo jubi-lado antes de que el gobierno apruebe el pa-go de salarios o de pensiones.

Hasta agosto de 2005, más de 3.6 0 em-pleados públicos habían sido certi cadospor la SSC e incorporados al sistema, espe-cialmente en las direcciones de Aduanas,

Impuestos y Caminos.28 Mientras que esta esuna porción relativamente pequeña de losaproximadamente 190.000 empleados ac-tuales en Bolivia, estos empleados aproba-dos por la SSC forman el núcleo de un servi-cio civil que se espera crezca gradualmentedurante los siguientes años, así como losprocedimientos de contratación cumplancon las nuevas reglas. Mientras tanto, a di-ciembre de 2005, más de 150.000 emplea-dos activos y jubilados estaban incluidos enel registro de pagos. Durante 2006 se espe-ra que el registro se amplíe para alcanzar co-bertura universal (342.000 empleados acti-vos, jubilados y beneméritos).` Claramenteestas reformas han avanzado en la meta decrear una administración pública más profe-sional y transparente, a pesar de que quedamucho por hacer.

Las reformas del PRI fueron dirigidas alas agencias principales del gobierno centraly sus agencias desconcentradas a nivel de-partamental. El debate sobre descentraliza-ción demanda ahora una investigación demecanismos institucionales, tanto para pro-teger como para extender lo logrado en elnivel subnacional para los futuros gobiernosdepartamentales y municipalidades. Esto esparticularmente importante a la luz de lasresponsabilidades de los gobiernos subna-cionales para la entrega de servicios de edu-cación y salud,` y el creciente rol que se es-

27 Esa convicción estuvo también plasmada entre otros , en la Revisión Institucional y de Gobernabilidaddel Banco Mundial ( IGR), "Bolivia: de un Estado Patrocinador a uno Profesional ," completado el 2000.También guió el diseño del gobierno del royecto de Reforma Institucional (PRI), que recibiófinanciamiento del Banco Mundial y de t s donantes bilaterales ( Dinamarca, Holanda y Suecia).

28 Mientras tanto , 785 casos han sido recha ados. Información proporcionada por la SSC.

29 Este total no incluye a los miembros de 1s Fuerzas Armadas o empleados de universidades,municipalidades o prefecturas. Información proporcionada por el Tesoro.

30 Este capítulo se concentra principalmente en la educación y salud, ya que el número directo deempleados públicos en el sector caminos es minima.

55

pera tengan los gobiernos departamentalesen estos sectores. La descentralización ofre-ce la promesa de una mayor sensibilidad conlas necesidades locales y una asignación derecursos más eficiente, en ese sentido losrecursos humanos son un elemento crítico.

La experiencia de varios países en Améri-ca Latina demuestra cómo la descentraliza-ción de la gestión de recursos humanos pue-de afectar significativamente la responsabi-lidad fiscal, la eficiencia de la entrega delservicio y la rendición de cuentas. La ges-tión de recursos humanos es una funcióncentral del gobierno descentralizado. Da alos alcaldes y a los prefectos La capacidad decontrolar uno de los insumos más importan-tes para producir el nivel deseado de pro-ductos y servicios. A un gobierno local quees formalmente responsable por la entregade servicios de salud o educación, pero queno controla al personal, no se puede exigirque rinda de cuentas por lo que produce. Apesar de que son frecuentemente ignoradas,las divisiones de responsabilidades entre losniveles de gobierno en los sectores socialesno están definidas por leyes y regulaciones,

GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

en gran medida están definidas por arreglosen la gestión de recursos humanos. Existeuna gran experiencia en América Latina conrespecto a la gestión de recursos humanosdescentralizados que se debe tener en cuen-ta (Recuadros 4.1 y 4.2).

Al mismo tiempo, los arreglos en la ges-tión de recursos humanos pueden tener sig-nificativas consecuencias fiscales si la des-centralización no es bien implementada. Es-to es particularmente importante para Boli-via. En el presupuesto de 2005, los salariosde los empleados públicos absorben 43 porciento del gasto total del Tesoro . La porciónde la planilla salarial es particularmente al-ta en el sector de la educación, donde repre-senta el 50 . 2 por ciento del gasto total. Enel sector salud , la planilla salarial es 10.1por ciento de los gastos totales del sector.Dada la importancia global de los gastos enrecursos humanos, Bolivia debe tener encuenta la experiencia internacional a tiem-po de diseñar su propio enfoque. Una con-tratación excesiva de gastos rígidos en for-ma de salarios puede socavar la capacidadde los gobiernos subnacionales de hacer sus

0 Recuadro 4.1 - EDUCACIÓN DESCENTRALIZADA EN MÉXICO Y COLOMBIA: ¿QUIÉN ESTÁ A CARGO?

Ambos, México federal y Colombia unitaria, comparten experiencias similares en la descentraliza-ción de los sectores sociales. Los Estados mexicanos son responsables de la entrega de educación se-cundaria y primaria. En Colombia los gobiernos departamentales son responsable por la educación se-cundaria y las municipalidades por la educación primaria. Pero ambos gobiernos subnacionales, mexi-cano y colombiano, no tienen controltotal sobre los insumos para producir servicios. De hecho sólo unapequeña cantidad de maestros son contratados a nivel local. Más por razones políticas, las decisionesde contratación y de los niveles salariales se hacen en el nivel central. Por tanto ambos, personal cen-tral y localmente administrado operan paralelamente. Esta claro que tales arreglos son disfuncionalesy socavan la rendición de cuentas: los alcaldes y gobernadores no pueden mantenerse responsables porlo que ellos producen en términos de servicio.

Fuente: Banco Mundial.

56


Recuadro 4.2 - AUMENTO DE TRANSFERENCIAS POR INADECUADA GESTIÓN DE

RECURSOS HUMANOS : CASO DE COLOMBIA

Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-gidas para financiar al personal del sector úblico. Las donaciones intergubernamentales han aumen-tado en proporción con los aumentos salad les y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a tos gobiernos locales bajo un sis-tema de co-participación de ingresos. Esto e consideró necesario debido a que los costos de personalpara educación y salud se habían incremen ado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-nes, se volvieron insuficientes y elgobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-dades, inicialmente sobre una base tempor 1. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionalesrecurrieron a una variedad de tipos de deuda cuando no pudo pagar a su personal.

Como una respuesta a las transferencias incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 uni-ficó las transferencias y estableció un tech sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reformaeliminará exitosamente las deficiencias sub acentes del sistema de financiamiento de recursos humanos


propios programas de ajuste fiscal, paiticu-larmente bajo situaciones de una caía deingresos. En el peor escenario, el país haríalo mismo que Colombia y otros al implemen-tar arreglos disfuncionales donde los sala-rios se establecen a nivel central, ind pen-dientemente de la capacidad de pago e losgobiernos regional o municipal.

A la luz de la experiencia internacional,existen cuatro principios que deben !guiarlas decisiones concernientes a los aspjectosde descentralización de recursos humanos amanera de mejorar las posibilidades de quelos beneficios teóricos de la descentraliza-ción serán alcanzados en la practica:

Rendición de cuentas es el primer prin-cipio que debe guiar a los diseñadores depolítica en el diseño de estructuras ad-ministrativas para la gobernabilida des-centralizada. Una vez que los prefectosson elegidos localmente, ellos deben serresponsables ante sus electores. Esio re-

quiere que los empleados deben esen-cialmente ser responsables ante el go-bierno departamental elegido, y no anteel gobierno nacional en La Paz.

> Responsabilidad Fiscal . Las reglas res-

trictivas impuestas por el Ministerio deHacienda sobre el uso del ingreso del go-bierno departamental para recursos hu-manos va a tener que ser relajada de al-guna manera, para permitir que las deci-siones se tomen en el nivel del gobiernodepartamental sobre el número de em-pleados públicos que se necesitan paraentregar servicios clave (es decir, eneducación o salud). Sin embargo, mien-tras que las reglas existentes deben serrelajadas, eso no es sugerir que ellas de-ben ser totalmente eliminadas. Es apro-piado que el gobierno central deba esta-blecer reglas claras, monitoreables paraprotegerse contra decisiones descuida-das o imprudentes por los gobiernos de-

57

partamentales para agotar sus recursos -y tos de sus sucesores - al contratar per-sonal excesivo y generar una planilla sa-larial del gobierno departamental que esfiscalmente insostenible. La meta debeser permitir a los gobiernos departamen-tales mayor autonomía para administrary entregar servicios públicos, pero aundentro de un marco de reglas nacional-mente determinadas.Mérito Profesional . Se deben establecercontroles institucionales para controlarel patrocinio y apoyar y proteger el prin-cipio del mento en la administración delgobierno departamental, algo en lo queel gobierno nacional ha trabajado fuerte-mente para avanzar dentro del serviciocivil nacional. La descentralización nodebe socavar o llevar a una reversión deesa tendencia positiva hacia un mayorprofesionalismo en la administración pú-blica de Bolivia.Transparencia . Para tener gobiernos res-ponsables para los servicios que ellos en-tregan (o dejan de entregar), los ciuda-danos deben tener información acerca desu gobierno, incluyendo informaciónacerca de La contratación y gasto en em-pleos públicos.Este capítulo proporciona sugerencias de

cómo podría descentralizar Bolivia sus re-cursos humanos honrando los principios an-tes mencionados. El enfoque es particular-mente sobre los nuevos gobiernos departa-mentales. Con este fin, esta sección propor-ciona muchas opciones de política de cómoproceder con el fin de dar a las nuevas auto-ridades en el departamento mayor autoridady autonomía en la toma de decisiones, perodentro de una serie de reglas nacionales.

El resto de este capitulo esta dividido encinco secciones principales. Las tres prime-ras evalúan los arreglos actuales de la ges-


tión de los recursos humanos en relación alos departamentos: el empleo público y laplanilla salarial, personal en las prefecturasy roles de la gestión de recursos humanos eneducación y salud. Entonces, la siguientesección discute como se podría estructurarun modelo más descentralizado administra-tivamente, presentando diferentes opcionespara enfrentar el desafio de cómo estructu-rar un sistema de recursos humanos a nivelsubnacional particularmente en el contextode gobiernos departamentales elegidos po-pularmente. Finalmente, este capítulo pre-senta las conclusiones generales e impor-tantes "condiciones de éxito."

II. EMPLEO PÚBLICO YPLANILLA SALARIAL

Los gastos de personal son, casi invaria-blemente, la porción más grande de gastodel gobierno. El gobierno central de Boliviano es la excepción. En el presupuesto de2005, los salarios del empleado público re-presentó al 43 por ciento del gasto total delTesoro (Tabla 4.1).

Como una porción de los ingresos totalesdel gobierno, los gastos de personal en Bo-livia fueron significativamente inferiores afinales de los 1990s que a principios de ladécada. Sin embargo, la planilla salarial pú-blica era aun más alta (como un porcentajede los ingresos) que en la mayoría de los pa-íses de la región (Grafico 4.1).

Donde el gobierno central es responsablede la educación primaria y secundaria, la delos salarios de los maestros es la porciónmás grande de la planilla salarial pública. Deacuerdo con la Ley del Diálogo (2000), lasmunicipalidades pagan gastos recurrentesen educación y salud, mientras que el go-bierno cubre el costo de la planilla de estosempleados.

58


Tabla 4. 1 - COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL TESORO NACIONAL , PRESUPUESTO 2005

Categoría Millones de Bs. Por ciento

Salarios 6,215.6 43.0

Pensiones y beneméritos 3,555.4 24.6

Intereses sobre deuda interna y exter a 2,348.5 16.2Universidades 608.5 4.2

Fondo Vial, Fondo de Compensación 8 proy. de inversión 338.5 2.3

Otros gastos (bienes y servicios, etc.) 1,394.1 9.6

Total 14,460.6 100

Fuente : Ministerio de Hacienda , Viceminis rio de Presupuesto.

Gráfico 4. 1 - SUELDOS Y SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL COMO PORCENTAJE DEL INGRESOTOTAL EN BOLIVIA Y EN PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1991-2000

60%

50%

40%

30%

20°/°

10°/°

1991 1992 1993 1994 19515 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: FMI GFS, múltiples años.

La Tabla 4.2 desglosa los gastos generalesde personal por categorías principal s, de2000-2005. Durante este periodo, los sa ariosdel magisterio en Bolivia han contado or el48 al 51 por ciento de la planilla sa arial.Mientras que, el personal de defensa absorbiódel 14-18 por ciento de la planilla salaslos trabajadores de salud y la policía cadcontó por otro 9-10 por ciento (Tabla 4.

...... Argentina

- Bolivia.... Brasil

Chite

- Colombia

El Salvador

México

-- Nicaragua

Panamá

Perú

La estructura del gobierno nacional sepresenta en el Anexo 3.A. De acuerdo conlos datos de la planilla de sueldos, propor-cionada por el Tesoro, una vasta mayoría delos empleados públicos (97.5 por ciento)ocupa posiciones formales en el sector pú-blico (ítems), en contraste con los consulto-res (1.2 por ciento) u otros empleados tem-porales (1.4 por ciento)." Por tanto, no pa-

al, yuno

3).

31 Estos datos no incluyen a los miembros d las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,municipalidades o prefecturas.

59


Tabla 4.2 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR,2000-05 (millones de Bs.)

Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 1,919.3 2,090.6 2,483.8 2,764.5 2,965.7 3,085.3

Salud 362.2 406.8 504.1 554.1 596.2 626.9

Policía 392.3 421.3 449.1 485.1 515.1 533.2

Defensa 700.8 762.3 799.4 840.6 869.8 888.1

Otros 610.5 706.6 637.7 811.2 961.7 1,082.1Total 3,985.1 4,387.6 4,874.1 5,455.5 5,908.5 6,215.6

Fuente : Ministerio de Hacienda , Viceministerio de Presupuesto.

Tabla 4.3 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR , 2000-05(como porcentaje del total de la planilla salarial)

2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 48.2 47.6 51.0 50.7 50.2 49.6

Salud 9.1 9.3 10.3 10.2 10.1 10.1

Policía 9.8 9.6 9.2 8.9 8.7 8.6

Defensa 17.6 17.4 16.4 15.4 14.7 14.3

Otros 15.3 16.1 13.1 14.9 16.3 17.4

Total 100 100 100 100 100 100

Fuente : Ministerio de Hacienda , Viceministerio de Presupuesto.

rece haber un problema serio de un crecien-te sector informal dentro del gobierno.

III. PERSONAL ENLAS PREFECTURAS

Que el gasto en el personal debería ab-sorber la mayor porción del total de los gas-tos del gobierno, es esperado allí donde elgobierno es responsable por los serviciosclave intensivos en trabajo como educa-ción, salud y seguridad pública. La Ley deAdministración Pública (1995) estipula quelos maestros y trabajadores en salud nomi-nalmente trabajen para sus respectivos ser-

vicios departamentales de educación y sa-lud. Sin embargo, en la práctica, estos sonempleados del gobierno central. El gobier-no central establece sus condiciones de tra-bajo y paga sus salarios. Las posiciones for-males en educación y salud están controla-das por el gobierno nacional, asignadas alos departamentos y pagadas por el TesoroNacional (Tablas 4.4 y 4.5). Del mismo mo-do, mientras que las fuerzas de la policíacaen bajo la jurisdicción formal de la pre-fectura, de facto el control se mantiene enel Ministerio de Gobierno. La Tabla 4.6muestra el número de oficiales de la policíapor departamento.

60


Cuadro 4 . 4 - POSICIONES EN EDUCACIÓN (pagadas por el TGN) Y

PLANILLA SALA IAL POR DEPARTAMENTO, 2004

Empleados perma nentes Empleados temporales

Departamento

Personal(prom ./mes)

Planillasalarial

(Bs. mm.)¡

Pagado a los Personal Planillaempleados ( prom. salarial(Bs. mn.) /mes) (Bs. mn. )

Pagado a losempleados( Bs. mn.)

(c/ encargo) (c/ encargos)

Beni 6,994 132.62 105.10 6 .16 .12

Chuquisaca 9,012 182.17 143.89 21 .51 .39

Cochabamba 22,857 445.59 352.10 23 .98 .73

Oruro 8,505 167.97 132.56 12 .46 .35Pando 1,231 25.26 19.99 1 .03 .21La Paz 40,169 783.78 618.37 31 1.70 1.28

Potosí 13,747 284.88 224.56 27 .77 .59

Santa Cruz 27,629 542.46 429.43 30 1.23 .96

Tarija 7,053 148.56 116.73 8 .50 .37Total 137,199 2,713.30 2,142.72 158 6.39 4.81

Fuente: Datos de planilla , Dirección General de Tesoro , Ministerio de Hacienda.

Cuadro 4.5 - EMPLEADOS DEL SERVICIO DE SALUD ( pagados por el TGN) Y

PLANILLA SALARIAL POR DEPARTAMENTO, 20041

Empleados permanentes

DepartamentoPosiciones

( prom./mesPlanilla salarial Pagado a los

(Bs. mn. ) empleados(c/ encargos) (Bs. mn.)

Beni 1,158 38.48 29.55 >>;Chuquisaca 1,540 46.74 35.92

Cochabamba 2,351 74.62 57.42Oruro 849 26.24 20.15

Pando 339 10.76 8.33La Paz 3,701 120.54 92.75

Potosí 1,399 42.81 32.81Santa Cruz 3,878 120.51 92.46

Tarija 1,314 42.37 32.53

Total 16,530 523.08 401.93

Fuente : Datos de planilla , Dirección General del Tesoro , Ministerio de Hacienda.

Cuadro 4.6 - OFICIALES DE LA POLICÍA POR PLANILLA DISTRITAL (Y DEPARTAMENTAL "), 2004-05

Oficiales de la policía por planilla Oficiales de la policíadistrital (y departamental) por 1,000 de población

Departamento Planilla distrital Junio 2004 Junio 2005 Población (2001) Junio 2004 Junio 2005

Beni Pto. Guayaramerín 90 93 362,521 2.46 2.76

Trinidad 801 906

Total Departamento 891 999Chuquisaca Sucre 812 931 531,522 1.53 1.75

Cochabamba Cochabamba 2,802 3,107 1,455,711 1.92 2.13

Oruro Oruro 906 949 391,870 2.31 2.42

Pando Cobija 262 312 52,525 4.99 5.94

La Paz La Paz 12,905 12,765 2,350,466 5.49 5.43

Potosí Potosí 836 826 709,013 1.39 1.38

Tupiza 67 70

Villazón 83 81

Total Departamento 986 977

Santa Cruz Santa Cruz 3,410 3,887 2,029,471 1.77 2.01

San Ignacio 108 101Puerto Suárez 70 87

Total Departamento 3,588 4,075

Tarija Tarija 876 885 391,226 2.93 3.00Yacuiba 271 287

Total Departamento 1,147 1,172

Total 23,408 24,288 8,274,325 2.83 2.94

Nota : 1/ Los datos de la planilla distrital se usan como un aproximado para llegar a los totales del empleo departamental. Sinembargo , esto es ligeramente impreciso ya que , por conveniencia geográfica , es posible que un oficial de la policía viva y trabaje enun Departamento para cruzar a otro con el propósito de recibir su pago salarial.Fuentes: Para datos de ta planilla , Dirección General del Tesoro , Ministerio de Hacienda; para datos de población , Instituto Nacional de

Estadística , Censo 2001.

62


Si separamos el número del persona asig-nado a los departamentos (pero pagad s porel TGN) de los empleados públicos di ecta-mente empleados por los gobiernos de arta-mentales encontramos que el aparato admi-nistrativo de los departamentos es mu mo-desto. El número de personal directa enteempleado por los gobiernos departa enta-les (prefecturas) es muy pequeño en compa-ración con el personal efectivamente e ple-ado por el gobierno central. Para ilustrar, en2005 el departamento de La Paz e ipleó1.866 empleados." Mientras tanto, hubo, enLa Paz, 56.635 policías, trabajadores n sa-lud y educación, pagados con recursos delTGN. El departamento de Chuquisaca tenía333 empleados y 165 de ellos fueron trabaja-

dores a contrato ( eventuales ). Entre tanto,los policías y trabajadores en salud y educa-ción totalizaron 11.483.

IV. ROLES DE LA ADMINISTRACIÓNDE RECURSOS HUMANOS ENEDUCACIÓN Y SALUD

De acuerdo con la Ley de Descentraliza-ción Administrativa (1995), las prefecturasson "delegadas" para manejar los recursoshumanos en las áreas de educación, salud yasistencia social (Art.5). En la práctica, laautoridad que ejerce la prefectura sobre es-te personal delegado en los sectores de edu-cación y salud es mas bien modesta. La Ta-bla 4.7 establece muchas de las funciones

Tabla 4.7 - ASIGNACIÓN DE AUTORIDAD POR ACCIONES CLAVE DE PERSONALEN DUCACIÓN Y SALUD

Función de empleador Nacional

Establecimiento de controlPolítica de pago

Asignación de posicionesautorizadas para instituciones(p.ej. escuelas, hospitales)dentro de un departamento.Reclutamiento/Selección

TerritorioDepartamental Municipal

Ministerio de HaciendaMinisterio del Sector(Educación, Salud),Ministerio de Hacienda,y Sindicatos

Servicio Departamental de

Educación (SEDUCA) y Servicio

Departamental de Salud

(SEDES)

SEDUCA y Dirección Distritalde Educación (DDE); SEDES &Dirección Local de Salud(DILOS)


32 Victor Daniel Paz, Prefectura del Departampersonal de SEDUCA y 399 de los empleadDepartamento de La Paz incluye el Servici^Municipal y Comunitario, Servicio Departa

Onto de La Paz. La mayoria de este total consistia en 990 dels de SEDES. Adicionalmente, la estructura administrativa delDepartamental de Deporte (SDD), Servicio de Fortalecimiento

iental Agropecuario (SEDAC), Gestión Social (SEDEGES).

63

primarias (o roles) de un empleador públicoe indica qué actor, por nivel de gobierno,ejerce esos poderes.

IV.1 Establecimiento de controlBajo el actual sistema en Bolivia, el Mi-

nisterio de Hacienda tiene la autoridad finalsobre el total de la planilla salarial. Tal comomuestra la Tabla 4.7, el Ministerio de Ha-cienda controla el número de posiciones eneducación y salud. Las propuestas de au-mento de personal son solicitadas en el pro-ceso del presupuesto por el respectivo Ser-vicio Departamental de Educación (SEDUCA)y por el Servicio Departamental de Salud(SEDES). Sin embargo, estos requerimientosson vetados por Hacienda para determinarsu impacto fiscal y luego son aprobados,modificados o negados. Este sistema prote-ge la responsabilidad fiscal, uno de los cua-tro principios antes descritos.

La cantidad de horas de trabajo tambiénes establecida a nivel nacional, en este casomediante negociaciones con los sindicatos.En 2004 el número de horas por posición demaestro (ítem) por mes fue 72. En 2005 laregla fue cambiada para crear ítems urbanosde 80 horas por mes y para los rurales ítemsde 96 horas por mes. Igualmente, las horaspor día para los profesionales en salud fue-ron una vez de ocho horas, pero luego termi-naron reducidas a seis.

IV.2 Política de pagoEl Ministerio de Hacienda tiene un rol

claro en las negociaciones salariales de lossectores de educación y salud. Las escalasbásicas de pago y las reglas para pago deelementos adicionales son definidas nacio-nalmente. Los maestros, por ejemplo, reci-


ben pago adicional por el tiempo de servi-cio. Los maestros también reciben tres "bo-nos" anuales cada año (al cumplimiento,pro libro, y económico) y hay un Incentivomonetario por Permanencia en las Áreas Ru-rales Pobres, así como uno de Permanenciaen Áreas Urbanas.

Los médicos en el sector salud recibensalarios en base a sus años de capacitación.El salario total de un médico también inclu-ye un "bono de riesgo," bono por tiempo deservicio y pago por su escalafón. El pago ba-se de un médico generalmente es igual a ca-si un tercio del pago total.

Estas escalas nacionales para profesio-nales en los sectores de educación y saludaseguran que un maestro o médico que tra-baja en un lugar del país, gane casi la mismacantidad que un colega con experiencia si-milar que lo hace en otro lugar. Mientrastanto, donde no se aplica una escala nacio-nal-por ejemplo, entre empleados de los mi-nisterios del gobierno central-se encuentrauna variación considerable en los pagos desalarios para empleados comparables." Es-tas agudas diferencias entre ministerios nodeben generarse. La compensación puedevariar apropiadamente para reflejar las dife-rencias regionales en el costo de vida o delmercado laboral del sector privado, pero elconcepto de igual pago por igual trabajo(para aquellos con niveles similares de ex-periencia, etc.) debe continuar guiando lapolítica de compensación.

IV.3 Asignación de posicionesautorizadas en los departamentosCada departamento tiene un Servicio De-

partamental de Educación (SEDUCA) y Servi-cio Departamental de Salud (SEDES). Un nú-

33 El Ministerio de Hacienda mantiene control sobre los costos de empleo en estos ministerios,simplemente estableciendo un techo global para la planilla salarial por ministerio.

64


mero especifico de ítems de personeeducación y salud son autorizados pordepartamento en el presupuesto nacioluego asignados a las instalacionesejemplo, escuelas, hospitales) por decde su respectivo SEDUCA o SEDES. En e(ción, existe una flexibilidad adicionalmitida a los SEDUCA en relación con emero de ítems sancionados, como quítem puede dividirse en dos. Por ejempítem de un maestro urbano de 80 horames puede ser dividido en dos ítems choras cada uno. Mientras que la asignede puestos de maestros a las prefecturcasi proporcional a sus respectivas pciones en edad escolar, la evidencia muque la asignación de esos maestros a la

l encadanal y(por

fisiónuca-per-

l nú-e uno, el

s pore 40ción

as esDbla-estras es-

zación equivalente para bioquímicos, enfer-meras, etc.), el Sindicato Médico y RamasAfines, y un representante del DILOS muni-cipal donde va a trabajar el nuevo emplea-do(s)." El representante local del ColegioMédico encabeza el tribunal, a pesar de queesto no está previsto en la ley. El peso evi-dente del sindicato de empleados en el pro-ceso de selección es potencialmente unacausa de preocupación.

cuelas dentro del departamento es fre^uen-temente desigual, causando una dife^enteproporción entre el número de estudi ntespor maestro en escuelas urbanas y rural s enun departamento dado.

IV.4 Selección de personalEl Directorio Local de Salud (DILO) es

un comité de tres personas compuesto por elalcalde, un representante del Comité Localde Vigilancia (elegido) y el Director e laRed de Salud SEDES para esa municipalidad(o su representante). El DILOS es resp nsa-ble de coordinar la provisión de servici^s desalud a nivel municipal. El DILOS tiene tam-bién un rolen la selección de personal, jun-to con los funcionarios del SEDES.

En el proceso de selección para profesio-nales en salud, se hace un anuncio público(convocatoria) y se establece un tribu al deselección. El tribunal está compuesto por unrepresentante del SEDES, el Colegio Médicosi se va a contratar un médico (o la or ani-

V. CAMINOS PARADESCENTRALIZAR LOSRECURSOS HUMANOS

Mientras la descentralización mantiene lapromesa de mejoras significativas en rendi-ción de cuentas y eficiencia de asignación,los desafíos -tanto políticos como técnicos-son considerables. Un ejemplo del desafiopolítico lo proporciona el reciente DecretoSupremo (D.S. No. 27457) que buscó descen-tralizar la autoridad para los recursos huma-nos en educación y salud para las prefectu-ras. El decreto establecía que la administra-ción, supervisión y control de los empleadospúblicos en salud, educación, saneamiento ygestión social, estarían a cargo de las prefec-turas (Art. 4). Sin embargo, bajo presión delos sindicatos de trabajadores, el decreto fuerevocado antes de su implementación. Lainiciativa no contó con el apoyo de actoresclave que se podrían convertir en "impulso-res de la reforma". Sin embargo, es importan-te notar que, en el momento en que se emi-tió el Decreto, los prefectos todavía no eranelegidos, sino designados por el Presidentede la República. Ciertamente, ahora que losprefectos han pasado a ser elegidos, la diná-mica política puede cambiar significativa-

34 Los paramédicos y enfermeras no tienen sindicato, ya que son excluidos de la ley 2104 (2000) y de laLey 2027 (1999).

65

mente. Mirando hacia delante, ¿cuáles sonlos caminos potenciales para enfrentar lostemas de recursos humanos que surgirán enel contexto de la descentralización?

V.1 ¿Qué está cambiando ya?De acuerdo con la Ley de Descentraliza-

ción Administrativa (No.1654-1995), 15 porciento de los recursos transferidos a las pre-fecturas por el Tesoro General (incluyendotransferencias incrementadas bajo la nuevaLey de Hidrocarburos), pueden usarse parapagar los gastos corrientes (incluyendo per-sonal), mientras que el saldo del 85 por cien-to está reservado para gastos de inversión(Tabla 4.8). En 2001, el Decreto Supremo26091 enmendó esa política para permitir a


tas prefecturas usar hasta el 5 por ciento desu asignación de inversión (es decir, 5 porciento del 85 por ciento) para pagar gastoscorrientes asociados con ciertos programasespecificados, incluyendo seguridad públicay asistencia sociaLJS La mayoría de las prefec-turas están bastante por debajo del límite del5 por ciento (Tabla 4.9).

Con la Ley del Presupuesto 2005, se in-trodujo un cambio importante para permitiruna reserva de hasta el 10 por ciento parainversión, fondo a ser usado para la creaciónde nuevos puestos departamentales en sa-lud (médicos, enfermeras y asistentes deenfermeras) y para Programas de Atención aNiños (PAN). 36 Antes de que esta nueva re-gla fuera consagrada en la Ley del Presu-

Tabla 4 .8 - TRANSFERENCIAS DEL TESORO NACIONAL A LAS PREFECTURAS:

ORIGEN Y USO PERMITIDO

Origen

Regalías

Hidrocarburos ( ley de Hidrocarburos No. 1689)

Minería ( Código de Minería)

BosquesFondo de Compensación

Ley de Participación Popular No. 1551

Ley de Descentralización Administrativa No. 1654 & D.S. 2381310% IEHD ( [imite para el Fondo de Compensación)

I.E.H.D. (Ley No . 1551, ley 1981, D.S. 25746)

Uso permitido

15% Gastos recurrentes ( gastos administrativos)85°/° Proyectos de inversión , gastos de capital

Mas programas de gastos no recurrentes especificado en el D.S. 26091 , hasta 5

por ciento de este 85 por ciento.

Fuente : Ley de Descentralización Administrativa (No. 1654, 28 de julio de 1995).

35 Ver D.S. 26091, 2 de marzo de 2001. Los programas permitidos están listados en el Articulo 1 (f).

36 Ver Artículo 11. Nota: gasto total en personal para Seguridad Ciudadana, PAN, y puestos de salud nopueden exceder el 10 por ciento. Las reglas para implementar el Artículo 11 se encuentran en el D.S.28198, Junio de 2005.

66


Cuadro 4 . 9 - PORCIÓ 1 DE GASTO DE INVERSIÓN DEDICADOA PROGRAMAS PERMITIDOS BAJO EL D.S. 26091

DepartamentoPorción del 85

por ciento gasto de inversión

BeniCochabambaChuquisacaOruroPando

La Paz

Potosí

Santa Cruz

Ta rija

0.0

5.5

4.3

0.0

0.0

1.9

0.0

2.2

0.0

Fuente: Ministerio de Hadenda , Viceministerio de Presupuesto, 2005.

puesto 2005, se alcanzó un convenio f rmalentre el Ministerio de Hacienda, el Mi iste-rio de Salud y el Sindicato de los Trabajado-res en Salud, indicando que un mínimo de1.000 nuevos ítemes departamentales d ebenser creados. Como se analiza en la sig Tentesección, este enfoque de expandir la autor¡-dad de los gobiernos departamentales den-tro de un marco nacional que protege t res-ponsabilidad fiscal, sugiere un camino po-tencial para descentralizar los recurso hu-manos en sectores clave de servicios.

V.2 Construyendo sobre las re lasexistentes y sistemas para cr earun servicio civil departamenta lSi los gobiernos departamentales rda-

deramente reciben responsabilidad ge uinapara la entrega de servicios, entonces cre-cería factible y práctico usar el marco legalexistente antes descrito como un pun o departida y simplemente ampliar esa po íticapara permitir mayor flexibilidad de rec irsospor parte de los recientemente elegid s go-biernos departamentales. Por tanto, t s re-glas de "uso permitido" indicadas en a Ta-

bla 4.8 anterior podrían ser cambiados paraigualar la regla simple presentada en la Ta-bla 4.10, confiriendo mayor autonomía algobierno departamental dentro de un marconacional. Bajo esta regla nacional, los go-biernos departamentales aun estarían en-frentados a un límite fiscal importante parala creación de nuevos puestos. Sin embargo,la restricción política, por la que el Ministe-rio de Hacienda determine qué sectores me-recen recursos humanos adicionales y cuán-to, seria eliminada. El gobierno nacional nodeterminaría más los sectores y programasdónde se pueden crear nuevos puestos ydónde no se puede-decisiones que hastaeste momento han sido hechas sin tener encuenta las diferencias departamentales.

La responsabilidad fiscal podría ser mo-nitoreada de manera similar a la política quese sigue actualmente. Los gobiernos depar-tamentales podrían continuar enviando suspropuestas para crear nuevos puestos al Mi-nisterio de Hacienda. En el Ministerio, talespropuestas podrían ser vetadas para deter-minar su costo fiscal y para verificar que elgasto total de personal para puestos autor¡-

67

zados no exceda el techo establecido. Así selograría asegurar la responsabilidad fiscal yreducir la responsabilidad contingente delgobierno central ("riesgo de fianza") en ca-so de que un gobierno departamental sea fi-nancieramente incapaz de pagar a sus em-pleados. Cabe reiterar, sin embargo, que elpersonal del Ministerio de Hacienda no in-gresaría a evaluar si el gobierno departa-mental está en lo "correcto" ose ha "equivo-cado" al crear puestos en un sector o enotro.

V.3 Opciones de transición paralos actuales puestos del TGN enlos gobiernos departamentalesSe necesita una solución pragmática pa-

ra los miles de empleados públicos pagadoscon recursos del TGN, pero actualmenteasignados a los gobiernos departamentales.Sin embargo, en la búsqueda de una solu-ción pragmática, se debe tener en cuentalos principios antes delineados: rendiciónde cuentas , responsabilidad fiscal, méri-to profesional , y transparencia . La Tabla4.11 presenta dos posibles respuestas a lapregunta: ¿Quién paga los puestos del TGNasignados a los gobiernos departamentalesdespués de la descentralización?"

La opción A parecería ser la mejor solu-ción de las dos, ya que traslada la responsa-


bilidad a los gobiernos departamentales re-cientemente elegidos más rápidamente quela opción B y es relativamente fácil de admi-nistrar. Otra opción, no incluida en el cua-dro, seria entregar la inmediata responsabi-lidad a los gobiernos departamentales de to-da la planilla salarial de los anteriores em-pleados del TGN. Si bien este argumentopuede sonar teóricamente sólido, es posibleque tenga consigo una posición política-mente insostenible.

En cuanto a los mecanismos administra-tivos a través de los cuales se paga a los em-pleados de los gobiernos departamentales,parecería sensato confiar en el sistema depagos y en la base biométrica de datos re-cientemente producida por el Tesoro Nacio-nal (el sistema de pago está descrito en elAnexo 3. B.)

Esta solución evitaría poner una cargainmediata sobre la capacidad de las prefec-turas. El personal en los gobiernos departa-mentales solamente tendría que ser entre-nado para actualizar la base de datos exis-tente para reflejar las nuevas contratacio-nes, promociones, jubilaciones, etc. Comoun beneficio crucial agregado, el requerir eluso del sistema de la base de datos nacionalpara efectuar los pagos salariales, contri-buiría en gran manera a la transparencia entemas de personal en los gobiernos departa-

Tabla 4 . 10 - UNA REGLA POTENCIAL PARA RELAJAR LAS RESTRICCIONES

SOBRE LA CREACIÓN DE PUESTOS DEPARTAMENTALES

Uso permitido35 por ciento Gastos corrientes (gastos administrativos, incluyendo ítems departamentales)65 por ciento Proyectos de inversión, gastos de capital

Fuente: Banco Mundial

37 Nota: Nuevamente, la preocupación central está en la educación y salud, ya que el número deempleados públicos directos en el sector caminos es mínimo.

68


Tabla 4 . 11 - PAGO DE 5

Puestos anteriores del TN transferidosa los gobiernos departamentales

LARIOS AL PERSONAL DEPARTAMENTAL

Opción A : El gobierno nacional transfiela planilla salarial para aquel personal cEsa cantidad en bolivianos permanece ideclinando su valor en términos reales.beneficios, y contribuciones al sistemadel presupuesto del gobierno departamEpor esta transferencia no condicionada

Opción B: El gobierno nacional retiene

el pago de salarios del actual personal

gobiernos departamentales. Sin embarg

se jubile, el gobierno departamental de

el puesto, y asumirá el costo salarial.

e fondos equivalentes aurante el año anterior.ual a perpetuidad,

Todos los salarios,e pensiones se paganntal, suplementadosblock grant).

la responsabilidad porel TGN asignado a los

cuando ese personal¡dirá si volverá a llenar


mentales. Con una considerable informaciónsobre personal ya lista en la base de d atos,la supervisión podría ser ejercida tan porel gobierno nacional , como por los g uposde ciudadanos.

Nuevos puestos creados porlos gobiernos epartamentales

Los salarios, beneficios ycontribuciones al sistemade pensiones son pagadoscon el presupuestogubernamentaldepartamental.

mente y monitoreada por el Ministerio deHacienda).

> Opción B: Una sola escala nacional se

V.4 Transfiriendo la autoridadde la gestión de personal a L o sgobiernos departamentalesAdemás de "¿quién paga?" hay muchas

otras tareas de gestión del gobierno n surol de empleador.

a) Definición de salariosActualmente, se aplica una sola scala

nacional de pago para cada profesión ¿Có-mo debe cambiar esto con la descentraliza-ción? Se presentan tres opciones para consi-deración:> Opción A : Los montos salariales se esta-

blecen mediante negociaciones en l ni-vel departamental del gobierno (s jetasa la regla fiscal establecida nacional-

los gobiernos departamentales para esta-blecer escalas de pago regionales acordescon los salarios ofrecidos por el sector priva-do local para personal con educación aptitu-des y responsabilidades comparables, peroaun sujetas al límite fiscal general estable-cido nacionalmente. Toda vez que las nego-

aplica para cada profesión. Las negocia-ciones incluyen a los gobiernos departa-mentales así como a representantes delgobierno nacional.Opción C : Se establecen bandas salaria-les en el nivel nacional, concediendo fle-xibilidad a los gobiernos departamenta-les para establecer el pago dentro de ta-les bandas. Las negociaciones por lasbandas salariales incluyen a tos gobier-nos departamentales, así como a repre-sentantes del gobierno nacional.La opción A permite mayor flexibilidad a

69

ciaciones tendrían lugar en el plano depar-tamental en lugar de toda la nación en suconjunto, la opción A podría conducir a unaregionalización beneficiosa del tan centrali-zado movimiento sindical en Bolivia.

La opción B es muy similar al sistemaactual para establecer niveles de pago. Es-ta opción simplemente reconoce la necesi-dad de incorporar el interés independientede los gobiernos departamentales en elproceso de negociación, ya que los gobier-nos departamentales también serán res-ponsables de pagar estos salarios con suspropios recursos.

b) Selección de personalPara asegurar la responsabilidad de las

autoridades a nivel departamental, losprocedimientos para la selección de perso-nal tendrían que ser conducidos por auto-ridades del gobierno departamental. Lasreglas nacionales todavía pueden y debenaplicarse para conservar el mérito en la se-lección de empleados públicos en el niveldescentralizado. Con un considerable es-fuerzo y el apoyo del préstamo PRI delBanco Mundial, el Gobierno de Bolivia halogrado reducir el cuoteo y proteger el pro-fesionalismo en la administración central.Ese proceso debe ser extendido en vez derestringido, a pesar del proceso de descen-tralización. Los principios de selección pormérito del Estatuto del Funcionario Públicodeben aplicarse para la elección de perso-nal para puestos de carrera en los serviciosciviles departamentales. Igualmente, laComisión del Servicio Civil (CSC) debe ejer-cer su autoridad para supervisar y sancio-nar la selección por mérito que gobierna elproceso de contratación.


Mientras la CSC ha estado principalmen-te enfocada en la administración del gobier-no central desde su inicio, la CSC ya ha reci-bido solicitudes de incorporación de seis go-biernos departamentales y de los nueve SE-DUCA, de modo que existen precedentes pa-ra que la CSC desempeñe este rol. Entreagosto de 2002 y mayo 2005, la CSC recibiólas solicitudes de incorporación de 781 em-pleados del gobierno subnacional, certifi-cando la incorporación de 508 de estos,confiriéndoles las protecciones inherentes asu designación como servidores civiles." Amayo de 2005, la CSC también había recibi-do 49 solicitudes de protección legal admi-nistrativa (recursos jerárquicos) de la CSC,protestando por decisiones disciplinarias,transferencias, retiros, etc. Para el desem-peño de este rol en una mayor escala, la CSCrequeriría recursos adicionales para aumen-tar personal.

c) Gestión de carreraTal como para la selección de personal,

las decisiones relativas a la gestión de carre-ra-incluyendo ubicación de personal,transferencias, evaluaciones y promocio-nes-debe estar a cargo de los funcionariosde los gobiernos departamentales elegidos.Esto debe darse de forma real tanto para em-pleados antiguos del TGN como para el nue-vo personal contratado para los puestos de-partamentales. De otra manera es difícilimaginar que el personal sea verdaderamen-te responsable ante el gobierno departa-mental.

Sin embargo, nuevamente las reglas na-cionales pueden y deben aplicarse para in-ducir las mejoras en la entrega del serviciopor parte de los gobiernos departamentales.

38 Información proporcionada por la CSC.

70


Como una ilustración, en el sector del edu-cación una meta nacionalmente de 'vida(benchmark) por el número de estudiantespor maestro podría ser establecido por l Mi-nisterio de Educación. Esta meta disci fina-ría en lo sucesivo cualquier proceso pa a au-torizar la transferencia de un maestro e unaescuela a otra: no debería estar permitidodicho traslado con una proporción maestro-estudiante por debajo de la meta a una es-cuela con una proporción superior. A imis-mo, los nuevos maestros podrían, de cuer-do con los estándares nacionalmente esta-blecidos, estar ubicados en las escuelas conlas mayores necesidades, empezando rime-ro con aquellas que no tienen compl to suplantel de maestros y proceder luego con lasque tienen las peores proporciones estu-diante-maestro. Fórmulas comparable po-drían pensarse para la asignación de profe-sionales para el cuidado de la salud n lasinstituciones del rubro.

VI. CONCLUSIONES YCONDICIONES DE ÉXITO

La experiencia internacional ha dEmos-trado que la descentralización de la gestiónde recursos humanos fue un impedí entomayor para profundizar un proceso d des-centralización. Frecuentemente, las respon-sabilidades en los niveles del gobiern per-manecieron desarticuladas, porque lo go-biernos subnacionales no pudieron adminis-trar los recursos humanos. Las contratacio-nes y despidos así como las políticas perma-

necieron en el nivel nacional. Ello implicóque los alcaldes y gobernadores regionalesno controlaron uno de los más importantesinsumos para generar un nivel adecuado enla provisión de productos y servicios. Un go-bierno local formalmente responsable de en-tregar servicios de salud o educación, peroque no controla al personal, no puede serconsiderado como completamente respon-sable por lo que produce. Bolivia corre elmismo riesgo si es que no revisa la gestiónde recursos humanos en los niveles departa-mental y municipal.

Dada la experiencia internacional en loque respecta a la administración de recursoshumanos en los niveles subnacionales, ladescentralización requiere una serie de con-diciones de éxito de manera que los bene-ficios puedan materializarse. La satisfacciónde estas condiciones de éxito contribuiráenormemente a cumplir la promesa de ladescentralización: mejores servicios del sec-tor público para los ciudadanos de Bolivia.Las condiciones son las siguientes:

Implementación gradual . La transfe-rencia de personal y de responsabilida-des de gestión de recursos humanos nopuede y no debe realizarse de un día pa-ra otro. El proceso debe efectuarse gra-dualmente.Enfrentar las limitaciones de la capa-cidad a nivel departamental . Los dise-ñadores de la política a llevarse a cabo,deben ser sensibles a las limitaciones decapacidad de los nuevos gobiernos de-parta mentales."

39 Existen preocupaciones legítimas sobre la capacidad de los gobiernos departamentales. Por ejemplo, elgobierno nacional dispuso que los Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social (PODES)debían ser completados para diciembre d 2004. Sin embargo, solamente dos (Oruro y Tarija) habíancompletados los suyos para julio de 2005. Mientras tanto, en Chuquisaca, el jefe de la Unidad dePlanificación estimó que sólo 75°/° del presupuesto de inversión del departamento había sidoejecutada.

71

Proporcionar incentivos y autonomíade gestión dentro un marco de reglasnacionales . La clave es hacer previsionesen el diseño de descentralización parapromover la responsabilidad en los funcio-narios elegidos localmente, asegurar res-


ponsabilidad fiscal, mantener la probidaden la selección de personal y en los pre-mios a buen rendimiento , y promover latransparencia en los servicios civiles de-partamentales que se están empezando adesarrollar.

72


Anexo 4.A - ETUCTURA ORGANIZACIONALDEL GOBIERNO DE BOLIVIA, 2005

Gobierno CentralNivel CentralMinisterios

Ministerio de Asuntos Agro ecuariosViceministerio de Desarrollo AlternativoSistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria

Ministerio de Asuntos Indí nas Pueblos OriginariosViceministerio de Asun os Campesinos

Ministerio de Desarrollo EconómicoViceministerio de CulturaViceministerio de Desarrollo Urbano y ViviendaViceministerio de Industria, Comercio y ExportacionesViceministerio de Micro y Pequeño ProductorViceministerio de TurismoCentro de Promoción BoliviaInstituto Boliviano de 4a Pequeña Industria y ArtesaníaServicio Nacional de Propiedad IntelectualSistema de Ventanilla única de ExportaciónUnidad Nacional de Productividad y CompetitividadUnidad de Reordenamiento

Ministerio de Desarrollo Sostenible PlanificaciónServicio Nacional de Áreas Protegidas

Ministerio de EducaciónMinisterio de Gobierno

Viceministerio de Defe sa SocialDirección de Registro, ontrol y Administración de Bienes IncautadosDirección General de Control y Fiscalización de la Hoja de CocaRégimen PenitenciarioDirección General Sustancias ControladasDirección Nacional de Fuerza Especial de Lucha Contra en Narcotráfico

Ministerio de HaciendaServicio Nacional de Administración de Personal (SNAP)Servicio Nacional de Pa rimonio del EstadoServicio Nacional del Sstema de Reparto (SENASIR)Unidad de Programació Fiscal

Ministerio de Minería e HidrocarburosServicio Nacional de Geología y Técnico de Minas

73


Ministerio de la PresidenciaViceministerio de JusticiaDespacho de la Primera DamaDelegada Presidencial Lucha Contra la CorrupciónDelegado Presidencial de CapitalizaciónDirección Nacional de Comunicación SocialUnidad de ComunicaciónUnidad de Análisis JurídicoUnidad de Apoyo a la Gestión Social

Ministerio de Relaciones Exteriores y CultoServicio Nacional de Culto

Ministerio de Salud y DeportesViceministerio de DeportesConsejo Nacional de la Persona con DiscapacidadDirección de Prevención y RehabilitaciónEscuela Salud La PazEscuela Salud CochabambaInstituto Nacional de Laboratorios de Salud (INLASA)

Ministerio de Servicios y Obras PúblicasViceministerio de Electricidad y Energías AlternativasViceministerio de Servicio BásicosViceministerio de TelecomunicacionesViceministerio de TransportesCentro de Comunicaciones La PazServicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales

Ministerio de Trabajo y MicroempresaMinisterio sin Cartera Responsable de Participación PopularMinisterio sin Cartera Responsable de Servicios Financieros

Consejo Supremo de Defensa Nacional

MagisterioSaludCorte Nacional ElectoralContraloría General de la RepúblicaPoder legislativoPoder JudicialUniversidades

Instituciones DescentralizadasAduana NacionalFiscalía General de la RepúblicaImpuestos Nacionales

74


Policía NacionalServicio Nacional de Caminos NC)

SuperintendenciasSuperintendencia AgradaSuperintendencia de ElectricidadSuperintendencia de Bancos y Entidades FinancierasSuperintendencia General de MinasSuperintendencia de H drocarburosSuperintendencia de Pensiones, Valores y SegurosSuperintendencia de Saneamiento BásicoSuperintendencia del rvicio CivilSuperintendencia de T lecomunicacionesSuperintendencia de T nsportes

Otras Instituciones DescentralizadakConsejo Nacional del Cine CONAC1 INEAcción Cívica NacionalAgencia para el Desarrollo de la Sociedad de la InformaciónCentro de Investigación y Desarrollo Acuícola BolivianoComisión Nacional de Ríos Pilco ayo y BermejoConservatorio Nacional de MúsicaDirectorio único de FondoFondo Nacional para el Medio A bienteFondo Nacional de Inversión Productiva y SocialFondo Nacional de Desarrollo Re ionalInstituto Boliviano de la Ceguer , La PazInstituto Boliviano de Ciencia y Tecnología NuclearInstituto Nacional de CatastroInstituto Nacional de Cooperativ sInstituto Nacional de EstadísticaInstituto Nacional de Investigaciones SociolaboralesInstituto Nacional de Reforma A ranaInstituto Nacional de Salud Ocupacional (INSO)Orquestra Sinfónica NacionalRegistro de Identificación Nacio alServicio de Asistencia TécnicaServicio Geodésico de MapasServicio al Mejoramiento de la Navegación AmazónicaServicio Departamental de Gesti"n Social BeniServicio Departamental de Gesti"n Social ChuquisacaServicio Departamental de Gesti 1 n Social CochabambaServicio Departamental de Gesti'n Social La PazServicio Departamental de Gesti"n Social Oruro

75


Servicio Departamental de Gestión Social PandoServicio Departamental de Gestión Social PotosíServicio Departamental de Gestión Social Santa CruzServicio Departamental de Gestión Social TarijaServicio Nacional de AerofotogrametríaServicio Nacional de Geología y MineríaServicio Nacional de Hidrografía NavalServicio Nacional de Meteorología e HidrologíaSistema de Regulación de Recursos Naturales RenovablesSistema de Ventanilla única para la ExportaciónUnidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

Anexo 4.B - ADMINISTRACIÓN DE LA PLANILLA SALARIAL

A TRAVÉS DEL SISTEMA DEL TESORO NACIONAL

Cada entidad de gobierno prepara su lista de empleados a ser pagada (planilla), usandoya sea un paquete de software estándar (SIGMA, Némesis) o uno compatible de su propie-dad. A partir del 25 de cada mes, estas planillas se envían al Tesoro Nacional. El sistema"Century° valida entonces la planilla (verificando el formato, pagos dobles, salario máximopermitido) y certifica que las planillas estén listas para su pago. Entonces el pago es priori-zado en base a la disponibilidad de fondos. En la fecha que la planilla es autorizada para supago (entre el 1° y el 10 del mes)` los fondos requeridos son transferidos del Banco Centralde Bolivia (BCB) al banco comercial apropiado.

Hasta hace poco el Tesoro Departamental imprimía las boletas de pago correspondientesy estas eran distribuidas a cada departamento. Para maestros, un representante de SEDUCArecogía las boletas y se encargaba de la entrega a los SEDUCA en los departamentos. En2005, sin embargo, el Tesoro Departamental empezó a implementar un sistema biométricode identificación para certificar la identidad de los empleados activos y jubilados. Con unaidentificación de impresión digital, el pago puede efectuarse directamente a través de losbancos, sin necesidad de boletas impresas. A diciembre de 2005, aproximadamente 150.000personas (de un total de 342.000 empleados activos y jubilados) recibían sus pagos men-sualmente a través del sistema biométrico. La cobertura del sistema se está expandiendo aun ritmo constante.

40 Los maestros, por ejemplo, saben que su pago está disponible en 8 de cada mes.

5. DESCENTRALIZACIÓN DELSECTOR DE EDUCACIÓN

EL mayor desafío de la descentralización en el sector

educación consiste en lograr una clara asignación de

responsabilidades para cada nivel del gobierno. Por ahora las

responsabilidades están desarticuladas. La toma de decisiones

sobre la asignación de maestros, planificación de la educación y

provisión de infraestructura esta fragmentada, lo que lleva a una

débil responsabilidad: ninguna autoridad -ya sea en el nivel

central o en el locales responsable por la entrega de la

educación. Este capítulo proporciona un análisis de los actuales

arreglos institucionales, así como de la calidad de servicios y

propone opciones de política para re-organizar al sector de la

educación, de manera que responda a las demandas por una

educación más equitativa y eficiente.

78


I. INTRODUCCIÓN

La descentralización no es nueva en elsector educación de Bolivia. Siguiendo laadopción de la Ley de Participación Popular(1994) y la Ley de Reforma Educativ , lasmunicipalidades se involucraron cada vezmás en la entrega de servicios de educación,proveyendo y manteniendo la infraestructu-ra escolar. Los distritos educativos se esta-blecieron localmente y la mayoría de los di-rectores distritales asumieron la adminis-tración del día a día. Sin embargo, el niveldepartamental no fue atendido del tolo enlos nuevos arreglos institucionales. C nse-cuentemente, las responsabilidades de losdesconcentrados Servicios Departame talesde Educación (SEDUCA) se volvieron ambi-guas en la medida en que responden t nto aLas prefecturas como al Ministerio de Educa-ción central. Ahora, la segunda fase d des-centralización que Bolivia está iniciando seenfoca en los gobiernos departamentales,por lo que existe considerable presión paraque, a este nivel, se produzca la descentrali-zación de la autoridad política y se ntre-guen los recursos. Esta situación hace urgirnuevas preocupaciones sobre la calidad yeficiencia de los servicios de educación y re-quiere provisiones especiales para un des-centralización más exitosa.

El mayor desafío de La descentralizaciónen el sector educación es alcanzar una asig-nación más clara de responsabilidades n ca-da nivel de gobierno. Actualmente, esta res-ponsabilidades están desarticuladas. a to-ma de decisiones sobre la asignación demaestros, la planificación de educación y laprovisión de infraestructura está fragm nta-da, lo que ha inducido a una débil responsa-bilidad. Ninguna autoridad -en el nivelcentral ni en el locales responsable por laentrega de servicios de educación. La nece-

sidad, en consecuencia, es re-organizar elsector de modo que pueda cumplir mejor lasdemandas por una educación más eficiente yequitativa. Este desafío afecta a la educa-ción primaria, pero es particularmente signi-ficativa para la educación secundaria, dondese presenta la mayoría de las deficiencias.

La descentralización provee una oportu-nidad para superar estos problemas, ya queuna asignación más clara de responsabilida-des es una pre-condición para mejores servi-cios. Pero los nuevos acuerdos organizacio-nales también deben ser acompañados conmejores incentivos para los proveedores delservicio. La mayoría de estos incluyen: (i)mejorar la distribución de maestros en losdepartamentos, (ii) financiar escuelas sobreuna base por estudiante; y (iii) el estableci-miento y monitoreo regular de estándaresbásicos de calidad del servicio.

La segunda sección de este capítulo ana-liza la actual calidad de la educación en Bo-livia y las asignaciones de responsabilidadesa los distintos niveles del gobierno. La ter-cera sección presenta alternativas para unamayor descentralización de recursos y auto-ridad administrativa en el área. La cuartasección resume lo que se necesita para queel país avance exitosamente en la descen-tralización de la educación.

II. SITUACIÓN ACTUAL:LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN YORGANIZACIÓN

II.1 Calidad del servicio yresultados de la educaciónBolivia ha hecho grandes avances mejo-

rando el logro educativo de su población,gracias a importantes iniciativas de políti-cas en el sector. El más prominente de estosesfuerzos, el Programa de Reforma Educati-va de los 90, expandió el sistema durante la

79

DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

década anterior, según se refleja en las me-joras educativas. Sus tres mayores logrosfueron:> (i) Incrementar las tasas de escolari-

dad. El promedio de años de escolaridadaumentó desde 4,4 por ciento en 1992hasta 7,9 por ciento en 2001.

> (ii) Altas tasas de matrícula para edu-cación primaria . Se alcanzó un nivelmuy alto de matrícula en este nivel: 97por ciento de los niños en edad escolar.Este porcentaje coloca a Bolivia por en-cima de países como Venezuela o Repú-blica Dominicana, y en situación compa-rable con los estándares de Brasil (Gráfi-co 5.1). Esto fue resultado de los esfuer-zos para extender la educación primariadesde un ciclo de cinco años a uno deocho años, para niños entre 6 y 13 añosde edad.

> (iii) Incrementar las tasas de conclu-sión . Las tasas de conclusión se incre-mentaron desde 56,1 por ciento en 1996hasta 71,5 por ciento en 2001, y se esti-ma que alcancen 85 por ciento en 2010.Esto coloca a Bolivia en la vía para alcan-

zar la Meta de Desarrollo del Milenio( MDM) de Conclusión Primaria Universal.Sin embargo , Bolivia aún enfrenta consi-

derables desafíos para mejorar su sistemaeducativo. Los cuatros principales son:

(i) Pobre calidad de la educación y lo-gros educativos . La calidad de la educa-ción no ha seguido el ritmo de las nece-sidades del país, como se evidencia enlas evaluaciones nacionales e internacio-nales. Bolivia está fallando en formar alos ciudadanos educados y a los trabaja-dores productivos que requiere paracompetir en la economía global.

> (ii) Acceso bajo y desigual a educa-ción primaria superior y secundaria.La cobertura universal sigue siendo undesafío, especialmente entre los gruposen mayor desventaja. Sus tasas de deser-ción y repetición siguen siendo altas, ysu participación en la educación secun-daria es críticamente baja. Hasta los on-ce y doce años, la matrícula es casi uni-versal para todos los niños (educaciónprimaria). Sin embargo, en adelante (eneducación primaria superior) existe una

Gráfico 5 .1 - TASAS DE MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PRIMARIA E INBPER CÁPITA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS


80


brecha considerable entre ricos y pop res,y entre niños urbanos y rurales, resp cti-vamente. En contraste con la alta atri-cula en educación primaria (97 por ien-to), la matrícula neta en educació se-cundaria superior fue solamente 5 porciento en 2001.(iii) Desigualdades intra-departa en-tales. Aunque las desigualdades i ter-departamentales del gasto en educaciónaparentemente no constituyen un pro-blema significativo,existe evidencia deque los gastos por estudiante intr -de-partamentales y entre distritos es muchomenos igualitario.(iv) Asignación de maestros . La rela-ción estudiantes-maestros tiene un dé-bil concordancia con la cantidad de stu-diantes en los distritos educativos casininguna con la naturaleza rural/no ruralde los citados distritos. Los datos s gie-ren que 9 mil maestros no son reque idosen las escuelas en las que trabajan perolo son en otras). Ello se evidencia n la

baja proporción del número de maestrospor el número de alumnos. El anteriorGráfico 5.2 muestra que la distribuciónde maestros entre distritos es bastantepobre.Entre los desafíos que aún enfrenta Boli-

via en educación, la mejora en la asignaciónde maestros parece ser uno de los más críti-cos. El problema debe ser resuelto con inde-pendencia del modelo organizacional delsector que se elija en el futuro.

11.2 La organización delsistema de educaciónDesde la promulgación de la Ley de Parti-

cipación Popular, la educación ha sido gra-dualmente más descentralizada. Las munici-palidades juegan un rol más preponderanteen la provisión de infraestructura escolar.Sin embargo, las decisiones en educaciónprimaria y secundaria aún son tomadas enuna base razonablemente centralizada. Lasresponsabilidades de las principales institu-ciones involucradas son las siguientes:

Gráfico 5 . 2 - PROPORCIÓN DE ESTUDIANTES A MAESTROS VERSUS NÚMERO

DE ESTUDIANTESlY DISTANCIA DESDE EL HOGAR

Panel 1 - REM vs tamaño de

escuela promedioPanel 2 - REM vs distancia generalizadadesde el hogar a la escuela promedio

10000

100

0 20 40Proporción estudiantes profesor

Fuente: SIE y GIS.

81


a) Ministerio centralEl Ministerio de Educación tiene un equi-

po técnico estable y técnicamente compe-tente; así como un buen sistema de informa-ción nacional. Sus enfoques curriculares soncompetentes y los materiales adecuados.Sus principales responsabilidades son:> proveer asignación presupuestaria;> monitoreo y evaluación;> planificación.

b) Unidad EducativaDepartamental ( SEDUCA)Además del Ministerio central, existen

nueve unidades desconcentradas, llamadasSEDUCA (Servicio Departamental de Educa-ción), lo que coincide con los nueve depar-tamentos. Estas son organizaciones híbri-das, ya que reportan tanto a las prefecturasdepartamentales como al ministerio central.Las principales responsabilidades de los SE-DUCA incluyen:

contratar y despedir a los maestros;asignar maestros a los distritos educati-vos.Los SEDUCA se han convertido en orga-

nismos altamente políticos y partidistas, ytienen bajos niveles de competencia. Estoúltimo se evidencia en la pobre distribuciónde maestros. Los SEDUCA asignan sus cuotasdepartamentales de maestros entre distri-tos." Una vez distribuidos, los puestos demaestros se convierten en derechos adquiri-dos de los departamentos y de los distritos.Son difíciles de alterar, aún cuando los cam-bios demográficos indican las necesidadesde reasignaciones. En el nivel distrital, el

proceso es menos partidista, pero frecuen-temente la baja capacidad técnica y la polí-tica local hacen que la asignación de maes-tros dentro de los distritos sea inefectiva.Adicionalmente, la selección de individuospara asumir estas posiciones es realizadapor unidades descentralizadas.

c) Distritos EducativosEn el nivel de Educación Distrital, la ma-

yoría de los directores distritales se encar-gan de la administración cotidiana. Bajo elDistrito Educativo está el "Núcleo Educati-vo", un grupo de seis a nueve escuelas quecomparten recursos. Las principales respon-sabilidades de los Distritos incluyen:> distribución de libros de texto y materia-

les pedagógicos (provistos por el centro);selección de directores de escuelas;asignación de maestros entre escuelas.>

d) MunicipalidadesDesde la Ley de Participación Popular, las

más de 300 municipalidades han asumidoresponsabilidades en educación, las que in-cluyen:

manutención de la escuela;provisión de servicios básicos para es-cuelas, por ejemplo, electricidad y agua;

> provisión de insumos de aprendizaje.

e) Gastos en educaciónpor nivel de gobiernoLa Tabla 5.1 muestra los gastos ejecuta-

dos por el Ministerio de Educación e indicaque, con excepción de la educación supe-rior, los gastos corrientes por estudiante

41 Al contrario del Ministerio central, los SEDUCA generalmente no asignan maestros sobre bases objetivas.Sus propios líderes, las cabezas de los SEDUCA, han sido designados desde hace mucho por losprefectos departamentales. Si bien últimamente el proceso de selección para los SEDUCA se realiza másen base a méritos , aún están compuestos por individuos elegidos a través de conexiones políticas. Lomismo aplica para la asignación de puestos de maestros a los distritos.

82


son los más altos para educación prim baria,totalizando 774 bolivianos anuales éaño 2002 (cerca de US$ 296). Estosprenden casi el 70 por ciento del gastobal en educación. Como resultado, la

n el:om-glo-

La Tabla 5.2 muestra los gastos por nive-les de gobierno. La mayoría son hechos através del Ministerio de Educación. Sólo unapequeña parte de los gastos del Ministerioes ejecutada por los SEDUCA. Las municipa-lidades están ejecutando actualmente unaporción creciente de la inversión en educa-ción y se estima que gasten un total de 0.8por ciento del PIB en el sector.

edu-

cación secundaria está ampliamente su -fi-nanciada.

Otros elementos de este gasto incluyenel hecho de que las municipalidades fian-cian la educación a partir de sus vari dasfuentes de ingresos (impuestos protransferencias de co-participación, y rsos HIPC). Los recursos de co-participa

)ios,icur-ción

son condicionados y pre-asignados de yla si-guiente manera: 85 por ciento para irlsión y 15 por ciento para gastos corrieLa parte de los recursos HIPC ( cerca deciento del PIB) es sólo un cuarto d

ver-Otes.} poré las

11.2 Evaluación dela situación actualLas leyes de Reforma Educativa y de Par-

ticipación Popular cambiaron la organiza-ción del sector trasladando recursos y res-ponsabilidades a los departamentos, parti-cularmente a las municipalidades. Estas me-didas de descentralización, sin embargo,son aún bastante limitadas en sus impactos.En el año 2005, cerca del 90 por ciento delos gastos en educación, fueron hechos to-

transferencias por co-participación. D losrecursos HIPC, 20 por ciento están pre-asig-nadas a educación.

Tabla 5.1 - GASTOS EN EDUCACIÓN DE MINISTERIO DE EDUCACIÓN (en porcentaje), 2002

Tipo de gasto Porcentaje de gastos Porcentaje de los gastos

en educación o- recurrentes en educación

superior del Ministerio del gobierno central

Gastos por

estudiante

(recurrentes) en Bs.

Administración (centraly departamental) 4.0 2.9Educación inicial 4.7 3.4 446

Educación primaria 69.4 50.6 774

Educación secundaria 15.5 11.3 669

Otros*Gastos totales en

6.4 4.7

educación no-superior

Sistema de

100.0 73.0

universidad públicaGastos totales del

27.0 3,342

Ministerio de Educación 100.0 1,019

Nota: * Otros incluye educación alternativa , edcación especial , educación técnica, y educación superiorno-universitaria.Fuente: Ministerio de Educación/uDI.

83


davía de forma centralizada. Esto significaque la vasta mayoría de los insumos provis-tos a las escuelas fue decidida de maneracentralizada o por unidades desconcentra-das del Ministerio de Educación.

Los avances relativamente recientes sonpositivos en muchos aspectos, pero desafor-tunadamente condujeron a alguna desaline-ación de responsabilidades y recursos. Comoen muchos otros países, algunas funcionesfueron descentralizadas-pero el centro re-tuvo el control de todo lo que realmente im-portaba. Hoy, el sector educación padeceuna desarticulada y fragmentada toma dedecisiones. El resultado es un modelo de or-ganización híbrido y poco conveniente en-tre un enfoque de "arriba a abajo"-en elque las escuelas son planificadas y dotadasde personal en línea con el régimen de unaburocracia central-y un enfoque de "abajo

a arriba" -bajo el que los entes descentra-lizados toman decisiones de contratación.

Entre los distintos niveles de gobierno,existen notables duplicidades en cuanto a laasignación de responsabilidades, lo cual hadado lugar a ambigüedades y ha hecho tandifusas las responsabilidades que es parti-cularmente dificil la relación entre los direc-tores distritales, los alcaldes, y los goberna-dores departamentales42. Sus manifestacio-nes son particularmente pronunciadas enlas siguientes áreas:

Insumos de aprendizaje : Muchas es-cuelas tienen significativas limitacionesde insumos básicos de aprendizaje comopapel, lápiz y tiza, ya que ni los directo-res, ni los alcaldes aceptan las responsa-bilidades por su provisión. Adicional-mente, existen inadecuados presupues-tos para estos requerimientos.

Tabla 5 . 2 - GASTOS EN EDUCACIÓN PRIMARIA YSECUNDARIA (en porcentaje del PIB), 2005

Ministerio de Educación 4.2

Gastos corrientes 4.2

De los cuales: salarios 3.9

Gastos de capital 0.0

SEDUCA 0.1Gastos corrientes 0.1

Gastos de capital 0.0Municipalidades 0.8

Gastos corrientes 0.2

Gastos de capital 0.6

Gastos Totales 5.1

Nota : Los gastos en educación superior (universidades)

representan 1.7 por ciento el PIB.

Fuente : Estimaciones del Banco Mundial.

42 Uno de los problemas se relaciona con la disparidad entre la cantidad de distritos educativos ymunicipalidades, ya que en ocasiones las municipalidades más pequeñas son agrupadas en un sólodistrito.

84


Puestos de maestros : Ni los prefectos,ni los alcaldes municipales son responsa-bles financieramente por los puestos demaestros. Adicionalmente, cambiar estospuestos es muy difícil dados los intrínse-cos intereses, por ejemplo, las "prop eda-des" percibidas de los distritos.Inversiones en infraestructura: L s in-versiones en infraestructura no está ali-neadas con inversiones pedagógi as ocon las decisiones de dotación de p rso-nal del Ministerio. Los'alcaldes son aho-ra responsables por la provisión d in-fraestructura educativa, lo que ha p odu-cido duplicidad de responsabilidad en-tre ellos y los directores distritales. Exis-te evidencia anecdótica de que los alcal-des son buenos construyendo nuevas es-cuelas, pero no manteniéndolas.La deficiente asignación de responsabili-

dades también ha tenido otras conse c uen-cias negativas.

Débil rendición de cuentas : Ni Los al-caldes, ni los directores distritales, i losprefectos son completamente responsa-bles por los resultados. Esto ha diez adoseriamente la calidad de los servicioseducativos. Asimismo, una pobre ela-boración entre los niveles central mu-nicipal ha limitado los intereses losalcaldes en la adecuación de las inversio-nes en educación.Ineficiente composición de recu rsos ybaja eficiencia productiva : Existe bajaeficiencia en el uso de los recursos dispo-nibles debido a que las decisiones obrelos insumos (maestros, por ejemplo paraproducir resultados (servicios educa 'vos)están desarticuladas. Un ejemplo signifi-cativo se refiere al problema, previamen-te mencionado, concerniente a la as gna-ción de maestros entre distritos. Asimis-mo, las municipalidades están gastando

la mayoría de sus recursos (81 por ciento)en infraestructura física y solamente 19por ciento en materiales pedagógicos ode capacitación, aunque la informaciónexistente sugiere que las mejoras de ser-vicio requieren proporciones opuestas.Asimismo, los recursos HIPC destinados alas municipalidades no han sido utiliza-dos oportunamente debido a una inade-cuada capacidad, particularmente en lasmunicipalidades más pequeñas.

> Ineficientes gastos públicos : Los gas-tos públicos expandidos para educaciónno han producido mejoras tangibles ensus resultados. En el año 2002, el gastototal en educación fue el 6.8 por cientodel PIB, el más alto de los últimos años.Sus inversiones fueron considerablemen-te mayores que las de países como Ecua-dor, Perú o Brasil. Sin embargo, muchosgastos fueron ineficientes.En el pasado se hicieron diferentes es-

fuerzos para atender estos problemas, lo quebásicamente reflejó falta de coordinación en-tre los niveles de gobierno. Se lanzaron "Pro-yectos Educativos" para tratar de mejorar es-ta situación, incentivando una mejor planifi-cación entre las distintas instituciones invo-lucradas. Tales proyectos permitieron la par-ticipación popular en la toma de decisionesdel sector y buscaron facilitar las contribu-ciones de los distintos actores educativos. Asu vez, levantaron y apalancaron recursoscombinando fondos tanto municipales comodesconcentrados y centralizados. La efectivi-dad de estas medidas ha sido limitada, aun-que en parte debido a la inefectiva participa-ción del Ministerio de Educación. Sin embar-go, estos proyectos representan un promiso-rio comienzo para avanzar en la mejora de laplanificación educativa en todos los niveles ypara proveer financiamiento para la educa-ción en general y secundaria en particular.

85


Sin embargo, a pesar de estas iniciativas,las deficiencias en la organización del sec-tor aún son fuertes y deben ser atendidas.Para superarlas, la descentralización puedejugar un importante papel. Pero, por sí mis-ma y por su cuenta, la descentralización nosimplificará necesariamente las cosas paraalcanzar estos desafíos. De hecho, la parti-cipación expandida de los gobiernos depar-tamentales y las municipalidades incremen-ta la necesidad de coordinación, particular-mente en el período de transición. Más aún,bajo la actual situación en Bolivia, la des-centralización puede contribuir solamente amejorar la educación si: (i) los avances en lamejora educativa son protegidos (no se re-gistra un descenso en la calidad del servi-cio), y (ii) se mejoran aún más los servicioseducativos.

III. DESCENTRALIZACIÓN FUTURAEN EL SECTOR EDUCACIÓN:ALTERNATIVAS YRECOMENDACIONES

Para Bolivia, el mayor desafío para ladescentralización en el sector educación esclaramente reasignar las responsabilidadespara obtener una mayor rendición de cuen-tas, así como un uso eficiente de recursos. Elobjetivo subyacente debería ser implemen-tar un sistema de educación que responda alas demandas por una entrega de serviciosmás equitativa y eficiente. Para que la des-centralización sea efectiva, Bolivia debedesarrollar su propia estrategia de descen-tralización, la que debe ser bien secuencia-da e implementada. Es útil tomar en cuentala experiencia internacional y las leccionesaprendidas, así como los principios para ladescentralización de la educación que hoyen día son casi universalmente reconocidosy aceptados.

III.1 Experiencia internacionalcon descentralización de laeducaciónVarios acuerdos institucionales han evo-

lucionado y han sido consolidados en paísesde América Latina, incluyendo los siguientes:a. Devolución a niveles más bajos : Brasil,

Argentina, Chile y Colombia, en algúngrado, practican este modelo. En él, losniveles subnacionales de gobierno ges-tionan las escuelas y son completamenteresponsables por los resultados en edu-cación, mientras que el gobierno federalo Central juega solamente un rol finan-ciero, suplementario e igualador.

b. Burocracias centralizadas : Uruguay, Cu-ba y Costa Rica tienen burocracias centra-lizadas, Ni las comunidades, ni los gobier-nos subnacionales son responsables porlos resultados en educación. Puede haberparticipación popular, pero el Ministeriode Educación gestiona las escuelas.

c. Autonomía de Escuela : En Guatemala, ElSalvador, Nicaragua y Honduras, este mo-delo varia en su aplicación pero está ba-sado en extrema autonomía de escuela. Elgobierno central no hace más que finan-ciar a las escuelas. En el Pronade de Gua-temala, los maestros son contratados ydespedidos por escuelas gestionadas porlos padres, los que pueden escoger mate-riales en la medida que así lo consideren.El Ministerio de Educación solamente fi-nancia las escuelas, establece responsa-bilidades y determina la curricula.

d. Responsabilidades compartidas: EnBolivia, Perú, Ecuador y Colombia, en al-gún grado, se distribuyen distintas res-ponsabilidades a distintos niveles des-centralizados o altamente desconcentra-dos. Un nivel es responsable por pagar alos maestros, otro por asignarlos, e in-cluso otro para la infraestructura escolar.

86


Los mejores resultados en educación sehan encontrado en sistemas que son gestio-nados por burocracias centralizadas Uru-guay, Costa Rica, Cuba) o altamente descen-tralizadas (Argentina, Chile). Sus éxitospueden atribuirse a la existencia de m rcosclaros de responsabilidad.

Asimismo, muchos de los encomiabl s lo-gros de Chile en mejorar los resultado delaprendizaje vinieron luego de que la po íticade descentralización fuera complementadacon la implementación de programas bién di-señados de mejora de escuelas públicas. Estosse sustentaron con un creciente apoyo mate-rial para escuelas en situación de desee tajay fortaleciendo el apoyo para el desarolloprofesional de los maestros. Las lecciones quese pueden extraer son las siguientes:> Los esfuerzos de descentralización fue-

ron efectivos para mejorar la educaciónporque se enfocaron en las escuelas.

> Las reformas administrativa y presupues-taria fueron diseñadas para asegura quelas escuelas y sus maestros tengan [acompetencia, autoridad, recursos in-centivos para diseñar y llevar a cabo ac-tividades de aprendizaje y enseñanzaque fueran apropiadas a las necesidadesparticulares de los estudiantes.

> Es impráctico e ineficiente que u go-bierno nacional pase por alto a su go-biernos subnacionales, porque lasactivi-dades educativas son mejor desem eña-das en estos niveles. Los gobiernos cen-

Tabla 5 .3 - PRINCIPIOS P

trates no pueden manejar estas activida-des eficientemente, porque están dema-siado lejos para abordar problemas talescomo supervisar, coordinar, definir ubi-caciones de escuelas y garantizar unaequidad entre localidades.

111.2 Principios dedescentralización de educaciónSobre la base de estas experiencias inter-

nacionales, la Tabla 5.3 enumera dos princi-pios que debería considerar Bolivia para di-señar su futura descentralización en el sec-tor educación. Estos principios indican laimportancia de tener mecanismos de incen-tivos en los lugares críticos.

111.3 Actores e interesesLa experiencia internacional ha demos-

trado que cualquier estrategia de descentra-lización debe contar con la participación delos interesados y tomar en cuenta sus visio-nes. Esto porque siempre existe la posibilidadde que, incluso las reformas bien diseñadas,puedan encontrar dificultades y oposición.Se requiere al menos un mínimo de consensopara que la implementación avance. Dadoque el debate sobre descentralización aún es-tá vigente en Bolivia, es demasiado tempra-no para proyectar los intereses específicos ylos comportamientos de cada uno de los po-sibles actores e interesados. Sin embargo,uno puede concluir que al igual que en otrospaíses, la implementación de la descentrali-

RA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

El sistema de administra ión debería estar ubicado en un solonivel. Una autoridad de ería construir y mantener escuelas asícomo contratar y despe ir trabajadores.Financiamiento y recurs s deberían seguir a los niños.


87


zación de educación tiene que ser gradual pa-ra permitir navegar por una área de alto gas-to con fuertes intereses implícitos.

111.4 Desarrollando una visión enel sector educación : alternativaspara La descentralizaciónEs importante desarrollar una visión so-

bre el futuro del sector educación sometidoa descentralización. Sobre la base de las ex-periencias internacionales antes menciona-das, la Tabla 5.4 identifica cuatro opcionesconcebibles para estos propósitos y cita susventajas.

Este informe analiza los roles de los go-biernos departamentales en la provisión de

educación primaria y secundaria. Está deli-neado como opción 1 . Este enfoque restrin-gido refleja el hecho de que la segunda fasede descentralización ahora se concentraprincipalmente en los niveles departamen-tales. Sin embargo, desde el punto de vistade la experiencia internacional y las consi-deraciones técnicas, se considera que lasotras alternativas también constituyen po-sibilidades válidas.

Debería notarse que la opción 1 ha sidoelegida porque el actual clima político yeconómico de Bolivia hace irreal suponerque las municipalidades transferirían volun-tariamente sus responsabilidades de in-fraestructura para educación a los gobier-

Tabla 5.4 - OPCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL SECTOR EDUCACIÓN

Opciones

Opción 1: Gobiernos departamentalesresponsables por ta educación primaria ysecundariaOpción 2: Modelo de Autonomía de Escuela

Opción 3 : Municipalización

Opción 4: Administración centralizada(aunque desconcentrada ) de la educaciónsecundaria con autonomía de escuelasEl sistema opera sin la participación de losgobiernos departamentales (que transfieren susresponsabilidades al Ministerio de Educación)ni de las municipalidades (que transfieren susresponsabilidades a las escuelas).

Ventajas

Mayor coordinación y control en comparacióncon descentralización municipal.

Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.Ventaja comparativa de municipalidadescomparadas con gobiernos regionales por unmejor conocimiento de las necesidades locales.Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.Mayor control vertical para una claraasignación de responsabilidades.

Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.


88


nos departamentales. En consecuencia,aunque es técnicamente sub-óptim , esmás que probable que los departamentoscontinúen compartiendo estas respo sabi-lidades con las municipalidades. Sobr estesupuesto, la Tabla 5.5 delinea los roles pros-pectivos de cada nivel de gobierno ba o es-ta alternativa.

111.5 Estrategia y diseñode descentralizaciónExisten unos pocos elementos estratégi-

cos que Bolivia debería considerar paraavanzar e implementar la descentralización:

a) Secuencia e implementación gro ualEs importante apreciar que los gast s en

educación son, en gran medida, corrie tes yrígidos. Cerca del 50 por ciento de ell s es-tán relacionados con planillas salarial s. En

consecuencia, es posible que los gobiernosdepartamentales no puedan llevar a caboactividades costosas destinadas a la mejorade la educación (incluyendo el empleo de unnúmero sustancial de maestros adicionales)bajo las probables restricciones fiscales deBolivia en el corto plazo. Considerando tam-bién los factores políticos y económicos ylas limitadas facultades de los SEDUCA, laimplementación de la descentralización deeducación debería ser gradual. Más aún, pa-ra que ese proceso sea exitoso, se necesitaque exista un mínimo de capacidad de im-plementación. También es necesario que ha-ya una fase preparatoria antes de la transfe-rencia de mayores responsabilidades,

b) FinanciamientoLa descentralización presenta una opor-

tunidad para rediseñar los mecanismos para

Tabla 5.5 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN HACIA

GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y RESPONSABILIDADES

Ministerio de - Polític nacional de educación.Educación - Planifi cación.

Estánd4res nacionales y reglas.Monitoleo y evaluación.Asisten:ia técnica hacia los niveles más bajos.

Gobiernos - Decidir cuándo y dónde abrir y cerrar escuelas.departamentales - Respon abitidades de recursos humanos (de acuerdo

Distritos y escuelas

Municipalidades

a las a ernativas presentadas más atrás; vercapítul aparte sobre recursos humanos).Design r al director de una escuela.Decidir sobre el método de entrega de servicio yenfoque pedagógico.Expand r, reducir, y mantener la infraestructuraescolar (en coordinación con las municipalidades).Adquiri` y distribuir libros de texto y otrosmateriales pedagógicos.Capacitación en-el-servicio del maestro.Mantener y construir infraestructura escotar.


89


la asignación de los recursos nacionales y vicios en el sector. Existe una rica experien-para obtener una distribución de fondos más cia internacional sobre distintos modelos desimple y transparente. Financiar la educa- financiamiento que deberían ser examina-ción es un poderoso mecanismo para incen- dos para encontrar el enfoque adecuado pa-tivar y obtener mejoras en la entrega de ser- ra Bolivia (Recuadro 5.1).

1 Recuadro 5.1 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA:

DISTINTOS ENFOQUES PARA FINANCIAR LA EDUCACIÓN

Chile . Hace que los "fondos sigan a los niños" a través de la elección de escuelas. Los proveedoresde educación privada o municipalidades reciben financiamiento desde el gobierno central que es estric-tamente proporcional a la cantidad de niños matriculados en cada escuela. Los niños son libres de ma-tricularse en cualquier escuela que elijan (privada o municipal). En el caso de las escuelas municipales,las municipalidades que las gestionan, reciben financiamiento per cápita, añaden todo recurso propioque deseen, y entonces dividen los recursos entre sus escuelas de la forma que vean conveniente.

Brasil . Siempre tuvo un sistema centralizado de educación en el que las escuelas eran gestionadas pormunicipalidades o estados a quienes se les requería por ley que dedicaran 25 por ciento del total de susingresos a educación. Desafortunadamente, esto condujo a altas inequidades en el financiamiento debi-do a grandes diferencias en ingresos per cápita entre las unidades federales de Brasil. En 1998, una refor-ma llamada FUN DEF (Fundo de Manutencdo e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizacáodo Magistério) comenzó a tomar el 15 por ciento de la recaudación impositiva e ingresos compartidos enlos niveles estatal y municipal, y creó un fondo estatal. La recaudación de este fondo es redistribuida atodos los sistemas municipales y el Estado en proporción a la matrícula primaria del año anterior. El go-bierno federal entonces, completa el fondo en aquellos Estados en los que la recolección impositiva caepor debajo de un cierto mínimo. También acá, el resultado es que los "recursos siguen a los niños".

Colombia . Ha seguido un trayecto de descentralización muy parecido al tomado en Bolivia actual-mente. La descentralización en educación fue una decisión política hecha como parte de una decisiónnacional de descentralización en todas las áreas. Cuando los maestros fueron inicialmente descentrali-zados a los departamentos, sus salarios fueron pagados por una transferencia no-condicionada (el "Si-tuado Fiscal"). Sin embargo, la mayoría del Situado fue distribuido de acuerdo con las tendencias de dis-tribución de costos pre-descentralización. Esto no condujo a una mejor asignación de maestros o equi-dad entre departamentos. Peor aún, por un momento los departamentos podían contratar maestros y pa-sar sus costos al Situado. Las municipalidades también reciben una donación basada en una fórmula, lla-mada de las Participaciones Municipales, y contratan algunos maestros para las escuelas municipales.Los maestros fueron descentralizados sin atención a la equidad entre departamentos o municipalidades.Esto condujo a disparidades muy grandes en las proporciones del número de estudiantes por maestro sinincentivos para cambiar las reglas de asignación de recursos. En la medida en que la situación se volviómás complicada, se introdujeron reglas de financiamiento que "seguían a los estudiantes", con la expec-tativa de alcanzar mejoras sustanciales en el funcionamiento y los incentivos en el sector.


6. DESCENTRALIZACIÓNDEL SECTOR DE SALUD

EL principal desafío de la descentralización en el sector salud

es vincular los recursos asignados a los diferentes niveles de

gobierno con las responsabilidades y la autoridad para la

toma de decisiones sobre estos recursos. Las responsabilidades

están desarticuladas entre los niveles de gobierno y la calidad de

servicios de salud es pobremente monitoreada. El desafío es

desarrollar una adecuada administración de salud a nivel

departamental, con la meta de proporcionar una entrega de

servicios de salud más equitativa y eficiente. Esto implica crear

una asistencia de salud más focalizada en la población donde las

necesidades son particularmente severas. Este desafio existe para

el cuidado primario y secundario de la salud, así como para los

servicios de salud pública. Este capítulo proporciona opciones de

política de cómo estos problemas pueden superarse y que

condiciones de éxito deben estar presentes para que la

descentralización sea efectiva.

96


I. INTRODUCCIÓN

El desafio primordial de la descentraliza-ción en Bolivia es lograr la asignación e re-cursos a los diferentes niveles de gobiernocon una simultánea entrega de respons bili-dades y autoridad para la toma de decisio-nes sobre tales recursos. Al mismo tiempo,existe un problema urgente acerca de ne-cesidad de desarrollar una administraciónde servicios departamental más adecu da ymás focalizada allí donde las necesi adesson mayores. Estos desafíos existen antopara la atención de la salud primaria amosecundaria, así como para los servici s desalud pública.

La descentralización presenta un fór-mula para ayudar a sobrellevar ambo pro-blemas, porque proporciona el marco losmecanismos necesarios para implem ntarlos cambios organizacionales, así como lasdiferentes políticas y prácticas que afectanla forma cómo es atendida la población. Ladescentralización puede contribuir a unaprestación de servicios en forma equi tivay eficiente. Esto lo demuestran una serie decasos internacionales que muestran el xitode una descentralización en el sector s lud.Sin embargo, para ser exitosa, la descentra-lización necesita ser implementada ad cua-damente y requiere condiciones especialespresentes en cada país.

Una de estas condiciones es el desa rollode una visión sobre la organización de sec-tor salud. Esto es particularmente rele antepara los nuevos gobiernos departamentales.Ahí la asignación de responsabilidade ne-cesita ser, primero, clarificada con el n deeliminar los actuales arreglos instituc ona-les desarticulados y fragmentados. L ego,las instituciones más descentralizada del

sector tienen que ser fortalecidas para vol-verlas más capaces y tener mejores reglasoperativas. Simultáneamente, el Ministeriode Salud y Deportes tiene que fortalecerse,de manera que pueda apoyar a los gobiernosdepartamentales a adquirir capacidades yreforzarlas. De la misma manera, su funciónactual debe ser revisada con la finalidad defocalizar mejor y alentar el desarrollo de lascapacidades departamentales estableciendoestándares de salud y supervisando el fun-cionamiento del sistema de salud. Asimis-mo, su rol necesita enfatizar el monitoreo yproporcionar mayor asistencia técnica.

Una exitosa descentralización tambiénrequiere que sus actividades sean financie-ramente sostenibles y consistentes con lasreglas de responsabilidad fiscal del sectorpúblico. Con igual prudencia, es imperativoque la implementación del proceso sea gra-dual y cuidadosamente secuenciada. Másaún, se necesita destinar suficiente tiempopara la instalación y desarrollo de estánda-res de proceso con instrumentos apropia-dos, junto con el fortalecimiento de las ca-pacidades institucionales. Además, debeasegurarse y sustentarse la participación yapropiación de los cambios por parte de losactores interesados.

La primera sección de este capítulo pre-senta brevemente el perfil de la salud en Bo-livia y las recientes políticas efectuadas pa-ra enfrentar los principales problemas de sa-lud de la población. La segunda sección re-visa el sector después de la descentraliza-ción, anotando los problemas que aún que-dan sin resolver. La tercera sección presentaopciones para una mayor descentralizaciónde recursos y gestión de autoridad, particu-larmente en los niveles departamentalesdonde Bolivia se está enfocando ahora.

97

II. PERFIL Y POLÍTICAS DELA SALUD EN BOLIVIA

II.1 Situación de la salud yprincipales políticasLas estadísticas sobre el desempeño de

la salud en Bolivia, medido en indicadorescomo Tasas de Mortalidad Infantil (TMI) yTasas de Mortalidad Materna (TMM), mues-tran al país en el último lugar en América La-tina (Tabla 6.1).

DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Sin embargo, Bolivia ha realizado avan-ces sustanciales que le han permitido con-seguir mejoras en ciertos servicios de salud,por ejemplo, partos profesionalmente asis-tidos y cobertura de vacunación, junto conel progreso en otros indicadores (Tabla 6.2 y6.3).

Estos avances se han debido a mejorespolíticas de salud y al aumento de cobertu-ra, concentradas en: (i) servicios para redu-cir la mortalidad materna e infantil, (ii)

Tabla 6.1 - INDICADORES DEL PERFIL DE SALUD EN PAÍSES

SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

Países seleccionados

Bolivia

Guatemala

HondurasParaguay

Perú

Venezuela

TMM (*) TMI (2003)

230 54.0

153 30.8

108 34.0

182 19.6

185 33.4

68 18.2

Fuente : 0P5 (* último año para el que se reportaron datos, Bolivia 2003).

Tabla 6. 2 - PROGRESO RESPECTO A METAS DE DESARROLLO DEL MILENIO (MDM)

SELECCIONADAS

Metas Nacionales relacionadas con MDM seleccionadas Observado

Meta 4: Reducir la mortalidad infantil(meta 2015 = reducir el valor de 1990 de la mortalidad

de niños con menos de 5 años por dos tercios)

Meta 4.1 Tasa de mortalidad infantil

1990 Año más reciente

(por 1 ,000 nacidos vivos) 89 (1989) 54 (2003)

Meta 5: Mejorar la salud materna

(meta 2015 = reducir el valor de 1990 de (a

mortalidad materna por tres cuartos)

Meta 5.1 Tasa de mortalidad materna

(por 100,000 nacidos vivos) 416 (1989) 235 (2003)

Fuente : BM (2005 ): PAD 55PCII.

98


Tabla 6 . 3 - PROGRESO EN INDICADORES DE SERVICIOS DE

SALUD SELECCIONADOS , BOLIVIA

Indicador 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cobertura de nacimientos en hospital 47°/o 52°A 54% 54°/0 53% 57%4ta cobertura de control prenatal 31°/0 33°/0 35% 34% 37% 40%

3ra dosis de vacunas pentavalente y

DPT en niños menores de un año 85% 89°/o 91% 86% 80°/° 84%

Fuente: MSD.

control más riguroso de enferme Jadestransmisibles (especialmente la enferme-dad de Chagas, tuberculosis y malaria, cuyaincidencia es mayor que en otros países deAmérica Latina)13 y (iii) aumentos dei cen-tivos locales para mejorar los product s desalud.

En cuanto a partos, estas política hansido principalmente implementadas a travésde nuevas instalaciones financiadas plor elSeguro Universal Materno Infantil (SU1'1I) ylas brigadas móviles EXTENSA, desplegadasen las zonas más dispersas y empobrecidas.Se informa que EXTENSA ha alcanzado casi300.000 personas en más de 2.600 comuni-dades en 2004."

La creación del SUMI en el año 200 fueun destacable paso adelante. El SUMI repre-senta la continuación de operaciones pre-vias, tales como el esquema de Seguro deSalud Básica, que dio a las mujeres em ara-zadas y a los niños por debajo de 5 añps elderecho al cuidado de la salud gratuito. Elseguro estuvo orientado a reducir la m rta-lidad materno infantil entre los pobres y hahecho posible el aumento de la cobertu a deservicios, tales como partos profesional-mente asistidos.

Del mismo modo que los sistemas de sa-lud en Argentina, Perú y Colombia, Boliviaahora tiene una lista precisa de los serviciosdisponibles a través de su red de salud, loque le permite facilitar la labor de las auto-ridades para fijar prioridades, ofrecer incen-tivos y ejercer controles sobre los recursos.Con su sólida base legal, el SUMI también esimportante como un derecho público ejecu-table y ha hecho posible alcanzar uniformi-dad en las actividades de las 2.057 instala-ciones de salud de Bolivia (95 por ciento pri-maria, 4 por ciento secundaria y 1 por cien-to terciaria). Las instalaciones primarias di-rigen sus actividades principalmente haciael paquete de beneficios del SUMI y estánorientadas a aumentar la cobertura a gruposde alto riesgo. Esta práctica es muy útil envista de las desigualdades en el acceso a losservicios de salud, además de la amplia pre-valencia de los problemas de salud de la ma-dre y el niño, y de otros relacionados con lasenfermedades transmisibles. Por tanto, elSUMI requiere ser continuado en el futuro.

Sin embargo, se requieren aún mejoras.El SUMI podría aumentar su mecanismo depago de costo-por-servicios y lograr un me-jor control de calidad sobre su sistema de

43 BM (2003) " Reforma del sector salud en B livia en el contexto de la descentralización".

44 EL MSD estima 33.000 pueblos pequeños e base a datos del INE.

99


entrega de servicios de salud. De esta ma-nera, conocería cuan bien están cubriendolos problemas de salud de los bolivianos.Adicionalmente, el SUMI podría mejorar sucobertura, haciendo seguimiento a los pa-trones de uso de los beneficiarios. Por aho-ra, no analiza el uso de servicios por partede los beneficiarios, por tanto está perdien-do la posibilidad de tener mayor impactosobre aquellos carentes de servicios. Almargen de sus méritos en atenciones cru-ciales, como los partos atendidos profesio-nalmente, el SUMI ha fallado en alcanzar lamisma cobertura en algunas atenciones demorbilidad general, por lo que se recomien-da reformar el registro de los beneficiarios yasí la información generada será usada deuna mejor forma para aumentar la efectivi-dad de la cobertura. Es también aconsejableexplorar el uso de mecanismos de pago mássofisticados, tales como una fórmula percápita del SUMI para proveedores de cuida-do básico de salud, lo que podría proporcio-nar bases más equitativas para aumentar suefectividad, así como un mejor incentivopara la afiliación o registro de los pobres.Un punto de partida podría ser la actualasignación per cápita para el SUMI, finan-ciada en todo el país con una porción del10°/o de los recursos de coparticipación delas municipalidades.

II.2 InequidadesAdicionalmente, las problemáticas in-

equidades persisten en las condiciones desalud en el país. De acuerdo con la encuestadel gobierno, después del censo de 2002, lamortalidad materna45 era de 320 en el alti-plano (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro),147 en los valles (Cochabamba, Chuquisaca

y Tarija) y 206 en los llanos (Santa Cruz, Be-ni y Pando).

También existen inequidades sustancia-les en el cuidado de la salud por quintiles deingreso. En 2001, el porcentaje de partosprofesionalmente asistidos fue 23 por cien-to en el quintil más pobre, 53 por ciento enel siguiente quintil y 89 por ciento en elquintil más rico (Gráfico 1.5 Estudio de laReforma del Sector Salud del BM). Igual-mente, la Revisión del Gasto Público (2004)mostró diferencias en la cobertura profesio-nal de nacimientos, transitando del 60 porciento para la población no-indígena al 37por ciento para la población indígena en2001.

Los actuales gastos de salud no enfren-tan estas inequidades. Los fondos que elpresupuesto proporciona a las prefecturasno muestran asignaciones equitativas entérminos per cápita (Gráfico 6.1) y tampocoexiste una clara correlación con el porcenta-je de los pobres que residen en cada depar-tamento de Bolivia.

Se puede esperar y justificar algunas di-ferencias territoriales, pero lo ideal es quelos recursos se asignen de acuerdo con lasnecesidades de la población. Este principiopodría ser alcanzado mediante el uso de unpaquete estandarizado de servicios básicos,que esté relacionado con los gastos per cá-pita, corregidos, si es necesario, por algúnfactor de pobreza u otro indicador. El Gráfi-co 6.1 muestra que los recursos asignadospara financiamiento de salud no son sensi-bles con el perfil de la población. Una mayorequidad en los mecanismos de asignacióndel presupuesto podría cerrar las brechas,mostradas en el gráfico, en aquellos depar-tamentos que están por debajo del promedio

45 Indicador de mortalidad materna: número de muertes de madres por 100,000 nacimientos.

100


Gráfico 6. 1 - PRESUPUESTO PER C PITA Y POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2003

% 2 Z w ECD ó ° u m

-^ á a ^ ro a

r cóu

a Presupuesto aprob^do - Porcentaje de población pobre

Presupuesto ejecu do

Fuente: Contabilidad del Gobierno e INE.

del país (las brechas serían las difere}Tciasentre las asignaciones del presupuestoly losniveles de población, que son visibles en elGráfico 6.2.)

Es posible emplear una "estrategicierre de brechas" para este ajuste. Una

Gráfico 6 . 2 - DISTRIBUCIÓN ACTUA

30% -

dida podría involucrar cambios en la asig-nación básica per cápita mediante el uso deindicadores de demandas relativas al servi-cio, reflejando los diferentes niveles de po-breza o costos de entrega de servicio (qui-zás reflejando la dispersión de la población

a deme-

DEL PRESUPUESTO ENTRE DEPARTAMENTOS, 2003

25%

20%

15% _

10% _

5% -

0%

Fuente: Contabilidad del Gobierno.

n Presupuesto 2003

Población (%)

101


o las distancias de las instalaciones de sa-lud). Esto implicaría proporcionar a todossus ciudadanos un "paquete básico de ser-vicios de salud".

III. ACTUALES ARREGLOSINSTITUCIONALES DELSECTOR SALUD

III.1 Organización yfinanciamientoEl Ministerio de Salud y Deportes (MSD)

es la autoridad nacional de salud de Bolivia.Es responsable por la supervisión generaldel sistema, tanto para los bienes de saludpública como para el cuidado de salud de lapoblación. El MSD posee casi todo el controlsobre los recursos pertenecientes al perso-nal del sector, los recursos para programasverticales (escudo epidemiológico, vacuna-ciones y control de enfermedades transmisi-bles, tales como malaria y Mal de Chagas),los recursos de los donantes o agencias mul-tilaterales y algunos recursos de las inver-siones sectoriales.

Las prefecturas, a través de sus Secreta-rias Departamentales de Salud (SEDES), es-tán encargadas de lo siguiente:> Supervisión: Son responsables de asegu-

rar el cumplimiento de las regulacionesnacionales respecto a los servicios de-partamentales.Salud Pública: Son responsables de admi-nistrar algunas actividades de salud pú-blica, por ejemplo, vigilancia o campa-ñas de salud pública, en coordinacióncon el MSD.Infraestructura: También son responsa-bles de la propiedad, reemplazo y mante-nimiento de la infraestructura, así comodel cuidado de la salud que no se ha trans-ferido a las municipalidades (algunas ins-talaciones específicas de cuidado tercia-

rio). Asimismo, apoyan a las municipali-dades a financiar los requerimientos paralos gastos de esta infraestructura.

> Recursos humanos: Las prefecturas tam-bién son responsables de pagar a los tra-bajadores departamentales de salud (in-cluyendo a los que trabajan en centrosde cuidado primario) que recluta o con-trata el MSD. Además, determinan sus ni-veles salariales y pueden retirarlos.Municipalidades . Las responsabilidades

de las municipalidades son las siguientes:> Red de salud primaria y secundaria. Las

municipalidades son responsables de lasredes de Salud Primaria y Secundaria,compuestas por diferentes centros de sa-lud. Estas redes son supervisadas por unDirectorio Local de Salud (DILOS) con laparticipación de representantes de lasSEDES, los alcaldes municipales y la co-munidad. Las redes son coordinadas poradministradores cuya principal respon-sabilidad es la entrega de los elementosdel programa SUMI. Las municipalidadesposeen y están encargadas de invertir ymantener la infraestructura de salud.

> Recursos humanos: Las municipalidadesadministran parcialmente al personal delos centros de salud.Financiamiento. Los gastos del sector

público salud en el año 2003, totalizaron1.066 millones de Bolivianos, comprendien-do casi el 25 por ciento del gasto público(tablas 6.4 y 6.5). Sus características signi-ficativas son las siguientes:> El financiamiento del MSD viene del pre-

supuesto regular del Gobierno y se rela-ciona a los programas de salud y gastosoperativos del Ministerio. El MSD distri-buye algunos de estos fondos a las pre-fecturas.

> El financiamiento para los recursos hu-manos del sector de salud se recibe del

102


Ministerio de Hacienda y es incluido enlos presupuestos de las prefecturasPara los gastos de capital de las uni-

cipalidades, así como para el manteni-miento y los gastos operativos (otrosí ade-más de los del personal), el financia ren-to viene del SUMI y de algunos rec rsosasignados centralmente a través la cpar-

ticipación.'° El financiamiento para las re-des de salud viene del sistema de coparti-cipación. Los gastos de capital son propor-cionados por el Fondo Productivo y Social(FPS). Las municipalidades pueden usarestos recursos para invertir en instalacio-nes de salud y para apoyo administrativo yde mantenimiento.

Tabla 6 .4 - PRESUPUESTO EJECUTADO EN MILLONES DE BOLIVIANOS, 2003

Gastos corrientes Gastos de capital TotalGastos de consumo Otros

Salarios Servicios Transferencias Total

no- y otros gastos

Inversiones Total

gastos depersonales corrientes capital

MSD 44 204 2 251 16 16 267Prefecturas 461 23 0 483 8 8 492

Municipalidades 12 90 36 138 169 170 308Total 517 317 38 872 194 194 1,066

Fuente: Contabilidad del gobierno.

Tabla 6 .5 - GASTOS POR NIVELES DE ATENCIÓN (en miles de US$), 2002

Hospitales Ambulatorio Cuidadopreventivo

Otros (incluyendoadministración)

Total

Ministerio 2,640 1,650 10,229 18,479 32,9988°/o 5% 31% 56% 100%

Prefecturas 1,855 5,570 20,425 27,849 55,6993.33% 10.00°/° 36.67% 50.00°/° 100%

Municipalidades 1,775 3,845 4,880 4,289 14,78912.00% 21 P.00°/° 33.00°/o 29.00% 100°/0

Fondo de Inversión 1,010 4,816 2,324 0,0 8,150Productiva y Social 12.39°/0 59.09°/o 28.52% 0.00% 100%Otros 1,780 1,780

100°/o 100%Total sector público 7,280 5,881 37,858 50,617 111,636

Fuente : Cárdenas ( 2004).

46 El respaldo legal de la co-participación es a ley de Participación Popular de 1994 y las leyessubsiguientes, tales como la de creación del Seguro Universal Materno Infantil de 2003.

103


Los arreglos organizacionales y financie-ros, descritos en el Gráfico 6.3, rigen la asig-nación de recursos en el sector. Significati-vamente, el Ministerio no está involucradoen los procesos de asignación presupuestal,lo que provoca algunas pérdidas de eficien-cia que afectan la calidad de servicios, yaque los recursos disponibles no se utilizande manera óptima.

111.2 EvaluaciónLa asignación actual de responsabilida-

des y recursos (Tabla 6.6) es desarticulada yfragmentada. En efecto, los niveles inferio-res del gobierno obtienen recursos por la en-trega de servicios sobre los cuales la autori-dad que poseen para la toma de decisioneses limitada o inexistente, tal como puedenotarse por lo siguiente:> El Ministerio de Salud está encargado de

la administración de todo el sistema de

salud y también es responsable por lasasignaciones y compensación a su perso-nal. Sin embargo, la supervisión efectivade su desempeño se divide entre las SE-DES y las municipalidades. Las primerasestán encargadas de los pagos al perso-nal y de su monitoreo, mientras que lasmunicipalidades manejan la gestión deLas instalaciones físicas del sistema y deotros bienes, con los que el personal desalud debe trabajar.

> Las SEDES administran los gastos de ca-pital, pero no tienen autoridad sobrelos gastos corrientes cuya mayor por-ción es para recursos humanos. No pue-den fijar salarios o contratar o despedirpersonal.

> La transferencia de las instalaciones desalud (centros de salud) a las municipali-dades ha sido incompleta, ya que ellasno administran al personal de salud. Las

Gráfico 6 .3 - ARREGLOS ORGANIZACIONALES Y FINANCIEROS

EN EL SECTOR SALUD EN BOLIVIA

Presupuesto operativo MSD+ campañas

MSD

Presupuestoglobal

Supervisión

---. Departamentos

Coordinación

7 Red de saludu

Presupuesto fiscal

Presupuesto regular+ coparticipación tributaria

Planilla

Presup . Operativo(SUMI)

► MunicipalidadesGastos de capital;

----------------_ .....-..-_Gestión

Financiamiento Responsabilidad

Fuente : Banco Mundial.

104


responsabilidades por los recursos tnos permanecen bajo los auspiciosSEDES y del nivel central."Estos arreglos son disfuncionales

conducido a significativos problem<gestión, que han limitado la rendiciícuentas y han impedido colectivamermejoramiento de los servicios de salud

El proceso de la descentralizaciónsector salud, que fue iniciado hace casaños, no ha mejorado esta situación, pidejó difusas las responsabilidades en tiferentes niveles de gobierno. Ademáexistido confusión en torno a la distiientre las funciones asignadas o descen

uma- zadas a las prefecturas, de conformidad conle las la Ley 1995 y aquellas funciones encargadas

a las municipalidades, de conformidad conr han la Ley SUMI.s de Desafortunadamente, a pesar de habern de tenido buena intención, la Ley de Descon-te el centración48 (1995) y la Ley de Participación

Popular han causado confusión, porque ado-en el lecen de una asignación específica de res-diez ponsabilidades. La confusión surge porque larque Ley de Desconcentración tenía la intencións di- de otorgar a las prefecturas el pago de sala-s, ha ríos de los trabajadores en salud y de ser co-lción responsable por la inversión y mantenimien-trali- to de las instalaciones sanitarias, mientras

Tabla 6 . 6 - ASIGNACIÓN DE R SPONSABILIDADES POR NIVEL DE GOBIERNO

Nivel de Responsabilida ¿El presupuesto ¿Este nivel tiene suficientesgobierno asignada asigna recursos atribuciones para manejar

para este nivel? estas áreas?

Ministerio Salud pública Si Side SaludPrefecturas- Infrae structura y recursos Si NoSEDES huma nos para el cuidado

terciarioPrefecturas- Infrae structura y recursos Si NoSEDES huma nos para el cuid1ado

secundarioMunicipalidades Infrae structura y rece sos Si No

huma nos para el cuid^doprimario

Fuente : Banco Mundial.

47 Dos factores han impedido la descentraliza ión de recursos humanos . Las capacidades de lasmunicipalidades ( especialmente las más pe ueñas ) están muy limitadas para monitorear el desempeñoo calidad del personal de salud . Adicional ente , ha habido insuficiente estabilidad en los arreglosinstitucionales para permitir el desarrollo la capacidad local. El SUMI fue creado en 2003 parareemplazar el anterior Seguro Madre y Niño y las DILOS ( creadas a mediados de los 1990s ) fueronreemplazadas en 2002 , después de que otra iniciativa orientada a organizar los Distritos de Salud fuerechazada.

48 Su nombre oficial es Ley de Descentralizacibn Administrativa.

105


que la Ley de Participación Popular asignó alas municipalidades las responsabilidades dela gestión y mantenimiento de la red de sa-lud. Consecuentemente, las prefecturas nohan asumido el rol esperado como coordina-doras del desarrollo de la salud regional.

De la misma manera, tampoco se han lo-grado mejores resultados de salud. Algunosesfuerzos hechos en el pasado para superarlapobre calidad del servicio, incluyeron la firmade Convenios de Administración. Estos 'cua-si-contratos 49 denominados "Compromisosde Gestión" contenían estándares de desem-peño con la intención de normar las activida-des regionales de salud pública. Los acuerdosfueron firmados entre el MSD y las SEDES des-de fines de los 90, así como entre las SEDES ylas municipalidades. Sin embargo, los conve-nios no han sido fiscalizados y, por tanto, susimpactos fueron limitados.

Como resultado, los cambios efectuadosdurante los pasados diez años no han re-suelto el asunto de la responsabilidad en laentrega del servicio. Por tanto, el problemade Bolivia en el campo de salud (aparte deltema de los recursos) es principalmente sudesorganización, debido a la mala asigna-ción de responsabilidades en el sector y suinsuficiente monitoreo, pese a que se hantomado iniciativas para superar estas difi-cultades. Desafortunadamente, las solucio-nes que se necesitan aún son difíciles de al-canzar. Sus costos potenciales de transac-ción son muy elevados, como se evidenciaen los diferentes esfuerzos orientados a co-ordinar la MSD con las SEDES y las SEDES conlas municipalidades (respecto a las DILOS).

Se considera que estos problemas han te-nido-entre otros factores-un efecto nega-tivo en las condiciones de salud de la pobla-

ción, como se manifiesta en las tasas de mor-talidad materna e infantil. Para su reducción,tendrán que hacerse esfuerzos concertadospara mejorar los servicios de salud. A estos fi-nes, la descentralización podría proporcionaralgunas ventajas y oportunidades-siempreque algunos pre-requisitos importantes esténpresentes. Estos se analizan a continuación.

IV. DESCENTRALIZACIÓN FUTURA:OPCIONES DE POLÍTICA

Para Bolivia, el principal desafio de des-centralización consiste en lograr un vínculomás cercano entre los recursos asignados adiferentes niveles de gobierno y las respon-sabilidades y poderes administrativos sobreestos recursos. El desafio crucial es desarro-llar una administración adecuada de salud enel nivel regional para que los departamentospuedan responder mejor a las demandas poruna entrega de servicios más equitativa yeficiente, con mayor atención a los necesita-dos, que no tienen una adecuada atención.Esto se aplica, tanto a la atención de la saludprimaria como secundaria, así como a la en-trega de servicios de salud pública.

Para que la descentralización sea efecti-va, Bolivia debe desarrollar e implementaruna estrategia apropiada. Una revisión de laexperiencia pasada demuestra que la ten-dencia de esta nueva estrategia tiene quecontener una mejor definición de las priori-dades de salud, la organización del sector ylas asignaciones de recursos.

IV.1 Experiencia internacionalSería útil tener en cuenta la experiencia

internacionaly las lecciones aprendidas, asícomo los principios para la descentraliza-

49 El término "quasi contratos" se aplica porque no están basados en un sistema de administración totalen base a resultados ( como en el RU o Nueva Zelanda , por ejemplo).

106


ción de salud que ahora son casi univimente reconocidos y aceptados.

La literatura sobre experiencias decentralización en el sector muestra quemayor eficiencia y la rendición de cu,

rsal-

des-

una

ntas

son temas comunes y a la vez metas p nci-pales. También enfatiza dos aspectos rela-cionados con la transferencia de funcionesde los niveles centrales a los niveles lo ales:uno es la descentralización administr tiva(autonomía sobre los recursos destinados alas actividades de salud) y otro, la descen-tralización de capacidades (determinaciónde políticas de salud en las regiones). La li-teratura también demuestra que lograr ma-yor eficiencia y rendición de cuentas e úni-camente posible cuando las siguientes con-diciones de éxito están presentes:> suficiente capacidad administrativa y

gerencia[;claras definiciones de responsabilid d;voluntad del gobierno central para apo-yar enfoques flexibles a fin de enfr ntarlas distintas situaciones locales.La experiencia ha mostrado que la ausen-

cia de las mencionadas condiciones , condu-ce a consecuencias muy negativas tale co-mo debilidades en las regulaciones, manipu-lación política del sector y mayor des¡ ual-dad en los servicios de salud.

Adicionalmente , la experiencia indica queexisten algunas áreas donde no se aco cejadescentralizar . Estas han sido denominadas"Funciones Esenciales de Salud Pública" F> el marco básico de la política de sa l ud y

establecimiento de prioridades;> la determinación de las decisiones stra-

tégicas sobre los recursos para la alud;> la regulación de los actores del sector,

sus responsabilidades y transaccion s;> el monitoreo y evaluación del esta o de

salud de la población , así como el accesoy la calidad de los servicios.

Las reformas que han sido implementa-das alrededor del mundo han demostrado lautilidad de cambiar incentivos en las orga-nizaciones del sector salud, con la finali-dad de aumentar su eficiencia. El sistemade salud del Reino Unido tuvo una expe-riencia denominada "separación compra-dor-proveedor", que optó por separar a lasentidades financieras de los proveedores deservicios. Otros países han hecho distincio-nes entre quien: (i) provee recursos, (ii)administra recursos y gestiona y unifica losriesgos de salud (risk pooling), y (iii) aque-llos que realizan transacciones financierascon los proveedores (comprando y adqui-riendo servicios).

Los cambios en los incentivos a los pro-veedores han incluido: (i) reforzar las sepa-raciones entre compradores y proveedores,así como introducir nuevos mecanismos depago a los proveedores; (ii) introducir mayorcompetencia entre los proveedores para se-guros obligatorios o paquetes de servicios; y(iii) modernizar tanto a los proveedores deservicios públicos como a los administrado-res de los seguros.

Actualmente, la tendencia global en laorganización de servicios de salud es dividirclaramente entre (i) la gobernabilidad (oregulación) del sector y (ii) el financia-miento y la provisión de la salud. Inclusoalgunos países han creado diferentes enti-dades para llevar a cabo estas funciones.Adicionalmente, ha quedado claro que lasfunciones de financiamiento y la provisiónrequiere competencias diferentes a las queusualmente ejercen las agencias de finan-ciamiento (que son más preocupadas con laequidad y protección financiera de las fami-lias), o los proveedores de servicios (queenfocan en los productos de las instanciasde atención de salud y-dependiendo desus incentivos-también en la eficiencia

Las siguientes son las condiciones de > Se ponen en ... · financiamiento del Banco Mundial y de t...

Documents

Transcript of Las siguientes son las condiciones de > Se ponen en ... · financiamiento del Banco Mundial y de t...