LAS TICS EN LA ADMINISTRACION LOCAL DEL FUTURO

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Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones se revelan comoun elemento esencial para la mejora de la eficiencia y la modernizaciónde la Administración local. No sólo apoyan la relación con el ciudadanoa través de la denominada e-administración, sino que contribuyen a lamejora de los procesos de gestión (el denominado back-office).

Más allá del trámite administrativo proporcionan la posibilidad de renovarla forma en la que se ofrecen servicios como la seguridad ciudadana, lagestión de la movilidad o los servicios sociales.

La Administración Pública se encuentra en la obligación de adaptarsea una sociedad en constante movimiento, que incorpora la tecnologíacomo un elemento más de su realidad y ante la que tiene el desafío deresponder en la misma medida.

«El desarrollo de la riqueza de nuestros municipios y su propio futuropasa, entre otros factores, por asegurar la disponibilidad de las nuevasTecnologías de la Información y las Comunicaciones a sus habitantes,pero también por aplicarse a sí mismos esas nuevas tecnologías.»Pedro Castro. Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española deMunicipios y Provincias

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Cuaderno

LAS TIC EN LAADMINISTRACIÓN

LOCAL DEL FUTURO

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LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO


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Esta obra ha sido editada por Ariel y Fundación Telefónica y en colaboración con Editorial Planeta, que no compartennecesariamente los contenidos expresados en ella. Dichos contenidos son responsabilidad exclusiva de sus autores.

© Fundación Telefónica, 2007Gran Vía, 2828013 Madrid (España)

© Editorial Ariel, S.A., 2007Avda. Diagonal, 662-66408034 Barcelona (España)

© de los textos : Fundación Telefónica

Diseño cubierta: Departamento de diseño de Editorial PlanetaFotografía de cubierta: © Fundación Telefónica

Primera edición: mayo de 2008

ISBN: 978-84-08-08124-1

Depósito legal: M-23942-2008

Impresión y encuadernación: BROSMAC S.L.

Impreso en España – Printed in Spain

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares de copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes,la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento infor-mático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos.

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CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS SIGUIENTES EXPERTOS:

• Ernesto Abati García-Manso, Ministerio de Administraciones Públicas.

• Juan Miguel Aguilar Martín, AYTOS CPD. • M.a América Álvarez González, Principado

de Asturias. • Alejandro Arranz Calvo, Ayuntamiento

de Madrid. • Álvaro Arroyal Cantera, AEXIT

(Asoc. Ing. Teleco. Extremadura). • Miguel Azorín-Albiñana López, Ministerio

de Industria, Turismo y Comercio. • Ignacio Basanta Almagro, SAP. • M.a José Blanco Antón, AEPD. • Jesús Casado Barrio, Ministerio

de Administraciones Públicas. • Emilio Castrillejo Hernantes, Comisión

Europea. • Josep Clotet Sopeña, Ayuntamiento

de Lleida. • José de Rafael Gavalda, Asociación

Española de Empresas de Consultoría. • José María Endemaño Aróftegui, Gobierno

Vasco. • Manuel Escudero Sánchez, Comunidad

Autónoma de la Región de Murcia. • Eugenio Fernández Vicente, U. Rey Juan

Carlos. • Julio César Fuster Flores, Ayuntamiento

de Mérida. • Antonio González González, Junta

de Andalucía. • Diego Hernández Gallardo, FNMT. • Félix Herrera Priano, Cabildo de Tenerife

y Universidad de La Laguna.• Domingo Laborda Carrión, Red.es. • Javier Llinares Salas, T-SYSTEMS. • Margarita López Sánchez, Sadiel. • Miguel Marín Cobos, Ciudad Autónoma

de Melilla. • Rafael Martín Espada, Junta

de Extremadura. • Blanca Martínez de Vallejo Fuster, Abogada.

• Josep Molas Bertrán, ATI. • Adolfo Montalvo Santamaría, Colegio

de Ingenieros de Telecomunicación de la Comunidad Valenciana (COITCV).

• Manuel Perera Domínguez, Junta de Andalucía.

• Fernando Plaza González, GTT. • Luis Prieto Cuerdo, Ministerio de Industria,

Turismo y Comercio. • Beatriz Real Heredia, Sevilla Global,

Agencia Urbana de Promoción Económica. • José Antonio Rodríguez Salas,

Ayuntamiento de Jun. • Blanca Rodríguez-Antigüedad Zarranz,

Ministerio de Administraciones Públicas. • Emili Rubio Lorenzo, Ayuntamiento

de Barcelona. • Sergio Ruiz Sierra, Consejo Superior

de Cámaras de Comercio. • M.a Ángeles Sánchez Herrera,

Ayuntamiento de Utrera. • Pilar Sánchez Muñoz, Ayuntamiento

de Jerez de la Frontera. • Inmaculada Sánchez-Ramos, Agencia

de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid.

• Juan Eduardo Santón Moreno,Ayuntamiento de Valencia.

• José Luis Sanz Villegas, Telefónica GrandesEmpresas.

• Fernando Serrano Martínez, Ministerio de Economía y Hacienda.

• María Tena García, MAP. • Antonio Tirado Bennasar, Ayuntamiento

de Calvia. • David Utrilla Ayala, Fundación Integra,

Comunidad Autónoma de Murcia. • Estanis Vayreda i Puigvert, Localret. • Francisco Isidro Vicente Guillén, Colegio

Oficial de Ingenieros de Telecomunicaciónde Andalucía Occidental y Ceuta (COITAOC).

• Wenceslao Vives Peñaranda, Microsoft.

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EN EL TRABAJO DE CAMPO REALIZADO SE HA CONTADO CON LA COLABORACIÓN DE LOS SIGUIENTES ORGANISMOS:

ANDALUCÍAAyuntamiento de Málaga. Ayuntamiento de Utrera. Diputación de Cádiz. Diputación de Jaén.

Diputación de Málaga. Diputación de Sevilla. Junta de Andalucía. SOPDE (Sociedad para el Progreso y el Desarrollo S.A.)

ARAGÓNDiputación de Huesca. Diputación de Zaragoza. Diputación General de Aragón.

Instituto Tecnológico de Aragón

PRINCIPADO DE ASTURIASAyuntamiento de Gijón. Principado de Asturias

ILLES BALEARSAyuntamiento de Calviá. Ayuntamiento de Palma. Consell de Mallorca

CANARIASAyuntamiento de Agüimes. Ayuntamiento de la Laguna.

Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. Cabildo de Tenerife

CASTILLA Y LEÓNAyuntamiento de Salamanca. Diputación de León. Junta de Castilla y León

CASTILLA LA MANCHAAyuntamiento de Daimiel. Diputación de Ciudad Real. Junta de Castilla La Mancha

CATALUNYADiputación de Barcelona. Localret

COMUNITAT VALENCIANAAyuntamiento de Alcoi. Ayuntamiento de Castellón. Ayuntamiento de Valencia. Diputación de Castellón. Diputación de Valencia. Diputación de Alicante - SUMA

(Organismo autónomo de Gestión Tributaria)

EXTREMADURAAyuntamiento de Badajoz. Diputación de Badajoz. Diputación de Cáceres

EUSKADIAyuntamiento de San Sebastián. Diputación de Guipúzcoa

GALICIAConcello de A Coruña. FEGAMP (Federación Galega de Municipios e Provincias).

Xunta de Galicia


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COMUNIDAD DE MADRIDAyuntamiento de Getafe. Ayuntamiento de Fuenlabrada

REGIÓN DE MURCIAAyuntamiento de Cartagena

COMUNIDAD FORAL DE NAVARRAGobierno de Navarra

LA RIOJAComunidad Autónoma de la Rioja

CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA

COMITÉ ASESOR DEL INFORME

David Cierco Jiménez de PargaDirector General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

Juan Miguel Márquez FernándezDirector General para el impulso de la Administración electrónica

Ministerio de Administraciones Públicas

Enrique Martínez MarínDirector General INTECO (Instituto Nacional de Tecnologías de la Comunicación)

Sebastián MurielDirector General, Red.es

Àngel Ros DomingoPresident de la Comissió de Noves TecnologiesFederación Española de Municipios y Provincias


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Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIXPedro Castro. Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIJavier Nadal. Vicepresidente de Fundación Telefónica

Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIIIEl papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIVEl proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVLa gestión municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVEl papel del empleado público en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVILa colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIEl impulso que supone la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIEl uso de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIIEl papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TIC en la Administración local . . . . . XXIXUn nuevo modelo de prestación de servicios TIC basado en la colaboración con las entidades

supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXX

Parte ILOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL

1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

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ÍNDICE

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2. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29

2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública

municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

3. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

3.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias

directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo

de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

4. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos . . . . . . . . . . 514.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

5. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 595.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62


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6. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General

del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 676.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales,

por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

7. Los retos de la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 757.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 767.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 767.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 787.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 787.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Parte IILAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:

SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO

8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 898.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información

y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 968.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106

8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1068.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1068.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales

en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110

8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública

local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

ÍNDICE

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9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

10. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12710.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12810.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13310.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13410.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13610.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13710.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13810.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13910.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14010.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14110.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14210.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14310.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14410.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14610.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14810.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15110.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15110.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15310.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15310.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15510.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15710.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16310.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17110.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17210.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17210.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17310.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17310.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17410.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17410.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175


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10.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17710.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18010.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18010.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18110.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18210.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18310.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18310.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

10.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19010.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

10.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20510.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

10.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20710.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20710.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20910.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21010.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21110.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21110.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21310.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21410.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21410.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad

y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21710.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22110.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

ÍNDICE

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10.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales,

por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

11. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . 23311.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales

de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23311.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor

tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23411.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 23511.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23511.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23611.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica

en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23711.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidades

supramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

12. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23912.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión

de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23912.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red:

la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24012.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24112.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Parte IIILAS APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS

13. Medidas para el impulso y el fomento de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25713.1. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales

por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25713.1.1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 2007 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

13.2. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

13.3. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.1. Iniciativa 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.2. Extranet SARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.3. Ayudas e-Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.4. Pista Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26213.3.5. Pista local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262


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13.3.6. Ciudades Digitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.7. Ciudades Singulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.8. Ayuntamiento Digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.9. Plan Conecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26413.3.10. Plan Moderniza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

Artículo: Políticas del Gobierno para fomentar servicios públicos digitales en las entidadeslocales, por David Cierco Jiménez de Parga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

14. Normas legales que permiten el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27114.1. Normativa legal de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

14.1.1. El marco comunitario para la firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27114.1.2. Carta de los e-derechos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27314.1.3. Directiva sobre el DRM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

14.2. Regulación jurídica en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27414.2.1. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos . . . . 27414.2.2. Ordenanza reguladora de la Administración electrónica del ayuntamiento

de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

15. Normas técnicas que facilitan el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28115.1. Normas técnicas en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

15.1.1. MoReq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28315.2. Normas técnicas en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

15.2.1. MAGERIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28315.2.2. MÉTRICA-V.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28415.2.3. ATRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28415.2.4. ESTROFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28515.2.5. Sustitución de certificados en soporte papel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28515.2.6. La e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28715.2.7. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

16. Recomendaciones que abren caminos nuevos a ser explorados y normados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28916.1. Recomendaciones de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

16.1.1. Sucesiones y testamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28916.2. Recomendaciones de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

16.2.1. Criterios de seguridad, normalización y conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

17. Interoperabilidad. Desarrollos tecnológicos que permiten las relacionesde intercambio de información entre las administraciones en todos sus niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29317.1. Interoperabilidad en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

17.1.1. IDABC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29417.2. Interoperabilidad en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

17.2.1. EDI-PADRÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

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17.2.2. MIGRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29517.2.3. Intercambio electrónico de datos con entidades locales para gestión del IBI . . . . . . 29717.2.4. Intercambio de ficheros institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29917.2.5. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

17.3. Interoperabilidad con el Consejo General del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30017.4. Interoperabilidad con la Agencia de Protección de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

18. Proyectos, desarrollos y plataformas que facilitan el despliegue de las TICen las administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1. Proyectos lanzados por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

18.1.1. eTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1.2. eContentplus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1.3. ICTPSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

18.2. Proyectos lanzados por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30418.2.1. @Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30418.2.2. NEDAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30518.2.3. INDALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30618.2.4. ISTMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30718.2.5. Ventanilla Única. Acción PISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30818.2.6. SICRES v2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30918.2.7. SILICE y CODICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30918.2.8. SISNOT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31018.2.9. SISTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.10. Sistema de verificación de datos de identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.11. Sistema de verificación de datos de residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.12. Servicio de comunicación de cambio de domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.13. DNI electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31418.2.14. El Web Map Service catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31518.2.15. Sistema RED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31618.2.16. Pista Local y GeoPISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

18.3. Otros organismos y poderes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31918.3.1. Registro Civil en línea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31918.3.2. Agencia de Certificación Notarial ANCERT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32018.3.3. Archivo electrónico de revocación de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.4. Archivo ÁBACO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.5. Gestión telemática integral en el Consejo General del Notariado . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.6. Escritura pública electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32218.3.7. Convenios de colaboración con el notariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32318.3.8. Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32418.3.9. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT-RCM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

19. Infraestructuras despegadas por organismos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32719.1. Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

19.1.1. Proyecto epractice.eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327


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19.1.2. Proyecto INSPIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32719.2. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

19.2.1. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32819.2.2. SARA y red interadministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32919.2.3. CESEAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33019.2.4. Proyecto Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33019.2.5. Autenticación de tres factores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33219.2.6. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33319.2.7. SIGEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33419.2.8. Servicio de pago telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

Artículo: Las TIC y la transformación de las administraciones públicas, por Juan Miguel Márquez Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

Parte IVMAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN

DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA

20. Mapa de buenas prácticas en la aplicación de las TIC en la gestión local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34720.1. Iniciativas de administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34820.2. Provisión de servicios TIC en red para la gestión local desde las entidades

supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35120.3. Iniciativas de elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35420.4. Dotación de infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35720.5. Iniciativas en el back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35920.6. Iniciativas en el campo de las plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36120.7. Iniciativas de gestores de procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36220.8. Iniciativas de e-democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36220.9. Otras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

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En un momento de constante cambio tecnológico, y en consonancia con la normativa comunitaria, los go-biernos locales deben facilitar las relaciones con sus ciudadanos procurando que los procesos administra-tivos sean, sin perder su rigor y sus garantías, sencillos, diáfanos y próximos a ellos.

La Administración local, por su cercanía, afronta el desafío diario de promover, dentro de su ámbito terri-torial, tanto la calidad de vida de sus ciudadanas y ciudadanos, como la competitividad de sus empresas.

En este marco, las tecnologías de la información y de la comunicación constituyen un instrumento deespecial trascendencia para la mejora y modernización de las prestaciones municipales. Tecnologíascomo la banda ancha, el teléfono móvil, la TDT o el Wi-Fi, por citar sólo algunas de las más conocidas,son herramientas de mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y de los procesos de negociode las empresas.

Una buena cobertura móvil, por ejemplo, asegura la comunicación en casos de peligro o accidente, loque aumenta la seguridad de las personas. La banda ancha es un cauce de servicios sin barreras espacia-les, y también de una mejor y más eficaz comunicación entre empresas, lo que aumenta su productividad.

El desarrollo de la riqueza de nuestros municipios y su propio futuro pasa, entre otros factores, porasegurar la disponibilidad de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones a sus ha-bitantes, pero también por aplicarse a sí mismos esas nuevas tecnologías. Para ello, es imprescindible sus-tituir viejas costumbres organizativas por una moderna y agilizada gestión interna y, sobre todo, se nece-sita una financiación suficiente.

Ante esta exigencia de modernización, la Federación Española de Municipios y Provincias, conscientede las grandes desigualdades que existen entre muchos municipios españoles, ya sea debido a su pe-queño tamaño, a sus escasos recursos, a su carácter rural o a su situación en rincones remotos de nuestrageografía, continuará tratando de compensar estas diferencias para dotar de coherencia a las políticas lo-cales que abandera, y hacerlas compatibles tanto con las distintas realidades municipales como con eltiempo que nos ha tocado vivir.

Todo avance tecnológico conlleva la necesidad de desplegar nuevas infraestructuras y, por ello, losayuntamientos se encuentran con una nueva función, la de encontrar un equilibrio que, por una partepermita la cooperación con los operadores que crean las redes tecnológicas, y por otra, garantice que lasinstalaciones cumplen tanto las condiciones técnicas como las urbanísticas.

No quiero omitir una referencia al Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI), de la Fede-ración Española de Municipios y Provincias. Dedicado a la implantación de infraestructuras de radiocomu-

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PRÓLOGOPedro Castro

Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias

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nicación, con una especial atención a las estaciones base de telefonía móvil, de cuyo esfuerzo, en colabo-ración con los principales operadores del sector, nació un código de buenas prácticas, al que, en sólo unaño, ya se han adherido más de 1.088 ayuntamientos.

Concluyo haciendo un reconocimiento al gran acierto de Telefónica al promover esta publicación, que,basándose en un gran número de entrevistas con responsables de municipios, diputaciones provincialeso cabildos de toda España, nos da una visión precisa del equipamiento y del uso que los pueblos y las ciuda-des hacen de las tecnologías de la información y de la comunicación, así como de los conflictos que se hanido registrando en paralelo al despliegue de nuevas redes, en especial de las denominadas TIC móviles.

Bienvenido sea todo informe o análisis que, como el presente, arroje elementos de reflexión y saque ala luz estos asuntos que habremos de abordar con seriedad en los próximos años, si queremos que el de-sarrollo tecnológico del país se realice de una manera armónica en todos los niveles organizativos de laAdministración Pública.


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Es un comentario habitual en nuestro sector el reconocer que nunca como hasta ahora la tecnología decomunicación y de procesamiento de información ha sido tan potente, tan difundida y tan barata. Estosignifica que hoy estamos en las mejores condiciones para apoyarnos de una manera decidida en ellapara cambiar, modernizando y optimizando, la mayor parte de los procesos básicos de todos los ámbitosde nuestra vida. Es el momento de la revolución digital: de los hogares, de las pequeñas empresas y tam-bién de los ayuntamientos. La digitalización de los procesos y el acceso online de los ciudadanos ya lle-van tiempo siendo desarrollados con éxito por las grandes empresas y por las grandes Administracionescomo la central y las autonómicas. Pero ya es el momento de dar un paso más y llevar este profundo cam-bio a ámbitos más pequeños que al mismo tiempo son los más cercanos: los hogares, las pymes y los mu-nicipios. Éstos son los nuevos retos de la Sociedad de la Información hoy en España.

Desde la Fundación Telefónica, conscientes de esta realidad, publicamos este libro que es uno de los pri-meros análisis que se han realizado en nuestro país sobre el tema de las TIC (tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones) en el futuro de las entidades locales. Un tema que va a ir ganando importan-cia y más aún tras la aprobación de la ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los serviciospúblicos. Tras esta ley el acceso electrónico a estos servicios se convierte en un derecho del ciudadano yuna obligación de las administraciones públicas el que esto sea posible. Los próximos años estarán dedi-cados a hacer de esto una realidad y será el estímulo clave para convertir a nuestros ayuntamientos enverdaderos centros de servicios electrónicos al ciudadano.

En la elaboración de este libro, además de nuestros propios expertos en servicios digitales, hemos con-tado con la ayuda inestimable de numerosos ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas yadministración central, así como expertos del ámbito universitario y empresarial, que nos han aportadosu punto de vista y su experiencia en las entrevistas y encuentros realizados para su elaboración.

La Administración local es, al mismo tiempo, la más cercana al ciudadano y la que cuenta con meno-res recursos tanto tecnológicos como de expertos en TIC. Además, la gran variedad de ayuntamientoshace que entre los más de 8.000 municipios españoles encontremos un rango muy amplio tanto de ta-maño como de competencias. Todo esto hace que la extensión de las TIC en los ayuntamientos sea unreto equivalente en complejidad al de la extensión entre las pymes. Sin embargo, ambos retos son cla-ves para la extensión de la Sociedad de la Información. De su éxito en la adopción de las TIC dependeráel impulso de los servicios digitales en la vida cotidiana de los ciudadanos y la mejora de la productividadde la economía del país.

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PRESENTACIÓNJavier Nadal

Vicepresidente de Fundación Telefónica

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Muchos sectores económicos ya han hecho esta revolución digital antes sectores como el financiero, elsistema bancario o el de las líneas aéreas, nos tienen ya acostumbrados como clientes a unos niveles deservicio online fiables y cómodos que se empiezan poco a poco a exigir a otros ámbitos de la vida cotidia-na, y en especial a la relación con la Administración Pública, la sanidad, etc. y poco a poco esta exigenciase irá extendiendo hacia los ámbitos más cercanos, los municipales.

Hay, por tanto, un importante reto, pero también tenemos la suerte de contar con el conocimiento y lasherramientas tecnológicas para afrontarlo. A lo largo de los últimos años se han puesto en marcha mu-chas iniciativas y ha habido muchos éxitos y algunos fracasos, como en toda empresa que empieza.Toda la enseñanza de estos pioneros ha sido muy válida y este libro ha querido recuperar gran parte deestas lecciones con la descripción de casos de éxito que serán un buen referente para todo el trabajo quequeda por desarrollar.

La Fundación Telefónica está convencida de que las TIC son la palanca clave del cambio social y econó-mico en nuestra época y queremos ser parte de la solución e involucrarnos en estos cambios. Por eso enla definición de nuestra visión como Grupo Telefónica incluimos desde hace tiempo como objetivos: «me-jorar la vida de las personas, facilitar el desarrollo de los negocios y contribuir al progreso de las comunida-des donde operamos, proporcionándoles servicios innovadores basados en las Tecnologías de Informacióny las Comunicaciones». A esto le llamamos Espíritu de Progreso y creemos que es el momento de enfocar-lo con más intensidad en la modernización de nuestros ayuntamientos.

Deseamos que este análisis que ahora se presenta en la forma de libro contribuya a encontrar esasclaves del cambio. Desde Telefónica trabajamos por pasar del análisis a los proyectos y de ellos a la reali-dad transformada. En pocos años, con la inspiración de las nuevas leyes, las herramientas de las nuevastecnologías y el compromiso de las administraciones y de empresas como Telefónica, pasaremos a teneruna relación cotidiana con nuestro ayuntamiento más eficaz y cómodo, al tiempo que sus procesos inter-nos se agilizan y se vuelven más productivos.


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En la estructura organizativa del Estado español, el ayuntamiento es el eje central de la Administración local. To-das las demás entidades que integran la esfera local, ya sean del ámbito inferior al municipio, o sean entidadessupramunicipales, giran en torno al municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia.

El sector público local en España presenta una gran variedad debido a la población de los municipios, loque condiciona en parte su gestión y formas organizativas. Por un lado, un importante número de muni-cipios españoles con poca población cuenta con una estructura funcionarial muy reducida, donde la vo-luntad de los cargos electos es el principal activo de gestión. En contraposición, dentro de la geografíaespañola se localizan grandes corporaciones donde las posibilidades de gestión y organización se multi-plican. Por esta razón, resulta complicado establecer conclusiones generales que caractericen la situaciónconcreta del sector local de la Administración Pública en nuestro país. Esta situación queda reflejada en elpreámbulo de la ley de Grandes Ciudades o ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,1 enel que, por un lado, se plasma la necesidad de dotar de un régimen jurídico específico al conjunto de mu-nicipios españoles de gran población que les permita hacer frente a su enorme complejidad; y por otro, serecoge la necesidad de reforzar el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sistema localpara fortalecer las estructuras de aquellos municipios cuyas dimensiones reducidas dificulten la presta-ción efectiva de los servicios públicos municipales.

Otra consideración previa que debe realizarse es el hecho de que las entidades locales presentan dife-rencias en el repertorio de servicios encomendados, dado que el censo del municipio condiciona las com-petencias que ha de asumir la corporación local con el presupuesto municipal. Todos los municipios tie-nen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza de las vías públi-cas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentación, parques y jardines, bibliotecapública y mercados. Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, además de los indicados, debenprestar los servicios de protección civil, servicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deporti-vas y matadero. Y los de más de 50.000 habitantes, además, deben prestar los servicios de transporteurbano de viajeros y protección del medio ambiente.

Sin embargo, los ayuntamientos españoles cuentan con elementos en común: por un lado, la autonomíapara la gestión de sus propios intereses; por otro, la tendencia creciente a prestar determinados serviciosque la ciudadanía reclama y que, sin embargo, no es competencia directa de dichas administraciones.

Este estudio identifica los retos que ha de afrontar la Administración local a corto y medio plazo y, porextensión, otras administraciones.

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RESUMEN EJECUTIVO

1. Ley 57/2003, de 16 de diciembre.

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Las tecnologías de la información y las comunicaciones se revelan como un elemento esencial parala mejora de la eficiencia y la modernización de la Administración Local. No sólo apoyan la relacióncon el ciudadano a través de la denominada e-Administración, sino que contribuyen a la mejora delos procesos de gestión (el denominado back-office).

Más allá del trámite administrativo proporcionan la posibilidad de renovar la forma en la que seofrecen servicios como la seguridad ciudadana, la gestión de la movilidad o los servicios sociales.

El papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración local

Los ciudadanos y las empresas demandan cada vez más de las administraciones públicas en su conjuntoniveles de atención similares a los proporcionados por el sector privado. El ciudadano está cada vez másinformado, es más exigente y demanda una administración cercana, eficiente y ágil. Por otro lado, el in-cremento del volumen de la población desigualmente distribuido en el territorio español, así como el pro-ceso de envejecimiento de la misma, también heterogéneo desde el punto de vista local, o la aparición deservicios públicos, cuya provisión se enfrenta a problemas de economías de escala, son nuevas realidadesque condicionan el marco administrativo.

La Administración local es el nivel administrativo en el que tiene lugar una gran parte de las relacio-nes con los ciudadanos. A esto hay que sumar no sólo los propios trámites que realizan los ciudadanos ylas empresas con las entidades municipales, sino el hecho de que, en muchas ocasiones, el ciudadano nodistingue entre niveles territoriales de gobierno cuando formula sus demandas a la Administración, ynormalmente la Administración local es la elegida por los ciudadanos para hacerlo. Esta tendencia se re-laciona con otra de las demandas de la sociedad en relación con la Administración Pública: la ventani-lla única administrativa, es decir, la posibilidad de presentar las solicitudes y comunicaciones en cual-quier ventanilla de cualquier administración, indistintamente de que se esté realizando a otra entidadu organismo. Todo esto pone de manifiesto la gran importancia de los ayuntamientos como proveedo-res de servicios públicos a la sociedad y, por lo tanto, como pieza esencial en el entramado administra-tivo de España.

Otra de las demandas de la ciudadanía es el modelo multicanal de prestación de servicios por parte dela Administración, es decir, la posibilidad de realizar los trámites administrativos, o bien ante funcionario,o bien mediante operador interpuesto o en régimen de autoservicio (en el que se incluiría la modalidadelectrónica, el teléfono móvil o el acceso a través de la TDT). La Ley 11/2007, tal y como se comenta másadelante, reconoce ya este derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administra-ciones públicas, y la Administración local tendrá que estar preparada para ofrecerlos.

En cuanto a las principales quejas de la sociedad en relación con la Administración, destaca tanto la len-titud a la hora de resolver los trámites (con el 65%),2 como la excesiva burocracia (con el 61%), aspectosque pueden ser mejorados notablemente gracias a la introducción de las nuevas tecnologías. Por otrolado, la percepción de los ciudadanos en relación con la incorporación de tecnología a los procesos en laAdministración es muy positiva: el 67% considera que se ha mejorado gracias a la incorporación de lasnuevas tecnologías, y el 56% valora en gran medida el acceso a los servicios a través de Internet.3

Otra tendencia viene marcada por la juventud. Cuando la generación de jóvenes que ya han incorpo-rado a sus rutinas diarias el uso de la tecnología se convierta en la generación activa, ésta demandará de


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2, 3. Según datos de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, 2006.

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manera inmediata una relación digital con sus administraciones. Por ese motivo, la Administración, en ge-neral, y la local, en particular, han de estar preparadas y comenzar desde ahora a desplegar los servicios.

Finalmente, la empresa demanda servicios y trámites online que minimicen sus costes operativos y re-duzcan las barreras burocráticas para favorecer el desarrollo económico. Por otro lado, se demanda elpapel «facilitador» de la Administración en la labor empresarial, ya que el factor «globalización» hacenecesaria la armonización local, nacional y supranacional.

El proceso de descentralización y la atribución de competencias

El actual Estado de las Autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativo estáa punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo, este pro-ceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas no ha tenidoun reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante todos estosaños, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competen-cial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador hacia estas administracio-nes. A pesar de ello, la realidad se ha impuesto en los ayuntamientos españoles, que asumen cada vezmás la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando respuesta a nece-sidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras administraciones. Segenera así la denominada «gestión de competencias impropias» que puede llegar a representar el 35% delgasto público municipal.4

El hecho de que los ayuntamientos sean las administraciones más próximas al ciudadano condicionaque, en muchos casos, sea más adecuado que la gestión y prestación de un servicio sea realizado por és-tos. La cuestión obliga a replantearse qué administración debe gestionar qué servicios y asumir las corres-pondientes competencias. Se trata de mejorar los modelos de gestión y garantizar así la provisión de unosservicios de calidad para atender las necesidades y demandas del ciudadano. Se trata de que se aplique elbinominio subsidiariedad-eficiencia, de modo que quien provea el bien o servicio sea la administracióncon óptima capacidad para hacerlo.

En este contexto, uno de los grandes retos que se plantea, pues, a la Administración Pública es podergarantizar a la ciudadanía el acceso a los servicios públicos bajo criterios de equidad, de manera que unciudadano de una gran ciudad reciba y perciba los servicios públicos de igual modo que un ciudadano quereside en un municipio rural.

La gestión municipal moderna

Los principios de eficacia, eficiencia y economía en la actuación administrativa han configurado un nue-vo modelo de gestión pública que implica un fuerte cambio en la cultura administrativa hasta ahora vi-gente. Se trata de adaptarse a las necesidades del ciudadano sin que ello se traduzca en un incremento dela presión fiscal, sino incluso tendiendo a la contención o reducción del gasto público. Bajo este conceptoprima la excelencia en la calidad del servicio, la visión del ciudadano como cliente, así como la disocia-

RESUMEN EJECUTIVO

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4. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión:diagnóstico y propuestas en un perspectiva europea». (2006) Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74.

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ción entre provisión y prestación del servicio, bajo un prisma en el que priman los mecanismos de mer-cado (no sólo gerenciales) en el servicio público.

La calidad se define no sólo a través de la eficacia, sino mediante la capacidad de reacción de la Admi-nistración ante nuevas demandas o necesidades, y se expresan en medidas concretas, como las denomi-nadas «cartas de servicios». Los ayuntamientos atienden las necesidades directas de sus habitantes, porlo que en el ámbito municipal resulta preciso incidir en la claridad y transparencia en la gestión. En estecontexto, la transparencia implica facilitar al ciudadano el conocimiento que éste precise proporcionan-do información ágilmente y de manera completa y actualizada. Cada vez más, los ciudadanos considerannecesario disponer de la información que los afecta directamente, como son los asuntos urbanísticos,los presupuestos municipales, los servicios asistenciales en el caso de las grandes ciudades, las subvencio-nes, los planes de inversión municipal, y además se incrementa el deseo de participar activamente en lasdecisiones tomadas. Se trata de implicar a la ciudadanía en la mejora y en la toma de decisiones, facilitan-do la participación ciudadana. La aplicación de las nuevas tecnologías a esta demanda se denomina e-par-ticipación.

Estas ideas son las que definen el paradigma de la nueva gestión pública como contraposición al mo-delo administrativo tradicional. La consideración del ciudadano como un cliente afecta de manera sustan-cial a la forma de concebir la propia Administración Pública como organización, así como a sus recursoshumanos, presupuestarios, tecnológicos, formativos, etc.

El entorno de la Administración local tiene ante sí un reto en el campo de la gestión en el que no cabeduda que la incorporación de las tecnologías será esencial. Las TIC se revelan como un instrumento queapoya la mejora de los servicios externos e internos en la gestión local. En muchas ocasiones, no sólo es laforma de prestación de los servicios lo que cambia, sino la propia naturaleza del servicio. No es hacer lomismo de otra manera, es cambiar la orientación y el contenido de la atención al ciudadano, simplificarprocesos y hacerlos más eficientes y cercanos.

En esta línea, la denominada administración proactiva, bajo la filosofía de adelantarse a las necesida-des de los ciudadanos, va a ser posible sólo bajo un modelo que incorpore las nuevas tecnologías a los pro-cesos de gestión.

El papel del empleado público en las entidades locales

Este incremento de las necesidades en relación con los servicios públicos locales y el reto de responderde manera ágil a las demandas ciudadanas ha llevado, en las últimas décadas, al crecimiento del perso-nal en las corporaciones locales que, debido a la complejidad del proceso de selección de personal en laAdministración Pública, ha conducido a la necesidad de recurrir, con mayor o menor intensidad, a lacreación de plazas de funcionarios interinos, así como a la contratación de personal laboral, a veces, concarácter temporal. Para los ayuntamientos más pequeños la tasa de temporalidad se sitúa en el 44%, y al-canza el máximo valor para los municipios de 3.000 a 20.000 habitantes, con el 49%.

No cabe duda de que el papel del empleado público es esencial a la hora de afrontar todos los retos quetienen ante sí los entes locales, entre ellos, la introducción de las TIC. Por ello, es necesario señalar quelas dificultades de adaptación por parte de sus empleados al uso de las mismas pueden suponer un frenoimportante. Estas dificultades pueden ser mayores en ayuntamientos de reducido tamaño, en entornosrurales o con personal de edad avanzada, que, en general, tienen más dificultades para adaptarse al usode las nuevas tecnologías y que prefieren seguir desarrollando su trabajo tal y como ya lo venían hacien-


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do. Las tecnologías tienen que percibirse entre el personal del ayuntamiento como una herramienta deayuda y no como una amenaza. La incorporación de las TIC va a facilitar al empleado público el trabajode gestión permitiéndole centrarse en tareas de mayor valor para la organización, pudiendo dedicarse afacilitar más y mejores servicios y atención a los ciudadanos.

La colaboración entre las administraciones

Otra pieza esencial para articular la provisión de los servicios a la ciudadanía es la interoperabilidad. La po-sibilidad de que cada administración ejerza sus funciones con eficiencia pasa por la coordinación y latransmisión mutua de información. En el escenario actual es necesario hacer un gran esfuerzo en la coor-dinación vertical y horizontal entre administraciones porque los destinatarios de la gestión pública son,en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargarse sobre ellos los costes de coordinación de una adminis-tración tan descentralizada como la española.

Los esfuerzos tienen que ir encaminados a conseguir la interoperabilidad en los tres ámbitos:

• organizativo, a través de la orquestación de los procesos administrativos y las estructuras organizati-vas de manera que las arquitecturas de información y los objetivos de negocio estén alineados;

• semántico, para garantizar el significado exacto de los contenidos y datos que se intercambian, y• técnico, para contemplar la interconexión de los sistemas de información.

El impulso que supone la Ley 11/2007

La ley 11/20075 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciuda-danos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obliga-ción de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009.

Esta ley supone un gran impulso, no sólo para el desarrollo de la administración electrónica, sino parala incorporación masiva de las nuevas tecnologías en la Administración desde un punto de vista global. LaAdministración tiene la obligación de adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpo-ra la tecnología como un elemento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en lamisma medida.

De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora dedinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per-cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos yempresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece-sarias para poder hacerlo, y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor ta-maño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las eco-nomías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brechadigital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado porla sociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, quepodrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda.

RESUMEN EJECUTIVO

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5. De 22 de junio del 2007.

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La eliminación de la llamada «brecha digital» implica para las entidades locales una corresponsabilidaden varios frentes, como son, la propia brecha de la mejora del funcionamiento interno para adaptarla alentorno de la mayoría de los ciudadanos; por otro lado, está la «brecha económica», que supone un avan-ce en las posibilidades de la mejora de la productividad de las empresas del municipio y, por supuesto, laeliminación de la «brecha para la integración social», que facilita a las personas con discapacidad su re-lación por medios adecuados telemáticos con la Administración local.

El uso de las TIC en la Administración local

Cuando se habla acerca de la aplicación de las nuevas tecnologías a la Administración, suele pensarse enadministración electrónica o en aplicación de las TIC a la tramitación administrativa. Pero la aplicaciónde las TIC en la Administración en general, y en particular en la local, va más allá de estos conceptos.Las TIC son de gran utilidad en la informatización del back-office, resolviendo el núcleo de la actividadmunicipal, pero la realización de cualquier proceso en una entidad local involucra típicamente el usode varios sistemas informáticos (del back-office) y la intervención de distintos funcionarios, por lo quelas nuevas tecnologías también apoyan la coordinación que facilita la gestión de los flujos de trabajo; setrata de los componentes de workflow y de los elementos que permiten la comunicación y los intercam-bios entre aplicaciones. Por otro lado, han surgido un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de lagestión municipal, que son posibles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente admi-nistrativos, que ofrecen un valor importante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múlti-ples competencias de los entes locales como la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la orde-nación del tráfico, la prestación de servicios sociales y la gestión del transporte público, entre otros. Nocabe duda de que estos servicios actuarán como palancas para la aceptación y también para que seexijan otros nuevos.

En definitiva, el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en la Administración lo-cal puede maximizar la utilidad de los recursos que maneja y aumentar el valor de la actividad pública ensu conjunto (ver figura 1).

Pero más allá del uso de las tecnologías y de la provisión de servicios TIC, las entidades locales tienenque asegurar que los ciudadanos y empresas de sus entornos disponen de los medios adecuados para dis-frutar de los mismos. Por ello es importante el papel de la entidad en la concesión de licencias y autoriza-ciones para la instalación de redes de comunicación (tanto fijas como móviles), ya que con sus decisio-nes pueden facilitar o retrasar el despliegue de infraestructuras tecnológicas, aspecto que tiene un impac-to directo en la incorporación de los ciudadanos en este nuevo espacio. Los retrasos acumulados en estesentido convierten a parte de la población en ciudadanos que no acceden en igualdad de condiciones yoportunidades a las ventajas que ofrecen los servicios de la sociedad de la información. Sin olvidar de nue-vo la importancia que tiene la implantación de estas tecnologías para los servicos de emergencia e inte-gración de personas con discapacidad.

En la actualidad, las entidades locales han comenzado a introducir las TIC para mejorar las relacionescon el usuario, típicamente en servicios de atención al ciudadano, así como en servicios de información enel marco de lo que podríamos llamar e-administración. En cuanto a los canales utilizados destaca Internety la atención personal, seguida de la atención telefónica, el móvil y la TDT. Desde un punto de vista de ges-tión interna, es frecuente el uso de soluciones para la gestión de la contabilidad, la gestión tributaria y ca-tastral y el padrón.


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Por otro lado, es interesante señalar como tendencia que en el ámbito local está apareciendo un nue-vo modelo de provisión de servicios que hacen uso intensivo de las TIC consistente en la provisión de ser-vicios en red. Se trata de iniciativas que lleva a cabo una entidad supramunicipal que pone a disposiciónde los ayuntamientos portales web para informar a los ciudadanos, sistemas de tramitación telemática osistemas de gestión municipal genéricos, entre otras aplicaciones.

En cuanto a las previsiones de futuro todo apunta a una intensificación de los servicios multicanal alciudadano, para reforzar la atención ciudadana, y sobre todo, la tramitación, además a través de múltiplescanales, fundamentalmente Internet, seguido del móvil y el telefónico; en los últimos puestos están laTDT y la atención presencial. Finalmente, desde el punto de vista de la gestión departamental, las más de-mandadas serán los gestores de expedientes, la gestión documental, los cuadros de mando y los registrosde entrada y de salida telemáticos.

El papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TIC en la Administración local

Si bien la introducción de las nuevas tecnologías es un camino imprescindible que ha de recorrer la Adminis-tración local como vía para superar muchos de los retos que se le plantean, no todo depende de ellas y más alláde la tecnología es necesario que otros organismos allanen el terreno. Las administraciones públicas en su con-junto tienen un papel esencial a la hora de facilitar la incorporación de las TIC a las entidades locales, ya seadesde un punto de vista promocional, legislativo, normativo o de dotación de infraestructuras y plataformas.

La administración por vía electrónica es una adaptación de la Administración convencional utilizandolas TIC. Ésta es la razón por la que se introduce el término «por vía electrónica». Esta aplicación tiene mu-chas ventajas, pero hay que adaptar el tratamiento instrumental para pasar de la atención presencial enventanilla, del libro registro cumplimentado a mano, del sello de caucho, de la compulsa ante un funcio-nario de la fotocopia, etc., a lo que puede ofrecerse con la tecnología. De esta manera aparecen los deno-

RESUMEN EJECUTIVO

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FIGURA 1. RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS QUE APORTA EL USO DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL

Retos de la Gestión Local Beneficios que aporta el uso de las TIC en la Gestión Local

• El proceso de descentralización y atribu-ción de competencias

• La colaboración entre las administraciones• Transparencia y participación ciudadana• Cambios organizativos, simplificación de

procesos y gestión del cambio• El cambio de rol del ciudadano y la empresa• Administración Proactiva y calidad de ser-

vicio• Cumplimiento de la Ley 11/2007

• Rapidez, agilidad y eficiencia (tanto en la gestión como en la rela-ción con el ciudadano)

• Facilita la interoperatividad entre administraciones públicas. • Mejora de la comunicación y la transparencia por parte de la Ad-

ministración • Facilita el autoservicio por parte de ciudadanos y empresas: desin-

termediación• Mejora los mecanismos de participación ciudadana • Apoya la simplificación administrativa• La actividad administrativa, en términos de tramitación, se hace

independiente del soporte (papel o electrónico), el lugar (venta-nilla o el terminal de cualquier tipo) y el horario (24/7).

• Personalización de los servicios (el centro del servicio es el ciudadano)• Fiabilidad, seguridad y privacidad en las comunicaciones y ges-

tiones (desde ciudadano a la Administración y entre Administra-ciones)

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minados elementos comunes, llamados así porque son válidos para todos los procesos administrativos ytodas las administraciones. Se trata de la sede telemática del organismo, el registro de entrada vía web,las notificaciones fehacientes para recibir escritos, y el sistema de archivo documental que da seguridady persistencia a los «papeles» electrónicos, entre otros. Además, debe ponerse a disposición de los gesto-res toda una serie de elementos que emulan las prácticas consolidadas trasladadas al entorno digital. Setrata de los denominados elementos habilitantes, ya que hacen posible la nueva forma de actuación: fir-ma, firma de múltiples firmantes (colegiada o solidaria), sello de tiempo, sobre «lacrado», compulsa de do-cumentos por escaneo, certificación posterior en papel de documentos electrónicos, tablón de anuncios,capacidad para actuar expresada en «poderes electrónicos» u otros instrumentos, etc. La Ley 11/2007 re-coge los elementos más importantes de ambos tipos, lo que supone dar la misma seguridad y naturale-za a un proceso convencional y a otro electrónico.

Pero además, para que se extienda la introducción de las TIC en la Administración local es necesario quese establezcan políticas que desarrollen la Ley 11/2007 y que perfilen planteamientos comunes para to-dos los ayuntamientos. No cabe duda de que La Ley 11/2007 supone un gran paso para impulsar todo esteproceso y aunque explícitamente la ley no obligue a informatizar el back-office de la Administración, cum-plir con las obligaciones que se derivan de la propia ley exigirá una informatización de los mismos.

Por otro lado, la interoperabilidad, comentada anteriormente, es el otro aspecto estratégico, ya quelos niveles administrativos deben relacionarse para poder proveer ciertos servicios. En el caso de la Ad-ministración local, una gran parte de los trámites que se realizan competen a diferentes administracio-nes. Una de las barreras al desarrollo de la e-Administración es la imposibilidad (operativa, no técnica)de intercambiar gran parte de certificados administrativos que, posteriormente, son utilizados para ini-ciar la tramitación de un expediente. La Ley 11/2007 ha definido el modelo general de administración elec-trónica marcando un esquema general de interoperabilidad que requiere un desarrollo mucho mayor. Elgrado de descentralización del modelo de Estado español y el nivel de competencias asumidas por las en-tidades locales afectan directamente al desarrollo de proyectos e iniciativas. Por ello es preciso la defini-ción de este marco como vía imprescindible para el desarrollo de servicios. La tecnología ya está disponi-ble, pero median todavía aspectos en el ordenamiento jurídico que han de mejorarse para poder utilizartoda la potencialidad de la misma. En esta línea es necesario definir estructuras que vayan más allá de lasrelaciones bilaterales que se establecen a través de los convenios o acuerdos individuales y específicosque se firman habitualmente para articular estos procedimientos. Se trata de crear estructuras flexiblesque faciliten estas relaciones de una manera mucho más ágil.

Un nuevo modelo de prestación de servicios TIC basado en la colaboración con las entidades supramunicipales

En un horizonte que plantea el uso de las nuevas tecnologías como herramientas esenciales para la pro-visión de una gran parte de los servicios en el ámbito de lo público es preciso plantear nuevos modelosque ayuden al colectivo de ayuntamientos a incorporar las TIC, de manera que no se vean penalizados pormotivos de dimensión poblacional (en España el 85% de los municipios cuentan con menos de 5.000 ha-bitantes). Los ayuntamientos, sean del tamaño que sean, tienen que proporcionar, en lo fundamental, losmismos trámites que los ayuntamientos de mayor tamaño, es decir, se enfrentan a la misma complejidadde la actuación administrativa. En este escenario, la incorporación de las nuevas tecnologías se hace me-nos eficiente por motivos de economías de escala.


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El principal problema con el que se encuentran las entidades locales de menor tamaño consiste en elpresupuesto limitado con el que cuenta para afrontar la implantación de sistemas TIC. A esto además hayque añadir el propio ciclo político de cuatro años y la cadencia anual de aprobación de presupuestos en losque las partidas plurianuales requieren un trámite muy especial y complejo, por lo que se dificulta la in-versión en proyectos tecnológicos que requieren un horizonte mayor. Este tipo de inversiones, además, noson prioritarias para los políticos locales, que suelen relegar estos proyectos al no ver un retorno rápido enlos mismos.

Por otro lado, la operación y el mantenimiento de los sistemas TIC ya instalados también suele sercostosa en estas entidades. Por ofrecer unos datos representativos cabe referenciar que la falta de per-sonal informático en los municipios pequeños eleva los gastos en servicios informáticos en estas entida-des al 52%. La cifra es también muy elevada en diputaciones, consejos y cabildos (46%) mientras en el res-to de municipios los porcentajes oscilan entre el 20% y 33%.

Por otro lado, si bien las iniciativas de cesión de aplicaciones y sistemas a la Administración local porparte de otras administraciones, así como las de reutilización de soluciones o las iniciativas de incorpo-ración de software de código abierto son muy interesantes, hay barreras asociadas a ellas muy difíciles desalvar. Se trata fundamentalmente de problemas relacionados con la evolución de las aplicaciones y la es-calabilidad para sistemas denominados «de misión crítica» (que no pueden fallar).

Durante la vida útil de un sistema informático se producen vicisitudes y cambios normativos que de-ben reflejarse en ellos. Es preciso, por lo tanto, contar con personal técnico que pueda afrontar dichoscambios, y en la mayoría de los ayuntamientos esto no es posible. Por otro lado, la estructura organizati-va depende exclusivamente de la voluntad del gestor, y los procedimientos siguen una pauta de derechoadministrativo pero están modulados por los usos y costumbres de cada organismo. Además, en el casode que se quiera contratar la actividad al sector privado, los entes locales, en muchos casos, no tienen alalcance proveedores con la capacidad de dar el servicio, debido a la situación geográfica y la «granulari-dad» de los municipios. En este punto se dan dos problemas: por un lado, de oferta, ya que no se disponede un sector TIC suficientemente especializado y descentralizado para poder llevar a cabo el manteni-miento; por otro, de demanda, que conlleva la falta de sostenibilidad de muchas de las actuaciones.

De otra parte, las necesidades en cuanto a la dimensión de los sistemas van evolucionando a lo largodel tiempo, y ello condiciona notablemente la dotación de recursos y la capacidad de procesamiento, al-macenamiento, requisitos de disponibilidad, etc. En este contexto es necesario que el ayuntamiento reci-ba servicios adaptados a sus necesidades y no tecnología. Se trata de que el personal público pueda ges-tionar y mantener su información sin necesidad de tener conocimientos técnicos especializados. Este mo-delo garantiza tanto el mantenimiento como la continuidad y sostenibilidad del proyecto demodernización a lo largo del tiempo (ver figura 2).

Las administraciones públicas han ido recorriendo, con unos años de retraso, la misma senda que lasempresas. Sus fines son diferentes y su situación de «monopolio de facto» no las obliga a luchar por susubsistencia. Sin embargo, son los ciudadanos y los representantes de las empresas los que la urgenpara que adopte planteamientos de servicio. Y en esta línea se encuentran. Son ya algunas las experien-cias de entidades locales que han pasado por la certificación de calidad ISO 9001. En el mismo sentido seintroduce la posibilidad de adoptar estándares de calidad en la gestión de la tecnología que preconizannormas internacionales como CoBIT, ITIL o Price2.

En este modelo, el papel de las entidades locales supramunicipales es esencial para desplegar los nue-vos servicios basados en las TIC en los municipios de menor tamaño. Gracias a estas entidades es posibleintegrar en un único punto los servicios necesarios para la gestión de los municipios, centralizando fun-

RESUMEN EJECUTIVO

XXXI

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ciones puramente tecnológicas que los municipios, por su dimensión, recursos disponibles o decisión es-tratégica no pueden desarrollar. De este modo, pueden ayudan a mejorar los servicios que los ciudadanosdemandan de sus propias administraciones, agilizando la interacción entre los municipios y las diputacio-nes, cabildos o consejos insulares o, en el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales, los gobier-nos autonómicos, para facilitar el inicio de procedimientos dentro de la llamada «administración elec-trónica» actuando como facilitadores de los ayuntamientos, promoviendo una nueva forma de organizar-se para trabajar con economías de escala. En este apartado hay que señalar que es preciso evitar latentación que las entidades locales entren en el negocio de las TIC como operadores, apoyando y desvir-tuando con dinero público una competencia que debe corresponder únicamente a manos privadas.

En este contexto, la prestación de servicios TIC en red en un marco de colaboración público-privada enel que se ofrecen recursos y aplicaciones informáticas desde la red en modo servicio y pago por uso, esun modelo que se adapta a las necesidades y problemas de la Administración local y da soporte a los ser-vicios administrativos y nuevos servicios de los ayuntamientos. Es un modelo sostenible de incorporaciónde la tecnología que asegura no sólo su adopción, sino también su mantenimiento y evolución. El mode-lo responde a la creciente dificultad de las administraciones para atender de manera óptima a determi-nados servicios y actividades que desempeñan. La provisión de estos servicios basados en las TIC permi-te ofrecer un servicio disponible 7*24, aspecto este que no está contemplado en estructuras funcionaria-les de horarios y turnos, ni en las de contratación y amortización de las inversiones. Este enfoquetransforma las inversiones en gasto y constituye un modelo de financiación en sí. La prestación de servi-cios TIC en red ofrece garantías de seguridad, disponibilidad, recuperación ante desastres, etc., y, en gene-ral, plantea un modelo sostenible para incorporar las nuevas tecnologías a la gestión local.


XXXII

FIGURA 2. RETOS EN LA INCORPORACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS DE IMPLANTAR UN MODE-LO DE SERVICIOS EN RED PARA LA ADMINISTRACIÓN

Retos en la incorporación de las TIC en los entes locales

Beneficios de implantar un modelo de servicios en red para la Administración

• La falta de recursos para implantar, operar y mante-ner los sistemas TIC en las entidades locales de me-nor tamaño

• La sostenibilidad y escalabilidad de las solucionesTIC en los ayuntamientos de menor tamaño

• El incremento de la demanda de los servicios de e-administración

• La interoperabilidad en los niveles organizativo, se-mántico y técnico

• La gestión automatizada de expedientes• El apoyo por parte de las administraciones públicas

Estatales, Autonómicas y organismos supramunici-pales a la introducción de las TIC en la Gestión Local

• Rentabilidad: aprovechando sinergias y economías de es-cala lo que repercute en un modelo asumible para los pe-queños y medianos ayuntamientos.

• Sostenibilidad y escalabilidad: el ayuntamiento se centraen su actividad específica y no tiene que preocuparse dela gestión de la tecnología. Este modelo garantiza la con-tinuidad y la modernización a lo largo del tiempo.

• Seguridad y disponibilidad: ya que el modelo ofrece me-canismos de recuperación frente a desastres y se asegu-ra así el cumplimiento de las cartas de servicio.

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Parte ILOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL

Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 1

1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29

2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública

municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

3. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3

ÍNDICE


3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias

directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo

de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

4. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos . . . . . . . . . . 514.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

5. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 595.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

6. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General

del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 676.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales,

por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

7. Los retos de la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 757.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 767.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 767.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 787.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 787.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL

4


5

En este primer bloque del estudio se presenta el marco general sobre la situación actual de la gestiónpública en España, y se presta especial atención a la labor de las entidades locales.

La Ley 11/200711 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu-dadanos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obli-gación de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009. Pero, más allá del necesa-rio cumplimiento de la ley, el verdadero reto al que se enfrenta la Administración en nuestro país es eltener que adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpora la tecnología como un ele-mento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en la misma medida.

El actual Estado de las autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativoestá a punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo,este proceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas noha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante to-dos estos años, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ám-bito competencial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador haciaestas administraciones. Sin embargo, la realidad se impone en los municipios españoles, que asumencada vez más la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando res-puesta a necesidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras admi-nistraciones.

Por otro lado, el ciudadano se muestra cada vez más informado y formado, y mucho más exigente, enrelación con los servicios que percibe; este cambio ha implicado una diferencia fundamental en el rolque venía desempeñando frente a la Administración. La ciudadanía ha cambiado, progresivamente, el pa-pel pasivo que tenía, en el que simplemente recibía los servicios públicos y en el que se conformaba conresolver sus asuntos. Hoy compara la calidad del servicio que recibe por parte de una institución públicacon el que pueden proporcionar otras administraciones, e incluso con los que recibe de las empresas pri-vadas. Se exigen formas de gestión y relación con el entorno más abiertas, flexibles, proactivas, transpa-rentes y participativas, que involucren al propio ciudadano en la conformación de la dirección que se quie-re dar a dichas instituciones.

En la mayoría de los casos, en la tramitación administrativa mediante la que se articula la prestación deservicios públicos se ven involucradas varias administraciones, por lo que es necesaria la interactuaciónen distintos niveles, debido a que, en muchas ocasiones, desarrollan sus competencias en ámbitos com-plementarios. La necesidad de cooperar entre los distintos niveles de administración es especialmente ta-xativa porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargar-se sobre ellos los costes de coordinación de una administración tan descentralizada como la española. Nocabe duda de que en este marco juegan un papel muy importante la tecnología y los sistemas de infor-mación, por lo que resulta imprescindible la cooperación de éstos mediante el intercambio de datos e in-

1. De 22 de junio del 2007.


formación. Esta capacidad de comunicación entre los sistemas de información de las administraciones eslo que denominamos interoperabilidad.

Finalmente, para que todos estos retos puedan cumplirse, es necesario contar con un modelo de ges-tión pública eficiente, por lo que cobran importancia tanto los procesos de modernización en términos or-ganizativos y de procesos como el papel del empleado público, pieza esencial en esta transformación. Elobjetivo no es hacer lo mismo de otra manera, sino cambiar la orientación y el contenido de la atención alciudadano, simplificar procesos y hacerlos más eficientes y cercanos. No sólo es la forma de prestación delos servicios lo que cambia, sino en muchos casos la propia naturaleza del servicio.


6


1.1. La organización territorial del Estado

1.1.1. La Administración Pública

El concepto de «administración» incorpora unaidea de servicio que, en el ámbito del Estado, seproyecta sobre un conjunto de organizaciones cu-yas finalidades últimas se identifican con el servi-cio público o la satisfacción de los intereses gene-rales de la comunidad social a la que sirven.

En este sentido, cuando se alude a la voz com-puesta de los términos «administración» y «públi-ca», debe entenderse referida principalmente a laactividad del Estado: la presencia de la Administra-ción Pública en la sociedad sólo es inteligible en surelación con la idea de Estado.

De ahí que para profundizar en el concepto de Admi-nistración Pública se deba prestar atención a algunasde las características básicas que presenta el Estado.

En primer lugar, hay que entender el Estadocomo una organización que tiene asignada una se-rie de competencias o fines. Posee o se dota de unapersonalidad jurídica propia, necesaria para esta-blecer y mantener sus relaciones, y se estructuraen órganos especializados para ejercer esas funcio-nes que tiene atribuidas.

Así, cada órgano dispone de una organización ad-ministrativa propia, adecuada al fin específico que

tiene encomendado, sirviendo a su vez de instru-mento de relación con la sociedad a la que sirven.

De esta forma, el concepto de AdministraciónPública implica la existencia de una pluralidad deorganizaciones administrativas que desempeñanigualmente una pluralidad de funciones; por loque se hace necesario atender a algún tipo de cla-sificación para abordar su estudio y comprenderla dimensión del fenómeno al que se está alu-diendo.

La clasificación más básica es la que distingue lasadministraciones públicas entre territoriales y noterritoriales, tal y como se muestra en la tabla 1.1.

Sobre la tabla se muestran en color gris las enti-dades que pertenecen o componen la denominadaAdministración Pública local, sobre la que centra elestudio la presente publicación.

El sector público local agrupa las entidades lo-cales territoriales de reconocimiento constitucio-nal —municipios, provincias e islas—2 y de reco-nocimiento en la legislación ordinaria —manco-munidades, áreas metropolitanas, comarcas,agrupaciones de municipios y entidades localesde ámbito inferior al municipio—,3 así como losorganismos autónomos locales, las entidades pú-blicas empresariales y las sociedades mercantileslocales.4

En la actual estructura organizativa, el munici-pio es el núcleo de la Administración local. Todas

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1. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA

2. Artículos 137 y 141 CE (Constitución española).3. Artículo 3 LRBRL (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local).4. Artículo 85 LRBRL y artículo 164 TRLRHL (Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales).


las demás entidades que integran la esfera local,ya sean inframunicipales o supramunicipales, gi-ran en torno al municipio como principal protago-nista y definitivo punto de referencia.

Por otro lado, el sector público local presentauna gran variedad de modelos de gestión y de for-mas organizativas que utilizan diferentes entida-des no territoriales para completar la estructurafuncional. Así, en la esfera municipal es fácil en-contrar patronatos de cultura y deportes, empre-sas públicas de gestión de residuos, consorcios

para el abastecimiento de agua, etc. Todos ellos alservicio de la comunidad que atienden, y con de-pendencia directa de la corporación municipal.

En España, la identificación del primer bloque deadministraciones, las territoriales, queda determi-nada por la organización territorial que adopta elEstado, tal y como viene recogida en el título VIII dela Constitución de 1978.

Es importante tener en cuenta este diseño terri-torial en el que el poder se organiza «en munici-pios, en provincias y en las comunidades autóno-


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Tabla 1.1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

MEDIOS IMPRESOS (M. I.) MEDIOS DIGITALES (M. D.)

Fuente: A partir de CRESPO GONZÁLEZ, J. y PASTOR ALBALADEJO, G. (2002): Administraciones Públicas españolas, McGraw Hill, Madrid

Administración General del Estado

Administración autonómicaAdministracioneslocales

Diputacionesprovinciales

Cabildos insulares

Mancomunidades Municipales

Comarcas

Áreas metropolitanas

Municipios

Administracionesmediales

Administracionesindependientes

Administracióncorporativa

Administracióninstrumental

Casa Del ReyPatrimonio NacionalAdministración parlamentariaDefensor del PuebloTribunal de CuentasTribunal ConstitucionalConsejo General del Poder Judicial Y MinisterioFiscalConsejo de EstadoConsejo Económico y SocialConsejo de Seguridad NuclearBanco de EspañaComisión Nacional del Mercado de ValoresAgencia de Protección de DatosComisión del Mercado de las TelecomunicacionesColegios profesionalesCámaras de Comercio, Industria y NavegaciónCámaras agrariasCofradías de pescadoresFederaciones deportivasOrganismos públicos

Sociedades mercantiles públicas

Organismos autónomosEntidades públicasempresariales


mas que se constituyan»,5 ya que preconfiguró unproceso profundo de descentralización que ha si-tuado a España en la cúspide de los Estados másdescentralizados de todo el mundo.

De esta forma, las administraciones territoria-les son las estructuras organizativas que sirven alEstado (Administración General del Estado), a lascomunidades autónomas (Administración autonó-mica) y a los entes locales (administraciones loca-les), principalmente diputaciones provinciales, ca-bildos o consejos insulares, y municipios.

La importancia de estas administraciones radicaen que sirven al poder ejecutivo, que es el respon-sable de asegurar, a través de éstas, el despliegueeficaz del amplio abanico de prestaciones públi-cas al que dan lugar las obligaciones que imponela Constitución, las leyes y el desarrollo de las dis-tintas iniciativas o políticas públicas que ponen enmarcha los diferentes gobiernos en los que estepoder se despliega.

Del mismo modo, existe una pluralidad de admi-nistraciones no territoriales, que cumplen funcio-nes muy diversas, y que adoptan estructuras or-ganizativas afines a las misiones que les son atri-buidas.

Así, por un lado, un conjunto de organizacionesllamadas administraciones instrumentales o ins-titucionales depende orgánicamente de las admi-nistraciones territoriales que las crean, y su fun-ción principal es agilizar, flexibilizar y hacer máseficiente el proceso de producción de determina-dos bienes y servicios de carácter público o de suintervención administrativa.

A estos entes instrumentales se les denominagenéricamente «organismos públicos»,6 y adop-tan dos formas jurídicas singulares, la de organis-mos autónomos y la de entidades empresariales,que cuentan con personalidad jurídica propia y a

las que se les atribuye cierta independencia en lagestión de las actividades que les son encomen-dadas.

Otro tipo de organizaciones administrativas loconstituyen las denominadas «administracionesindependientes»; denominación que intenta ex-presar la objetividad que exige el ejercicio de susfunciones y, por lo tanto, la independencia que de-ben guardar respecto del poder ejecutivo.

Ejemplos de este tipo de administraciones loconstituyen el Banco de España o, entre otras, laComisión Nacional del Mercado de Valores.

Capítulo aparte merecen las sociedades mercan-tiles de capital íntegro o con participación mayori-taria pública, que son creadas y dependientesigualmente de las distintas administraciones terri-toriales o de sus administraciones instrumenta-les, y que, sometidas plenamente en su actividad alderecho privado, en ningún caso podrán disponerde facultades que impliquen el ejercicio de la auto-ridad pública.

Otro conjunto singular de organizaciones públi-cas son las denominadas administraciones media-les, que sirven a los órganos constitucionales dis-tintos del gobierno y, por lo tanto, no guardan nin-guna relación de dependencia con este último,sino que dan soporte administrativo a las finalida-des constitucionales que tienen encomendadas.Algunos ejemplos de estas administraciones son:la Casa Real, el Patrimonio Nacional, la Administra-ción parlamentaria, el defensor del pueblo o, entreotros, el Consejo de Estado.

Para finalizar nuestra clasificación cabe citar ala denominada «Administración corporativa», queestá integrada por un conjunto de organizacionesde carácter privado o por agrupación de particula-res, pero que están creadas por el Estado, que lesatribuye la capacidad de gestión de ciertos fines

SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA

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5. Artículo 137 de la Constitución española de 1978.6. Los organismos públicos de la A.G.E. están regulados en el título III, de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Ad-ministración General del Estado; mientras que los dependientes de la Administración autonómica dependen de las propiasnormas autonómicas que les regulen; y, en el caso de los entes locales, se atenderá a la Ley Reguladora de las Bases del Régi-men Local y a la normativa de desarrollo correspondiente.


públicos. En este grupo se incluyen, entre otras,los colegios profesionales y las federaciones de-portivas.

Este modelo de organización administrativa, deun claro carácter descentralizado, se completa conla aplicación de instrumentos de cooperación ycolaboración, necesarios para hacer eficaz la activi-dad de las distintas organizaciones públicas; asíse maximiza el uso de los recursos públicos dispo-nibles y se orientan las prestaciones hacia las de-mandas reales de los ciudadanos.

1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias

Como ya se avanzaba en el apartado anterior, elproceso de descentralización territorial ha sidomuy profundo en España, que ha pasado de ser elpaís más centralista de Europa en 1978 a ser uno delos países más descentralizados del mundo en laactualidad.

En ese proceso, cabe destacar la adaptación delEstado central a la realidad autonómica, hechoconstatable mediante la transferencia de impor-tantes sectores de actividad pública, que ha pues-

to en manos de las comunidades autónomas unimportante volumen de recursos, así como la ges-tión de los grandes servicios públicos.

En la actualidad la distribución del gasto públicocorresponde en un 51% a la Administración Gene-ral del Estado, en un 36% a las comunidades autó-nomas, y en un 13% a las entidades locales, segúndatos recogidos en el estudio OECD (2006) sobredistribución de gasto público.

Estos datos contrastan con los de otros paísesde tradición federal, como Alemania, donde el go-bierno central controla el 63% del presupuesto ylos länders un 20%; o de Estados Unidos, donde laAdministración federal gasta el 54% de los presu-puestos, frente al 22% de los estados (véase la fi-gura 1.1.).

De esta manera, las comunidades autónomashan pasado a ocupar una posición más visible en elescenario político, dada la capacidad de relación di-recta con los ciudadanos a través de los serviciosque gestionan.

Igualmente, en el tercer nivel de administraciónterritorial, las transformaciones experimentadasreflejan el fuerte dinamismo prestacional que hanido adquiriendo los municipios en España; aun-que éstos manifiestan sus reservas respecto del ni-


10

Figura 1.1. PRESUPUESTO GESTIONADO POR LOS DIFERENTES NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA, ALEMANIA Y EE.UU.)

Presupuesto gestionadoEspaña

Presupuesto gestionadoAlemania

Presupuesto gestionado EE.UU.

Gobierno local Gobierno regional Gobierno central

51%36%

13%

20%

17%

63% 54%

22%

24%

Fuente: OCDE 2006


vel competencial alcanzado y su participación glo-bal sobre el gasto público.7

1.1.3. La segunda descentralización

Descritos algunos de los rasgos que han caracteri-zado el proceso descentralizador en España y algunasde sus consecuencias, resulta igualmente importan-te apuntar que el proceso no se considera agotado.

La Ley 6/1997 de Organización y Funcionamien-to de la Administración General del Estado incidiósobre el proceso descentralizador reorganizando laAdministración General del Estado y, en particular,su administración periférica. Las delegaciones ysubdelegaciones del gobierno surgían así como ór-ganos de integración orgánica y funcional de lasdelegaciones ministeriales sobre el territorio.

Además, estas estructuras asumían importantesfunciones de coordinación de la actividad de laAdministración del Estado con la que desarrollanlas administraciones autonómicas y locales.

Actualmente se trabaja en una segunda descen-tralización que tiene como protagonistas directosa los entes locales, especialmente a los municipios,y como actores relevantes a las comunidades autó-nomas, que, como ya se apuntaba, han sido lasmás favorecidas en el desarrollo inicial del proceso.

Las demandas que los entes locales formulan alEstado y a las CC. AA., son de orden financiero ycompetencial. En el primer bloque se incluye lanecesidad de tener una participación mayor en elconjunto del gasto público, mientras que, en el se-gundo bloque, se propone una delimitación másconcreta y efectiva del contenido competencial dela autonomía local.

El objetivo de estas iniciativas es proteger lascompetencias locales y tener una base jurídicapara defender la autonomía local ante cualquierconflicto competencial, tanto con el Estado comocon las comunidades autónomas.

El diagnóstico más preciso sobre la autonomíalocal y el ejercicio de sus competencias está recogi-do en el Libro blanco para la reforma del Gobiernolocal, cuyo objetivo es poner en marcha un procesode análisis y debate que desemboque en la elabo-ración de una nueva ley sobre el gobierno y la ad-ministración local. En él se identifican una serie derasgos del modelo de competencias locales y losproblemas asociados al mismo (véase la tabla 1.2.):

• En primer lugar se hace mención de la ausenciade un listado determinado de competencias lo-cales en la legislación básica, y de la dispersiónde las mismas en las leyes sectoriales (Libro blan-co, pp. 48-49).

• En segundo lugar, se hace mención de la ausen-cia de potestades de planificación, programa-ción, regulación e intervención sobre los servi-cios mínimos y las actividades o servicios esen-ciales atribuidos por la ley a los entes locales(Libro Blanco, pp.: 50-51).

• En tercer lugar, y en el mismo sentido, se deman-da una mayor capacidad reguladora de los servi-cios nuevos que los entes locales despliegan paracubrir demandas sociales (Libro blanco, p. 51).

• En cuarto lugar, el Libro blanco destaca la ausen-cia de medios que tienen los entes locales paradefender sus competencias, sobre todo ante elTribunal Constitucional (Libro blanco, pp. 51-52).

• En quinto lugar, se analiza la propia potestadnormativa de los entes locales, que se manifies-ta en las ordenanzas y los reglamentos; desta-can igualmente las limitaciones y dependenciasde las mismas cuando afectan a derechos y liber-tades de los ciudadanos (Libro blanco, p. 52).

• Finalmente, se analiza el papel que juega la su-ficiencia financiera de los entes locales en el de-sarrollo de su autonomía; se concluye que el mo-delo actual de financiación, fuertemente depen-diente de subvenciones o transferencias, deberíair paulatinamente sustituyéndose por una «par-


11

7. Se puede seguir el argumento a través del diagnóstico recogido en el Libro blanco para la reforma del gobierno local, edita-do por el Ministerio de Administraciones Públicas en 2005.


ticipación más efectiva en los tributos de las co-munidades autónomas» (Libro blanco, pp. 52-53).

1.2. Las competencias de la Administración local española

En la configuración del Estado español anterior a laConstitución de 1978, los entes locales, dado el carác-ter centralista del modelo estatal, presentaban unafuerte dependencia de la Administración del Estado.

La Constitución española de 1978 introdujo8 unaorganización territorial del Estado asentada sobrelas comunidades autónomas y sobre entidades lo-cales. En ella se reconocía a estos entes territorialescapacidad y autonomía propia en la gestión desus respectivos intereses.

Esta nueva organización territorial desembocó enun proceso de transferencias, que, en buena parte,transfirió la tradicional dependencia de los entes lo-cales del Estado hacia las comunidades autónomas,colocando así en una posición de doble dependenciael ejercicio efectivo de las competencias locales. Esdecir, dependen en gran medida de la actividad legis-lativa del Estado y de las comunidades autónomas.9

Las entidades locales, por su parte, sólo tienen re-conocida una capacidad normativa limitada que lesconfiere exclusivamente competencias para dictardisposiciones normativas de rango reglamentario,al margen de la capacidad de gestión en sus asun-tos y de las competencias que les atribuyen la Leyde Bases de Régimen Local y las leyes sectoriales.10

Esta dependencia es aún más clara cuando se tra-ta de competencias delegadas,11 en cuyo caso tantola Administración del Estado como la Administra-ción de la comunidad autónoma correspondientedelimitan el alcance, el contenido, las condiciones ylos mecanismos de control presentes en la gestiónde las materias o servicios delegados, sin menosca-bo, además, de la titularidad de la competencia queseguirá en poder del ente que realiza la delegación.

En este contexto, la referencia más directa a lascompetencias propias de los entes locales se en-cuentra recogida en la Ley Reguladora de las Basesdel Régimen Local; destacan las que se refieren a losentes locales municipales, reguladas en el artículo25.2 de la ley, y que se recogen en la tabla 1.3.

Junto a estas competencias, y con independen-cia del marco competencial, la realidad local en Es-


12

8. En el artículo 137.9. El artículo 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local estable: «Para la efectividad de la autonomía garantizada cons-titucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladora de los distintossectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias ylas islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competenciasque proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, deconformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».10. Como ya se ha señalado anteriormente, las competencias de los entes locales en España están siendo, en la actualidad, ob-jeto del análisis y debate político y administrativo.11. Es importante tener en cuenta que dentro del proceso que se ha denominado como segunda descentralización, y que ope-ra fundamentalmente desde el nivel autonómico hacia el local, los instrumentos hasta la fecha más utilizados para ampliar lascompetencias locales han sido: «la transferencia de competencias mediante ley, la delegación y la encomienda de gestión, através del otorgamiento de convenios».

Tabla 1.2. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DECOMPETENCIAS LOCALES

Ausencia de un listado de competencias locales y suremisión al legislador.Los servicios mínimos y las actividades o serviciosesenciales.Capacidad general de iniciativa y de prestación deservicios complementarios.Ausencia de medios adecuados de defensa de lascompetencias locales.Las limitaciones de la potestad normativa local.Ausencia del principio de suficiencia financiera.

Fuente: Libro blanco para la reforma del Gobierno local, editado por el Mi-nisterio de Administraciones Públicas en 2005; pp. 47-53


paña muestra una actividad muy dinámica en laprestación de servicios, sobre todo en el ámbitomunicipal, cuestión que se aborda en el siguienteapartado y que se relaciona directamente con elya mencionado proceso abierto de reforma de laLey Reguladora de las Bases del Régimen Local.

A su vez, el artículo 26 de la ley establece una re-lación de servicios o prestaciones que han de serejecutados obligatoriamente por los ayuntamien-tos en función de su población, y que en la mayo-ría de los casos vienen a concretar y complemen-tar el conjunto de competencias establecidas en elya mencionado artículo 25.2.

Así, todos los municipios tienen que prestar los ser-vicios de alumbrado, cementerio, recogida de basu-ras, limpieza de las vías públicas, abastecimiento deaguas potables, alcantarillados, pavimentación, par-ques y jardines, biblioteca pública y mercados. Losmayores de 20.000 habitantes, además de los indica-dos, deben prestar los servicios de protección civil, ser-

vicios sociales, extinción de incendios, instalacionesdeportivas y matadero. Y los de más de 50.000 habi-tantes, además deberán prestar los de transporte ur-bano de viajeros y protección del medio ambiente.

En el siguiente cuadro se presenta la distribu-ción del número de municipios españoles en fun-ción de la población agrupada que representan.Como puede comprobarse, aproximadamente el85% de los municipios españoles cuentan con me-nos de 5.000 habitantes.12

En extremo opuesto, se encuentran las denomina-das «grandes ciudades» con población superior a250.000 habitantes: Madrid, Barcelona, Valencia, Se-villa, Zaragoza, Málaga, Murcia, Palmas de Gran Ca-naria, Palma de Mallorca, Bilbao, Córdoba, Valladolid,Alicante, Vigo, Gijón y Hospitalet de Llobregat.

Estos datos contrastan con las conclusionesofrecidas en la publicación El atlas estadístico de lasáreas urbanas de España 2006, editado por el Mi-nisterio de Vivienda:


13

Tabla 1.3. COMPETENCIAS PROPIAS

11 Seguridad en lugares públicos.12 Ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías públicas.13 Protección civil, prevención y extinción de incendios.14 Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines,

pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.15 Protección del medio ambiente.16 Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.17 Protección de salubridad pública.18 Participación en la gestión de atención primaria a la salud.19 Cementerios y servicios funerarios.10 Prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social.11 Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, al-

cantarillado y tratamiento de aguas residuales.12 Transporte público de viajeros.13 Actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre; turismo.14 Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la administración educativa en la creación, cons-

trucción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar enla vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

12. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111, no obstante no se ha realiza-do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006.


• La población se sigue concentrando en áreas ur-banas, y en los últimos años este fenómeno des-taca por su extensión a nuevos municipios en losentornos de las grandes ciudades y áreas urba-nas, y por el gran dinamismo de las áreas turís-ticas.

• El 80% de la población ocupa el 20% de la su-perficie total, datos que reflejan el carácter urba-no de los municipios españoles.

A la vista de los datos ofrecidos, se puede con-cluir que la realidad municipal española se caracte-riza: por un lado, por el elevado número de munici-pios pequeños (con población menor a 5.000); ypor otro lado, por la alta concentración de pobla-ción en núcleos urbanos.

En el mapa representado en la figura 1.2., se re-fleja la distribución del número de municipios en lageografía española; se han sombreado las provin-cias con mayor número de municipios que se loca-lizan en la mitad norte peninsular.

1.3. La Administración local:administración próxima al ciudadano

El concepto de «local» aporta una idea de proximi-dad que, en el caso de las administraciones públi-


14

Tabla 1.4. SERVICIOS OBLIGATORIOS DE LOS MUNICIPIOS

Política1 Alumbrado público2 Cementerio3 Recogida de residuos4 Limpieza viaria5 Abastecimiento domiciliario de agua potable6 Alcantarillado7 Acceso a los núcleos de población8 Pavimentación de las vías públicas9 Control de alimentos y bebidas

10 Parques públicos11 Biblioteca pública12 Mercados13 Tratamiento de residuos14 Protección civil15 Prestación de servicios sociales16 Prevención y extinción de incendios17 Instalaciones deportivas de uso público18 Matadero19 Transporte urbano de viajeros20 Protección del medio ambiente

MUN

ICIP

IOS

>50

.000

HAB

.

MUN

ICIP

IOS

>20

.000

HAB

.

MUN

ICIP

IOS

>5.

000

HAB.

TODO

S LO

S M

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S

Tabla 1.5. MUNICIPIOS EN ESPAÑA POR TAMAÑO

TOTAL MUNICIPIOS

Hasta 5.000 habitantes 6.8745.000-20.000 habitantes 82220.000-50.000 habitantes 221> 50.000 habitantes 132Total municipios 8.109


cas, hay que relacionar con la fuerte actividadprestadora de servicios que hoy en día las caracte-rizan.

El papel que los ayuntamientos españoles vie-nen desempeñando en este terreno desde la cons-titución de las primeras corporaciones democráti-cas en 1979, ha puesto de manifiesto la importan-cia de esa idea de proximidad, ya que, en respuestaa las demandas sociales, se han visto obligados adesplegar servicios y prestaciones que el ordena-miento competencial atribuye tanto al Estadocomo a las comunidades autónomas.

Al mismo tiempo, este esfuerzo no siempre seha visto acompañado de la transferencia de los re-

cursos financieros necesarios para cubrir esas de-mandas, con lo que el coste ha impactado directa-mente sobre los presupuestos de los propios ayun-tamientos.

Estos dos elementos, los servicios efectivamenteprestados y el coste global implícito en la actividadmunicipal, inciden directamente sobre la organiza-ción y el funcionamiento de los aparatos adminis-trativos, que se ven impelidos a transformar sustradicionales estructuras burocráticas en organiza-ciones dinámicas, eficaces, eficientes e innovado-ras, y a establecer canales de comunicación e infor-mación con los ciudadanos para recoger sus de-mandas.


15

La Coruña34 Lugo

67

Pontevedra62 Orense

92

Asturias78 Cantabria

102

León211

Palencia191

Burgos371

Valladolid225

Vizcaya112

Álava51

Guipúzcoa88

Navarra272

Segovia209

Soria183

La Rioja174

Madrid173

Guadalajara288Ávila

248

Salamanca362

Zamora248

Cuenca238Toledo

204Cáceres

219

Zaragoza293

Huesca202

Teruel236

Lérida231

Barcelona311

Gerona221

Valencia266

Tarragona183

Islas Baleares67

Albacete87

Alicante141

Murcia45

Ciudad Real102

Jaén97

Granada168 Almería

102

Córdoba75

Sevilla105

Badajoz164

Huelva79

Cádiz44

Málaga100

Ceuta1 Melilla

1

Santa Cruz de Tenerife53

Las Palmas34

Cast

ellón

135

Mapa España: distribución de municipios por estratos de población y por provincias.Fuente: Elaboración propia partiendo de datos ofrecidos por el INE (2006)

Figura 1.2. DISTRIBUCIÓN DE MUNICIPIOS EN ESPAÑA


Las administraciones públicas españolas se enfren-tan, por lo tanto, al reto de la eficacia, que pasa porsituar competencias y capacidades de gestión en elnivel administrativo más próximo a la demanda.

La aplicación del «principio de subsidiariedad» alreparto competencial, con independencia de las téc-nicas legislativas que se usen, implica que, siempreque sea posible, las relaciones entre ciudadanos y Ad-ministración deben fluir a través de la administraciónmás próxima. Este aspecto que adquiere una dimen-sión e importancia mayor cuando se trata de servi-cios finalistas, por su incidencia tanto en los costes deproducción como en la calidad de los mismos.

Con independencia del reparto competencial(véase la figura 1.3.), lo que algunos estudios ponenen evidencia es que el ciudadano no distingue en-

tre niveles territoriales de gobierno cuando formu-la sus demandas a la Administración. Su percep-ción con respecto al impacto e incidencia de losservicios públicos que le son prestados se distribu-ye de una forma prácticamente uniforme entre to-das las administraciones públicas.

La percepción del ciudadano sobre la Adminis-tración local muestra claramente cómo estos en-tes territoriales se encuentran ante la situación deabordar cuantos problemas y necesidades se susci-tan por parte del ciudadano, dado su carácter deproximidad.

Desde esta perspectiva es fácilmente atribuible ala Administración local su necesaria capacidad y suuniversal competencia para hacer frente a cuantosasuntos le sean planteados por los ciudadanos en el


16

Figura 1.3. NIVEL DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS PRESTADOS. IMPACTO DE LAS DECISIONES DE LOS ENTES PÚ-BLICOS TERRITORIALES EN EL BIENESTAR DE LOS CIUDADANOS

44,4

5,83,9

0,6

46,2

16,5

5,3 4,1

0,5

42

4,9

0,9

17,8

27,6 27,3

16,7

3,4

32,1

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Mucho Bastante Poco Nada NS NCEscala de valoración

Porc

enta

je d

e Po

blac

ión (%

)

Gobierno Central Gobierno Autonómico Ayuntamiento

Fuente: Barómetro Autonómico.13 Estudio n.o 2610/0. Diciembre del 2005. CIS

13. Pretende captar la percepción de los ciudadanos sobre el Estado de las autonomías.


ámbito de lo público. El propio artículo 25.1 de laLey Reguladora de las Bases del Régimen Local reco-noce «la capacidad del municipio para prestarcuantos servicios públicos contribuyan a satisfacerlas necesidades y aspiraciones de los vecinos»; y ensu artículo 28 a «realizar actividades complementa-rias de otras administraciones públicas».

El problema de los municipios en la asunción depotestades en el ejercicio de determinadas compe-tencias no se asienta en un plano puramente nor-

mativo, en algunos casos ya reconocido, sino ensuperar la paradoja y dificultad de hacer frente ademandas ciudadanas crecientes y novedosas.

En esta línea de actuación, el llamado «PactoLocal» pretende contribuir a reforzar la capacidadde actuación y de decisión de los gobiernos y admi-nistraciones locales, para aportar soluciones efica-ces a las demandas de los ciudadanos, asegurandoy garantizando la adecuada prestación de los servi-cios públicos.


17

El Pacto Local

Cuando nos referimos al Pacto Local, estamos aludiendo al acuerdo para el desarrollo del Pacto Localfirmado por el gobierno y la FEMP (Federación Española de Municipios y Provinicias) el 29 de julio de1997, documento que fue remitido a los distintos grupos políticos con representación parlamentaria.

El fin último de este acuerdo fue incrementar el protagonismo de las entidades locales. Se per-seguían, fundamentalmente, dos objetivos:

• Modificar el régimen general del gobierno local con objeto de mejorar su funcionamiento.• Ampliar las competencias de las entidades locales mediante la descentralización o la delegación

de funciones estatales y autonómicas.

El Pacto Local comprendía una serie de medidas tanto legales como administrativas destinadasa aumentar de forma notable las competencias y responsabilidades de los municipios con el obje-to de fortalecer el gobierno local.

Dentro de este conjunto de medidas, se podía distinguir entre las medidas cuyo traspaso eracompetencia del Estado y aquellas otras cuya responsabilidad era de las comunidades autónomas.

En total, el documento aprobado en su día, que contenía las bases para instrumentar el PactoLocal, incluía 92 medidas susceptibles de ser atribuidas a los entes locales, de las cuales 32 se in-cluían en el ámbito competencial de la Administración General del Estado, y 60 en el ámbito decompetencia de las comunidades autónomas.

Las comunidades autónomas constituyen lo que se ha denominado la segunda fase del Pacto Local.A cada una de las comunidades autónomas le corresponde diseñar un modelo de atribución de com-petencias para su propio ámbito territorial en función de sus respectivas especificidades. El grado decumplimiento está siendo variable en función de las características propias de cada comunidad.

A la hora de determinar cuáles pueden ser las competencias más problemáticas, éstas depen-derán de las circunstancias y características propias de cada comunidad autónoma. Los gobiernosautonómicos son los responsables de decidir qué competencias atribuir a las corporaciones loca-les y cómo hacerlo.

Indudablemente, las dificultades a la hora de ampliar el ámbito competencial de los muni-cipios variarán mucho en función de condicionantes tales como la dispersión o la concentra-


1.4. La organización de la Administración municipal

Conforme a lo establecido en el artículo 19 de laLey de Bases de Régimen Local, el gobierno delmunicipio y de su administración corresponde alayuntamiento, integrado por el alcalde y los con-cejales. A la constitución del ayuntamiento por elalcalde y los concejales se la denomina «Ayunta-miento Pleno».

Del mismo modo, la Ley Reguladora de las Ba-ses de Régimen Local se refiere a otros órganoscuya existencia se estipula necesaria e indisponi-ble por cualquier otra norma de carácter no esta-tal, como son la Junta de Gobierno Local, las comi-siones informativas, la Comisión Especial de Suge-rencias y Reclamaciones y, finalmente, la Comisiónde Cuentas.

Junto a estos órganos puede reconocerse la exis-tencia de otros complementarios, si las leyes de lascomunidades autónomas sobre régimen local o elpropio ayuntamiento a través de los reglamentosorgánicos lo consideran oportuno.

El Ayuntamiento Pleno se encuentra integradopor los concejales, y es presidido por el alcalde.Como competencias más importantes de este ór-gano destacan:

• En el plano normativo: la aprobación de las orde-nanzas y del reglamento orgánico del ayunta-miento.

• En el plano de control: la fiscalización que realizade los órganos de gobierno y la aprobación y mo-dificación de los presupuestos municipales, asícomo la aprobación de las cuentas.

• En materia económica-financiera: la determi-nación de recursos propios de carácter tribu-tario.

• En materia organizativa y de personal: la autori-zación para crear órganos desconcentrados,para determinar la gestión de los servicios públi-cos o para aprobar la plantilla de personal y la re-lación de puestos de trabajo del personal al ser-vicio del ayuntamiento.

• En materia judicial y procesal: para el plantea-miento de conflictos de competencias con otras


18

ción de la población y la extensión de los términos municipales, además de la experiencia acu-mulada por los entes locales de cada comunidad autónoma en la gestión de servicios públicos.También debe tenerse en cuenta la heterogeneidad de las competencias a atribuir que inclu-yen aspectos concretos de la educación, el consumo, los deportes, el empleo o el medio am-biente.

Se planteó así lo que se dio en llamar «Administración Única», como concepto que debía ope-rar en el proceso de transferencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas. Se teníaque evitar extender y diversificar de forma onerosa las estructuras administrativas.

Posteriormente, a principios de los noventa, fueron las comunidades autónomas las que se hi-cieron eco del «concepto», con el argumento de que, una vez creado y desplegado sobre el terri-torio su aparato administrativo, y en la medida en que el proceso de transferencias se iba com-pletando, el Estado debía reestructurar su administración, tanto en la planta central de los mi-nisterios, como en la organización periférica de éstos.

Esta reestructuración se llevó a cabo en 1997, con la Ley 6/1997 de Organización y Funciona-miento de la Administración General del Estado, y en la actualidad el concepto de Administra-ción Única adquiere nuevamente vigor asumiendo un especial protagonismo las entidades lo-cales.


administraciones o para declarar la lesividad delos actos del ayuntamiento.

Papel destacado en la organización munici-pal es el que desempeña el alcalde, que ejerce ladirección del gobierno y de la Administración,así como la representación del ayuntamiento. Elalcalde cuenta con la colaboración de la Juntade Gobierno Local, que nutre sus funciones prin-cipalmente de las delegaciones que recibe deéste.

Por su parte, las comisiones actúan como instru-mentos especializados de asistencia al pleno. Eneste sentido, hay comisiones informativas, unacomisión especial de sugerencias y reclamaciones,y otra especial de cuentas.

Con independencia del diseño institucionalque establecen las leyes, la organización localestá fuertemente condicionada, sobre todo en elámbito municipal, por el volumen y las caracte-rísticas de la población y el territorio sobre el queactúan, que ejercen como elementos diversifica-dores.

De un lado, la estructura socioeconómica y de-mográfica de la población se constituye en indi-cadores básicos para el establecimiento de losservicios y su gestión, así como para su financia-ción.

De otro, la condición jurídica de vecino mediantela inscripción en el correspondiente padrón muni-cipal es la que determina el conjunto de derechos ydeberes que relacionan al ciudadano con la Admi-nistración municipal.

Igualmente, la extensión del territorio, sus carac-terísticas geográficas y la forma e intensidad de losasentamientos (dispersos y/o concentrados) inci-den sobre la estructura municipal y la organizaciónde los servicios.

Es así como el concepto de «entidades locales»realmente alude a formas estructurales de carác-ter muy diverso, entre las que se integran entida-des territoriales de obligada configuración en el Es-tado español (provincias, municipios e islas), yotras entidades locales que pueden constituirse

con carácter potestativo, de ámbito territorial infe-rior o superior al municipal.

• Las primeras, las entidades locales de ámbitoinferior al municipio, como los caseríos, las pa-rroquias, las aldeas, los barrios, las anteiglesias,los concejos y las pedanías, son estructuras ad-ministrativas descentralizadas que representanidentidades políticas y culturales singulares.

• Por su parte, las entidades locales de ámbito su-perior al municipio, como las comarcas, las man-comunidades de municipios y las áreas metropo-litanas, se constituyen para la gestión eficaz y efi-ciente de los servicios públicos en situaciones enlas que la población receptora plantea retoscomo la dispersión, o mantiene fuertes vínculosde interacción socioeconómica.

• En el caso de las comarcas, hay que tener encuenta, además, que para la constitución deesta organización administrativa, la posibilidaddebe estar expresamente contemplada en losestatutos de las comunidades autonómas queapuesten por dicha ordenación de su territorioy, en el caso de las comunidades autónomaspluriprovinciales, debe armonizar además suscompetencias con las de las diputaciones pro-vinciales, ya que éstas ya realizan funciones deasistencia a los municipios de la provincia res-pectiva.

• Por otro lado, las mancomunidades constitu-yen agrupaciones voluntarias de municipiospara la organización y prestación de serviciosconcretos. Esta opción, ampliamente utilizadaen España, intenta dar respuesta a la gran ato-mización que presenta el mapa municipal es-pañol, con un importante número de munici-pios de escasa población, que condiciona gra-vemente su capacidad autónoma para laprestación, incluso, de los servicios de carácterobligatorio.

A continuación se presentan los datos que reco-gen el número de entidades que componen el sec-tor público local español.


19


1.5. La financiación de los entes locales

La financiación de los entes locales guarda una es-trecha relación con los elementos hasta el mo-mento enunciados (competencias, prestaciónefectiva de servicios, diseño institucional y diseñoorganizativo…), y constituye uno de los puntos cen-trales en el debate político y administrativo de lasreformas del gobierno y de la Administración local.

Por un lado, se habla de una deuda histórica con losmunicipios, derivada de la asunción de las llamadas

«competencias de sustitución»15 que, en términos deesfuerzos, se cuantifica en un tercio, tanto del conjun-to de actividades que realizan los entes locales, comode consumo de sus propios presupuestos.16

Por otro lado, se debate el principio de autono-mía financiera y de sus relaciones con el de sufi-ciencia financiera, pensando en la necesaria sol-vencia de los entes locales para responder, de for-ma genérica, a las demandas de los ciudadanos.

Como características básicas del actual sistemade financiación local se alude a la gran dependen-


20

14. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111; no obstante no se ha realiza-do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006.15. Se entiende por competencias de sustitución aquellas que, por distintos motivos, ejercitan los entes locales y que en el re-parto competencial corresponden al Estado o a las comunidades autónomas.16. «La situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestasen una perspectiva europea». FEMP, Departamento de Estudios y Documentación, 2006.

Tabla 1.6. ENTIDADES LOCALES

TIPO DE ENTIDAD NÚMERO

Municipios 8.10714

Ciudades con Estatuto de autonomía 2Provincias de régimen común (*) 38Provincias de régimen foral 3Islas (**) 10Total entidades locales (artículos 137 y 141.4 CE) 8.160Mancomunidades 999Áreas metropolitanas 4Comarcas 81Agrupaciones de municipios 76Entidades Locales menores 3.733Total entidades locales (artículo 3.2 LRBRL) 4.893Organismos autónomos locales 1.896Entidades públicas empresariales 3Entes públicos 1Sociedades mercantiles locales (participadas íntegramente) 1.020Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 445Total organismos autónomos, entidades públicas y sociedades 3.365

Fuente: DGCFEL, a partir de información facilitada por las entidades locales

(*) No se incluyen las comunidades autónomas uniprovinciales (Asturias, Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja) ni las dos provincias cana-rias (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife).

(**) Se incluyen tres consejos insulares.


cia del presupuesto local de las transferencias co-rrientes del Estado, y su escasa participación en lostributos de las comunidades autónomas.

Junto a esto, habría que añadir el peso de los tri-butos locales en la conformación del presupuestolocal, dada la estructura rígida de los mismos y suescasa adaptación a las características reales de ladiversidad municipal, que presenta notorias dife-rencias entre los municipios de menor población ylas grandes ciudades y áreas metropolitanas consus problemas específicos.

En general, los problemas del actual sistema definanciación local se identifican, según la Federa-ción Española de Municipios y Provincias (FEMP),estructuralmente en tres ámbitos:17

1. La escasa correspondencia entre el desarrollo ycrecimiento socioeconómico de los municipiosy el nivel de ingresos.

2. La igualmente escasa correspondencia entre lasprestaciones de servicios y los niveles de ingresos.

3. La desproporción entre la naturaleza de los ser-vicios y el sistema impositivo local.

La propuesta de mejora de la situación de las Ha-ciendas locales afecta globalmente al sistema te-rritorial, y pretende garantizar la suficiencia finan-ciera y apostar por una relación más equitativa enla distribución de los recursos entre los tres nive-les territoriales de gobierno y Administración, deacuerdo con los principios de autonomía, eficien-cia, equidad y corresponsabilidad fiscal.

Expuestos así los problemas, la reforma18 des-cansa sobre los dos elementos básicos analizados:el sistema tributario local y la participación de losingresos estatales y autonómicos.

• Sobre el sistema tributario se demanda un espa-cio fiscal propio y adecuadamente amplio, conpocas figuras tributarias pero bien perfiladastécnicamente, y suficientemente flexibles para

poder incrementar su capacidad recaudatoria ensituaciones de necesidad.

• Respecto de la participación en los ingresos, sedemanda un sistema dual de financiación queresponda a la gran diversidad de la realidad localy que atienda, como indicador básico, a las gran-des diferencias de población.

• Así, la técnica de transferencias, pero con carác-ter incondicionado, es identificada como másidónea para los municipios pequeños (menoresde 20.000 habitantes); mientras que para losmunicipios de mayor población se añadiría aesos recursos una participación más amplia enfiguras tributarias relacionadas con la renta y elconsumo.

Para conocer la realidad económica municipal,es necesario realizar un acercamiento a las cifrasque reflejan sus presupuestos. El anuario Hacien-das locales en cifras: año 2004 publicado por la Di-rección General de Coordinación Financiera con lasEntidades Locales (Ministerio de Economía y Ha-cienda) recoge los datos de los presupuestos de lasdiferentes entidades locales.

Este estudio concluye, entre otras cuestiones,que los gastos de funcionamiento integrados porlos de personal y por los relativos a compras de bie-nes y prestación servicios son los más significati-vos, salvo en el caso de las diputaciones forales enlas que sobresalen los gastos de transferencias alos municipios de sus territorios históricos.

Dentro de la composición de los gastos indica-dos, el porcentaje que representan los gastos depersonal sobre los gastos corrientes y financie-ros (índice de rigidez) se acentúa en los munici-pios que tienen una población entre 5.001 y20.000 habitantes y entre 500.001 y 1.000.000 ha-bitantes.

Por último, según se muestra en la figura 1.4., enla distribución del gasto realizado por los munici-pios españoles destaca que, como consecuencia de


21

17. FEMP (2005): Informe sobre la situación actual de los ayuntamientos: carencias económicas y problemas de gestión.18. Se refiere a la reforma del sistema de financiación de las entidades locales al abordar la segunda descentralización.



22

Figura 1.4. FUNCIONES DE GASTO MUNICIPAL

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

16.000.000

18.000.000

20.000.000

Deudapública

Serviciosgenerales

Proteccióncivil

y seguridadciudadana

Seguridad, protección

y promociónsocial

Producciónde bienes

públicos decarácter general

Producciónde bienes públicos

de caráctereconómico

Regulacióneconómicade carácter

general

Funciones de gasto

Mile

s €

Regulacióneconómicade sectoresproductivos

Transferenciasa otras

administracionespúblicas

Fuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007)

Figura 1.5. GASTO MUNICIPAL EN BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER SOCIAL

Educación 9%

Vivienday urbanismo 32%

Saneamiento, abastecimientoy distribución de aguas 5%

Recogida de basurasy limpieza viaria 14%

Cultura 25%

Otros servicioscomunitarios y sociales 5%

Sanidad 3%

Resto bienestarcomunitario 8%

Fuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007)


la obligación de los municipios de prestación dedeterminados servicios públicos, estas entidadesrealizan el mayor gasto en la producción de bie-nes públicos de carácter social, que incluye el gas-to en sanidad, educación, vivienda y urbanismo,servicios de saneamiento, recogida y tratamientode basuras, limpieza viaria, muebles, servicios fu-nerarios, cultura y deportes, etc.

En la figura 1.5., se representa la composición delgasto de los ayuntamientos en funciones incluidas enla producción de bienes públicos de carácter social.

Con carácter general resulta claro que los munici-pios españoles canalizan el gasto público hacia laproducción de bienes públicos de carácter social, ydentro de éstos con especial incidencia en las áreasde Urbanismo, Cultura y Gestión de Residuos.


23


2.1. La evolución de la gestión pública

La actuación de una administración pública consa-grada a la mejora de la prestación de los serviciospúblicos quedaba explícitamente reconocida en laConstitución a través del principio de eficacia, queaparece expresamente enunciado en su artículo103.1, junto con otros que han de regir las pautasde comportamiento y actuación de nuestras admi-nistraciones públicas: jerarquía, coordinación, des-concentración, descentralización y sometimientopleno de su actuación a la ley y al derecho.

Los principios de eficacia, eficiencia y economíaen la actuación administrativa han configurado unnuevo modelo de gestión pública en lo que se havenido a denominar «management público», queimplica un fuerte cambio en la cultura adminis-trativa hasta ahora vigente.

En las últimas décadas, las administraciones pú-blicas de la mayoría de los países desarrollados sehan visto inmersas en procesos de regeneración conel objetivo de conseguir una administración más efi-ciente y ágil que pueda adaptarse a las necesidadesde los ciudadanos, sin que ello se traduzca en un in-cremento de la presión fiscal, sino que incluso setienda a la contención o reducción del gasto público.

De manera particular se puede citar la experien-cia anglosajona como caso paradigmático, dadoque es el país en el que se generalizó esta tenden-cia, proponiendo un modelo de acercamiento a lafilosofía y la metodología de las empresas del sec-tor privado que están orientadas principalmentepor los deseos del cliente.

Las actuaciones encaminadas a la mejora de laeficiencia son básicamente de dos tipos: las queimplican la apertura al mercado de ámbitos habi-tualmente sometidos a los procesos de gestión pú-blica, y aquellas que suponen la adopción de lastécnicas usadas por las empresas privadas en elámbito público.

• Para la apertura al mercado de los procesos de ges-tión se utilizan pautas de actuación que van des-de la mera privatización de empresas públicas, elestablecimiento de determinadas figuras contrac-tuales que permiten la gestión indirecta de los ser-vicios públicos, o el fomento de la competencia en-tre los sectores público y privado, allí donde ambosconcurren en la oferta de servicios. Estas medidastienen como objetivo aumentar la eficiencia.

• La utilización de técnicas privadas en el ámbitopúblico ha supuesto el desarrollo de la direcciónestratégica como técnica directiva y, consecuen-temente, un importante auge de los sistemas decontrol interno de los entes públicos. Dentro deéstos, ha adquirido especial relevancia la amplia-ción de los tradicionales procedimientos de ve-rificación desarrollados en el ámbito de la infor-mación financiera hacia las auditorías operati-vas y el complemento de las tradicionalestécnicas presupuestarias y contables con nuevasherramientas informativas de ayuda a la tomade decisiones, como los indicadores de gestión.

La corriente modernizadora de las administracio-nes públicas en España es de flujo continuo e im-

25

2. LA GESTIÓN PÚBLICA


pregna al conjunto de los aparatos públicos. El acer-vo normativo acumulado en estas últimas dos déca-das nos puede servir de guía del grado de desarrollodel proceso modernizador actualmente en curso.

Un buen ejemplo de esta actividad continua noslo ofrece el actual plan Moderniza (véase la ta-bla 2.1.) de la Administración General del Estado,que de forma integrada articula diversas medidasdirigidas hacia objetivos estratégicos: la mejorade la relación con los ciudadanos, la mejora de laorganización y la mejora de la función pública.

Así, junto a las medidas dirigidas hacia la efica-cia, se apuntan otra serie de planes que buscan laexcelencia y un marco de mayor participación yproximidad en las relaciones con los ciudadanos.Sin duda, muchas de ellas son imposibles de satis-facer sin el uso intensivo de las nuevas tecnologías.

No obstante, de los entes territoriales que confor-man el Estado indudablemente es en el ámbito lo-cal donde los ciudadanos tienen mayor capacidadpara evaluar la acción del gobierno, tanto por la pro-

ximidad de la actuación administrativa como por laorientación y el carácter mismo de los servicios que,en gran medida, deben adaptarse a las peculiarida-des de cada grupo social o comunidad local.

En este sentido, las administraciones locales hansido las que más se han preocupado por desarro-llar mecanismos de participación ciudadana y hanconstituido plataformas institucionales desde lasque el ciudadano y sus asociaciones pueden ejer-cer influencia en las acciones de gobierno.

A través de los consejos territoriales de participa-ción, los consejos sociales de la ciudad, los consejosde distrito o los consejos sectoriales se refuerza lademocracia participativa,19 dando espacio a los ciu-dadanos y a los demás actores sociales y económi-cos en las instituciones públicas.

En el marco de estos órganos, los ciudadanos olas asociaciones que representan los distintos ti-pos de intereses económicos, sociales o culturales,aportan sugerencias y formulan demandas quecondicionan, en cierta medida, la fijación y el esta-


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Tabla 2.1. PLAN GENERAL DE MEDIDAS PARA LA MEJORA DE LA ADMINISTRACIÓN

MEJORA DE LA RELACIÓN CON LOS CIUDADANOS MEJORA DE LA ORGANIZACIÓN MEJORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

1 Administración 24 horas 1 Ley de agencias/agencia de eva-luación

1 Estatuto de empleado público

2 Simplificación de trámitesciudadanos

2 Programas de calidad 2 Plan especial de medidas para laAGE

3 Agilización de procedimien-tos administrativos

3 Programas de racionalización y re-juvenecimiento

3 Código para el buen gobierno delgobierno

4 Transparencia, participación 4 Grupos de evaluación organizativa 4 Modernización procesos selección

5 Reforma de la administración pe-riférica

5 Impulso a la formación

6 Plan Concilia7 Plan Integra8 Diálogo social

Fuente: Plan Moderniza (Medidas 2006-2008), MAP, 2006

19. El principio de democracia participativa reconocido en la Constitución en su artículo 9.2 es un concepto que pretende pro-mover la implicación del ciudadano en los asuntos públicos y en la gestión pública. Esta participación y acercamiento promue-ve y justifica la legitimidad de la Administración Pública, al situar como prioridades de actuación la orientación hacia el ciuda-dano y una mayor receptividad ante sus necesidades y expectativas.


blecimiento de los programas de actuación públi-ca; presionan para ser incluidas en la agenda de losdistintos gobiernos.

Junto a estas peculiaridades del entorno en elque se mueve la gestión pública, hay que citar lainclusión de modelos de organización gerenciales,que parten de la apertura de un espacio directivoprofesional, diferenciado de la dirección política yla tradicional estructura administrativa, que asu-me la función de dinamizar la organización admi-nistrativa y de orientar su desempeño hacia el lo-gro de resultado.

Otro aspecto que ha incidido en la gestión pú-blica es el uso sistemático de las nuevas tecnolo-gías, tanto por su capacidad de flexibilizar y mejo-rar los procesos de producción de bienes y servi-cios como por su idoneidad para actuar comocanales de relación de los poderes públicos con laciudadanía.

En este sentido, las tecnologías de la informa-ción y comunicación han penetrado con fuerza ennuestras administraciones, y han repercutido es-pecialmente en la calidad de los servicios, en la in-corporación de nuevos servicios a la oferta pública,en la información y relaciones con los ciudadanos yusuarios de los servicios, en la eficacia y eficienciade la actuación administrativa y, entre otros, en lacalidad del trabajo y satisfacción del empleado pú-blico.

2.2. Gestión pública en la Administración local

2.2.1. Fundamentos de la actual gestiónpública

Desde un punto de vista organizativo amplio (or-ganización, modelo de gestión de recursos huma-nos, y modelo de dirección y coordinación) apare-cen tendencias modernas de gestión en cuatroámbitos básicos, que pretenden dar respuesta alos retos y desafíos de futuro para las entidadeslocales.

• Dirección estratégica y liderazgo social. Hay queorientar la acción del gobierno local desde unafijación de prioridades estratégicas, y desde la di-rección y liderazgo político, buscando la partici-pación de los diferentes agentes implicados.

Así, partiendo de una nueva estrategia basadaen el liderazgo social se fomenta el papel delmunicipio en un marco territorial y económicomás amplio.

• Reconsideración del papel del municipio en unmarco territorial y económico más amplio, loque implica el desarrollo de mayores capacida-des de gestión relacional:– Por un lado, la situación de los municipios en

su ámbito comarcal y territorial amplio, conrepercusiones tanto en la planificación territo-rial como en el desarrollo de servicios supra-municipales.

– Y por otro, la necesidad de multiplicar las re-des y relaciones con los diferentes agenteseconómicos, tecnológicos, culturales, sociales,etc., y con otras administraciones, desarrollan-do capacidades de colaboración y coordina-ción que le permitan promover proyectos cadavez más complejos, que creen riqueza y valorpara el municipio.

LA GESTIÓN PÚBLICA

27

Figura 2.1. TENDENCIAS EN GESTIÓN PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia

2. Papel del municipioen un marco

territorial y económicomás amplio

4. Gestiónavanzada de los

recursos humanos

3. Modernización,la eficaciay la calidad

1. Dirección estratégicay liderazgo social


Se hace necesario impulsar elementos de coo-peración y colaboración entre las diferentes ad-ministraciones. Uno de los grandes retos que seplantea la Administración Pública es poder ga-rantizar a la ciudadanía el acceso a los serviciospúblicos bajo criterios de equidad, de maneraque un ciudadano de una gran ciudad reciba yperciba los servicios públicos de igual modo queun ciudadano que reside en un municipio rural.

• Modernización, eficacia y calidad: una adminis-tración transparente, moderna y eficiente, conservicios públicos de calidad. Esto pasa inevita-blemente por:– El desarrollo de estructuras organizativas y de

gestión cada vez más ágiles y adaptables, yuna adecuada utilización de los diferentes ti-pos de gestión de los servicios públicos.

– Una adecuada explotación de las potenciali-dades de las nuevas tecnologías, tanto para lapropia prestación de los servicios como para elestablecimiento de nuevos cauces de partici-pación y comunicación.

– Implantación de sistemas de gestión de cali-dad, gestión de procesos, dirección por objeti-vos y resultados, etc.

• Gestión de los recursos humanos. Mejorar la ca-lidad, el servicio y la eficiencia no será posible sinel adecuado desarrollo de los conocimientos, lascapacidades y las actitudes de las personas. Estova a exigir actuaciones en múltiples frentes, des-de el desarrollo de las capacidades y competen-cias de gestión, las competencias y conocimien-tos técnicos, el refuerzo de los valores y culturaorganizativa, y la utilización de sistemas moder-nos de gestión de recursos humanos: organiza-ción del trabajo, formación, desarrollo profesio-nal, compensación, gestión del rendimiento, etc.

La gestión avanzada de recursos humanos su-pone una necesidad real no sólo a nivel estatalo autonómico, sino que incumbe a la esfera delas entidades locales.

Desde esta perspectiva organizacional, el nuevomarco de gestión pública propugna una serie de

fundamentos que para el ámbito interno, puedenresumirse como sigue:

Y desde el punto de vista externo, obliga a mirarmucho más al exterior a la hora de buscar estímu-los y referencias en la prestación de los serviciospúblicos:

En el nivel específicamente municipal, la presta-ción de servicios básicos va a ser siempre una nece-sidad, pero las funciones de promoción, impulso-ras y dinamizadoras, de todo tipo (económica, tec-nológica, cultural, social, etc.), adquieren cada vezmayor relevancia.

La reflexión sobre a qué dedicar los recursos ycómo priorizar las actuaciones municipales es cadavez más importante, y sólo puede hacerse adecua-damente sobre la base de una adecuada planifica-ción estratégica municipal: el diseño de planes yprogramas debe hacerse desde una visión estraté-gica del modelo de municipio.

ÁMBITO EXTERNO

1 Desde la perspectiva de la demanda, hay que incre-mentar la importancia del ciudadano-usuario en laprestación de los servicios, mediante mayores nive-les de participación, información, y mayores exigen-cias de calidad de servicio, etc.

2 Desde la perspectiva de la oferta, otras administra-ciones similares y en muchos casos también la ini-ciativa privada, aparecen cada vez más como unareferencia a la hora de evaluar los niveles de efica-cia, productividad y economía; además de como al-ternativa para la transferencia de la gestión, en di-ferentes grados.

ÁMBITO INTERNO

1 Dotarse de estructuras organizativas que favorez-can el ejercicio de la responsabilidad y la orientacióna los resultados.

2 Revalorizar y legitimar el papel de la gestión me-diante el fortalecimiento de las funciones.

3 Reconocer la importancia de las personas realizan-do una gestión de recursos humanos avanzada.


28


2.2.2. Implantación de técnicas degestión pública en la organizaciónmunicipal

La implantación de técnicas de gestión modernases una tarea de avance lento, que implica una con-secución de objetivos a largo plazo.

Para que la nueva gestión pueda ser implanta-da con éxito, hay un conjunto de técnicas de ges-tión moderna, que, cada vez más, se van aceptan-do y probablemente comiencen a implantarse. Sinser exhaustivos cabría destacar:

1. Un liderazgo y un compromiso claro y continua-do de la alta dirección. Es fundamental, y su au-sencia puede ser una de las causas fundamen-tales por las que muchas iniciativas no culmi-nan de manera exitosa. Los cambios delegislatura pueden generar transformaciones ycambios políticos muy importantes.

En nuestro modelo local, a diferencia de enotros, los cambios de responsables en los nive-les directivos asociados a los cambios de legisla-tura pueden producir ruptura en la estrategia,proyectos e iniciativas en marcha. Siendo los ni-veles técnicos y administrativos, la llamada má-quina burocrática, por su carácter estable, losque mantienen la continuidad. Y dado que, almenos por ahora, no existe un marco reguladorque lo obligue, el compromiso es fundamentalno sólo en la dirección política, sino en el nivelde gestión y dirección técnica.

2. Un refuerzo de la cultura del valor y la orienta-ción a resultados, que sin renunciar a los sólidosvalores de lo público (equidad, igualdad de ac-ceso, servicio…), equilibre y compense la tradi-cional cultura de tipo burocrática.

3. Un diseño organizativo eficaz y nítido, con unaclara definición de roles, funciones y responsa-bilidades en los niveles gestores, técnicos, polí-ticos, y de las fronteras o separación de funcio-nes entre ambos.

4. Una asunción y revalorización de la funcióngestora y directiva, acorde con los niveles de

compromiso y responsabilidad que la gestiónpor objetivos exige. En muchos casos, esto de-mandará esfuerzos en la capacitación en habili-dades y competencias directivas y de gestión.

5. Un sistema de coordinación de la gestión ágil yeficaz, imprescindible en organizaciones comolos ayuntamientos con un abanico de servicioscada vez más amplio y diversificado. En definiti-va, un fomento de la cultura de coordinación,tanto en vertical como en horizontal, buscandocauces de relación transversal entre unidades.

6. Un modelo de gestión de recursos humanosmoderno, que se apoya en unos ejes o factoresya muy conocidos: compromiso basado en lacompetencia:– Información y comunicación.– Formación y capacitación.– Responsabilidad y compromiso.– Reconocimiento adecuado.

Se entiende por competencias: los conoci-mientos, las habilidades, las actitudes y loscomportamientos que posibilitan el éxito deuna persona en su actividad o la función, y queal estar alineadas en su elección y definicióncon la estrategia de la Administración, contri-buyen también al éxito de ésta.


29

Evaluaciónde

desempeño

Retribuciónvariable

Organización

Pruebade

selección

Plande

carreraResultados

Plande

formaciónPromoción

Competencias


2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal

2.3.1. Planteamiento de las estructurasorganizativas al servicio de la gestiónpública municipal

El modelo más tradicional de Administración Pú-blica suele tener asociados estereotipos de orga-nización burocrática, lenta y complicada que pocoa poco comienzan a superarse.

La Administración Pública moderna debe justificarsu existencia en la prestación de servicios demanda-dos por la sociedad y en la eficiencia en la gestión delos recursos públicos de que dispone para ello.

La modernización consiste en una constantepuesta al día de la Administración en función delas exigencias del momento y del lugar, lo que lle-va a considerarla como un proceso inacabado, queobliga a los poderes públicos a una labor de adap-tación de la Administración a las funciones y res-ponsabilidades que la sociedad demanda.

Los procesos de modernización de las adminis-traciones públicas se han impulsado en todo elmundo. Aunque cada país aborda los programasmodernizadores desde sus propias perspectivas yhace hincapié en distintos aspectos, todos ellospresentan un denominador común: el pragmatis-mo y la apuesta por una racionalización y un fun-cionamiento del aparato administrativo, con el ob-jetivo de mejorar la eficacia de sus actuaciones.

La autoorganización supone un elemento fun-damental de la autonomía local, por lo que la po-testad reglamentaria se formula como el instru-mento adecuado para la regulación del régimenorganizativo y de funcionamiento de los munici-pios, así como de sus funciones y de los serviciosque prestan al conjunto de la ciudadanía de su ám-bito competencial.

Así, la estructura organizativa municipal reflejala distribución de las competencias entre los dis-tintos órganos encargados de la gestión municipal.

La estructura organizativa que presentan losayuntamientos españoles resulta ciertamente va-

riada, ya que ésta viene condicionada por el volu-men de población agrupada que determina los ser-vicios mínimos que debe desarrollar y prestar cadacorporación municipal (recogidos en la Ley Regula-dora de Bases de Régimen Local).

Por un lado, un importante número de munici-pios españoles de reducida dimensión cuenta conuna estructura funcionarial muy reducida, dondela voluntad de los cargos electos es el principal ac-tivo de gestión. En contraposición, dentro de lageografía española se localizan grandes corpora-ciones donde las posibilidades de gestión y organi-zación se multiplican.

A su vez, la realidad se impone en nuestrosayuntamientos, que han de dar respuestas organi-zativas, por un lado, a los condicionamientos de-mográficos, y por otro, a la progresiva ampliaciónde competencias tras la puesta en marcha de lasmedidas recogidas en el llamado Pacto Local o se-gunda descentralización:

• Condicionamientos demográficos: la pérdida depoblación en las zonas rurales es un condicio-nante para la prestación de servicios municipa-les; se presenta como respuesta la creación demancomunidades de municipios y consorcios,ya que cuando un ayuntamiento tiene apenasun funcionario, no tiene capacidad para asumirapenas los servicios mínimos.

Por tanto, resulta necesaria la presencia deuna estructura que agrupe municipios que pue-da garantizarlos. La coherencia y eficacia en laprestación de servicios tiene que ir unida a labúsqueda de fórmulas para satisfacer las necesi-dades de los ciudadanos.

• Progresiva ampliación de competencias: por elcontrario, las grandes áreas urbanas y sus zonasmetropolitanas, así como las cabeceras de co-marca, crecen y reclaman para sí el máximo ni-vel competencial. Estas corporaciones acudencon frecuencia a la creación de diferentes admi-nistraciones instrumentales para la prestaciónde determinados servicios, como organismosautónomos, sociedades mercantiles, etc.


30


2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna

Aunque los tipos de estructuras organizativas sonilimitados, dadas las posibilidades de combinación,puede hacerse una clasificación teórica:

• El modelo organizativo más habitual con dife-rencia, tanto en ayuntamientos grandes comomedianos y pequeños, es el modelo clásico detipo ministerial, con concejales delegados alfrente de las diversas áreas, si bien en funcióndel número de concejales del equipo de gobier-no y del número de áreas. En los ayuntamientosmás grandes este modelo convive a veces configuras gerenciales.

En los ayuntamientos más pequeños, con po-cos concejales y con muy escasa dedicación, elmodelo clásico, sin delegaciones, es el más fre-cuente.

• La gerencialización y profesionalización de lagestión. Su objetivo es superar la segmentaciónde diferentes áreas mediante su integración enunas instancias de alto nivel, al frente de las cua-les se sitúa un directivo, muchas veces un profe-sional de la gestión, en la búsqueda de las perso-nas más idóneas para las labores directivas. Enayuntamientos medianos, es más frecuente entodo caso la existencia de un único gerente,mientras que en ayuntamientos grandes, estambién habitual la existencia de gerentes o di-rectores de área.

La agencialización o constitución de organis-mos de gestión directa con personalidad jurídicadiferenciada es una profundización en la des-centralización funcional de los distintos ámbitosde gestión, con objeto de conseguir una mayorautonomía y flexibilidad, y por tanto una mayoreficacia y eficiencia.

Estos organismos están justificados cuando sedesea incorporar a la gestión a entidades exter-nas al ayuntamiento cuya participación es claveo importante, como cuando se desean impulsar

políticas públicas transversales con otras admi-nistraciones o entes.

Cuando no es así, están justificados en aque-llos ámbitos de gestión en los que es razonable yconveniente una clara autonomía de gestión. Obien servicios muy específicos, con fronterasmuy claras y muy independientes de las activi-dades centrales municipales (como conservato-rios de música, residencias de la tercera edad,etc.), o bien servicios en los que la autonomía yflexibilidad son convenientes por las propias ca-racterísticas de la actividad realizada (socieda-des de promoción, de gestión de suelo o infraes-tructuras especiales, etc.).

• La externalización supone que determinadosservicios públicos son desempeñados por orga-nizaciones privadas.

Habitualmente porque se considera que éstaspueden ser más eficientes en la prestación dedeterminados servicios públicos municipales(sobre todo los especializados), por su mayor fle-xibilidad organizativa y de funcionamiento, encontraposición con las limitaciones que la ges-tión pública pueda presentar y por la generaciónde un menor coste.

Se presenta como una opción siempre que segaranticen los valores públicos (derechos de losciudadanos, equidad, igualdad, etc.) y siempreque la corporación municipal mantenga el do-minio sobre la planificación y la evaluación delos mismos y la responsabilidad de garantizar laprestación de servicio en las condiciones adecua-das a través de los mecanismos de supervisión ydirección necesarios.

• En el plano más concreto del diseño organizativo,hay que resaltar la tendencia a la agrupación deservicios en grandes áreas como elemento parafacilitar el ejercicio de la dirección y mejorar la co-ordinación interna y la fluidez en la comunicación.

Tienden a desaparecer las organizaciones enlas que dependen, directamente del alcalde, unnúmero elevado de servicios; son sustituidas porun menor número de áreas en las que se inte-gran los servicios concretos.


31


2.4. Consideraciones clave en el marcode la gestión pública

Muchas han sido las iniciativas de modernización(ya fuesen tecnológicas o no) que se han puesto enmarcha en la Administración Pública durante losúltimos años.

De toda esta experiencia, una de las leccionesmás claras que se ha aprendido (aunque tambiénuna de las más difíciles de llevar a cabo) es queexiste un conjunto de elementos que no necesaria-mente están directamente relacionados con laspropias iniciativas puestas en marcha, pero quetienen un impacto directo sobre los resultados quefinalmente se obtienen. Se trata de los elementosculturales, organizativos y normativos que afectany se ven afectados por todas estas iniciativas.

• En capítulos anteriores se recoge en síntesis cuá-les son los planteamientos de futuro a medioplazo sobre la adaptación de las estructuras or-ganizativas, que han de tender a favorecer lacomunicación y ser flexibles.

• Un segundo aspecto que debe ser contemplado acorto plazo es la necesidad de alinear la culturade vocación de servicio de las administracionespúblicas con una estrategia de servicio centradaen el ciudadano y en satisfacer sus necesidades.

Cualquier reforma en la estructura organizati-va ha de tender a implantar un nuevo modelo derelaciones con la Administración, que se cons-truye en torno al ciudadano, que se concibecomo cliente en la organización pública presta-dora de servicios, y al que por ello se le reconoceel derecho a exigir a la Administración no sólosumisión al ordenamiento jurídico, sino tambiéneficacia y calidad en los resultados de su actua-ción, así como eficiencia en la gestión de los re-cursos de los que dispone.

• El tercer aspecto que requiere una adaptaciónprogresiva es el marco regulatorio del sector pú-blico español, que tiene como objetivo protegerlos derechos e intereses de los ciudadanos, peroque con mucha frecuencia obstaculiza modelos

ágiles de prestación de servicio. El reto del sectorpúblico es buscar un equilibrio. Las entidadeslocales y los ayuntamientos tienen ciertas herra-mientas para ello (ordenanzas municipales).

Las disposiciones legislativas que se han idoaprobando a lo largo de estos años comienzan aplantear la implantación de este nuevo modelode administración; sin embargo, su efectiva con-secución depende de un cambio en la culturaadministrativa, que se produce de forma máslenta y que requiere en todo caso la ejecución deprogramas de formación del personal al serviciode las administraciones públicas.

Atender adecuadamente a estas tres considera-ciones no es condición suficiente para llevar a cabocon éxito proyectos de modernización administra-tiva, ya que existen otras complejidades de diver-sa índole. No obstante, no tenerlos en cuenta des-de un primer momento supone no poder obtenerlos resultados esperados.

2.5. La transparencia en la gestiónpública

Durante los últimos años se ha notado claramentela mayor importancia que le da la sociedad a latransparencia en la gestión pública.

La transparencia ya no sólo es cumplimiento denormas, reflejo fiel y cuentas claras para la socie-dad y los órganos fiscalizadores correspondientes.Es también:

• Claridad en la finalidad y los objetivos de las po-líticas y programas, y en los beneficiarios o públi-co objetivo de las mismas. Esto exige que lospresupuestos incorporen no sólo gastos e ingre-sos, sino objetivos en su sentido amplio.

• Adecuación de la información para su mejorcomprensión por el ciudadano, haciéndola másinteligible y facilitando su interpretación. Losciudadanos están en su derecho de exigir infor-mación clara. Los presupuestos y las cuentas pú-


32


blicas son instrumentos complejos, lo que acon-seja adaptar la información a los destinatarios.

• Información completa y accesible. La informa-ción sobre la ejecución de las políticas públicasy sus resultados debe estar basada en hechos ydatos, y debe estar a disposición de los ciudada-nos y agentes sociales mediante mecanismosque agilicen y favorezcan su difusión.

2.6. El incremento de la calidad del servicio

Son muchas las administraciones que han implan-tado, con mayor o menor éxito y en ocasiones enámbitos muy específicos, distintos modelos demedición y mejora de la calidad del servicio al ciu-dadano.

La calidad se articula como un principio orienta-dor de las transformaciones en la Administración.La adopción paulatina del modelo EFQM (EuropeanFoundation for Quality and Management) en algu-nas organizaciones o servicios públicos de la Admi-nistración española así lo muestra.

Es un modelo no normativo (compatible conotros enfoques de la calidad como la normativaISO, normas industriales específicas, etc.) que par-te de un diagnóstico sobre la organización en laque se pretende aplicar, y sobre su funcionamien-to, para posteriormente establecer un proceso demejora en la gestión y fijar planes de perfecciona-miento en sus procesos y procedimientos.

Este examen de «conciencia» o de autoevalua-ción se establece como una actividad transversal ycontinua, que permite evaluar los avances realiza-dos, lo que permite a su vez comparaciones con losresultados que alcanzan otras organizaciones.

El modelo EFQM integra todos aquellos procesosque definen el funcionamiento y condicionan laprestación de los servicios en una administraciónpública,20 con especial mención al factor humano,que se integra como punto de referencia críticopara el establecimiento del modelo.

La calidad, no obstante, se define también a tra-vés de la eficacia, y ésta no sólo se mide atendien-do a los servicios efectivamente prestados, sinotambién a la capacidad de reacción de la Adminis-tración ante nuevas demandas o necesidades, in-cluida la capacidad de anticiparse a esas deman-das y necesidades, es decir, a la proactividad, quecada vez será más demandada por el ciudadano.

La calidad y la eficacia aparecen así unidas en elentorno en el que se mueve la nueva gestión públi-ca, y se expresan en medidas concretas, como las de-nominadas «cartas de servicios», que dotan al mis-mo tiempo de transparencia a la actuación pública.

Estos documentos, las cartas de servicios, expo-nen la oferta de los servicios que presta la organi-zación pública, y adoptan compromisos específicossobre las características que deben presentar losmismos, informando tanto de las obligaciones dela Administración respecto de las prestacionescomo de los derechos de los usuarios.

Este tipo de compromiso es capaz de generartal expectativa en los usuarios que sólo es asumi-ble bajo la certeza y garantía de una gestión efi-ciente.

2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios

El modelo tradicional de servicios universales21 sehace impracticable en un contexto donde la deman-


33

20. El modelo EFQM consta de nueve criterios integrados en agentes facilitadores: liderazgo, personas, política y estrategia,alianzas y recursos, y, finalmente, procesos destinados a promover las condiciones adecuadas para la obtención eficaz y ópti-ma de los resultados clasificados en cuatro categorías: resultados en las personas, resultados en la sociedad, resultados en losclientes y resultados clave. 21. El concepto de servicio universal se define en un conjunto de exigencias de interés general a las que deberían someterse de-terminadas actividades. Las obligaciones que se derivan de éste van dirigidas a garantizar el acceso de todos en cualquierparte a determinadas prestaciones esenciales, de calidad y por un precio asequible.


da es cada vez mayor. Las políticas de género, me-dioambiente, dependencia, familia, tercera edad, oel nuevo entorno relacional y los servicios relaciona-dos con las nuevas tecnologías, son ejemplos de ma-terias en las que las administraciones públicas sehan visto impelidas a actuar creando, modificando,ampliando o adaptando la oferta a las nuevas de-mandas y características de los ciudadanos.

Junto a estas medidas, otras no menos impor-tantes han ido paulatinamente ampliando el mar-co de relaciones entre el sector público y el priva-do en la provisión de servicios públicos, abriendoasí nuevos horizontes en la gestión de los mismos.

Por un lado, los procesos de privatización de gran-des servicios públicos han devuelto al mercado activi-dades tradicionalmente monopolizadas por el Esta-do, que quedan, no obstante, reguladas para protegertanto el carácter de servicio público22 de las mismascomo los criterios de competencia que deben presidirel funcionamiento de esos nuevos mercados.

Por otro, el uso creciente de la ley de contratoscomo instrumento para cubrir no sólo actividades fi-nalistas o prestacionales, sino, incluso, actividades deestudio o preparación a la actuación administrativa.

Asimismo, los procesos de externalización u out-sourcing, que responden a la creciente dificultad delas organizaciones públicas para atender óptima-mente todos los procesos que dan cuenta de la ac-

tividad central u objetivo último que las ocupa. Este proceso consiste básicamente en establecer

contratos para la realización de determinadas acti-vidades relacionadas con la producción o presta-ción de servicios, entre un actor principal (el con-tratante) y un agente (el contratado), que cuentacon experiencia y dominio sobre esas actividades,dada su especialización en el mercado.

Este movimiento externalizador (véase la ta-bla 2.2.) puede considerarse como un instrumen-to de adaptación al complejo y competitivo en-torno en el que se desenvuelven las organizacio-nes públicas, aunque no lo podemos considerarnovedoso.

La idea parte de concebir un modelo organizativoestructurado en tres niveles. Un nivel central o core,de dimensión reducida, que domina las tareasesenciales o, más específicamente, que se concen-tra en aquellas que constituyen el contenido del ob-jeto principal de la organización. El segundo nivelestaría constituido por una estructura flexible, detamaño variable, capaz de adaptar su dimensión alas coyunturas específicas de su entorno. Finalmen-te, un nivel que daría cuenta del control y la gestióndel conjunto de actividades externalizadas.

Lo que se pretende con estos procesos de exter-nalización en la Administración es alcanzar mayo-res niveles de eficiencia y reducir y controlar los


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22. Definimos servicio público como toda aquella actividad propia de la Administración Pública sobre la que recae la responsa-bilidad de su provisión, que demanda su realización de forma estable y con garantía de su prestación de derecho público.

Tabla 2.2. FUNCIONES GENÉRICAMENTE EXTERNALIZABLES

Intensivas en recursos humanos de baja cualificación.Altamente cualificadas.Sujetas a cargas de trabajo fluctuantes.Temporales o esporádicas que requieren inversiones considerables.Sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado.Funciones de soporte: servicios auxiliares, gestión económica, gestión de recursos humanos, etc.Finalistas: Prestación de servicios sanitarios, servicios urbanos, protección y seguridad e infraestructuras.

Fuente: MÁS SABATE, J. (2000): Gestión privada de los servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública, V Congreso Internacio-nal del CLAD, Santo Domingo


costes, sobre todo cuando el entorno presupuesta-rio presiona por la contención del gasto público ocuando aumenta el volumen en algún tipo de ac-tividad determinada; y, al mismo tiempo, mejorarlas funciones externalizadas al contar con provee-dores más especializados.

Igualmente se han ido incorporando una seriede instrumentos, conocidos como mecanismoscuasi competitivos y de mercado23 (ver tabla 2.3.), dirigidos a mejorar la gestión, y que actúan tantosobre la oferta como sobre la demanda de bienes yservicios públicos. Algunos de estos mecanismostienen la capacidad de incorporar las preferenciasde los usuarios en la prestación, de hacer descan-sar su financiación en criterios de renta, o de invo-lucrar en la financiación de grandes infraestructu-ras a las empresas privadas.

El factor básico que incide sobre las nuevas for-mas e instrumentos para la provisión de serviciospúblicos ha sido considerar al usuario como el cen-tro de atención de la actuación pública, indepen-dientemente de la administración que sea com-petente en cada caso concreto.

Esto ha obligado a potenciar las relaciones inte-radministrativas para facilitar la información y el

acceso de los ciudadanos a las prestaciones con in-dependencia de la administración receptora de lademanda o competente de la misma.

Asimismo, se han intensificado de forma espec-tacular las relaciones con el sector privado, en uncontexto en el que la Administración retiene la res-ponsabilidad de financiar, mientras que la pro-ducción de los servicios se apoya en la madurez,experiencia, agilidad, flexibilidad, eficacia, eficien-cia y capacidad de innovación de los distintos mer-cados sectoriales.

Este nuevo entorno plantea un reto de adapta-ción que se hace especialmente visible en el mun-do local, donde la proximidad se convierte en unfactor estratégico, ya que facilita la captura de in-formación válida para el diseño de los servicios yla selección de los instrumentos y canales de provi-sión, sin menosprecio de las fórmulas tradicionalesde gestión (véaes la tabla 2.4.).

2.8. La Administración por vía electrónica

La denominada Administración por vía electrónicalleva consigo una nueva forma de entender las re-


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Tabla 2.3. MECANISMOS CUASI COMPETITIVOS Y DEMERCADO

Contratación externa.Concesión de infraestructuras.Competencia simulada.Competencia pública.El análisis frontera.Concesión de licencias, permisos o cuotas.Vales públicos.Precios públicos o tasas.Privatización.

Fuente: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario. Ariel,Barcelona

23. Para ampliar información sobre estas técnicas ver, entre otros: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesa-rio. Ariel, Barcelona.

Tabla 2.4. FORMAS DE GESTIÓN EN LAADMINISTRACIÓN LOCAL

GESTIÓN DIRECTA GESTIÓN INDIRECTA

Directamente por la enti-dad local

Concesión

A través de organismo au-tónomo

Gestión interesada

A través de entidad públi-ca empresarial

Concierto

A través de sociedad mer-cantil

Sociedad de econo-mía mixta

Fuente: Artículo 85 de la LBRL y el art.o 156 de la Ley de Contratos de las Admi-nistraciones Públicas


laciones entre los ciudadanos y la Administración.Servicios o prestaciones que antaño requerían dela presencia física del ciudadano en las oficinas pú-blicas y la realización de múltiples trámites en di-versos departamentos, cuando no en diferentesadministraciones, encuentran hoy en día respues-tas más ágiles, eficaces y eficientes con la incorpo-ración de las nuevas tecnologías, que aportan a suvez la posibilidad de prestación de nuevos serviciospúblicos.

Dentro de este contexto, se abren las puertas anuevos modelos de prestación. Se ha avanzadomucho en la llamada Administración electrónica,pero aún queda mucho por avanzar, y se imponennuevos modelos de servicios, vías de relación quepermiten proporcionar servicios inexistentes pre-viamente y modelos como los de administraciónanticipativa o proactiva.

Como ejemplo podemos citar los «servicios deventanilla única» o la constitución de «portalesmultiadministrativos» que, gracias a las TIC, per-miten ofrecer información a los ciudadanos de lasfunciones y servicios adscritos a cada administra-ción, con independencia del nivel territorial de ads-cripción, o la posibilidad de presentar solicitudes acualquiera de ellas simplificando los trámites a losciudadanos.

En esta línea de actuación desde el ámbito públi-co, es importante destacar la reciente Ley 11/2007,de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciuda-danos a los servicios públicos como plataformapara profundizar en la gestión y administraciónde estos servicios, lo que obliga a invertir en intero-perabilidad de sistemas comunes.

Por otra parte, el gobierno ha decidido tomar lainiciativa en la modernización de los sistemas defacturación con la modificación de la Ley de Con-tratos de las administraciones públicas, puesta enmarcha por el Ministerio de Industria. Esta nuevanormativa, en vigor a patir del el 30 de abril de2008, pretende que la factura electrónica sea obli-gatoria en todas las empresas para participar enlos contratos públicos estatales y la promoción deeste instrumento en todas las administraciones.

Un aspecto que tener en cuenta es que los gran-des ayuntamientos han experimentado un avanceimportante en la implantación de servicios de ad-ministración electrónica, probablemente al mismonivel que las comunidades autónomas. No obstan-te, este avance no se ha generalizado en la admi-nistración local española, que comienza a despe-gar con la ayuda de otras administraciones. Se es-pera que sea en estos años en los que se note unavance más importante y rápido.


36


En este apartado se pretende analizar la realidadde los empleados públicos como factor estratégicoen la gestión, a partir del estudio de las repercusio-nes sobre la Administración local.

Las necesidades crecientes y cambiantes de losservicios públicos locales y el reto de responder demanera ágil a las demandas ciudadanas ha lleva-do, en las últimas décadas, al crecimiento del per-sonal de las corporaciones locales.

Por otra parte, la complejidad del reclutamien-to de personal en la Administración Pública haconducido a la necesidad de recurrir, con mayoro menor intensidad, a la creación de plazas defuncionarios interinos, así como a la contrata-ción de personal laboral, a veces, con caráctertemporal.

3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local

El factor humano en la Administración Pública secompone tanto de los políticos como del personala su servicio. Dentro de este último grupo diferen-ciamos entre el personal funcionario y el personallaboral. El sistema español de función pública sebasa en el sistema francés, y reconoce un estatutoespecífico para los funcionarios.

Es cierto que desde el punto de vista externo seidentifican funcionarios y Administración, y seperciben por parte del ciudadano como si forma-ran parte de un todo. No obstante, desde el pun-to de vista interno aparece esta relación de servi-cios, que supone que la Administración y sus em-pelados son distintos, con derechos y obligacionesrecíprocas.

La evolución del proceso autonómico y el traspa-so de competencias ha producido importantescambios que afectan de manera significativa a laestructura que presentan en la actualidad las di-ferentes administraciones: Estado, comunidadesautónomas y entidades locales.

La principal novedad es el nuevo reparto del nú-mero de efectivos entre las diferentes administra-ciones.

Los empleados públicos han ido disminuyendode forma progresiva en la Administración Generaldel Estado, y ha aumentado en las comunidadesautónomas y, en menor medida, en las corporacio-nes locales. Hoy se registra la situación contraria ala de partida: la menor administración en númerode efectivos es la estatal.

El Estado es ya la administración con menos em-pleados públicos, 23%, frente a cerca de un 50% enlas comunidades autónomas, 24% en las corpora-ciones locales y 4% en las universidades.24

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3. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS

EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

24. Ministerio de Administraciones Públicas 2006.


Desde una perspectiva histórica, las comunida-des autónomas cuentan hoy en día con más deldoble de efectivos que en 1990, y las corporacioneslocales casi han duplicado también su personal.

Ésta es sólo la primera gran cuestión que sedebe destacar respecto a la Administración local,pero de inmediato debe aludirse a las característi-cas del personal de los entes locales.

3.1.1. Personal al servicio de los órganosde gobierno

La Administración local está constituida por losórganos representativos democráticamente elegi-dos, y un nivel administrativo integrado por la or-ganización dependiente de aquellos órganos degobierno con sus oficinas y sus funcionarios o em-pleados.

Esta organización es extremadamente variable,pues apenas existe o es de importancia mínima

en los pequeños municipios rurales, mientras quelas grandes ciudades pueden tener una organiza-ción y un volumen de personal superior al de unMinisterio de la Administración del Estado cen-tral.

En el nivel de la Administración local, los elegi-dos por la población son administradores públicosde los intereses locales.

• La representatividad integral de la población co-rresponde al denominado pleno de los ayunta-mientos y de los demás entes locales. El plenoestá integrado por la totalidad de los concejales,que son los representantes elegidos por la po-blación, y desde luego le corresponde adoptarlas decisiones más importantes, como son laaprobación del presupuesto y de la normativamunicipal, el régimen de personal, el de los ser-vicios que prestar, y el plan de urbanismo delmunicipio (actualmente lleva a cabo sólo laaprobación provisional).


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Figura 3.1. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA (1990-2005)

Fuente: Datos en miles. Datos publicados por el Ministerio de Administraciones Públicas en enero del 2006

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1990 2000 2000 2005

Comunidades Autónomas Administración Pública EstatalAdministración Local Universidades

23%

49%

24%

4%

Anualidad 2005


La contrapartida del pleno como órgano cole-giado corresponde a la figura unipersonal delalcalde, cabeza del ejecutivo municipal.

• El equipo de gobierno es otro elemento básicode la vida municipal. El equipo está integradopor los miembros de la comisión de gobierno(antes comisión permanente), que son los con-cejales de confianza política del alcalde y, portanto, de su mismo partido o de los partidosque han formado coalición con él. Normal-mente integran la comisión de gobierno losconcejales que se encuentran al frente de losdepartamentos municipales y de las divisionesterritoriales del municipio (distritos). La comi-sión permanente puede adoptar una serie dedecisiones de importancia, siempre que no es-tén reservadas expresamente al pleno de laentidad.

• En cualquier caso, la plenitud de los poderes encuanto al ejercicio efectivo corresponde al alcal-de. Aun dejando aparte que tiene importantespoderes propios, entre ellos el de dictar regla-mentos (bandos), le corresponde además la eje-cución de los acuerdos de los órganos colegia-dos de gobierno, es decir, del pleno y de la comi-sión de gobierno. Para ello ostenta la jefatura detoda la organización municipal. A los ya citados,debe añadirse la competencia para designartenientes de alcalde que ejercen la suplenciade éste en los casos de vacante, ausencia o en-fermedad.

3.1.2. Personal al servicio de los órganosadministrativos

Del mismo modo, dentro de la organización muni-cipal, hay que tener en cuenta la existencia deunos órganos administrativos dependientes del al-calde y de los concejales de su equipo.

Naturalmente, se trata de una cuestión variable,pues, tal como ya hemos comentado, el tamaño ynúmero de personas de estas entidades varía sig-nificativamente de una a otra.

La organización administrativa en cuestión pue-de contemplarse distinguiendo tres aspectos cons-tituidos por:

1. Se entiende por organización central la com-petente en todo el municipio; se distingue asu vez:1.1. La Administración general, integrada por la

parte de la organización que depende di-rectamente del alcalde y del secretario.También deben considerarse incluidos enella los servicios económico-financieros(dependientes del interventor) que elabo-ran y ejecutan el presupuesto de la entidad.

1.2. Junto a esta Administración general for-man parte de la organización central lasdistintas ramas en que se divide la activi-dad del ente local según la competenciadel mismo. Respecto a ellas cabe la solu-ción técnica de confiar la jefatura a funcio-narios profesionales, o la solución políticade situar al frente de cada área a un conce-jal del equipo de gobierno. Esta última so-lución es la generalmente aplicada en Es-paña en la actualidad.

La organización central puede emplear acientos e incluso miles de funcionarios, articula-dos en unidades administrativas dependientesdel alcalde, los concejales jefes de área, el secre-tario y el interventor.

2. Pero junto a esta organización central hay quetener en cuenta la división territorial, general-mente aplicada sólo en los municipios. Tradicio-nalmente existe en España una división de losmunicipios en distritos y de los distritos en ba-rrios. Sin embargo, la división en barrios se apli-ca sólo a ciertos efectos, como la prestación delos servicios de Policía urbana y de limpieza.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1 Organización central del municipio.2 División territorial del municipio.3 División funcional del municipio.

EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL

39


El distrito se considera por la legislación espa-ñola vigente como unidad para la desconcen-tración de los servicios y para la mejor colabora-ción de los vecinos en la gestión municipal.

Los órganos de gobierno del distrito son elconcejal presidente, que ejerce atribuciones de-legadas por el alcalde, y las juntas de distrito,órgano colegiado designado por el pleno delayuntamiento. Las competencias de los distri-tos pueden ser muy variables según el alcaldey el pleno les hayan asignado conjuntos de atri-buciones de mayor o menor importancia.

3. Además de la organización central y de la divi-sión territorial, hay que tener en cuenta la divi-sión funcional, pues los entes locales y desdeluego los municipios crean entidades de dere-cho público o empresas municipales para laprestación de servicios y eventualmente para laproducción de bienes públicos locales. Las em-presas pueden ser de total capital del ente local,pero puede tratarse también de empresas mix-tas en las que se ha admitido la colaboracióndel capital privado.

3.1.3. Funciones del personal municipal

Tradicionalmente, en España, el personal al servi-cio de las diferentes entidades locales estaba inte-grado fundamentalmente por funcionarios, si bienactualmente se admite con carácter general laexistencia de contratados laborales, por lo que laexpresión «función pública local» quizá no sea yarigurosamente exacta.

El sistema de selección y formación del personalse encuentra directamente condicionado por elsistema político basado en la centralización, ladescentralización, o la autonomía de los entes lo-cales.

Así, en España, el sistema de selección y forma-ción del personal, especialmente el de alto nivel,así como su nombramiento para los puestos enlos entes locales suele hacerse por la Administra-ción central; se confía en cambio a los propios en-

tes locales la selección, la formación y la adminis-tración de personal en general respecto a los fun-cionarios o contratados de niveles medios y mo-destos.

En cualquier caso, debe distinguirse, al tratar dela situación española, entre los funcionarios demáximo nivel y el resto del personal de los enteslocales.

• Se consideran funcionarios de máximo nivel alos secretarios e interventores integrados en loscuerpos llamados de habilitación nacional. Estosfuncionarios son seleccionados por el Ministeriopara las administraciones públicas, aunque esaselección es una mera habilitación, porque el nombramiento concreto para desempeñar un puesto corresponde a las autoridades muni-cipales.

• Además de ellos, existe el colectivo de los funcio-narios (o contratados laborales) que no son dehabilitación nacional, los cuales se organizan encuerpos o escalas de Administración general yde Administración especial.

• Los funcionarios de la Administración general seclasifican según el nivel educativo exigido parael acceso: titulados superiores de Administra-ción especial, como son los ingenieros y arqui-tectos, los letrados, llamados tradicionalmenteletrados consistoriales, los archiveros biblioteca-rios, y el personal sanitario cuando subsiste enlos municipios y provincias.

• Además de los funcionarios de cuerpos y esca-las de carácter general y especial, hay que teneren cuenta a la Policía municipal y al personal deextinción de incendios en los municipios dondeexiste tal servicio.

Todo este personal se rige por la legislación co-mún sobre función pública y por la normativa bási-ca de régimen local, si bien en España las regionespueden dictar leyes sobre la materia. Además, seaplican a este personal los reglamentos aprobadospor los municipios y las provincias donde prestanservicio.


40


3.1.4. Temporalidad en el empleomunicipal

Dentro de este contexto, resulta interesante ana-lizar la importancia de la temporalidad, que comoveremos a continuación varía relativamente se-gún los estratos y la tipología de las corporacioneslocales.

En la tabla 3.1., se muestra una imagen de la dis-tribución del personal, según se trate de funciona-rios, y que éstos se encuentren en situación de in-

terinidad o no, o de personal laboral, distinguien-do, en este caso, la condición de fijos o temporales.

• Para los ayuntamientos más pequeños la tasade temporalidad se sitúa en el 44% y alcanza elmáximo valor para los municipios de 3.000 a20.000 habitantes (49%).

• Si atendemos al estatus del personal, observa-mos que la mayor parte de la temporalidad se daentre el personal laboral, 57% del total, frente aun 11% de interinidad entre los funcionarios.


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Tabla 3.1. DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

CORPORACIONES

DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

FUNCIONARIOS LABORALES TOTAL PERSONAL

FIJOS INTERINOS FIJOS TEMPORAL FIJO NO FIJO

Ayuntamientos >49.999 hab. 89% 11% 53% 47% 80% 20%Ayuntamientos de 20.000 a 49.999 hab. 91% 9% 55% 45% 71% 29%Ayuntamientos de 3.000 a 19.999 hab. 93% 7% 30% 70% 51% 49%Ayuntamientos de menos de 3.000 hab. 82% 19% 41% 60% 56% 44%Corporaciones provinciales o insulares 65% 15% 62% 38% 77% 23%Total 88,9% 11% 43% 57% 68% 32%

Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004)

Figura 3.2. PORCENTAJE DE PERSONAL NO FIJO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

11%

9%

Ayuntamientos> 49.999 habitantes

Ayuntamientosde 20.000 a 49.999 habitantes

Ayuntamientosde 3.000 a 19.999 habitantes

Ayuntamientosde menos de 3.000 habitantes

Provincialeso insulares

44%

12%

24%

Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004)


• Del conjunto de empleados públicos, más de lamitad del personal no fijo que presta servicios enla Administración local española (55%), pertene-ce a los ayuntamientos de menos de 20.000 ha-bitantes.

• En el estudio El empleo público en la Administra-ción local española, realizado por la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias, se reflejaque la temporalidad está condicionada en mu-chas ocasiones a:– Existencia de necesidades del servicio.– Procesos de reorganización, planteados o en

ejecución.– Estudios en curso de reevaluación, reclasifica-

ción y reasignación de puestos de trabajo ytrabajadores entre servicios existentes o denueva creación.

– Dificultades y lentitud asociadas al procesoformal de las ofertas públicas de empleo.

3.2. El modelo de gestión de recursoshumanos

La capacidad de encontrar un modelo adecuado yconvincente para todos es un reto para el legisladorde nuestros días y para la propia Administración.Muy a menudo, el análisis del modelo de gestión derecursos humanos en el ámbito local se ha hechodesde la extrapolación del modelo estatal y sin afir-mar sus peculiaridades y su significación propia.

La situación actual, tras la modificación de la Leyde Bases de Régimen Local, plantea un futuro incier-to y novedoso. La aparición de una función directivalocal y la estructuración profesionalizada de la ges-tión son una novedad histórica y un reto para la pro-fesionalización de este sector de la función pública.

El análisis de esta nueva realidad, junto con losparámetros de la gestión de recursos humanos clá-sicos adaptados a la misma, constituye un objetode estudio novedoso y atractivo, pues sitúa a es-tas organizaciones públicas ante un entorno demodernidad al que no han llegado el resto de lasadministraciones territoriales.

3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público

En abril del 2007, se promulgó la Ley 7/2007 del Es-tatuto Básico del Empleado Público, que viene acumplir un mandato constitucional recogido en elartículo 103.3.

El estatuto que ahora se aprueba, toma su refe-rente legislativo fundamentalmente de la Ley30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Refor-ma de la Función Pública, y de otras modificacio-nes legislativas parciales que se han ido producien-do de forma dispersa a lo largo de estos años.

Dicha ley nació con vocación transitoria e intentóadaptar el marco jurídico de los empleados públi-cos, vigente desde la aprobación de la Ley de Fun-cionarios Civiles, de 1964, a la nueva realidad del Es-tado autonómico, para superar los obstáculos másvisibles de la legislación preconstitucional.

El nuevo estatuto, sin embargo, tiene como ob-jetivos prioritarios mejorar la calidad del serviciopúblico y adaptar el modelo de gestión de personala las necesidades de nuestro tiempo. No obstante,estos objetivos se sirven de una regulación másflexible, que permite variaciones y adaptaciones dela regulación general básica a las circunstanciaspropias de cada gobierno y Administración.

El marco general que regulaba el empleo públicono se altera en lo sustancial, y queda configuradoigualmente como un sistema mixto, que se vale deelementos propios de los sistemas de carrera y em-


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Tabla 3.2. INSTRUMENTOS DEL NUEVO ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO

Introduce la evaluación del rendimiento.Incorpora la figura del código de conducta de los em-pleadosRegula la figura del directivo público.Simplifica la estructura del sistema de clasificaciónprofesional.Adapta el sistema retributivo.Prevé la creación de órganos de cooperación entreadministraciones.


pleo; aunque introduce instrumentos muy impor-tantes tendentes a operar un cambio cultural en elconjunto de las organizaciones públicas.

• Entre esos instrumentos destaca la evaluacióndel rendimiento que, en primer lugar, proyecta elprincipio de equidad sobre las retribuciones al li-gar parte de éstas al rendimiento; sirve igual-mente como indicador en los procesos de pro-moción y carrera; y, finalmente, puede activar in-cluso los mecanismos de sanción, al enlazar lapermanencia del empleado público en la Admi-nistración a las sucesivas evaluaciones.

• Al mismo tiempo, el estatuto incorpora un códi-go de conducta de los empleados públicos, cuyoincumplimiento puede igualmente activar losmecanismos disciplinarios y de sanción.

• Además, el estatuto entra a regular la figura deldirectivo público con carácter profesional, yconfigura un modelo de dirección que, sin olvi-dar el potencial del propio sistema de empleopúblico como fuente de reclutamiento y selec-ción, permite, de acuerdo con las regulacionesde desarrollo que se realicen en los distintosámbitos territoriales, acudir igualmente al mer-cado laboral exterior para captar a los mejoresgerentes.

• Por otro lado, se simplifica la estructura del siste-ma de clasificación profesional del empleo públi-co y, junto al tradicional sistema de promociónvertical, se incorporan algunos mecanismos depromoción horizontal para configurar un siste-ma global de carrera que intenta evitar tanto laexcesiva movilidad de los empleados, como latradicional inflación orgánica que generaba lavinculación de la promoción y las retribucionesal puesto de trabajo.

• El nuevo modelo de clasificación profesional delpersonal funcionario intenta igualmente ade-cuarse a los cambios que está sufriendo el siste-ma nacional de educación. El personal laboral, aefectos de su clasificación profesional, queda su-jeto a lo que se establezca en sus propios conve-nios colectivos.

• Otra medida importante que incorpora el nuevoestatuto está referida al sistema retributivo, an-teriormente muy centralizado, y que ahora, almenos en lo relativo a las retribuciones comple-mentarias (antiguos complementos de destino,específico y productividad), «pueden variar legí-timamente en unas y otras administraciones…»de acuerdo con los modelos de carrera que adop-te cada administración.

• Finalmente, el estatuto dispone, en su artículo100, la creación de dos órganos de cooperaciónentre administraciones públicas: la ConferenciaSectorial de Administración Pública, que, inte-grada por diferentes entidades territoriales,orienta su actuación al establecimiento de líneasde cooperación en materia de administraciónpública, y la Comisión de Coordinación del Em-pleo Público, encargada de la coordinación de lapolítica de personal entre administraciones pú-blicas.

3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas

En las organizaciones públicas han convivido tradi-cionalmente dos tipos de actores fundamentalesque legitiman su presencia en la Administraciónbajo dos tipos de racionalidad distintas: la repre-sentativa y la profesional.

• En el primer caso nos estamos refiriendo a lospolíticos que, de acuerdo con los resultados delos procesos electorales, están llamados a ejercerla función de dirección que les reservan la Cons-titución y las leyes.

Una vez obtenida la confianza de los ciudada-nos y la de las asambleas respectivas, el presi-dente o jefe de Gobierno nombra al resto demiembros de su equipo gubernamental, queocuparán la cúspide de la pirámide organizativaen la que se estructura la administración corres-pondiente. A partir de aquí, la legitimidad repre-


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sentativa se proyecta hacia el conjunto de la es-tructura administrativa mediante determinadosmecanismos puestos a disposición del corpuspolítico de la organización.

• En el segundo de los casos, nos referimos al per-sonal al servicio de la Administración, colectivoque legitima su presencia en las organizacionespúblicas a partir de superar los procesos de re-clutamiento y selección que, en el modelo espa-ñol, se inspiran en los principios de igualdad,mérito y capacidad; de ahí que se hable de ra-cionalidad profesional.

La función pública, inspirada en el sistema demérito y protegida por una regulación específica,ha generado estructuras administrativas muy rí-gidas y jerarquizadas, representadas por lo queconocemos como los «cuerpos de funcionarios»,que se sitúan en los distintos niveles de la pirámi-de administrativa de acuerdo con sus característi-cas profesionales.

Desde esta perspectiva, podemos entender laAdministración Pública como un espacio de inte-racción entre la política y la burocracia; espacioque se hace más evidente en la cúspide de la orga-nización, donde las visiones políticas se concretanen programas y proyectos de actuación.

En el contexto actual, la eficacia y la eficienciason los valores más buscados y se relacionan direc-tamente con el arte de gestionar; arte que, lejosde ser un don natural, se aprende y desarrolla prin-cipalmente en el ejercicio.

Esta visión gerencialista que debe imprimirseen los aparatos públicos se identifica con la aflo-ración de un tercer espacio directivo, que se si-tuaría entre la política y la Administración y queserviría de correa de transmisión entre los dos co-lectivos.

El gerente o mánager es un profesional queasume los objetivos que le impone la direcciónpolítica y se responsabiliza de su cumplimiento;para ello moviliza los recursos puestos a su dispo-sición para tal fin. La relación que adquiere asícon la organización que gestiona se perfila con

un carácter más contractual y se somete a la eva-luación de los resultados, de los que dependen nosólo sus retribuciones finales, sino, dependiendode los modelos, también su permanencia en elcargo.

Con este movimiento hacia la profesionaliza-ción, se intenta superar tanto el principio de con-fianza política como el de carácter corporativo queimplica en gran medida al empleo público, comocriterios de acceso tradicional a los puestos de di-rección ejecutiva. Se busca un modelo que faciliteel cambio cultural respecto de los modos tradicio-nales de gestión en el sector público; un modeloque combine el conocimiento del entorno públicocon las habilidades y competencias gerenciales,muchas de estas últimas ya contrastadas en el sec-tor privado.

El objetivo de este movimiento, junto con unconjunto muy importante de iniciativas reforma-doras y modernizadoras de los aparatos públicos,es maximizar la utilidad de los recursos que mane-ja la Administración y aumentar el valor de la acti-vidad pública en su conjunto.

No obstante, la iniciativa no pretende terminarcon la discrecionalidad política ni con los aparatosburocráticos tradicionales. Es más, se reconoce lanecesidad de que el corpus político ocupe puestossuperiores en la pirámide administrativa que lespermita impulsar su programa político, y se hacehincapié al mismo tiempo en el valor de una admi-nistración estable, neutral e independiente al ser-vicio de los ciudadanos.

Lo que se pretende identificar es la «frontera ideal»entre la política y la Administración como espaciopropio de la actividad gerencial; para esto se ladota de un estatuto específico que permite acti-var el supuesto valor de esa peculiar actividad di-rectiva, e identificar el perfil profesional adecuadopara su ejercicio.

Sin embargo, hay que considerar estas refor-mas como los primeros pasos de un largo caminohacia la institucionalización del directivo públicoprofesional, al menos en la Administración Públicaespañola.


44


Un camino que debe tener como objetivo últi-mo generar un gran cambio cultural en nuestraadministración; cambio cuyo liderazgo debe asu-mir en gran medida el directivo público profe-sional.

Junto a los criterios de eficacia, eficiencia o res-ponsabilidad de gestión, el papel del directivo pú-blico debe conectar con los valores propios del ser-vicio público y, por lo tanto, tener siempre como re-ferente la sociedad a la que sirve.

La orientación hacia el servicio público debe tra-ducirse en una administración más próxima al ciu-dadano y, por ello, en una gestión que incorpore yaúne los intereses de la organización, los de losempleados que configuran su sistema social y losde los ciudadanos que legitiman su objeto y razónde existir.

La gestión del directivo público profesionaldebe ser en todo momento transparente, sobretodo teniendo en cuenta que un modelo queorienta la evaluación de la gestión hacia el logrode objetivos definidos debe estar acompañado deuna mayor autonomía de gestión y, por lo tanto,de una mayor capacidad para movilizar los re-cursos disponibles hacia la consecución de resul-tados.

3.2.3. Los modelos de dirección públicaprofesional

Existen dos modelos de dirección pública que, engrandes líneas, se corresponderían con los siste-mas tradicionales de empleo público:25

• Modelo de carrera.• Modelo de empleo.

Sin entrar a describir en profundidad las caracte-rísticas de ambos sistemas o modelos, diremosque el primero, el modelo de carrera, configura un

sistema de dirección pública cerrado, que se nutrede profesionales procedentes de la élite adminis-trativa que generan los sistemas civiles, funciona-riales o de empleo público, y que se fundamentaen la formación (superior), en la experiencia, y en elrecorrido de itinerarios u ocupación de puestos deresponsabilidad a lo largo de la vida profesionalde los candidatos en la Administración. Este mode-lo, además, determina un sistema de gestión, tan-to de directivos como del resto de empleados pú-blicos, muy centralizado.

Como ventajas del sistema de carrera se señalala cohesión que presenta el grupo llamado a ocu-par posiciones directivas, socializado en la mismacultura organizativa; lo que favorece la comunica-ción y el trabajo en equipo a la vez que facilita lamovilidad interna.

El segundo de los modelos, el modelo de empleo,configura un sistema de dirección pública másabierto, que se nutre de profesionales procedentesde distintos niveles del propio sistema de empleopúblico y, en algunos casos, del exterior; se funda-menta en la idoneidad profesional de los aspiran-tes para ocupar el puesto ofertado. Este modelodescansa sobre sistemas de gestión más descen-tralizados.

Las ventajas que se presumen de este modeloes la mayor movilidad del personal directivo enintra e interorganizaciones públicas y, en el casode los modelos más abiertos, en el sector privado,lo que permite el intercambio de conocimientos yexperiencias y genera espacios para la innova-ción.

La tendencia actual en Europa, sin embargo,apunta hacia un modelo de dirección pública pro-fesional, capaz de retener las virtudes de los tradi-cionales sistemas de carrera y empleo, y de orien-tar la función directiva hacia la consecución de re-sultados.

El modelo de dirección pública español se ha ca-racterizado tradicionalmente por la no diferencia-


45

25. Nos inspiramos en el estudio llevado a cabo por la OECD (2003): Managing Senior Management. Senior Civil Service Reformin OECD member countries. GOV/PUMA(2003).


ción de los espacios directivos, lo que ha dado lu-gar a la ocupación alternativa, por políticos y bu-rócratas, de puestos de dirección.

El desarrollo de nuestro país y el consecuentecrecimiento y complejización de la Administraciónpoco a poco han ido poniendo en evidencia la ne-cesidad de buscar fórmulas o diseños instituciona-les más ajustados para una función que, dada lacreciente legitimidad por resultados de la Adminis-tración, ha ido adquiriendo un carácter más diná-mico y profesional.

Se produce así un movimiento hacia la especiali-zación directiva, ya que la ocupación de espaciosdirectivos con una fuerte carga de responsabili-dad en la producción de los bienes y servicios pú-blicos requiere de personas con habilidades y com-petencias específicas.

Ya hemos hablado de la variante del modelo de ca-rrera, el modelo de empleo; modelo que es impor-tante tenerlo en cuenta si contemplamos el sistemaactual de empleo público en España, que está confi-gurado como un sistema mixto en el que el recluta-miento y la selección depende de los cuerpos (ele-mento esencialmente del modelo de carrera), mien-tras que el ascenso y la promoción dependen delsistema de provisión de puestos de trabajo (elemen-to más propio del sistema de empleo).

En este contexto es en el que se está desarrollan-do el debate en torno a la dirección pública en Es-paña, donde se han ido dando pasos decididos26

hacia la institucionalización de la figura del geren-te o mánager profesional.

Los objetivos de las reformas emprendidas son,en gran medida, coincidentes con los plantea-mientos de las reformas en Europa; es decir: profe-sionalizar la dirección pública mediante la articula-ción de mecanismos de selección objetivos y adap-tados a las necesidades de cada puesto directivo,orientar la responsabilidad y la actividad directivahacia la consecución de resultados previamente fi-

jados, y por lo tanto evaluables, y generar un entor-no de movilidad que permita el intercambio deexperiencias, tanto dentro del sector público comodel privado.

3.3. Formación y desarrollo profesional

En el ámbito de las Administraciones Públicas seha diferenciado tradicionalmente entre la forma-ción para el acceso y la formación para el perfeccio-namiento.

La formación para el acceso se encuentra vincu-lada al subsistema de selección y está constituidapor el itinerario académico y la titulación obtenidapor los candidatos que aspiran a ingresar en la Ad-ministración. En este sentido, la responsabilidadsobre la formación adquirida recae casi exclusiva-mente en los candidatos.

Los cuerpos de funcionarios se articulan precisa-mente a través de la titulación académica y, dadoque el ingreso se produce a través de éstos, se reve-la especialmente importante para el futuro desa-rrollo de la carrera profesional de los candidatos ypara la determinación del sector de actividad en elque se producirá el desempeño.

No obstante, es en la formación para el perfec-cionamiento donde el protagonismo y la promo-ción de la actividad formativa se traslada conjun-tamente a la Administración Pública y al empleadopúblico.

La formación, o los programas de formación quese establecen, se orientan así hacia la preparacióny formación para el desempeño eficiente de losdistintos puestos de trabajo.

Es en este ámbito donde destacan los siguientesobjetivos ligados a la actividad formativa:

Una aproximación interesante a la tipología deformación que han ido ofertando las administra-


46

26. La ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, con carácter básico, dedica el artículo 13 al personaldirectivo profesional, que otorga una importante discrecionalidad a las comunidades autónomas para el desarrollo del régi-men jurídico de este colectivo y sus condiciones de trabajo.


ciones públicas en los últimos años, nos la presen-tan Crespo y Llorente:27

El estudio aludido hace hincapié en los conte-nidos que este último bloque relacionado con lanueva gestión ública aporta (tabla 3.5.), dadoque esta corriente modernizadora ha tenido unaimportancia fundamental durante las últimastres décadas en las propuestas e iniciativas dereforma y modernización de las administracio-nes, a escala global, poniendo especial interésen el cambio cultural a partir de operar cambiosprofundos en el diseño organizativo de los apa-ratos públicos y en los modos y técnicas de ges-tión.


47

Tabla 3.3. OBJETIVOS DE ACTIVIDAD FORMATIVA DEL EMPLEADO PÚBLICO

1 Contribuir a la integración del empleado público en los valores y cultura de la Administración.2 Constituir un pilar básico del sistema de promoción y carrera administrativa. Tanto la promoción interna de los emplea-

dos públicos a otros grupos de clasificación y de titulación, como los concursos de provisión de puestos de trabajo queincluyen, como un mérito fundamental, los programas de formación en los que haya participado el empleado público.

3 Aumentar el rendimiento del empleado público. La formación continua refleja una mayor capacitación y la atribu-ción de un mayor grado de competencias en el personal, lo que, junto a otros instrumentos organizativos (estruc-turas horizontales y sus correspondientes mecanismos de delegación o desconcentración de responsabilidades, di-seño de puestos más amplios y profundos, o, entre otros, los modelos mencionados de promoción y carrera), indu-dablemente debe tener su impacto más directo y visible en el rendimiento y, por consiguiente, en las retribucionescomplementarias ligadas al mismo.

4 Contribuir a la modernización de las administraciones públicas y mejorar la calidad y la eficacia de la prestación delos servicios públicos. El carácter productivo de la Administración, al desplegarse fundamentalmente sobre el sectorservicios, ha de valerse necesariamente del recurso humano para alcanzar cotas de calidad y excelencia en las pres-taciones, acordes a las demandas de los ciudadanos. De ahí que, si añadimos los valores de servicio público e inte-rés general a las prestaciones de las administraciones públicas, la formación se transforme en un instrumento estra-tégico especial en el sector público.

27. CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): «Formación de los empleados públicos locales: organización, agentes e incidencia de laNueva Gestión Pública (NGP)»; Revista de Estudios Locales, n.o 68, Octubre, COSITAL, Madrid, pp. 33-34.

Tabla 3.4. BLOQUES TEMÁTICOS DE FORMACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO

1 Bloque técnico operativo Contenidos orientados hacia la mejora de las cualificaciones técnicas para afrontarlos retos que comporta la adaptación de los puestos de trabajo a los nuevos reque-rimientos funcionales que realiza la organización en su proceso de adaptación con-tinua a las condiciones de su entorno.

2 Bloque instrumental Contenidos dirigidos a mejorar la eficacia y la productividad, como el conocimientode idiomas o programas informáticos.

3 Bloque técnico-cultural Contenidos relacionados con técnicas y conceptos importados de la nueva gestiónpública, y elementos cognitivos relacionados con la nueva cultura de la eficienciaque este paradigma intenta incorporar a la actividad administrativa.

Tabla 3.5. ALGUNAS PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1 Reingeniería2 Descentralización y desconcentración3 Planificación estratégica4 Evaluación de programas y políticas públicas5 Gestión del cambio organizativo6 Presupuestos por objetivos y programas7 Dirección y gestión de recursos humanos8 Administración electrónica9 Participación

10 Calidad

Fuente: CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): Op. Cit. pp. 33-34


La formación, por lo tanto, ha ido adquiriendo uncarácter cada vez más estratégico en el sector pú-blico; muestra de ello es el creciente esfuerzo quelas administraciones públicas realizan desde hacetiempo en materia de inversión para la formación.

La formación continua constituye así tanto un«derecho como un deber», y se define como:

Este concepto enlaza plenamente con el proce-so de adaptación de la Administración Pública es-pañola a un entorno social más complejo, de unmarcado carácter global, en el que las nuevas tec-nologías asumen un protagonismo especial comosoporte de las interacciones sociales.

La llamada e-Administración o administraciónelectrónica demanda así para su construcción laincorporación de profesionales con competenciasy habilidades de un carácter marcadamente técni-co, capaces de identificar y seleccionar los recur-sos idóneos para construir la arquitectura física delos sistemas informáticos llamados a soportar unflujo de información y comunicación en constantecrecimiento, y de desarrollar y administrar solu-ciones y servicios adaptados a las distintas áreasde actuación de la Administración.

Competitividad, mejora de los servicios públicos,desarrollo profesional y personal, y adaptación al

cambio continuo que impone un entorno de lospuestos de trabajo cada día más tecnificado e in-tensivo en el uso de las nuevas tecnologías de la in-formación y la comunicación, y un cambio impe-tuoso en las demandas de los usuarios de los servi-cios públicos, son los temas claves a los queintenta dar respuesta la formación continua.

La importancia de la formación continua y su ca-rácter estratégico ha generado iniciativas impor-tantes para mejorar las capacidades de gestión delos programas formativos. En esa línea, la Federa-ción Española de Municipios y Provincias y diez fe-deraciones territoriales han llevado a cabo un estu-dio sobre el funcionamiento e impacto de los pro-gramas de formación continua en el ámbitolocal.29 Del estudio se destaca el fuerte incrementoen el número de alumnos y en las horas de forma-ción impartidas, lo que pone de relieve el interésigualmente creciente de los empleados públicosen la formación. Resulta también de interés com-probar cómo aproximadamente un tercio del tiem-po dedicado a la formación del empelado públicose concentra en acciones formativas que se rela-cionan con las nuevas tecnologías.

3.4. El empleado público como motorde la gestión del cambio: formación,motivación y empleo de las TIC

La Administración Pública cada vez más es una or-ganización fundamentalmente intensiva en capi-tal humano que aporta conocimiento y que prestaservicios. Requiere, por lo tanto, disponer de me-dios, herramientas, sistemas y aplicaciones tecno-lógicas que fomenten la transmisión de conoci-miento, tanto por las unidades administrativas enlas que se estructure la organización como porotras instituciones y actores sociales.

«… el conjunto de actividades formativasque se desarrollen en las administracionespúblicas, dirigidas a la mejora de compe-tencias y cualificaciones de los empleadospúblicos, que permitan compatibilizar lamayor eficacia y la mejora de la calidad delos servicios en las administraciones públi-cas con el desarrollo personal y profesionalde los empleados públicos».28


48

28. Artículo 1, IV ACUERDO DE FORMACIÓN CONTINUA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, BOE n.o 277, de 19 de noviembrede 2005.29. El desarrollo del estudio y sus resultados puede consultarse en la página web de la FEMP, (www.femp.es), y ha sido publi-cado por el Departamento de Estudios de dicha federación, en tres tomos.


Las nuevas tecnologías permiten no sólo simplificarlos procedimientos, aumentar el control o mejorar elrendimiento y la calidad de los servicios, sino tambiénorientar la actividad de los empleados públicos haciaentornos donde la amplitud y profundidad de suspuestos de trabajo, así como las responsabilidadesque asumen constituyan en sí mismo un reto profe-sional y una motivación adicional en su desempeño.

Se trata de que el empleado público perciba lasTIC no como una amenaza para su puesto de tra-

bajo, sino como una herramienta de productividadesencial que le va a permitir desarrollar un trabajomás interesante y de mayor valor.

En el marco de una sociedad de la información y del conocimiento, en la que el ciudadano no essólo un mero receptor de los servicios públicos,sino también partícipe y evaluador de los mismos,los empleados públicos han de contar con los me-dios idóneos para el desempeño de su puesto detrabajo.


49


El rol del ciudadano en la Administración ha sidoobjeto de constante debate durante los últimosaños y constituye uno de los elementos clave paraentender la Administración Pública.

En el entorno cultural propio de la sociedad delconocimiento, los individuos se muestran cada vezmás informados y formados, y mucho más exigen-tes en relación con los servicios que reciben. Estecambio, que se ha producido en distintas facetasde la sociedad, ha significado una diferencia fun-damental en el rol que venían desempeñandofrente a la Administración. La ciudadanía ha cam-biado el papel pasivo que tenía, en el que simple-mente recibía los servicios públicos y se confor-maba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca-lidad del servicio que recibe por parte de unainstitución pública con el que pueden proporcionarotras administraciones, e incluso con los que reci-be de las empresas privadas.

Desde esta nueva concepción, la ciudadanía recla-ma a su administración municipal que sea eficaz,eficiente, que proporcione servicios de calidad, y queoriente y aproxime la decisión política y su activi-dad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver losasuntos de ámbito público sin necesidad de tenerconocimientos sobre cómo está organizada la Admi-nistración a la que se dirige una petición, o sobre lasnormas que rigen el procedimiento administrativo.

Del mismo modo, se exigen formas de gestión yrelación con el entorno más abiertas, flexibles,transparentes, democráticas y participativas, que

involucren al propio ciudadano en la conformaciónde la dirección que se quiere dar a dichas institu-ciones (Administración participativa).

4.1. El ciudadano como eje central de la Administración

Hacia finales de la década de los ochenta, la OCDEpublicó un informe traducido al español como «LaAdministración al servicio del público» (OCDE-MAP, 1988), en el que se acuñó el lema de la recep-tividad en el contexto de las relaciones entre las or-ganizaciones públicas y los ciudadanos, y lo desple-gó en cuatro categorías básicas:

• Comprensibilidad del sistema administrativo (sim-plificación de procedimientos administrativos).

• Capacidad de respuesta a las necesidades de losclientes/usuarios (mejora de procesos internosde prestación de servicios).

• Accesibilidad (aprovechamiento de las nuevastecnologías de la información y comunicaciónpara el desarrollo de los servicios públicos).

• Fomento de la participación activa de la ciuda-danía en el ámbito público.

Todas ellas han sido, con mayor o menor intensi-dad, líneas presentes en los movimientos de mo-dernización y reforma de la gestión pública en lasúltimas dos décadas.

51

4. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS


En España, esta visión se empezó a implantar amediados de la década de los noventa dentro de latendencia denominada Nueva Gestión Pública(NGP), basada en las técnicas y en la experienciade gestión privada, y extraída, sobre todo, de lacultura anglosajona que considera a los ciudada-nos como clientes que utilizan los servicios públi-cos, a los que la Administración debe servir satis-factoriamente y sobre los que debe girar toda suactividad.

Los ciudadanos son, por lo tanto, el eje central delas reformas y medidas modernizadoras, que se di-rigen hacia la construcción de una burocracia máságil y flexible, mejor gestionada, eficaz y eficiente,y que persigue la excelencia en sus relaciones na-turales con los ciudadanos.

4.2. El nuevo papel del ciudadano

Distintos estudios realizados por institucionescomo el Consejo de Europa (CMCE, 2001) o la OCDE(2001), aportan puntos de vista novedosos y nosdescubren un ciudadano nuevo que busca y de-manda nuevas formas de implicación política.

Este tipo de demanda lleva a las administracio-nes a incorporar nuevos cauces e instrumentos derelación y participación (véase la tabla 4.1.) que, se-gún el Informe del Comité de Ministros del Conse-jo de Europa (2001), deben cubrir los siguientesobjetivos:

1. Nuevos instrumentos que vinculen la participa-ción a procesos de toma de decisiones.

2. Instrumentos que implementen formas másflexibles de participación.

3. Instrumentos que incluyan a la ciudadanía noorganizada.

En España, es en la década de los noventa cuan-do se consolidan los consejos territoriales y secto-riales, de carácter asociativo y deliberativo, con unclaro retraso respecto a Europa, que inicia este mo-vimiento en la década de los setenta.

En esta misma década, empiezan a aparecer me-canismos de cogestión, mediante acuerdos congrupos asociativos locales, y planes de barrio queincorporan la participación activa de la base aso-ciativa en su diseño y ejecución.

A estos instrumentos hay que añadir otros, decarácter más integral, como las Agendas 21 y losPlanes Estratégicos, que incorporan procesos dediagnóstico realizados con una amplia participa-ción del tejido social.

Hacia finales de los noventa y principios del nue-vo siglo, emergen en España y en Europa nuevosinstrumentos de participación de base individual,vinculados a procesos deliberativos. En España se-rán principalmente jurados ciudadanos, o consejosciudadanos en el País Vasco y Cataluña, y presu-puestos participativos, sobre todo, en Andalucía.En el Reino Unido y Alemania se ponen en prácticajurados ciudadanos y planes integrales de barrio,


52

Tabla 4.1. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN ESPAÑA

DE TIPO SECTORIAL DE TIPO TERRITORIAL ÁMBITO CIUDAD

Mecanismos participati-vos de base

– Consejos sectoriales– Congestión de servicios– Centros cívicos

– Consejos de barrio– Consejos de distrito

Mecanismos participati-vos de base mixta

– Agendas 21 – Planes integrales de barrio – Planes estratégicos

Mecanismos participati-vos de base individual

– Jurados ciudadanos – Presupuestos parti-cipativos

Fuente: Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed. Ariel, Barcelona


con un fuerte impacto de la participación ciuda-dana.

A diferencia de los mecanismos de participa-ción tradicionales (véase la tabla 4.2.), los nuevosmecanismos impulsados desde finales de los añosnoventa reúnen algunas características que permi-ten abordar el problema de la acción pública desdeun nuevo escenario:

• Están orientados a un tipo de participación queno privilegia las asociaciones, es decir, por unlado están orientados a toda la ciudadanía orga-nizada o no organizada.

• Son mecanismos en los que se protege, median-te regulación institucional, un espacio de diálo-go y comunicación, con el necesario espacio ytiempo reservado a la información previa, la dis-cusión y la toma de decisiones.

• Están vinculados a un proceso de toma de deci-siones, por tanto, dirigidos a priorizar políticas yno a tomar posiciones sobre políticas, más allá

de que ninguno de ellos sea expresamente vin-culante.

• Los mecanismos presuponen un proceso detoma de decisiones sobre asuntos que afectan alconjunto por igual, lo que implica una distin-ción entre un espacio público no estatal y el es-pacio privado, por lo que se convierte en cues-tión que debe tratarse aquél y no éste.

Desde una perspectiva jurídica, la participaciónse fundamenta en la existencia de una extensa re-lación de disposiciones de diferentes organismos,desde la Declaración Universal de Derechos Huma-nos y el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos deNaciones Unidas, que proclaman el derecho ciuda-dano a participar directamente en asuntos públi-cos, pasando por la Constitución española, quesanciona idéntico principio en sus artículos 9.2 y 23,así como las regulaciones que recogen los estatu-tos autonómicos.

Junto a estas disposiciones contenidas en nor-mas de carácter general, el marco jurídico másespecífico de la acción institucional en materiade participación se establece en el Reglamentode Organización, Funcionamiento y Régimen Ju-rídico de las Entidades Locales (RD 2568/86 de28 de noviembre), que atribuye al municipio ca-pacidad para la creación de mecanismos conce-bidos como cauces participativos abiertos a ciu-dadanos y a entidades cívicas, tales como lasjuntas de distrito o los consejos sectoriales, des-critos en los artículos 128 al 131 del citado regla-mento.

Más recientemente, la Ley 57/2003, de 16 de di-ciembre de Medidas para la Modernización delGobierno Local ha introducido relevantes modifi-caciones inspiradas en la necesidad de reforzar ju-rídicamente la participación mediante la incorpo-ración, a nuestro ordenamiento jurídico, de la ten-dencia continental a reforzar las posibilidades departicipación y de incidencia de los ciudadanosen el gobierno local, para evitar o corregir, en elcontexto de un mundo globalizado, el alejamien-to de los ciudadanos de la vida pública, con unos

EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

53

Tabla 4.2. MECANISMOS GENERALES DE PARTICIPACIÓNY CONGESTIÓN

Mecanismos in-formativos

• Revistas, documentos ofi-ciales.

• Oficina de atención al ciuda-dano.

• Uso de web institucional.Mecanismos con-sultivos tradicio-nales

• Encuestas.• Consejos consultivos.

Mecanismos con-sultivos innova-dores

• Internet interactivo.• Planificación urbana.• Referéndum.• Paneles ciudadanos.

Mecanismos departicipación ac-tiva con carácterdeliberativo

• Jurados/Consejos ciuda-danos.

• Encuestas deliberativas.• Conferencias de consenso.

Mecanismos departicipación ac-tiva con carácterde integración

• Planes integrales de barrios.• Congestión de servicios

municipales.• Presupuestos participativos.

Fuente: A partir de Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed.Ariel, Barcelona


estándares mínimos que salvaguarden la efectivi-dad de la participación. Algunas de estas modifi-caciones son:

• La aprobación de reglamentos orgánicos en ma-teria de participación ciudadana.

• La aplicación de nuevas tecnologías como instru-mentos de participación y comunicación, y para fa-cilitar la realización de trámites administrativos.

• La introducción en el régimen local de la figurade la iniciativa ciudadana.

Todos estos elementos se completan en el régi-men orgánico específico de aplicación a las gran-des ciudades, descrito en el nuevo título X de la LeyReguladora de las Bases del Régimen Local, que es-tablece la obligatoriedad para los municipios afec-tados de proceder a su división administrativa endistritos y de crear el denominado Consejo Socialde la Ciudad, así como la Comisión Especial de Su-gerencias y Reclamaciones.

4.3. La demanda de información

Esta nueva actividad participativa de los ciudada-nos se acompaña de un interés mayor por la Admi-nistración, medido en términos de información so-bre deberes y obligaciones, y una demanda de ser-vicios adaptados a sus necesidades y preferencias.Es decir, se busca una Administración más recep-tiva.

Los ciudadanos han modificado su comporta-miento, quieren participar en el desarrollo de pro-cesos y servicios que los afectan, saben priorizarsus necesidades y exigir productos no sólo confor-mes a pautas y normas, sino también a estándaresde calidad, personalizados. Desean, además, obte-ner tanta información como sea posible con el me-nor esfuerzo, de una forma ágil y rápida que lespermita ganar tiempo para dedicarlo a otras activi-dades.

Las administraciones responden con nuevosprogramas y mecanismos de información (véase

la tabla 4.3.), con la apertura a la participación, conmás transparencia y con un compromiso de ac-tuación más apegado a una ética pública que seinspira en el buen gobierno y la buena administra-ción.

4.4. Valoración de los serviciospúblicos por parte de los ciudadanos

Dentro del concepto de receptividad, arriba trata-do, las administraciones públicas territoriales hancomenzado a utilizar con mayor frecuencia estu-dios y encuestas de satisfacción ciudadana comoherramienta para conocer la opinión de los ciuda-danos respecto a la gestión y administración de losservicios públicos.

Las administraciones buscan así una legitimidadpor resultados que complemente y refuerce la decarácter representativo. Se hace necesario cono-cer la importancia que otorgan los ciudadanos alos servicios públicos, así como la valoración que deéstos hacen.

En el año 2006, el estudio realizado por el Centrode Investigaciones Sociológicas (CIS) y la AgenciaEstatal de Evaluación y Calidad (véase la figura 4.1.),presenta unos resultados relativamente satisfac-torios en ambos aspectos que hay que analizar a laluz de otros indicadores.


54

Tabla 4.3. PROGRAMAS Y MECANISMOS DEINFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA

1 Ventanilla única2 Plataformas de llamadas3 Cartas de servicio4 Puntos automáticos de consulta y gestión5 Portales multiadministrativos interactivos, donde

pueden realizarse trámites online6 Encuestas de satisfacción7 Sistemas de reclamaciones y sugerencias8 Cartas de derechos del ciudadano9 Códigos éticos


• En relación con el funcionamiento de los servi-cios, la puntuación media que los encuestadosotorgan al funcionamiento de los trece serviciosmás generales es de 5,78 puntos. Los relaciona-dos con la documentación ciudadana, la asisten-cia sanitaria y el transporte público son los mejorvalorados. Los servicios relacionados con sub-venciones y ayudas no alcanzan una puntuaciónde 5, obteniendo, junto con los relativos a la tra-mitación de documentación de extranjería, y a laprotección por desempleo, la peor valoración.

• Respecto de la importancia de los servicios públi-cos para los españoles, la media de puntuaciónalcanzada es de 7,71 puntos. Los resultados de las2.500 entrevistas realizadas también indicanque el 36,1% de ellos tiene una imagen positivade los servicios públicos, frente a un 27,2% quelos percibe de manera negativa.

• Los resultados reflejan (véase la figura 4.2.)igualmente el esfuerzo que se ha realizado enlos últimos años en la modernización de los ser-

vicios públicos, así como en la incorporación delas nuevas tecnologías. El 67% considera que seha mejorado en la incorporación de las nuevastecnologías, el 56% estima muy satisfactorio elacceso a los servicios a través de Internet, y el55% valora muy positivamente la mejora de lasinstalaciones de atención al público.

• El estudio refleja también las principales dificul-tades que los ciudadanos encuentran a la hora


55

Figura 4.1. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE DIVERSOS SERVICIOS Y PRESTACIONES

4,74

5,04

5,35

5,42

5,62

5,75

5,81

5,97

6,03

6,18

6,48

6,52

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Subvenciones y ayudas

Documentos de extranjeros

Protección ante el desempleo

Pensiones y otros servicios de la Seguridad Social

Seguridad ciudadana (Policía, Guardia Civil)

Carreteras y obras públicas

Recaudación de Impuestos

Enseñanza

Transporte Público

Asistencia Sanitaria

Vacaciones y balnearios para mayores

Documentación ciudadana (DNI, pasaportes)

Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006)

Tabla 4.4. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LASADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

Muy positiva 2,1%Bastante positiva 34%Ni positiva ni negativa 30,8%Bastante negativa 22,1%Muy negativa 5,1%N.S.-N.C. 13%

Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Esta-do (2006)



56

Figura 4.2. VALORACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE DISTINTOS ASPECTOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA AGE

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

En la posibilida de participaciónde los ciudadanos

En la rapidez en resolverlas gestiones

En la profesionalidad del personal

En el trato al ciudadano

En la sencillez de los procedimientosadministrativos

En la información que da al ciudadano

En las instalaciones de las oficinasde atención al público

En el acceso a través de Internet

En la incorporaciónde nuevas tecnologías

Ha mejorado Sigue igual Ha empeorado

3%

14%67%

3%

12%

4%

31%50%

28%42%

41%40%

33%

11%3%

28%

56%

55%

7%

7%

7%

6%

6%47%

44%

36%

38%

Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006)

Figura 4.3. DIFICULTADES IDENTIFICADAS EN LAS RELACIONES DE LOS CIUDADANOS CON LA ADMINISTRACIÓN

0,79%

9,8%

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Incomodidad de las instalaciones

Escasez de serviciosdisponibles a través de Internet

Lejanía o problemasde acceso a los centros

Dificultad para comunicarpor teléfono

Falta de conocimientoy preparación de los funcionarios

Dificultad para sabercuál es el organismo responsable

Malos horarios

Falta de interésde los funcionarios

Falta de amabilidaden el trato personal

Lenguaje poco clarode la Administración

Colas

Excesiva burocracia, papeleo,muchos requisitos

Lentitud en resolver los trámites 65,06%

3,04%

7,06%

7,12%

11,08%

12,42%

14,38%

15,03%

24,28%

30,61%

61,53%

Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006). Se trata de una pregunta multirrespuesta, razón por la cual la suma de losporcentajes supera el 100%


de acceder a los servicios públicos, como la lenti-tud a la hora de resolver los trámites (65%), la ex-cesiva burocracia (61%) o la falta de interés (15%)de los empleados públicos a la hora de prestarlos servicios.

• Por otra parte, la actuación de las administracio-nes públicas no parece generar un volumen im-portante de quejas o reclamaciones por parte dequienes utilizan sus servicios (tan sólo un 15% delos encuestados afirma haber adoptado algunavez una iniciativa en este sentido).

De entre las causas que motivan las reclama-ciones destacan la falta de comprensión de los pro-blemas o el tiempo de espera hasta ser atendido.

Los ayuntamientos, seguidos de las oficinas delos Servicios Públicos de Salud y de las de Hacienda,son los que acumulan la mayor proporción de lasquejas que los ciudadanos presentaron en la últi-ma ocasión en que utilizaron esta posibilidad demanifestar su disconformidad con una actuaciónadministrativa.


57


En el capítulo anterior se ha abordado el marco derelación entre Administración Pública y ciudadano,sobre todo en lo referente a la prestación de losservicios públicos.

En las administraciones públicas, cuando se ha-bla de ciudadanos en un contexto amplio, suelehacerse entendiéndolos como el conjunto de la so-ciedad, incluyendo en este concepto a los indivi-duos, empresas, agrupaciones civiles y otros tiposde colectivos. Por tanto, la mayoría de los elemen-tos abordados (ciudadano como eje central de laAdministración, demanda de información, nuevorol) tiene una aplicación casi idéntica en el ámbitode los servicios públicos a las empresas. Sin embar-go, está claro que estas entidades cuentan con unaserie de características particulares que marcanprofundamente su relación con la Administracióny que resulta imprescindible tener en cuenta:

• En primer lugar, se trata de un colectivo amplio.España cuenta con un número de empresas acti-vas que supera los 3,3 millones.30

• Existe abundante regulación sobre la actividadempresarial general, sin mencionar la legislaciónsobre sectores específicos. Todo esto conlleva laobligación de las empresas, no sólo de cumplir unaserie de requisitos y preceptos, sino de realizaruna enorme cantidad de trámites administrativostanto para ejercer su actividad (licencia, autoriza-

ciones, acreditaciones, permisos, etc.) como paracumplir las obligaciones de información y supervi-sión que requiere la Administración (registros, de-claraciones, inspecciones, certificados, etc.).

• Esta misma situación conlleva que la relaciónentre Administración y empresa sea muy fre-cuente y sobre todo, repetitiva, por la necesidadde cumplir con determinadas obligaciones comorenovaciones, declaraciones y otros trámites pe-riódicos.

• Otro elemento clave consiste en la generalizaciónde las TIC en las empresas. Si bien en la ciudada-nía en general aún hablamos del acceso generali-zado a Internet como objetivo de futuro, las em-presas no sólo disponen de dicho acceso, sino quelo utilizan con frecuencia en sus relaciones cotidia-nas. Esta situación ha hecho que incluso sea el pro-pio sector empresarial el que demande en granmedida el establecimiento de canales electróni-cos para relacionarse con la Administración.

Estas características, además de muchas otras,han establecido un modelo muy peculiar de rela-ción a la hora de prestar servicios públicos y reali-zar trámites administrativos con las empresas.

Tanto es así que la Administración ha apostadohistóricamente (y lo sigue haciendo) por una sim-plificación significativa de los esfuerzos que debenrealizar las empresas para cumplir con los requeri-

59

5. LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

30. Fuente: Directorio Central de Empresas (DIRCE) a 1 de enero de 2007


mientos que les imponen. En este capítulo se ana-liza brevemente un par de ejemplos de ello.

En primer lugar, el caso de la Ventanilla ÚnicaEmpresarial, como un esfuerzo orientado a la sim-plificación de la creación de empresas.

En segundo lugar, se comenta una iniciativa desimplificación de cargas administrativas en el que seencuentran inmersos, además de nuestro país, va-rios países de nuestro entorno, con el fin de reduciresas cargas en un periodo bastante corto de tiempo.

Finalmente, se repasan algunos indicadores quereflejan el uso que hacen las empresas de las TIC,debido al impacto que tiene este asunto (y sobretodo que tendrá en los próximos años) en las rela-ciones Administración–empresa.

5.1. La Ventanilla Única Empresarial

La Ventanilla Única Empresarial tiene por objetoel apoyo a los emprendedores en la creación de

nuevas actividades empresariales, mediante laprestación de servicios integrados de tramitación yasesoramiento empresarial.

Es un programa de simplificación administrativade las condiciones para la creación de empresasimpulsado conjuntamente por todas las adminis-traciones públicas (Administración General del Es-tado, comunidades autónomas, administracioneslocales) y las cámaras de comercio.

Desde su puesta en marcha, se han inauguradoveintiséis Ventanillas Únicas Empresariales endoce comunidades autónomas; está prevista la in-corporación del resto de las comunidades y la am-pliación de la red de oficinas al servicio del empren-dedor.31

En una segunda fase de desarrollo y al objeto degarantizar la máxima accesibilidad y alcance delservicio, la Ventanilla Única Empresarial se incor-pora a Internet, lo que posibilita que cualquier em-presa pueda disfrutar de los servicios de tramita-ción y asesoramiento que actualmente ofrecen


60

31. Para ampliar información sobre estos aspectos se puede consultar: www.060.es/empresa.

Tabla 5.1. CIFRAS CONSOLIDADAS DE CREACIÓN DE EMPRESAS EN VUE (DIC. 2005)

EMPRESAS CREADAS EN TRAMITACIÓN LISTAS PARA TRAMITAR INFORMADAS

31.660 2.416 2.539 57.192

Fuente: Ventanillaunica.org

Tabla 5.2. EMPRESAS CREADAS POR FIRMA JURÍDICA (DIC. 2005)

EMPRESARIO INDIVIDUAL SOCIEDAD MERCANTIL COMUNIDAD DE BIENES COOPERATIVAS

75% 18,3% 6,5% 0,2%


Tabla 5.3. EMPRESAS CREADAS POR SECTOR DE ACTIVIDADES (DIC. 2005)

ACTIVIDADESPROFESIONALES

COMERCIOMENOR

SERVICIOSPROFESIONALES

SERVICIOSA EMPRESAS CONSTRUCCIÓN

HOSTELERÍAY TURISMO

COMERCIOMAYOR INDUSTRIA

29,1% 19,4% 17,3% 15,4% 7,4% 5,2% 3,6% 2,5%



las ventanillas en funcionamiento. Nace así la Ven-tanilla Única Empresarial Virtual.

En tanto que instrumento de racionalización ymejora de las condiciones de creación de empresas(como se muestra en las siguientes tablas), la Ven-tanilla Única Empresarial entronca con las diferen-tes iniciativas de simplificación administrativa im-pulsadas desde las administraciones públicas einstituciones participantes, permitiendo su coordi-nación y recíproco enriquecimiento.

Por citar sólo alguno de los variados programasque sirven de fundamento a la Ventanilla ÚnicaEmpresarial, cabe señalar, en el ámbito de la Admi-nistración General del Estado, el programa «Venta-nilla Única» del Ministerio de Administraciones Pú-blicas, los planes generales de simplificación admi-nistrativa, los planes de acción para el empleo, elplan de agilización y simplificación normativa parala competitividad de la PYME o el plan INFO XXI.

5.2. Las cargas administrativas

Las organizaciones empresariales están sujetas auna serie de requisitos y obligaciones impuestaspor los ordenamientos jurídicos sectoriales (tribu-tarios, contractuales, administrativos o, entreotros, mercantiles) con el fin de regular su con-ducta en los mercados en los que actúan, obtenerinformación de su actividad y del impacto de lamisma en la economía general, y garantizar la ob-servancia del cumplimiento de valores éticos y so-ciales comúnmente aceptados por la sociedad.

En este marco de relaciones necesarias, las em-presas tienden a demandar a las administracionespúblicas un entorno relacional más flexible y di-námico, y la mejora de sus procedimientos admi-nistrativos con el fin de que esas relaciones seanmás fluidas y eficaces, y comporten un menor cos-te en tiempo y en recursos, tanto para las empre-sas como para la propia Administración.

El objetivo de estas demandas es reducir los costesimplícitos en lo que se ha denominado como «cargasadministrativas», o conjunto de costes administrativosque las empresas deben soportar como consecuenciaexclusiva del cumplimiento de un requisito normativo,para obtener una información de mayor calidad y con-tribuir a mejorar la competitividad de las empresas.

Es necesario entender que en los costes adminis-trativos se incluyen tanto las cargas administrativascomo los costes derivados del resto de actividadesadministrativas que las empresas seguirían efec-tuando aun en ausencia de la normativa específica.

Los costes administrativos innecesarios y des-proporcionados se identifican, de este modo, comoun obstáculo a la actividad empresarial, que absor-ben recursos y tiempo en detrimento de las activi-dades nucleares.

El problema no queda circunscrito al ámbito na-cional y afecta al tejido empresarial europeo y atraela atención de la Comisión Europea (véaes la ta-bla 5.4.) que ha propuesto un ambicioso plan paramedir los costes administrativos y reducir, a medioplazo, las cargas administrativas en un 25% en elconjunto de los Estados miembros del U. E. Éste es elobjetivo de la iniciativa «Legislar mejor», integradaen una estrategia general de crecimiento y empleo.

A esta iniciativa metodológica le acompañan unaserie de principios de actuación o medidas priorita-rias para reducir las cargas administrativas:32

– Reducir la frecuencia de las declaraciones obliga-torias a los niveles mínimos necesarios para al-canzar los objetivos de la legislación de base (p. ej.existen aún numerosos reglamentos financierosque requieren una declaración mensual; podríacontemplarse una reducción de esta frecuencia).

– Verificar si la misma obligación de informaciónno se impone varias veces por canales diferen-tes, y eliminar los casos de solapamiento.

– Sustituir la recogida de información que se efec-túa actualmente por medio de formularios en

LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

61

32. Comisión de las Comunidades Europeas (14-11-2006): medir los costes administrativos y reducir las cargas administrati-vas en la Unión Europea. Bruselas.


papel por un sistema de declaración electrónicay basada en la red, utilizando, en la medida de loposible, portales inteligentes.

– Introducir umbrales para los requisitos de infor-mación, procurando reducir en lo posible las exi-gencias impuestas a las pequeñas y medianasempresas o recurrir a métodos de muestreo.

– Contemplar la sustitución de los requisitos deinformación impuestos a todas las empresas deun sector dado por un planteamiento basadoen el riesgo, consistente en centrarse específi-camente en los operadores más expuestos.

– Reducir o suprimir los requisitos de información im-puestos en relación con exigencias legales que en-tretanto han desaparecido o han sido modificadas.

El impacto de las medidas alcanza al conjunto deadministraciones públicas, lo que implica activarnuevamente instrumentos de cooperación que im-pidan solapamientos en la actividad relacional yduplicidad de cargas a las empresas. Entre otros, sedemanda la actuación coordinada en los siguien-tes ámbitos:

– Establecer exenciones (trámites diversos) espe-cialmente para pequeñas empresas.

– Reducir obligaciones en aquellas zonas posiblesdel ordenamiento jurídico (especialmente enmateria fiscal).

– Exenciones temporales para ciertos trámites(prepagos de tasas diversas, por ejemplo).

– Profundizar en los sistemas de coordinación ad-ministrativa (Ventanilla Única).

– Diversificar la oferta de administración electró-nica online.

– Tratamiento especial a las pequeñas empresas(facilitar que tengan menores costes en los servi-cios de asesoría/consultoría, atención prioritariade sus expedientes administrativos, etc).

Las administraciones pretenden, de esta mane-ra, contribuir a reducir los costes empresariales de-rivados de la actividad legislativa y reguladora quedesarrollan en los distintos sectores económicos.

5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas

La implantación de las TIC en el sector empresa-rial español presenta resultados diversos, con unimportante déficit de implantación que se concen-tra sobre todo en el mundo de las micropymes oempresas con menos de diez trabajadores.

El desconocimiento del valor de las TIC, la com-plejidad de uso y la falta de adaptación a sus nece-sidades concretas son las tres causas principalesidentificadas en el estudio (citado a pie de página)sobre las micropymes españolas realizado por elente público empresarial Red.es.

Estas barreras se presentan de forma más acu-sada en sectores como el comercio minorista no


62

Tabla 5.4. COSTES ADMINISTRATIVOS DE LAS EMPRESAS EN PAÍSES DE LA UE

4,6 2,8 3,7 4,6 1,5 3,7 1,5 6,8 4,6 3,7 4,6 5,0 4,6 1,5 3,5

*UE 25 con medidas ponderadas en función del PIB.

AUST

RIA

BÉLG

ICA

Y LU

XEM

BURG

O

ALEM

ANIA

ESPA

ÑA

FIN

LAN

DIA

FRAN

CIA

REIN

O U

NID

O

GREC

IA

IRLA

NDA

ITAL

IA

HOLA

NDA

POLO

NIA

PORT

UGAL

SUEC

IA

UE 25


alimentario, la hostelería y los servicios persona-les, donde la implantación de las TIC es inferioral 30%; mientras que sectores como el comercioal por mayor, agencias de viajes, el sector de ser-vicios lúdicos y culturales o actividades tecnico-

profesionales (abogados y consultores), regis-tran un porcentaje de implantación superior al80%.

Para el resto del sector empresarial (véae la ta-bla 5.5.), los datos son más optimistas,33 pues se

LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

63

Tabla 5.5. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL USO DE PRODUCTOS TIC POR TAMAÑO DE EMPRESA

TOTAL DE 10 A 49 DE 50 A 249 250 O MÁS

Ordenadores 98,4 98,3 99,3 99,8Red de Área Local 70,8 68,0 86,2 95,4Red de Área Local sin hilos 17,2 14,6 29,5 50,9Conexión a Internet 92,7 91,7 98,2 99,4Correo electrónico (e-mail) 90,5 89,3 97,5 99,3Empresas con conexión a Internet y sitio/pág. web 50,2 46,6 68,2 82,9

Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2005/06

33. Estos datos se pueden consultar en la página web del Instituto Nacional de Estadística: www.ine.es/inbmenu/indice.htm:«Encuesta sobre el uso de TIC y Comercio Electrónico en las empresas españolas, 2005/2006».

Figura 5.1. INTERACCIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PORCENTAJE

3%

27%

40%

62%

0 20 40 60 80 100

Presentar una propuestacomercial a licitación

pública ( e-procurement)

Gestión electrónica completa

Devolver impresos cumplimentados

Conseguir impresos o formularios

Obtener Información

% de empresas que, en 2005,interactuaron con la Administración

Pública mediante Internet

57%

56%

Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2006/07


alcanzan valores elevados en ámbitos como la co-nexión a Internet (92,7% de las empresas), usode correo electrónico en sus comunicaciones(90,5%) o disponibilidad de página web propia(50,2%).

Como consumidores de servicios de Internet, lamayoría de las empresas utiliza la red para buscarinformación (95,9%), obtener servicios bancarios yfinancieros (85,1%) y para recibir productos o servi-cios digitales (36,7%).

Por otro lado, y en el ámbito de las relaciones en-tre la Administración y la empresa (véase la figu-ra 5.1.), el uso de las TIC tiende a incrementarsepaulatinamente; destacan actividades sencillascomo la obtención de información o la descarga deformularios e impresos; aunque el desarrollo esmenor si atendemos a interacciones de contenidosy servicios más complejos, como la gestión admi-nistrativa integral online que presenta valores mu-cho más moderados.


64


La necesidad de una adecuada interrelación entrelas diferentes administraciones viene determinadapor el hecho de que, en la mayoría de los casos, enla tramitación administrativa mediante la que searticula la prestación de servicios públicos, se veninvolucradas varias administraciones.

Para la mejora de la eficiencia del servicio queprestan, las diferentes administraciones públicasnecesitan interactuar en distintos niveles, ya queen muchas ocasiones desarrollan sus competen-cias en ámbitos comunes, donde el ciudadano exi-ge la satisfacción de sus necesidades mediante laprestación de un servicio publico.

6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado

Como ya se avanzó en el capítulo 1, la organiza-ción territorial que adopta España a partir de laConstitución de 1978 configuró un modelo territo-rial fuertemente descentralizado.

Este modelo, sin embargo, precisa para su buenfuncionamiento de la aplicación de instrumentosde cooperación y colaboración destinados a armo-nizar el conjunto de la actividad administrativa conla finalidad de alcanzar objetivos comunes.

Las relaciones interadministrativas se distin-guen así de otro tipo de relaciones más políticas, yse orientan hacia la eficacia en la actuación de las

administraciones públicas, por lo que quedan limi-tadas en el ámbito de la función administrativa.

La cooperación representa un ejercicio conjuntode competencias que conciernen tanto al Estadocomo a las comunidades autónomas y a los enteslocales en un mismo ámbito material, por lo que seproduce una corresponsabilización de la actividaddesarrollada. Atañe, por lo tanto, a un conjunto deformas de relación entre poderes que, partiendo delsupuesto de respeto a la autonomía competencialde cada uno, permite, mediante procedimientosconcordados, flexibles y adecuados, un acuerdo re-cíproco para el pleno desarrollo de las actividades yservicios asociados a las competencias respectivas.

La aplicación del principio de cooperación se pro-yecta sobre las relaciones administrativas a travésde la participación de los distintos entes territoria-les en las instituciones y en los procesos de deci-sión estatales, con la habilitación de mecanismosde carácter más político, y mediante el desplieguede instrumentos de colaboración que garanticen elauxilio mutuo (información y asistencia) y la coor-dinación (fijación de medios y sistemas de relaciónque hagan posibles la información mutua, la ho-mogeneidad técnica y la acción conjunta en el ejer-cicio de las respectivas competencias).

Los instrumentos de cooperación más importan-tes desarrollados en España son de dos tipos:

1. Los funcionales, que básicamente comportan laparticipación en un procedimiento concreto

65

6. INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES


mediante la suscripción de convenios, planes yprogramas conjuntos.

2. Los orgánicos, que precisan de la creación ex-presa de órganos de carácter político y/o admi-nistrativo, según las materias y objetivos con-juntos que abordar; predomina las fórmulascomo los convenios sectoriales, las comisionesbilaterales o los consorcios.

Con el paulatino desarrollo del modelo descen-tralizado de Estado se han ido identificando unaserie de ámbitos específicos sobre los que proyec-tar la colaboración:

– Colaboración en el proceso normativo del Estadoy de la Unión Europea.

– Colaboración en la financiación de servicios pú-blicos.

– Colaboración en el uso de recursos de otras ad-ministraciones públicas.

– Colaboración en la gestión conjunta de los servi-cios públicos.

– Colaboración procedimental.– Colaboración en el desarrollo de la acción exte-

rior de España.

Si bien esta estructura organizativa de colabora-ción interadministrativa ha estado enfocada prefe-rentemente a las relaciones Estado-comunidadesautónomas, en la actualidad se están tomando ini-ciativas en las que las entidades locales participencon mayor intensidad.

Ejemplo de estas relaciones de colaboración lasencontramos en la Comisión Nacional de Adminis-tración Local, órgano permanente de colaboraciónbilateral entre el Estado y las entidades locales encuestiones preferentemente financieras (participa-ción en tributos del Estado, distribución de subven-ciones y transferencias, operaciones de endeuda-miento, delegación de competencias, entre otras).

Otra forma institucional importante es la Confe-rencia Sectorial para Asuntos Locales, que se cons-tituye como un modelo de cooperación tripartitaEstado, comunidades autónomas y entes locales

(como órgano de apoyo de la misma está la Comi-sión de Directores Generales, responsables en ma-teria de administración local, a la que le correspon-derá la preparación de sus trabajos, así como laadopción de las medidas necesarias para el segui-miento y desarrollo de los acuerdos, el intercambiode información, estudios, experiencias y opinio-nes sobre materias relacionadas con el gobierno yla Administración local) sobre la base de la nego-ciación y el consenso interinstitucional.

Con independencia de estos instrumentos, laverdadera revolución en las relaciones interadmi-nistrativas se está produciendo con la ayuda delas nuevas tecnologías.

Estas herramientas facilitan la colaboración admi-nistrativa al permitir la creación de plataformas deintercambio de información que conectan a distin-tas organizaciones públicas entre sí, simplificandolas vías de acceso y trámites que los usuarios debenafrontar en sus relaciones con la Administración.

Además, estas plataformas clarifican la oferta deservicios y su localización, direccionan demandasespecíficas y soportan bases de datos comunesque permiten optimizar procesos y mejorar la efi-ciencia global de la actividad administrativa, conun importante ahorro de costes y una mejora ge-neralizada en la calidad de los servicios.

No obstante, el despliegue de estas capacida-des tecnológicas requiere de inversiones impor-tantes en infraestructuras, en personal cualifica-do y formación, en instrumentos de seguimientoy evaluación, en la adaptación de los servicios y, en-tre otros, en campañas de divulgación e informa-ción sobre las nuevas capacidades.

A todo esto se le puede añadir la existencia deretos importantes cuya superación requiere igual-mente un gran esfuerzo de coordinación, como lacompatibilidad de sistemas, la estructura de laspropias bases de datos, que deben aportar signifi-cados comunes a todos los usuarios, o la simplifi-cación y estandarización de procesos. Esfuerzos to-dos ellos que activan y ponen de relieve la impor-tancia del principio de cooperación, tal y comoprecedentemente se ha expuesto.


66


En este sentido, el Estado asume una función deliderazgo e impulso en la implantación y desarrollode las TIC, que se concreta en planes específicos, di-rigidos tanto a las comunidades autónomas como,muy especialmente, a las administraciones locales,ámbito que como también ha quedado señalado,carece, en muchos casos, de los recursos necesarios.

Destaca entre estas iniciativas el plan Avanza,destinado a acometer proyectos de inversión queimpulsen el desarrollo de la sociedad de la infor-mación, con inversiones en distintos ámbitos, en-tre los que destacan los servicios públicos digitales.

En una línea de dicho plan se pretende la colabora-ción conjunta entre las entidades locales, comunida-des y ciudades autónomas y la Administración Gene-ral del Estado con el objetivo de desarrollar la Adminis-tración electrónica en los municipios, especialmenteen los pequeños y medianos, con un programa inte-grado de actuaciones que garantice su presencia enInternet, herramientas y servicios básicos de gestiónbasados en las TIC, el desarrollo y la extensión de ser-vicios en línea a ciudadanos y empresas y la integra-ción de servicios con los de otras administraciones.

6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica

Las relaciones interadministrativas entre comuni-dades autónomas y entes locales adquieren espe-cial importancia en el conjunto de las relacionesadministrativas.

Como segundo nivel de gobierno, si se atiende aun criterio de jerarquía, las comunidades autóno-mas asumen responsabilidades muy directas so-bre la prestación de servicios públicos y el desarro-llo socioeconómico en el ámbito de su territorio.

La cooperación entre las comunidades autóno-mas y los gobiernos locales es, por lo tanto, impres-

cindible tanto para trasladar las políticas generalesque provienen del Estado, como para el despliegueterritorial de las propias.

Entre los instrumentos más utilizados en esteámbito de las relaciones interadministrativas figu-ran los convenios de colaboración, ya que se consi-deran una fórmula idónea para aplicar en el ámbitolocal porque presenta las siguientes características:

– Sus cláusulas pueden particularizarse para cadacaso con la única condición del acuerdo de laspartes.

– Su carácter bilateral permite que las partes fir-mantes se comprometan a recibir con contra-prestaciones mutuas.

Por otro lado, dentro de las relaciones interadmi-nistrativas se presentan las denominadas técni-cas de delegación de competencias que generanrelaciones estables entre los niveles local y autonó-mico, ya que este último no pierde la titularidad delas materias objeto de las delegaciones, sino queademás establece mecanismos de verificación ycontrol sobre la gestión descentralizada.

No obstante, y al igual que en el ámbito de lasrelaciones entre la Administración del Estado y losentes locales, las comunidades autónomas persi-guen extender y profundizar el uso de las TIC,como instrumento básico para la conexión con sured de entidades locales y, por lo tanto, para mejo-rar los mecanismos de cooperación.

La implantación de las TIC en las administracio-nes locales parte, básicamente, de los conveniosmarco que las administraciones autonómicas, enuna primera fase, acuerdan con el Estado, y queposteriormente desarrollan adaptando los pro-gramas a su realidad territorial.34

Del mismo modo, este proceso profundo de im-plantación y desarrollo de las TIC en el mundo localestá acompañado de otro tipo de relaciones admi-

INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES

67

34. Véase, por ejemplo (BOE n.º 147 de 21/6/2006), resolución de 26 de mayo de 2006, de la Secretaría de Estado de Teleco-municaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se da publicidad al convenio marco de colaboración entre el Mi-nisterio de Industria, Turismo y Comercio y la Generalitat de Catalunya para el desarrollo del plan Avanza.


nistrativas de carácter más horizontal, que afecta alos entes locales en su conjunto, con especial pro-tagonismo de las diputaciones provinciales, en elcaso de las comunidades autónomas pluriprovin-ciales, o de programas específicos en las comuni-dades autónomas uniprovinciales.

Así, las relaciones interadministrativas entre elámbito autonómico y local quedan materializadas,fundamentalmente a través de los convenios entreadministraciones, en dos direcciones:

1. Convenios verticales (comunidad autónoma-Administración local).

Donde podemos señalar, a modo ejemplo, el pro-yecto Gema (complementario de los proyectos Ven-tanilla Única y Municipia) de la Comunidad de Ma-drid, de «Apoyo a la Mecanización de los Municipiosde Madrid» cuyo desarrollo y ejecución está asigna-do a la Dirección General de Cooperación con la Ad-ministración local y la Agencia de Informática y Co-municaciones de la Comunidad de Madrid (ICM).

Desde un punto de vista técnico, el proyecto persi-gue la modernización de la gestión administrativa delos municipios, prioritariamente de aquellos con me-nos de 15.000 habitantes, principalmente mediantedos iniciativas complementarias: 1) mecanización dela gestión administrativa enfocada a suministrar

equipamiento informático, y las correspondientes li-cencias de uso, tanto en paquetes informáticos (mó-dulo de Archivo, Contabilidad, Gestión y Registro, In-gresos, Intranet, Inventario de Bienes, Nóminas e In-formación Geográfica para la Gestión CatastralMunicipal) como en software de base, necesarios parasu explotación; y 2) establecimiento de una red intra-net como soporte de intercambio de información en-tre la Comunidad de Madrid y los municipios, cuya so-lución tecnológica se basa en el uso de Internet.

Por último, hay que resaltar que este programatambién pretende facilitar a los ayuntamientos lacreación de sus propias páginas web, poniendo a dis-posición de todos los usuarios de Internet informa-ción sobre el municipio (organización política, telé-fonos, equipamientos, monumentos, lugares de inte-rés, restaurantes, alojamientos, agenda municipal,tablón de anuncios, empresas en el municipio, etc.).

2. Convenios horizontales (entre administracio-nes locales).

Los convenios entre entidades locales se hanconvertido también en la línea de interacción másutilizada para gestionar servicios municipales«mancomunadamente».

No obstante, las diputaciones provinciales, cabildosy consejos insulares realizan un esfuerzo importante


68

Tabla 6.1. GASTO INFORMÁTICO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA

CASTOS INFORMÁTICOS TELECOMUNICACIONES

CORPORACIONES LOCALES MILES C % HOR. MILES C % HOR. TOTAL

Diputaciones, Consejos y Cabildos 172.215 89% 21.738 11% 193.952>500.000 hab. 117.518 84% 22.161 16% 139.679100.000 a 500.000 hab. 112.561 81% 26.086 19% 138.64630.000 a 100.000 hab. 74.727 73% 28.158 27% 102.88510.000 a 30.000 hab. 71.507 76% 22.725 24% 94.2331.000 a 10.000 hab. 57.531 64% 32.788 36% 90.319500 a 1.000 hab. 3.286 37% 5.548 63% 8.835Total 609.346 79% 159.204 21% 768.550

Fuente: Informe Iria (2006). MAP

MUN

ICIP

IOS


en materia de inversión (véase la tabla 6.1.) y apoyotécnico a los municipios y otros entes locales de carác-ter supra e infra municipal, a través de los planes deobras y servicios y otros programas específicos.

Un ejemplo de estos planes específicos destina-dos a mejorar y profundizar en la cooperación, es elprograma Info XBMQ online «Municipios en red»de la diputación de Barcelona, cuyo objeto es ha-bilitar una plataforma común a los diversos enteslocales de su órbita territorial para que puedanconsultar y gestionar sus servicios y compartir in-formación.

Fruto de estas iniciativas de ámbito provincial,en otros casos de ámbito autonómico, las adminis-traciones locales están aumentando sus capaci-dades tecnológicas de relación y mejorando susentornos organizativos (formación, personal, ratiode ordenadores por cada 100 empleados públicos,uso de Internet e intranet o páginas web), si bienen los pequeños y medianos municipios el ritmode evolución es más lento.

6.3. Las interrelaciones administrativasen la prestación de los serviciospúblicos

Cada vez más las administraciones se orientanhacia la prestación de servicios públicos útiles y decalidad, sobre la base de una cultura de coopera-ción entre diferentes niveles de gobierno.

Facilidad y simplificación son ahora los principa-les motores del proceso de transformación, dejan-do atrás la voluntad de disponer de gran cantidadde formularios, y trámites disponibles para satisfa-cer requerimientos de la tramitación administrati-va del procedimiento.

Simplificación de servicios y reducción del número de interacciones

Los nuevos modelos de gestión en la Administra-ción se dirigen a mejorar los servicios prestados

en términos de utilidad y calidad. Este supuesto departida reordena los criterios de definición de unaestrategia de los servicios públicos hacia la cola-boración interadministrativa e intraadministrati-va, con el fin de prestar un servicio de valor al ciu-dadano, buscando una disminución en el tiempoy en el número de interacciones de éste con la Ad-ministración.

Se trata de ofrecer servicios útiles, fáciles y rápi-dos, minimizando el número de interacciones queel ciudadano debe realizar con la Administración.Para ello, se hace necesaria una integración entreservicios, incluso entre servicios proveídos por unamisma administración. En este marco, el tiempoutilizado en la interacción y el número de interac-ciones se convierte en un indicador de administra-ción eficaz y eficiente.

Colaboración entre administraciones

La integración y prestación de servicios en coope-ración exige el establecimiento de acuerdos de co-laboración dentro de una administración y entrediferentes administraciones públicas para la pres-tación de servicios. Estos acuerdos no se realizanad hoc para la prestación de servicios concretossino que, idealmente, responden a una visión com-partida de la estrategia.

Por tanto, la mejora de los servicios públicos exi-ge un consenso entre los diferentes niveles de go-bierno en cuanto a las líneas maestras de la estra-tegia de provisión de servicios.

Interoperabilidad

En un contexto de cultura de la «compartición»,es necesario el desarrollo de servicios interoperan-tes: técnica, semántica y organizativamente.

La necesidad de cooperar entre los distintosniveles de gobierno es especialmente taxativaporque los destinatarios de la gestión públicason, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car-

INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES

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garse sobre ellos los costes de coordinación deuna administración tan descentralizada como laespañola.

En el marco de la cooperación, juega (y, sobretodo, jugará en el futuro) un papel muy importan-te la tecnología y los sistemas de información, re-sultando imprescindible la cooperación de los mis-

mos mediante el intercambio de datos, informa-ción e incluso conocimiento. Esta capacidad de co-municación entre los sistemas de información delas administraciones es lo que denominamos in-teroperabilidad, que se presenta como una de laspromesas para resolver gran parte de las ineficien-cias operativas en la gestión.


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Transición de las administracioneslocales, competencias y financiación

A partir de la constitución de los ayuntamientosdemocráticos en 1979, se produce la transforma-ción política de las entidades locales. Pasan de sermeros instrumentos para el ejercicio burocrático dela Administración del gobierno en el ámbito local,a centrarse en los ciudadanos y a plantear proacti-vamente sus servicios.

Como consecuencia de lo anterior, las entida-des locales estamos realizando el trayecto queva desde la percepción de las administracioneslocales como meras entidades de ejecución ad-ministrativa —que ven al ciudadano, por lo tan-to, como sujeto pasivo— a la percepción de éstascomo entidades de servicio proactivo hacia laciudadanía, con el reto de exigencia que ello im-plica.

Este hecho se da parejo al incremento de las de-mandas de los ciudadanos, que perciben unas en-tidades locales más próximas y proactivas. A con-secuencia de ello, aparecen competencias que, sinser propias de los ayuntamientos, pasan a ser ges-tionadas por ellos sin acompañamiento presu-puestario, lo que genera un déficit presupuestarioaún hoy no resuelto.

Las tecnologías como motor de cambioy transformación

Las tecnologías de la información y las comunica-ciones, en el escenario sobrevenido en 1979 fue-ron una herramienta esencial para posibilitar latransformación de las entidades locales, especial-mente en el marco organizativo.

Efectivamente, las tecnologías de aquel momen-to, basadas en sistemas centralizados y fuerte-mente jerarquizados, sirvieron de punto de entra-da y de palanca para los nuevos electos en la estra-tegia de organización y renovación de los primerosayuntamientos democráticos.

A partir de este momento, las tecnologías y suaplicación van replicando la transformación orga-nizativa de las entidades locales, alternando el mo-delo jerárquico y centralizado hacia entornos degestión más transparentes, abiertos y deslocaliza-dos, mediante la creación de oficinas de atenciónen los barrios o distritos, unidades técnicas espe-cializadas en la atención al ciudadano, etc., hastaalcanzar el modelo de gestión basado en la web,actualmente dirigido hacia modelos de web socialen el entorno de Internet 2.0. El trayecto recorridoha sido, pues, largo y fructífero, aunque no estéresuelto plenamente, ya que queda aún mucha la-bor por hacer.

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LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALES

Ángel Ros DomingoAlcalde de Lleida

Presidente de la Comisión de Nuevas Tecnologías de la FEMP


El canal web está superando ya en términos ab-solutos (como sucede en el ayuntamiento de Llei-da) a las tramitaciones presenciales de determi-nados asuntos o procesos administrativos.

Tecnologías y compromiso social

Por otro lado, quien abra estos nuevos canales deinformación y participación para la sociedad nopuede quedar al margen del compromiso que asu-me al atender estas nuevas vías de gestión y co-municación. El ciudadano «descuenta» rápida-mente los nuevos servicios y logros alcanzados,responde y participa en los mismos esperando larealimentación de quien los propone, y exige, a suvez, nuevas prestaciones.

El ciudadano traslada la percepción de calidad yexigencia de servicio del sector privado a la propiaAdministración; no puede entender ni aceptar, niel silencio a sus demandas ni un salto (hacia atrás)en el tiempo cuando tiene que relacionarse con laAdministración.

El gobernante que no esté dispuesto a asumirestos retos de e-democracia, e-participación y e-gobierno no puede iniciar conscientemente estetrayecto de prestación de nuevos servicios a la ciu-dadanía.

Las tecnologías como herramienta de creación de valor público, directo e inducido

Las empresas se organizan de acuerdo a unosobjetivos y un plan estratégico que puede identifi-carse y asociarse con su cadena de valor y con lacreación de valor (privado), y establecen, a partir deeste punto, un plan de empresa basado en su pro-pia cadena de valor. De manera parecida, las admi-nistraciones debemos focalizar la aplicación denuestros recursos para desarrollar procesos y servi-cios, para diseñar nuestra estrategia de moderni-zación con el foco puesto en la creación de valor

público, entendiendo por tal aquellas ventajascompetitivas que, mediante su desarrollo y ejecu-ción, aporten, de forma directa o inducida, a la so-ciedad, al tejido ciudadano y empresarial benefi-cios, tangibles o no, económicos, culturales, socia-les, integradores, etc.

Un ejemplo: en la ciudad de Lleida se ha eva-luado que la implantación de servicios web admi-nistrativos, así como la carpeta ciudadana, estáahorrando en desplazamientos, trámites presen-ciales, etc., unas 6.000 jornadas laborales al año,con el consiguiente aporte de valor e incrementode la competitividad de la ciudad; pero tambiénlos proyectos TIC integradores permiten mayorparticipación y proximidad; en definitiva, aportanun «valor» público, quizá más intangible, a aque-llas capas de sociedad con riesgo de exclusión di-gital.

Tecnologías, modernización yreorganización en las administraciones

Al mismo tiempo, además, estas mismas tecno-logías están representando un papel esencial enla transformación de las relaciones entre las ad-ministraciones entre sí, y de éstas con las em-presas.

Si nos centramos en el ámbito administrativo,no podemos replicar mecánicamente los procesosburocráticos consolidados por el principio de la ru-tina y el principio administrativo de eficacia porprecedente jurídico, que ha llevado a no cuestio-nar a fondo el modelo organizativo y procedimen-tal de las administraciones. Las TIC nos ofrecenuna oportunidad de oro para revisar procesos, re-laciones administrativas y organización, y adap-tarnos y generar nuevas demandas.

El marco ineludible en el que se moverá este es-cenario en los tiempos inmediatos, así como eltempo de desarrollo viene marcado por la Ley parael Acceso Electrónico de los ciudadanos a los servi-cios de las administraciones públicas. Ley 11/2007,de 22 de junio. La nueva ley debe consolidar jurídi-


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camente este escenario: una administración localmás próxima, más eficiente y con recursos. Con lanueva norma, los ciudadanos adquieren el derechoa relacionarse con todas las administraciones pú-blicas por medios electrónicos, y éstas estarán obli-gadas a ofrecer dichos servicios.

La ley, que deberá aplicarse en el año 2009 en laAdministración general, y en el año 2010 en la au-tonómica y local, reconoce y regula, por lo tanto, elderecho de los ciudadanos a relacionarse con lasadministraciones públicas por medios electróni-cos. En este sentido, hace hincapié en el ciudadano,y no en la Administración. El ciudadano pasa a serel centro del sistema, y el acceso electrónico, nouna posibilidad, sino un derecho; implica simplifi-cación administrativa, reorganización interna y, endefinitiva, simplificación de trámites y Administra-ción en red.

El modelo de la e-Administración en un entornoglobal ha de ser también global, con gran transver-salidad ínter e intraadministrativa.

Tecnologías, gobiernos locales y proximidad a la ciudadanía

Las TIC son las únicas herramientas que puedengarantizar y posibilitar la aplicación de la ley deacceso electrónico y, al mismo tiempo, son el pro-

pio dinamizador de la ley. Sin la aportación de lasTIC, la ley no sería posible.

En este sentido, no debemos inventar «n» vecesel mismo producto, servicio o solución; debemosestablecer sinergias, rentabilizar experiencia y co-nocimiento, reutilizar soluciones de operatividadya demostrada, compartir plataformas, servicios yrecursos.

Hay que planificar, en un objetivo de eficacia, cali-dad y atención personalizada para integrar la Admi-nistración en la web 2.0, entornos sociales multica-nal, personalizados, ubicuos, centrados en la persona,como plantea la propia ley de acceso electrónico.

Cualquier proyecto, y muy especialmente lostecnológicos, que implican el despliegue de todotipo de infraestructuras, acaba, necesariamente,impactando e implicando al territorio, cuya gestióncorresponde a los municipios.

Por ello, y aunque es un hecho sobradamente re-conocido, hay que recalcar que las entidades loca-les son la Administración de proximidad a la so-ciedad, las personas, las familias y las empresas,que interactúan directamente con ellas.

Las entidades locales son las únicas que puedencapitalizar los servicios a todos los ciudadanos, evi-tando la fractura digital. Ninguna política social deacercamiento de las TIC a la sociedad tendrá éxitosin la cooperación de las entidades locales, comosobradamente ha demostrado la historia reciente.

LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALES

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En la estructura organizativa del Estado español,el ayuntamiento es el núcleo de la Administra-ción local. Todas las demás entidades que inte-gran la esfera local, ya sean inframunicipales osupramunicipales, giran en torno al municipiocomo principal protagonista y definitivo punto dereferencia.

Los municipios españoles cuentan con muchoselementos en común, entre los que se podrían des-tacar la autonomía para la gestión de sus propiosintereses, la dependencia financiera de otras admi-nistraciones, las limitaciones presupuestarias parala gestión de sus competencias y de las actividadesque han ido asumiendo en la práctica, así como elrol que ocupan como administración más cercanaal ciudadano. No obstante, más allá de esta apre-ciación inicial, el sector público local presenta unagran variedad debido a la diversidad de tamañosde los municipios, lo que condiciona en parte sugestión y formas organizativas.

Por un lado, un importante número de munici-pios españoles de reducida dimensión cuenta conuna estructura funcionarial muy reducida, dondela voluntad de los cargos electos es el principal ac-tivo de gestión. En contraposición, dentro de lageografía española se localizan grandes corporacio-nes donde las posibilidades de gestión y organiza-ción se multiplican. Es por ello por lo que resultaciertamente complicado establecer conclusionesgenerales que reflejen la situación concreta del sec-tor local de la Administración Pública en nuestropaís. Esta situación queda reflejada en el preámbu-lo de la Ley de Grandes Ciudades o Ley de Medidas

para la Modernización del Gobierno Local (Ley57/2003, de 16 de diciembre), en el que, por unlado, se plasma la necesidad de dotar de un régi-men jurídico específico al conjunto de municipiosespañoles de gran población que les permita hacerfrente a su enorme complejidad, y, por otro, se re-coge la necesidad de reforzar el papel de las man-comunidades de municipios en nuestro sistema lo-cal para fortalecer las estructuras de aquellos mu-nicipios cuyas dimensiones reducidas dificulten laprestación efectiva de los servicios públicos muni-cipales.

Otra consideración previa que debe realizarsees el hecho de que las entidades locales presentandiferencias en el repertorio de servicios encomen-dados, dado que la dimensión poblacional del mu-nicipio condiciona las competencias que ha deasumir la corporación local con el presupuesto mu-nicipal. Todos los municipios tienen que prestar losservicios de alumbrado, cementerio, recogida debasuras, limpieza de las vías públicas, abasteci-miento de aguas potables, alcantarillados, pavi-mentación, parques y jardines, biblioteca públicay mercados. Los mayores de 20.000 habitantes,además de los indicados, deben prestar los servi-cios de protección civil, servicios sociales, extinciónde incendios, instalaciones deportivas y matade-ro. Y los de más de 50.000 habitantes, además, de-berán prestar los de transporte urbano de viajerosy protección del medio ambiente.

En este contexto, los principales retos a los quese enfrenta la gestión local en España se detallan acontinuación.

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7. LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL


7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias

El proceso descentralizador seguido tras la Consti-tución al abrir paso al Estado de las autonomíashace que exista un variado orden de administracio-nes públicas. Por un lado, los poderes centrales delEstado cuentan con una administración públicapropia (Administración del Estado) para el ejerciciode sus competencias reservadas constitucional-mente. Junto a ésta, cada una de las comunidadesautónomas cuenta con su propia organización ad-ministrativa para el desarrollo de las competenciasque les corresponden (administraciones autonómi-cas). Pero, además, la Constitución reconoce la au-tonomía de otros entes territoriales para la gestiónde sus intereses (art.137 C.E). Pues bien, cada unode estos entes provinciales, municipales e insularescuenta también con sus respectivos aparatos admi-nistrativos (administraciones locales).35

Si bien la configuración político administrativadel Estado presenta tres niveles territoriales clara-mente diferenciados, en cuanto a la articulacióndel sistema de atribución de competencias hayque señalar que en cierta medida las competen-cias son complementarias y en cualquier caso pre-sentan intereses comunes entre las diferentes ad-ministraciones. El actual Estado de las autonomías,en el que el proceso de descentralización político-administrativo está a punto de culminarse, res-ponde hoy a una realidad fuertemente descentra-lizada. Sin embargo, este proceso de transferenciade competencias desde el Estado hacia las comuni-dades autónomas no ha tenido un reflejo equiva-lente en el siguiente escalón territorial: la Adminis-tración local. Durante todos estos años, los enteslocales han visto prácticamente inalterada la con-

figuración legal de su ámbito competencial, sinque se haya producido una continuación del proce-so descentralizador hacia estas administraciones.Sin embargo, la realidad se impone en los munici-pios españoles que asumen cada vez más la pres-tación efectiva de determinados servicios que laciudadanía reclama, dando respuesta a necesida-des, fundamentalmente asistenciales, cuya com-petencia corresponde a otras administraciones. Segenera así la denominada «gestión de competen-cias impropias» que puede llegar a representar el35% del gasto público municipal.36

El hecho de que sean las administraciones máspróximas al ciudadano condiciona que en muchoscasos sea más adecuado que la gestión y presta-ción de un servicio sea realizado por éstas. Sin em-bargo, la cantidad de los recursos destinados a lasentidades locales desde hace bastantes años no haexperimentado aumentos significativos. En la ac-tualidad, la Administración General del Estado ges-tiona el 51% del gasto público, la Administraciónautonómica el 36%, y el 13% es gestionado por losentes locales.37

Uno de los grandes retos que se plantea a la Ad-ministración Pública es poder garantizar a la ciuda-danía el acceso a los servicios públicos bajo crite-rios de equidad, de manera que un ciudadano deuna gran ciudad reciba y perciba los servicios públi-cos de igual modo que un ciudadano que reside enun municipio rural.

7.2. Colaboración entre las administraciones

En la mayoría de los casos, en la tramitación ad-ministrativa mediante la que se articula la presta-


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35. Por otro lado, en ocasiones, la gestión de determinados intereses generales, dada las particularidades de éstos, se lleva acabo por entes administrativos de base no territorial que poseen personalidad jurídica propia (empresas municipales, organis-mos autónomos, patronatos, etc.) y que, en consecuencia, se encuentran formalmente fuera de las organizaciones administra-tivas territoriales, pero vinculadas a las mismas de una u otra manera.36. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión:diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea» (2006), Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74.37. Según datos recogidos en el Estudio OECD (2006) sobre distribución de gasto público.


ción de servicios públicos se ven involucradas va-rias administraciones, y es necesaria la interactua-ción en distintos niveles, debido a que, en muchasocasiones, desarrollan sus competencias en ámbi-tos complementarios.

Desde una perspectiva jurídica,38 baste decirque los principios constitucionales de eficacia,descentralización y coordinación entre las admi-nistraciones públicas institucionalizan el deberde colaboración entre las distintas administracio-nes incorporando instrumentos jurídicos de coo-peración entre las mismas, mediante la celebra-ción de convenios de colaboración y creación deórganos colegiados de composición bilateral omultilateral, de ámbito general o de ámbito sec-torial.

La necesidad de cooperar entre los distintos ni-veles de la Administración es especialmente taxa-tiva porque los destinatarios de la gestión públicason, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car-garse sobre ellos los costes de coordinación de unaadministración tan descentralizada como la espa-ñola. La puesta en marcha de mecanismos quematerializan esta cooperación se especifica en mu-chas ocasiones en la normativa específica de cadamateria.39

Por otra parte, en el marco de la cooperación,juega un papel muy importante la tecnología y lossistemas de información, con lo que resulta im-prescindible la cooperación de los mismos median-te el intercambio de datos e información. Esta ca-pacidad de comunicación entre los sistemas de in-formación de las administraciones es lo quedenominamos interoperabilidad.

7.3. Transparencia y participaciónciudadana

Uno de los elementos que mayor relevancia estátomando en la gestión de la Administración es lanecesidad de aportar transparencia, y no sólo enla fase de elaboración de las políticas públicas,sino también en la fase de ejecución de las mis-mas. Esta demanda transmitida por la ciudada-nía se hace patente ante el nuevo contexto so-cial en el que la explosión de tecnologías comoInternet favorecen la difusión, publicación e in-tercambio de información. En este contexto, latransparencia implica facilitar al ciudadano el co-nocimiento que éste precise proporcionando in-formación ágilmente y de manera completa y ac-tualizada.

El presupuesto es el instrumento donde quedanplasmadas las políticas públicas; por ello, la trans-parencia presupuestaria es el mejor indicador eneste sentido. También es un servicio básico quefacilita la transparencia en la gestión la consultadel expediente administrativo, que permite cono-cer su estado en cada momento, así como la infor-mación sobre las compras públicas.40

Las nuevas tecnologías permiten además impli-car a la ciudadanía en la mejora y en la toma de de-cisiones; facilita la participación ciudadana, la de-nominada e- participación.

Precisamente corresponde a las administracio-nes locales la gestión de los asuntos que resultanmás cercanos al ciudadano, aquellos que afectanal día a día. Los ayuntamientos atienden las nece-sidades directas de sus habitantes, por lo que en

LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL

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38. Principios recogidos y desarrollados por Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común.39. Así, sirva de ejemplo la Ley 9/1999, de 21 de abril (BOE 22.4.99), que establece la cooperación entre las Administraciones edu-cativas y las corporaciones locales en la creación, construcción y mantenimiento de los centros públicos docentes, así comoen la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.40. La ley de contratos del Estado, válida en todos los ámbitos, determina el procedimiento de contratación. Determinadas co-munidades autónomas están mejorando su aplicación, en cuanto que se comprometen con los licitantes a determinar cuálesserán los criterios de valoración, la ponderación de los mismos, la puntuación de cada uno de ellos. Además hacen pública labaremación que ha llevado a la toma de decisión y explican las razones por las que se ha elegido al adjudicatario, todo ellocon visibilidad a través de la página web.


el ámbito municipal resulta preciso incidir en laclaridad y transparencia en la gestión.

Los ciudadanos sienten necesario disponer de lainformación que los afecta directamente, comoson los asuntos urbanísticos, los presupuestos mu-nicipales, los servicios asistenciales en el caso delas grandes ciudades, las subvenciones, los planesde inversión municipal; además, se incrementa eldeseo de participar activamente en las decisionestomadas.

7.4. Cambios organizativos,simplificación de procesos y gestióndel cambio

Para que los servicios puedan prestarse en estenuevo marco, es preciso que la gestión interna delas entidades públicas esté bien organizada. Sinduda, éste ha sido un arduo trabajo de las adminis-traciones en los últimos años, con una gran inver-sión en la racionalización de procesos y procedi-mientos y en la instauración de la política de ges-tión del cambio.

El dinamismo tecnológico que estamos viviendoen los últimos años, las nuevas tecnologías de in-formación y comunicaciones, el acceso y el trata-miento de la información, los cambios en el entor-no económico y social, están ejerciendo un empujesobre los diferentes agentes que constituyen nues-tra sociedad, y es evidente que exigen esfuerzos deadaptación a las personas y las organizaciones.

El ritmo de cambio que la innovación en tecnolo-gías de información y comunicaciones han demos-trado obliga a las administraciones a dedicar uncreciente número de recursos tanto a la aplicaciónde nuevas tecnologías como a la formación de supersonal y la adaptación de sus procesos de desa-rrollo y gestión.

De allí la importancia de que todos los procesosde modernización o implantación tecnológica es-tén precedidos de una reflexión en términos orga-nizativos y de procesos. No sólo es la forma deprestación de los servicios lo que cambia, sino en

muchos casos la propia naturaleza del servicio. Noes hacer lo mismo de otra manera, es cambiar laorientación y el contenido de la atención al ciuda-dano, simplificar procesos y hacerlos más eficien-tes y cercanos.

Facilidad y simplificación son ahora los princi-pales motores del proceso de transformación de-jando atrás la voluntad de disponer de gran canti-dad de formularios y trámites para satisfacer re-querimientos de la tramitación del procedimientoadministrativo.

Y además, en este proceso es necesario gestio-nar el cambio. Dentro del proceso de implanta-ción de proyectos, resulta imprescindible involu-crar en la toma de decisiones al personal que pres-ta servicios en la Administración Pública. Enmuchos casos, el propio funcionario es reacio alcambio, y estas resistencias son si cabe más acusa-das en los ayuntamientos de menor tamaño.

Resulta imprescindible, de esta forma, comuni-car a nivel interno la estrategia que seguir, asícomo las acciones que se van llevando a cabo ysus motivos, reflejando el impacto que tendrán ylos resultados obtenidos. Por otro lado, es necesa-rio iniciar planes de formación que contemplen to-dos los aspectos de la transformación (tecnológi-cos, procedimentales, culturales, etc.) de maneraque el personal de la Administración pueda dar unservicio eficiente en un nuevo entorno.

7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa

En el entorno cultural propio de la sociedad de co-nocimiento, el ciudadano se muestra cada vez másinformado y formado y mucho más exigente en re-lación con los servicios que percibe. Este cambio,que se ha producido en distintas facetas de la so-ciedad, ha implicado una diferencia fundamentalen el rol que venía desempeñando frente a la Ad-ministración. La ciudadanía ha cambiado progresi-vamente el papel pasivo que tenía, en el que sim-plemente recibía los servicios públicos y se confor-


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maba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca-lidad del servicio que recibe por parte de una insti-tución pública con el que pueden proporcionarotras administraciones, e incluso con los que reci-be de las empresas privadas.

De allí surge la generalización de considerar a losciudadanos como «clientes». El instrumento por elcual las entidades locales declaran su voluntad decomportarse como empresas privadas, en el tratohacia los ciudadanos y los representantes de em-presas, es la carta de los derechos del ciudadano.No se trata del sentido comercial o de la compe-tencia con otros proveedores, sino de ofrecer elmejor servicio posible, en términos de calidad y efi-ciencia, a los ciudadanos.

Desde esta nueva concepción, la ciudadanía re-clama a su administración municipal que sea efi-caz, eficiente, que proporcione servicios de calidad,y que oriente y aproxime la decisión política y su ac-tividad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver losasuntos de ámbito público sin necesidad de tenerconocimientos sobre cómo está organizada la Ad-ministración a la que se dirige una petición, o so-bre las normas que rigen el procedimiento adminis-trativo.

Del mismo modo y en relación con lo que se co-menta en el apartado anterior se exigen formas degestión y relación con el entorno más abiertas, fle-xibles, transparentes y participativas, que involu-cren al propio ciudadano en la conformación de ladirección que se quiere dar a dichas instituciones.

Todo ello provoca la evolución hacia una socie-dad, cada vez más desarrollada, compleja e inter-dependiente. Una sociedad que se moviliza en de-manda continua de servicios, incorporando nuevosámbitos y exigencias al ámbito de lo público.

Como respuesta a estas demandas, comienza aabrirse paso una administración orientada al ciu-dadano. Éste se convierte en el eje central de la la-bor desarrollada, tanto a nivel institucional comoen la prestación de los servicios.

Por su parte, la empresa demanda servicios y trá-mites online que minimicen sus costes operativosy reduzcan las barreras burocráticas para favorecer

el desarrollo económico. Por otro lado, se demandael papel «facilitador» de la Administración en lalabor empresarial, ya que el factor globalizaciónhace necesaria la armonización local, nacional ysupranacional.

7.6. Hacia una administraciónproactiva

Por lo general, los ciudadanos se relacionan con laAdministración para solicitar la prestación de ser-vicios mediante la iniciación de la tramitación ad-ministrativa aportando información que con mu-cha frecuencia no resulta nueva para la entidadpública. Uno de los retos que ha de afrontar la Ad-ministración Pública supone aprovechar activa-mente la información de la que dispone para anti-ciparse a futuras necesidades individuales de losciudadanos. Esto supone incrementar el númerode procesos administrativos iniciados de oficio y noa demanda, como se requiere en la actualidad.

En definitiva, significa utilizar la información in-dividual de los ciudadanos para poder ofrecer res-puesta oportuna antes de que el ciudadano debamanifestar sus necesidades individuales.

Así, uno de los retos que se presenta a las dife-rentes administraciones públicas es la necesidadde actuar activamente adelantándose a los proce-sos, dejando atrás la actual forma de operar, que sebasa en la adopción de una postura reactiva queactúa después de los hechos.

La calidad se define no sólo a través de la efica-cia, sino también por la capacidad de reacción de laAdministración ante nuevas demandas o necesi-dades, que cada vez será más demandada por elciudadano. La calidad y la eficacia aparecen uni-das en el entorno en el que se mueve la nueva ges-tión pública y se expresan en medidas concretas,como las denominadas «cartas de servicios» quedotan al mismo tiempo de transparencia a la ac-tuación pública.

Sin embargo, la organización interna de las ad-ministraciones y sus métodos de trabajo (deriva-

LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL

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dos en buena medida de las obligaciones norma-tivas que procuran proteger los derechos e intere-ses de la ciudadanía) hacen que este paso resultede enorme complejidad, particularmente para lasentidades locales.

Si bien ya existen algunos ejemplos de actuacio-nes que se anticipan a las necesidades de los ciuda-danos (tal vez el ejemplo más claro y conocido seala elaboración de borradores de las declaracionesde impuestos por parte de la Agencia Tributaria),aún se requerirán varios años para que esta filosofíapueda extenderse y generalizarse en la Administra-ción local española. No cabe duda que la aplicaciónde las TIC será de gran ayuda para dar este paso.

7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007

La Ley 11/2007 para el Acceso Electrónico de los Ciu-dadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu-

dadanos su derecho a relacionarse electrónica-mente con las administraciones públicas, así comola obligación de éstas a garantizar ese derecho apartir del 31 de diciembre del 2009, siempre quesus disponibilidades presupuestarias lo permitan.

En relación con este reto hay que destacar unomás: la multicanalidad, es decir, el ofrecer al ciuda-dano el acceso desde diferentes canales (ya seanpresenciales, telefónicos, telemáticos, móviles ohaciendo uso de la TDT), así como la disponibilidadde los servicios 24x7.

No cabe duda de que en el ámbito de la Adminis-tración local esta fecha supone un impulso para elcambio y más para los ayuntamientos de menortamaño. Sin duda, el reto es conjunto de las entida-des supramunicipales como diputaciones, cabildosy consejos insulares, así como de las comunidadesautónomas; tendrán que realizar una labor con-junta para poder ofrecer a la sociedad los serviciosque demanda.


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Parte IILAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO


8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 898.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información

y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 968.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106

8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1068.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1068.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales

en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110

8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1108.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1118.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública

local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1219.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

10. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12710.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12810.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13310.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13410.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13610.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

83

ÍNDICE


10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13810.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13910.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14010.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14110.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14210.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14310.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14410.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14610.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14810.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15010.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15110.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15110.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15310.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15310.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15510.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15710.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16310.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17110.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17210.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17210.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17310.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17310.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17410.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17410.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17510.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17710.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18010.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18010.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18110.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18210.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18310.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18310.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

10.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO

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10.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20310.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20510.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

10.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20710.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20710.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20810.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20910.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21010.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21110.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21110.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21310.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21410.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21410.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21510.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad

y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21710.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22110.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22210.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales, por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

11. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . 23311.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales

de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23311.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor

tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23411.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 23511.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23511.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23611.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica

en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA

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11.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidadessupramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

12. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23912.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión

de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23912.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red:

la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24012.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24112.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245


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En este segundo bloque del estudio se analiza el papel que tienen las tecnologías de la información y lascomunicaciones (TIC) en la resolución de los principales retos a los que se enfrenta la Administración lo-cal y que fueron descritos en la primera parte del estudio. Se parte de un repaso de la situación actual delas TIC en la Administración local en España a través de la recopilación de los indicadores más relevan-tes, tanto en su vertiente de uso como en la de prestadora de servicios relacionados con las nuevas tecno-logías para continuar describiendo las principales tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de ser-vicios al ciudadano en este ámbito.

De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora dedinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per-cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos yempresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece-sarias para poder hacerlo y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor tama-ño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las econo-mías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brecha di-gital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado por lasociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, quepodrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda.

La convergencia de las tecnologías de la información y las comunicaciones está transformando la for-ma en la que las personas y las organizaciones interactúan, facilitando la comunicación desde cualquierlugar, con cualquier dispositivo y en cualquier momento, y ofreciendo el sustrato básico para mejorar laorganización de la información y de los procesos. La Administración Pública está inmersa también en estemovimiento. De la mano de los últimos avances, los ciudadanos ya pueden disfrutar de unos servicios pú-blicos de calidad, cada vez más sencillos, rápidos y cómodos. La modernización de la Administración yaes un proceso imparable y a esto hay que añadir las medidas puestas en funcionamiento desde la Admi-nistración, que contribuyen a facilitar aún más las relaciones con el ciudadano, a mejorar la organizacióny a la mejora de la función pública. El objetivo final es conseguir una administración siempre disponible,conectada, multicanal, interoperable, segura y ubicua.

Todo ello supone para los propios organismos públicos plazos de reacción más rápidos, reducción decostes, servicios más accesibles y cobertura de una amplia gama de necesidades. Desde el punto de vistade los ciudadanos, la incorporación de las TIC a la Administración local supone la reducción de los tiem-pos de respuesta, la agilización y reducción de trámites, la desintermediación, el aumento de la transpa-rencia, así como la posibilidad de participar activamente en las decisiones que lo afectan. Desde el puntode vista de las empresas, el principal beneficio consiste en la agilización de los trámites, lo que contribu-ye a mejorar su competitividad.

Muchos de los servicios administrativos que presta la Administración local requieren la colaboración,a veces compleja, entre distintos departamentos. Estas operaciones afectan al proceso global, a la calidaddel servicio y al tiempo de respuesta a ciudadanos y empresas. La tramitación de permisos y la recalifica-



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ción son ejemplos que incluyen múltiples actores: ciudadanos, empresas, socios colaboradores, diversosdepartamentos gubernamentales y, muchas veces, consejos y autoridades del Ejecutivo y el Legislativo,que frecuentemente incluyen niveles intergubernamentales. En el caso de España, la descentralización dela estructura administrativa supone una complejidad adicional, frente a países con estructuras adminis-trativas más centralizadas, lo que hace necesaria la integración vertical entre niveles de la Administración:central, autonómica, local y metalocal (diputaciones, consejos comarcales, etc.). No cabe duda de que,ante este escenario, las tecnologías de la información y las comunicaciones son de gran utilidad para apo-yar la gran complejidad de nuestra Administración en general, y de la local en particular.

El bloque concluye realizando una descripción minuciosa de cómo se pueden aplicar las nuevas tecno-logías: desde la Administración por vía electrónica, pasando por la descripción de los elementos comunesque resuelven los procesos íntimamente ligados a la tramitación, así como el uso de las TIC en la gestiónde procesos (los denominados workflow), las plataformas de interoperabilidad y las aplicaciones que fa-cilitan la información de back-office y la gestión departamental. Hay que señalar que en este abanico desoluciones aparecen un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de la gestión municipal, que son posi-bles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente administrativos, que ofrecen un valor im-portante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múltiples competencias de los entes localescomo la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la ordenación del tráfico, la prestación de servi-cios sociales y la gestión del trasporte público, entre otros. El objetivo del bloque ha sido dibujar unmapa de posibilidades más que elaborar un catálogo extensivo de todas las experiencias.


La situación actual de las tecnologías de la infor-mación y las comunicaciones en la Administra-ción local ha de analizarse desde varios puntos devista:

• En primer lugar, desde el punto de vista de desa-rrollo de políticas y planes que favorecen la pe-netración de las nuevas tecnologías en dichosorganismos. Estas políticas de promoción sondesarrolladas por numerosos organismos y a di-ferentes niveles. Se detalla este aspecto en elbloque III de esta obra.

• Por otro lado, es interesante analizar las admi-nistraciones locales como usuarias de estas nue-vas tecnologías. En el apartado 8.1 se recopilauna selección de indicadores relacionados con elgrado de dotación de infraestructuras y el usoque se hace de las mismas en estas entidades.

• Además, hay que estudiar el papel de la Admi-nistración local como proveedora de serviciosque hacen uso de las TIC, lo que englobaría losservicios que comúnmente se conocen como dee-Administración. Sobre este aspecto se profun-diza en el apartado 8.2.

• Finalmente, se incluye un apartado en el que serecoge la información analizada tras realizar untrabajo de campo con un nutrido grupo de enti-dades locales en el marco de la realización deeste estudio. El apartado tiene el objetivo de di-

bujar un mapa tecnológico actual y futuro encuanto a la incorporación de las TIC a la gestiónlocal.

8.1. La Administración local como usuaria de las tecnologías de la información y de las comunicaciones

El informe IRIA1 es la fuente de referencia para con-sultar los indicadores más representativos encuanto a situación y uso de los sistemas y las tec-nologías de la información y comunicaciones en laAdministración local. Se elabora cada dos añospor el consejo superior de Administración electró-nica.

Según datos de este informe de 2006 en la ad-ministración local, el conjunto «inversión+gasto»TIC alcanzado en el 2005 ascendió a 768 millonesde euros, lo que supone un incremento del 33%respecto a 2003. Los gastos en informática supo-nen un 79% del total mientras que las telecomu-nicaciones representan el 21% restante, tal y comose puede apreciar en la figura 8.1.

No obstante, existen diferencias en la propor-ción entre informática y telecomunicaciones se-gún el tamaño del municipio. En general, los muni-cipios más grandes y las entidades supramunicipa-

89

8. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓNLOCAL EN ESPAÑA

1. Se realiza en colaboración de diputaciones, consejos y cabildos y todos los municipios de más de 30.000 habitantes, así comouna muestra de los municipios de menor tamaño.



90

Figura 8.1. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA)

609.346

447.823

159.204

129.264

Administración Local 2005 Administración Local 2003

Gasto en Telecomunicaciones Gastos Informáticos

768.550

577.087

Mile

s de €

Figura 8.2. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA AD-MINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA)

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 2005

98.19

0

130.

404

172.

215

65.3

60

70.8

62

117.5

18

80.2

04

87.4

13

112.5

61

46.4

45 60.5

41 74.7

27

39.6

61 53.8

67

71.5

07

29.6

52 40.6

97 57.5

31

3.42

9

4.03

8

3.28

617.2

16

21.7

38

19.6

05

16.2

50

22.16

1

23.0

12

20.8

76

26.0

86

17.5

40

20.3

77

28.15

8

17.4

34

20.9

39

22.7

25

19.8

43 29.5

60

32.7

88

2.21

0

4.04

6

5.54

819.4

67

2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005Diputaciones,

consejosy cabildos

Municipios>500.000habitantes

Municipios100.000 a 500.000

habitantes

Informática Telecomunicaciones


habitantes


habitantes


habitantes

Municipios500 a 1.000habitantes

Fuente: Informe IRIA 2006


les suelen dedicar más recursos a la informática,llegando a dedicarse a este concepto hasta un 89%en las diputaciones, consejos y cabildos, tal y comomuestra la figura 8.2. Sin embargo, en los munici-pios más pequeños, la partida de telecomunicacio-nes en 2005 ronda el 63%, frente al 37% del gastodedicado a informática. Por otro lado, la evoluciónen el tiempo de la «inversión+gasto» es diferentesegún consideremos la informática o las telecomu-nicaciones y depende también del tamaño de losmunicipios. De media, el conjunto «inversión+gas-to» en informática creció un 36% en el periodo2003-2005, mientras que en telecomunicacionesse incrementó un 23% en el mismo periodo. El cre-cimiento de los recursos dedicados a informáticafue general, con la excepción de los municipiosmás pequeños, donde la relación entre el gasto eninformática y en telecomunicaciones disminuyó afavor del gasto en telecomunicaciones (en 2003 lainformática suponía el 50% del gasto y en 2005el 37%).

Estos valores están relacionados con el mayoruso de la informática y el mayor número de servi-cios electrónicos disponibles en los ayuntamientosgrandes frente a los pequeños, pero fundamental-mente con las limitaciones presupuestarias de losayuntamientos de menor tamaño, donde el mode-lo condiciona su capacidad de autogestión, lo queconduce a la dificultad para adoptar masivamen-te las nuevas tecnologías. En este sentido, es preci-so plantear nuevos modelos que ayuden a este co-lectivo de ayuntamientos a incorporar las tecnolo-gías de la información. El papel de las entidadeslocales supramunicipales es esencial para desple-gar los nuevos servicios basados en las TIC en estegrupo de municipios, ya que pueden integrar en unúnico punto los servicios necesarios para la gestiónlocal, centralizando funciones puramente tecnoló-gicas que los municipios, bien por su dimensión,recursos disponibles, bien por decisión estratégica,no pueden desarrollar. Asimismo, pueden ayudar amejorar los servicios que los ciudadanos deman-dan de sus propias administraciones agilizando lainteracción entre los municipios y las diputaciones,

cabildos o consejos insulares para facilitar el iniciode procedimientos dentro de la llamada Adminis-tración electrónica y actuar como facilitadores delos ayuntamientos, promoviendo una nueva formade organizarse para trabajar con economías de es-cala.

Según los datos del informe IRIA 2006, el gastoen TIC por habitante ha aumentado entre 2003 y2005 hasta alcanzar los 13,26 euros de media porhabitante. No obstante, sólo los municipios conmás de 100.000 habitantes superan esta media;son los municipios de más de 500.000 habitanteslos que presentan el valor más alto: 18,74 euros porhabitante; además, en estos municipios con másde 500.000 habitantes es donde más ha aumenta-do el gasto, un 58% respecto a 2003. Los munici-pios de entre 1.000 y 10.000 habitantes son en losque se produce menos gasto TIC por ciudadano:10,96 euros de media, ya que, en general los ayun-tamientos grandes consiguen mayores economíasde escala.

En los municipios mayores de 100.000 habitan-tes, la proporción de los presupuestos totales delas administraciones locales que se dedica a las TICse sitúa por encima de la media (1,72%). Además,en estos municipios la proporción ha aumentadoen el periodo 2003-2005; se ha mantenido prácti-camente constante en el resto de municipios, e in-cluso ha disminuido ligeramente en los municipiosmás pequeños (figura 8.3.), hecho que viene a sub-rayar de nuevo la dificultad de los municipios demenor tamaño para seguir el ritmo de incorpora-ción de las nuevas tecnologías.

En cuanto a los ordenadores personales en laAdministración local, tal y como se muestra en la figura 8.4., hay que señalar que si bien la evolu-ción es análoga a la seguida por la Administra-ción General del Estado y por las comunidadesautónomas, en el caso de la Administración local,con 57 terminales por cada 100 empleados, lamedia se sitúa aún por debajo de los otros dos ni-veles.

En cuanto a la proporción de empleados públi-cos con acceso a Internet o con buzón, las cifras de-


91



92

Figura 8.3. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA ADMINIS-TRACIÓN LOCAL (ESPAÑA)

3,2%

1,9%

1,4%1,2%

0,9% 0,9%

1,7%

1,2%1,5%

3,9%

2,1%

1,8%1,4%

1,2%

0,8%

1,7%

2,2%

1,0%0,9%

1,4%1,6%1,5%

3,1%

1,0%

Diputaciones,

conse

jos y ca

bildos

Municipios

>500.000 habitantes

% d

e in

vers

ión

y ga

sto

TIC

sobr

e pr

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uest

o to

tal

2001 2003 2005

Municipios 3

0.000

a 100.000 habita

ntes

Municipios 1

00.000

a 500.000 habitantes

Municipios 1

0.000

a 30.000 habitantes

Municipios 1

0.000

a 10.000 habita

ntes

Municipios 5

00

a 1.000 habita

ntesMedia

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 2005

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Administración del Estado (*)Administraciones autonómicas

Administración del EstadoAdministraciones locales

6 8 12 13

2218

6063

11 16 18

2329 31

51 57

40 44

55

6367 75

60

7,4 10,414,1 15,4 17,3 20,4

2428,1

31,838,5

4852

63

(*) terminales pantalla tecladoDatos a 1 de enero del año respectivo

Term

inal

es p

or ca

da 10

0em

plea

dos

Fuente: elaboración propia a partir de los informes IRIA y REINA y CAE

Figura 8.4. ORDENADORES PERSONALES EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, AUTONÓMICA Y LOCAL (ESPAÑA)


penden del tamaño del órgano de Administraciónlocal, como puede verse en la figura 8.5. En los mu-nicipios de más de 100.000 habitantes y en dipu-taciones, consejos y cabildos, la proporción de bu-zones supera a la de ordenadores con acceso a In-ternet. Esta relación se invierte en los municipiosmás pequeños; hay que tener en cuenta que en és-tos el hecho de tener poco personal afecta a lasmedias.

En cuanto al acceso a intranets, son los munici-pios de mediano y gran tamaño, así como las di-putaciones, consejos y cabildos, los que tienenmayores niveles de acceso mientras que la exis-tencia de la misma es muy poco frecuente en losmunicipios más pequeños (figura 8.6.); la mayoríade los municipios de más de 30.000 habitantescuentan con intranet propia; sin embargo, el gran

número de municipios de pequeño tamaño haceque la media sea tan sólo del 46%. Sorprende queen los municipios de 1.000 a 10.000 habitantes, yen los de 100.000 a 500.000 habitantes, se pro-duzca un descenso con respecto a los datos delaño anterior; esto provoca que la media disminu-ya desde el 50% hasta el 46%. También hay queconsiderar que el 30% de los municipios de menosde 30.000 habitantes tienen acceso a las intra-nets de la diputación correspondiente.

Sin embargo, el porcentaje de empleados conacceso a los servicios de la intranet (figura 8.7.) noconcuerda con el elevado grado de implantación, apesar del crecimiento de 5 puntos porcentualescon respecto a los datos del último informe.2 Lacausa fundamental es que muchos de los emplea-dos no disponen de ordenador, como se ha visto


93

Figura 8.5. EMPLEADOS PÚBLICOS CON BUZÓN Y ACCESO A INTERNET EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA)

7773

52

45

36

28

35

46

6054

4348 47

40

5047

Buzones por 100 empleados públicos Terminales con acceso a Internet por 100 empleados públicos

Diputaciones,

conse

jos y ca

bildos

Municipios

>500.000 habitantes

Municipios 3

0.000

a 100.000 habita

ntes

Municipios 1

00.000


Municipios 1

0.000

a 30.000 habitantes

Municipios 1

0.000

a 10.000 habita

ntes

Municipios 5

00

a 1.000 habita

ntesMedia

Fuente: Informe IRIA 2006. Datos de 1 de enero de 2006

2. Datos 1 de enero de 2004.



94

Figura 8.6. ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA)

96%100%

93% 91% 90%

45%

19%

46%

% d

e en

tidad

es

Diputaciones,

conse

jos y ca

bildos

Municipios

>500.000 habitantes

Municipios 3

0.000

a 100.000 habita

ntes

Municipios 1

00.000


Municipios 1

0.000

a 30.000 habitantes

Municipios 1

0.000

a 10.000 habita

ntes

Municipios 5

00

a 1.000 habita

ntesMedia

Fuente: IRIA 2006

Figura 8.7. EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA)

61%64%

48%46%

41%

19%

9%

42%

% d

e em

plea

dos

Diputaciones,

conse

jos y ca

bildos

Municipios

>500.000 habitantes

Municipios 3

0.000

a 100.000 habita

ntes

Municipios 1

00.000


Municipios 1

0.000

a 30.000 habitantes

Municipios 1

0.000

a 10.000 habita

ntes

Municipios 5

00

a 1.000 habita

ntes Total

Fuente: IRIA 2006


anteriormente, especialmente entre los trabajado-res no administrativos. El hecho de que el 73% delos ordenadores de la Administración local esténconectados a una intranet ofrece una idea másprecisa del nivel de acceso.

Los servicios que se pueden encontrar con másfrecuencia en las intranets de las administracioneslocales (figura 8.8.) son «Seguridad», «Aplicacionescorporativas» y «Correo electrónico», todas ellaspor encima del 60%. Aunque no se puede realizaruna comparación exacta con respecto a los datosde informes anteriores al haber cambiado la cate-gorización de los servicios, se puede asegurar queha habido un gran avance, ya que en el anteriorinforme la categoría que aparecía con más fre-cuencia era «Gestión de incidencias», con un 30%,y el resto no alcanzaban dicho porcentaje.

La Administración española sigue mostrandotendencia a adquirir los equipos hardware en lugarde externalizar los servicios de soporte hacia em-presas que puedan realizar estas tareas con mayor

eficacia. La mayor utilización del outsourcing seríarecomendable para las administraciones, ya quepermite reducir las inversiones necesarias de formaque el incremento del gasto necesario (en teleco-municaciones) es sobradamente compensado porla reducción del coste total de la tecnología.

Las principales ventajas derivadas de la adopciónde las TIC son la mejora de la productividad del em-pleo público y del incremento en la calidad de los ser-vicios prestados, mientras que las barreras más des-tacadas siguen siendo los problemas de coordina-ción e integración de los distintos departamentos, asícomo el coste relativo de los equipos y soluciones.

En términos generales, se puede decir que lasTIC en las administraciones públicas se han utiliza-do más para automatizar procesos existentes ycrear vías electrónicas alternativas que para intro-ducir cambios fundamentales en los procesos ad-ministrativos.

El insuficiente ritmo de avance se debe más a lasdiversas barreras que estas iniciativas encuentran


95

Figura 8.8. SERVICIOS OFRECIDOS POR LAS INTRANETS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA)

43%

50%

58%

61%

64%

67%

Paquetesde microinformática

Web corporativa

Base de datoscentralizada

Correo electrónico

Aplicaciones corporativas

Seguridad

% de intranetsFuente: IRIA 2006


que a la falta en sí de actuaciones más o menos crea-tivas en los diferentes frentes. Es necesario poten-ciar las experiencias exitosas y facilitar el avance deaquellas que no han logrado el impacto deseado,enlazando y no rompiendo con los esfuerzos realiza-dos hasta la fecha y actuando de manera integrado-ra. En este contexto, la participación coordinada en-tre las distintas administraciones públicas es funda-mental para eliminar duplicidad de esfuerzos, hacerespecial hincapié en el intercambio de experienciasexitosas, y asegurar un esfuerzo integrado para eldesarrollo equilibrado de la sociedad de la informa-ción. Además, deberá fomentarse una actitud desubsidiariedad, de forma que cada administracióntenga vocación de servicio para ayudar y compartirsus conocimientos o recursos con el resto.

8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administraciónelectrónica

La Administración en general y la local en particu-lar, al igual que la mayoría de las entidades priva-das, están realizando un esfuerzo para incluir ser-vicios relativos a la sociedad de la información ensu trato con los ciudadanos.

Es difícil encontrar estadísticas que presentenuna idea clara de la situación actual de esta reali-dad en las entidades locales españolas. Las refe-rencias en este sentido suelen recoger datos enun nivel global y se centran fundamentalmente enla categoría de servicios relacionados con la e-Ad-ministración. A continuación se presenta un resu-men de los datos más relevantes, a través de fuen-tes como CapGemini con su estudio «The user cha-llenge benchmarking the supply of online publicservices», Eurostat, Red.es con su estudio «Informepanel hogares» y el Instituto de Empresa con su es-tudio sobre la e-democracia municipal en España.

La Administración electrónica en España se en-cuentra desigualmente desarrollada, ya que mien-tras algunos servicios tienen un enorme éxito y hantenido reconocimiento internacional, tal es el casode de la Agencia Tributaria, la Seguridad Social, elcatastro o el reciente proyecto de DNI electrónico,hay áreas donde las TIC tienen todavía un bajo gra-do de implantación. Uno de los ámbitos más desi-guales en este sentido es el de la Administración lo-cal tal y como se analiza a lo largo de este capítulo.

Las razones que justifican esta situación son di-versas: por un lado, el alto grado de descentraliza-ción administrativa del modelo de estado españolque hace que nuestra Administración Pública seauna de las más complejas del entorno europeo,así como la dificultad de encontrar un modelo ade-cuado para llevar las TIC a todas las capas de laAdministración Pública y asegurar su manteni-miento y evolución. Pero también y no menos im-portantes son la existencia de barreras y las limita-ciones en la adopción de la nueva regulación parael despliegue de algunos de los servicios que yason posibles gracias a las nuevas tecnologías a pe-sar de la desconfianza cada vez mayor por parte delos ciudadanos en relación con la seguridad o laprivacidad en las transacciones online.

El mensaje es que la tecnología existe y está dis-ponible, que define el sustrato de lo posible, peroque ahora lo importante es atender las demandasde los ciudadanos, que son los que en definitivamarcan el ritmo de la innovación y determinan eléxito o fracaso de los nuevos servicios.

Para ofrecer en primer lugar una visión global, enel ámbito europeo, hay que hacer una reseña obliga-da al informe «The User Challenge BenchmarkingThe Supply Of Online Public Services», elaborado porCapGemeni,3 que analiza el grado de implantaciónde los veinte servicios básicos (véase la figura 8.9.).

De cada uno de estos servicios se estudia su gra-do de implantación. Para ello se consideran cinco


96

3. La edición del año 2007 de este informe se ha realizado con los datos de los 27 países de la Unión Europea más Islandia,Suiza, Noruega y Turquía. Nos referiremos a este grupo de países como UE27+. A efectos de comparación con el año anterior,hay que considerar que se han tenido en cuenta tres países más: Bulgaria, Rumanía y Turquía.


niveles: información, interacción en un sentido, in-teracción en dos sentidos, transacción y personali-zación. Este último nivel se ha introducido comonovedad en el estudio del año 2007 y trata de in-

cluir en el modelo aspectos relacionados con laorientación al cliente (véase la figura 8.10.). Respec-to a estos datos, hay que indicar que, en el mo-mento de redactar este texto, los nuevos indica-


97

Servicios públicos para ciudadanos Servicios públicos para empresas

Declaración de la renta Declaración de aduanasServicios de búsqueda de empleo Contribución social para empleadosBeneficios Seguridad Social Registros de nuevas compañías Documentos personales Solicitudes públicasRegistro de coches Impuestos corporativosPermisos de construcción Declaración y notificación del impuesto de valor añadidoDeclaraciones a la policía Envío de datos a oficinas estadísticasBibliotecas públicas Permisos relacionados con el medio ambienteCertificadosInscripción de enseñanza de nivel superiorNotificación de cambios de domicilioServicios relacionados con la salud

Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007

Figura 8.9. SERVICIOS BÁSICOS ONLINE E-ADMINISTRACIÓN

Figura 8.10. MODELO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN

Personalización

Transacción

Interaccióndos sentidos

Interacciónun sentido

Información

Europa 2007




98

Figura 8.11. EVOLUCIÓN DEL GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN.EMPRESAS VS. CIUDADANOS (UE-27+)

58%

70%67%

27%

50%

36%

2004* 2005 2006* 2007

Grad

o de

disp

onib

ilida

d

Empresas Ciudadanos

Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007. * UE-25 + Islandia, Noruega, Suiza

Figura 8.12. GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+)

91%-105%77%-91%63%-77%49%-63%35%-49%

90%

50%

70%

63%

75%

63%

70%

57%

70%

89%

75%

45%

60%

100%

Austria

Malta

Eslovenia

Reino Unido

Noruega

Portugal

Suecia

Alemania

Francia Ita

lia

España

Estonia

Finlandia

Dinamarca

Holanda

Bélgica

UE-27+

Rep. Checa

Turquía

Irlanda

Islandia

HungríaGrecia

Chipre

Luxemburgo

Lituania

Rumanía

Eslovaquia

Letonia

PoloniaSuiza

Bulgaria

% d

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100%

95%

90%

90%

89%

79%

75%

75%

70%

70%

70%

70%

67%

63%

63%

60%

58%

55%

5o%

5o%

5o%

5o%

45%

45%

40%

35%

35%

35%

30%

25%

21%

15%

Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre del 2007


dores se encuentran recurridos por varios países dela Unión y que el propio informe de Capgeminiafirma que «no son fiables». Por este motivo, seha decidido presentar solamente aquellos datosque son incontestables.

El primer aspecto que se estudia es el grado dedisponibilidad completa de los servicios online, quemide el porcentaje de los servicios un país que al-canzan al menos el nivel tres de sofisticación. Estosignifica que hay al menos doble interacción, lo queimplica que la Administración ha realizado activida-des de back-office relacionados con la prestación dedicho servicio. Según se observa en la figura 8.11., elgrado de disponibilidad de los servicios es muy altoy alcanza una media del 58%, con un avance deocho puntos porcentuales con respecto a los datosdel año 2006, con un grado de disponibilidad muysuperior para las empresas que para los ciudada-nos. No obstante, son los servicios para los ciudada-nos los que han sufrido un mayor ascenso duranteel último año (doce puntos porcentuales).

En la clasificación entre los diferentes países eu-ropeos, España ocupa una posición superior a lamedia europea con un 70% (véaes la figura 8.12.)de disponibilidad, o lo que es lo mismo catorce ser-vicios se encuentran al menos en el nivel tres desofisticación, con una importante mejora sobre el55% que presentaba el año anterior, y por encimadel 58% de media de Europa. Se observa en estaclasificación una gran variabilidad entre los prime-ros países de la clasificación y los últimos, mues-tra del diferente ritmo de adopción de las tecnolo-gías en los diferentes países.

Complementariamente al nivel de disponibili-dad, el parámetro grado de sofisticación tiene encuenta el nivel alcanzado por los servicios en elmodelo comentado anteriormente. Al haberse in-troducido un nivel más con respecto al año pasado,los datos numéricos no son completamente com-parables con respecto a los de años anteriores. Se-gún se observa en la figura 8.13., el nivel de sofisti-cación en los servicios ofrecidos a empresas es su-


99

84%

70%

Empresas Ciudadanos

Gra

do d

e so

fistic

ació

n

Fuente: Capgemini. The user challenge benchmarking. The supply of online public services. Septiembre de 2007

Figura 8.13. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN. EMPRESAS VS. CIUDA-DANOS (UE-27+)


perior al de los servicios ofrecidos a ciudadanos, lamedia es del 76%, lo que indica un nivel casi tran-saccional de media frente al nivel de doble interac-ción del año 2006. Este avance es más espectacu-lar si se considera que este año se han introducidolos datos de los dos países nuevos entrantes en laUnión Europea y de Turquía para hacer el estudio.

España también se encuentra en una posición su-perior a la media europea en cuanto a la sofistica-ción de los servicios de la e-Administración (véase lafigura 8.14.). Se observa que en este parámetro noexiste el mismo nivel de variación entre los diferen-tes países que con respecto al parámetro anterior.

Servicios para ciudadanos

En España se observan grandes diferencias encuanto al grado de sofisticación de los servicios, taly como puede apreciarse en la figura 8.15. En la

mitad de los servicios se ha alcanzado un nivel100%, y sólo hay tres servicios cuyo nivel de sofis-ticación se encuentra por debajo del 50%: serviciosrelacionados con la salud (46%), permisos de cons-trucción (33%) y documentos personales (30%).

Relativo al uso de los servicios básicos por losciudadanos, los datos de Eurostat colocan a Espa-ña en la zona central de la clasificación, un pocopor encima de la media europea (véase la figu-ra 8.16.). Como es lógico, en los países que hay ma-yor penetración en el uso de Internet también haymayor porcentaje de ciudadanos que han utiliza-do la e-Administración. En todos los países, el usomás común es para obtener información seguidade descarga de formularios y para completar for-mularios.

Estos datos son bastante consistentes con losofrecidos por Red.es acerca de la proporción de lapoblación que ha utilizado Internet en algunaocasión para hacer algún tipo de gestión relacio-


100

Figura 8.14. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+)

92%-100%84%-92%76%-84%68%-76%60%-68%

90%

78%

79%

83%

84%

80%

84%

57%

87%

90%

75%

68%

80%

99%

Austria

Malta

Eslovenia

Reino Unido

Noruega

Portugal

Suecia

Alemania

Francia

Italia

España

Estonia

Finlandia

Dinamarca

Holanda

Bélgica

UE-27+

Rep. Checa

Turquía

Irlanda

Islandia

HungríaGrecia

Chipre

Luxemburgo

Lituania

Rumanía

Eslovaquia

Letonia

PoloniaSuiza

Bulgaria

% d

e So

fistic

ació

n

99%

96%

96%

90%

90%

87%

87%

87%

86%

84%

84%

83%

82%

80%

80%

79%

78%

76%

71%

68%

68%

70%

67%

64%

60%68

%

67%

67%

57%

57%

54%

53%




101

Figura 8.15. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (ESPAÑA)

Documentos personales

Permisos de construcción

Servicios relacionadoscon la salud

Registro de coches

Inscripción de enseñanzade nivel superior

BeneficiosSeguridad Social

Declaración de la renta

Servicios de búsquedade empleo

Declaracionesa la policía

Bibliotecas públicas

Certificados

Notificación de cambiosde domicilio 100%

100%

100%

100%

100%

100%

85%

82%

50%

46%

33%

30%

% de Sofisticación


Figura 8.16. USO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (UE-27)

Austria

Eslovenia

Reino Unido

Noruega

Portugal

Suecia (**

)

Alemania

Francia Ita

lia

España

Estonia

Finlandia

Dinamarca

Holanda

Bélgica

UE-15 (*)

Rep. Checa

Turquía (*)

Irlanda

Islandia

HungríaGrecia

Chipre

Luxemburgo

Lituania

Rumanía

Eslovaquia

Letonia

Polonia

Bulgaria

% d

e In

divi

duos

ent

re 16

y 74

año

s

UE-27

36,5

%54

,7%

27,4

%52

,1%

30,1

%28

,2%

48

,7%

30,7

%21

,4%

46

%27

,3% 29

,7%

40

,5%

28,7

%

39,3

%

36,3

%34

,6%

15%

20%

16,9

%

17,3

%28

,9%

22,2

%12

,1 %

28%

17,3

%6

,3%

27,8

%17

,5%

9,4

%27

,2%

16,6

%7,

2%26

,6%

17,3

%17

,1%

25,6

%7,

7 %

7,4

%24

,4%

14,3

%11

,8%

23,7

%13

,6%

7%23

%7,

7%6

%22

,6%

7,7%

6,1

%22

,1%

14%

9%

21,3

%19

%14

,1%

21,3

%13

,3%

8,8

%16

,1%

7,5%

3%14

,8%

10,7

%5%

14%

10,7

%11

,5% 13

,6%

11,4

%5,

3%12

,6%

6,7

%6

,1%

12%

7,7%

3,4

% 5,7%

3,7%

2,4

%5,

7%3,

7%2,

4%

5,5%

1%2%

4,7

%

1%2,

6%

1% 0,6

%

1%

Interacción para obtener información Descarga de formularios Para completar formularios

Fuente: Datos Eurostat 2006, (*) datos de 2005, (**) de 2004



102

Figura 8.17. CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A TRAVÉS DE INTERNET (ESPAÑA)

15,3% 15,1%

16,6% 16,9%17,9% 18,3%

3T 2004 1T 2005 3T 2005 1T 2006 3T 2006 1T 2007

% d

e in

divi

duos

de

15 a

ños o

más

Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007)

Figura 8.18. PREFERENCIA DE CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (ESPAÑA)

46,3%

62%

68,1%

68,6

%

70,1% 71%

22,9

%

3,4%

12,4

%

7,8%

1,8% 3%2% 1,2

% 4,2%

2%

5,5%

4,4%

17%

9,4%

9,4%

7,6%

7% 5,5%

Obtenerinformación

Presentaciónde la declaración

de la renta

Consultasfiscales

Solicitardocumentospersonales

Presentaciónde solicitudes

Presentaciónde denuncias

% d

e in

divi

duos

de

15 a

ños o

más

Presencial Teléfono Correo postal Internet

Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007). Datos primer trimestre de 2007


nada con e-Administración (véase la figura 8.17.).Los datos presentados por Red.es son algo inferio-res, lo cual puede deberse a que la base que utilizaes distinta, ya que incluye a todas las personasmayores de 15 años. Se observa en esta gráfica queel crecimiento es bastante lento, lo que demues-tra un gran nivel de inercia entre la población enlos hábitos.

Esta resistencia al cambio se ve confirmada porlos datos de la figura 8.18., según los cuales la granmayoría de las personas prefieren realizar sus trá-mites de una manera presencial; tan sólo cuandose trata de obtener información las otras opcionescomo teléfono e Internet adquieren relativa impor-tancia.

La mayoría de las personas que han contactadocon la e-Administración han realizado actividadesrelacionadas con impuestos (véase la figura 8.19.),

ya sea simplemente recoger información (64,5%) ola descarga de formularios (32,5%). Otras opciones,como gestión de becas y ayudas y empleo público,han sido también utilizadas por una parte muy im-portante de los internautas usuarios de la e-Admi-nistración. Por el contrario, otros servicios como re-gistro de coches o cambio de domicilio, que sonbastante frecuentes, no han conseguido motivar alusuario para que utilice Internet como canal de ac-ceso.

De entre los usuarios que han accedido a la e-Administración, existe un grupo de ellos que sepueden clasificar como más avanzados y que lle-gan a realizar alguna interacción de doble sentidocon la Administración utilizando Internet. Los trá-mites más realizados con la Administración por es-tos usuarios son la petición de documentos y elpago de impuestos (véase la figura 8.20.).


103

1,1%2,3%

2,3%

13,2

%

0,03

9

4,2%6,

7%7,5%8,9%11,

9%

17,9

%

32,5%

3,6%6,

2%

2,5%3,9

%20

,1%

8,2%

21,6

%

28,2

%

16,5%

34,8

%

44,7%

64,5%

Permiso

de constr

ucción

Cambio

de domicilio

Registro co

ches

Documentos

personales

Bibliotecas

públicas

Certific

ados

de nacimientos

Servicios

sanitario

s

Seguridad

socia

l

Matricu

lación

Empleo público

Becas, ayudas

Impuesto

s

% d

e pe

rson

as q

ue h

an co

ntac

tado

algu

na v

ez co

n la

e-A

dmin

istra

ción

Descarga de formularios Consulta de información

6%


Figura 8.19. CONSULTA DE INFORMACIÓN Y DESCARGA DE FORMULARIOS CON CUALQUIER ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA)


Servicios para empresas

Los servicios de la e-Administración para empresasalcanzan un alto nivel de sofisticación en España,con un nivel de 100% en todas las categorías, ex-cepto en permisos relacionados con el medio am-biente (véase la figura 8.21.). Al igual que sucedíaen el resto de Europa, el grado de sofisticación enlos servicios para empresas es muy superior al deservicios para ciudadanos.

Respecto al uso de los servicios de la e-Adminis-tración, España se encuentra levemente por deba-jo de la media europea (véase la figura 8.22.). En ge-neral se observa un buen nivel de uso de los servi-cios de e-Administración por parte de lasempresas, con una variabilidad mucho más peque-ña que en el acceso de los ciudadanos. En general,el mayor uso es para obtener información en todoslos países, pero hay algún caso en el que se usamás para la descarga de formularios, es el caso

Austria. En Polonia incluso se utilizan más quenada para completar formularios.

En relación con la e-democracia, según un recien-te estudio del Instituto de Empresa, la e-democraciamunicipal en España se encuentra en una etapaprematura, aunque está creciendo de una formasostenible. El servicio de correo electrónico es elmás usado (el 100% de las 136 localidades estudia-das lo utiliza), seguido del de publicación de docu-mentos. También se utilizan los foros, blogs, chats ylas encuestas, aunque con una menor incidencia.

Los foros más concurridos son «Urbanismo» y«Mejoras Generales»; hay foros moderados por losgobiernos locales, y otros de discusiones ciudada-no a ciudadano (C2C). Por otro lado, cada vez másun mayor número de ciudades incluyen el blog desu alcalde en su página web o dan a sus ciudada-nos la posibilidad de construir su propio blog. Va-rias ciudades han optado por utilizar la plataformade www.cuadernosciudadanos.net para dar de


104

Figura 8.20. REALIZACIÓN DE TRÁMITES UTILIZANDO LA E-ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA)

31,5%30,7%

14,8%

9,2%

5,1% 4,6%

Peticióndocumentos

PagoImpuestos

Presentaciónde solicitudes

Presentacióndenuncias

Serviciosventanilla única

Otros

% d

e pe

rson

as q

ue h

an co

ntac

tado

algu

na v

ez co

n la

e-A

dmin

istra

ción




105

Figura 8.21. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA EMPRESAS (ESPAÑA)

48%

100%

Permisos relacionadoscon el medio ambiente

Declaración de aduanas

Contribución socialpara empleados

Registro de nuevas compañías

Solicitudes públicas

Impuestos corporativos

Declaración y notificacióndel impuesto de valor añadido

Envío de datos a oficinas estadísticas

% de sofisticación

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre de 2007

Austria

Eslovenia

Reino Unido

Noruega

Portugal

Suecia

Alemania

FranciaIta

lia

España

Estonia

Finlandia

Dinamarca

Holanda

BélgicaUE-15

Rep. Checa

Irlanda

Islandia

HungríaGrecia

Chipre

Luxemburgo

Lituania

Rumanía (*)

Eslovaquia

Letonia

Polonia

BulgariaUE-27

% d

e em

pres

as co

n ac

esso

a In

tern

et

Interacción para obtener información Descarga de formularios Para completar formularios

Porcentaje de en empresas de diez o más trabajadores en actividades D, F, G, H (grupos 55.1 - 55.2), I, K, O (grupos 92.1 - 92.2) según NACE.Fuente: Datos Eurostat 2006, (*) Datos de 2005

Figura 8.22. USO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA EMPRESAS (UE-27)

87% 90

%79

%86

%80

%81

% 83%

82%

56%

81%

81%

55%

81%

79%

53%

79% 82

%60

%77

%84

%

77%

83%

63%

76%

72%

81%

75%

69%

34%

74%

68%

51%

73% 74

%48

%73

%73

%66

%72

%69

%59

%65

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63% 65

%58

%22

%64

%64

% 65%

61% 63

%54

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% 60%

48%

59% 60

%47

%58

%77

%55

% 57% 58

%41

%57

%48

%31

%56

%

56%

46%

39%

53%

63%

54%

53%

35%

51%

51%

48%

38% 39%

46%

10%

44%

26%

38%

44%

39%

35%


manera gratuita a sus ciudadanos un ambientepara crear su propio blog.

Los resultados muestran que las ciudades espa-ñolas desarrollan encuestas «relacionadas con eluso de Internet». Los otros dos tipos de encuestasmás populares corresponden a «Urbanismo» y«Eventos Locales».

8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local

8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano

Las entidades locales ya llevan tiempo prestandoa los ciudadanos servicios basados en las tecnolo-gías de la información y las comunicaciones. Lamigración de la amplia variedad de servicios queofrecen estas entidades hacia versiones tecnológi-cas es un largo camino que ya ha comenzado a re-correrse y en el que cada entidad ha escogido unaruta diferente. Así, dependiendo de aspectoscomo las necesidades de cada entidad, sus siste-mas actuales y la estrategia con la que afrontanesta evolución varían tanto los servicios basadosen las tecnologías TIC como los canales utilizados.

El presente estudio se basa en las respuestas reci-bidas durante la segunda mitad del año 2007 sobre

un cuestionario realizado por personal de Telefóni-ca a los responsables de informática y telecomuni-caciones de entidades locales. El objetivo es recogerla visión respecto a cuáles son los servicios que es-tán prestando un beneficio mayor para la gestiónmunicipal y qué canales son los más apropiados,tanto en el momento actual como en un futuro.

Al final, el cierre de esta edición se han recogido39 respuestas. Entre las entidades locales se en-cuentran diputaciones, cabildos y consells insulars,así como comunidades autónomas, grandes ayun-tamientos y cierta representación de ayuntamien-tos medianos y pequeños. Dado que la muestrano puede considerarse como representativa res-pecto al variable «tamaño de ayuntamiento» de ladistribución real de municipios en España, los re-sultados deben considerarse como indicadores delas tendencias en este campo, más que como va-lores numéricos que reflejan exactamente la reali-dad de las TIC en las entidades locales.

8.3.1.1. Servicios ofrecidos

Relativo a los servicios considerados interesantespor las entidades locales, según se desprende de lafigura 8.24., el servicio de Atención al Ciudadanoocupa el primer lugar con un 91,9%, seguido de ser-vicios de información con un 64,9% y de los servi-


106

Figura 8.23. CUADERNOS CIUDADANOS


cios de notificación con el 37,8%. En las últimasposiciones se encuentran las categorías «Participa-ción ciudadana» y «Carpeta del ciudadano» con el5,4% y 2,7% respectivamente.

8.3.1.2. Canales utilizados

En cuanto a los canales utilizados, tal y como se ob-serva en la figura 8.25., las entidades locales ya ofre-cen sus servicios utilizando plataformas multicanal.

De los diferentes canales, «Internet» y «Presen-cial» son los más utilizados con el 97,3% y el 86,5%respectivamente. El «Móvil» y el canal «Telefónico»se sitúa a un nivel cercano al 75% y, finalmente, seencuentra la TDT con el 29,7%.

La visión multicanal para la prestación de losservicios a los ciudadanos es ya un hecho. Lagran mayoría de las entidades locales encuesta-das (véase la figura 8.26.) utilizan más de dos

canales y en casi el 25% de los casos se utilizabantodos los canales a los que se hacía mención enla encuesta (presencial, Internet, móvil, telefóni-co y TDT).

8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales

Tal y como se comentaba en la introducción deeste apartado, las entidades locales han adoptadodiferentes estrategias a la hora de incorporar lasnuevas tecnologías a la prestación de los serviciospúblicos. La tendencia es proporcionar un númerocada vez mayor de servicios a través de los nuevoscanales, y, además, acercar dicha oferta por los ca-nales más adecuados en cada caso.

En la figura 8.27. se muestra el número de cana-les y de servicios utilizados habitualmente por las


107

Figura 8.24. SERVICIOS QUE HACEN USO DE LAS TIC EN LAS ENTIDADES LOCALES

0%

2,7%

5,4%

5,4%

10,8%

16,2%

16,2%

16,2%

18,9%

21,6%

24,3%

29,7%

37,8%

64,9%

91,9%

Quioscos

Carpeta del ciudadano

Participación ciudadana

e-learning

Cita previa

Telecentros

Asistencia social(ancianos, violencia género)

Pago de impuesto

Tramitación (con firma electrónica)

Callejeros

Pasarela de pagos

Tramitación

Servicios de notificacción

Servicios de información

Atención al ciudadano

% de entidades locales que disponen de un determinado servicio

Fuente: Telefónica



108

Figura 8.25. CANALES UTILIZADOS POR LAS ENTIDADES LOCALES PARA PRESTAR SERVICIOS TIC

29,7%

70,3%

75,7%

86,5%

97,3%

TDT

Móvil

Telefónico

Presencial

Internet

% de entidades locales que utilizan un determinado canal

Fuente: Telefónica

Figura 8.26. NÚMERO DE CANALES UTILIZADOS POR LAS ENTIDADES LOCALES

8,1%

5,4%

29,7%

32,4%

24,3%

< 2 Canales

2 Canales

3 Canales

4 Canales

5 Canales

% de entidades locales que utilizan un determinado canalFuente: Telefónica


entidades locales. Se observa una gran variedad.En líneas generales se pueden dividir en los si-guientes grupos:

• Cuadrante A: se sitúan entidades locales que seencuentran rezagadas, tanto en canales comoen número de servicios.

• Cuadrante B: se sitúan entidades locales que seencuentran en una situación media en cuanto acanales y número de servicios.

• Cuadrante C: se sitúan entidades locales avanza-das en canales y servicios.

• Cuadrante F: se sitúan entidades locales que hanbasado su estrategia en el desarrollo de unagran cartera de servicios más que en los canalesdisponibles.

• Cuadrantes G e I: se sitúan entidades locales quehan basado su estrategia en la utilización de ungran número de canales más que en el númerode servicios disponibles.

Se observa que el grupo más común es el «B», enel que se encuadran las entidades que ofrecen un

número medio de servicios y utilizan habitualmen-te un número intermedio de canales.

8.3.1.4. Relación entre servicios y canales

Las categorías genéricas de servicios «Atención alciudadano», «Servicios de información» y «Trami-tación» son los que más se prestan, y hacen usode todos los canales. Hay, sin embargo, otro con-junto de servicios que están muy asociados a uncanal determinado, es el caso de «Cita previa», queestá asociado al canal telefónico y «Pasarela depago» asociado al canal Internet

En la tabla 8.1., se muestra el porcentaje detalladoque relaciona los servicios implementados que ha-cen uso de las TIC en función de los canales que uti-lizan para llegar al ciudadano; destaca en cada ser-vicio el canal más utilizado. De este análisis se des-prende que en más de dos tercios de los servicios (11de 15), el canal más utilizado es Internet; el resto decanales destacan para servicios muy concretoscomo «Servicios de notificación» que se basa princi-


109

Figura 8.27. ESTRATEGIA DE ADOPCIÓN TIC EN LAS ENTIDADES LOCALES: SERVICIOS Y CANALES

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1 2 3 4 5

núm. de canales

núm

. de

serv

icio

s

A

D

E F

B

G

C

I

H

Fuente: Elaboración propia


palmente en el canal móvil o «Cita previa» y «Asis-tencia social», que utilizan la línea telefónica. Hayque destacar finalmente que en el caso del canalTDT no se ven los servicios de «Tramitación».

8.3.2. Aplicaciones de gestióndepartamentales

La aplicación de las TIC en el ámbito de las entida-des locales son también una gran inversión paramejorar la eficiencia de los departamentos, y ayu-da a recortar costes y optimizar los recursos de lasadministraciones.

En la actualidad, sólo dos aplicaciones departa-mentales son consideradas vitales en más del 50%de las entidades. Se trata de la «Gestión de perso-nal y contabilidad» y la «Gestión tributaria y ca-tastral». Aunque otras como «Padrón», «Gestiónde expedientes y (workflow)», y «Gestión de RR. HH» también tienen un nivel de aceptación ele-vado en muchas de las entidades entrevistadas, taly como se muestra en la figura 8.28.

8.4. Mapa tecnológico futuro encuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local

La visión de la situación actual de las TIC en las en-tidades locales se complementa con un estudio delos servicios y canales sobre los que estas entida-des piensan realizar iniciativas en el futuro. A con-tinuación se presentan los resultados.

8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano

A pesar de que son ya muchas las entidades localesque tienen una amplia cartera de servicios apoya-dos en las TIC y de que, la mayoría de ellos, ya se es-tán ofreciendo de una forma multicanal, todavíaqueda bastante camino por recorrer. Por ese moti-vo, todas las entidades que han contestado elcuestionario tienen proyectos de apoyar con el usode las TIC una determinada cartera de servicios ytambién diversificar los canales con los que pres-tan los mismos.


110

Tabla 8.1. SERVICIOS IMPLEMENTADOS EN FUNCIÓN DE LOS CANALES USADOS

INTERNET MÓVIL PRESENCIAL TDT TELEFÓNICO

Atención al ciudadano 75,68% 29,73% 72,97% 10,81% 58,06%Servicios de información 59,46% 32,43% 29,73% 27,03% 22,58%Servicios de notificación 16,22% 29,73% 5,41% 0,00% 6,45%Tramitación 29,73% 5,41% 16,22% 0,00% 9,68%Tramitación (con firma electrónica) 18,92% 2,70% 5,41% 0,00% 0,00%Callejeros 21,62% 0,00% 0,00% 0,00% 3,23%Pago de impuestos 16,22% 0,00% 5,41% 2,70% 3,23%Pasarela de pagos 21,62% 8,11% 8,11% 0,00% 0,00%Cita previa 5,41% 5,41% 5,41% 2,70% 12,90%Carpeta del ciudadano 2,70% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%e-learning 5,41% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Asistencia social 2,70% 10,81% 8,11% 5,41% 9,68%Participación ciudadana 5,41% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Quioscos 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Telecentros 16,22% 2,70% 5,41% 0,00% 3,23%

Fuente: Telefónica


8.4.1.1. Servicios propuestos

Los servicios estrella en cuanto a nuevos desarro-llos siguen siendo los correspondientes a la cate-goría de «Atención al ciudadano» con el 75,7%, se-guido de los «Servicios de información» con el59,5% (véase la figura 8.29.) y de «Tramitación» conel 56,8%. Gana gran peso la categoría «Participa-ción ciudadana», con el 29,7%, lo que indica la pre-ocupación de las entidades por involucrar a éstosen la gestión local.

8.4.1.2. Canales propuestos

La modernización de las entidades locales vendráapoyada, además de por los nuevos servicios quese prestarán haciendo uso de las TIC, por los nue-vos canales de comunicación. En la figura 8.30., seobserva que existe una gran diferencia entre la si-

tuación de los canales utilizados actualmente y loscanales sobre los que se proyectan los serviciosdel futuro. Así, si Internet sigue siendo el líder ab-soluto con el 89,2%, el canal presencial pasa del se-gundo lugar al último, junto con la TDT. El móvilse consolida como segundo canal favorito; en ter-cer lugar se sitúa el canal telefónico.

La realidad del acceso multicanal se consolidaráen el futuro con un aumento notable de las entida-des que considerarán los cinco canales. No obstan-te, se detecta un número todavía muy importantede entidades que sólo consideran dos o menos ca-nales como modo de llegar a los ciudadanos en elfuturo (véase la figura 8.31.).

8.4.1.3. Relación entre servicios y canales

Al igual que pasaba con la situación actual, en losservicios que se proyectan en el futuro también


111

Figura 8.28. APLICACIONES DE GESTIÓN DEPARTAMENTALES. ACTUALIDAD

0,0%2,6%2,6%2,6%

5,1%5,1%5,1%5,1%5,1%

7,7%7,7%

10,3%10,3%10,3%

12,8%15,4%

20,5%23,1%

28,2%30,8%

33,3%35,9%

38,5%41,0%

46,2%56,4%

61,5%

Teletrabajo

Trabajo colaborativo

Gestión de compras municipales

Gestión de bibliotecas

Plataformas de interoperabilidad

Cuadro de mando

Seguridad ciudadana

Gestión de incidencias (urbanas)Gestión urbana y rústica

Gestión documental (archivo electrónico)

Intranet (portal empleado)

Gestión de RRHH

Padrón

Gestión de contabilidad

% de entidades locales

Gestión tributaria y catastral

Gestión de expedientes (y workflow)

Registro E/S telemático

Gestión de multas

Gestión de infraestructuras (urbanas)

GIS

e-learning

Gestión de servicios sociales

Gestión de movilidad (tráfico, aparcamiento)

Localización de flotas

Gestión de becas, subvenciones y ayudas

Servicios ASP

Gestión de transporte (autobuses)

Fuente: Telefónica



112

Figura 8.29. SERVICIOS SOBRE LOS QUE SE PRETENDEN REALIZAR DESARROLLOS EN EL FUTURO

5,4%

10,8%

13,5%

13,5%

13,5%

13,5%

16,2%

16,2%

24,3%

29,7%

37,8%

43,2%

56,8%

59,5%

75,7%

Telecentros

Pago de impuesto

Cita previa

Quioscos

Carpeta del ciudadano

e-learning

Callejeros

Asistencia social(ancianos, violencia género)

Pasarela de pagos

Participación ciudadana

Tramitación(con firma electrónica)

Servicios de notificacción

Tramitación

Servicios de información

Atención al ciudadano

% de entidades locales que disponen de un determinado servicioFuente: Telefónica

Figura 8.30. CANALES SOBRE LOS QUE SE PRETENDE IMPLEMENTAR SERVICIOS EN EL FUTURO

62,2%

62,2%

67,6%

75,7%

89,2%

Presencial

TDT

Telefónico

Móvil

Internet


Fuente: Telefónica



113

Figura 8.31. NÚMERO DE CANALES SOBRE LOS QUE SE PRETENDE IMPLEMENTAR SERVICIOS EN EL FUTURO

8,1%

18,9%

13,5%

24,3%

35,1%

< 2 Canales

2 Canales

3 Canales

4 Canales

5 Canales


Fuente: Telefónica

Tabla 8.2. CANALES QUE SE ESPERAN UTILIZAR EN FUNCIÓN DEL SERVICIO

INTERNET MÓVIL PRESENCIAL TDT TELEFÓNICO

Atención al ciudadano 54,05% 45,95% 48,65% 27,03% 45,95%Servicios de información 40,54% 35,14% 18,92% 37,84% 18,92%Servicios de notificación 35,14% 32,43% 13,51% 8,11% 16,22%Tramitación 48,65% 27,03% 24,32% 27,03% 27,03%Tramitación (con firma electrónica) 35,14% 18,92% 10,81% 8,11% 5,41%Callejeros 13,51% 8,11% 2,70% 2,70% 2,70%Pago de impuestos 10,81% 10,81% 8,11% 8,11% 10,81%Pasarela de pagos 21,62% 8,11% 5,41% 8,11% 5,41%Cita previa 8,11% 8,11% 5,41% 2,70% 13,51%Carpeta del ciudadano 10,81% 0,00% 5,41% 0,00% 2,70%e-learning 13,51% 0,00% 2,70% 2,70% 0,00%Asistencia social 13,51% 5,41% 8,11% 8,11% 8,11%Participación ciudadana 21,62% 10,81% 8,11% 8,11% 13,51%Quioscos 13,51% 2,70% 0,00% 0,00% 0,00%Telecentros 5,41% 0,00% 2,70% 0,00% 0,00%

Fuente: Telefónica


existe relación con los canales utilizados para suacceso. En la tabla 8.2. se señalan en negrita loscanales que se proponen como favoritos paracada uno de los servicios. Al igual que pasaba enla situación actual, Internet ocupa la primera po-sición en la gran mayoría. Tan sólo algunos servi-cios siguen más asociados a otros canales comopor ejemplo «Notificación», que sigue más conec-tado con el canal móvil o «Cita previa», que vienemás vinculado al canal telefónico. En el caso dealgunos servicios como «Servicios de Informa-ción», «Pagos de impuestos» o «Asistencia social»existe un enfoque multicanal, y se alcanzan por-centajes parecidos de penetración en diversos ca-nales.

8.4.2. Aplicaciones de gestióndepartamentales

En cuanto a las aplicaciones de gestión departamentalque se esperan implementar en el futuro hay que se-ñalar que aquí sí que hay variación respecto a lo actual.

Si bien ahora son las tradicionales, como la ges-tión de nóminas, la contabilidad, o la gestión tribu-taria las aplicaciones más frecuentes, en el futuro,la gestión de expedientes, la gestión documental,los cuadros de mando y el registro de entrada ysalida ocupan las primeras posiciones. Lo que su-pone que las aplicaciones más tradicionales ya sedan por supuestas y se espera que el esfuerzo seconcentre en estas otras más innovadoras.


114

Figura 8.32. APLICACIONES DE GESTIÓN DEPARTAMENTALES. FUTURO

0,0 %2,7%2,7%2,7%2,7%2,7%

5,4%5,4%5,4%

8,1%8,1%8,1%8,1%8,1%8,1%

10,8%10,8%

13,5%13,5%

16,2%16,2%16,2%

18,9%18,9%

24,3%35,1%

51,4%62,2%

Gestión de bibliotecasGestión de becas, subvenciones y ayudas

Gestión de servicios socialesTeletrabajo

Localización de flotasExternalización

Gestión de transporte (autobuses)Seguridad ciudadana

Servicios ASPGestión de contabilidad

Gestión de RRHHPadrón

Gestión urbana y rústicaGestión de multas

Plataformas de interoperabilidadGestión tributaria y catastral

Trabajo colaborativoGestión de infraestructuras (urbanas)

Gestión de movilidad (tráfico, aparcamiento)Gestión de compras municipales

Intranet (portal empleado)e-learning

GISGestión de incidencias (urbanas)

Registro E/S telemáticoCuadro de mando

Gestión documental (archivo electrónico)Gestión de expedientes (y workflow)

% de entidades locales

Fuente: Telefónica


La incorporación de las nuevas Tecnologías de laInformación y de la Comunicación (TIC) en la acti-vidad de la Administración está mejorando la cali-dad de vida del ciudadano, proporcionando herra-mientas eficaces para la reducción de tiempos ycostes, e impulsando la participación de la ciuda-danía en la gestión de los servicios públicos. Deigual manera, la implantación de este tipo de tec-nologías en el entorno de la Administración Públi-ca está modificando los patrones de interaccióncon los ciudadanos y empresas, facilitando y sim-plificando los trámites burocráticos.

Desde el punto de vista interno de la propia Ad-ministración Pública, la e-Administración se cons-tituye además como el instrumento clave para me-jorar su propio funcionamiento. Así, se permite elincremento de la eficiencia y la eficacia de los pro-cesos, ofreciendo a los ciudadanos y a las empresasmejores servicios públicos, más rápidos, más acce-sibles (24x7, desde cualquier punto geográfico),más transparentes y de mayor calidad. En cual-quier caso, el desarrollo e implantación de la Admi-nistración electrónica no pasará por la mera infor-matización de los servicios y su traspaso a entor-nos multicanal, sino en aprovechar las nuevasoportunidades que las TIC ofrecen para rediseñar-los y hacerlos más efectivos.

Dados todos estos elementos de valor, la trans-formación de una administración pública tradicio-nal en una administración pública electrónica seencuentra lógicamente avalada por el compromi-so y marco estratégico establecido tanto a niveleuropeo como nacional, lo cual establece una es-trategia global que seguir que, no obstante, no esni será suficiente para un desarrollo total de estetipo de iniciativas. Su éxito dependerá de formadefinitiva de la adaptación del escenario marco alas necesidades del entorno local, el cual, por suproximidad con la ciudadanía y el mundo empre-sarial, es un participante clave en el camino haciala e-Administración y será crítico plantear estatransformación de una manera eficiente y coordi-nada, aprovechando las evidentes economías deescala (en el desarrollo y posterior operación deplataformas comunes).

En España, la realidad de las administracioneslocales es notablemente heterogénea, lo cual se re-fleja en la existencia de 8.109 municipios con ca-racterísticas sociodemográficas muy dispares en-tre sí. De acuerdo con los datos del Instituto Nacio-nal de Estadística, correspondientes a enero del2006, el 79% de los municipios tiene menos de3.000 habitantes, y sólo el 8,6% tiene una pobla-ción mayor de 10.000 habitantes. Esta dispersión

115

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LOCAL: EL CAMINO HACIA EL E-GOVERNMENTSebastián Muriel

Director general de Red.es


por toda la geografía nacional se constituye comouno de los principales aspectos que tener en cuen-ta en cualquier actuación si se desea garantizar lamodernización administrativa y lograr un equili-brio armónico entre los diferentes territorios y ni-veles. Aparte de esto, el otro gran aspecto a teneren cuenta será la superación de la falta de inte-gración de los distintos organismos y administra-ciones.

A pesar de los buenos condicionantes que las ad-ministraciones locales reúnen como elementosdinamizadores de la tecnología, uno de los aspec-tos que mejorar en el futuro es el establecimientode una estrategia clara en este sentido desde lospropios ayuntamientos. Así, y a partir de datos ob-tenidos por el observatorio de red.es, se puede ob-servar que existe una presencia muy reducida deplanes directores tecnológicos en el conjunto delterritorio nacional, y que ni siquiera en aquellas co-munidades en las que este tipo de planes estánmás extendidos, el total de ayuntamientos con es-trategias de actuación definidas supera el 25%. Noexiste a día de hoy, por tanto, una estrategia tec-nológica clara y definida en lo que refiere a las ad-ministraciones locales, y se deberán tomar las me-didas necesarias para que esta tendencia no seprolongue en el futuro.

En lo que refiere a las barreras de entrada quelos propios ayuntamientos perciben en el desarro-llo total de las TIC en las administraciones locales acorto y medio plazo, los costes elevados de su in-troducción se manifiestan como la principal deellas. Así, desde la perspectiva de los ayuntamien-tos existe una escasez de recursos financieros yhumanos suficientes para poder abordar proyec-tos complejos enmarcados en un contexto tecno-lógico. Otras barreras significativas serían la faltade medios técnicos (ligada a lo elevado de los cos-tes ya planteado), el desconocimiento del medio, lafalta de infraestructuras o la percepción de escasautilidad proporcionada por las TIC. Igualmente, esuna preocupación constante desde las administra-ciones locales, la falta de información sobre las po-sibilidades y los beneficios que pueden desarrollar-

se tras las inversiones en TIC, así como los aspectosrelacionados con financiación y contratación demedios técnicos anteriormente citados.

En este escenario, y con el objetivo de vencer to-das estas barreras para lograr una implantacióndefinitiva de las TIC en las administraciones loca-les, es necesario impulsar aún más la colaboraciónde diputaciones, comunidades autónomas y Admi-nistración General del Estado a la hora de aunaresfuerzos financieros y en el desarrollo y creaciónde plataformas tecnológicas comunes e interope-rables. De acuerdo con esto se están poniendo enmarcha distintas acciones para modernizar trámi-tes, introducir y agilizar servicios o simplificar pro-cedimientos.

Sirva nuestra experiencia a través de un ejemploque, en el marco de desarrollo de servicios básicoscomunes de administración electrónica, y puestaen operación, permite la utilización por diferentesorganismos públicos de un servicio de pago tele-mático cuyo objetivo fundamental es facilitar alas distintas administraciones públicas y a los ad-ministrados (ciudadanos y empresas) el proceso depago de tributos y otros ingresos de derecho públi-co utilizando medios telemáticos.

El sistema, gestionado por Red.es y desarrolladopor la entidad en colaboración con la FEMP y lasprincipales asociaciones bancarias (AEB, CECA yUNACC), está basado en el uso de identificación yfirma electrónica, así como estándares de inter-cambio bancario. Proporciona un mecanismo co-mún, normalizado y seguro para el pago electró-nico de conceptos de deuda administrativa contodas las garantías jurídicas.

La pasarela de pago ha sido utilizada durante elaño 2007 por 48 administraciones, de las cuales 14son organismos supramunicipales que tienen de-legada la recaudación de tributos de un total de1.557 municipios. El número de entidades financie-ras adheridas al servicio en el 2007 es de 28 y repre-senta un 83% de la población bancarizada.

Es muy significativo para nosotros que en esteaño 2008 se ha conseguido cambiar una tendenciaque, a nuestro modo de ver, tiene más importancia


116


desde el punto de vista cualitativo que cuantitati-vo. El esfuerzo inicial de impulso que la entidad hademostrado en el desarrollo y puesta en marcha dela plataforma (desde el año 2006) ha dado paso aun periodo actual de operación del servicio.

Desde este año, las entidades locales interesa-das en el servicio abonarán unas tarifas para so-portar entre todos el coste de mantenimiento de laplataforma, para garantizar de esta forma un mo-delo sostenible de futuro y que permitirá a la enti-dad red.es dedicar esfuerzos futuros en el desarro-llo de otras aplicaciones de administración electró-nica con un modelo similar.

Ejemplos de esto, y en colaboración con la Fede-ración Española de Municipios y Provincias, desdeRed.es se están llevando a cabo una serie de pro-yectos que, en el marco de impulso de las TIC en elámbito de las administraciones locales, pretendenlograr una mejora eficiente en los procesos y losservicios públicos y, adicionalmente, atraer a laspymes a la sociedad de la información. De estosproyectos son dos los más destacables: el Progra-ma de Impulso a la Factura Electrónica y el Progra-ma de Impulso al Urbanismo en Red. El primero seorienta a promover el uso de e-factura en la inte-racción de una empresa con las administracioneslocales, y analizar la situación para la implantacióndel servicio. El segundo tiene como objetivo funda-mental introducir las TIC en la gestión urbanísticamunicipal, con la transparencia y la eficienciacomo principales ejes de actuación, y da lugar a 11pilotos en tantos ayuntamientos, y permite tantola publicación web del plan general vigente en sis-temas del adjudicatario, así como, en una segundafase, la publicación web de la totalidad del planea-miento en sistemas de la entidad local.

Otra de las actuaciones que tendrá un impactomuy significativo en un futuro cercano es la im-plantación del DNI electrónico, proyecto tambiénimpulsado con fuerza desde red.es. El nacimientode este nuevo formato electrónico supondrá unhito en el desarrollo de la sociedad de la informa-ción en España. En efecto, el DNI-e está orientado aaumentar la confianza de los ciudadanos en la so-

ciedad de la información: no en vano es un instru-mento capaz de acreditar la identidad de los inter-vinientes en las comunicaciones electrónicas y ase-gurar la procedencia y la integridad de los mensajesintercambiados. Igualmente, el DNI-e impulsarádistintos esfuerzos de implantación de la Adminis-tración electrónica, a través del incremento del usode los servicios electrónicos y del incremento de lafacilidad de uso de los mismos.

Es necesario tener presente que el DNI-e inte-gra en un único soporte físico un mecanismo deidentificación ampliamente utilizado en la vidadiaria (ámbito presencial) y un mecanismo deidentificación digital (certificado de firma electró-nica). De esta forma, los ciudadanos españoles dis-ponen de un mecanismo de identidad digital paraoperar telemáticamente con seguridad, facilidadde uso y, sobre todo, con la garantía del Estado. Serompe así una importante barrera cultural al usodel certificado de firma digital al incorporarlo enun elemento de identificación presencial al que losespañoles estamos completamente habituados, loque sin duda debiera potenciar un despegue en elnúmero de usuarios de servicios de la Administra-ción electrónica.

Cabe resaltar también que el DNI electrónico esuna iniciativa totalmente novedosa a escala mun-dial, y en la que España es uno de los países pione-ros, junto a Bélgica, Austria y Estonia. Sin duda,constituye una destacada oportunidad para acele-rar la implantación de la sociedad de la informa-ción en España, lo que nos sitúa entre los paísesmás avanzados del mundo en este ámbito.

En cualquier caso, más allá de iniciativas con-cretas, y materializadas en proyectos como los des-critos en párrafos anteriores, lo que se observacon claridad en administración electrónica es quelas tendencias están por lo general perfilándosehacia el desarrollo de servicios y software, por enci-ma del área de comunicaciones y hardware. Tam-bién se actuará sobre la mejora del portal munici-pal, optimizando la forma de gestionar la infor-mación pública. Igualmente, y en lo que se refiere ala inversión en infraestructuras, un aspecto que

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…

117


cabe destacar, de nuevo según encuestas realiza-das por el observatorio de red.es, es que un núme-ro significativo dentro de los principales ayunta-mientos en España tiene planificado mejorar lainfraestructura de comunicaciones municipales,así como crear puntos de acceso (W-LAN) e infraes-tructuras de fibra óptica para mejorar la accesibili-dad de las TIC y limitar la brecha digital.

Si lo que se quiere analizar de forma más deta-llada es la tendencia en la utilización de serviciosTIC que pueda establecer pautas que nos indiquenhacia dónde va la Administración desde ese puntode vista, la consulta de distintos tipos de informa-ción, tal y como se puede observar en el gráfico 1,sigue una tendencia creciente que previsiblemen-te se mantendrá en los próximos años.

Por otro lado, y como se observa en el gráfico 2,los resultados de la oleada del panel de hogares del

observatorio de las telecomunicaciones y para lasociedad de la información de red.es correspon-diente al primer trimestre de 2007 reflejan tam-bién una tendencia creciente en la preferencia deInternet para la toma de contacto y para la reali-zación de trámites con la Administración Pública.El constante crecimiento de esta preferencia avalaun fuerte potencial de desarrollo de la e-Adminis-tración entre los ciudadanos.

A modo de conclusión, cabe destacar varios as-pectos. Por una parte, la especial conciencia queexiste entre los agentes públicos por lograr una ad-ministración que sea cada vez más interactiva, rá-pida, eficiente y personal a través de la implanta-ción de las nuevas tecnologías. Por otra, el enormereto que tenemos delante, para conseguir una ad-ministración donde la prestación de servicios seamás adaptada a las necesidades de ciudadanos y


118

Gráfico 1. CONSULTA DE INFORMACIÓN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS POR TIPO DE SERVICIO

0

10

20

30

40

50

60

70

Impuestos Becasayuda

Permisoconstrucción,

edificación

Registrocoches

Certificadosnacimiento

y matrimonio

Seguridadsocial

Bibliotecaspúblicas

Cambiosde domicilio

Documentospersonales

Serviciossanitarios

Primer trimestre 06 Tercer trimestre 06 Primer trimestre 07

62,1% 63,5% 64

,5%

42,5%

42% 44

,7%

3,5%

3,6%

4,8% 6%5,4

%5,8

%

5,5% 8,

2%6,

2%

22,4

%20

,7%28

,2%

20,1%

19,4

%16

,9%

4,5%

4,4% 6,

2% 9,6% 13

,2%

9%

21,6

%17

%14

,4%

Fuente: Panel de hogares Red.esBase: usuarios que han tenido contacto con la Administración a través de Internet.


empresas del siglo XXI. La diversidad de actores enel marco de interoperabilidad de la AdministraciónPública, así como el panorama actual relativo al re-parto de competencias entre las distintas adminis-

traciones hacen que sea necesario aunar esfuerzosy trabajar conjuntamente para llevar a buen puer-to este proyecto y hacer posible una administra-ción local del futuro lo más útil posible.

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…

119

Gráfico 2. INDIVIDUOS QUE PREFIEREN INTERNET PARA CONTACTAR CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR TIPO DESERVICIO

7,8%

7,5%

4,3%

5,8%6,

4%

8,4%

8,4%

4,5%

6,3%

7,6%

9,4%

9,4%

5,5%

7%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Obte neri nfo rm aci ón

Con sul ta sfi sca les

P resentaci óndenun ci as,

re cursosPrimer trimestre 06 Tercer trimestre 06 Primer trimestre 07

14,5

% 15,4

% 17%

5,7%

Fuente: Panel de hogares de Red.es


Los expertos y las administraciones más modernasestán apostando por las siguientes tendencias tec-nológicas, desde un punto de vista de enfoque enla gestión eficiente y atención al ciudadano.

9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea

El modelo centralizado/descentralizado de Estadoy el nivel de competencias asumidas por las enti-dades locales en Europa, influye, en gran medida,en el tipo de organización y funcionamiento queadoptan los aparatos administrativos, y tambiénen la capacidad que éstos tienen para desplegariniciativas y proyectos, sobre todo cuando éstostienen una base tecnológica fuerte.

Mientras que en los países de influencia anglo-sajona se utiliza la expresión gobierno local, en losque se hallan más próximos al denominado mode-lo continental, de influencia francesa, predominala expresión «administración local».

La diferencia estriba en que en el sistema anglo-sajón, de carácter más pragmático y orientado ha-cia la eficiencia, los municipios y demás entes loca-les se consideran gobiernos, y se dotan de una au-tonomía según la peculiar acepción de estetérmino en aquel sistema (local self government).

Por el contrario, en el sistema continental euro-peo, de tradición centralista, los entes locales apa-recen, en muchos casos, con la denominación ge-nérica de «administración» y, como tales, forman

parte de la estructura general de la Administraciónde cada Estado, sin que ello implique un nivel altode homogeneidad en cuanto a su diseño institu-cional.

Como puede observarse en la tabla 9.1., las ma-terias objeto de ejercicio competencial en todoslos países seleccionados son bastante coinciden-tes; dicho ejercicio es más uniforme en los paíseseuropeos continentales que en el sistema localbritánico, concretamente el inglés, puesto que suley de Gobierno Local (Local Government Act de1999 y 2000) abre la posibilidad de optar a tresmodelos competenciales y de local self govern-ment:

– El «Leader and Cabinet Council»: un consejo ele-gido por el electorado que, a su vez, elige al alcal-de. Éste tiene la competencia de repartir lascompetencias entre los miembros de una comi-sión: el consejo ejerce el control político sobre elalcalde y la comisión.

– Elección directa del alcalde y su comisión por elelectorado; el primero es el responsable absolu-to de la corporación local.

– Modelo gerencial de Administración local: el alcal-de es elegido por los ciudadanos, con la existenciade un gerente elegido por el consejo local. El lide-razgo político lo asume el alcalde, la gestión co-rresponde al gerente elegido por el consejo.

No obstante, este último modelo gerencial, oversiones que incluyen un gerente profesional en

121

9. TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO



122

Tabla 9.1. COMPETENCIAS LOCALES EN VARIOS PAÍSES EUROPEOS

– Acción social y sani-dad: servicios faculta-tivos (por ejemplo,guarderías, centrospara personas sin ho-gar); oficinas munici-pales de higiene.

– Educación: creación,construcción, mante-nimiento y funciona-miento de escuelasprimarias y centrosde educación prees-colar.

– Planificación, ordena-ción del territorio: car-tas intermunicipalesde desarrollo; iniciati-vas de los perímetrosintermunicipales.

– Transporte escolar: fi-nanciación y organi-zación del transportedentro de los límitesmunicipales.

– Ayuda económica:ayuda directa comple-mentaria a la ayudaregional (medianteacuerdo); ayuda indi-recta a empresas (in-cluidas garantías decréditos y de otro tipo).

– Ordenación del terri-torio: elaboración delos sistemas de cohe-rencia territorial(SCOT), planes localesde urbanismo; permi-sos de obras y de otrotipo relativos a la ocu-pación del suelo.

– Medio ambiente: saneamiento, distri-bución de agua po-table, recogida y ges-tión de residuos do-mésticos.

FRANCIA

1. Competencias facul-tativas:– Promoción de la

economía local.– Incentivos para la

vivienda, creaciónde infraestructurasde bienestar social.

– Creación y mante-nimiento de infra-estructuras detransporte público.

– Asuntos culturalese instalaciones de-portivas.

– Gestión de instala-ciones de abasteci-miento energético.

– Hermanamientoscon municipios deotros países.

2. Competencias obliga-torias (en virtud delas leyes federales oregionales):– Planificación urba-

nística, construc-ción y manteni-miento de la red decarreteras local.

– Construcción ymantenimiento deescuelas de ense-ñanza primaria.

– Mantenimiento ygestión de vías deagua, eliminaciónde las aguas resi-duales.

– Asuntos sociales yayuda a la juventud.

– Construcción de zo-nas de ocio y recrea-tivas.

– Desarrollo y sanea-miento urbano.

ALEMANIA

Responsabilidades de los mu-nicipios:Los municipios pueden adop-tar su propio estatuto (art. 6del Decreto Ley n.° 267/2000).Las funciones administrativasse delegan actualmente en losmunicipios en virtud del princi-pio de subsidiariedad (artículo118 de la Constitución).De conformidad con el art. 13del Decreto Ley 267/2000, co-rresponden a los municipioslas funciones siguientes.1. Obligaciones relativas a

servicios a los ciudadanos(algunos ejemplos):– Asistencia a los ciudada-

nos y a la comunidad.– Servicios escolares (co-

medores, transporte es-colar, asistencia a las per-sonas con discapacidad).

– Atención preescolar,guarderías.

– Cultura (museos, salasde exposiciones, activida-des culturales, teatro).

2. Obligaciones de la Admi-nistración municipal (algu-nos ejemplos):– Ordenamiento urbano,

mantenimiento de lascarreteras locales;

– Gestión del transportepúblico.

– Vivienda.– Elaboración de planes

para el comercio.– Gestión medioambiental

y de residuos.– Policía administrativa.– Catastro.

3. Apoyo al desarrollo econó-mico y a las actividades pro-ductivas (algunos ejemplos):– Ordenamiento, progra-

mación y regulación de lasactividades comerciales.

ITALIA

Responsabilidades adminis-trativas de los distritosLos consejos de distrito sonresponsables de:– Vivienda.– Salubridad del medio am-

biente.– Medidas para combatir la

contaminación.– Ordenanzas de la construc-

ción.– Recogida de residuos.– Planificación urbana (*).– Determinación de las solici-

tudes de planificación.– Museos, parques e instala-

ciones recreativas (*).– Censo electoral.(*) Responsabilidades compar-tidas.En algunas zonas —urbanasespecialmente— las respon-sabilidades recaen en un solonivel «unitario» de gobiernolocal. Estos consejos unitarios(distritos metropolitanos, cor-poraciones municipales deLondres, «nuevos unitarios»)son responsables de todo elconjunto de los servicios su-mados de los condados y losdistritos.Los consejos parroquiales (Inglaterra) y comunales (País de Gales) son responsa-bles de:– Permisos de planificación

de la vivienda, edificios pú-blicos (*) y carreteras princi-pales (*) (derecho a ser con-sultados por el consejo dedistrito).

– Planificación urbana (*);– Planificación de instalacio-

nes deportivas al aire libre(*), otros centros recreativos(*), cementerios (*) y aparca-mientos (*).

REINO UNIDO

(Continúa)


la estructura administrativa, puja con fuerza en laspropuestas de reforma del gobierno y la Adminis-tración local en Europa, y ya es una realidad en al-gunos municipios españoles.

En el modelo francés, la autonomía de las enti-dades locales es más reducida, por la tradición máscentralizadora de su modelo territorial, siendo elpaís europeo con mayor número de municipioscon un menor grado de descentralización desdelas regiones hacia los municipios.

En el modelo alemán sí existe una mayor des-centralización de poder en los entes locales. En lamayoría de los länders, las elecciones al consejomunicipal, comarcal o a otras representaciones decarácter local están diseñadas de manera que sepotencie la capacidad de decisión del ciudadano,es decir, que los electores no están obligados a es-coger sus opciones entre listas cerradas (como enlas elecciones al Parlamento Europeo, al Bundes-

tag o a los parlamentos de los länders), sino quepuede acumular sus votos en un candidato deter-minado (Kummulieren) y también puede votar acandidatos de listas distintas (Panaschieren).

Otra característica importante de este modeloes que los ciudadanos pueden acaparar el poder dedecisión en determinados asuntos comunales me-diante iniciativas populares (Bürgerbegehren) yposteriormente decidir sobre estos asuntos de ma-nera definitiva y vinculante en consultas populares(Bürgerentscheid).

El modelo italiano es más similar al modelo es-pañol. La característica fundamental de los enteslocales italianos se encuentra en el carácter co-múnmente conocido como bifronte; lo que impli-ca, como en el caso español, que la acción adminis-trativa y normativa de los entes locales está engran parte determinada por las leyes del Estado ylas leyes de las regiones.

TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO

123

Fuente: Elaboración propia a partir de COMITÉ DE LAS REGIONES (enero 2005): La Descentralización. Bruselas

Tabla 9.3. COMPETENCIAS LOCALES EN VARIOS PAÍSES EUROPEOS (cont.)

– Cultura: centros deenseñanza artística;archivos y museosmunicipales; conser-vatorios.

FRANCIA

3. Competencias estata-les transferidas a lascircunscripciones ur-banas, a las ciudadesno pertenecientes auna circunscripción ya las ciudades de ta-maño medio:– Registro civil, expe-

dición de documen-tos de identidad.

– Convocatoria deelecciones.

– Censo y formalida-des de registro paralos extranjeros.

– Gestión del tráficourbano.

– Supervisión de lacalidad de los ali-mentos, hoteles,restaurantes y otrosestablecimientos.

ALEMANIA

– Creación y gestión de zo-nas industriales y comer-ciales.

– Programación, activacióny gestión de los serviciospúblicos locales.

En los ámbitos de competenciadel Estado, el municipio de-sempeña los siguientes come-tidos (art. 14 del Decreto Ley267/2000):– Elecciones.– Registro civil. – Servicio militar.– Estadística.– Trabajo anagráfico (recogida

de datos personales).Los municipios tienen compe-tencias que les permiten orga-nizar y desempeñar sus obliga-ciones (art. 117.6 de la Constitu-ción).

ITALIA

– Iluminación y manteni-miento de aceras (*).

(*) Responsabilidades comparti-das con los consejos de distrito.

REINO UNIDO


9.2. Marcos de interoperabilidiad4

Actualmente, hay cinco referentes a la hora de ha-blar de marcos de interoperabilidad para el gobier-no electrónico. Su carácter de referente se debe,bien a que fueron los primeros marcos que se pro-pusieron y han marcado la pauta en la confecciónde los marcos por parte de otros países, bien por-que están siendo efectivamente seguidos por losorganismos responsables de implantar las inicia-tivas de gobierno electrónico, bien por la relevanciade la iniciativa de gobierno electrónico a la que dansoporte, bien porque se mantienen actualizados amedida que avanza el estado de la tecnología, bienpor todas las razones anteriores.

En el Reino Unido, la «e-Government Unit», ante-riormente denominada «Office of the e-Envoy», de-pendiente del «Cabinet Office», definió en el año2000 el «E-Government Interoperability Frame-work» (e-GIF) y en marzo del 2005 publicó su ver-sión más reciente, la 6.1. e-GIF establece un conjun-to de estándares y de políticas que deben adoptartodas las agencias que pretendan poner en mar-cha proyectos de gobierno electrónico.

En Francia, la Agence pour le Développement del’Administration Électronique» (ADAE), anterior-mente denominada ATICA, publicó en septiembrede 2003 la versión más reciente (2.1) de «Le CadreComún d’Interoperabilité» (CCI). Este marco inclu-ye también un catálogo de estándares, pero que eneste caso se ofrecen, más que se imponen, al con-junto de los organismos y agencias de la Adminis-tración Pública francesa con el fin de contribuir a lacoherencia de sus sistemas informáticos y la coor-dinación en la provisión de servicios de administra-ción electrónica.

En Alemania, la Agencia de Asesoramiento y Co-ordinación para las TIC en la Administración Fede-ral (KBSt), publicó la versión 2.0 de «Standards and

Architectures for e-Goverment Applications»(SAGA) en diciembre del 2003. SAGA, que se imbri-ca en la iniciativa de gobierno electrónico BundOn-line 2005 lanzada por el gobierno alemán en sep-tiembre de 2000, se ha propuesto como guíaorientativa para los responsables directivos de losequipos de gobierno electrónico en la Administra-ción Pública.

En el ámbito europeo, ha sido la Dirección Ge-neral de Empresa e Industria de la Comisión Euro-pea, a través del programa IDA (Interchange ofData between Administrations), desde enero de2005 denominado IDABC (Interoperable Delivery ofEuropean eGovernment Services to Public Adminis-trations, Business and Citizens), quien ha hecho lascontribuciones más importantes en el campo de lainteroperabilidad en e-government.

El programa IDA, iniciado en 1995, pretendía, en-tre otros objetivos, la mejora del intercambio tele-mático de información entre los Estados miem-bros y las instituciones comunitarias y la mejora dela comunicación y gestión de documentos oficia-les. En el año 2005, pasa a denominarse IDABC yamplía su ámbito de actuación para convertirse enun verdadero programa para la Administraciónelectrónica en Europa.

Dentro de su entonces ámbito de actuación, IDApublicó la versión 7.1 de sus «Architecture Guideli-nes» en septiembre del 2004, a través de las cualesse pretendía mejorar la interoperabilidad entre lasinstituciones europeas, las agencias europeas y lasadministraciones de los Estados miembros. Porotro lado, IDABC publicó la versión 1.0 de su «Euro-pean Interoperability Framework» en noviembre de2004. Este documento facilita un marco comúnpara la discusión de la interoperabilidad en gobier-no electrónico, y resalta aquellos aspectos de la in-teroperabilidad que deberían ser tenidos en cuen-ta a la hora de implantar servicios de administra-


124

4. Este apartado es una cita textual de la comunicación realizada en Tecnimap 2006, «La adopción de un marco de interope-rabilidad para la Administración electrónica en la Generalitat Valenciana», Luis Guijarro Coloma, profesor titular de Universi-dad Politécnica de Valencia, y Myriam Eibar de la Encina, jefe del área de Desarrollo y Coordinación de Tecnologías de la Infor-mación de la Secretaría Autonómica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información de la Generalitat Valenciana.


ción electrónica paneuropeo, es decir, con una di-mensión inherentemente transfronteriza en elmarco de la Unión Europea. Sin embargo, el carác-ter de este último documento no es el de propia-mente un marco de interoperabilidad, como sí loserían las «Architecture Guidelines».

Finalmente, en Estados Unidos, la entidad téc-nica responsable de tratar los aspectos de intero-perabilidad en gobierno electrónico es el Federal

Chief Information Officers Council (CIOC), que pu-blicó, con anterioridad al lanzamiento de la estra-tegia de gobierno electrónico del presidente Bush,la «Federal Enterprise Architecture Framework»(FEAF), en septiembre de 1999, y más enfocada aesta última estrategia, la versión 2.0 de «E-gov En-terprise Architecture Guidance», en junio de 2002,con el fin de guiar las iniciativas de gobierno elec-trónico de la oficina del presidente de EE. UU.

TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO

125


La convergencia de las tecnologías de la informacióny las comunicaciones está transformando el modoen el que las personas y las organizaciones interac-túan, lo que facilita la comunicación desde cualquierlugar, con cualquier dispositivo y en cualquier mo-mento, y ofreciendo el sustrato básico para mejorarla organización de la información y de los procesos.

La Administración Pública está inmersa tambiénen este movimiento. De la mano de los últimosavances, los ciudadanos ya pueden disfrutar de

unos servicios públicos de calidad, cada vez mássencillos, rápidos y cómodos. La modernización dela Administración ya es un proceso imparable, y aesto hay que añadir las medidas puestas en funcio-namiento desde la Administración que contribu-yen a facilitar aún más las relaciones con el ciuda-dano, a mejorar la organización y la función públi-ca. El objetivo final (figura 10.1.) es conseguir laAdministración siempre disponible, conectada,multicanal,5 interoperable, segura y ubicua.

127

10. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL

5. Internet, fijo, móvil, TDT, etc.

Figura 10.1. OBJETIVO DE LA ADMINISTRACIÓN

CiudadanosEmpresas Administración Normativa

Serviciosde Calidad

Eficienciaen Gestión

ValidezProcedimientos

Accesible

Activa

Sencilla

Eficiente

Integrada

Medible

Visible

Válida


Las características y capacidades de las tecnolo-gías de la información y las comunicaciones sonespecialmente útiles para aumentar la eficienciade los procesos administrativos. Mejoran numero-sos aspectos, como:

• La rapidez, ya que la tramitación online y en ge-neral el uso de las TIC reduce tanto el tiempo derespuesta de la Administración como el que elciudadano emplea en las gestiones, ya sea en eldesplazamiento, ya sea en el tiempo de esperaen colas o en oficinas.

• La eficiencia, ya que al integrarse todos los ele-mentos en un sistema de información global sepueden prestar servicios más eficientes y perso-nalizados, así como simplificar las operaciones ylos trámites burocráticos.

• La desintermediación, que facilita a los ciudada-nos y empresas el autoservicio.

• El seguimiento de los trámites: una de las apor-taciones más valorada por los ciudadanos en lamejora de los procesos administrativos es la po-sibilidad de conocer en cada momento el esta-do de los mismos. Esto se traduce en una mayorsensación de proximidad con la Administración.

• La participación ciudadana, ya que gracias a ellase facilita la cercanía y es posible una mayor inte-racción con el ciudadano, que puede participar ac-tivamente en el desarrollo y mejora del proceso.

Todo ello supone para los propios organismospúblicos plazos de reacción más rápidos, reducciónde costes, servicios más accesibles y cobertura a unamplio conjunto de necesidades. Desde el punto devista de las empresas, implica la agilización de lostrámites con la Administración, las mejoras en sucompetitividad, y en la relación sector público/pri-vado. Finalmente, para los ciudadanos, conllevamás y mejores servicios públicos, agilización y re-ducción de trámites, participación activa en las de-cisiones que les afectan y servicios públicos accesi-bles 24x7.

Muchos de los servicios administrativos requie-ren la colaboración, a veces compleja, entre distin-tos departamentos. Estas operaciones afectan alproceso global, a la calidad del servicio y al tiempode respuesta a ciudadanos y empresas. La trami-tación de permisos y la recalificación son ejem-plos que incluyen múltiples actores: ciudadanos,empresas, socios colaboradores, diversos departa-mentos gubernamentales y, muchas veces, conse-jos y autoridades del Ejecutivo y el Legislativo, quefrecuentemente incluyen niveles interguberna-mentales.

En el caso de España, la descentralización de laestructura administrativa supone una complejidadadicional, frente a países con estructuras adminis-trativas más centralizadas, lo que hace necesaria laintegración vertical entre niveles de administra-ción: central, autonómica, local y metalocal (dipu-taciones, consejos comarcales, etc.).

No cabe duda de que las tecnologías de la infor-mación y de las comunicaciones son de gran utili-dad para apoyar la gran complejidad que manejala Administración.

10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal

En el ámbito de la gestión municipal las TIC, se lle-van prestando sus servicios de apoyo desde hacemás de 30 años.

La informatización de la Administración comen-zó desde el back-office6 (apartado 10.6.), es decir,la informatización de la gestión que resuelve el nú-cleo de la actividad municipal, de la que ésta es res-ponsable en virtud de la ordenación jurídica ac-tual y el reparto de funciones.

Pero la realización de cualquier proceso en unaentidad local involucra típicamente el uso de va-rios sistemas informáticos (del back-office) y la in-tervención de distintos funcionarios, y ello hacenecesaria la aplicación de arquitecturas y tecnolo-


128

6. Término sajón que podría traducirse en este contexto como «la trastienda».


gías que permitan una integración ágil de siste-mas y actores para automatizar procesos y moni-torizar la actividad a la que dan apoyo, así comodefinir nuevos procesos o actualizar los ya existen-tes. En este sentido, las entidades locales se en-cuentran ante algunas dificultades, entre ellas:

• La existencia de sistemas heterogéneos que de-ben intervenir en un mismo proceso y que al noestar lo suficientemente integrados introducenineficiencias, como, por ejemplo, la necesidad dereintroducir datos manualmente de un sistemaa otro, o la necesidad de tareas manuales que, deotro modo, podrían ser automatizadas.

• Habitualmente, la gestión del proceso es (par-cialmente) manual, por lo que los actores debenconocer el proceso y, manualmente, utilizar lossistemas necesarios para llevar a cabo las dis-tintas actividades del mismo. En último término,el control del proceso recae en los actores que in-tervienen en el mismo, lo que aumenta la posibi-lidad de errores y dificulta su gestión.

• En ocasiones, no existen datos suficientes sobrela realización de los procesos, como, por ejemplo,tiempos de realización de cada actividad, siste-mas involucrados, requisitos de disponibilidad,etc. Esto resulta en una monitorización insufi-ciente de los procesos, lo que dificulta la detec-ción de problemas e ineficiencias. A ello se le uneque, en ocasiones, los sistemas de la entidad noson suficientemente visibles; no hay informa-ción explícita sobre la función de los mismos, de-pendencias mutuas e intervención de estos sis-temas en los procesos de la entidad.

• La comunicación entre los niveles de negocio yde tecnología de la entidad presenta ciertas di-ficultades en lo que respecta a la comunicaciónmutua de requerimientos de negocio y disponi-bilidad de tecnología. Esto dificulta la puesta enmarcha de nuevos procesos y la mejora de pro-cesos existentes que involucren sistemas de laentidad.

En este contexto, surge una nueva capa de coor-dinación que facilita la gestión de los flujos de tra-bajo, se trata de los componentes de workflow oBPM (apartado 10.4.) así como los elementos quepermiten la comunicación y los intercambios entreaplicaciones, conocidos como componentes EAI,Enterprise Application Integration, y el bus de datos(apartado 10.5.).

Posteriormente, este back-office se rodearía deuna serie de elementos que facilitarían la teletra-mitación, es decir, permitirían acceder a informa-ción que originariamente residía en dichos siste-mas. Es en este momento, cuando se esboza elconcepto de Administración por vía electrónica7

(apartado 10.3.), donde el componente de «porta»,conocido también como front-office, es la partemás visible y para la que es necesario disponer deun conjunto de elementos comunes (aparta-do 10.3.4.) que facilitan su despliegue. En todo esteentramado, los elementos de seguridad adquierenuna gran importancia: gestionan el acceso, velanpor la custodia de la información y aseguran laidentidad de las partes. Todo ello se basa en unsustrato tecnológico (apartado 10.2.) que lo haceposible.

Pero la aplicación de las TIC en la Administraciónlocal va más allá de la Administración electrónica,y así aparece un conjunto de nuevos servicios en elámbito de la gestión municipal (véase la figu-ra 10.3. y el apartado 10.6.) que son posibles graciasa las nuevas tecnologías, añadidos a los puramen-te administrativos que ofrecen un valor importan-te al ciudadano. Estos servicios pueden dar apoyo amúltiples competencias de los entes locales, comola gestión de la seguridad en los lugares públicos,la ordenación del tráfico, la prestación de serviciossociales, la gestión del trasporte público, etc.

Finalmente, las nuevas tecnologías facilitan laparticipación ciudadana en la actuación pública, loque posibilita una democracia participativa; asíhan surgido conceptos como la e-democracia, lae-participación o el e-voto (apartado 10.7.).

APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL

129

7. Más conocida como Administración electrónica.



130

Figura 10.3. MAPA DE SERVICIOS MUNICIPALES

Servicios de carácter general1. Relaciones institucionales2. Gestión de personal3. Sistemas informáticosProtección civil y seguridad ciudadana1. Ordenación del tráfico2. Seguridad en lugares públicos3. Protección civil4. Extinción de incendiosSeguridad, proteccion y promoción social1. Servicios sociales, promoción y reinserción social2. Juventud, mujer y mayores de 45 años3. Promoción social (empleo)Sanidad1. Asistencia sanitaria (servicios complementarios)2. Salubridad públicaEducación1. Gestión educativa y de centros docentes2. Escuelas infantilesViviendas y urbanismo1. Gestión de vivienda2. Gestión urbanística3. Parques y jardines4. Alumbrado público

Bienestar comunitario1. Suministro de agua2. Alcantarillado y aguas residuales3. Limpieza viaria4. Recogida y tratamiento de residuos5. Cementerios y servicios funerarios6. Protección del medio ambiente7. Defensa del usuario y del consumidorCultura1. Actividades culturales2. Actividades e instalaciones deportivas3. Patrimonio histórico-artístico4. Biblioteca pública5. Ferias y festejosProducción de bienes de carácter económico1. Obras públicas y vías urbanas2. Transporte público de viajerosRecaudación tributaria y gestión presupuestaria1. Gestión de tributos locales2. Gestión presupuestaria y económicaAbastos, mercado y mataderos1. Abastos y mercado2. MataderosRegulación económica de sectores productivos1. Promoción agrícola, ganadera y pesquera2. Promoción Industrial3. Turismo

Figura 10.2. COMPONENTES TIC DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

Infraestructura/soporte tecnológico

Seguridad

Front Office

Work-Flow

EAI/BUS (interno)

Back-Office(soporte procesoadministrativo)

Back-Office(otros servicios)

EAI/BUS(externo)

e-democracia

Fuente: Telefónica


Todos estos componentes son utilizados por di-ferentes colectivos de usuarios, que, mediante unsistema de permisos adecuados, acceden a deter-minadas funciones en función de sus roles, ubica-ción y dispositivos terminales.8

Estos colectivos usuarios tienen diferentes nece-sidades:

• Los ciudadanos y las empresas9 necesitan in-formación sobre los diferentes servicios de laAdministración local, y sobre cómo realizar trá-mites buscando por vía electrónica la facilidady la comodidad que ese medio pueda propor-cionar. En el caso de los ciudadanos, evitandodesplazamientos y ahorrando tiempo, y en elde las empresas reduciendo sus costes de tran-sacción. En este ámbito hay un concepto muyimportante: el canal,10 que se define como elmedio por el que las administraciones localesinteractúan con los ciudadanos y forma partedel front-office. El concepto ha tomado muchafuerza en los últimos años. En esencia sólo haytres formas de relacionarse con la Administra-ción:

– Ante funcionario: se trata de la modalidadpresencial en la que el ciudadano se presentaen la oficina del ente local y realiza el trámiteante el funcionario.

– Mediante operador interpuesto:11 tradicional-mente esta modalidad ha ido asociada al dis-positivo que se utilizada habitualmente, eneste caso, el teléfono,12 y en el que se utiliza-

ban técnicas telefónicas como los IVR (interac-tive voice response), pero en la actualidad hanaparecido modalidades telemáticas en las quese incluye el chat, los foros, las teleconferen-cias, etc.

– En régimen de autoservicio: en el que el ciu-dadano realiza el trámite o consulta de mane-ra autónoma a través de un portal, web, móvilo TDT.Al margen de estas ideas del ámbito e-Admi-

nistración, cualquier aplicación de la tecnologíapara la resolución o gestión de actividades en elámbito local y en general para hacer la vida másfácil a los ciudadanos (como, por ejemplo, el ac-ceso a información sobre transportes públicos através del móvil, o el acceso a información sobrefarmacias de guardia a través de TDT) les resul-tará de gran valor.

• Para los empleados públicos de la propia admi-nistración sea cual sea su tipo de adscripción ycarrera (funcionarios, laborales o interinos) laaplicación de las TIC en este ámbito les va a su-poner una forma de trabajo y una nueva formade relación entre ellos mismos, un espacio vir-tual común en el que el compartir conocimien-tos, la formación continua y la cooperación leshará más eficaces en su trabajo, y el resultado detodo ello se verá plasmado en una mejor infor-mación y atención al ciudadano.

• Los proveedores de la Administración tambiénencontrarán en la tecnología facilidades parapoder desarrollar mejor su labor, mejorando lacomunicación, etc.


131

8. Que utilizan para acceder a los sistemas y aplicaciones. Pueden ser ordenadores y sus variantes (ordenador personal, tabletPC, quiosco, panel informativo, marquesina, poste, etc.), televisor TDT, teléfono (fijo y móvil con terminales de prestaciones me-dias o ampliadas), agendas de tipo PDA y teléfonos agenda (Smartphone).9. En concreto los representantes de las mismas.10. En este punto hay que aclarar que el concepto lógico de canal se emplea dentro de los portales y crea cierta confusión. Sus-cribirse a un canal de un Portal es «apuntarse» en una lista para que sus mecanismos internos notifiquen de novedades deaquello que interesa al usuario. Son ejemplo de canales: contratación y anuncio de concursos, convocatorias de ayudas, even-tos relacionados con los impuestos y sus fechas, etc.11. Esta opción se relaciona con el término proveniente de la iniciativa privada relacionada con la gestión de las relaciones conel cliente o CRM (Customer Relationship Management).12. Y se hablaba por lo tanto del canal telefónico.


• Y, finalmente, otras administraciones mejoraránsus relaciones con la Administración local, lo queayudará a agilizar los procesos.

A lo largo de este capítulo se detallarán todos es-tos componentes e ideas.

10.2. El sustrato tecnológico

La incorporación de las nuevas tecnologías a laAdministración Pública ha ido facilitando la trans-formación paulatina de ésta hacia la administra-ción sin papel. La aparición de los grandes sistemasinformáticos permitió a determinados organismospúblicos, aquellos con mayores volúmenes de in-formación y recursos, comenzar a rediseñar susprocesos internos de gestión, informatizándolospara una mayor eficiencia. En general, se tratabade desarrollos complejos, a medida, y no integra-

dos con otros sistemas. Durante este periodo per-vive la tramitación mixta, en papel e informatiza-da. El siguiente paso de innovación tecnológica enlas administraciones surge con el aprovechamien-to de nuevos canales de comunicación y la optimi-zación de procesos mediante la incorporación ma-siva de las TIC. En este sentido, la incorporación delas TIC en las administraciones comienza por pro-yectos de tipo «Informativo», consistentes en lapresencia institucional en la red y el suministro deservicios de carácter meramente informativo, conescasa o nula capacidad de transacción en línea yde interacción con los sistemas internos de ges-tión. Posteriormente, se incorporan servicios úni-camente del ámbito de la administración corres-pondiente, pero que ya requieren de cierto tipo derelación con los usuarios y en los que existe inte-racción con los sistemas de gestión internos. En elmáximo nivel de integración de las TIC (el que re-quiere un mayor esfuerzo de implantación y gene-


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Figura 10.4. COLECTIVOS USUARIOS Y MODALIDADES DE RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Ciudadano Funcionario

Empresa / otras Administraciones

públicasProveedores

Personafísica

PresencialOperador

interpuesto Autoservicio

Sin vinculacióncon la Entidad Local

Con vinculacióncon la Entidad Local

Personajurídica

Fuente: Telefónica


ra el máximo valor a los usuarios), los servicios degobierno permiten una tramitación integral demúltiples canales, afectando a diversos organis-mos de distintas administraciones.

Este proceso evolutivo también puede verse des-de el punto de vista del «cliente». En la figura 10.5.,se muestra cómo esta evolución tecnológica se re-fleja también en los canales que ha ido utilizando yutilizará en un futuro próximo la Administraciónpara relacionarse.

El ritmo de evolución de las tecnologías de la in-formación ha sido muy intenso en los últimostiempos. Aspectos como el rápido desarrollo de labanda ancha, la irrupción de las tecnologías ina-lámbricas, la digitalización de contenidos, el abara-tamiento de los dispositivos electrónicos, entreotros, está haciendo posible que multitud de ser-vicios en todos los ámbitos de la vida cotidiana sepresten hoy de manera electrónica. Todo esto abreun abanico de posibilidades muy amplio para laAdministración, tanto desde el punto de la provi-sión de servicios a los ciudadanos y empresas

como para su propia gestión y relación con otrasadministraciones.

10.2.1. Desarrollo de la banda ancha

El incremento paulatino del ancho de banda parala conexión de terminales a Internet está configu-rando un escenario en el que las posibilidades deprovisión de servicios se han incrementado de for-ma notable. El ancho de banda de una conexióndetermina la velocidad a la que el usuario puedeenviar y recibir información. Un ancho de bandamayor permitirá una respuesta más rápida en losaccesos a Internet, por ejemplo, en la descarga depáginas web, películas, canciones, correos electró-nicos, etc. Hay servicios que no pueden funcionar sino disponen de un ancho de banda mínimo, porejemplo, la voz o el vídeo sobre IP.

La prestación de servicios de e-Administraciónrequiere de la existencia de infraestructuras decomunicaciones basadas tanto en tecnologías fijas


133

Figura 10.5. EVOLUCIÓN DE LOS CANALES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN

1900 1920 1940 1960 1980 1990 2000 2010 2020

En persona

Telégrafos

Sistema postal

Teléfono Centro de atencióntelefónica

Télex y fax

Redes de cabley vía satélite

Teléfono/IVR

PDA

MensajeSMS

Intranet

Quioscos

Televisión interactiva

Centrosde servicio

Red internacional de telefonía

Telefoníamóvil

«Busca»

Correoelectrónico

Navegador de web

Blogs

Videoconferencias

Mensajería instantanéa

Fuente: adaptación de Telefónica


como móviles que faciliten a los ciudadanos el ac-ceso a dichos servicios. Telefónica ha realizado es-fuerzos importantes en este sentido, por ejemplo,a través del plan de extensión de banda ancha ru-ral, o con el despliegue de HSDPA en todas las ciu-dades españolas de más de 20.000 habitantes.13

Pero el papel de la Administración en general y delas administraciones locales en particular es esen-cial para dinamizar la entrada definitiva de la so-ciedad de la información en empresas y hogares,tanto en el entorno rural como en el urbano, facili-tando y agilizando despliegues de infraestructuras(permisos y licencias), facilitando y coordinandoactuaciones inversoras cooperativas, fomentandola demanda, modulando las cargas fiscales e in-terviniendo directamente sólo donde no llegue lainiciativa privada y, en definitiva, facilitando el usode la mejor opción tecnológica en las áreas másdeficitarias.

Por otro lado, las infraestructuras convergentesde banda ancha, que integran en un único entornode red corporativa las comunicaciones y los siste-mas ofrecen numerosas ventajas. Las redes de co-municaciones de banda ancha permiten evolucio-nar de un entorno con sistemas informáticos aisla-dos y poco accesibles a arquitecturas informáticasespecializadas alojadas en la red. Además de aho-rrar costes de gestión y reducir la inversión, las or-ganizaciones pueden contar con información yaplicativos accesibles de forma segura desde cual-quier lugar.

10.2.2. Tecnologías inalámbricas

La evolución de las tecnologías de movilidad ofre-cen múltiples posibilidades a la hora de acceder alos servicios y a los datos con independencia de lasituación física concreta en la que se encuentre el

usuario. El concepto de movilidad introduce la ideade que el desplazamiento no implica pérdida al-guna de funcionalidad. A ello hay que unir las altascapacidades de comunicación que se pueden con-seguir con tecnologías actuales como el HSDPA14

del UMTS15 y que se incrementarán en un futuro nomuy lejano cuando se completen los desarrollosactuales de LTE.16

Dentro de las posibilidades que ofrece la tecno-logía móvil hay múltiples soluciones que puedenser aplicadas a la Administración y en particular ala Administración local. La mensajería SMS, porejemplo, permite a las entidades locales mante-ner perfectamente informados a sus ciudadanossobre cualquier acontecimiento que sea de su inte-rés, desde eventos culturales, ofertas de viviendasde protección o plazos de pagos de impuestos, porcitar varios ejemplos. A la vez, los ciudadanos pue-den ponerse en contacto con la Administración,para realizar quejas, reclamaciones, o solicitar al-gún tipo de información. La principal ventaja queuna administración electrónica y móvil proporcio-na a las corporaciones locales reside en la rapidez ala hora de gestionar los diversos asuntos adminis-trativos y el excelente canal de comunicación queabren con el ciudadano, con las empresas y conlos empleados de la propia Administración. Tal ycomo se muestra en la figura 10.6., las posibilida-des son múltiples.

El fenómeno no ha hecho más que empezar ypoco a poco se están introduciendo servicios cadavez más complejos: consulta del mapa de la ciudaddesde el móvil; mensajes bidireccionales en los quela Administración envía un SMS al ciudadano, loque implica una respuesta por su parte, o vicever-sa; realización de micropagos (parquímetros ymultas), etc.

El próximo paso será la descarga de microaplica-ciones en el móvil, que facilitarán la bidireccionali-


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13. Según datos de septiembre de 2007.14. High-Speed Downlink Packet Access.15. Universal Mobile Telecommunications System.16. Long Term Evolution.


dad y la provisión de servicios más complejos. Gra-cias a esta tecnología, la Administración dispondráde una oferta microsegmentada y personalizadade servicios públicos de alto valor añadido.

Un segundo grupo de tecnologías inalámbricasestaría formado por aquellas de menor alcanceque las anteriores, y cuya aplicación estaría cir-cunscrita a edificios. Destaca sobre el resto el con-junto de tecnologías Wi-Fi (Wireless Fidelity), quepermite transmitir datos a alta velocidad en un ra-dio de 100 metros. Los terminales equipados conun acceso Wi-Fi (PC, PDA, tablet PC, portátiles, etc.)pueden acceder a la red inalámbrica que a su vezpuede estar conectada a la intranet de una organi-zación o a Internet. En el futuro, las nuevas versio-nes de equipos Wi-Fi (basadas en el futuro están-dar IEEE 802.11n) o el grupo de tecnologías WiMaxprometen ventajas sobre las tecnologías actualestanto en velocidad como en alcance de las redes.

Un tercer grupo de tecnologías inalámbricas,como el bluetooth, posibilita la transmisión de da-tos y voz entre diferentes equipos mediante unenlace por radiofrecuencia. Su objetivo es facilitarlas comunicaciones de corto alcance entre equi-pos móviles y fijos, para poder eliminar cables yconectores y así permitir la sincronización de da-tos entre los equipos en el ámbito de una red per-sonal (entorno muy cercano). En el marco del con-cepto de «ciudad inteligente», el uso de esta tec-nología está aceptado, tal y como se comenta enel apartado 10.2.6.

Finalmente, las tecnologías RFID (siglas de RadioFrequency IDentification, en español Identificaciónpor Radiofrecuencia) son un método de almacena-miento y recuperación de datos remoto que usadispositivos denominados etiquetas o tags RFID.Una etiqueta RFID es un dispositivo pequeño,como una pegatina, que se puede adherir o incor-


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Figura 10.6. APLICACIÓN DEL MÓVIL A LA ADMINISTRACIÓN

CIUDADANOS

EMPLEADOSAAPP

Resolución

SolicitanteCIUDADANO

Solicitante del servicio

Solicitante del servicio

Obtención de información (WAP, i-mode, sms...):estado de carreteras, información sanitaria, climatológica, etc.Pago por móvilTramitación de licencias, autorizaciones, concesiones, etc.Envío/recepción de sugerencias y quejasSeguimiento de subvenciones administrativasTrámites de contratación públicaInformación turística de proximidadDescarga de imágenes: playas, monumentos, etc.

Solicitud Tramitación Sanción

SolicitanteEMPLEADO ADMINISTRACIÓN

Proveedor ServicioADMINISTRACIÓN PÚBLICA

UsuarioCIUDADANO

Usuario ServicioADMINISTRACIÓN

Seguimiento y controlde la gestión del trámiteadministrativoSeguimiento de la operaciónde los sistemasSeguridadRedundanciaWIFI/GPRS/UMTS

Tramitación de procedimientos sancionadoresInspecciones técnicas, agrícolas, ganaderas, etc.Intranets para empleados de la Administración Pública(formación, etc.)Vídeo MóvilGestión de flotas e incidencias (policías autonómicas, vigilantes,bomberos, inundaciones, obras, etc.)Telemedida y telecontrol: control medioambiental

Fuente: Telefónica


porar a un producto, animal o persona. Las etique-tas RFID contienen antenas que permiten recibir yresponder a peticiones por radiofrecuencia desdeun emisor-receptor RFID. Esta tecnología es degran utilidad en la gestión de inventarios, en laidentificación segura de profesionales y de activos(documentación, equipos, provisiones, etc.) paramejorar la eficiencia, seguridad y disponibilidad,así como para reducir costes.

En relación con esta tecnología, Correos ha pues-to en marcha un proyecto, pionero en Europa, parautilizar pegatinas con RFID (que se incluyen en lossobres) y así poder seguir el camino de los envíospor el sistema postal. De momento, el sistema deidentificación será utilizado en su negocio de men-sajería. El objetivo es mejorar la calidad de los en-víos y detectar en tiempo real los «cuellos de bote-lla» para solucionarlos.

Todas estas tecnologías, convenientemente uti-lizadas, permiten definir un nuevo paradigma wi-reless en la concepción del modelo de Administra-ción, la e-Administración. Surge la idea de la admi-nistración ubicua y permanentemente accesible.

10.2.3. Televisión digital terrestre

La televisión digital terrestre o TDT es la aplicaciónde las tecnologías del medio digital a la transmi-sión de contenidos a través de una antena conven-cional (aérea) o de conexión por cable o satélite.Aplicando la tecnología digital se consiguen mayo-res posibilidades, como proveer de un mayor nú-mero de canales, mejor calidad de imagen o ima-gen en alta definición y mejor calidad de sonido.

Gracias a esta nueva tecnología es posible ofre-cer a los usuarios, además, una gran variedad decontenidos informativos e interactivos a través desu televisión en un formato de gran calidad, por loque se abre un mundo de posibilidades en la provi-sión de servicios personalizados e interactivos, in-cluidos los de administración, que han comenzadoa denominarse T-Administración (AdministraciónPública y TDT).

En este sentido, la existencia de un amplio par-que de receptores tradicionales de TV, la familiari-dad de uso de la TV, ampliamente extendida a mu-chas capas de la sociedad, y el lugar privilegiadoque ocupan los televisores en los hogares propor-cionan una oportunidad excepcional para exten-der la base de la sociedad de la información y paraampliar la utilización de servicios electrónicos deinformación por los usuarios actuales de servicioselectrónicos.

Un medio de acceso sencillo y ampliamente ex-tendido como la televisión posibilita la comunica-ción a los ciudadanos de información útil así comola publicación de servicios online (en principio, bá-sicos), como puede ser la solicitud de cita previa ode un certificado. Con ella es posible extender losservicios ya existentes en la Administración onliney ofrecer información pública muy actualizada (or-ganizada en temas generales), búsquedas en ba-ses de datos públicas o facilitar la recepción de co-mentarios u opiniones de los ciudadanos por partede las administraciones.

La TDT ofrece además amplias posibilidades deacercar la Administración electrónica a una ampliabase de ciudadanos, especialmente a aquellos si-tuados en zonas remotas o aisladas, así como aciudadanos con rentas más bajas o con menor for-mación. Se favorece así la inclusión social en servi-cios de administración electrónica a ciudadanosreticentes a utilizar ordenadores, con dificultadesde uso y a infoexcluidos.

La TDT ofrece un medio eficaz de alcanzar a todala población en la comodidad del hogar y propor-cionar a la ciudadanía un nuevo canal de informa-ción de interés público, e incluso potencialmentede ofrecer servicios administrativos interactivos detramitación.

Los servicios de TV Digital dirigidos a la Adminis-tración y los servicios públicos se basan fundamen-talmente en el estándar abierto MHP (MultimediaHome Platform). Los servicios pueden tener o nocanal de retorno; tienen, de este modo, servicios de«difusión mejorada» o teletexto avanzado y servi-cios interactivos. En este sentido, hay que desta-


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car los ejemplos de la Comunidad de Madrid, conel despliegue de pilotos de servicios que ofrecen in-formación sobre tráfico y farmacias de guardia, y laAgencia Tributaria, tal y como se comenta en unapartado posterior.

10.2.4. Digitalización de contenidos

La digitalización de contenidos es el proceso deconversión de la información a un formato digitalde forma que pueda ser procesada fácilmente conun ordenador. La digitalización de la informaciónconstituye la base fundamental de la convergenciatecnológica actual y ofrece numerosas ventajas.Las técnicas de digitalización permiten manejar deforma única toda clase de fuentes de información(con las consiguientes economías de escala y aho-rro de costes) y ofrece además una mayor flexibili-dad y libertad a la hora de incorporar nuevos servi-cios. Además, es más efectivo almacenar, procesary, en general, usar y manejar la información en for-mato digital. Por ejemplo, la digitalización de con-tenidos ya existentes en formatos no digitales per-mite aprovechar las ventajas de las nuevas tecno-logías para facilitar la catalogación y búsqueda(por ejemplo, en bases de datos), distribución (através de Internet o redes de datos), seguridad, etc.

En el terreno de la Administración Pública las ex-periencias en archivos históricos de carácter pú-blico han configurado un modelo de archivo digi-tal, basado en la custodia de soportes, que en sumayor parte replica los planteamientos y procedi-mientos de los archivos de soportes tradicionales.Así, el ingreso de los documentos se realiza me-diante una transferencia física de soportes digita-les, junto con su posterior almacenamiento y con-servación. Habitualmente se determina un forma-to inicial de conservación permanente, quecondiciona la admisibilidad de los documentos, yque no se modifica a lo largo del período de conser-vación.

El estándar OAIS (Open Archival Information Sys-tem) ha normalizado un nuevo modelo de archivo di-

gital, basado en la gestión de depósitos, que permitela creación de un archivo digital de forma distribuiday sin la custodia directa de la información, utilizan-do la transferencia telemática y la conservación ensistemas de archivo que permiten el acceso en línea.La desvinculación de un soporte físico concreto obli-ga a generar objetos digitales conservables, autosu-ficientes y fácilmente gestionables, combinando eluso de la meta descripción endógena, la encapsula-ción de los documentos por agrupaciones documen-tales, y el uso opcional de la firma electrónica de ar-chivo. El modelo OAIS no es sólo una serie de pautasde conservación y almacenamiento de objeto digita-les, sino que conlleva también todo un proceso degestión de esos objetos digitales que se almacenaráen el sistema. Establece tres fases:

• Adquisición. Sea a través de un proceso previo devaloración y selección, sea a partir de la adquisi-ción directa, los documentos se reciben en su for-mato original. En esta fase se realiza la transfor-mación de los documentos originales en objetosdigitales conservables, lo que implica la verifica-ción de sus requisitos de conservabilidad (valida-ción de la sintaxis, cumplimiento de reglas de in-tegridad en bases de datos, y ausencia de virus,contraseñas y compresiones), la migración a unformato más estable y la encapsulación por agru-paciones documentales. A continuación se com-pleta su descripción, opcionalmente se firman, yse copian al dispositivo de almacenamiento.

• Conservación. Se lleva a cabo en un repositoriodigital seguro, y en el formato de conservacióna largo plazo. Periódicamente se aplican los me-canismos necesarios para chequear los errores ygarantizar la legibilidad. En función de la trans-formación que estos mecanismos realicen sobreel código del documento original, hablaremos deconservación del entorno tecnológico originalcuando no se realice ningún tipo de transfor-mación, de migración cuando se modifique elcódigo fuente del documento, y de emulacióncuando se modifique el código del entorno tec-nológico del documento. La migración puede


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realizarse dentro del entorno tecnológico origi-nal (compatibilidad retroactiva e interoperabili-dad) a un entorno neutro (conversión a están-dar), a un entorno predefinido (conversión a for-mato de emulación) o, simplemente, a otroentorno (cambio de medio o soporte físico).

• Recuperación de información. La recuperaciónde los documentos se lleva a cabo en tres etapas.En primer lugar, se consulta el inventario o ca-tálogo de documentos, construido a partir de losmetadatos. Una vez localizado, el documento seconvierte a un formato que facilite su difusión.Finalmente, el documento se transfiere a unárea donde sea accesible para sus usuarios du-rante un tiempo determinado.

En la Administración, ejemplos relevantes de di-gitalización de archivos son los del Archivo Generalde Indias, la Biblioteca Nacional y el Archivo Gene-ral de Simancas.

10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica

El desarrollo de aplicaciones de geolocalización hasido posible gracias a que hoy en día se dispone deuna tecnología barata y accesible para llevarlos acabo, ya sea en el campo de los sistemas basadosen satélite o en la red celular.

• Los sistemas de posicionamiento basados en sa-télites permiten determinar en todo el mundo laposición de una persona, vehículo u objeto congran precisión. El sistema más utilizado actual-mente es el sistema GPS17 operado por el Depar-tamento de Defensa de Estados Unidos. El GPSfunciona mediante una red de satélites que seencuentran orbitando alrededor de la Tierra. Lossatélites envían señales que incluyen su posicióny la hora del reloj que llevan incorporado. Un re-ceptor que recibe estas señales de los satélites es

capaz de calcular su posición respecto a los saté-lites y, por tanto, su posición en la tierra. Elacuerdo alcanzado entre el futuro sistema eu-ropeo de posicionamiento, Galileo, y el america-no GPS permitirá mejoras en el servicio prestado,principalmente en materia de precisión de la lo-calización.

• En el campo de los sistemas de localización demóviles, la información manejada por las tec-nologías de comunicación móvil puede ser utili-zada para determinar dónde se encuentra física-mente un teléfono móvil, aunque con una pre-cisión notablemente menor que el GPS. En unfuturo, la mayor densidad de estaciones baseen el sistema UMTS y el uso de técnicas de loca-lización avanzadas permitirán la localización determinales con mayor precisión.

Los Sistemas de Información Geográfica (GIS)son sistemas cuya información (bases de datos yaplicaciones) está ligada a mapas. Un sistema GISincluye hardware, software y procedimientos quepermiten almacenar, gestionar y analizar datosrelacionados con mapas y planos geográficos. Pue-den ser utilizados para una gran variedad de activi-dades que tengan un componente espacial. Permi-ten por ejemplo analizar datos de regiones o luga-res concretos, calcular rutas óptimas entre dos omás puntos, etc. Unido a estos sistemas se en-cuentra el desarrollo de una cartografía digitalcada vez más precisa, basada en ocasiones en imá-genes proporcionadas por satélites.

Gracias a la combinación de estos sistemas (degeolocalización y de información geográfica) esposible disponer en el ámbito de la Administraciónde sistemas para la gestión y localización de flotas(Policía, bomberos, etc.), así como de servicios deinformación que facilitan información sobre tiem-pos de espera en medios de transporte público, etc.Estos sistemas de localización también resultantremendamente útiles en su aplicación a los pro-blemas de violencia de género.


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17. Global Positioning System.


Las entidades locales disponen de sus propiosservicios de cartografía digital. Son cada vez másavanzados y no sólo permiten situar fincas rústicasy urbanas en el mapa, sino también atender a nue-vos requerimientos de la gestión. Así, por ejemplo,el denominado «plano ciudad» permite ser el «bas-tidor» de información sobre canalizaciones, con-ductos, alcantarillado, concesiones a operadores,mobiliario urbano, señales verticales y horizonta-les, etc. Además, la aparición de la tecnología GPS yel abaratamiento de los terminales hace necesa-rio disponer de cartografía digital y puntos de inte-rés (POI) para crear la «capa» de planos y mapas enlos dispositivos.

10.2.6. Equipamiento y dispositivosinteligentes

El hecho de que los equipos (PC, portátiles, PDA,móviles, etc.) hayan evolucionado de manera sor-prendente en los últimos años hace posible quehoy en día sean utilizados en todos los ámbitos dela vida cotidiana por una gran parte de la sociedad.

La conocida Ley de Moore enuncia que cada 18meses se duplica la densidad de transistores inte-grados en un chip, lo que supone que las prestacio-nes de los chips se duplican cada año y medio gra-cias a los esfuerzos de la industria. Por otro lado,los nuevos diseños permiten incorporar en el mis-mo tamaño mayores prestaciones, lo que hace quecada vez se puedan construir ordenadores más pe-queños y ligeros. Esta tendencia hacia la miniaturi-zación y portabilidad se aprecia en la proliferaciónde modelos de PDA, móviles y portátiles.

La capacidad de las memorias y discos durostambién aumenta. La capacidad de almacena-miento de los discos duros aumenta y se reduce elcoste por unidad de almacenamiento. Nuevas tec-nologías como las memorias Flash, utilizadas encámaras digitales, PDA, lápices de memoria, etc., se

extienden rápidamente en el mercado de masas,sus prestaciones van mejorando y su precio bajaconsiderablemente, hasta llegar a sustituir a losdiscos duros en aquellas aplicaciones donde los re-querimientos de capacidad son menores. Además,la disponibilidad de redes de comunicaciones dealta velocidad permite independizar el lugar dondereside la información del lugar donde se utiliza, loque permite la creación de centros de almacena-miento de datos de gran seguridad donde se guar-da la información.

Mientras que las prestaciones y la disponibilidadmejoran, el precio de los procesadores, memorias ydispositivos de almacenamiento, y, por tanto, delos ordenadores, baja cada año. Cada vez es mayorel número de problemas que pueden ser resueltosde manera económicamente rentable medianteel uso de sistemas informáticos.

En cuanto a la tecnología móvil, hay que desta-car que la evolución de los dispositivos móviles(véase la figura 10.7.) está permitiendo la apari-ción de nuevas posibilidades en cuanto a la presta-ción de servicios corporativos y personales a ciuda-danos y empresas. La oferta de dispositivos es cadavez más amplia, y el coste de los mismos se está re-duciendo progresivamente, al mismo tiempo quese está adecuando a los colectivos de usuarios y deltipo de aplicación (proceso, volumen de datos) condiferentes opciones de conexión (IR, bluetooth,módem PCMCIA, módem Compact Flash, Wi-Fi,GPRS, UMTS) y diferentes accesorios para necesi-dades específicas (GPS para control de rutas, lectorcódigos de barras para captura de pedidos, cámarafotográfica para envío de albaranes, etc.).

Un ejemplo de esta aplicación es el de los agen-tes de movilidad del municipio de Madrid, queequipados con PDA con firma electrónica18 pue-den realizar su trabajo con mayor eficiencia, agili-dad y seguridad jurídica.

Dada la reducción en los costes de procesamien-to, existe la tendencia a dotar de cierta inteligencia


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18. La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre ha certificado la firma electrónica de los agentes y el soporte en el que figuranlos datos puede así aportarse en un juicio como prueba documental.


a gran cantidad de dispositivos que hasta ahora notenían dicha capacidad. Encontramos luces que seencienden solas cuando se pasa cerca de ellas, co-ches cuyos limpiaparabrisas se ponen en marchacuando se detecta lluvia y así un interminable nú-mero de artilugios con capacidad de actuar bajouna determinada lógica más o menos sencilla. Estenivel de «inteligencia» que incorporan ciertos apa-ratos alcanza un elevado grado de sofisticación, loque unido a que muchos de ellos incluyen conecti-vidad permite la interacción entre los mismos yconsiente gran cantidad de servicios. Por ejemplo,ambientes que se personalizan solos o se adaptana un usuario, o que la luminosidad de una sala seadapte automáticamente cuando se enciende latelevisión y los electrodomésticos cambien de con-figuración según quien los utilice.

En el ámbito de la Administración Pública, el usode estos dispositivos puede facilitar la gestión demúltiples recursos. El envío de alarmas cuando sesobrepasen ciertas medidas o umbrales preesta-blecidos, puede resultar de gran utilidad en la ges-tión. Ayuntamientos como los de Barcelona (distri-to 22@), Helsinki (barrio tecnológico de Arabian-ranta) y Dublín (barrio de Grangegorman)19

trabajan en el marco del proyecto Icing en el con-cepto de «ciudad inteligente», con aplicacionesque mejorarán el aspecto social y la llamada «usa-

bilidad» de las ciudades, para facilitar el control deltráfico y los semáforos mediante cámaras de vigi-lancia o sensores bluetooth, así como la disposiciónde etiquetas electrónicas en el mobiliario urbanocon información sobre su posición geográfica, en-tre otras aplicaciones.

10.2.7. Códigos 2D

Los códigos bidimensionales son códigos de pun-tos20 que almacenan información y pueden incluir-se sobre cualquier soporte gráfico y que son legi-bles mediante una cámara de un móvil, una web-cam o un lector específico. La lectura de dichoscódigos por parte de un teléfono móvil puede de-sencadenar llamadas de voz, envío de SMS, cone-xión a páginas web y wap, el envío de un correoelectrónico o la captura de datos (encuestas, tarje-tas de visitas, etc.).

La aplicación de este tipo de códigos a la Admi-nistración es muy amplia,21 entre ellos:

• La tarjeta ciudadana: un código impreso dentrode la tarjeta permitiría ser leído desde un dispo-sitivo barato como una webcam en cualquier de-pendencia municipal o cajero instalado en la ca-lle sin una inversión importante.


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Figura 10.7. DISPOSITIVOS MÓVILES

Teléfonosmóviles

con WAP

19. El proyecto Icing (Innovatie Cities for the Next Generation) es un proyecto promovido y financiado por la Comisión Europeadentro del sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo. Este proyecto, que ha sido uno de los mejor valorados por laComisión Europea, reúne los esfuerzos de empresas como T-Systems España, Telefónica, y eSpatial Solutions Ltd.20. Que usan mecanismos de codificación QR y Datamatrix.21. http://movilaapp.blogspot.com.

TeléfonosmóvilesUMTS

Smartphones PDAs de uso personaly profesional

PDAs de usoindustrial y Tablet PCs

Portátiles


• Identificación de mobiliario urbano: desde cual-quier dispositivo del personal de obras y servi-cios o Policía local se podría identificar un ele-mento urbano que esté degradado para comu-nicar su reparación. El código podría ademásalmacenar información sobre geolocalización.

• Billete en transporte público: el propio móvil ac-túa como billete sencillo, bonobús o abono men-sual. Una vez que se sube al autobús se acercael móvil al lector y se autoriza el paso.

Un ejemplo en este sentido es el de la EmpresaMunicipal de Transporte de Málaga, donde se des-plegó un piloto de pago de transporte público uti-lizando el móvil (véase figura 10.8.).

10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad

Los ciudadanos sienten una creciente preocupaciónpor la protección de sus datos personales. En respues-ta a ello surge la Ley Orgánica de Protección de Datosde Carácter Personal (LOPD). Los sistemas de infor-mación de la Administración deben pues, incorporar,desde su definición, todas las herramientas técnicasnecesarias que posibiliten el cumplimiento de dichaley como control de acceso, tracing, logfiles, etc.

En la actualidad, la tecnología dispone de meca-nismos de seguridad y confidencialidad que ofrecen

garantías suficientes para poder gestionar de mane-ra correcta los datos relativos a las interacciones ytrámites de un ciudadano o empresa con la Adminis-tración. Estos mecanismos básicos aseguran la con-fidencialidad y privacidad de la información, previe-nen la pérdida o manipulación indebida de datosesenciales, garantizan la integridad de datos, aplica-ciones y equipos frente a posibles amenazas, garan-tizan el cumplimiento de la normativa legal vigente,reducen el impacto de los daños físicos que pudierasufrir el entorno tecnológico o alguno de sus compo-nentes, y garantizan la calidad del servicio prestado,contribuyendo a la disponibilidad de los sistemas.

La autenticación del usuario es un aspecto cla-ve para garantizar la seguridad. En este campo seha evolucionado en los últimos años con tecnolo-gías PKI (Public Key Infrastructure) o mediante lautilización de rasgos biométricos inherentes a lapersona como el iris, la huella digital o el recono-cimiento de cara.

Tradicionalmente, todos los sistemas de infor-mación y de gestión de procesos proporcionan me-canismos de seguridad. Existen algunos factoresrecientes que hacen que se incremente el interéspor dichos mecanismos de seguridad y la necesi-dad de profundizar en mecanismos más rigurosos;por ejemplo, el uso creciente de sistemas de infor-mación en Internet, es decir, saliendo de entornosmás o menos reducidos y seguros para su uso enuna red de acceso universal, así como el interés porel uso de sistemas de firma electrónica como me-canismo para dar validez legal a acciones y docu-mentos generados electrónicamente.

En la actualidad, cada sistema informático sue-le tener un sistema de control de acceso propio.Ante esta situación el usuario tiene que gestionaruna identidad para cada aplicación a la que accede(intranet, correo electrónico, aplicación de gestiónde facturas, etc.). Single Sign-on (SSO) es un proce-dimiento de autenticación que habilita al usuariopara acceder a varios sistemas con una sola instan-cia de identificación.

En el mundo Internet, el equivalente es OpenID,que se trata de un sistema de autenticación digital


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Figura 10.8. CÓDIGOS BIDI

Fuente: Telefónica


descentralizado, con el que un usuario puede iden-tificarse en una página web a través de una URL (oun XRI en la versión actual) y puede ser verificadopor cualquier servidor que soporte el protocolo. Enlos sitios que soporten OpenID, los usuarios no tie-nen que crearse una nueva cuenta de usuario paraobtener acceso. En su lugar, sólo necesitan disponerde un identificador creado en un servidor que verifi-que OpenID, llamado proveedor de identidad o IdP.El proveedor de identidad puede confirmar la iden-tificación OpenID del usuario a un sitio que sopor-te este sistema. OpenID está ganando fuerza debi-do al anuncio de algunos sitios grandes, como Wiki-pedia y Technorati, de la adopción de este sistema.

En el ámbito de la e-Administración, la firma elec-trónica avanzada se basa en un certificado reconocidoque cumpla con la recomendación UIT X.509 versión 3o superior y específica, entre otras cosas, formatosestándares para certificados de claves públicas y unalgoritmo de validación de la ruta de certificación.

En España, la ley determina que el término cer-tificado22 —en realidad varios contenidos en unúnico «dispositivo seguro de creación de firma»(la conocida como «tarjeta chip»)— debe ser ex-pedido por un funcionario público acreditado, paradar seguridad futura al uso del certificado. Éste es,en realidad, un «duplicado» electrónico de la per-sonalidad «humana» de su portador.

El DNI-e y otros certificados de similares caracte-rísticas contienen dos certificados. Uno para serempleado en funciones de acreditación, que norequiere uso de PIN, y otro para funciones de firma.

10.2.9. Software de código abierto

El fenómeno del software libre,23 también denomi-nado «software de código abierto» (o de fuente

abierta), constituye sin duda alguna una de las dis-continuidades más significativas de los últimosaños en el ámbito de las tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones.

La filosofía del software de código abierto plan-tea nuevas «formas de hacer» en varios aspectosdentro del desarrollo de productos software:

• En la I+D, ya que los esfuerzos son compartidospor distintos actores.

• En el marketing y la distribución, ya que se con-fía en la red y en los usuarios finales como ins-trumento de difusión y distribución.

• En el modelo de generación de ingresos, ya que laoportunidad de negocio reside en el cobro de ser-vicios alrededor de los productos desarrollados yno en que dichos productos tengan un precio.

En España, la emergencia y rápido desarrollodel software libre ha despertado grandes expec-tativas debido, entre otras razones, al impactoque han tenido las tres grandes iniciativas públi-cas en la materia: LinEx, en la Junta de Extrema-dura, Guadalinex, en Andalucía, y Molinux, enCastilla-La Mancha. Al mismo tiempo, se han de-sarrollado proyectos de software libre más espe-cíficos en determinados sectores públicos comoLinSAS para el Servicio Andaluz de Salud, LinBixpara la red de bibliotecas de Barcelona, así comoLliurex y Max dentro del sistema educativo delas comunidades autónomas de Valencia y Ma-drid, respectivamente.

Hay que hacer referencia a otras iniciativas inte-resantes, como la comunidad MORFEO (http://www.morfeo-project.org/), subvencionada por elMinisterio de Industria, Comercio y Turismo en laque participan numerosas universidades, centrostecnológicos y empresas, entre ellas Telefónica I+D.


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22. El término certificado es ambiguo. Se refiere tanto a la tarjeta chip como al contenido informático de la misma que estácompuesto por dos certificados X.509.23. En términos no muy formales, «software libre» es el término con el que se denomina a programas que pueden ejecutarsesin restricciones, y cuyo código fuente está disponible sin coste alguno, de forma que pueda ser estudiado, modificado y distri-buido en su forma original o modificada.


10.2.10. Nuevas arquitecturastecnológicas

La aparición de nuevas arquitecturas tecnológicasen el terreno del desarrollo de sistemas, sobre todoaquellas relacionadas con Internet, facilitan la im-plementación de aplicaciones interoperables, flexi-bles, auditables, mantenibles y escalables.

Un ejemplo de este tipo de arquitectura es SOA,del inglés Service-Oriented Architecture, y que en cas-tellano puede traducirse como «arquitectura softwa-re orientada a servicio». Gracias a este tipo de arqui-tecturas, es posible desarrollar determinados servi-cios que pueden ser utilizados por otras aplicacionessoftware, si entendemos un servicio como una uni-dad de trabajo necesaria para llevar a cabo una tareaparticular. En SOA, cada componente software im-plementa los servicios de una determinada forma,pero los usuarios de los servicios (ya sean personasu otras aplicaciones informáticas) pueden utilizar elservicio a través de una interfaz estándar sin impor-tar cómo esté implementado internamente; es decir,los componentes son independientes, pero se estan-dariza la interfaz de servicios y, por lo tanto, la for-ma en que unos componentes se comunican conotros. De ahí la potencia de dicha arquitectura.

Las implementaciones de la arquitectura SOAse basan generalmente en la utilización de WebServices, que son un conjunto de estándares quedefinen un protocolo de invocación remota de ser-vicios generalmente basado en el lenguaje XML.24

Los servicios web permiten que aplicaciones desoftware desarrolladas en lenguajes de programa-ción diferentes y ejecutadas sobre cualquier plata-forma puedan interactuar y, por ejemplo, inter-cambiar datos en redes de ordenadores como In-ternet. Las organizaciones OASIS y W3C son los

comités responsables de la arquitectura y regla-mentación de los servicios web. Para mejorar lainteroperabilidad entre distintas implementacio-nes de servicios web se ha creado el organismoWS-I, encargado de desarrollar diversos perfilespara definir de manera más exhaustiva estos es-tándares.

Los servicios web aportan las siguientes ventajas:

• Aportan interoperabilidad entre aplicaciones desoftware independientemente de sus propieda-des o de las plataformas sobre las que se instalen.

• Los servicios web fomentan los estándares y pro-tocolos basados en texto, que hacen más fácilacceder a su contenido y entender su funciona-miento.

• Al apoyarse en HTTP, los servicios web puedenaprovecharse de los sistemas de seguridad firewallsin necesidad de cambiar las reglas de filtrado.

• Permiten que servicios y software de diferentescompañías ubicadas en diferentes lugares geo-gráficos puedan ser combinados fácilmentepara proveer servicios integrados.

• Permiten la interoperabilidad entre plataformasde distintos fabricantes por medio de protocolosestándar.

• Aportan gran independencia entre la aplicaciónque usa el servicio web y el propio servicio. Deesta forma, los cambios a lo largo del tiempo enuno no deben afectar al otro. Esta flexibilidadserá cada vez más importante, dado que la ten-dencia a construir grandes aplicaciones a partirde componentes distribuidos más pequeños escada día más acusada.

Las arquitecturas SOA tienen muchas ventajas.En primer lugar, la implementación de SOA per-


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24. XML (sigla en inglés de eXtensible Markup Language, «lenguaje de marcado extensible») es un lenguaje extensible de eti-quetas desarrollado por el World Wide Web Consortium (W3C). XML no es realmente un lenguaje en particular, sino una ma-nera de definir lenguajes para diferentes necesidades. Se trata de un estándar para el intercambio de información estructura-da entre diferentes plataformas. Se puede usar en bases de datos, editores de texto, hojas de cálculo, etc. XML es una tecnolo-gía sencilla que tiene a su alrededor otras que la complementan y la hacen mucho más grande y con unas posibilidades muchomayores. Tiene un papel muy importante en la actualidad, ya que permite la compatibilidad entre sistemas para compartir lainformación de una manera segura, fiable y fácil.


mite aprovechar y reutilizar sistemas anteriores(los denominados «legacy systems») basados enotras tecnologías, lo que implica un ahorro impor-tante de costes. Además de permitir reutilizarcomponentes los sistemas SOA son muy flexibles yse pueden añadir nuevos componentes fácilmente(que pueden utilizar los servicios de los componen-tes ya existentes). Es, por tanto, una arquitecturatecnológica escalable, que permite crecer y añadirnuevas funcionalidades. Al ser una arquitectura enla que los servicios se ofrecen a través de protoco-los estándares, los módulos de una misma organi-zación o de diversas organizaciones pueden comu-nicarse fácilmente. Esta arquitectura permite queaplicaciones heterogéneas, distribuidas en variosequipos o situadas en distintos lugares trabajen enconjunto sobre una red que utilice estándaresabiertos como Internet.

No cabe duda de que esta filosofía para la cons-trucción de nuevos servicios es totalmente aplica-ble al ámbito de la e-Administración, donde la exis-tencia de numerosas aplicaciones departamentalesestancas enfocadas a la resolución de la problemá-tica concreta de cada negocio, así como la dificultadde abordar proyectos que requieran el trabajo co-laborativo de diferentes unidades de negocio y lapremisa de no rehacer lo que ya funciona (minimi-zar las tareas de reingeniería), hacen que la filosofíaSOA se adapte completamente a sus necesidades.

Un ejemplo reciente de la aplicación de este tipode arquitectura es el de la Comunidad Autónomade la Región de Murcia y su plataforma de e-Ad-ministración.

Por otro lado, en relación con esta tendencia, es-tán surgiendo conceptos como el de web semán-tica, cuyo objetivo es dotar de significado a los re-cursos de la web, añadiendo a cada recurso unadescripción de su contenido, significado y relacióncon otros datos, de forma que, por ejemplo, unamáquina pueda evaluar automáticamente la ade-cuación de ese recurso con una búsqueda realiza-da por un usuario.

10.2.11. Estandarización/normalización

La normalización es el proceso de formular y apli-car reglas para una aproximación ordenada a unaactividad específica para el beneficio y con la coo-peración de todos los involucrados. Los objetivosde la normalización son los de simplificación, unifi-cación y especificación, de ahí su importancia. Ac-tualmente, en el campo de las TIC existen grancantidad de organismos de estandarización que seencargan de la creación y evolución de los estánda-res, y que son fundamentales para la industria pri-vada y también para los gobiernos. Las principalescontribuciones de estos organismos son la reduc-ción de los tiempos de desarrollo de productos yservicios, el incremento de la calidad y la seguri-dad, la reducción de los riesgos del mercado y laprotección contra la obsolescencia.

La organización más conocida en este sentido esISO, la Organización Internacional para la Estanda-rización, o International Organization for Standar-dization, una organización internacional no guber-namental, compuesta por representantes de losorganismos de normalización (ON) nacionales —en España UNE—, que produce normas interna-cionales industriales y comerciales. Produce lasnormas ISO y su finalidad es la coordinación de lasnormas nacionales, en consonancia con el Acta Fi-nal de la Organización Mundial del Comercio, conel propósito de facilitar el comercio y el intercam-bio de información, y contribuir con unos están-dares comunes para el desarrollo y la transferenciade tecnologías.

En el mundo de las comunicaciones se ha pasa-do desde una época en la que las actividades denormalización se restringían casi completamentea las funciones desempeñadas por la UIT,25 orga-nismo especializado de las Naciones Unidas encar-gado de regular las telecomunicaciones, a nivel in-ternacional, entre las distintas administraciones yempresas operadoras, a un nuevo periodo en elque numerosos organismos comparten esta fun-


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25. Unión Internacional de Telecomunicaciones.


ción. Estos organismos surgen por la acumulaciónde intereses de diferentes agentes en un periodode tiempo, por lo que es habitual el nacimiento ydesaparición frecuente de muchos de éstos. Porcitar algunos de los más relevantes cabría men-cionar el IEEE,26 que realiza una actividad de es-tandarización en campos que van desde el área aeroespacial, ordenadores, telecomunicaciones ala ingeniería biomédica o la electrónica de consu-mo. El W3C (World Wide Web Consortium) sería elencargado de desarrollar los estándares relacio-nados con el World Wide Web, son muy conocidaslas normas HTML, XML y XML Encryption. El Inter-net Engineering Task Force (IETF) es una organiza-ción internacional abierta de normalización, quetiene como objetivo el contribuir a la ingeniería deInternet, actuando en diversas áreas, tales comoel transporte, el encaminamiento y la seguridad.OASIS, por su parte, corresponde al acrónimo deOrganization for the Advancement of StructuredInformation Standards, y es un consorcio interna-cional sin fines de lucro que orienta el desarrollo, laconvergencia y la adopción de los estándares e-bu-siness. Son muy conocidos el directorio de servi-cios UDDI (Universal Description, Discovery and In-tegration), SOAP (Simple Object Access Protocol) yWSDL (Web Services Description Language). El3GPP27 estaría centrado en el desarrollo del conjun-to de especificaciones de las tecnologías UMTS.Wi-Fi se encargaría de asegurar la interoperatibili-dad de los equipos que utilizan los estándares decomunicación IEEE 802.11x definidos a su vez porlEEE. El WiMax Forum realizaría una función simi-lar a la de Wi-Fi, pero con las tecnologías IEEE802.16x. Y así un largo etcétera.

En el caso concreto de la administración elec-trónica hay que comentar que hay tres tipos denormas que la afectan de forma directa:

• Las normas semánticas: determinan el formato«portador» de mensajes de intercambio. Estasnormas hacen posible que dos organismos se en-tiendan porque han definido un vocabulario co-mún y una estructura de mensajes de intercambioa la que se ciñen en los mismos. El uso de forma-tos y normas abiertas se considera un requisitoesencial para que los sistemas informáticos y losprogramas puedan interoperar tanto en un ámbi-to nacional como internacional.

En el ámbito de la administración electrónicaes esencial el uso de formatos abiertos, ya queello representa el mayor factor de éxito en lasiniciativas, pues contribuye definitivamente amejorar las interacciones con los ciudadanos ylas empresas. En este sentido, hay que destacarla norma HL7 de sanidad para historias clínicas,la norma ATRIO para intercambio de datos pa-dronales o la SICRES para el intercambio de ano-taciones Registrales.28 Destaca también el re-ciente estándar abierto OpenDocument For-mat,29 ODF (Formato Abierto de Documentos)propuesto por OASIS (Organization for the Ad-vancement of Structured Information Stan-dards). Este estándar abierto es un formato de fi-chero o conjunto de especificaciones basado enXML para documentos en soporte electrónico,sean textos, hojas de cálculo, presentaciones, eincluso gráficos. En este sentido, hay que desta-car que la Dirección General de Patrimonio delEstado del Ministerio de Hacienda prepara enformato XML todos los documentos de inter-cambios entre partes en los procesos de contra-tación administrativa.

• Las normas técnicas: son de más bajo nivel quelas anteriores y hacen referencia a temas de ín-dole variada, por ejemplo: qué se incluye en uncertificado de acreditación y firma digital, cuál es


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26. Institute of Electrical & Electronics Engineers.27. 3rd Generation Partnership Project.28. Estas normas tuvieron su origen en el EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration, Transport and Comerce) quefue estándar de la ONU para el intercambio de documentos entre administraciones, comerciales y para el Transporte, en el ám-bito mundial. Sin embargo, esta norma no tuvo impacto en las administraciones públicas.29. Norma ISO/IEC DIS 26300 de mayo de 2006.


la estructura y forma de acceso a la lista de re-vocaciones de certificados de un determinadoemisor, etc.

• Las normas de técnicas de gestión: tienen quever con el uso de las técnicas en el proceso admi-nistrativo. Por poner un ejemplo, regulan la no-tificación electrónica y sus particularidades,siendo contrapunto a la notificación convencio-nal por vía postal basada en carta certificada,acuse de recibo, dos intentos de aceptación ypublicación finalmente, en el boletín oficial de laprovincia.

En el campo de la accesibilidad web,30 el W3C hadesarrollado directrices o pautas específicas paraasegurarla. Para encaminar a la web hacia su má-ximo potencial, el W3C incluye promover un altogrado de accesibilidad para las personas con dis-capacidad. El grupo de trabajo permanente WAI(Web Accessibility Initiative)31 es el encargado depromoverla, en coordinación con organizacionesalrededor de todo el mundo, persigue la accesibi-lidad de la Web a través de cinco áreas de trabajoprincipales: tecnología, directrices, herramientas,formación y difusión, e investigación y desarrollo.De los trabajos desarrollados en el seno del WAI sedesprenden las «Directrices de Accesibilidad tantopara el Contenido de la web», «Directrices de Ac-cesibilidad para XML», como para las herramien-tas de autor y para los navegadores. Dichas direc-trices son consideradas en la Unión Europea comonormas de facto, y son citadas como referenciaobligada en la mayoría de las legislaciones sobretecnologías de la información de todo el mundo.Además, establecen un grado de accesibilidad quese divide en niveles denominados A, AA, y AAA,que corresponden respectivamente a criterios mí-

nimos de accesibilidad, extendidos, y accesibilidadmáxima. Las normas WAI del W3C han tenido ungran éxito de aceptación como guías de recomen-dación de mejoras en la accesibilidad de las pági-nas web.

10.2.12. Interoperabilidad

Se define interoperabilidad como la habilidad dedos o más sistemas o componentes de intercam-biar información, para posteriormente interpretary utilizar la información intercambiada. La intero-perabilidad se considera esencial en los ambien-tes heterogéneos actuales. Comienza con los pro-tocolos de redes y las medidas de seguridad y seextiende hasta las redes, las aplicaciones heterogé-neas distribuidas y la administración de los siste-mas. Como punto intermedio se encuentran el ac-ceso a los datos, la migración de aplicaciones y elacceso a las mismas en diferentes plataformas.

Los estándares web llevaron a Internet la inte-roperabilidad al ámbito del documento, basadaen un protocolo simple como HTTP, los localizado-res e identificadores únicos proporcionados por lasURL y el lenguaje HTML para enlazar entre partesde documentos. Actualmente, el desarrollo del len-guaje XML y la integración de la semántica en losservicios web han permitido alcanzar un mayornivel de interoperabilidad en tres ámbitos:

• Interoperabilidad técnica: contempla los aspec-tos técnicos para la interconexión de sistemasde información, a través de la definición de inter-faces abiertos, formatos de datos y protocolospara la presentación, recogida, intercambio, pro-ceso y transporte de datos.


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30. La accesibilidad web o de la interfaz indica la capacidad de acceso a la web y a sus contenidos por todas las personas, in-dependientemente de la discapacidad (física, intelectual o técnica) que presenten. En concreto, al hablar de accesibilidad webse está haciendo referencia a un diseño web que va a permitir que estas personas puedan percibir, entender, navegar e inte-ractuar con la web, aportando a su vez contenidos. La accesibilidad web también beneficia a otras personas, incluyendo perso-nas de edad avanzada que han visto mermadas sus habilidades como consecuencia de la edad. Esta cualidad está íntimamen-te relacionada con la usabilidad.31. Iniciativa para la Accesibilidad de la Red.


• Interoperabilidad semántica: garantiza el signi-ficado exacto de los contenidos y datos objetode intercambio, y facilita el entendimiento, bús-queda, reutilización, difusión, agregación y am-pliación de la información, para que la mismapueda ser automáticamente interpretada y reu-tilizada por aplicaciones externas. Es requisitopara la prestación de servicios multilenguaje.

• Interoperabilidad organizativa: orquestación delos procesos administrativos y las estructuras or-ganizativas internas para alinear las arquitectu-ras de información con los objetivos de negocio.

Tal y como se ha comentado en el apartado an-terior, la estandarización y normalización es esen-cial para la interoperabilidad y más en un entornocomo el de la Administración Pública. Las nuevassoluciones deben tener todo esto en cuenta y do-tarse de los mecanismos de interoperabilidadoportunos (estándares, comunicaciones, visión deintegración, componentes reutilizables, etc.) parasuperarlo.

Se completa esta visión en el bloque III de estamisma obra.

10.2.13. Prestación de servicios TIC

La necesidad de las organizaciones de hacerse máságiles, operativas y flexibles es lo que las ha llevadoa que se concentren en aquellas actividades en lasque pueden aportar mayor valor, dejando las acti-vidades secundarias a empresas expertas que pue-dan utilizar economías de escala y su mayor cono-cimiento para su realización. El área de las TIC esespecialmente susceptible de ser tratada bajo esteenfoque. Los servicios susceptibles de ser ofrecidosbajo este modelo de prestación son varios:

• Servicios de comunicaciones. Tradicionalmente,los servicios de comunicaciones ya eran realiza-dos por empresas del sector de las telecomunica-ciones, por lo que resulta una evolución natural elque este tipo de empresas se encarguen de poner

en marcha las nuevas soluciones que requierenampliar el espectro de tecnologías utilizado.

• Servicios de alojamiento en datacenters. Se in-cluyen aquí un conjunto de nuevos servicios li-gados a Internet y que de forma genérica agrupaa todos los servicios ligados con la ubicación deordenadores en centros de datos. Al igual que losservicios de comunicaciones, lo habitual es la ex-ternalización de estos servicios por lo que han al-canzado un elevado grado de madurez gracias aluso intensivo que hacen de ellos las empresasrelacionadas con Internet.

Este grupo engloba servicios como el hosting oalquiler de equipos informáticos ajenos, el hou-sing o alquiler de espacio físico para ubicar equi-pos informáticos propios, y las soluciones de altadisponibilidad que permiten mantener los ser-vicios en funcionamiento aun en el caso de fallode alguno de los equipos. Adicionalmente es po-sible contratar otros servicios, como servicios debackup, servicios de firewall, servicios de monito-rización, actuación remota, soporte técnico y ad-ministración y gestión delegada.

Todos estos servicios incluyen tanto la manode obra especializada para el mantenimientode los ordenadores como el alquiler de los espa-cios necesarios para la ubicación de los equiposque habrán de estar adecuadamente acondicio-nados. La solución se completa con la necesariaconexión de banda ancha con las dependenciasde la administración e Internet.

• Aplicaciones básicas comunes. Se trata de apli-caciones informáticas que son utilizadas por ungran número de los servicios finales. Por estemotivo tiene pleno sentido que sean únicas yque todos los servicios utilicen los mismos pro-cedimientos.

Este modelo es proporcionado por los denomi-nados ASP (Application Server Provider), que sonempresas que proporcionan, en «modo alquiler»y de forma remota, aplicaciones software a múl-tiples clientes de acuerdo a unos niveles de servi-cio pactados. El ASP es un concepto que convier-te el modelo tradicional de propiedad de los sis-


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temas de gestión empresariales en un servicio.Se basa en la externalización de los procesos inherentes a la implantación y mantenimientode los sistemas de información, facilitando ysimplificando el proceso de selección, puesta enmarcha y mantenimiento de los mismos a lasempresas u organizaciones que lo adopten.

Trabajar con un sistema de información bajo elmodelo ASP es especialmente beneficioso para lasadministraciones locales con múltiples juntas dedistrito (o ayuntamientos en el caso de las diputa-ciones) distribuidas geográficamente, así comopara aquellas que deseen externalizar los serviciosinformáticos o tengan múltiples usuarios móviles.Las ventajas de este modelo son diversos: – Facilita el acceso, desde cualquier lugar, a las

últimas versiones de un conjunto de aplicacio-nes desde un centro de datos centralizado ypor un precio mensual o anual fijo.

– Ofrece beneficios de administración y seguridad.– Reduce la inversión inicial en licencias e infraes-

tructura tecnológica (el manejo de aplicacio-nes vía ASP evita que se tenga que incurrir entrabajos de compra, instalación, soporte ymantenimiento de aplicaciones costosas).

– Flexibiliza la incorporación de tecnología al rit-mo de crecimiento de las necesidades.

– Incrementa la productividad al permitir alcliente centrarse en sus actividades funda-mentales (especialización).

– Se trata de una solución escalable (de usuariosy de aplicaciones).

En general, la provisión de servicios TIC «en red»representa importantes ventajas a distintos niveles,que se pueden traducir en un mejor servicio al ciu-dadano, tal y como se representa en la figura 10.9.

10.3. Administración por vía electrónica

Bajo el término administración electrónica o e-Ad-ministración32 se agrupa al conjunto de mecanis-mos electrónicos que permiten la prestación deservicios públicos de la Administración, tanto a losciudadanos como a las empresas bajo la idea de«ventanilla virtual» única. Se basa en principioscomo la interactividad, la rapidez, la eficiencia y lapersonalización, todos ellos facilitados por las nue-vas tecnologías. En este concepto se incluyen trestipos de interrelaciones entre las partes:

• Administraciones públicas y ciudadanos, funda-mentalmente centradas en la tramitación de do-cumentos.

• Administraciones públicas y empresas, en lasque, además de la tramitación, se incluye unavariante del comercio electrónico realizada porlos gobiernos para efectuar sus adquisiciones.

• Administraciones públicas y otras administra-ciones, donde se incluyen aquellos mecanismosde tramitación e intercambio de informaciónentre los distintos departamentos guberna-mentales.

La Administración electrónica se relaciona con elconcepto de tramitación y todas aquellas técnicas yprocesos por los cuales se puede tramitar, sin pre-sencia física de personas en las dependencias de lainstitución. La administración electrónica permite:

• Obtener información generada por el organis-mo, de forma multicanal.

• Consultar datos personales o unidos a la em-presa que se representa.


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32. Hay que hacer una aclaración sobre otro término muy utilizado, el de gobierno electrónico o e-gobierno, más general y am-biguo. Los elementos que engloba varían según la fuente consultada, y se confunden a menudo con el concepto de e-Adminis-tración. Este problema puede deberse, por una parte, a que los primeros esfuerzos por integrar las nuevas tecnologías en esteentorno se hayan dirigido principalmente a los procesos administrativos, y, por otra, a la mala traducción del término usado enel mundo de habla inglesa: e-Government. Este término comprende desde la simple puesta de documentos en la red hasta unaintegración completa entre ciudadanos y distintos organismos de la Administración, así como la participación de aquéllos enla toma de decisiones políticas, y, por tanto, engloba los conceptos de e-democracia y e-Administración.


• Suministrar datos periódicos según establecido(seguros sociales, datos INE).

• Cumplimentar formularios iniciando procedi-mientos, incluyendo pagos.

• Realizar tramitación electrónica en sus diferen-tes fases: recibir escritos, realizar notificacionesy permitir la consulta de estados.

• Participar en la vida ciudadana a través de herra-mientas de comunidad.

• Disponer de procesos internos entre administra-ciones, de sincronización por intercambio, deaquellos datos autorizados.

10.3.1. Soluciones presenciales

Las soluciones presenciales ofrecen soporte a lamodalidad de relación con la Administración en laque el ciudadano33 se presenta ante funcionario yéste, mediante su terminal34 conectado a la intra-

net,35 utiliza la informática interna para gestionarla relación.

En las entidades locales el canal presencial deatención ha sido tradicionalmente el Registro Ge-neral de Entrada y Salida, y más recientemente lasdenominadas Oficinas Polivalentes de Tramitación.

El concepto de Registro de Entrada y Salida,como lugar físico, es la dependencia en la que seentregan las solicitudes y escritos y que asegura elorden de llegada, la fecha y la hora, el asunto deque se trata, el solicitante y la dependencia queatenderá el tema.36 Añade el valor de la seguridadde la entrega a partir del justificante. En estas ofi-cinas, la informática es utilizada por el empleadopúblico, que atiende, teclea, consulta y gestiona,según indicaciones del ciudadano.

Por otro lado, desde la Oficina Polivalente seofrece un servicio integral de atención a través delmodelo de Ventanilla Única; se atienden de ma-nera polivalente todas aquellas necesidades de in-


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Figura 10.9. VENTAJAS DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS TIC EN RED

Fuente: Telefónica

Visión Estratégica

Focalización de la Organización en su actividad fundamental

(aportar el máximo valor añadido)

Gestión de Procesos

Estandarización y simplificaciónde procedimientos,

acceso a las mejores prácticas

Optimización de Inversiones

Transformación de coste fijoen coste variable mediante reducción

de gasto no discrecional

Reducción de Riesgos

Viabilidad inmediata de la continuidad de las operaciones

Mejora del Nivel de Servicio

Con flexibilidad en la prestacióne inmediatez de la solución

Proyección Tecnológica

Máxima capacidad de adaptaciónde los recursos, con respuesta global

33. Y/o el representante de la empresa.34. Habitualmente PC, pero podría ser también teléfono móvil, PDA, etc.35. El acceso a la intranet puede realizarse gracias a una VPN o incluso acceder a aplicaciones de gestión a través de la extranet.36. Regulado por la Ley 30/1992.


formación y gestión de los diferentes ámbitos deactuación municipales. Sus objetivos:

• Informar a los ciudadanos sobre cuestiones yasuntos de la ciudad y el ayuntamiento que pue-dan ser de su interés.

• Mantener permanentemente actualizada labase de datos de trámites como garantía de unainformación esmerada y precisa.

• Recibir y canalizar las sugerencias o las quejas delos ciudadanos o colectivos.

• Resolver de manera inmediata los trámites sim-ples e iniciar el expediente de aquellos que re-quieren una gestión diferida (por parte de otrosdepartamentos).

10.3.1.1. Intranet

Las redes internas corporativas son unas potentesherramientas que facilitan el trabajo en las organi-zaciones. En el caso de la Administración, facilitanel acceso a las aplicaciones de back-office (que sedescribirán en apartados posteriores) que dan so-porte a los procesos más importantes así como aaquella información relevante para los funciona-rios como la nómina, el control de presencia, lospartes de ausencia, las vacaciones, la solicitud deayudas sociales, además el acceso a documentosinternos de apoyo a su misión o comunicados in-ternos. Las intranets también se conocen comolos «portales del empleado».

10.3.1.2. Solución atención presencial

Existen soluciones informáticas que facilitan laatención presencial y suelen incluir soporte para la gestión de:

• Información general: para ello se dispone de ungestor de contenidos que la almacena, clasifica ycategoriza para que se pueda acceder de formarrápida y ágil por los operadores. Aquí pueden en-

contrarse todo tipo de contenidos, informaciónsobre monumentos, festejos, trámites, polide-portivos, etc.

• Avisos: se trata de sugerencias, reclamaciones oquejas que realiza el ciudadano sobre la Admi-nistración. Deben ser creadas dentro del sistemay se debe tener un ciclo de vida; se puede realizarun completo seguimiento del tratamiento quese ha realizado de ella por parte de la Adminis-tración.

• Trámites: la aplicación puede permitir dos esce-narios: o bien conectar con los aplicativos inter-nos de la Administración para que se realice eltrámite, o bien proporcionar al operador unaguía (ficha descriptiva del trámite) de cómo serealiza el procedimiento y de los documentos einstancias que debe aportar el ciudadano con laposibilidad de imprimir las instancias para quese rellenen, quedarse la documentación y abrir elexpediente manualmente.

10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano

Estas oficinas ofrecen a los ciudadanos un amplioabanico de servicios: suministrar información ge-neral e información urbanística, facilitar impre-sos, realizar funciones de registro, firma electróni-ca, sugerencias y reclamaciones y cita previa, asícomo gestiones y trámites municipales, en mate-rias diversas tales como padrón de habitantes, cen-so electoral, diversos impuestos y tasas municipa-les, firma electrónica, estacionamiento regulado yotros. Algunos de estos servicios se prestan me-diante cita previa. Existe un amplio conjunto deaplicaciones que ofrecen soporte al empleado pú-blico para desarrollar estas tareas.

10.3.2. Soluciones mediante operadorinterpuesto

En esta modalidad de relación con la Administra-ción, la que emplea un operador interpuesto, las


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soluciones TIC ofrecen soporte, por un lado, a losoperadores interpuestos que atienden al ciudada-no en sus relaciones con la Administración, habi-tualmente a través del teléfono; por otro lado, ac-túan como base tecnológica en los sistemas quepermiten la comunicación entre ciudadanos y ope-radores, en los tradicionales centros de atención dellamadas.

10.3.2.1. Contact Center

Los Contact Center son sistemas que facilitan eltratamiento inteligente de las llamadas entrantesy salientes, y las sincronizan con los datos relevan-tes de las personas que son atendidas y garantizanque la información sea accesible a los agentes queatienden las llamadas. Son soluciones que inte-gran diferentes canales de comunicación (teléfo-no, e-mail, web y SMS, entre otros) utilizando he-rramientas sofisticadas37 que permiten planificar,controlar y gestionar los recursos humanos con undoble objetivo: maximizar la productividad y moti-var y fidelizar al personal.

A modo de ejemplo, hay que destacar el serviciode atención que ofrece la Tesorería General de laSeguridad Social a los ciudadanos. Este servicio hapasado de prestarse prácticamente en su totali-dad de manera presencial a tener un gran núme-ro de interacciones no presenciales (teléfono, In-ternet, e-mail). En lo que se refiere a las interaccio-nes telefónicas, hay que señalar que hace apenasunos años existía un número de teléfono de con-tacto en función de cada uno de los servicios pres-tados por la Tesorería y de la ubicación de la uni-dad (hasta 108 números de teléfonos diferentes),además no existía ningún sistema telefónico quegestionara esas llamadas ni que las interrelacio-nara. En la actualidad, la Tesorería General de laSeguridad Social tiene en funcionamiento un Con-tact Center externalizado, con un único número

de teléfono de entrada y un buzón de e-mail, lo-grando:

• Homogeneidad en la información aportada a losciudadanos.

• Porcentajes de atención directa del 95%.• Herramientas telefónicas y de gestión que, de

manera transparente para el ciudadano, enlazanlas unidades de atención que prestan los dife-rentes servicios.

• Ampliación de horarios de atención.• Flexibilidad en el dimensionamiento de recursos

según necesidades.• Desarrollo de servicios automáticos.

Este tipo de soluciones puede ofrecerse bajo va-rias modalidades, tal y como se muestra en la figu-ra 10.10.:

• En el modelo «in-house», tanto los agentes comola tecnología y el mantenimiento de la misma seencuentran en la misma organización que re-quiere dicho Contact Center, por lo que suponeun modelo de fuerte inversión.

• En el caso del modelo «externalizado», todo seencuentra fuera de la organización, tanto losagentes como la tecnología.

• Finalmente, en el modelo «bajo demanda», losagentes de atención se encuentran en la orga-nización origen que utilizan la aplicación de Con-tact Center que es gestionada por una empresaespecializada, por lo que la organización originalse despreocupa de la tecnología utilizada y de sumantenimiento; se opera bajo un esquema depago por uso.

10.3.2.2. Sistemas IVR

Las aplicaciones de voz o sistemas automáticos devoz (IVR – Interactive Voice Response) permiten auto-


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37. Servidores de comunicaciones, sistemas de gestión de encaminamientos, herramientas de gestión de recursos, sistemasde creación de contactos, etc.


matizar muchos servicios, haciendo del teléfono y lavoz los medios de acceso e interacción. Actualmen-te, la tecnología permite hablar con una máquinade forma casi natural para solicitar información orealizar tramitaciones. La aplicación de voz «tradu-ce» las solicitudes en un lenguaje informático, acce-diendo a sistemas de información, bases de datos, oservidores web para recoger la información nece-saria. Esta información puede ser emitida de formaoral, o bien puede llegar al que llama a través deotros canales: fax, e-mail, móvil (mensajes cortos,páginas WAP). Las aplicaciones de voz, además deactuar como un agente o gestor telefónico, pueden,si el sistema así lo requiere, realizar una validaciónde la identidad del que llama a través de muestrasde voz almacenadas de los posibles usuarios.

Según las opciones que el usuario elige el siste-ma lo deriva a un centro de atención telefónica o aotra central telefónica. Estos sistemas pueden com-

binarse con SMS para prestar cualquier clase de ser-vicio: televotación, encuestas, acceso a bases de da-tos, servicios informativos, incluso sorteos, etc.

Se apoya además en:

• DTMF (detección de marcación por tonos): quele da capacidad de reconocer qué teclas ha pre-sionado el usuario.

• TTS (Text To Speech): que le da capacidad detransformar texto a audio que escucha el ope-rador.

• ASR (reconocimiento automático de voz): que leda la capacidad de reconocer las palabras delusuario y aceptarlas como órdenes.

Estos sistemas dan información y actúan como«filtro o discriminador» para determinar el sentidode la actuación y dirigir la llamada al operador libreespecializado. Los IVR más modernos entran en


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Figura 10.10. MODALIDADES DE CONTACT CENTER

In house Externalizado Bajo demandaCompañia

(todo In-House)

Agentes

ACD, IVR, CTI, etc...

TI y Departamentode Telecomunicaciones

TI y Departamentode Telecomunicaciones

Compañia Compañia

Agentes

Agentes Agentes

Contact CenterUnificado

Campo de OperacionesNSP

• Todo in house: • Agentes • Tecnología • Mantenimiento• Integrable con aplicaciones corporativas• Díficil balancear tráfico entre sedes• Todo inversión

• Contact Center gestionado • Se gestionan agentes • El operador gestiona la tecnología• Pago por uso• Integrable con aplicaciones corporativas• Vigilancia de los SLA del contrato• Precio a largo plazo

• Todo externalizado • No se gestiona nada (ni siquiera agentes)• Contrato a coste fijo• Limitada integración con aplicaciones corporativas

Fuente: Telefónica


operación tanto al inicio como al finalizar la con-sulta. De esta manera, permiten calificar la actua-ción e introducir elementos de calidad.

En el uso de este tipo de sistemas para la admi-nistración electrónica hay que destacar la impor-tancia de la acreditación de la personalidad de for-ma segura. En el ámbito telemático es posible uti-lizar el certificado digital, pero en el uso telefónicoestas técnicas no están disponibles. En la actuali-dad se utilizan las tarjetas de coordenadas (verapartado 10.3.4.6.).

10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana:010, 012 y 060

En España, los servicios de atención ciudadana quese prestan por el canal telefónico desde la Admi-nistración se conocen comúnmente como el núme-ro de teléfono que tienen asignado: 010 para el ám-bito local, 012 para el ámbito regional y 060 para elnivel de la Administración General del Estado.

• El 010 es un servicio de atención telefónica queofrece a la ciudadanía información general ypermite realizar determinadas gestiones y trá-mites municipales. La carta de servicios sueleincluir:– Información sobre la Administración Pública,

cultura, comercio y consumo, deportes, docu-mentos personales (padrón), educación, ha-cienda y economía, medio ambiente, infraes-tructuras, ocio, sanidad, seguridad ciudadana,servicios sociales, trabajo y Seguridad Social,transportes y comunicaciones, turismo y urba-nismo y vivienda.

– Por otro lado, también es posible realizar ges-tiones y trámites relacionados con tributosmunicipales, padrón, mobiliario urbano, lim-pieza, ruidos y contaminación y comercio yconsumo, así como servicios de teleasistenciay ayuda a domicilio.

• El 012 se trata de un servicio de atención telefó-nica regional. Son una solución idónea para las

poblaciones pequeñas, que por motivos de eco-nomías de escala no pueden disponer de un 010propio. Un ejemplo de ello se da en la Comuni-dad de Madrid, que a través de su red de portalesMunicipa presta el servicio de atención ciuda-dana en cada localidad bajo la filosofía de servi-cio mancomunado.

• El 060 tiene el objetivo de unificar los centenaresde números de atención que hoy se dan en la Ad-ministración General del Estado, y que el ciuda-dano debe conocer para acertar el organismo alque se debe dirigir. El teléfono 060 pretende serel punto de acceso general para dar respuesta alas preguntas más básicas, genéricas y/o fre-cuentes, y para redirigir la llamada a los teléfonosdepartamentales especializados, sin necesidadde que el ciudadano deba conocer sus números.Su objetivo final es que toda la ciudadanía sepaeste número y lo asocie a los servicios públicos,tal como asocia el 112 a las emergencias.

10.3.2.4. Emergencias 112 y 061

Los servicios 112 de emergencias están diseñadosbajo un criterio multiservicio que permite integraroperativamente a todos los organismos de emer-gencia mediante los acuerdos precisos para definirlos procedimientos que determinan cuándo hayque activar cada servicio. Los procedimientos de-terminan también los intercambios de informa-ción necesarios para conocer en todo momento eldesarrollo de la gestión de la incidencia.

Este modelo determina que el trabajo se desa-rrolle a dos niveles:

• Uno, primero, de recepción, atención y gestiónde la llamada. Este proceso tiene por finalidad,partiendo de la información de cada llamada, ac-tivar los servicios precisos que tienen que resol-ver la emergencia.

• Uno, segundo, de movilización y gestión de re-cursos. Corresponde a los organismos de inter-vención directa en la emergencia, la activación de


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los recursos adecuados para la resolución de laemergencia.

Un ejemplo de este servicio es el 112 de la Comu-nidad de Madrid, con grandes exigencias en cuan-to a capacidad de atención a emergencias en todosu ámbito territorial de competencia (se marca unratio de una llamada por habitante/año). Por otrolado, el sistema debe tener además la capacidadpara atender al número de llamadas dimensio-nado, y también a un excedente, lo que suponegozar de cierta holgura y enfrentarse a casos ex-tremos. Es el caso de los tristes acontecimien-tos sucedidos en Madrid el 11 de marzo de 2004:aquel día, la centralita recibió algo más de22.600 llamadas por parte de los ciudadanos,frente al promedio diario de 9.000 comunicacio-nes entrantes.

Por su parte, el servicio 061 de emergencias mé-dicas pone en marcha el recurso sanitario másadecuado para atender los problemas planteados:consejo telefónico, visita en el domicilio de un pro-fesional sanitario, derivación a un centro sanitarioo, si es preciso, traslado en una ambulancia.

10.3.2.5. Cita previa

La gestión de las citas es una tarea que consumebastantes recursos, por ello, se han desarrollado loque se denominan sistemas de cita previa automá-tica, que permiten planificar citas automáticamen-te sin que sea necesaria la intervención humana.

En el ámbito sanitario, por ejemplo, este tipo desistemas tiene acceso a las agendas del personal

sanitario y es capaz de programar citas teniendoen cuenta varios factores, como carga de cada fa-cultativo, horarios y preferencias del usuario. Nor-malmente están dotados de capacidad para reco-nocer voz, y funcionan durante 24 horas al día,siendo capaces de resolver un alto porcentaje dellamadas.

Para estos sistemas existen dos aproximacio-nes principales:

• Sistemas automáticos de cita previa para cadacentro: en la Comunidad de Madrid hay ejem-plos de implantaciones de cita previa automáti-ca para atención primaria, por ejemplo, en elcentro de salud de Arganda. Para este caso, la es-tadística de resolución es de una de cada tres lla-madas, aunque desde el punto de vista del pa-ciente el índice de resolución es mayor.

• Sistemas automáticos de cita previa con agendacentralizada: es el caso de la Comunidad Valen-ciana. En este caso, el sistema maneja una agen-da centralizada (de todos los médicos) en un sis-tema integrado. En el caso de que el sistema nose resuelva, se deriva la llamada al teléfono delcentro de salud en concreto.

El sistema de «telecita» implantado en la Co-munidad de Madrid facilita al paciente el día y lahora de su consulta con el especialista desde sucentro de salud, conectando informáticamente lared asistencial de atención primaria con la de aten-ción especializada.

El Sistema Sanitario Público de Andalucía dispo-ne del subsistema de citación Diraya (el gran pro-yecto integral de información y gestión de la asis-tencia sanitaria de Andalucía), un modelo corpora-tivo y centralizado de citación que incorpora todaslas agendas de consultas de atención primaria, deatención especializada y para pruebas diagnósti-cas. Las agendas centralizadas de Diraya son acce-sibles desde el call center de Salud Responde, perotambién desde cualquier centro del sistema sani-tario e incluso desde el domicilio del paciente a tra-vés de Internet.


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Figura 10.11. SERVICIO 112 DE MADRID


10.3.3. Soluciones autoservicio

Otra modalidad para relacionarse con la Adminis-tración Pública es la del autoservicio. En ella, losciudadanos y los representantes de las empresasrealizan ellos mismos las actuaciones a través delfront-office, asociado tradicionalmente con unportal. Estas actuaciones pueden ser realizadasdesde diferentes terminales: un PC conectado aInternet, un quiosco en un centro de informacióno espacio público que dispone de navegador si-milar, con una periferia específica de pantalla tác-til, puntero de bola y teclado simulado en panta-lla, una televisión con TDT y acceso a canales digi-tal con oferta de e-Administración, un teléfonomóvil multimedia o «smart phone» y PDA- Teléfo-no u otros elementos tecnológicos, con capacida-des de visualización especializadas, como mar-quesinas de autobuses, arcos de información vial,«video wall», etc.

La tendencia en las aplicaciones que dan sopor-te a la autoprestación han pasado de tener unafuncionalidad de consulta a ser cada vez más cer-canas a la tramitación completa. El uso de certifi-cados digitales permite la realización de muchostrámites con total seguridad.

En general, las soluciones tienen tres tipos deáreas:

• La informativa generalista que no requiere iden-tificación. Permite las consultas libres y la obten-ción de formularios.

• La que brinda información en modo consulta so-bre datos de gestión de una persona física o jurí-dica. Esto se basa en un proceso de identifica-ción y en el acceso a la carpeta del ciudadano oa la ficha de posición de la empresa de la perso-na jurídica. (apartado 10.3.4.5.). Esta carpeta figu-rada o ficha de posición, constituye un punto co-mún o nodo único de información (NUI) y se ali-menta de datos resumen que le suministragestión. De esta manera se da respuesta a unademanda importante del ciudadano que se ex-presa en el arraigado ¿qué hay de lo mío?

• La zona de tramitación en que pueden realizarseactuaciones en régimen de autoservicio. Losayuntamientos han optado por abrir este canalde sus portales en dos modalidades. – La primera, para trámites muy sencillos, que

no requieren de acreditación. Se trata de unbuzón gestionado en el que, el propietario deun chalé puede, por ejemplo, pedir la reposi-ción o el mantenimiento de su cubo de basu-ra. También que se le mande la documenta-ción de cambio padronal, para que, una vez fir-mada de forma convencional, la remita alayuntamiento.

– La segunda modalidad requiere de identifica-ción electrónica para solicitar inicio de la tra-mitación cumplimentando formularios (y fir-mándolos) y ser interfaz con la gestión demodo bidireccional (recibiendo notificacionesy avisos).

En la figura 10.12., se ilustra cómo sería la secuen-cia de pasos necesarios para la realización de unservicio de transacción electrónico completo, loque habitualmente se conoce como un procesoadministrativo, en una situación ideal en la que sehaya podido alcanzar el grado máximo de evolu-ción hacia la Administración electrónica.

1. En primer lugar, el ciudadano localizará a travésdel punto único de acceso la información nece-saria referida al trámite que quiera realizar: pa-sos que seguir, información que ha de recopilar,formularios por rellenar, etc. En el caso de losformularios podrá además realizar la descargade una versión electrónica que podrá rellenaren su ordenador personal.

La informatización de la información en lasadministraciones permitirá que la informaciónnecesaria para el trámite pueda ser recopiladaen su mayor parte sin la intervención del ciu-dadano. En muchos casos, el ciudadano se li-mitará a seleccionar la información relevanteentre la disponible en los sistemas informáticosde la Administración. Sólo será necesario reco-


155


pilar aquella información que no obre en poderde la Administración y que proceda de otrasfuentes (entidades financieras, empresas priva-das, etc.).

2. Con la información recopilada se comunicaráde forma electrónica con la Administración y,gracias a la utilización del DNI electrónico, sepodrá validar la identidad de los participantesen la transacción. Cumplido este requisito, elciudadano procederá a la solicitud de inicio deltrámite y al envío de la información necesaria.

En este momento se producirá el registro tele-mático de la petición: se enviará una notificaciónde aceptación de la petición al ciudadano y seasignará una numeración única al trámite. Estanumeración será de utilidad como elementoidentificador del trámite y servirá de referencia alciudadano para poder realizar el seguimiento, entodo momento, del estado de dicho trámite.

3. Una vez iniciado el proceso, los sistemas infor-máticos de la Administración desencadenarán

un flujo de actuación para la resolución del ex-pediente. Se llevará a cabo la recopilación de ladocumentación necesaria y se realizarán las va-lidaciones oportunas. Para ello será necesaria lacomunicación entre los sistemas informáticosde distintos centros y organismos, los cualestendrán la competencia adecuada para almace-nar dicha información.

El proceso podrá requerir de la intervenciónhumana en varios puntos, sobre todo en aque-llos casos en los que sea necesaria la toma dedecisiones a partir de información compleja.También será necesaria cuando el proceso re-quiera por algún motivo la presencia física delciudadano en algún lugar, por ejemplo en loscasos de procedimientos relacionados con lajusticia.

Circunstancialmente podría ser necesariala interacción con el ciudadano para la solici-tud de información adicional. El requerimien-to se haría por procedimientos electrónicos en


156

Figura 10.12. PROCESO ADMINISTRATIVO

En cualquier momento, el ciudadano puede:• solicitar ayuda, através de un Call Center,web call center, navegación guiada, etc.• obtener información sobre la evolución de sutrámite

1. Búsqueda y localización deinformación. Descarga de documentos, formularios, ...

2. Registro telemático: conformidad,numeración de entradas,notificación de la admisión.

3. Tramitación del procedimiento.Obtención de documentos en poderde la Admón. Petición ciudadano/otras administraciones de documentación adicional

4. Notificación telemática:comunicación del resultado deltrámite

SEGURIDADSOCIAL

CENSO

IRPFREGISTRO

CIVIL

4

31

2


los que el ciudadano tendría garantizada laidentidad de quien demanda dicha informa-ción.

4. Finalizado el trámite, se procederá a la notifica-ción telemática por la que la Administración sepone en contacto con el ciudadano para comu-nicarle la resolución del trámite, o la de los do-cumentos relacionados. En el caso de que algu-nos de estos documentos se envíen de formaelectrónica su validez será equivalente a la desu homólogo en papel.

Es importante destacar que estará a disposi-ción del ciudadano la posibilidad de realizar elseguimiento de trámites, es decir, que en cual-quier momento de la tramitación podrá cono-cer el estado en el que se encuentra el trámiteiniciado, el grado de avance y los pasos pen-dientes para su resolución. Todo ello gracias ala informatización de los flujos de trabajo in-ternos.

También será posible solicitar ayuda a travésde un Call Center para resolver las dudas quepueda tener el ciudadano. Esto incluye tanto lasincertidumbres sobre el procedimiento, sobrelos aspectos legales o sobre el funcionamientode las aplicaciones informáticas utilizadas.

10.3.3.1. Portales

Una de las soluciones de autoservicio más conoci-das es el portal del ciudadano, la página a través dela cual los ciudadanos y las empresas, o los colecti-vos y entidades, pueden consultar todo tipo de in-formación pública, así como realizar gestiones porvía telemática. Los portales del ciudadano tienenun doble objetivo, ya que acercan los servicios devalor añadido al ciudadano y aumentan el gradode participación de la sociedad.38

El portal del ciudadano se enmarca en una estra-tegia global de prestación de servicios a través de

una plataforma multicanal. El portal debe ser elprimer punto de interacción y el principal provee-dor de servicios electrónicos municipal, y ensalza laimagen corporativa del ayuntamiento, diputación,etc., como institución e identificándose como unpunto de acceso único a los servicios y a los dife-rentes portales especializados.

Hay varias aproximaciones a la hora de organi-zar los contenidos de un portal del ciudadano: unade ellas es la orientación hacia los hechos vitales yla otra por áreas temáticas.

• Portal centrado en hechos vitales: podemos en-tender los hechos vitales como los distintosacontecimientos que tienen lugar en la vida. Es-tos hechos vitales responden a diferentes finali-dades o intenciones, ya sean de ciudadanos, em-presas o visitantes (turistas, estudiantes, etc.).Las diferentes intenciones tienen su equivalen-cia con servicios, entendidos como el medio o lamanera de satisfacer o dar respuesta a la necesi-dad derivada de cada intención, que a su vezpueden constar de distintos componentes deservicio.

En cuanto a los procesos derivados de trámi-tes y gestiones con la Administración, los hechosvitales se corresponden con actos administrati-vos, que afectan a un amplio espectro de la po-blación, que, por lo general, tienen un caráctereventual y que en muchos casos desencadenanprocesos paralelos en la misma e incluso en dife-rentes instancias administrativas. El carácter cir-cunstancial de los hechos vitales provoca que sedesconozcan las particularidades de su tramita-ción y, por tanto, es importante que el portaloriente sobre tales particularidades haciendomás usable el servicio. Se puede distinguir entredos trayectorias vitales diferentes en función delos colectivos afectados:– Los temas que preocupan o afectan a los ciu-

dadanos y las familias durante su ciclo vital.


157

38. La Administración local desempeña una labor esencial en este sentido, favoreciendo o retrasando la difusión de la sociedadde la información en su comunidad de influencia.


– Las cuestiones relacionadas con la actividadprofesional, sea como empresa, autónomo,asociación o como otro tipo de organiza-ción.

• Portal centrado en áreas temáticas: las áreas te-máticas distinguen entre aquellas directamenterelacionadas con la evolución del propio ciclo vi-tal o actividad profesional y otras áreas comple-mentarias a las necesidades básicas y que tienenque ver con el entorno. En la figura 10.13 se repre-senta un ejemplo del concepto del portal del ciu-dadano.

Los portales del ciudadano suelen incluir lossiguientes apartados:– Servicios generales: hechos vitales, ayudas y

subvenciones, trámites y gestiones, callejero,prensa y comunicación, agenda de activida-

des, noticias del ayuntamiento, servicios de laciudad y webs municipales.

– Servicios específicos para ciudadanos: servi-cios de información (vivienda, cultura, educa-ción, formación y trabajo, sanidad, deporte,tráfico, turismo), servicios con certificado di-gital39 (matriculación a cursos, descarga de do-cumentos, etc.).

– Servicios específicos para empresas: serviciosde información (agricultura y ganadería, in-dustria, servicios, comercio, sanidad, etc.), te-mas generales de interés, como son (acredita-ciones profesiones, promoción comercial, se-guridad en el trabajo, contratación pública,riesgos laborales, etc.), servicios con certifica-do digital (licitación electrónica, tramitación ygestión).


158

Figura 10.13. EJEMPLO ILUSTRATIVO DEL CONCEPTO DE PORTAL DEL CIUDADANO

Proveedor de Servicios

Colectivos / Sectores

Intención:«Encontrar una

vivienda»

Servicio:«Acceso a la

vivienda»

Hechos vitales:«Me caso»

«La familia crece»

Diferentes hechos vitales puedenconducir a la misma intención

Red de Proveedores yComponentes del Servicio / Producto

Componentes del Servicio«Acceso a la vivienda»

Encontrarvivienda

Adquisicióny alquiler

Financiación

Recursos yservicios

Vecindario

Adm

inis

trac

ión

Públ

ica

Entid

ades

Priv

adas

Cada intención tiene unproducto / servicio asociado

«Reunión de negocios»«Vacaciones»

«Crear una empresa»«Vender en el exterior»

Hecho Vital Intención Servicio

Encontrar hotel

«Obtener subvención»

«Alojamiento»

«Ayudas a empresas»

Fuente: Telefónica

39. Existen portales en los que se incluyen algunos servicios que, debido a su carácter confidencial, se puede acceder si se dis-pone de certificado digital.


El portal del ciudadano debe:

• Integrar servicios de información y tramitación:los servicios de información y tramitación ofer-tados en el portal no deben ser presentados deforma independiente cuando se trata de servi-cios relacionados entre sí.

• Centrarse en la «usabilidad»: el ciudadano o laempresa desea acceder a los servicios sin tenerque conocer qué organismos son lo que les dansoporte, por ello demandarán una visión inte-grada y un único punto de acceso. Cualquier per-sona que se decida por la prestación de servi-cios a través del portal debe poder navegar sin lanecesidad de conocimientos previos o experien-cia en el uso de portales de administración elec-trónica.

• Asegurar una segunda integración: los sistemasde back-office deben quedar integrados en elportal, para lograr que las aplicaciones se comu-

niquen entre sí y que se racionalice la interac-ción entre el sistema front-Office y el back-offi-ce. El resumen de todas estas ideas se represen-ta en la figura 10.14.

• Orientarse hacia colectivos específicos: estaorientación lleva implícita una estructuración delos contenidos ofertados de acuerdo a las carac-terísticas propias de cada grupo de usuarios.

• Ofrecer facilidades para la personalización: laposibilidad de ofertar contenidos específicospara un grupo de usuarios se complementa conla oferta de contenidos y servicios adecuados alas necesidades del usuario del portal como indi-viduo. La personalización de servicios ofertadosa través del portal de la ciudad se basa en el co-nocimiento del perfil de un usuario (ciudadano,empresa o empleado público) y del histórico desus relaciones con el ayuntamiento. En estecaso, es posible la comunicación proactiva con elusuario y por el canal que haya expresado como


159

Figura 10.14. EJEMPLO DE INTEGRACIÓN DE SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y TRAMITACIÓN EN EL PORTAL DEL CIUDADANO

Trámites necesarios:

Búsqueda de vivienda Empadronamiento Petición de crédito bancario Petición de licencias municipales: primera ocupación, ... Pago de impuestos municipales: impuesto de circulación, contribución urbana Alta en servicios municipales (guarderías, colegios, institutos, servicios sociales, ...) Alta en luz, agua, gas, ...

Ejemplo ilustrativo

Venir avivir a

Situación Actual

Situación Con Portal De Madrid

Administración local

Administraciónautonómica

Empresas públicas

Otros organismos

Interlocución conorganismos y

empresas relacionadas con

los servicioslocales

Port

al d

e M

adrid Interlocución con

un soloorganismo

(ayuntamiento)para todos

los trámites

Fuente: Telefónica


preferido para ofrecerle servicios de su interés onotificarle un hecho que le afecte.40 Para que laoferta personalizada de servicios que añaden va-lor al usuario tenga éxito, es clave la participa-ción de los ciudadanos en la valoración de cómoestá prestando éste sus servicios, cómo podríaprestarlos de mejor manera, y qué valor les pue-de aportar este proceso de transformación a losciudadanos. La oferta de servicios personaliza-dos viene caracterizada por:– La personalización en la entrada y en la nave-

gación, que mediante la implantación de unportal global integrado, plurilingüe, accesibley diverso (multiacceso) permita, de maneraágil, amena y diferente en función del ciuda-dano, relacionarse con la Administración.

– La personalización en el vehículo, que habiliteal ciudadano, relacionarse con el ayuntamien-to por el medio que estime más convenientey obtener la información correspondientetambién según sus deseos.

• Accesibilidad: el portal debe estar diseñado deforma que un servicio web pueda ser accedido yusado por el mayor número posible de personas,indiferentemente de las limitaciones propias delindividuo o de las derivadas del contexto deuso.41

• Gestión del conocimiento: el portal debe permi-tir la gestión de los contenidos de forma flexibley rápida, de modo que se ofrezca un servicio sininterrupciones y con información actualizada.Un factor crítico para el éxito del proyecto es unadecuado proceso de selección y gestión del ci-clo de vida tanto de los contenidos como de losservicios publicados en el portal. Los distintosdepartamentos gestionarán el ciclo de vida desus propios contenidos en base a criterios comu-nes disponibles en el libro de estilo en cuanto a:accesibilidad, usabilidad, diseño común, etc. La

estructura organizativa tendrá que reorganizar-se para gestionar de forma óptima y descentrali-zada los nuevos procedimientos asociados a lagestión y provisión de contenidos.

• Integración con otros canales de interacción en-tre ciudadano y ayuntamiento: el portal del ciu-dadano deberá actuar como un integrador deservicios y contenidos, desde el cual se realizaránlas diferentes interacciones con las aplicacionesde los sistemas de back-office de la Administra-ción, de otras entidades dependientes del mis-mo o de terceras partes (portales privados, pro-veedores de contenidos…) que participen en elportal de acuerdo con los diferentes tipos de co-laboración (véase figura 10.15.).

En el caso de las diputaciones, cabildos y conse-jos insulares, los portales suelen presentar los si-guientes apartados:

• Servicios ofrecidos al ciudadano:– Buscador de cualquier normativa que rige

las actuaciones de las administraciones lo-cales.

– Información relevante para el ciudadano enmateria de gestión tributaria de forma queno deba desplazarse para obtenerla.


160

40. Proximidad temporal de una renovación documental, derecho a una ayuda familiar, notificación de una resolución, inmi-nencia de una prestación social.41. Hay que tener en cuenta los requisitos establecidos por el W3C a través de la WAI, aplicados a los diferentes tipos de dis-capacidad (visual, auditiva, motriz, cognitiva, etc.).

Figura 10.15. INTEGRACIÓN PORTAL DEL CIUDADANO

CANALES DE ACCESO

Servicios verticales(administraciones virtuales)

Servicios comunes

Servicios comunes

Sistemas transaccionales

Elementosbásicos


– Simulador del cálculo de los diferentes im-puestos que aplican a nivel provincial.

• Servicios ofrecidos a la empresa: – Información estática sobre los planes de ac-

tuación previstos y en desarrollo por las corpo-raciones locales.

– Posibilidad de consultar el estado del trámitede cualquier procedimiento iniciado con lascorporaciones locales.

• Democracia electrónica: – Foro donde el ciudadano puede preguntar y

opinar sobre todas las cuestiones relaciona-das con la Administración y los problemas ybeneficios que con ella experimenta.

– Sondeos de opinión donde el ciudadanopuede participar activamente en la toma dedecisiones de los responsables de las distin-tas corporaciones locales aportando sus co-mentarios y opiniones, colaborando en laelaboración de anteproyectos de ley, propo-

niendo la puesta en marcha de acciones con-cretas, etc.

• Mi provincia: organigrama organizativo y admi-nistrativo de cada ayuntamiento de la provincia.

• Servicios relacionados con las instituciones pro-vinciales y temas de ámbito provincial.

• Servicios de terceros asociados: espacio abiertopara la integración de terceros42 que a través deun convenio con la diputación correspondientehagan uso del portal para ofrecer servicios a losciudadanos y a las diferentes organizaciones dela provincia.

En las figuras 10.16., 10.17. y 10.18., se recogenlos principales servicios que se ofrecen desde unadiputación para ciudadanos, empresas y para in-teractuar con la Administración de manera deta-llada.

Los portales suelen incorporar también callejerosweb, que facilitan mapas de los municipios, así como


161

42. Como pueden ser agencias de desarrollo local, confederaciones de empresarios, cooperativas, entidades financieras y otrasentidades proveedoras de bienes y servicios.

Figura 10.16. SERVICIOS PARA CIUDADANOS EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTACIÓN

• Programas• Novedades de la web• Normativa• Expedientes: información, tramitación• Procedimientos de interactuación• Información tributaria• Cálculo de impuestos• Descarga de impresor• Consulte su deuda• Domicilie sus pagos• Solicite cita previa• Padrones tributarios• Teleformación• Talleres y cursos presenciales• Proyectos formativos• Bolsa de trabajo• Subvenciones y ayudas• Pensiones• Tercera edad• Agencia cultural• Bienes de interés cultural

• Exposiciones virtuales• Reserva de instalaciones deportivas• Agencia deportiva• Guía del ocio• Adquisición y reserva de entradas• Información al consumidor• Junta Arbitral• Enseñanza primaria y secundaria• Subvenciones y becas• Apertura de negocios• Premios y certámenes• Congresos y seminarios• Padrones municipales de habitantes• Censos electorales• Licencias urbanísticas• Planes de ordenación urbana• Planes de ordenación del territorio• Calificación urbanística• Infraestructuras y equipamientos• Pago electrónico• Registro y personalización


ortofotos. Por otro lado, los buscadores43 tambiénson muy apreciados, ya que permiten localizar demanera ágil cualquier contenido que se encuentreen alguno de los sitios web enmarcados dentro dela «superestructura» portal, considerada como unconjunto de páginas web (por ejemplo: de la PolicíaMunicipal, de tramitación, generalista, política, etc.).

En este grupo de aplicaciones habría que desta-car también los quioscos, como terminales calleje-ros que proporcionan información y servicios alciudadano y los telecentros, que son centros públi-cos de conexión a Internet y formación desde losque también es posible acceder a los servicios queofrece la Administración local.

Un ejemplo de aplicación de estas ideas comen-tadas es el plan Municip@,44 iniciativa para crearun espacio web común entre la Comunidad deMadrid y los municipios madrileños (figura 10.19.),


162

Figura 10.17. SERVICIOS PARA EMPRESAS EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTACIÓN

• Programas• Novedades de la web• Normativa• Expedientes: información, tramitación• Procedimientos de interactuación• Informes y certificaciones• Licitaciones• Compras menores• Teleformación• Talleres y cursos presenciales• Solicitud de proyectos formativos• Bolsa de trabajo• Registro de contratistas• Información tributaria• Acceso a padrones tributarios• Cálculo de impuestos• Descarga de impresos• Consulte su deuda

• Domicilie sus pagos• Solicite cita previa• Facturas y certificaciones• Subvenciones• Apertura de negocios• Licencias urbanísticas• Planes de ordenación urbana• Planes de ordenación del territorio• Calificaciones urbanísticas• Premios y certámenes• Congresos y seminarios• Organización de congresos• Agencia empresarial• Pago electrónico• Respuestas a preguntas más frecuentes• Listas de distribución• Registro y personalización

Figura 10.18. SERVICIOS PARA INTERACTUAR CON LA AD-MINISTRACIÓN EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTA-CIÓN

• Noticias• Cómo interactuar con la Administración• «Agencia 21»• Foros de debate• Sondeos de opinión• Plenos municipales• Plenos Diputación Provincial• Agencia municipal• Agencia de la Diputación• Club de prensa• Archivo de la Diputación Provincial• Libro de actas• Europa• Respuestas a preguntas más frecuentes• Listas de distribución• Registro y personalización

Fuente: Telefónica

43. El buscador trabaja a partir de los términos de búsqueda que el usuario introduce. Previamente y en un trabajo en segun-do plano, rastrea todos los contenidos: documentos de texto, hojas de cálculo, ficheros PDF, atributos de las imágenes, pági-nas web de tipo estático htm, etc., y confecciona el índice inverso. Por cada palabra no vacía (preposiciones conjunciones, ver-bos…) consigna el lugar en que se encuentra. Este fichero, que se amplia constantemente, es la base de las consultas.44. El plan Municip@ está encuadrado dentro del marco de actuación del Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Ad-ministrativa de la Comunidad de Madrid (PESGA). El piloto se ha desplegado en Ajalvir, Cadalso de los Vidrios, Ciempozuelos,Colmenar de Oreja, Villarejo de Salvanés, Guadarrama, Navalcarnero, San Martín de la Vega, Torrelaguna, Collado Mediano yEstremera.


de menor tamaño (todas las poblaciones de menosde 20.000 habitantes, lo que supone 150 pobla-ciones de las 179 existentes), con el objetivo de fa-cilitar el acceso al ciudadano a la información pú-blica mediante el desarrollo de la administración

electrónica y la integración de la información y ser-vicios tramitados conjuntamente.

Gracias a este proyecto se ha ofrecido una cober-tura básica de servicios, atendiendo al conjunto denecesidades de las administraciones locales, propor-cionando información: municipal, integración con el012, envío masivo de correo, descarga de formulariosservicios e-Europe 2005, información y reserva deinstalaciones, así como integración con servicios dela Comunidad de Madrid en función de interfacesnormalizados con el padrón y los sistemas contabley fiscal (véase la figura 10.20.). Los beneficios apun-tan a la creación de un modelo de servicio fácilmen-te evolucionable y con alta escalabilidad al resto delos municipios de la Comunidad de Madrid.

10.3.3.2. Ciudad móvil

Las oportunidades que ofrece un dispositivo am-pliamente implantado como el teléfono móvil, y la


163

Figura 10.19. CASO DE ÉXITO EN EL MARCO DEL PLAN MU-NICIP@

Figura 10.20. SERVICIOS MUNICIP@

Portal:• Gestor de contenido• Diseño y gestión de la información municipal• Gestión de usuarios• Estadísticas del portal

Información multicanal:• Estadísticas• Historia• Teléfonos de interés• Puntos de interés turístico• Directorio de personal• Saludo del alcalde• Corporación municipal• Tablón de anuncios

Integración con sistemas de información municipal:• Padrón• Sistema Contable• Sistema Fiscal

Televentanilla:• Información y reservas de las instalaciones municipales• Información y descarga de formularios de servicios e-Europe 2005

Multilingüe

Servicios e-Europe 2005

Gestor automático de noticias

Boletín electrónico municipal

Envío masivo de correos

Servicios de la Comunidad de Madrid Hosting yexternalizaciónde aplicacionesMulticanal-Integración 012


creciente aceptación y desarrollo de los serviciosmóviles, configuran la base para este concepto de«ciudad móvil».

La movilidad constituye el canal perfecto paracomplementar muchos de los procesos y serviciosque ocurren de forma cotidiana en una ciudad, agi-lizando el acceso a la información y la tramitaciónde servicios, proporcionando todas las ventajas inherentes de la telefonía móvil: «en cualquier mo-mento y desde cualquier lugar», disminuyendo lasbarreras físicas, y facilitando las comunicaciones.

La necesidad de comunicar con urgencia deter-minadas incidencias que afectan a la vida del ciu-dadano, como el corte de un suministro básico, oaspectos menos imprevistos, como la finalizaciónde un periodo contributivo, resultan a menudocríticos, debido a la falta de garantía de que el ciu-dadano reciba en tiempo real o con la antelaciónsuficiente dicha información y para ello el soportemóvil es esencial (ver figura 10.21.).

El uso predominante del canal móvil en la ac-tualidad en la Administración es informativo, la

mayoría de las aplicaciones utilizan el formato«push» (de la Administración al ciudadano), mien-tras que una minoría actúa bajo una filosofía«pull» (del ciudadano a la Administración). Porotro lado, el canal móvil permite ofrecer unos ser-vicios personalizados para cada ciudadano de for-ma individual, en función de sus necesidades, per-mitiendo además el acercamiento a los ciuda-danos más jóvenes, con quien suele ser difícilconectar.

El concepto de ciudad móvil (véase la figura 10.22.)consiste en dotar de movilidad a muchos serviciosde la ciudad que actualmente las corporaciones yaprestan por otros canales (Internet, presencial, etc.).

Básicamente, la «ciudad móvil» presenta dos lí-neas de acción: una enfocada a la prestación de ser-vicios al ciudadano y a la empresa (se trata de ser-vicios sencillos, útiles y basados en tecnologías mó-viles como SMS, Wap Push o MMS) y otra enfocadaa la propia gestión interna de la Administración queconsiste en soluciones más complejas como firmadigital móvil (que permite a los agentes de la Policía


164

Figura 10.21. RAZONES POR LOS QUE INCORPORAR SERVICIOS MÓVILES EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Fuente: Telefónica

Mejora el acceso a la información

• Prevención en la seguridad• Eficacia en las actuaciones• Portabilidad de la información

Ofrece serviciosde localización y trazabilidad• Localización de incidentes

y efectivos• Asignación de recursos• Seguimiento y planificación de rutas

Motivacióndel empleado

• Seguridad de los agentes• Utilización nuevas tecnologías• Automatización de procesos

Mejoras de prestacionesde la comunicación vía radio

• Mayor seguridad y alcance• Descarga e incorporación

de datos, audio, imagen, vídeo…

Menor carga de trabajoen procesos administrativos• Recopilación de información en origen• Gestión de denuncias, infracciones…• Procesos no manuales:

reconocimiento escritura, voz…

Imagen del servicioal ciudadano

• Acercamiento al ciudadano• Información de ayuda al ciudadano• Actualización tecnológica


Municipal de Madrid, por ejemplo, ratificarse enlas denuncias), o el pago desde el móvil, la localiza-ción y el streaming (véase la figura 10.23.).

Gracias a este conjunto de servicios, se mejora lapercepción que tiene el ciudadano de su Adminis-tración, confiriéndole a éste una imagen más inno-vadora y atractiva; se establece una relación máscercana, dinámica y bidireccional entre la adminis-tración, sus ciudadanos y empresas, potenciandoel desarrollo de servicios de valor añadido; se per-mite la prestación del servicio a cualquier hora ycon la posibilidad de acceder desde cualquier lugara alta velocidad; se integra a todos los colectivos dela ciudad (figura 10.24.) y se les ofrece servicios devalor en función de sus necesidades e intereses; yse modernizan los procesos y la gestión municipalaplicando las nuevas tecnologías como elementosde desarrollo de la eficiencia y eficacia.

Las áreas de aplicación de la tecnología móvilson numerosas:

• Tiempo libre: – Localización de instalaciones municipales (bi-

bliotecas, polideportivos, museos…): consultay disponibilidad. En el caso, por ejemplo, de re-serva de instalaciones deportivas el funciona-miento consiste en que el usuario envía unmensaje SMS indicando la instalación deporti-va y la hora en la que desea efectuar la reser-va y recibe un mensaje SMS confirmándola(véase la figura 10.25.).

– Solicitud de agenda cultural: festivales de mú-sica, conciertos, agenda cultura, inauguracio-nes, exposiciones, fiestas populares, visitasguiadas, etc.

– Alertas sobre eventos culturales y deportivos.– Consulta de resultados y clasificación de las

competiciones municipales.• Movilidad urbana:

– Solicitud de información y alertas sobre el es-tado del tráfico.


165

Figura 10.22. CONCEPTO DE CIUDAD MÓVIL

El Concepto de Ciudad MóvilImpacto de la movilidad en la vida del ciudadano

Recibe una alterta sobre lanueva campaña de vacunación contra la gripe

Notifica cambiosen el registro delPadrón Municipal 20.00. Saca 2 entradas

para el nuevo estreno del teatro municipal. Se descarga el programa en su móvil

23.00. Solicita la reposición de su contenedor de basura y solicita servicio de limpieza urgente

17.30. Recibe aviso de que es el último día para el pago del IVTM.Paga con su móvil y solicita el envío del recibo a su oficina

17.00. Recibe una alerta avisando de que supadre (enfermo de alzheimer) ha abandonadosu zona habitual. Recibe notificación de que un agente social lo acompaña

13.00. Busca un restaurante

cercano y reserva

08.45. Consulta deparking cercano. Pago

del parking

08.00. Consulta del callejero e itinerarios

alternativos

07.00. Consulta de niveles de polen antes

de salir de casa

Recibe sus datosfiscales en el móvil

Notifican cambiode domicilio habitual

Paga la cuota anualpor la utilización

de las instalacionesmunicipales

Recibe notificación de su solicitud de ayuda a la creación de nueva empresa

ConceptoCiudad Móvil

365 días

24 h.

3

Avisa de un accidenteen la carreterautilizando el sistema delocalización móvil

5

4

Fuente: Telefónica


– Consulta de disponibilidad de aparcamientomunicipal.

– Pago estacionamiento regulado.– Transporte público: información sobre el tiem-

po de espera en autobuses.• Atención al ciudadano:

– Consulta de la oferta sobre educación, forma-ción y trabajo municipal.

– Suscripción a alertas sobre subvenciones, ayu-das y programas educativos municipales.

– Servicio de teleasistencia social para colectivosdesfavorecidos.

– Acciones de comunicación a los ciudadanos.


166

Figura 10.23. SOLUCIONES MÓVILES PARA LA GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

• Solicitud de agenda cultural• Alertas sobre eventos culturales y deportivos• Consulta de disponibilidad y reservas de

instalaciones deportivas• Consulta de resultados y clasificación de las

competiciones• Localización de instalaciones recreativas o

deportivas

• Consulta de la oferta sobre educación, formación y trabajo

• Suscripción a alertas sobre subvencio-nes, ayudas y programas educativos

• Servicio de teleasistencia social• Acciones de comunicación a los

ciudadanos• Consultas al ciudadano (encuestas y

votaciones)

• Consultas y avisos sobre tributos• Avisos en trámites y gestiones• Tramitación y pago móvil de

multas• Tramitación y pago de impuestos

• Servicio de información turística• Servicio de información sobre rutas turísticas• Descarga de lanos y callejeros• Información de recursos turísticos (hoteles,

restaurantes…)

• Cita previa• Alertas sobre campañas de

vacunación• Consultas y alertas sobre

medioambiente

TIEMPO LIBRE

ATENCIÓN AL CIUDADANO

PROMOCIÓN TURÍSTICA

GESTIÓNADMINISTRATIVA

SANIDADY MEDIOAMBIENTE

nes recreativas o votaciones)

Fuente: Telefónica

Figura 10.24. SERVICIOS MÓVILES Y SEGMENTOS

ejemploI. Icono de acceso II. Segmentos de usuarios

III. Cartera de servicios

Visitantes

Promoción turística

Tiempo libre

Atención al ciudadanoGestión administrativa

Ciudadanos Minorías Jóvenes

Figura 10.25. RESERVA DE INSTALACIONES DEPORTIVAS ATRAVÉS DEL MÓVIL

Se ha reservado satisfactoriamente la pista de tenis del polideportivo Antonio Machado para el día 16 de diciembre en turno de mañana

POLI AM TENIS16.12 MA

Fuente: Telefónica


– Consultas al ciudadano (encuestas y vota-ciones).

– Consultas y alertas sobre medioambiente ysalud: niveles de polinización, inicio de campa-ñas de vacunación contra la gripe, campañasde donación de sangre, niveles de polución, etc.

– Educación: avisos falta de asistencia, consultay/o comunicación de notas, avisos sobre becasy ayudas, etc.

– Vida en la ciudad: avisos sobre obras; interrup-ción en servicios básicos (agua, gas, electrici-dad); cambios climáticos inesperados (olas decalor intenso, nevadas, etc.); elecciones (fe-chas, centros de votación, resultados de los co-micios, etc.); solidaridad (campaña de recogi-da de material, «Un niño un juguete», CruzRoja, etc.); estado del tráfico; etc.

– Economía y gestión: inicio de periodos contribu-tivos, fecha límite de entrega de documenta-ción, avisos de tramitación de expedientes, etc.

• Gestión Administrativa:– Consultas y avisos sobre tributos.– Avisos en trámites y gestiones.– Tramitación y pago móvil de multas.– Certificación de obras.– Firma certificada de documentos.

• Promoción turística:– Servicio de información turística.– Servicio de información sobre rutas turísticas.– Descarga de planos y callejeros de la ciudad.– Información de recursos turísticos (hoteles,

restaurantes…).• Uso en gestión interna de la Administración:

– Mejora de la comunicación interna de la or-ganización: convocar a los concejales para unareunión, etc.

– Relación con los medios de comunicación:convocatorias de ruedas de prensa, etc.

En la figura 10.26. se representan un conjunto de servicios en el marco del concepto de «ciudadmóvil».

En el ámbito de los servicios de información tu-rística y de ocio, en concreto, también hay nume-

rosos ejemplos de la aplicación de las tecnologíasmóviles. Se pueden encontrar desde los tradicio-nales portales de información, a servicios de aler-ta al móvil o servicios en marquesinas, entre otros,que ofrecen información cuando el usuario llega aun determinado punto de interés como monu-mentos, sitios históricos, paseos, parques, restau-rantes, etc.

• Hay servicios que utilizan la tecnología blueto-oth para enviar a los móviles que se encuen-tren dentro de su área de cobertura un códigode identificación del lugar donde están, lo quepermite el acceso a la información disponiblepara ese punto en el idioma que el usuario se-leccione. Un ejemplo de este servicio es el siste-ma Pharos (véase la figura 10.27.), que tiene va-rias formas de interactuar con el usuario quedependen del tipo de teléfono móvil o de la for-ma de uso.

• Otro servicio es el Ticketless, que utiliza el telé-fono como tique para control de entrada. El ser-vicio funciona mediante el envío/recepción víaSMS/MMS del tique electrónico en formato grá-fico como código bidimensional. Éste se almace-na en el terminal junto con texto adicional y pos-teriormente es posible validar la entrada en elrecinto (véase la figura 10.28.).


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Figura 10.26. SERVICIOS EN EL MARCO DEL CONCEPTO DE«CIUDAD MÓVIL»

Fuente: Telefónica


• Puntos de información UMTS: posibilita el acce-so a información de diversa clase (turística, local,transporte, farmacias de guardia, etc.) en sitiosremotos en servidores ambulantes, sin necesi-dad de conexión física con un centro de informa-ción. Proporciona mayor flexibilidad a la hora deelegir la localización de los terminales de infor-mación (véase figura 10.29.).

• Guía virtual de museos: se trata de un servicio queofrece soporte a la visita de un museo. El serviciomaneja las preferencias básicas de idioma y perfildel usuario y es capaz de detectar qué piezas estánpróximas al usuario y hablar de ellas en un entor-no contextual y multimedia, tal y como se repre-senta en la figura 10.30. La información turística

del enclave se basa en mensajes con imágenes, lo-cuciones, enlaces a otros mensajes y demás conte-nidos multimedia. Estos mensajes son enviados alvisitante cada vez que requiera información, quepase por un lugar de interés, que sea una determi-nada hora (algún evento de la localidad visitada,cierre de museos, etc.); en definitiva, se puede es-tablecer cualquier regla de envío para informar alvisitante. Puede ser gestionado por una sola enti-dad (ayuntamiento) que establezca el modelo denegocio y la manera de explotación o puede sergestionado por varias entidades que estén relacio-nadas con el turismo (ayuntamiento, hoteles, co-mercios, asociaciones, museos, iglesias, etc.).

En otros ámbitos de las entidades locales hayque destacar los siguientes ejemplos:

• En el caso del municipio de Madrid es posibleconsultar el tiempo de espera en la parada de unautobús de la Empresa Municipal de Transporte.Para ello es preciso marcar ESPERA espacio n.º deparada y enviarlo al n.º 7998 y el servicio envíael tiempo de espera al móvil del usuario tal ycomo muestra la figura 10.31. Servicios de esteestilo también están disponibles en municipioscomo Sevilla y Málaga.

• La Comunidad de Madrid ha puesto en marcha unservicio de información de previsión de niveles de


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Figura 10.27. SERVICIOS INFORMACIÓN TURÍSTICA A TRAVÉS DEL MÓVIL

Figura 10.28. TICKETLESS

Permitir al usuario la portabilidad de entradas así como su validación mediante el terminal móvil

• Envío / Recepción vía SMS/MMS del tiquet electrónico en formato gráfico como código bidimensional

• Almacenamiento en el terminal junto con texto adicional

• Validación en la entrada del recinto / acceso


polen mediante el teléfono móvil. El servicio infor-ma de la concentración de polen presente en la at-mósfera de la región. La información procede de lasmediciones de la Red Palinológica de la Comunidadde Madrid (PALINOCAM) (véase la figura 10.32.).

• El ayuntamiento de Zaragoza ha puesto en mar-cha un conjunto de servicios móviles para facili-

tar la relación con sus ciudadanos y visitantes.Entre ellos destacar la disponibilidad de licenciade obras, ofertas de empleo, alertas de polen y


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Figura 10.29. PUNTOS DE INFORMACIÓN UMTS

Figura 10.30. GUÍA VIRTUAL DE MUSEOS Figura 10.31. TIEMPO ESPERA TRANSPORTE EMT MADRID

Figura 10.32. SERVICIO DE INFORMACIÓN DE PREVISIÓNDE NIVELES DE POLEN

Fuente: Ayuntamiento de Madrid


fiestas patronales. Tal y como muestra la figu-ra 10.33., es posible seguir la tramitación de unalicencia de obra.

• El ayuntamiento de Móstoles ha puesto en mar-cha un servicio de información municipal a tra-vés del teléfono móvil. Los ciudadanos de Mós-toles podrán seguir, gratuitamente, la informa-ción sobre las actividades que se realizan en sumunicipio, desde el calendario de vacunaciónde su mascota hasta la fecha de pago de sus im-puestos o la programación del centro cultural.El vecino no tiene que ser un experto en el ma-nejo de Internet para poder suscribirse. Simple-mente accediendo a la web municipal (www.mostoles.es) y registrando sus datos persona-les, puede escoger la información que quiere re-cibir en el teléfono móvil.

• El ayuntamiento del Puerto de Santa María (Cá-diz) envía por SMS toda la información que seproduce desde el consistorio sobre cursos, activi-dades, tráfico, impuestos, y ofertas de empleopúblico, entre otras.

• La diputación de Huelva envía más de 13.000SMS con ofertas de trabajo.

• Las entidades como la Junta de Andalucía em-plea los SMS para recordar a los pacientes las ci-tas médicas.

• En el ayuntamiento de Arona se ofrecen servi-cios de información al ciudadano vía SMS.

• En los ayuntamientos de Santa Cruz de Tenerife,Gijón, Alcobendas y Majadahonda, entre otros, esposible consultar el censo electoral desde el móvil.

• El ayuntamiento de León avisa mediante el en-vío de SMS sobre trámites administrativos.

• En la Comunidad de Madrid se avisa vía SMS so-bre el estado de asuntos judiciales.

• La Comunidad Valenciana utiliza SMS en suscampañas de prevención sanitaria.

• El gobierno de Canarias utiliza SMS como instru-mento para recordar citas médicas hospitalarias.

• Ayuntamientos como Santa Cruz de Tenerife,Écija y la diputación de León usan los SMS paraavisar de actos culturales y deportivos.

• El Gobierno de Navarra utiliza SMS en los avisosde la Escuela Oficial de Idiomas.

• También se ofrece información sobre tráfico víamóvil en la diputación de Vizcaya, Écija y SantaCruz de Tenerife.

• Écija también utiliza el móvil para enviar recor-datorios sobre el cobro de impuestos.

• En Huelva se notifica vía SMS la recogida selecti-va de residuos.

• En Las Palmas se accede a las cámaras de tráficomediante el móvil.


170

Figura 10.33. SEGUIMIENTO DE LA TRAMITACIÓN DE UNA LICENCIA DE OBRA A TRAVÉS DEL MÓVIL EN EL AYUNTAMIEN-TO DE ZARAGOZA

http://ayto-zaragoza.mobi (portal móvil).


• En Pamplona avisan de la disponibilidad de pla-zas de aparcamiento.

• En Avilés piden donaciones urgentes de sangre. • Castellón, Vitoria y Madrid ofrecen guías mó-

viles.

10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT

La TDT (televisión digital terrestre) también puedeser utilizada para proporcionar servicios de e-Ad-ministración a los ciudadanos. Ejemplos de estetipo de servicios son los de la Comunidad de Ma-drid, que ofrece información de tráfico (véase la fi-gura 10.34.), información actualizada de farmaciasde guardia a través de un localizador sobre mapasde distritos, tal y como puede apreciarse en la figu-ra 10.35. y, finalmente, un servicio de informaciónsobre llegadas y salidas en el aeropuerto de Ma-drid Bajaras en tiempo real figura 10.36.

Por su parte, Zaragoza, que mantiene su apues-ta por la multicanalidad, empieza a ofrecer los con-tenidos del portal en la TDT: noticias, empleo, ta-blón de anuncios, agenda cultural y atención alciudadano.

Por citar otro caso, la Agencia Tributaria tambiénofrece una serie de servicios a través de la TDT: pe-

tición del borrador de Renta o los datos fiscales,confirmación del borrador de Renta, petición y con-sulta de cita previa y búsqueda de la referencia ca-tastral. El acceso a los servicios a través de la TDT serealiza mediante un descodificador que permiteinteractividad (es decir, con capacidad de ejecutaraplicaciones MHP —Multimedia Home Platform—y con conexión telefónica). Por ejemplo, para solici-tar el borrador el contribuyente deberá marcar enel mando de la TDT su DNI y la casilla 681 de su úl-tima declaración de la Renta —igual que se haceen Internet—.

10.3.4. Elementos comunes

La ley de acceso electrónico de los ciudadanos alos servicios públicos aborda el marco de la regu-lación de muchos elementos que se requierenpara pasar de un sistema tradicional a otro basa-do en las TIC.

Las entidades locales los denominan «servicioscomunes», «elementos habilitantes» o «Infraes-tructuras para la Administración electrónica». No


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Figura 10.34. TRÁFICO DE LA COMUNIDAD Y DE MADRIDCIUDAD EN TIEMPO REAL

Figura 10.35. INFORMACIÓN ACTUALIZADA DE FARMA-CIAS DE GUARDIA

Figura 10.36. INFORMACIÓN SOBRE LLEGADAS/SALIDASEN EL AEROPUERTO DE MADRID- BARAJAS


resuelve los procesos de información o de gestión,sino aquello que está íntimamente unido a la tra-mitación.

Los elementos comunes son, a su vez, de dos ca-tegorías:

• Programas y procesos informáticos que se armo-nizan con la informática de back-office, para ha-cerla telemática.

• Elementos de seguridad jurídica. Son peque-ñas piezas que logran transponer a TIC, lo queera normal en los trámites basados en papel.Por ejemplo, la compulsa electrónica, comotraslado del concepto del cotejo, realizado porfuncionario público, entre un original y su fo-tocopia.

10.3.4.1. Repositorio de contenidosgenerales

Los contenidos generales, de índole informati-va, están situados en una base de datos generalque contiene todas las piezas de información ge-néricas (no relativas a expedientes de personas,empresas o instituciones). Mediante el recurso auna ficha catalográfica que define el contenido,permite su localización por diferentes criterios:creador, fecha creación y modificación, título, pa-labras clave, materias, vigencia y estado, colecti-vos para los que es de interés, carácter [interno,externo], fuente [BOP, BOE, BOCE, ordenanza…],soporte [Word, Excel, plano…].

Determinada información está marcada paraser de utilidad interna, bien al teleoperador delCRM resolviendo dudas, bien para el tramitador,guiándole en un procedimiento.

Las funciones del repositorio, que se soporta so-bre un producto de gestión de contenidos, son:

• Definición y cumplimentación de fichas descrip-tivas por áreas y temas.

• Definición de tablas de apoyo (países, comuni-dades autónomas, provincias, comarcas, muni-cipios, tipos de documentos, tipos de esta-dos…).

• Consultas multicriterio. En función de los crite-rios definidos permite acotar, localizar los docu-mentos que cumplen, ver su ficha y acceder aldocumento (si se tienen permisos).

• Abono a canal. La consulta multicriterio es la basepara formalizar el tipo de información de la que sedesea que el sistema nos mande aviso cuando seincorpore un elemento nuevo al mismo.

Los gestores de contenidos y gestores documen-tales serían aplicaciones bajo esta categoría.

10.3.4.2. Repertorio procedimientosadministrativos

Para ayudar en el inicio de la tramitación, al tenerque presentar una solicitud, el usuario recurre alrepertorio de procedimientos administrativos dela institución. Se sustenta en una ficha catalográ-fica por procedimiento, cuyos datos son descripti-vos del mismo. Permite localizar los procedimien-tos por múltiples criterios: familia (ayudas, becas,registros oficiales…) materia, órgano, fecha deconvocatoria, formularios de solicitud y datos,idioma…

El gestor de información sobre procedimientos45

permite:

• Al funcionario interno: definir, dar el alta, baja ymodificación de fichas catalográficas que defi-nen los procedimientos y sus «familias».

• Al usuario: realizar la consulta multicriterio paralocalizar un procedimiento específico y sus for-mularios anexos.

• Aportar la diagramación de los procedimientos aalto nivel para su documentación. Se trata de re-flejar las fases de iniciación, instrucción, resolu-


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45. Ahora incluido en la Ley 11/2007 como elemento importante (habilitante).


ción, recurso posible, resolución del recurso y ar-chivo.

10.3.4.3. Gestión del conocimiento

La unidad de criterio en las administraciones públi-cas es muy necesaria. El ciudadano desea una res-puesta que pueda invocar el día de mañana, cuan-do se le requiera por alguna actuación en un trámi-te, en la que solicitó consejo o ayuda de un CRMde la institución. Las respuestas «vinculantes», esdecir, aquellas que generan un derecho o una obli-gación, han pasado, de su forma escrita, a ser con-testadas por operadores de un CRM. Es necesariodisponer de una base de datos que recoja «hilos».Se denominan hilos a lo que se produce en torno aun tema al cual se van agregando documentoscomplementarios, que matizan el concepto quese expresa. Se basa en el gestor de contenidos y

en las herramientas de foros. Normalmente es deuso interno. El autoservicio está llevando a ponereste módulo a disposición de los usuarios webpara disminuir el número de consultas telefónicas.

Las funciones son similares a las de la gestión decontenidos:

• Gestión de permisos y creación de foros internos(del IBI, de régimen interior, de personal…).

• Moderación de foros por expertos.• Derechos de autor (en términos de responsable

del documento y su actualización) y permisos decesión (a otros organismos).

Cada actuación, consulta, es procesada por elCRM que se documenta en el sistema y deja hue-lla (grabación de conversación o códigos de res-puestas). Asigna un identificador de sesión, quepone a disposición del usuario. De esta manera,puede «recordarse» el episodio y su desarrollo.

Es un sistema que aún deben desarrollar mu-chas administraciones públicas, ya que la comple-jidad, los matices de cada situación y los posiblesmalos entendidos pueden provocar situaciones deconflicto en el futuro.

10.3.4.4. Gestores de contenidos

Este tipo de aplicaciones permiten crear y gestio-nar una categorización de contenidos, definiendo,tipos de contenido y sus atributos, sus ciclos deaprobación (edición, revisión, publicación), sus po-sibles presentaciones, dependiendo del canal, In-ternet, intranet, Portal Vocal. Todo ello manejan-do un sistema de control de acceso que permita acada perfil de usuarios acceder a unas funcionespredefinidas, como introducir o modificar conteni-dos de cierto tipo, administrar la plataforma, ges-tionar el sistema de presentación, revisar conteni-dos, aprobarlos, etc. Esta herramienta puede ser lapiedra angular que contenga toda la información ala que accedan tanto los operadores presencialescomo los telefónicos.

Campos sugeridos de la fichacatalográfica de procedimientos

Clave de Organismo, Código de procedi-miento. Signatura, Fecha de catalogación(última), Familia, Área, Objeto o Convoca-toria, Solicitantes. Destinatarios�, Requisi-tos. Condiciones. Obligaciones. Criterios,Lugar de presentación específico �, Plazode presentación, Descripción de los trámi-tes, Documentación que aportar �, Infor-mación adicional disponible �, Datos re-lativos al pago o cobro, Unidad/es Tramita-dora/s �, Subsanación y mejora de lasolicitud, Recursos contra la resolución,Normativa aplicable �, Calendario, Órga-no Resolutor Delegado �, Fin Vía (codifica-da), Efectos presuntos (codificada), Mediosde contacto, Formularios de solicitud aso-ciados �

Los datos repetitivos se marcan con el signo �


173


10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición

La llamada «carpeta del ciudadano» es un servicioque proporciona al ciudadano una zona donde po-der consultar datos de información personal que elayuntamiento dispone sobre éste. Tanto datoscensales y tributarios como expedientes en curso.También se conoce como «ficha de posición». Ladenominación procede de la banca. Allí, la ficha deposición soporta el resumen de los productos y ser-vicios que se tienen contratados con la entidad. Setrata de la ficha resumen de saldos de cuentas co-rrientes, situación de tarjetas de crédito y débito,depósitos de valores, seguros, hipotecas, etc.

El ayuntamiento de Alicante, por ejemplo, tienehabilitado un servicio de consulta de recibos tri-butarios y datos de empadronamiento. Próxima-mente se irán incorporando nuevas consultas yfuncionalidades para hacer más ágiles sus gestio-nes con el ayuntamiento.

El mecanismo interno por el cual se nutre la«carpeta del ciudadano» es complejo. Se trata deun servicio que recoge y centraliza para el portal (elcanal de comunicación) la situación de cada asun-to relativo a un CIF o un NIF. Cuando el represen-tante de la empresa consulta (CIF) o lo hace el ciu-dadano (NIF) se le muestran ordenadas y de for-ma conjunta todas las situaciones de sus asuntos.Es muy posible que cada uno de ellos se tramite enun sistema departamental diferente. El concepto ylas técnicas de «la carpeta» enmascaran esta com-plejidad, y crean el «extracto».

La ficha de posición requiere de base de datos deterceros como elemento normalizador de identida-des y de gestión de las relaciones de representación.

El concepto de «ficha de posición» se basa en elintercambio con las aplicaciones de gestión. Éstasle suministran datos en estructura XML sobre ele-mentos comunes a cualquier tramitación (expe-diente, fecha, departamento, asunto, solicitante,

estado, observaciones), propios de familias (desubvenciones, de reclamaciones, de registro ofi-cial…) o específicos de un procedimiento concreto(matrícula del vehículo).

El sistema de intercambios puede basarse en fi-cheros XML de remesas o en servicios web median-te técnicas SOA.46 En este caso, las aplicaciones degestión tienen que estar accesibles y operativas.

En Holanda, el Ministerio del Interior ha pro-puesto el Personal Internet Page (o PIP Project), unapágina en la que se concentran todos los datos,información y trámites de una persona con la Ad-ministración Pública (de momento forman partedel proyecto en torno a 15 instituciones públicas).47

10.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas

Los canales de actuación ante las administracionespúblicas pueden ser el presencial, el de web y eltelefónico. La acreditación se logra de diversas ma-neras:

• Presencial: realizada ante el funcionario públicoal que se le muestra el DNI.

• Web: certificado digital legalmente expedidoen su función de acreditación.

• Telefónico: tarjeta de coordenadas, de claves ode operaciones.

La tarjeta ciudadana es un elemento de identifi-cación, expedido por los ayuntamientos, a favor delos empadronados que la solicitan, consistente enuna identificación suficiente para operar medianteconsulta telefónica. Para ello dispone en su reversode una matriz de números (coordenadas). Esta ma-triz y su ordenación es particular de cada tarjetaexpedida. De esta manera, el funcionario de uncentro de atención telefónica puede solicitar unacoordenada. El sistema la predice y debe coincidir


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46. Para mayor información consúltese el capítulo 7.47. Datos de septiembre de 2007.


con la que responde el ciudadano. La seguridadcon la tarjeta se basa en los principios:

• Algo que tengo. La tarjeta con identificador in-terno único.

• Algo que conozco. La coordenada que se me soli-cita que sólo conozco por ser el tenedor de la tar-jeta que ha sido expedida a mi nombre.

• Algo que sé. El PIN o el identificador de actua-ciones telefónicas.

El ayuntamiento de Gijón la ha expedido y per-mite el alquiler de bicicletas, el acceso a instala-ciones deportivas y a campos de golf, el acceso abibliotecas y mediatecas, el pago del estaciona-miento regulado, el acceso a aseos públicos y laidentificación en cajeros públicos desde los querealizar interactuaciones con el ayuntamiento ocargar saldo en la tarjeta.

10.3.4.7. e-factura

Una factura electrónica48 o e-factura es un docu-mento electrónico que contiene todos los datosde una factura tradicional y que ha sido firmado di-gitalmente. La factura digital es, a todos los efec-tos, una factura, es decir, plenamente válida segúnla ley de IVA, para el pago de impuestos y la de-ducción de cuotas. Las e-facturas incorporan fir-ma electrónica reconocida o avanzada al utilizarcualquiera de los certificados de firma electrónicareconocidos por la Agencia.

El principio básico en los que descansa la equiva-lencia entre la factura tradicional y la electrónica esla garantía de la autenticidad del origen de los da-tos (identidad del emisor), por un lado, y la de la in-tegridad del contenido por otro, lo que, en últimocaso, impide el repudio de la factura.

Para dar validez legal a una factura simplemente esnecesario que esté firmada digitalmente.49 La facturaelectrónica firmada digitalmente sustituye por com-pleto a la factura enviada en soporte papel y, por lotanto, la factura electrónica está sujeta a los mismosrequisitos y obligaciones que la factura en papel:

• Formato: se admite cualquier formato de factu-ra (doc, xml, PDF html, txt, etc.) siempre que res-pete el contenido legal exigible a cualquier fac-tura. El formato deberá respetar el contenido le-gal exigible según la normativa vigente.

• Contenido: los datos que debe contener una fac-tura electrónica deben ser los mismos que los deuna factura tradicional:– Número o serie.– Nombre y apellidos o denominación social + NIF.– Descripción de la operación y su contrapres-

tación total.– Lugar y fecha de emisión.

• Transmisión: se acepta cualquier medio detransmisión, de forma que las facturas se pue-den enviar a través de una Red de Valor Añadido(RVA), a través de Internet o a través de un men-saje de correo.

• Archivo: las facturas electrónicas conservadaspor medios electrónicos deberán ser gestiona-


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48. Ya es posible emitir y enviar facturas o documentos sustitutivos en formato digital sin necesidad de utilizar papel, y ade-más, es posible pasar documentos originales en papel a soporte digital, mediante el cumplimiento de determinadas especifi-caciones reguladas en la orden EHA/962/2007. Estas especificaciones han sido elaboradas en colaboración con las entidadesfinancieras de la Agencia Tributaria y se han observado las normativas existentes en países de la UE y la OCDE.49. Las e-facturas incorporan la firma electrónica reconocida o avanzada, pero éstas carecen de valor sin la intervención y acep-tación del obligado a su expedición, con algunas excepciones contempladas en la norma. Al destinatario de facturas electróni-cas residente en España le será exigible que acredite que la firma electrónica utilizada tiene el carácter de reconocida. En losdocumentos contables que precisan de firma electrónica, se regula la posibilidad de que el destinatario pueda imprimir el do-cumento de forma legible junto a las marcas gráficas de autenticación. Por otra parte, para que la digitalización de facturaspueda efectuarse sin pérdida de seguridad, se define como digitalización certificada la obtención de una imagen digital fiel eíntegra del documento original en papel que se pretenda sustituir.


das y conservadas por medios que garanticen unacceso en línea a los datos, así como su cargaremota y utilización por parte de la Administra-ción Tributaria ante cualquier solicitud de ésta, ysin demora injustificada. Se entiende por accesocompleto aquel que permita su visualización,búsqueda selectiva, copia o descarga en línea eimpresión.

• Homologación: la factura electrónica con firmaelectrónica basada en un certificado admitidono requiere ningún tipo de homologación ni au-torización, mientras que cualquier otro sistemasí requiere de la autorización previa de la Agen-cia Tributaria. Siempre que se utilice una firmaelectrónica avanzada, está garantizada la auten-ticidad del origen y la integridad del contenidode las facturas electrónicas.

La incorporación de este tipo de mecanismos auna organización introduce numerosos benefi-cios (véase la figura 10.37.). Según datos de Gart-ner Group las empresas pueden ahorrar hasta 6,5euros por cada factura digitalizada y los costes sepueden reducir en un 66% respecto a los costesoriginales.

Los principales beneficios son la reducción deplazos de entrega de la factura, la integración au-tomática en los sistemas, la reducción de errores,la eliminación de la emisión y el almacenamientode la factura en papel.

La propuesta de factura electrónica de Telefóni-ca ofrece una solución innovadora en modo ASPque asegura una rápida implantación y elimina elriesgo asociado a la inversión, ya que se ofrece enmodo servicio y pago por uso, acepta múltiples for-


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Fuente: Telefónica

Figura 10.37. BENEFICIOS DE LA e-FACTURA

DEPARTAMENTO

Facturación

Gestión de cobros

Contabilidad

Tesorería

Organización

Comercial

Marketing

Contact Center

Ahorro costes

Ahorro costes papelimpresión, ensobradoy franqueo

Entrega asegurada

Automatizar imputación costes y pre-contabilización

Predictibilidad de laprevisión de tesorería

Se reduce tiempo y recursos

Mayor agilidad en el proceso

Mejora procesosatención incidenciassobre facturación

Mejora la resoluciónde incidencias

Posibilita deducciónfiscal más ágil

Reduce periodos decobro

Ahorro teléfono, fax y comunicaciones

Disminución disputas

Diferenciación

Mejora en la calidad del servicio

Accesibilidad a inf. de facturas

Mejora calidad servicio

Fidelización

Mejora servicio

Archivo único,seguridad, menosriesgo de extravío

Área

s de

nego

cioM

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y com

ercia

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Menos de 1 a

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Área

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matos de factura y certificados digitales e incluyefacilidades de auditoría, trazabilidad y custodiapara afrontar con éxito este tipo de iniciativas, contotal validez legal, seguridad y garantía de evolu-ción legislativa y tecnológica. Incluye la gestión delcambio interno y facilita la incorporación de la co-munidad de proveedores para asegurar el éxito delproyecto. Esta solución de factura electrónica espionera en la facturación electrónica de sus servi-cios a organismos públicos como la AEAT.

10.3.4.8. Formularios

Para iniciar la tramitación o para presentar escritosdurante su desarrollo hay que recurrir a solicitudes(antes denominadas instancias) que componen elrepertorio de formularios de solicitud y de otro tipoutilizados para la tramitación. Son un reflejo in-formático de los que se obtienen en papel. Puedenutilizarse para:

• Localizarlos, imprimirlos y cumplimentarlos demanera convencional con presentación presen-cial. Es un método sencillo que permite «aho-rrar» una visita a la institución para informarse yobtenerlo. Determinadas instituciones denomi-nan a esta función «expendedor de formula-rios».

• Ayudarse del ordenador para cumplimentarlos.Imprimirlos y firmarlos de forma convencional.En tal caso, la entidad genera un código 2D quepermite incluir en ella los datos consignados.De esta manera, en el momento de presentaciónpor canal presencial y una vez comprobada la fir-ma, el funcionario recurre a un lector (pistola) demarcas, que lee la «nube» y «rescata» la infor-mación sin tener que reintroducir datos

• Además, firmarlos electrónicamente y enviarlosal servidor.

Mediante este servicio común se puede: elegirformulario, descargarlo, opcionalmente imprimir-lo, cumplimentarlo, opcionalmente firmarlo, en-

viarlo al servidor, opcionalmente adjuntar ficheros,firmados o no.

Al ser recibido en el servidor, este comprueba laintegridad y autoría, genera sello de tiempo, apun-ta la entrada en el registro electrónico, genera acu-se de recibo, pasa datos a gestión («back-office») ycustodia lo recibido en el archivo securizado.

El software de formularios de Adobe Acrobat hatenido gran aceptación por su versatilidad. Requie-re de licencias de servidor y es de uso libre en clien-tes. Un ejemplo muy bien resuelto de formularioslo encontramos en la AEPD (Agencia Española deProtección de Datos), en la que las entidades loca-les deben declarar los ficheros que gestionan.

Un ejemplo es el proyecto piloto de la tramita-ción de escritos judiciales en los juzgados de Lériday Tarragona, cuyo objetivo es la presentación enformato electrónico tanto de los escritos que inicienel expediente como de aquellos documentos conentrada en el sistema. Según el acuerdo, los procu-radores podrán presentar sus escritos fuera del ho-rario habitual; de este modo, evitarán los desplaza-mientos y las colas, además de ahorrar tiempo a lavez que se establecen mecanismos que garantizanla inviolabilidad del documento y la identidad dequien lo presenta. El sistema utilizado será el e-jus-ticia.cat, proyecto de impulso de las nuevas tecno-logías de la información. En este sistema, será ne-cesario el uso de certificados digitales expedidospor la Agencia Catalana de Certificación para ga-rantizar la identificación y validación de los usua-rios que operen en él, así como la confidencialidadde los documentos transmitidos. Abogados y pro-curadores podrán usarlo siempre que su certifica-do digital haya sido reconocido por la agencia. Porparte del Consejo de Colegios de Procuradores deCataluña se elaborará un protocolo de actuaciónpara la gestión electrónica de sus actividades pro-cesales. Además, el Departamento de Justicia deCataluña se compromete a adoptar los instrumen-tos normativos necesarios para la aprobación delsistema informático validado en el convenio, y sifuera necesario se adoptarían los acuerdos que lasJuntas de Jueces considerasen oportunos.


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Ilustración 10.1. DECLARACIÓN DE FICHEROS POR EL SISTEMA NOTA

FUNCIONALIDADES AVANZADAS QUE OFRECER AL USUARIO EN FORMULARIOS DINÁMICOS

1. Lógica de presentación definible.- El aspecto del formulario se puede adaptar al usuario final dependiendo de datosde control, sin tener que producir variantes. P. ej.: 1 Formulario que cumplimenta directamente el interesado o a tra-vés de su representante legal. 2 Formulario para PF o para autónomo. 3 Formulario con variantes según datos de suprimera parte.

2. Ocurrencias múltiples en línea o página.- Determinados datos requieren la incorporación dinámica de líneas o in-cluso de páginas adicionales. P. ej.: 1 Hijos en una petición de ayuda. Puede partirse de un formulario con cajetínpara cuatro hijos, pero ¿qué sucede si son 5? 2 Declaración de máquinas herramientas. Utilice una página por cadauna de ellas, consignando todos sus datos.

3. Precumplimentación en servidor.- El formulario, antes de descargarse, recoge los datos del usuario identificado, en eltrámite de que se trate. P. ej: Modificación de un asiento registral (asociaciones, bingos, baja tensión…), una vez quese ha localizado, mediante consulta previa.

4. Cumplimentación on y off line.- El formulario requiere estar en conexión o puede cumplimentarse fuera de línea.Este hecho tiene repercusiones sobre posibles validaciones que se pudieran hacer, al vuelo (con tecnología AJAX). P. ej: Datos del formulario que se pueden comparar, en cuanto se «pierde el foco», con los de base de datos.Posibilidad de anular los controles según la situación.

5. Guardado local.- Permite la cumplimentación parcial de un formulario y reanudarla en una fase ulterior.Permite «basarse» en un formulario ya cumplimentado, para generar uno nuevo. P. ej: 1 Datos de un boletín de per-miso para la operación de una instalación de baja tensión. Todos los boletines que prepara el profesional, son igua-les, salvo el dato de bloque, portal, escalera, piso y puerta. 2 Tramitación por un gestor, que se basa en los datos delformulario del cliente anterior, para preparar los de su cliente actual.

6. Firma electrónica.- Firma electrónica multiplataforma (Linux, Windows, Mac) y multipropósito (de solicitante, cole-giada de varios —paralela— o con circuito de aprobación —en serie—). P. ej: Para multipropósito, el Visé en algunosdocumentos.

7. Firma electrónica de anexos.- Los anexos pueden formar parte de un fichero PDF. Es necesario que se puedan esta-blecer políticas por las cuales se determine si se firma una solicitud o también los documentos que se adjuntan.

8. Generación de datos para Registro Presencial convencional.- Durante muchos años habrá una gran proporción deusuarios que bajen el formulario e incluso lo cumplimenten, pero no lo transmitan. Optan por imprimirlo en papel ypresentarlo de forma convencional. En este caso, es útil que el documento impreso sea portador de los datos introdu-cidos recurriendo al código bidireccional PDF417. Éste puede ser leído con un escáner de mano, evitando la reintroduc-ción de datos.

9. Recepción de «PDF de formato + datos» o sólo de «datos».- Una vez el formulario ha sido cumplimentado, puedefirmarse o no. Si se envía puede hacerse llegar el documento completo (formato y datos), o sólo los datos. Este segun-do supuesto crea dificultades en caso de que se requiera la restitución del formulario formado, ya que hay que recom-ponerlo a partir de un histórico de plantillas utilizadas.Los datos recibidos deberían ser, en todo caso, esquemas XML, para su uso por otras aplicaciones sin transformacio-nes adicionales.

10. Comprobación de firma en servidor.- Comprensión de la sintaxis de datos del certificado X-509 y comprobación derevocación con acceso multi PKI.

11. Conversión a PDF/A.- Para el archivo definitivo, y según la norma ISO 19005-1:2005, es necesario crear un documen-to de archivo que elimina todo el dinamismo en el ofrecido para cumplimentación. Aclaración: calcular un MAC de undocumento activo es muy sensible. Si en un momento posterior se manipula por error cualquier dato, deja de seridéntico al original aun en el caso de que la modificación no fuese «importante».Además, al usuario se le da la certeza de que no hay mecanismos informáticos ocultos (que habría firmado como par-te del documento) y que van a alterar lo que firmó de buena fe. Esto responde también a lo determinado en la Ley«Dispositivo seguro de creación de firma»…

12. Gestión de acuse de recibo formateado.- El acuse de recibo a cualquier solicitud debería ser, o la propia solicitud condatos de la operación de Registro Telemático, o un documento nuevo con ellos. En todo caso, con estética represen-tación similar a la del formulario recibido.

13. Multiplataforma.- Los formularios deben poderse resolver por el usuario final con independencia de su plataformaSW. Aclaraciones: Este asunto plantea muchos problemas en implementación y pruebas. En ambiente Windows, la seguridad es partedel sistema operativo que brinda sus funciones. En Linux, es externa.Los cambios en releases afectan al producto de usuario final que tiene que recurrir al call center de apoyo.Los certificados que considerar pueden ser en soporte Sw o en tarjeta criptográfica → lector y sus drivers.


10.3.4.9. Registro entrada/salidaelectrónico o telemático

El registro de entrada y salida se fundamenta enla Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y Procedimiento Administra-tivo Común, y se ha extendido en funcionalidad te-lemática en la nueva Ley 11/2007. Se define como elregistro electrónico de la institución, con numera-ción propia, que está «abierto» todos los días delaño, incluso días inhábiles a efectos de tramita-ción.

Las funciones generales son:

• Creación de apuntes directos o mediante servi-cio web, en que se hace constar lo recibido, lafecha y hora, el número de secuencia, los datosde quien realiza la presentación, el asunto y elresponsable de su tramitación.

• Consulta opcional de la base de datos de terce-ros por normalización de personas físicas.

• Sellado de tiempo al recurrir a una fuente terce-ra de tiempo que da constancia del momento dela presentación y que puede ser manipulada.

• Consultas multicriterio del «libro registro elec-trónico» si fueran necesarias.

• Apertura y cierre de ejercicio, definición de pará-metros, gestión de usuarios y roles.

Los intercambios entre registros electrónicos seproducen según norma SICRES 3, tal y como se des-cribe en el bloque III de esta obra, cuando sea entreadministraciones públicas. De esta manera, se per-mite que el ciudadano presente asuntos en un re-gistro electrónico que puede no ser el que atiendea la institución. Esto permite presentar, por ejem-plo, un asunto en un ayuntamiento, aunque el tra-mitador sea la diputación.

10.3.4.10. Terceros y localizativos

Los «terceros» es la forma de denominar a las per-sonas físicas o jurídicas que son sujetos de la actua-

ción de una entidad local. Disponer de una base dedatos de «terceros» permite normalizar las bases dedatos parciales (Impuesto de Bienes Inmuebles, Im-puesto de Actividades Económicas, Impuesto deVehículos de Tracción Mecánica, padrón…). Nor-malizar significa dar por iguales diferentes formasde escritura de nombres y apellidos que pueden, ono, corresponder a la misma persona. Lo mismoocurre para razones sociales. La normalización llevaa poder identificar todo lo que corresponde a un NIFo un CIF (para presentarlo en la ficha de posición).

Además, incluye el concepto de vinculación. Sonvinculaciones, por ejemplo: ser representante legalde, ser instalador electricista autorizado, ser sociode una cooperativa, ser tutor por discapacidad, etc.

Puede incluir direcciones postales físicas. Cadatercero y para cada actuación ha podido señalaruna dirección postal para recibir notificaciones, ypara tener otra relativa al hecho causante (si es deaplicación). Tienen diferente carácter: del bien, aefecto de notificaciones, social de la empresa, etc.El deseo es que los localizativos también estén nor-malizados (calle, carretera, avenida, y que el nom-bre «nnn» sea similar al renombrado a «mmm»…)y así convertirse en «localizativo».

La BD de Terceros (BDT) es una realización infor-mática que permite unificar los datos en un solo re-positorio, con independencia de los programas degestión que los tutele. Normalmente debe coexistircon los datos de las aplicaciones. En un proceso gra-dual, al renovar las aplicaciones de gestión, éstas se«desprenderán» de sus bases de datos «privadas».

Para llegar a tener en un único repositorio todala información del organismo son necesarios pro-cesos de depuración de datos, eliminación de du-plicados, consolidación de los de distintas fuentes,normalización mediante varianteros (María y Mª).

10.3.4.11. Gestión de potestades

El certificado digital permite, mediante las rutinasde comprobación de firma, que el destinatario deun documento firmado sepa que el que firmó es


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quien dice ser y que el documento no se ha altera-do. Sin embargo, no todos los funcionarios tienenfirma. Y los que la tienen, en función de su nom-bramiento, sólo pueden utilizarla para las funcio-nes que regula el Decreto de Estructura que forma-liza las funciones, durante el periodo de vigencia. Elregistro de potestades refleja:

• Nombramientos y ceses de altos cargos y su título.• Datos complementarios a los de la estructura or-

gánica, para recoger las funciones que se enco-miendan a cada cargo.

De esta manera, el ciudadano receptor de unanotificación, positiva o negativa, puede cerciorarsede que el certificado del firmante es válido (recu-rriendo a la autoridad de certificación), de que elque firma es alto cargo y de que sus responsabili-dades están en el área del asunto que firma.

Es un sistema paralelo al de los poderes notaria-les. En este caso, la capacidad de obrar en nombrede la institución la proveen los dos documentosaparecidos en boletín oficial: el de nombramientoy el de estructura.

Las funciones incluidas en el sistema de gestiónde potestades, a veces también llamado de «AltosCargos» incluyen el mantenimiento de estructurasorgánicas, el mantenimiento de nombramientos yceses, el mantenimiento de funciones por órganodirectivo y las consultas internas y mediante webservices para poder realizarlas en el proceso de re-cogida de documento firmado.

10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos)

Uno de los aspectos que más contribuyen al desa-rrollo de la Administración electrónica es el recono-cimiento del documento electrónico como equi-valente al tradicional documento en papel. No obs-tante, el documento público electrónico tiene unproblema singular, ya que hay que asimilar jurídi-camente al documento en soporte papel. Por ello,

es importante determinar y asegurar su conserva-ción, archivo y recuperación, garantizando su per-durabilidad, autenticidad e integridad de sus con-tenidos.

El depósito, «archivo securizado» o almacén deinformación, complementa al gestor de conteni-dos. Son también contenidos, pero están unidos aexpedientes concretos y a sus personas físicas o ju-rídicas implicadas.

Las funciones más sobresalientes del DOE son:

• Custodia de la información digital producida porlas aplicaciones de gestión, la ofimática, el pro-ceso de escaneado de documentos de entrada ylos correos de interés. Para ello se gestiona unaficha documental por elemento almacenado(sea documento, imagen gráfica o cualquier otrofichero), que puede ser singular, múltiple y estarenglobada en un expediente o varios.

• Consultas del fondo documental. La más conoci-da es la que permite que el ciudadano determi-ne que concede el permiso, en un trámite, paraque se haga uso de documentos que ya presen-tó para uno anterior.

• Diligenciado de documentos. Mediante esta téc-nica, el funcionario, en un momento posterior, dafe de la custodia de un documento electrónico eimprime su contenido añadiendo una actuaciónen la que certifica que corresponde con el originalque está custodiado en el sistema. Este docu-mento de papel permite la presentación antequien corresponda, cuando el que lo requiere nopuede realizar la consulta telemática.

• Técnicas de archivo definitivo, establecimientode periodos de retención, expurgo y destrucción(si aplican).

10.3.4.13. Pasarela de pagos

Muchas aplicaciones del back-office tienen la nece-sidad de lograr el pago de impuestos, tasas y pre-cios públicos. Surge la necesidad de disponer de unmódulo que realice estas funciones, que esté en


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el área tributaria, o en la de deportes alquilandouna pista, por ejemplo.

El pago puede realizarse de tres maneras dife-rentes:

• Por transferencia del usuario a una cuenta de lainstitución, utilizando su banco o caja. En estecaso, el banco le facilita un testigo (token) de latransacción, para que lo pueda incluir como acre-ditante del pago. Ejemplos: tasas unidas a unprocedimiento, pago de precio público por reduc-ción de restos en un cementerio municipal, etc.

• Por cargo en cuenta en el que autoriza a su enti-dad financiera (del ciudadano) a aceptar recibosque le sean girados.

• Por tarjeta de crédito o débito pasando por loscentros de compensación.

El sistema financiero español ha previsto estosmecanismos que son completamente normales,definidos en sus intercambios y sus formatos (Cua-dernos de la Asociación Española de Banca).50 Pue-de señalarse el TPV virtual que «simula» un termi-nal de punto de venta, para utilizar la tarjeta decrédito o débito como elemento. Se utiliza comouna pieza del portal, para completar la transacciónen el plano económico.

Un ejemplo de sistema de pago que hace uso delmóvil es el puesto en marcha por la Agencia Tri-butaria para el pago de la declaración de la Renta,pero siempre y cuando exista un borrador previoemitido. Se trata de un sistema asociado a una tar-jeta de crédito o de débito.

Este tipo de sistemas es aplicable, por ejemplo,al pago en zonas de aparcamiento regulado: yahay sistemas que permiten la gestión de zonas deaparcamiento eliminando la necesidad de tenercambio o buscar un poste de tiques que funcione,

e incluso renovar el estacionamiento. Si se comple-menta lo anterior con el uso de códigos 2D queidentifiquen el vehículo, los controladores desdesus PDA podrían conocer si ese vehículo está auto-rizado, lo que completaría un sistema de aparca-miento basado en su totalidad en dispositivos mó-viles.

10.3.4.14. Notario y recibos

La Ley 30/1992 y la reciente 11/2007 determinanque a la presentación de un documento en Regis-tro General, el que lo presenta debe recibir un acu-se de recibo que le dé resguardo que indique fecha,número de orden del asiento registral, asunto, da-tos del que presenta el documento y a quién va di-rigido. Es la forma en la que la «sede electrónica»de la entidad local hace saber al ciudadano que harecibido la solicitud o escrito y sus posibles anexos.

Esta función, en términos de administraciónelectrónica, incluye la confección del recibo (conte-nido), el sellado de tiempo del mismo y la genera-ción de los datos, página web de respuesta o for-mulario PDF producido bajo demanda en el instan-te en el que se solicita.

Las funciones principales de este módulo co-mún son:

• Acceso al Registro General para entrega de da-tos, generación de número y consignación delasiento.

• Hash (resumen) de los datos del recibo para en-viarlos al servicio de sello de tiempo (opcional).

• Obtención de sello de tiempo del servicio exter-no. Puede ser un servicio interno o incluso el re-loj del sistema. En tal caso, la Administraciónserá «juez y parte», como en el modo tradicional.


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50. Las normas o cuadernos de la AEB (Asociación Española de Banca), recogen los procedimientos desarrollados por las entidadesde crédito españolas a través de sus respectivas asociaciones, Asociación Española de Banca (AEB), Confederación Española deCajas de Ahorros (CECA) y Unión Nacional de Cooperativas de Crédito (UNACC). Es, por tanto, un procedimiento normalizado ycomún en todas aquellas entidades de crédito que presten el servicio a los cuadernos referidos. Para su aplicación práctica, espreciso el acuerdo previo entre el cliente que demanda el servicio que regula este cuaderno y la entidad de crédito que lo presta.


• Custodia de un duplicado del acuse de recibo.Notarización.

• Envío al interesado, en forma de una página webdentro de la zona segura del portal, del compro-bante de actuación.

10.3.4.15. Notificaciones

En el mundo real, la notificación es un procedi-miento por el que la Administración comunicaalgo al ciudadano o al representante de una em-presa, con la voluntad de estar informada de que lorecibe (o lo rechaza o no se le encuentra); por suparte, el notificado confía en que no podrá «per-derse» esa notificación. Es la carta postal certifica-da con acuse de recibo.

En la Administración electrónica se debe imple-mentar ese mismo mecanismo. Pudiera parecer queel recurso al correo electrónico convencional es su-ficiente. Pero el correo que se maneja, de estándarSMTP (Simple Mail Transfer Protocol) no asegura:

• Que el correo haya llegado a destino ante cual-quier vicisitud.

• Que la entrega dependa de una «cadena de no-dos» que no están bajo el control de ninguna de lasdos partes y puedan fallar (estafetas electrónicas).

• Que el que lo recibe no pueda negar su recep-ción. El remitente no tiene documento que prue-be su entrega.

Éste es el fin del sistema de notificaciones. Elmás extendido es el que gestiona Correos y Telé-grafos bajo la marca «SisNot».

Las pasarelas de correo y de SMS han tenido mu-cho éxito en la banca y en los servicios. Se trata desistemas preparados para gestionar un gran nú-mero de comunicaciones salientes dirigidas a unaserie de abonados, en un momento dado. El pro-ceso, en síntesis, opera de la siguiente manera:

• Los servicios de la entidad local preparan mecanis-mos, que se derivan de la carpeta del ciudadano y

del workflow, por los cuales, al producirse ciertoscambios de estado en un expediente, se generauna información de aviso para la pasarela.

• El ciudadano o el representante de empresa seapunta a una o varias alertas, si deben consoli-darse en una semanal o mensual, si son por co-rreo electrónico o por SMS y otros parámetros.

• Al producirse el hecho, o según una planificaciónestablecida, se cursan las alertas. Se entregan aun servicio que es capaz de cursar miles de avi-sos por minuto.

Este servicio no difiere, en su concepción, del denotificaciones telemáticas seguras que ya regulan


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Ilustración 10.2. SISTEMA DE NOTIFICACIONES DE CO-RREOS Y EL MAP

FUNCIONES

• Gestión de organismos abonados al servicio.• Petición firmada electrónicamente de buzón de re-

cepción por parte de los ciudadanos, representantesde empresa y funcionarios. Constituye su alta en elsistema. Dirección Electrónica Única (DEU).

• Selección de los canales que desea recibir: sólo noti-ficaciones positivas, sólo de ayudas —becas, sub-venciones—, y mandato temporal; siempre, en estaocasión.

• Envío de remesas generadas (que comunicar) porparte de la institución.

• Puesta a disposición de documentos al usuario.• Firma de recogida, rechazo o abandono (10 días sin

recogida) por parte del ciudadano. Esto permite de-sencadenar segunda entrega y, si es fallida, iniciar elproceso de publicación del asunto en el boletín ofi-cial de la provincia.

• Información al emisor de acuse de recibo de remesa,acuse de recibo de puesta a disposición cuando lanotificación llega al buzón del usuario (en servidor) yacuse de lectura (cuando se descarga debería ser de«tenencia»).

• Los intercambios para el uso de las notificacionesresponden a unas normas y unos estándares, a tra-vés de formatos de la remesas de la puesta a dispo-sición. El servicio suele basarse en buzón supervisa-do de tipo webmail.


dos leyes (30/1992 y la 11/2007). La diferencia en-tre las notificaciones fehacientes y las de pasarelaSMS o correo es precisamente ésta: no son feha-cientes. Y este concepto implica a las dos partes:ni el emisor puede asegurar que el receptor lea elaviso, ni el receptor puede asegurar que el emisorlo haya o no lo haya enviado. Y en estas circunstan-cias, la plataforma de alertas tiene una misión in-formativa no vinculante. Las razones, por ejemplo,para SMS: que se está en el extranjero sin roaming,que se ha cambiado de número de abonado sin no-tificarlo, que alguien ha tomado el teléfono y ha«hecho limpieza» de mensajes, que la SIM está sa-turada, etc. Razones similares se pueden dar paralas cuentas de correo.

La pasarela de correo facilita el envío de un bo-letín contenido en un fichero PDF a un grupo deusuarios suscritos. La suscripción la podrá efectuarel usuario final desde el portal o desde la adminis-tración de la plataforma. El boletín se genera conun subconjunto de las noticias del portal y se envíaa través de correo electrónico como un fichero ad-junto en formato PDF. Una aplicación para el casode un ayuntamiento es, por ejemplo, el envío a sususuarios suscritos de un boletín con noticias. Elusuario podrá en cualquier momento darse de altao baja como suscriptor, modificar sus datos o dar-se de alta o baja a distintas suscripciones.

Por otro lado, la pasarela SMS es similar a la an-terior, salvo que en vez de realizarse el envío de uncorreo electrónico se realiza el envío de un mensa-je corto a un dispositivo móvil. El envío de SMS serealiza mediante el envío de e-mails a un servidorencargado de leerlos, procesarlos y enviarlos al te-léfono móvil.

Esta plataforma debe permitir dar un serviciode alertas para los ciudadanos que deseen que seles avise de alguna noticia o novedad en la infor-mación alojada en el portal de voz, así como permi-tirle a un informador enviar mensajes a listas dedistribución de teléfonos móviles.

El ayuntamiento de Illescas, por ejemplo, está re-forzando la comunicación con sus ciudadanos me-diante el servicio «Illescasm@il», mediante el cual

se podrá recibir de forma gratuita informaciónmunicipal en el teléfono móvil. El servicio empiezaa funcionar en 2008.

10.3.4.16. Sistema de InformaciónGeográfica

El Sistema de Información Geográfica (SIG o GIS,en su acrónimo inglés) es un sistema de informa-ción que se utiliza para ingresar, almacenar, recupe-rar, manipular, analizar y obtener datos referencia-dos geográficamente o datos geoespaciales, a finde brindar apoyo en la toma de decisiones sobreplanificación y gestión del uso del suelo, recursosnaturales, medio ambiente, transporte, instalacio-nes urbanas, y otros registros administrativos.

En el caso de la Administración local, el uso delos GIS es de gran ayuda en la gestión y puede ofre-cer soporte a gran parte de los departamentos delayuntamiento, tal y como se describe en este capí-tulo.

10.3.4.17. Firma electrónica

La relación de los ciudadanos con la Administracióna través de los canales telemáticos plantea unos re-quisitos de seguridad que se han de cumplir y quepueden agruparse en los aspectos clásicos de la se-guridad en las transacciones telemáticas.

• Autenticación: la solución de registro telemáticorequiere que tanto el organismo como el ciudada-no dispongan de sus correspondientes certifica-dos digitales con los que autenticar su identidad olos documentos mediante firma electrónica.

• Identificación: la utilización de certificados digi-tales permite establecer una conexión seguraque identifique de manera unívoca al interlocu-tor. Esto permite tanto al ciudadano como a laAdministración estar seguros de con quién estánintercambiando información por el canal tele-mático.


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• Firma de documentos: en el intercambio de do-cumentos electrónicos por el canal telemático, lafirma electrónica avanzada garantiza la identi-dad del autor o emisor de los documentos, loque proporciona una confirmación de su auten-ticidad y dota a los documentos del mismo va-lor legal a efectos identificativos que el de los do-cumentos físicos firmados con firma autógrafa.

• Confidencialidad: la utilización de certificadosdigitales con clave pública o privada permite es-tablecer un canal seguro (basado en protocoloSSL) entre el servidor de Internet y el puesto delciudadano, utilizando las claves de ambos.

• Integridad: la protección de un documento fren-te a alteraciones o modificaciones del mismo seconsigue aplicando algoritmos (hashing) sobreel documento que se va a firmar con firma elec-trónica, de tal forma que estos algoritmos ga-rantizan que el resultado de su aplicación sobreel documento cambia en el momento que el do-cumento haya sufrido una alteración. Esto per-mite que, mediante la utilización de las herra-mientas informáticas adecuadas, se pueda com-probar tanto la firma (autenticación) de undocumento como su integridad (no alteración).Éste es un requisito ineludible para conseguir elsiguiente aspecto de la seguridad del canal tele-mático que es el «no repudio».

• No repudio: para que en el intercambio de infor-mación y/o documentos entre la Administracióny los ciudadanos se pueda garantizar que ningu-na de las partes pueda negar la autoría de una de-terminada transacción o de un determinado docu-mento se han de dar básicamente dos requisitos:– Documentos firmados. Todo documento de

relevancia suficiente como para que sea im-portante evitar el repudio ha de ir firmado confirma electrónica avanzada. De tal forma quese pueda comprobar dicha firma y demostrarasí el origen del mismo.

– Emisión de acuses de recibo. Para dejar cons-tancia de que un documento se ha entregadopor canal telemático, se ha de emitir siempreun justificante que sirva de acuse de recibo en

el que se identifique tanto al remitente del do-cumento principal como al receptor (mediantesus correspondientes certificados digitales). Asi-mismo, el acuse de recibo contendrá tambiéninformación para identificar el documento en-viado (mediante el código hash del documento)y, por último, incluirá también información so-bre fecha y hora de la transacción. El acuse derecibo irá firmado por la entidad receptora deldocumento intercambiado y quedará en poderdel remitente a efectos probatorios.

• Referencia temporal segura: en un registro de E/Sde documentos es fundamental que se pueda ga-rantizar no sólo la autenticidad de un documen-to y su integridad, sino también la fecha y la horaen que se ha recibido. La solución de registro tele-mático podrá considerar la fecha del servidor delorganismo como suficientemente fiable y seguray la refleja en las firmas electrónicas de documen-tos y acuses de recibo. En el caso que nos ocupa seestablecerá una conexión con el notario electróni-co y con el sellado de tiempo que la Junta de An-dalucía proporcionará como un servicio más, li-gado a todo el sistema que se debe implantar.

La firma electrónica es un proceso regulado porla Ley 59/2003 y que tiene muchos elementos ensu despliegue. Para lograr la firma electrónica deun documento digital por parte de una persona,antes son necesarios múltiples elementos. En efec-to, se firma cuando se dispone de un certificadode firma. Ese documento electrónico (el DNI-e locontiene) se expide a un particular o representan-te de empresa, a su petición, por funcionario públi-co que da fe de la correspondencia entre el peticio-nario y el certificado expedido. La institución que loemite se denomina «autoridad de certificación».

Firmar es utilizar ese certificado «personal» para«combinarlo con un documento, de manera queresulte firmado». Se trata de crear una firma elec-trónica que, como la manuscrita, es un «añadido»al documento. Lo complementa y lo protege.

En un momento posterior puede verificarse laautoría y comprobarse la vigencia del certificado.


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Telefónica dispone de una plataforma de firmaelectrónica que hace posible el flujo de informa-ción y las transacciones entre los usuarios de móvi-les Movistar y las empresas interesadas en los ser-vicios de identificación y firma a través de certifica-dos de firma electrónica. Esto se realiza condispositivos móviles que cuentan con tarjetas SIMcriptográficas que actúan como dispositivos segu-ros de creación de firmas. Un ejemplo de esta apli-cación es el de la Universidad de Murcia. En ellalos profesores pueden firmar las actas digitalmen-te a través del móvil.

El uso de este mecanismo facilita la movilidad yofrece mayores garantías frente a la utilización decertificados software. Por otro lado, es interesanteen procesos en los que no está implementada lafirma electrónica y que se producen en un entor-no de movilidad como complemento a operativasrealizadas en entorno PC, en el que el móvil aportamayor seguridad a la identificación y firma delusuario. Por esta razón, se puede utilizar para fir-ma digital de todo tipo de documentos digitales,así como para identificación ante un acceso res-tringido, por ejemplo para validaciones de work-flows (nóminas, ausencias, vacaciones…), acceso ainformación, servidores, voto electrónico, multifir-mas y firma de contratos.

Autoridad de certificaciónLa autoridad de certificación es el organismo queemite certificados a personas físicas y personasjurídicas. Emitir, en este contexto, es «fabricar». Laentrega es la actuación que pertenece a la autori-dad de registro.

Un certificado es un fichero informático quecontiene: la clave pública de un individuo, el nom-

bre, los apellidos y el NIF, todo ello firmado por laautoridad de certificación denominada también«tercero de confianza» (TTP o Trusted Third Party),y que conforma la infraestructura PKI (Public KeyInfrastructures).

En caso de certificados expedidos a representan-te de persona jurídica (PJ), contiene además la ra-zón social y el CIF.

En el caso de certificados de componente, seemiten para un servidor, soporte de un portal o unservicio dado, y permiten establecer comunicaciónsegura entre el servidor y el navegador del usuario.

Los certificados expedidos pueden ser en sopor-te SW o en «dispositivo seguro de creación de fir-ma», también conocido como tarjeta criptográfica.

Los certificados contienen atributos que deter-minan su uso: para acreditación, para firma, paracifra, para envío de correo seguro.

Los intercambios se realizan por LDAP para CRL51

o OCSP52 para consultas online.La firma electrónica avanzada se basa en un cer-

tificado reconocido que cumpla con la recomenda-ción UIT X.509 versión 3 o superior (ISO/IEC 9594-8de 1997).

Las autoridades de certificación no están limita-das más que por el cumplimiento de las normas dela ley, y pueden operar en España libremente (véa-se la figura 10.38.).

Autoridad de registroLos certificados reconocidos, según determina laley, son aquellos que se emiten a una persona físicao representante de persona jurídica que pasa porun trámite de un solo acto, por el que se presentaante el funcionario para acreditar su personalidad.Este trámite es indispensable para que pueda reti-


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51. CRL es el acrónimo de «Certificate Revocation List», que significa «lista de revocación de certificados». Se prepara en undeterminado momento y se consulta durante su periodo de vigencia. En la operación de algunos sistemas criptográficos, usual-mente los de infraestructura de clave pública (PKI), es decir, autoridades de certificación, una CRL es una lista de certificados(más concretamente sus números de serie) que han sido revocados, ya no son válidos y en los que no debe confiar ningún usua-rio del sistema.52. Online Certificate Status Protocol (OCSP) es un método para determinar el estado de revocación de un certificado digitalX.509 usando otros medios que no sean el de CRL’s (listas de revocación de certificados). Este protocolo se describe en el RFC2560 y está en el registro de estándares de Internet. Presenta ventajas por su carácter online.


rar el certificado que emite la AC. Esto asegura quela identidad digital pertenece a la persona concre-ta y que no se dan casos de suplantación.

El DNI electrónico es un certificado expedido porel Ministerio del Interior y producido por la FábricaNacional de Moneda y Timbre (FNMT).

Ya que la ley fija la emisión de certificados comoactividad en libre competencia, cada entidad localdebe arbitrar sistemas para reconocer certifica-dos, incluso aquellos que no sean emitidos por laautoridad de certificación con la que ha decididooperar.


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Figura 10.38. AUTORIDADES DE CERTIFICACIÓN

ORGANIZACIÓN URL

FNMT

ANF Autoridad de CertificaciónAC Camerfirma SAConsejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación IZENPE S.A. - CIF A-01337260-RMerc.Vitoria-Gasteiz T1055 F62 S8Agencia Notarial de Certificación S.L. Unipersonal - CIF B83395988Banesto S.A. - C.I.F. A28000032Agència Catalana de Certificació (NIF Q-0801176-I)Servicio de Certificación del Colegio de Registradores (SCR)Firmaprofesional S.A. NIF A-62634068Generalitat ValencianaConsejo General de la Abogacía NIF:Q-2863006I

DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍABanco Santander Central Hispano, S.A. CIF: A-39000013

http://www.cert.fnmt.es/index.php?cha=cit&sec=obtain_certhttp://www.anf.es/security/cont.html?lang=eshttp://www.camerfirma.com/http://www.camerfirma.com/http://www.izenpe.com/s15-4753/es/http://www.ancert.com/http://ca.banesto.es/http://www.catcert.net/web/cat/index.jsphttp://www.registradores.org/principal/indexx.jsphttp://www.firmaprofesional.com/http://www.pki.gva.es/inicio_c.htmhttp://www.acabogacia.org/acaPublico/publica/index.htmhttp://www.dnielectronico.es/http://www.bancosantander.es/

DNI electrónico

(N - Portal Oficial sobre DNI electrónico)La FNMT-RCM, a través del departamento CERES, con el fin de proporcionar transacciones electró-nicas seguras a través de la red, ha construido desde 1996 la infraestructura necesaria para pres-tar servicios de certificación electrónica con las máximas garantías. Esta infraestructura se en-cuentra en la actualidad plenamente operativa y experimentada. No en vano, el departamento CERES ha obtenido, como prestador de servicios de certificación, autoridad de sellado de tiempo(entidad de fechado), así como desarrollador de un sistema operativo para tarjetas criptográfi-cas, la certificación de calidad ISO 9001: 2000, y es el primer prestador de servicios de certificaciónespañol en conseguirlo.

El objetivo de la FNMT-RCM, a través de su departamento CERES, es proporcionar a sus clientes lainfraestructura de clave pública, así como todo un catálogo de servicios, sobre las cuales puedan


Sello de tiempoEl sellado de tiempo permite asegurar, por una ter-cera parte de confianza, que un determinado do-cumento fue firmado en un momento dado sincontroversia acerca de la hora, en la que confíanlas partes. Sellado de tiempo supone firmar, por elservicio externo y en función de una «fuente detiempo» fiable un hash (resumen) del documento.Es de gran utilidad en procesos de registro y paradeterminar que en un momento dado, un certifica-do era válido, aunque en fecha posterior haya sidorevocado (por cese, pérdida o sustracción).

Los intercambios son regulados por la norma deTime Stamping,53 norma multiparte que, entreotras cuestiones, describe modelos, servicios y pro-tocolos para el fechado electrónico.

PortafirmasEl portafirmas electrónico es un concepto que sesustenta en igual elemento del mundo real. En elconvencional, el personal auxiliar va poniendo do-cumentos a la firma del alto cargo, incluyendo an-tecedentes si lo estima oportuno. En un momentoposterior, no unido al de la producción, el firman-te «despacha» el portafirmas, cuyos documentosse han reunido en él, y está independizado de las

aplicaciones de gestión que los generaron. Puedefirmar o rechazar. Al terminar, su asistente hacellegar los documentos firmados y aquellos no fir-mados con anotaciones y reservas, a sus orígenes,para que les den salida.

De igual manera, el portafirmas electrónico per-mite:

• Recoger elementos que se deben firmar de lasaplicaciones. Se crea una ficha por cada asuntoque se le somete.

• Determinar la cadena de firmantes, si es de apli-cación.

• Permitir que el alto cargo tenga una visión de con-junto de lo que debe firmar electrónicamente, ais-lándole de los comportamiento de las aplicacio-nes específicas de gestión que los generaron.

• Seleccionar y firmar de forma unitaria o por lotes.• Redactar comentarios que se unan al documen-

to, firmado, rechazado, que necesita correccio-nes, aclaraciones, etc.

Módulos de acreditación y firmaEl uso de certificados requiere de herramientas enel ordenador del usuario y en el portal de la entidadlocal. Son las que permiten su uso por las aplicacio-


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53. La norma ISO/IEC 18014 partes 1, 2 y 3, Time Stamping Services, lanzada por el AEN/CTN 71/SC 27 de AENOR en el verano de1998, sobre la base de los resultados del proyecto europeo PKITS liderado por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre – RealCasa de la Moneda, y que cuenta con un editor español.

apoyarse los servicios de los distintos organismos o empresas públicas o privadas, para dotarlas deseguridad y validez legal de manera sencilla y cómoda para el ciudadano. La FNMT -RCM procuraráestos objetivos utilizando principalmente técnicas de cifrado (para lograr la confidencialidad de lainformación) y de firma electrónica, que garantizan la identidad del firmante y la integridad de lainformación intercambiada, siendo el esquema de firma electrónica adoptado, coherente con la di-rectiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 1999, por la que seestablece un marco común para la firma electrónica, y con la legislación nacional de transposicióncorrespondiente, que garantizan, bajo cumplimiento de una serie de requisitos tasados, la equiva-lencia de la firma electrónica con la firma manuscrita respecto de los efectos jurídicos presumidos.

(N -FNMT_DPC)


nes de gestión. El proveedor del servicio debe su-ministrar estas utilidades para que sean integra-das en los programas por la empresa integradorade la solución informática de e-Administración.

Es necesario disponer de:

• Herramientas de firma de formularios para dife-rentes navegadores (Explorer, Netscape y Mozi-lla). Ídem para diferentes sistemas operativos(Windows, Linux, UNIX, System10 de Mac).

• Herramienta de firma y/o cifra de archivos pormenús de contexto del sistema operativo y

aplicaciones (Word u Open Office, por ejem-plo).

• Ídem para verificar firma y descifrar ficheros.• Acceso al directorio LDAP de la AC para determi-

nar validez. • Herramienta de firma de documentos salientes

para integrar en los desarrollos informáticos.• Verificación de firma y acceso a LDAP.

Para hacer más sencillo este elemento común, hasurgido la iniciativa de plataforma de validación defirma del Ministerio de Administraciones Públicas.


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Plataforma de validación y firma electrónica

La plataforma de validación y firma electrónica del DNI-e consiste en una oferta de servicios avanza-dos de firma y certificación electrónica que aporta a los sistemas de información las facilidades nece-sarias para certificar la validez del DNI-e en las transacciones telemáticas llevadas a cabo por los ciu-dadanos con la Administración, así como para la realización de firma electrónica con el DNI-e.

Además de determinar la validez de los certificados digitales, dispone de múltiples utilidades de va-lor añadido, entre las que se encuentran la generación y validación de firmas electrónicas en múlti-ples formatos, la custodia electrónica de todas las transacciones y documentos firmados o la compa-tibilidad con certificados digitales generados por múltiples prestadores de servicios de certificación.

Los servicios de la plataforma están disponibles para todo organismo o entidad pública pertene-ciente a las diferentes administraciones públicas sea cual sea su ámbito: Administración Generaldel Estado, comunidades autónomas, diputaciones provinciales o entes locales. Desde el Ministeriode Administraciones Públicas se ofrece la ayuda y el soporte necesario para que los organismos in-tegren estos servicios de certificación de valor añadido en los sistemas de información de adminis-tración electrónica que admitan autenticación y firma electrónica basada en certificados digitales.

La plataforma admite certificados digitales reconocidos conforme el estándar ITU-T X.509 v3,emitidos por múltiples prestadores de servicios de certificación. Todos los prestadores se en-cuentran inscritos en el registro de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la So-ciedad de Información del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de autoridades, conformea lo establecido en el artículo 30 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica. Losprestadores reconocidos son:


Sobre seguroReside en la necesidad de mandar un fichero queno puede ser abierto ni leído antes de un momen-to dado. Es el caso del sobre «lacrado» que sólopuede abrirse en el acto formal de apertura. Lastécnicas de cifra permiten cifrar. La cifra en estosprocesos no es genérica. Se trata de la cifra para undestinatario. Aunque ese destinatario, el secretariode la mesa, por ejemplo, es un funcionario, podría«ver» la oferta antes de tiempo y desvelar conteni-dos.

La técnica de sobre seguro se basa en la utiliza-ción de un certificado de componente expedidopara cada concurso público que se convoca. En laconvocatoria (boletín oficial) se incluye la direcciónde donde los licitadores pueden descargar el certi-ficado que contiene la clave pública del concurso.

En el proceso de expedición del certificado, laclave privada se «segmenta» mediante un algo-ritmo redundante en «m» trozos. Basta con «n»miembros de la mesa de contratación (donden>m) para recomponerla. Los «m» segmentos co-rresponden a cada uno de los miembros de lamesa: presidente, interventor, letrado, usuario jefedel proyecto, secretario y vocal. En este caso m=6.El día de la apertura bastará que estén presentestres de ellos, si se determina que el algoritmo es6/3. Con 3 de los segmentos, puede reconstruirsela clave privada del concurso, y con ella abrir el fi-chero de la oferta.

Este elemento añade seguridad a la cifra, ya quese trata de un sistema de cifra que hace necesarioque n «claveros»54 estén de acuerdo para «abrir»el sobre.


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@firma es la solución tecnológica en la que se basa la implementación de la plataforma de va-lidación y firma del DNI-e del Ministerio de Administraciones Públicas. La versión actual de @fir-ma es la 5.0 y constituye una evolución de la versión 4.0 a partir de la aportación de múltiples or-ganismos públicos cooperantes. @firma es un producto robusto e integral propiedad de la Juntade Andalucía, cedida al resto de las administraciones públicas con el objeto de fomentar y exten-der el desarrollo de la Administración electrónica y la Sociedad de la Información.

Para acceder a los servicios es necesario disponer de accesibilidad a la plataforma desde los sis-temas de información del organismo en cuestión a través de la extranet de las administracionespúblicas integrada en SARA. Estos sistemas que soportan los servicios de administración electró-nica disponibles para los ciudadanos y empresas, accederán a la plataforma a través de serviciosweb implementados en tecnología Microsoft o Java.

Se puede acceder a los servicios de la plataforma de validación y firma que el Ministerio de Ad-ministraciones Públicas pone a disposición de cualquier organismo sin coste alguno. Alternativa-mente puede solicitarse la distribución de una licencia gratuita de @firma para implementar lasfacilidades de firma y validación de certificados en su propia organización.

El producto @firma ha sido desarrollado con la sujeción a normas y estándares de ámbito nacio-nal e internacional. Atesora las máximas garantías de seguridad y robustez, y admite configura-ciones de alta disponibilidad y tolerancia a fallos con portabilidad a múltiples plataformas hard-ware y software del mercado. La versiones publicadas de @firma son evolucionadas con la parti-cipación de los organismos públicos intervinientes a través de un programa de evolución continuadel producto y de los servicios ofrecidos.

54. Funcionarios que tenían las «claves» (llaves) y de los que se requería la presencia conjunta para abrir la caja fuerte.


La Dirección General de Patrimonio del Estado esbuen ejemplo del proceso en lo relativo al manteni-miento del catalogo de compras de bienes y servicios.

10.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación

La seguridad jurídica del proceso administrativodebe ser total. Las nuevas tecnologías simplifican,agilizan, deslocalizan y hacen accesible a todas ho-ras el trámite y sus actuaciones. Pero tienen un efec-to secundario, por lo que es imprescindible asegurarla seguridad jurídica de teletramitación. El no estar,por ejemplo, ante funcionario, hace posible la su-plantación. Ése es el fin de estos elementos de segu-ridad jurídica: lograr que los efectos secundarios dela tecnología queden anulados. De hecho, las técni-cas electrónicas son más fiables que las que se ba-san en papel. Pongamos un ejemplo: el documentooriginal, que lo es porque no tiene «enmiendas niraspaduras» y está firmado por el titular. En térmi-nos electrónicos lograr demostrar que un documen-to no ha sido «adulterado» (ni por emisor ni por re-ceptor) resulta sencillo a partir de la creación de unahuella del documento (hash), que lo resume y quese firma, con el certificado del firmante. De esta ma-nera, en un momento posterior, se puede repetir elproceso sobre el documento original para obtenerun nuevo hash y compararlo con el primero. Si coin-ciden, no ha habido cambios. La seguridad jurídicadel método sale reforzada frente al papel.

Se exponen los elementos que conforman la se-guridad jurídica basada en las TIC. En el desplieguepráctico, se trata de rutinas y módulos, que ayudany complementan a los elementos comunes y a lainformática de gestión.

10.4. El gestor de procesos (workflow)

Antes de describir este componente es preciso ha-blar del procedimiento administrativo.

La Ley de Procedimiento Administrativo de1958, en su exposición de motivos, definía al pro-cedimiento como el cauce formal de la serie deactos en que se concreta la actuación adminis-trativa para la realización de un fin. El procedi-miento, por tanto, puede considerarse como elmodo en que deben producirse los actos admi-nistrativos.

La importancia del procedimiento es esencial.La Administración debe adecuar su actuación aunas reglas preestablecidas para, por un lado, evi-tar posibles conductas arbitrarias y, por otro, con-seguir una mayor eficacia administrativa. El proce-dimiento, de esta forma, supone una doble garan-tía: para la recta consecución de los interesesgenerales del modo más eficaz, y para los derechose intereses de los particulares.

Sin embargo, no toda la actividad que se desa-rrolla en el procedimiento se encuentra en un mis-mo plano. La actuación administrativa se descom-pone en actos de naturaleza distinta según la fun-ción que los mismos cumplen en el procedimiento.Es así como los diversos actos se agrupan en fasesde iniciación, instrucción y terminación del proce-dimiento, fases o momentos que no tienen carác-ter preceptivo, sino que podrán darse o no en cadacaso, según la naturaleza y las exigencias del pro-cedimiento de que se trate. Son:

• Iniciación, que puede hacerse de oficio o por so-licitud de los interesados. Las solicitudes de losinteresados se abren a la posible utilización demedios telemáticos e, incluso, audiovisuales,para facilitar su formulación, siempre que quedeacreditada la autenticidad de su voluntad. Enesta fase cabría mencionar también otras cues-tiones conexas a la iniciación, como el periodode información previa, las medidas provisionalespara asegurar la eficacia de la resolución, la acu-mulación de asuntos y la modificación o mejoravoluntaria de los términos de la solicitud formu-lada por los interesados.

• Ordenación, recoge los criterios de celeridad eimpulsión de oficio, y contiene un conjunto de


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DESCRIPCIÓN

El certificado digital X.509 tiene tres posibles usos. El primero es la autenticación(acreditación en términos administrativos). Similar a la exhibición del DNI para ac-ceder a lugares y datos. No se firma nada. Sólo se presenta credencial reconocidafirmada por la autoridad de certificación emisora (M. del Interior, CERES u otra).Segundo uso. Firmar. Permite firmar un resumen del documento (hash) emplean-do la clave privada del certificado. Logra asegurar la autenticidad, integridad y elno repudio posterior. La ley determina en el artículo 3.1: «La firma electrónica es el conjunto de datos en forma electrónica, consignados junto a otros o asociadoscon ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante».Ídem. El certificado debe emitirse en «dispositivo seguro de creación de firma» quese soporta en tarjeta chip («inteligente» o «criptográfica») para que la clave priva-da no salga del elemento criptográfico que está en poder del usuario. La ley de-termina en el artículo 3.2: «La firma electrónica avanzada es la firma electrónicaque permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los da-tos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a quese refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo suexclusivo control».La ley determina en el artículo 3.3 y 3.4: «Se considera firma electrónica reconocidala firma electrónica avanzada basada en un certificado reconocido y generada me-diante un dispositivo seguro de creación de firma. 4. La firma electrónica recono-cida tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo va-lor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel».Las administraciones públicas podrán utilizar cuatro sistemas para su identifica-ción electrónica y para la autenticación de los documentos electrónicos que pro-duzcan: 1. Sistemas de firma electrónica basados en la utilización de certificados dedispositivo seguro o medio equivalente que permita identificar la sede electrónicay el establecimiento con ella de comunicaciones seguras. 2. Sistemas de firma elec-trónica para la actuación administrativa automatizada. 3. Firma electrónica delpersonal al servicio de las administraciones públicas. 4. Intercambio electrónico dedatos en entornos cerrados de comunicación, conforme a lo específicamente acor-dado entre las partes. Ley 11/2007.1. Para la identificación y la autenticación del ejercicio de la competencia en la ac-tuación administrativa automatizada, cada administración pública podrá determi-nar los supuestos de utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:A) Sello electrónico de la Administración Pública, órgano o entidad de derechopúblico, basado en certificado electrónico que reúna los requisitos exigidos por lalegislación de firma electrónica. B) Código seguro de verificación vinculado a la Ad-ministración Pública, órgano o entidad y, en su caso, a la persona firmante del do-cumento; se permite en todo caso la comprobación de la integridad del documen-to mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.2. Los certificados electrónicos incluirán el número de identificación fiscal y la de-nominación correspondiente, y pueden contener la identidad de la persona titularen el caso de los sellos electrónicos de órganos administrativos.3. La relación de sellos electrónicos utilizados por cada administración pública, in-cluyendo las características de los certificados electrónicos y los prestadores quelos expiden, deberá ser pública y accesible por medios electrónicos. Además, cadaadministración pública adoptará las medidas adecuadas para facilitar la verifica-ción de sus sellos electrónicos.Ley 11/2007.

ELEMENTO

Firma electrónicaCertificado de autenticación

Certificado de firma

Certificado de firma avanzada

Firma electrónica reconocida

Firmas electrónicas de Funcio-narios y sistemas de las AA. PP.

Firma electrónica utilizada enla actuación administrativaautomatizada



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Tercer uso. Cifra. Permite asegurar la confidencialidad de los datos. En la prácti-ca administrativa no se ha procedido nunca a la cifra (salvo en el Ejército y en lasmisiones diplomáticas). Los ciudadanos y las empresas han presentado y recibi-do documentación en claro (no confundir con destinatario específico para preser-var la intimidad, honor, credo y salud). Deben determinarse los documentos quedeben cifrarse (per se, no en el transporte telemático). La clave privada debe que-dar en custodia preventiva en el emisor (la autoridad de certificación), para unaposible intervención judicial o reparación en caso de pérdida por parte del emisor(que no podría ver lo que cifró). También se debe regular el uso de la clave de ci-fra para situaciones de revocación (el documento quedaría cifrado para un des-tinatario que ha cesado y debe ser «leído» por el sucesor en el cargo). Logra laconfidencialidad.Permiten la securización del correo, la firma de sellos de tiempo, la autenticaciónde representantes de empresa (certificados expedidos a personas jurídicas).Se considera documento electrónico el redactado en soporte electrónico que incor-pore datos que estén firmados electrónicamente. Art. 3 de la ley.Las copias realizadas por medios electrónicos de documentos electrónicos emiti-dos por el propio interesado o por las administraciones públicas, se mantengan ono el formato original, tendrán inmediatamente la consideración de copias autén-ticas con la eficacia prevista en el artículo 46 de la Ley 30/1992, siempre que el do-cumento electrónico original se encuentre en poder de la Administración, y quela información de firma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitancomprobar la coincidencia con dicho documento.Ley 11/2007.Las copias realizadas en soporte papel de documentos públicos administrativosemitidos por medios electrónicos y firmados electrónicamente tendrán la conside-ración de copias auténticas siempre que incluyan la impresión de un código ge-nerado electrónicamente u otros sistemas de verificación que permitan contrastarsu autenticidad mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administra-ción Pública, órgano o entidad emisora.Ley 11/2007.El expediente electrónico es el conjunto de documentos electrónicos correspon-dientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de infor-mación que contengan. El foliado de los expedientes electrónicos se llevará acabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración, órgano oentidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del expe-diente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso; es admi-sible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electró-nicos.La remisión de expedientes podrá ser sustituida a todos los efectos legales por lapuesta a disposición del expediente electrónico; el interesado tiene derecho a ob-tener copia del mismo.Ley 11/2007.Aquella institución que genera certificados y que, por su política de seguridad,los firma y distribuye mediante acto presencial a través de sus autoridades deregistro, servidas por personal «registrador» sujeto a reglamento de función pú-blica. En el acto de concesión del certificado o de entrega cotejan, por únicavez, que la persona que lo encarga coincida con la que se presenta ante él.Acrónimo AC.

ELEMENTO DESCRIPCIÓN

Certificado de cifra

Certificado para otros usos

Documento electrónico

Copias electrónicas

Paso a formato electrónico dedocumentos papel

Expediente electrónico

Autoridad de certificación deconfianza



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Reconocimiento cruzado. Confianza en certificados emitidos por autoridades decertificación diferentes a la de la FNMT (proyecto CERES), FESTE, Camerdata, de laUnión Europea, del resto de países. Ejemplos: Canarias Digital, al admitir el certi-ficado de un ciudadano holandés emitido en los Países Bajos, o Asturias al admi-tir certificado expedido en Argentina para operar en el principado.Certificado otorgado a un ordenador o elemento de red. Normalmente utilizadopara tener certeza de su identidad (ser la sede del Web xx) y cifrar las comunicacio-nes. Debe regularse si una web puede firmar comunicaciones salientes (compro-bante de presentación en registro, notificaciones de multas de tráfico, o certifica-dos de estar en una situación administrativa dada, por ejemplo). Aquel que tiene validez, firmado por el emisor y que no tiene destinatario concre-to. En informática un duplicado de un archivo firmado es idéntico a su original, loque no permite asegurar la unicidad (un cheque al portador o una letra de cam-bio). Debe regularse la unicidad de los efectos cambiarios y otros documentos.Declaración de voluntad contenida en un documento. Firma de un documento porun tercero que da por válido lo presentado y hace seguir su curso.Uso de un documento firmado, que implica su uso en un solo acto y su inmediatacancelación de manera que queda invalidado para uso posterior (billete de entra-da a una función o espectáculo, cupón de participación).Mecanismo por el cual el destinatario no puede conocer el contenido de lo que seenvía por estar sujeto a su apertura en un momento temporal dado. Es el caso delas plicas presentadas a un concurso. Están cifradas (lacradas) para que no seanútiles al destinatario hasta el día y la hora prevista, y tienen que poderse «abrir» enun momento dado y sólo a partir de entonces.Mecanismo informático mediante el cual la clave privada que permite descifrar, sedivide en varios elementos que se reparten entre «n» personas físicas diferentes(los miembros de un tribunal o de una mesa, p.ej.). «X» de ellos (donde x es menorque «n») pueden reconstituir (y por ello usar) la clave, en un momento posterior. Enel mundo real, tres de cinco, miembros de un órgano colegiado pueden compo-ner la mesa y hacer que sus decisiones sean válidas (con ausencia de los otros com-ponentes). Da soporte al concepto de «sobre lacrado».El «token» es un testigo, un documento firmado por un tercero, que el ciudada-no aporta a la administración actuante. Los interesados podrán aportar al expe-diente copias digitalizadas de los documentos, cuya fidelidad con el originalgarantizarán mediante la utilización de firma electrónica avanzada. La Adminis-tración Pública podrá solicitar del correspondiente archivo el cotejo del conteni-do de las copias aportadas. Ante la imposibilidad de este cotejo y con carácterexcepcional, podrá requerir al particular la exhibición del documento o de la in-formación original. La aportación de tales copias implica la autorización a la Ad-ministración para que acceda y trate la información personal contenida en talesdocumentos.Ley 11/2007.Sistema que deja sin efectos el certificado, bien a instancia del interesado si creeque ha llegado a manos de un suplantador, por vencimiento de fecha o por cese enatributos, comunicada por la Autoridad que los delegó. Mecanismos de comproba-ción instantánea (o no) de la validez temporal de un certificado.Determinación, antes de cada uso, de la validez del certificado. Requiere conexióndirecta permanente con la autoridad de certificación y permite la consulta de las«listas negras» o certificados revocados e incluso la consulta online.


Admisión de certificados noFNMT o DNI-e

Certificado de componente

Efecto al portador

Endoso

Obliteración

Sobre lacrado

Segmentación de la clave pri-vada

Documento de tercero

Revocación

Comprobación



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Actuación por la que un usuario puede «recuperar» la clave perdida (del certifica-do) y/o sus herederos legítimos o el sucesor en el cargo, para conocer su corres-pondencia y/o ficheros cifrados a su atención y abrirlos.Intervención, por mandato judicial de correspondencia o intercambios cifrados,que permita descifrar lo que, en principio, era un secreto entre emisor y receptor.Los documentos informáticos puestos a la firma (formularios o textos) deben reunircaracterísticas que no permitan variaciones posteriores en aquello que se «lee» (au-sencia de macros, elementos de formato y otros programas que permitieran cambiarel contenido o la forma de visualización sin cambiar el fichero —huella y su firma—).Uso del teléfono móvil para realizar transacciones administrativas si lleva incorpo-rado certificado digital (no emitido ante funcionario público).Sistema para «firmar» con firma simple, transacciones realizadas a través de cen-tros de atención a llamadas. Ley 11/2007 clave concertada. Es una forma adicionalde identificación y autenticación. Requiere de un registro previo como usuario y dela aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas nocriptográficos, en los términos y condiciones que en cada caso se determinen.

Documento expedido por notario, que eleva a público un acuerdo del consejo deadministración de una sociedad o la voluntad de un particular, y concede capaci-dad de representar a una o varias personas. Esta capacidad la expresa en el alcan-ce: temporal, por cuantía, por enumeración de actos para los que está facultado,por actuación singular o conjunta con otro/s. Las escrituras de constitución de so-ciedades también incluyen una «sección» de poderes.Inserción en boletín oficial de un acuerdo administrativo (decreto u orden) en elque se nombra para una función recogida en un decreto de estructura a una per-sona física concreta (p. ej. nombramiento de un director general).Implícita: por patria potestad. Explícita: por incapacidad del actuante titular, portutela…Formas de representación. Las administraciones públicas podrán habilitar con ca-rácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la reali-zación de determinadas transacciones electrónicas en representación de los inte-resados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a lasque se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y de-terminará la presunción de validez de la representación salvo que la normativade aplicación prevea otra cosa. Las administraciones públicas podrán requerir, encualquier momento, la acreditación de dicha representación.Ley 11/2007.Por regulación administrativa (ser médico colegiado, arquitecto, instalador electri-cista…) o por otros acuerdos (ser presidente de la comunidad de propietarios).Determinados colectivos están sujetos a una regulación especial. Sus miembros, sinser funcionarios, actúan como colaboradores de la «cosa pública» en las áreas que laAdministración determina y les concede. Ejemplos: concesión administrativa paraoperar gabinetes médicos psicotécnicos, para tramitar y representar ante las AA. PP.de las gestorías administrativas, para inspeccionar vehículos por parte de las ITV…La firma de determinados documentos se asigna a un representante dado. Puedehaber delegación de esta facultad. Requiere memoria histórica del hecho de ladelegación, consultable por terceros. Esta delegación puede ser explicita (los asun-tos xx quedan delegados, para su firma por yy) o implícita (por ausencia, por enfer-medad).


Recuperación de clave privadade cifra

Intervención judicial

Documento a la firma

Certificado unido a telefoníamóvilTarjeta de coordenadas

Capacidad de obrar y de representarPoder

Nombramiento

Representación

Capacitado para obrar

Capacitado para obrar en nom-bre de la Administración

Firma delegada



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Realizada por una única persona física, en representación de una persona jurídi-ca, entre varias con igual poder.Realizada por dos o más personas de forma conjunta. Cada uno de los firmantes«estampa» su firma en el documento sin que el orden en que se realiza la opera-ción tenga relevancia jurídica alguna, al ser todos los firmantes «iguales» (con in-dependencia de su función en el acto). Es el caso del binomio concejal-secretario,alto cargo-interventor,…Firma múltiple de un documento por n de varios componentes de un órgano co-legiado. Es el caso de mesas de contratación y de tribunales (de justicia, de oposi-ción, de méritos, de premios).Comprobación por la que se determina que el poder notarial que se exhibe es«bastante» para realizar la actuación que se pretende. La realiza el departamentojurídico de la institución. Tiene que ver con la interpretación de la redacción del po-der, que, en un lenguaje jurídico administrativo, reseña el alcance de las actuacio-nes que puede realizar un apoderado, en relación con la sociedad que lo designa.Acción realizada por un organismo o colegio profesional sobre una documenta-ción presentada (normalmente firmada en origen) que supone toma de razóny/o aceptación de lo que se recibe y que tiene efectos frente a terceros (visado deun proyecto en el Colegio de Arquitectos, por ejemplo). Similar al endoso, en cuan-to a las técnicas que desplegar.Función avanzada. Los documentos firmados pudieran anexar datos de fecha y ca-pacidad del actuante de representar, de quien realizó la firma en un momentodado. Por ejemplo: si la rendición de Granada se hubiese firmado de forma electró-nica permitiría responder a las preguntas ¿quién era Isabel la Católica?, ¿por quéera la persona adecuada para firmar?, ¿quién le otorgó certificado digital?, ¿qué díase realizó el acto? Incluye concepto de «refirma» para proteger lo firmado de agre-siones que puedan realizarse con tecnologías futuras.Consulta de situaciones de certificado y capacidad de representar en un momen-to posterior a los hechos con entorno diferente (cese de actividad de la compañíaemisora del certificado, fallecimiento del firmante, revocación de poderes o nom-bramiento…).

La sede electrónica es la dirección electrónica que pone a disposición de los ciuda-danos una institución a través de las redes de comunicaciones. Le corresponde latitularidad, gestión y administración. Conlleva la responsabilidad del titular res-pecto a la integridad, veracidad y actualización de datos y la operación de los ser-vicios que deban accederse a través de la misma. Puede requerir operar con canalseguro. Utilizarán, para identificarse y garantizar una comunicación segura con lasmismas, sistemas de firma electrónica basados en certificados de dispositivo se-guro o medio equivalente.Ley 11/2007.Se establecen tres canales: las oficinas de atención presencial, los puntos de acce-so electrónico y los servicios de atención telefónica. En los primeros se puede daratención tradicional o cooperar al uso de los puntos de acceso electrónicos conpersonal y con material (ordenadores).Ley 11/2007.Es la nueva denominación del registro telemático. Recibe documentos electróni-cos normalizados, así como cualquier otro tipo de fichero dirigido a cualquier ór-gano o entidad del ámbito de la administración titular del registro. Cada sede elec-


Firma solidaria

Firma mancomunada

Firma colegiada

Bastanteo

Visado

Persistencia temporal

Histórico

SeguridadSede electrónica

Canales de comunicación conel ciudadano

Registro electrónico



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trónica dispondrá de al menos un registro electrónico. La disposición de creaciónse publicará en boletín oficial. Lo que se presente en un registro electrónico en díainhábil, tendrá la consideración de haber sido presentado en el siguiente hábil.Ley 11/2007.Mecanismo que produce una fecha y hora, para un documento específico, en laque confían las partes. Se debe constituir ese servicio (que es tercero, ni el solici-tante ni la Administración) y determinar qué reloj (propio o de terceros) determi-na la fecha y hora del acto. En la práctica administrativa convencional, el sello detiempo corresponde a la oficina de registro de entrada o salida que es «juez y par-te» en este acto de asignar prelación y correlación temporal.Acto de depósito de un documento en un «tercero de confianza» para su compro-bación o uso posterior sujeto a condiciones (escrow de programas informáticos,por ejemplo).Permite custodiar, evitar la solicitud reiterada, certificar la existencia, emitir copiasen papel de documentos firmados electrónicamente. Llamado también DOE (De-pósito de Originales Electrónicos) o registro de evidencias electrónico.Función del archivo de documentos electrónico. Proceso de expedición de copiacon diligencia del «secretario» del archivo que acredite que se ajustan a la verdad(similar al protocolo de un notario y la expedición de copias simples). Proceso deconversión electrónico a papel. Materialización del documento.1. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de laAdministración, órgano o entidad competente tendrá, en las condiciones y ga-rantías que cada administración pública determine, los mismos efectos que losatribuidos a su edición impresa.2. La publicación del Boletín Oficial del Estado en la sede electrónica del organismocompetente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantíasque se determinen reglamentariamente; de dicha publicación se derivaran los efectosprevistos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.Ley 11/2007.Los boletines oficiales recogen la publicación de normativa, nombramientos,anuncios, convocatorias, etc. Actualmente son textos planos no estructurados. Se-ría oportuno disponer de información reglada (el nombramiento de un director ge-neral, su cese…) de manera que pudiese ser consultado por terceros como soportea su capacidad de representar, ser, plazos, etc.La publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamenta-ria, deban publicarse en tablón de anuncios o edictos podrá ser sustituida o comple-mentada por su publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente.Ley 11/2007.Documento obtenido al presentar un asunto en registro general. No hace referen-cia más que al hecho de la presentación. Es «salvo buen fin». Pudiera ser expedi-do mediante certificado de componente.Notificación de un acto administrativo a un tercero (persona física o su represen-tante si es jurídica) para lograr la seguridad jurídica que introduce el sistema pos-tal convencional (certificado con acuse de recibo) o el burofax.Acto por el que se determina la igualdad entre un documento original y la fotoco-pia o escaneado. Se realiza por funcionario público que, con la compulsa (su firma),determina que el segundo documento es idéntico al primero. Proceso de «des-materialización» de un documento por paso de soporte papel a electrónico. Puede


Sello de tiempo

Notarización

Archivo de documentos elec-trónico

Copia simple

Boletines oficiales

Boletín oficial expedidor de cer-tificaciones

Tablón de anuncios electrónico

Acuse de recibo

Notificación

Compulsa, digitalización, es-caneo



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producir imágenes o documentos de texto aplicando métodos de reconocimien-to óptico de caracteres. Es el proceso de «desmaterialización» del soporte papel afichero informático basado en bytes.

Documento que se adjunta a una solicitud, firmado (proyecto de obra, propuestaeconómica…). Los documentos adjuntos deben firmarse y/o cifrarse, con inde-pendencia de la solicitud de presentación o remisión.Reglamentariamente, las administraciones públicas podrán establecer la obliga-toriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuandolos interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas fí-sicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional uotros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de losmedios tecnológicos precisos.Ley 11/2007.Solicitud de datos a una administración certificadora (aquella que dispone de losdatos de los que se recaba certificado) que produce un documento con destino orequerido por un órgano tramitador (p. ej.: estar al corriente de pago de obliga-ciones tributarias para presentarse a una licitación pública). El término «certificar»,en este contexto, es el de expedir información que obra en poder de la Administra-ción.Interconexión de redes. La Administración General del Estado, las administracio-nes autonómicas y las entidades que integran la Administración local, así como losconsorcios u otras entidades de cooperación constituidos a tales efectos por éstas,adoptarán las medidas necesarias e incorporarán en sus respectivos ámbitos lastecnologías precisas para posibilitar la interconexión de sus redes con el fin de cre-ar una red de comunicaciones que interconecte los sistemas de información de lasadministraciones públicas españolas y permita el intercambio de información yservicios entre las mismas, así como la interconexión con las redes de las institu-ciones de la Unión Europea y de otros Estados miembros.Esquema Nacional de Interoperabilidad. El Esquema Nacional de Interoperabili-dad comprenderá el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de se-guridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de lasaplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las administraciones públicaspara la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad. Seelaborarán con la participación de todas las administraciones. Tendrán en cuen-ta las recomendaciones de la Unión Europea, la situación tecnológica de las di-ferentes administraciones públicas, así como los servicios electrónicos ya existen-tes. A estos efectos considerarán la utilización de estándares abiertos y, en sucaso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado porlos ciudadanos.Ley 11/2007. .Normativa de intercambio de asientos registrales entre AA. PP. Requiere regularlas funciones del registro de entrada/salida.Los programas de ayuda que nos brindan las AA. PP. son «funcionarios electróni-cos» que nos simplifican y asesoran. Deberían tener el «marchamo» que los legi-timiza y que los protege frente a su posible mal función. Puede tratarse de progra-mas de ayuda tipo PADRE o de procesos informáticos masivos (comunicar embar-gos, expedir certificados sobre la materia x). En el segundo caso, que el procesopueda ser gestionado por el sistema informático sin supervisión de funcionario.


VariosDocumento adjunto a un for-mulario de solicitud o escrito

Obligatoreidad de las comuni-caciones electrónicas

Intercambio de certificadosentre administraciones

Intercambio de anotacionesregistralesCertificación de aplicacionesinformáticas



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Pagos no reglados (no periódicos en su vencimiento) de impuestos, tasas, preciospúblicos y cotizaciones unidos a trámites específicos.Acuerdos entre administraciones públicas de manera que la fe pública dada porun funcionario de una administración sea válida para otra administración y sufuncionario actuante.Basado en el acuerdo anterior, gestión ante una instancia, que produzca efectosen otras relacionadas (cambios de domicilio, p. ej.). Da soporte a iniciativas tipo «Elrío de la vida», «Episodios vitales»…Identificación nacional asignada a centros directivos y oficinas de registro, demanera que puedan ser unívocamente direccionados con independencia de lasdirecciones telemáticas de que dispongan. Es la signatura (código único) de launidad.Identificación de cada procedimiento de gestión, dentro del centro directivo delque esté a cargo. Esta clave permite determinar cómo llevar a cabo procesos de«multigestión».Catálogo unificado de descripción de materias y submaterias, de tipología de uni-dades administrativas, de titulaciones, de códigos de países y, en general, de las ta-blas de apoyo a la cumplimentación de formularios. La actuación telemática re-quiere de la comprensión, en iguales términos, del significado de las cosas por par-te de emisor y del receptor. (P. ej.: España es 34 para el sistema telefónico; seescriba así o Spain, Espagne, etc.).Sistema de intercambio de datos entre la gestión de expedientes de un organismocon otro y con el exterior. Necesario para casos de «multigestión» o para regularprocesos entre los sistemas de gestión de varios organismos. (Ej.: Proceso decompras por catálogo de patrimonio: workflow de compras del organismo com-prador, workflow de aprobación de la SG de compras, workflow de suministro porparte de la empresa.)Ficha resumen de la situación de un expediente que se sigue de una personafísica o jurídica, en relación con un procedimiento dado. Expresa el estadode las actuaciones. También denominada «carpeta del ciudadano y de la em-presa».Ficha de posición. En los procedimientos administrativos gestionados en su to-talidad electrónicamente, el órgano que tramita el procedimiento pondrá a dis-posición del interesado un servicio electrónico de acceso restringido dondeéste pueda consultar, previa identificación, al menos la información sobre elestado de tramitación del procedimiento, salvo que la normativa aplicable esta-blezca restricciones a dicha información. La información sobre el estado de tra-mitación del procedimiento comprenderá la relación de los actos de trámite rea-lizados, con indicación sobre su contenido, así como la fecha en la que fuerondictados.Ley 11/2007.Identificación por una sola vez, al inicio de una sesión de trabajo informática, quepermite actuar en distintos sistemas, lo que crea un recinto de confianza. Permitepresentar las credenciales de autenticación iniciales, como válidas para todos lossistemas.Ficheros informáticos firmados electrónicamente y válidos expedidos por las ad-ministraciones públicas, Registro Mercantil, de la Propiedad, de la Oficina Espa-ñola de Patentes y Marcas, del Registro Civil, de los registros administrativos(censos), de notarias, etc. Ver DOE.


Pagos

Acuerdos

Multigestión

Clave de identificación de or-ganismo

Signatura nacional

Nomenclátor único

Gestión de expedientes

Ficha de posición

Identificación única

Certificaciones y copias simples



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Reglamentariamente, las administraciones públicas podrán establecer la obliga-toriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuandolos interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas fí-sicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional uotros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de losmedios tecnológicos precisos.Ley 11/2007.Los órganos colegiados podrán constituirse y adoptar acuerdos utilizando me-dios electrónicos, con respecto a los trámites esenciales. Deberá garantizarse la realización efectiva de los principios que la legislación esta-blece respecto de la convocatoria, acceso a la información y comunicación del ordendel día, en donde se especificarán los tiempos en los que se organizarán los debates,la formulación y conocimiento de las propuestas y la adopción de acuerdos. El régi-men de constitución y adopción de acuerdos garantizará la participación de losmiembros de acuerdo con las disposiciones propias del órgano.Ley 11/2007.Las sedes electrónicas cuyo titular tenga competencia sobre territorios con régi-men de cooficialidad lingüística posibilitarán el acceso a sus contenidos y serviciosen las lenguas correspondientes.Ley 11/2007.Transferencia de tecnología. Las administraciones públicas mantendrán directo-rios actualizados de aplicaciones para su libre reutilización, especialmente enaquellos campos de especial interés para el desarrollo de la administración electró-nica y de conformidad con lo que al respecto se establezca en el esquema nacionalde interoperabilidad. La Administración General del Estado, a través de un centropara la transferencia de la tecnología, mantendrá un directorio general de aplica-ciones para su reutilización, prestará asistencia técnica para la libre reutilizaciónde aplicaciones e impulsará el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándarescomunes de especial interés para el desarrollo de la administración electrónicaen el marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad.Ley 11/2007.Certificado de deposito de fianzas a un fin, solidaria o mancomunada (en caso delas UTE).


Obligatoreidad de las comuni-caciones electrónicas

Órganos colegiados

Uso de lenguas cooficiales

Biblioteca de SW TIC de usopúblico

Caja General de Depósitos

Leyes y principios que regulan el procedimiento administrativo

Los procedimientos, de manera general, se regulan en diferentes leyes y pueden estructurar-se en:

• Procedimientos especiales regulados en la Ley 30/1992 (reclamaciones previas al ejercicio de lasacciones civiles y laborales, procedimiento sancionador, responsabilidad patrimonial de las ad-ministraciones públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio).

• Procedimientos especiales no regulados en la Ley 30/1992 (procedimientos administrativos enmateria tributaria, actos de Seguridad Social y desempleo, procedimiento administrativo san-



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cionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuo-tas de la Seguridad Social, procedimientos disciplinarios, procedimientos administrativos insta-dos ante misiones diplomáticas y oficinas consulares, reclamaciones económico-administrati-vas, procedimiento de elaboración de los reglamentos).

Y los principios que informan la actuación general de la Administración:

Principios constitucionales. La Ley 30/1992, en su artículo 3.1 dispone, de conformidad con el art.103 CE, que «Las administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúande acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordi-nación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho».

Deber de objetividad. En el servicio de los intereses públicos, la Administración debe obrar conplena objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de subordinación de lasadministraciones públicas dependientes de poderes ejecutivos que las dirigen. La objetividad eneste plano traduce la neutralidad ideológica respecto de lo establecido en las normas o en las ór-denes que debe cumplir. En otro plano, la objetividad implica el deber de imparcialidad en la ac-ción administrativa, que es una consecuencia del principio de igualdad ante la ley en el procedi-miento. Y, por último, la objetividad supone que se persigan necesariamente intereses públicos,aquellos que constituyen el fin de la potestad que se ejerce, y no ninguna otra finalidad.

Principios de eficacia y eficiencia. El primero es de esencia a toda organización. La eficacia impli-ca un juicio valorativo sobre el grado de cumplimiento de los objetivos que se encomiendan a losdistintos servicios públicos y sobre la calidad de su prestación. El principio de eficiencia tiene unsignificado económico, que implica una adecuada relación de costes de los medios que utilizarpara la realización de los objetivos marcados y la calidad de los resultados obtenidos.

Principio de servicio al ciudadano. Que obliga a considerar al particular que se relaciona con laAdministración Pública como un ciudadano, miembro de la comunidad a la que sirve aquélla.

Principios de buena fe y de confianza legítima. Aparecen recogidos en el párrafo 2º del art. 3.1.LRJ-PAC, que establece que las administraciones públicas deberán respetar en su actuación los prin-cipios de buena fe y de confianza legítima. Ambos principios se derivan del de seguridad jurídica.

Principios de transparencia y de participación. Aparecen recogidos en el art. 3.5 LRJ-PAC. Delprimero se encuentran numerosas referencias en la misma ley (arts. 35.a) b), c), g) y h), 37 y 54). Encuanto al principio de participación, hay que destacar el reconocimiento del derecho de partici-pación a través del trámite de información pública (art. 86), así como el derecho a presentar alega-ciones (arts. 35.e) y 79).

Los principios que informan el procedimiento en sentido estricto. Principio de oficialidad. Que impone que «el procedimiento […] se impulsará de oficio en todos

sus trámites» (art. 74.1 LRJ-PAC).Principio de celeridad. Por un lado, supone que «se acordarán en un solo acto todos los trámi-

tes que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimien-to sucesivo» (art. 75.1 LRJ-PAC). Por otro, que «al solicitar los trámites que deban ser cumplidos porotros órganos, debe consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto»(art. 75.2 LRJ-PAC).



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Principios de igualdad y contradicción. Que, aparte de su significación constitucional (art. 14 CE),en el plano puramente procedimental: por un lado, obliga a que «en el despacho de los expedien-tes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo quepor el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede cons-tancia» (art. 74.2); por otro, que cuando en los actos de instrucción requieran la intervención de losinteresados «el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto alos principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento» (art. 85.3Ley 30/1992).

Principio de antiformalismo. Que se traduce, en cuanto a los interesados, en la imposición deunos requisitos mínimos para las actuaciones de los interesados, y la admisión generalizada dela subsanación de los defectos o errores cometidos (arts. 70 y 71 Ley 30/1992). Y en cuanto a lascomunicaciones entre órganos, la LRJ-PAC establece, por un lado, en el art. 19.1 que «la comunica-ción entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma administración pública seefectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos interme-dios», y por otro, en el art. 19.2 que «las comunicaciones entre los órganos administrativos po-drán efectuarse por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción».

Principio de audiencia. Que implica la exigencia inexorable de este trámite, salvo supuestos con-cretamente establecidos (art. 84 LRJ-PAC), consagrado también por el art. 105.c) CE y calificadocomo principio fundamental del derecho comunitario, que debe ser observado en todo procedi-miento administrativo (STJCE de 13 de febrero de 1979). También hay que destacar el reconoci-miento del derecho de participación a través del trámite de información pública (art. 86 Ley30/1992), así como el derecho a presentar alegaciones (art. 35.e) y 79).

Principio de publicidad. Que se concreta en el derecho de acceso a los archivos y registros ad-ministrativos (art. 37) y en los derechos a conocer el estado de la tramitación del procedimiento(art. 35.a), a identificar a la autoridad o personal que lo tramita (art. 35.b) y a ser informado de losrequisitos exigidos para presentar las solicitudes (art. 35.g).

Principio de reconocimiento de medios de revisión o impugnación de los actos administrativos.Principios de menor onerosidad y de proporcionalidad. Son principios interrelacionados que

informan de los procedimientos de ejecución forzosa (arts. 96 y ss. Ley 30/1992) y, en general, dela actividad limitadora de derechos del ciudadano. El primer principio obliga a la Administracióna intentar vencer la resistencia del interesado sujeto al cumplimiento del acto antes de empren-der por ella misma la ejecución forzosa: de ahí la necesidad del previo apercibimiento. El princi-pio de proporcionalidad exige que los medios utilizados por la Administración para ejecutar forzo-samente sus actos deben guardar la debida adecuación con los objetivos que se deben alcanzarpara el cumplimiento del acto, sin procurar al destinatario mayores perjuicios e inconvenientesque los precisos para la estricta ejecución del acto.

Principio de cooficialidad lingüística. Se encuentra en los arts. 35.d) y 36 de la Ley 30/1992.Principios de congruencia y de prohibición de la «reformatio in peius». Aparecen recogidos en

los arts. 89.2 y 113.3 de la Ley 30/1992, en cuanto que la resolución será congruente con las peti-ciones formuladas por los interesados (principio de congruencia), sin que en ningún caso pueda laAdministración agravar su situación inicial (principio de prohibición de la «reformatio in peius»),sea en la resolución del procedimiento o en la resolución del recurso.


reglas destinadas a simplificar y agilizar los trá-mites del procedimiento.

• Instrucción del procedimiento, en cuya fase setramitan las alegaciones, medios de prueba e in-formes. Recibe tratamiento específico el supues-to, cada vez más frecuente, de emisión de infor-mes por una administración pública distinta dela que tramita el procedimiento, previendo quesu no evacuación no paralizará necesariamenteel procedimiento, a fin de evitar que la inactivi-dad de una administración redunde en perjuiciode los interesados. Se puede incluir en esta fase eltrámite de audiencia, que se efectuará poniendode manifiesto a los interesados la totalidad delexpediente, salvo en lo que afecte a los supuestosde excepción del derecho de acceso a archivos yregistros administrativos. El trámite de informa-ción pública, cuando lo requiera la naturalezadel procedimiento, se regula de modo netamen-te diferenciado de la audiencia, pues ni la compa-recencia otorga, por sí misma, la condición del in-teresado, ni la incomparecencia enerva la vía derecurso para los que tengan esta condición.

• Finalización del procedimiento, a través de reso-lución, desistimiento, renuncia o caducidad.

El gestor de procesos o componente de workflow55

es la herramienta informática que se sitúa entre elfront-office y el back-office para ser el coordinador delas actividades de principio a fin de un expediente,entendiendo expediente como la instanciación de

un procedimiento para un peticionario concreto enun momento temporal determinado.

Tal y como se comentaba anteriormente en estemismo capítulo en la resolución de los trámitescon la Administración participan varios departa-mentos llevando a cabo tareas parciales. Tal es elcaso, por ejemplo, de la petición de restauración deuna fachada por parte de una comunidad de pro-pietarios: participa patrimonio si se trata de un edi-ficio de especial protección, el departamento técni-co para el estudio y visado del proyecto, la ubica-ción de andamios en la vía pública y la seguridad,el pago de tasas, etc.

Gracias a este componente:

• El diseño de los procesos se realiza desde unaperspectiva fundamentalmente de negocio, esdecir, sin considerar todos los detalles técnicosque implica el proceso, como, por ejemplo, lacomunicación con sistemas informáticos en de-terminados momentos del mismo. Es necesariodestacar que el diseño resultante no permite di-rectamente su automatización, puesto que noexiste un enlace con sistemas reales que permi-ta la ejecución real del proceso. Por otro lado,los productos que proporcionan esta funcionali-dad (llamados habitualmente de diagramación)suelen acompañarla de funcionalidades relacio-nadas, como, por ejemplo, la publicación en dis-tintos medios de los procesos diseñados y de sudocumentación.


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Principio de responsabilidad de las administraciones públicas y del personal a su servicio. Esun derecho de los ciudadanos (art. 35. j) de la Ley 30/1992) y cuyo procedimiento de exigencia deresponsabilidad se regula en el título X de la LRJ-PAC. Por otra parte, se encuentran manifestacio-nes en esta ley, prácticamente, en cada uno de los trámites procedimentales, en los que apareceuna llamada a la responsabilidad en que incurre el funcionario al que sea imputable su incumpli-miento (arts. 41, 42.7, 74.2, 79.2, y 83.3, entre otros).

55. En la literatura técnica este grupo de sistemas reciben el nombre de BPM (Business Process Management). Las especificacio-nes de estos productos son estándares, llevadas a cabo por la WfMC http://www.wfmc.org/ o Coalición para la gestión del WF.


• Es posible simular y analizar los procesos, lo quepermite la definición de aspectos (como tiemposestimados medios o número de peticiones espe-radas) asociados a cada actividad del proceso.Facilitan la simulación del proceso en su con-junto para así poder analizar aspectos comotiempos de respuesta globales, cuellos de bote-lla en determinadas actividades, etc.

• Se definen procesos automatizables: incluyendodetalles de los sistemas usados, de la comunica-ción con los mismos, y de los actores implicados(o grupos, o departamentos). En general, estafuncionalidad permite la definición de conexio-nes entre actividades de los procesos y sistemasy personas (o roles) reales, y sirven como basepara su posterior ejecución automática.

• Facilitan la ejecución de procesos definidos, lle-vando a cabo la comunicación en tiempo realcon los sistemas involucrados en los mismos yla interacción con usuarios humanos cuandocorresponda. Este módulo es denominado elmotor del workflow.

• Permiten la monitorización de los procesos,tanto en tiempo real como con informaciónhistórica. La monitorización puede ser tantotecnológica (control de fallos en sistemas in-volucrados en los procesos, envío de alertas,etc.), como en relación con el negocio56 (cua-dros de mando, drill-down o indagación «enprofundidad», etc.).

Los productos disponibles en el mercado puedenser agrupados en: aquellos que no proporcionanfacilidades de automatización, sino sólo las funcio-nalidades de diseño a nivel de negocio y simula-ción; aquellos que se centran en la definición deprocesos para su automatización, ejecución y mo-nitorización; y aquellos que cubren todo el ciclo devida de los procesos, desde su definición por usua-rios de negocio hasta su automatización y monito-

rización. En algunos casos, el ciclo de vida comple-to es cubierto mediante el uso de productos delprimer grupo que permiten la exportación de losprocesos definidos a formatos comprensibles porproductos del segundo grupo (usando por ejemploel lenguaje BPEL como lenguaje de exportación),cubriendo así también su automatización y moni-torización.

Los módulos funcionales de un workflow son:

• Definición de procedimientos. Catalogación ydefinición de esquemas de tramitación.

• Diagramación.• Definición de las variables de control de flujo y

de las externas.• Definición de los objetos de negocio que realizan

actividades específicas (por ejemplo: la barema-ción de una lista de aspirantes a subvención) porparte de este tipo de aplicación de gestión.

• Definición de actividades que realizar en cadafase, transiciones posibles y sus reglas.

• Definición de formularios de entrada y docu-mentos de salida.

• Definición (uso) de la estructura orgánica de lainstitución y asignación de recursos.

• Gestión del núcleo. Se trata de una «máquina deestados» que tiene tantas «instancias» como ex-pedientes tiene abiertos. Permite gestionar ex-pedientes con ramas secuenciales, paralelas,punto de confluencia, etc.

• Consultas sobre el estado de los expedientes yvisualización como informe o en forma gráficacon ruta elegida.

• Estadísticas, simulación y predicción.

10.5. Plataformas de interoperabilidad

Una plataforma de interoperabilidad es el conjun-to de procedimientos administrativos e infraes-


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56. Es a este último tipo de monitorización al que suelen referirse las siglas BAM (Business Activity Monitoring), es decir, a lamonitorización de la actividad de los procesos desde un punto de vista de negocio, aislando al usuario de negocio del compo-nente tecnológico de los procesos.


tructura tecnológica (servicios, componentes ymiddleware) para soportar el intercambio de datosy facilitar el compartir la información y el conoci-miento originado en las administraciones públicasa lo largo de los procesos de gestión y de la presta-ción de servicios públicos.

La interoperabilidad supone:

• El intercambio de información entre administra-ciones que ha de producirse a través de la comu-nicación entre sus respectivos sistemas de infor-mación, lo cual, desde el punto de vista tecnoló-gico TIC, puede plasmarse de diferentesfórmulas (web-services, por ejemplo).

• Requiere del consenso o acuerdo sobre están-dares, cánones o soluciones comunes o com-partidas en el nivel tecnológico TIC.

• Se trata de un intercambio de información porvía TIC que se produce en el back-office, por loque el ciudadano es ajeno a dicho tráfico.

• Implica el máximo respeto al derecho funda-mental a la protección de datos de carácter per-sonal y a la legislación correspondiente.

• La integración tanto de personas como de infor-mación y procesos.

Los diferentes sistemas informáticos de las dis-tintas adminsitraciones públicas y entidades loca-les han sido planificados de manera independien-te por lo que su diseño se corresponde con están-dares diversos tanto hardware como software(sistema operativo, base de datos, gestor web, pro-gramas de gestión). Pero, tal y como se ha comen-tado, para poder llevar a cabo los trámites es ne-cesario poder intercambiar información entre lossistemas de forma independiente a sus caracterís-ticas técnicas. Ésta es la misión de los diferentescomponentes que conforman las plataformas deinteroperabilidad.

En el marco de una misma entidad local, el con-junto de sus sistemas de información necesitan in-

tercambiar datos de unos a otros, bajo la coordina-ción del componente de workflow que se ha co-mentado anteriormente. Estos datos residen en or-denadores diferentes, con estructuras diferentes,políticas de acceso propias, etc., y para superar estatraba se han formalizado dos tipos de sistemas:

• BUS o ESB (Enterprise Service Bus). Gestiona latransferencia de datos entre las aplicaciones quese han suscrito al servicio realizando las opera-ciones que sean necesarias. Por ejemplo, resuel-ven la inclusión de nuevos «terceros» en funciónde los datos que se han recibido del catastro yque se han procesado por el sistema del IBI.

• SOA o Service Oriented Architecture. Las arqui-tecturas orientadas a servicios son un paradig-ma de arquitectura de sistemas. Consiste en laidentificación, racionalización y exposición delos servicios existentes en una unidad organiza-cional (entidad, departamento, etc.) para su pos-terior reutilización.57 Estos servicios pueden serposteriormente «orquestados», es decir, coordi-nados para proporcionar funcionalidades máscomplejas. La filosofía de esta arquitectura con-siste en que:– Los servicios deben estar disponibles a través

de protocolos interoperables, de forma quepuedan ser consumidos por cualquier sistema.Este principio se suele lograr mediante el usode lenguajes y protocolos estándares que pro-porcionan independencia de plataforma.

– Los servicios deben estar accesibles y debenpoder ser localizados para su consumo. Esto sesuele resolver mediante el uso de repositoriosde servicios que permitan tener una visión fia-ble de qué servicios hay disponibles y cómopueden ser accedidos.

– Los servicios deben ser reutilizables y reutiliza-dos, es decir, se debe buscar la reutilizaciónde servicios ya disponibles. La disponibilidadde un registro y de mecanismos de búsqueda


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57. Por servicios entendemos unidades funcionales significativas, es decir, que tienen un valor de negocio, proporcionadas pordistintos sistemas.


de servicios, así como el uso de estándares quefaciliten el uso de servicios existentes, aumen-tan las posibilidades de una reutilización realde los activos tecnológicos.

– Los servicios no exponen detalles de imple-mentación, sino que deben proporcionar unainterfaz estable y basada en estándares inde-pendientemente de su implementación, deforma que cambios en la implementación noafecten a los consumidores del servicio.

– La funcionalidad expuesta por un serviciodebe ser relevante, es decir, debe tener la gra-nularidad adecuada.

La sigla EAI proviene del inglés «Enterprise Appli-cation Integration» y engloba las metodologías,procesos, herramientas y tecnologías usadas paraconectar sistemas, datos y procesos de una entidadlocal con otras administraciones públicas, organis-mos, empresas e incluso particulares. Cuando la co-nexión es entre sistemas, datos o procesos de dis-tintas entidades se suele hablar, en la iniciativa pri-vada, de Business to Business integration o B2Bi.

La solución más común que se adoptó inicialmen-te para abordar la integración de la funcionalidad dedistintos sistemas fue el establecimiento de cone-xiones punto a punto entre los sistemas que teníanque ser integrados, realizando modificaciones en losmismos para posibilitar su comunicación. Sin em-bargo, esta práctica resulta en lo que ha dado enllamarse la arquitectura accidental, caracterizadapor un conjunto de integraciones «artesanales» queno responde a un plan bien definido, y que introdu-ce sucesivos cambios en los sistemas integrados, loque hace peligrar su integridad y dificulta su mante-nimiento. Además, este tipo de integración hacemuy difícil la tarea de conocer las dependencias en-tre sistemas, monitorizar la comunicación entre losmismos y, sobre todo, de abordar nuevas necesida-des de integración ágilmente y con garantías.

A mediados de la década de los noventa, comen-zó la consolidación de una categoría de software

orientado a la integración de aplicaciones: los de-nominados EAI brokers o brokers de integración,que intentan paliar los problemas de la arquitectu-ra accidental. Este tipo de software nace con el pro-pósito de integrar sistemas aislados de una formacontrolada y de facilitar los proyectos de conexiónde sistemas heterogéneos. Mientras que las estra-tegias iniciales de integración se basaban en la in-tegración punto a punto de los sistemas en cues-tión, los brokers58 EAI suelen usar una arquitecturade nodo (hub-and-spoke «conectarse y dialogar»)en la que los sistemas integrados se comunicancon el broker, no directamente entre sí. Esto reduceel número de conexiones o integraciones necesa-rias de n2 a n, donde n es el número de sistemasque se deben integrar. Otra mejora importante in-troducida por los EAI brokers es que proporcionanuna serie de adaptadores que hacen más fácil lacomunicación con sistemas heterogéneos en tiem-po real, ya que adaptan y traducen mensajes, y de-jan independencia a los interlocutores, pero permi-ten intercambios útiles a cada sistema.

El software categorizado como broker (EAI) parala integración de aplicaciones suele proporcionarun conjunto de características que incluyen, entreotras: conectividad con distintas aplicaciones y tec-nologías a través de adaptadores, motores detransformación de mensajes para que éstos seajusten al formato que espera el sistema de desti-no, e integración de sistemas en tiempo real.

10.5.1. Servicio municipal de atencióntelefónica «012-Infolocal»

La atención telefónica es un servicio que se ha idoimplantando en los últimos años en los ayunta-mientos de las grandes ciudades a través del «010».Su objetivo es acercar la Administración local al ciu-dadano, mejorando y agilizando sus funciones. Elproblema de estos recursos radica, sin embargo,en que su coste de creación y mantenimiento está


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58. Intermediarios.


fuera del alcance de las entidades locales de media-no o pequeño tamaño, que por ejemplo en el casode Navarra suponen la inmensa mayoría. Esto pro-duce un desequilibrio entre los servicios a los quepueden acceder los habitantes de las pequeñas lo-calidades respecto de los que viven en las grandesciudades. Por ello, el Departamento de Administra-ción Local de Navarra ha promovido la creación delservicio telefónico con un carácter centralizado ymancomunado, de forma que su coste pueda serasumido también por los pequeños municipios.

Los servicios que ofrece el 012 son similares a losque viene proporcionando el «010 Pamplona» ycomprenden tres grandes áreas: facilitar informa-ción a los ciudadanos, gestionar trámites y servirde cauce para sus ruegos, quejas y sugerencias.

En lo que respecta a la información, se ofrecendatos relativos al propio municipio: entidades yservicios municipales, calendario de trámites mu-nicipales, ordenanzas, agenda de actos culturales,deportivos e institucionales, calendario del contri-buyente, oferta de empleo, cursos y becas, concur-sos públicos y otras contrataciones municipales.El ciudadano puede acceder también a otro tipo deinformación no municipal, entre la que figura la re-lativa a equipamientos urbanos (deportivos, cultu-rales, hosteleros, médicos, educativos, administra-tivos, etc.), asociaciones de cualquier naturaleza,información de otras entidades públicas y priva-das, trámites del gobierno de Navarra y otras enti-dades administrativas de interés general, trámi-tes de empresas de servicios básicos (teléfono, gas,electricidad y agua), etc.

Además, a través del 012, se pueden gestionardeterminados trámites, como son la obtención devolantes padronales (residencia, convivencia, ne-gativos, defunción), volantes del catastro y dupli-cados de recibos: circulación, IAE y catastro. Final-mente, los ciudadanos pueden plantear a travésdel citado teléfono ruegos, quejas y sugerencias.

Para desarrollar estas funciones, el «012-Infolo-cal» dispone de más de 7.000 fichas informáticas,proporcionadas por los diferentes ayuntamientos.De ellas, unas 5.000 se refieren a diferentes servi-

cios de carácter general, y cerca de 2.000 a trámi-tes de gestión.

El servicio comenzó por implantarse en las loca-lidades de Ansoáin, Aranguren, Barañáin, Berriopla-no, Berriozar, Cendea de Cizur, Egüés, Estella, Huar-te-Pamplona, Noáin-Valle de Elorz, Villava y Zizur.Posteriormente se han ido incorporando al servicionuevos ayuntamientos (Los Arcos, Olite, Aoiz, etc.).

10.5.2. Red 060

Se trata de una ventanilla única de atención y tra-mitación integral promovida desde el MAP y quepretende definir un nuevo modelo de atención alciudadano centrado en la satisfacción de sus de-mandas, necesidades y expectativas, con participa-ción de los tres niveles administrativos del Estado:Estado, comunidades autónomas y entidades loca-les. El proyecto de la red 060 articula, por tanto,una oferta conjunta de servicios que trasciende lasbarreras competenciales y que se caracteriza por lainteractividad, la personalización y la aportaciónde valor añadido en la relación de los ciudadanoscon la Administración: más de 20.000 oficinas entodas las administraciones públicas, más de 1.000teléfonos de información al ciudadano y más de500 páginas web de referencia.

La red 060 tiene el objetivo de dar respuesta alas demandas ciudadanas de servicio multicanal, alreconocer como derecho de los ciudadanos el me-dio de acceso a los servicios públicos: oficinas deatención, teléfono, Internet, nuevos canales (móvi-les) y servicios multiadministración. Se persigue laintegración de los servicios públicos para que elciudadano no tenga que perder su tiempo y sus re-cursos en determinar qué administración debe re-solver su problema.

El acceso a la red 060 contempla el acceso desdediferentes canales:

• Telefónico: mediante el número 060, que tratade unificar los centenares de números de aten-ción que hoy se dan en la Administración General


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del Estado, y que el ciudadano debe conocer paraacertar al organismo al que se debe dirigir. El te-léfono 060 pretende ser el punto de acceso gene-ral, para dar respuesta a las preguntas más bási-cas, genéricas y/o frecuentes, y para redirigir lallamada a los teléfonos departamentales espe-cializados, sin necesidad de que el ciudadanodeba conocer sus números. Su objetivo final esque toda la ciudadanía sepa este número y loasocie a los servicios públicos, tal como asocia el112 a las emergencias. Actualmente, el 060 cen-traliza a más de 500 teléfonos informativos delEstado, además de estar conectados con el restode los administraciones. El objetivo es que, paula-tinamente, este teléfono sustituya a los númerosde información ciudadana local y autonómica.

• Internet: para el cada vez más elevado porcenta-je de la ciudadanía que quiere y puede acceder alos servicios vía Internet, se crea el portalwww.060.es que busca unificar progresivamen-te el acceso a los servicios digitales de los diver-sos departamentos de la AGE con una estructu-ración adecuada a la lógica de búsqueda que unusuario desconocedor de la distribución de com-petencias previsiblemente tiene. A través de esteportal, que sustituye al portal «ciudadano.es» yque a su vez sustituyó al portal «administra-ción.es», serán los ciudadanos quienes podránresolver sus gestiones burocráticas mediante elDNI electrónico o certificados digitales. En defi-nitiva, se trata de pasar del modelo de «isla» alde «cooperación», para que los «aislados peroavanzados» servicios telemáticos de ayunta-mientos, comunidades o el propio Estado esténunificados y disponibles para ciudadanos y em-presas en una oferta multicanal (oficina, teléfo-no o Internet) en un plazo próximo a dos años.

• Oficinas 060: para la atención presencial a losciudadanos. Estas oficinas no son otras que lasactualmente dedicadas por todas las adminis-traciones y departamentos a la atención a losciudadanos. Su fundamento estriba en reunir lostrámites más frecuentes de manera que no re-caiga sobre los interesados la obligación de sa-

ber a qué administración o departamento co-rresponde un determinado trámite. El objetivoúltimo es que las aproximadamente 20.000 ofi-cinas administrativas a las que acuden los ciuda-danos tengan disponibles un número crecientede trámites de todas las administraciones.

• 060 Móvil: los dispositivos móviles (celulares,PDA…) presentan un índice de penetración entre laciudadanía que crece en proporciones geométricasy que supera sobradamente al canal Internet, conla particularidad de constituir puntos muy adecua-dos para la relación ciudadano-Administración. Porello, red 060 dispone de un portal móvil y de unaplataforma de mensajes SMS/MMS.

10.6. Back-office y aplicacionesdepartamentales

La evolución de las TIC ha permitido pasar de unainformática de soporte a la gestión y uso por fun-cionarios, más centrada en el back-office y en la au-tomatización del trámite administrativo a un usomás amplio. Así aparece un conjunto de nuevosservicios en el ámbito de la gestión municipal, queson posibles gracias a las nuevas tecnologías, másallá de los puramente administrativos, que ofrecenun valor añadido al ciudadano. A continuación sedetallan todos ellos:

10.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos

Se trata de herramientas que ofrecen soporte a lapresupuestación, la gestión de compras (autoriza-ción, disposición, ordenación del pago y pago) y lagestión de licitaciones y relaciones con terceros.Este tipo de aplicaciones básicamente gestionanlas interfaces entre la entidad y sus empresas pro-veedoras en lo que se refiere a avituallamiento dematerial, gestión de inventarios, etc. Su fin últimoconsiste en mejorar la eficiencia de la cadena desuministro, reducir costes y mejorar la satisfacción,


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al tener en todo momento completo control del es-tado de los pedidos en curso.

En este apartado también se encontrarían lasaplicaciones que ofrecen soporte a la selección yformación de personal, así como a la provisión deplazas.

10.6.2. Gestión tributaria

Se trata de aplicaciones que facilitan la gestión delos principales impuestos de los ayuntamientos:el IBI (Impuesto de Bienes Inmuebles), el IVTM (Im-puesto de Vehículos de Tracción Mecánica), el IAE(Impuesto de Actividades Económicas), así comolas tasas (vados, cementerio, basura, miradores, te-rrazas de bares, antenas, calas, zanjas, tendidos aé-reos).

10.6.3. Padrón y censo

Se trata de aplicaciones que facilitan y agilizan eltrabajo diario que se produce en la gestión del pa-drón municipal mediante la automatización delas tareas administrativas. Generalmente este tipode aplicaciones gestiona las altas, bajas, modifica-ciones y reclamaciones de residentes, envía docu-mentación al INE, facilita la expedición de certifica-dos y facilita la realización de estadísticas.

10.6.4. Gestión catastral

Este tipo de aplicaciones facilitan la explotación yactualización de información catastral (datos y car-tografía catastral), lo que permite mejorar la ges-tión, dado que un catastro actualizado agiliza lagestión tributaria, con el consiguiente aumento dela recaudación y la disminución de errores y, porotro lado, optimiza la planificación, ya que, al teneruna visión actualizada de la realidad municipal ysu desarrollo, permite determinar la planificaciónfutura del municipio. Este tipo de sistemas suelen

estar integrados con sistemas de información geo-gráfica, lo que mejora notablemente la visualiza-ción de la información.

Este tipo de sistemas suelen tener una arquitec-tura web, lo que permite su uso a través de Inter-net. Ello mejora la agilidad de la tramitación y dis-minuye los desplazamientos a las oficinas munici-pales; en una palabra mejora: la calidad del servicioque se ofrece a los ciudadanos.

10.6.5. Gestión urbanística y rústica

Este tipo de sistemas da respuesta a los problemascon los que se encuentran ayuntamientos y dipu-taciones a la hora de gestionar eficazmente suscompetencias urbanísticas. Las aplicaciones danapoyo al desarrollo y explotación del Plan Generalde Ordenación Urbana, y la generación de cédulasde información urbana, la publicación de modifica-ciones así como a la obtención de estadísticas y elmantenimiento del padrón.

Los sistemas de gestión urbanística suelen dis-poner de módulos para la creación y gestión decallejero, para mantener así un sistema de adjudi-cación y mantenimiento de calles y números deportal. Por otro lado, en relación con la explota-ción de los planes de ordenación urbana, manejantoda la información geográfica y documental, puesse necesita conocer la documentación legal (orde-nanzas), coeficientes de reparto, fichas de BIC (Bie-nes de Interés Cultural), que afectan a una figuraurbanística concreta.

También es posible que se incluyan módulosque facilitan la gestión del patrimonio municipal,que es un catastro un tanto especial (existen fincasen las que el municipio tiene un porcentaje indivi-so, por ejemplo).

10.6.6. Gestión y localización de flotas

Gracias a las tecnologías móviles es posible llevar acabo tareas de localización puntual e instantánea,


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o bien un seguimiento de flotas programados. Estetipo de soluciones facilitan el seguimiento de re-cursos en movilidad, como puede ser cuerpos deseguridad, bomberos, atención sanitaria, etc.

Las soluciones tecnológicas pueden ser varias. Lalocalización basada en la triangulación usando tec-nología celular está indicada cuando es precisorealizar un seguimiento en interiores de edificioso cuando no hay cobertura de satélites GPS.

10.6.7. Prestación de servicios sociales

Las nuevas tecnologías ofrecen un soporte de granutilidad para poder proporcionar servicios en el ám-bito social. Aplicaciones como las de teleasistenciao las que ofrecen soporte a las víctimas de la violen-cia de género constituyen una gran ayuda para laspersonas que presentan necesidades especiales.

10.6.7.1. Teleasistencia

En el caso de la teleasistencia hay que hablar de lossistemas de control y comunicación para las perso-nas de la tercera edad y con necesidades especia-

les, tal y como se muestra en la figura 10.39. Estetipo de sistemas incorporan un dispositivo perso-nal móvil, una central en la vivienda con conexióna la red móvil y fija, y disponen de conexión a otrosdispositivos: sensores, collares, pulseras, etc. La te-levisión actúa como pantalla de información y seintegran aplicaciones que actúan recordando latoma de medicamentos, indicación de necesidadde nuevas recetas, las citas médicas, se facilita eltelecontrol de la tensión, el pulso, etc. Por otro lado,incorpora la posibilidad de descolgado remoto ycontrol de movimiento.

Un ejemplo de este tipo de servicios es MobileTel,que consiste en un dispositivo de comunicaciónGSM, orientado entre otros a los servicios de telea-sistencia, seguimiento, localización, etc. Su funciónbásica es el establecimiento de una llamada de voza un centro de control 24 horas y/o a un familiar, taly como se muestra en la figura 10.40.

10.6.7.2. Aplicaciones contra la violencia de género

Por otro lado, las aplicaciones contra la violencia degénero mejoran los mecanismos de atención a di-


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Figura 10.39. TELEASISTENCIA SOCIAL

• Botón de emergencia o pánico• Botón de ayuda.• Sistema de manos libres• Sensor de temperatura• Sensor de movimiento e inactividad.• Sistema de detección de caídas• Detector nivel batería y control cargador• Detector fallo ocobertura y comunicaciones

FUNCIONALIDADES

TODO INTEGRADO EN EL MISMO EQUIPO

Centro deAtención al

Mayor

Sensores demovimiento

Equipo decontrol

TelevisiónDispositivopersonal

Fuente: Telefónica


chas emergencias por parte de los cuerpos de seguri-dad, con el fin de ayudar y disminuir el tiempo de ac-tuación. Con este tipo de soluciones, las autoridadescentralizan la información sobre los actores que in-tervienen en los incidentes y obtienen una informa-ción precisa, en cuanto a la localización de la víctima,y un seguimiento mas intenso de manera gráfica.

El usuario, al sentirse amenazado, realiza unallamada de emergencia al centro de control,59 don-de al teleoperador se le presentan los datos perso-nales de la víctima (datos de familiares, datos delagresor, listado de incidencias, estado del módem,

nivel de cobertura, etc.), así como el protocolo deactuación: comunicación de la alerta a la policía yenvío de SMS de alerta a una lista autorizada de fa-miliares, amigos y vecinos de la víctima. El procesose representa en la figura 10.41.

Sistemas de estas características están disponi-bles en los ayuntamientos de Navalcarnero, Rivas-Vaciamadrid, Alcorcón, Alcalá de Henares, Leganés,Torrejón de Ardoz, Barcelona, Gavà, León, Roque-tas, Fuenlabrada y Gijón, las diputaciones de Alme-ría, y Málaga y el gobierno de Navarra.

En este punto, hay que destacar también el ser-vicio 016 puesto en marcha durante el año 2007 yque atiende a víctimas de la violencia de género.

10.6.8. Gestión de multas

Se trata de una solución que dota a los agentes deuna herramienta ágil e intuitiva para lograr de for-ma sencilla la tramitación de los distintos expe-dientes, mediante dispositivos móviles a través deredes inalámbricas (GPRS) e implementando pro-tocolos de seguridad a través de redes privadas (in-tranet GPRS).

El sistema cuenta con un cliente personalizadopara cada dispositivo móvil utilizado, cuya inter-


210

59. Gracias a terminales móviles integrados es posible realizar una llamada espía, y complementar con GPS la localización GSM.

Figura 10.41. PROGRAMA DE ASISTENCIA CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNEROEn el PC se presentará una pantallacon la localización y los datos siguientes:• Datos de la víctima/s• Datos del agresor/es• Datos de familiares y/o amigos• Histórico de incidencias• Datos jurídico-legales• Estado del módem, nivel de

cobertura…

La persona, al sentirse amenazada, realiza una llamada de emergencia al centro de control

231

Protocolo de actuación• Comunicación de la alerta

a la policía• Envío de SMS de alerta a una

lista autorizada de familiares,amigos y vecinos de la víctima

Figura 10.40. EJEMPLO DE CONFIGURACIÓN DE MOBITEL

Llamada a teléfonocentro emergencia

Llamada a teléfonode familiar

Mensajes SMSalarmas automáticos

Mensaje SMSa familiar

Fuente: Telefónica


faz de usuario dependerá del dispositivo seleccio-nado.

10.6.9. Gestión de la movilidad

La movilidad en las grandes ciudades es un tema devital importancia. En el municipio de Madrid se dis-pone de una solución para la gestión del servicio pú-blico de estacionamiento regulado que facilita nota-blemente la gestión, tal y como muestra la figura10.42. El proyecto gira en torno a los dispositivos mó-viles que permiten a los controladores realizar la ins-pección de la zona accediendo en tiempo real a la información de control para dar parte en el momen-to de cualquier incidencia observada (multas, obstá-culos en la vía, averías, etc.). El servicio controla la si-tuación del usuario, facilita la imposición de denun-cias, controla las plazas inhabilitadas, reportaaverías en parquímetros e integra mensajería. El sis-tema incorpora además firma digital de las denun-cias, localización GPS y botón de pánico.

10.6.10. Gestión de la seguridadciudadana

Uno de los usos más demandados de las nuevas tec-nologías se relaciona con la gestión de la seguridad.Existen aplicaciones que hacen uso tanto de las tec-nologías móviles como de las fijas. Las tecnologíasmóviles tienen la ventaja de que permiten colocar

una cámara en cualquier localización en muy pocotiempo. A continuación se detallan algunas de ellas.

10.6.10.1. Televigilancia móvil

Una de las aplicaciones de la televigilancia móvil esla de la verificación de alarmas con soporte en laimagen captada por una cámara de seguridad. Gra-cias a este tipo de aplicaciones es posible enviar laimagen y el vídeo captado por un recurso fijo o mó-vil hasta el recurso fijo o móvil que lo requiera, fil-trando y enriqueciendo el contenido gracias a fun-cionalidades del propio circuito cerrado de seguri-dad60 (p. ej.: Domo) y por la integración con otrossistemas de seguridad (p.ej.: control de intrusión).

La aplicación de este tipo de sistemas se puederelacionar con la realización de rondas de seguri-dad, con la gestión de la seguridad ciudadana, conla supervisión de infraestructuras sin atención físi-ca, con el seguimiento de furgones transporte defondos, etc. (véase la figura 10.43.)

Su funcionamiento es el siguiente: el sistema deseguridad detecta una intrusión, las cámaras re-gistran la intrusión, la documentan y la archivan. Elsistema progresa la alarma vía IP, la solución encap-sula la alarma y la progresa al terminal móvil. Elusuario solicita verificación de la alarma con el ví-deo asociado, pincha en el link del mensaje y des-carga el vídeo. Visiona el vídeo con la prealarma,alarma y postalarma. Realiza conexión en tiemporeal con las cámaras de seguridad, realizando unstreamming de vídeo y control PTZ (pan-tilt-zoom),tal y como se representa en la figura 10.44.

Este tipo de sistemas es de gran utilidad, ya quesólo una de cada 400 alarmas progresada a unacentral receptora de alarmas es alarma real.

Un caso de éxito de este tipo de aplicaciones es elutilizado por el gremio de joyeros, plateros y reloje-ros de la Comunidad de Madrid, que cuentan conun dispositivo creado por la Universidad Politécnica,que permite detectar cualquier circunstancia anó-


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60. Closed-circuit television (CCTV).

Figura 10.42. GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ESTA-CIONAMIENTO REGULADO EN MADRID


mala que se produzca en estos comercios y lo visua-liza en el teléfono móvil en tiempo real. El disposi-tivo de seguridad transmite la información en vídeoa los móviles de sus propietarios y a los centros deemergencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridaddel Estado y de las Brigadas de Seguridad de la Co-munidad. Gracias a este sistema, se mejoran lostiempos de reacción de la Policía, se evita que losagentes acudan a falsas alarmas, de manera queéstos se concentren sólo en emergencias reales.

10.6.10.2. Vídeo supervisión

Otra aplicación interesante en este campo es utili-zar la red móvil para proveer servicios de supervi-sión, monitorizando el acceso a cámaras a travésdel terminal móvil y en tiempo real.

En el ámbito de las entidades locales es intere-sante para el seguimiento de autopistas, carrete-ras, puntos críticos de la red viaria, para el segui-miento del tráfico en tiempo real, etc., tal y comose muestra en la figura 10.45.


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Figura 10.43. SERVICIOS DE TELEVIGILANCIA

Cámara Fija / Receptor Fijo Cámara Móvil / Receptor Fijo

CCTV analógico y servicio de vigilancia local o acuda

Policía, furgón de transporte, etc.Centro de pantallas tradicional

Cámara Fija / Receptor Móvil

Videowall tradicional y vigilante realizando ronda de seguridad

Cámara Fija / Receptor Fijo

Centro de pantallas, controles seguridad casco urbano y patrulla de policía con dispositivo móvil embarcado

Figura 10.44. TELEVIGILANCIA MÓVIL

Grabadordigital

PlataformaMensajería

Red IP Fija

Red IP móvil

Fuente: Telefónica

Figura 10.45. SERVICIO DE VIDEO SUPERVISIÓN


10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad

Las entidades locales deben realizar inspecciones ycontroles de seguridad en numerosos ámbitos de laactividad económica y urbana. La tecnología puedeofrecer también soporte a esta competencia.

Una de las aplicaciones es la de inspecciones dezonas de baños, que gracias a la aplicación de lastecnologías móviles mejoran el procedimiento detoma de datos del Programa de Control y Vigilan-cia de las Zonas de Baño, para la posterior publica-ción de los datos de control visual, característicasdel agua, de la arena, saneamiento, servicios com-plementarios, calidad de instalaciones, etc.

Este servicio interno para personal de inspeccióncontratado por la Administración, está operativo enla Comunidad Valenciana, y da cobertura a 178 pla-yas, 203 puntos de muestreo, 15 inspectores y 10.822inspecciones anuales.61 Gracias a la tecnología se eli-minan problemas como la gestión de la documenta-ción en papel que implica el traslado de documenta-ción, la pérdida de información, los retrasos de re-cepción, los tiempos muertos, los errores, etc.

Como ejemplo de cómo la tecnología puede des-prenderse de toda la complejidad, cabe mencionar elejemplo de las inspecciones con lápiz y papel: se tratade una solución de movilidad que permite la recogiday el envío de datos en movilidad haciendo transpa-rente al usuario la complejidad de la tecnología:


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Figura 10.46. INSPECCIONES CON LÁPIZ Y PAPEL

61. Según datos de 2007.


10.6.12. Urbótica

El término urbótica se basa en el mismo conceptoque el de domótica (conjunto de sistemas automa-tizados de una vivienda capaz de aportar serviciosde gestión energética, seguridad, bienestar y co-municación, pudiendo estar integrado por mediode redes interiores o exteriores de comunicación,cableadas o inalámbricas), pero su aplicación se re-fiere a los edificios terciarios y a la urbanización ex-terior.

En el campo de los municipios la gestión de lasinfraestructuras puede contar con el apoyo inesti-mable de las TIC. Un ejemplo es la inspección depapeleras en movilidad en Barcelona. En cada va-ciado de papelera, se envía información a la centralde gestión sobre su nivel de llenado. Mediante unterminal móvil RFID y una aplicación Java, los ope-rarios capturan el identificador de papelera único eindican el nivel de llenado. Esta información se en-vía en tiempo real a la empresa contratista dondese consolidan las estadísticas. El Ayuntamientotambién tiene acceso a la información. En la actua-lidad, el sistema da soporte a 25.000 papeleras y a30 operarios más sus vehículos. Hay que tener en

cuenta que el sistema debe dar soporte a los ope-rarios que no pueden teclear, ya que llevan guan-tes gruesos.

10.6.13. Gestión de incidencias urbanas

Las nuevas tecnologías y en especial las tecnolo-gías móviles también pueden dar soporte a la ges-tión de avisos e incidencias urbanas.

Referente a la colaboración se puede, por ejem-plo, notificar al ayuntamiento incidencias urbanasapoyadas en vídeo o imágenes tomadas desde eldispositivo móvil. Hay experiencias muy interesan-tes en la que el uso de este tipo de colaboración hasupuesto la reducción del tiempo empleado en lareparación de una incidencia, pasando de los 20días de media a los 8 días. La idea es que si para par-ticipar o colaborar con la administración el ciudada-no tiene que desplazarse a una oficina que tiene unhorario determinado, seguramente el ciudadanono lo hará, mientras que si esta colaboración la pue-de realizar desde donde se encuentre gracias a undispositivo como el móvil sí que lo llevará a cabo.También es común el uso de e-mail. En Rubí Verde,


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Figura 10.47. PAPELERAS EN MOVILIDAD

Plataforma Movilidad

Contrata (gestión)

Auntamiento (supervisión)

RFID

GPRS

Estadísticas

Fuente: Telefónica


se puede notificar que se ha caído un árbol; en Al-coy, pedir autorización para quemar hojarasca, etc.

10.6.14. Sistemas de soporte a lasFuerzas y Cuerpos de Seguridad

Hay numerosas formas de aplicar la tecnología eneste campo. La información que se controla es dife-rente en cada caso: datos de titulares de vehículos,datos de los vehículos, direcciones, fotografías, etc.

Los campos de aplicación van desde la identifica-ción de vehículos robados a través de la matrícula,o la consulta de expedientes, la consulta de sancio-nes acumuladas, la notificación de incidentes (lo-calizando dónde se producen), la consulta de per-sonas desaparecidas, etc.

Se puede disponer de servicios que a través delreconocimiento de vehículos, basado en la inser-ción de una matrícula, por ejemplo, desencade-nen una consulta automática de los servidores cor-porativos con el fin de obtener la información re-lativa al histórico de sanciones pendientes de pagoque puedan existir, que ofrezca información sobrelos preceptos infringidos (con el importe la san-ción, el tipo de falta, el artículo infringido), etc.

Otro ejemplo en este sentido es el del servicioque ofrece soporte a la movilización OE-SIS (Orga-nismo Externo del Sistema de Información Schen-gen). Éste facilita el acceso desde un terminal mó-vil a los datos que están registrados en la BBDDSchengen y la BBDD de señalamientos nacionalesy permite la consulta de personas buscadas, devehículos, así como de órdenes de alejamiento.

10.6.15. Gestión de campañas de comunicación

Las nuevas tecnologías pueden ser de gran ayudapara las campañas de comunicación en la Admi-nistración local. Es el caso del ayuntamiento de

Burgos, y concretamente del área de juventud queha empezado a usar el móvil como medio para en-viar información de las actividades organizadaspor la concejalía. En la imagen se muestra un men-saje que se ha enviado en el que se invita a los cha-vales a que reenvíen este mensaje a sus amigos. Enel mensaje se menciona el procedimiento para queestos últimos se incorporen al sistema de informa-ción municipal.

10.6.16. Otros sistemas de gestión

Por otro lado, habría que citar aplicaciones que faci-litan la gestión de recursos responsabilidad delayuntamiento. Ejemplo de ellos podrían ser los siste-mas de gestión del cementerio municipal, que posi-bilitan el mantenimiento del histórico de todos losmovimientos realizados sobre sepulturas e inhuma-dos, así como la generación de liquidaciones por ser-vicios, liquidaciones individuales por movimientos omasivas por vencimiento del periodo de concesióny cálculo del padrón de la tasa de conservación.

10.6.17. Inteligencia de negocio

El gestor público necesita estar informado de loque sucede en su organización con el fin de podertomar decisiones. Se define «inteligencia de ne-gocio»62 como la capacidad de las organizacio-


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Figura 10.48. USO DEL MÓVIL EN LAS CAMPAÑAS DE CO-MUNICACIÓN

62. En inglés Business Intelligent.


nes para recopilar y analizar información internay externa de tal manera que se genere conoci-miento, valor e innovación para la propia organi-zación. Esta definición incluye los procesos desoporte a la toma de decisiones en los niveles es-tratégicos, tácticos y operacionales (véase la figu-ra 10.49.).

La terminología más común para clasificarlos esla siguiente:

• Los ODS (Operational Data Store) son sistemasde almacenamiento de datos que se alimentandirectamente de los sistemas operacionales deuna empresa u organización con el fin de alma-cenar información que posteriormente será pro-cesada y analizada por otros sistemas de másalto nivel (como son los Data Warehouse o losData Mart).

Los datos que recogen los sistemas ODS pue-den sufrir numerosas actualizaciones (ya queprovienen de sistemas operacionales, que sonlos que ofrecen soporte a la actividad del día adía de la organización) y por eso deben actuar demediador entre éstos y los sistemas Data Ware-

house orientados al almacenamiento y análisisde grandes cantidades de información.

• Un DWH (Data Warehouse) es una gran base dedatos de información que facilita el tratamien-to de grandes volúmenes de datos y agregan an-ticipadamente la información para reducir lostiempos de consulta. Un Data Warehouse es unaaplicación que permite centralizar en un solopunto toda la información definida por la orga-nización como relevante para la gestión de sunegocio y la toma de decisiones. La distribuciónde la información se realiza a través de una se-rie de herramientas que, a su vez, permiten a losusuarios finales construir sus propios informesde forma autónoma. Esta solución utiliza un mo-delo de datos multidimensional, cuyo objetivo esfacilitar consultas rápidas de totales o resúme-nes de información por conjunto de criterios odimensiones.

Dentro de este tipo de aplicaciones se encuen-tra el DM (DataMart), solución que, partiendodel DataWarehouse (con contenidos específicosy volumen de datos más limitado) y de otrasfuentes, permite dar soporte a un departamento


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Figura 10.49. INTELIGENCIA DE NEGOCIO

Preguntas estratégicas

¿Qué tipología de ciudadanosutiliza el Call Ceter

como canal de acceso?

¿Qué proveedores son los más rentables?

¿Son efectivas nuestras campañas? ¿Tomamos

las acciones adecuadas?

Planes de Acción & Presupuesto

Estrategia& Visión

ETL

Recoger

GESTIÓN, PLANIFICACIÓN Y

PROCESO ANALÍTICO

Procesar Evaluar

PlanificaciónEstratégica

Gestión Proactiva

Query Tolls/OLAP tools Data Mining

CapturarExtraerCargar

SISTEMAS TRANSACCIONALES / SISTEMAS EXTERNOS

IntegrarConsolidarAlmacenarDistribuir

ConsultaManipula

AnalizaInterpreta

PredicciónReconocerpatronesPrevisión


o área de negocio de una organización, así comorealizar un análisis de rentabilidad.

• Las aplicaciones de Reporting facilitan el accesoa la información almacenada en sistemas DWHa distintos perfiles de usuarios finales. El conjun-to de datos almacenados en sistemas tipo DWHse agrega, agrupa y sintetiza con el objeto depresentar resultados en forma de informes, grá-ficas, análisis o simulación de comportamientos.La información que suministran puede ser gene-rada bajo demanda, o programada para gene-rarse periódicamente. A estas tareas es a las queofrece soporte una herramienta de reporting.

• Por último, los EIS (Executive Information Sys-tem) facilitan el acceso online a informaciónrelevante de la organización de una manerasencilla. La información que presenta recogelos indicadores fundamentales sobre la mar-cha de la empresa que necesita un ejecutivode una organización para realizar su actividaddirectiva.

10.6.18. Plataformas de colaboración,soluciones personales de productividady herramientas de teletrabajo

Como aplicaciones concretas destacan tambiénlas plataformas de colaboración que facilitan elacceso integrado a las comunicaciones de los em-pleados, así como el acceso a espacios de trabajoen colaboración y, en general, a la información.Por otro lado, facilitan la localización de las perso-nas adecuadas, así como la realización de sesionesvirtuales (eventos, reuniones, formación, etc.). Enla figura 10.50., se representa un esquema de estetipo de plataformas que incluyen conceptos comolos de videoconferencia, i-reunión y plataformasde e-learning.

Por su parte, el teletrabajo es una forma flexi-ble de organización del trabajo que consiste enel desempeño de la actividad profesional sin lapresencia física del funcionario en el organismodurante una parte importante de su horario labo-


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Figura 10.50. VISIÓN GENERAL DE UNA PLATAFORMA DE COLABORACIÓN

GestiónDelegada

Gestión yAdministración

integrada

Colaboración Síncrona• Mensajería Instantánea• Sesión virtual• Integración con:

– Voz IP– Voz RTB– Multiconferencia– Videoconferencia

Colaboración Asíncrona• Correo• Espacios de Colaboración• Portal• Mensajería móvil

Integracióncon los

procesos y sistemas

de la Empresa

PC Portátil Móvil Teletrabajo PDA

Acceso desde cualquier dispositivo

Seguridad y Gestión de Identidad

Agenda

Directorio

Gestión de Tareas

Enlaces y Aplicaciones

Protección de Datos


ral mediante el uso de medios telemáticos. En-globa una amplia gama de actividades y puederealizarse a tiempo completo o parcial. En la acti-vidad municipal actual son muchas las funcio-nes que ya tienen teletrabajo de manera colate-ral, por ejemplo:

• Las labores de inspección unidas al giro de vistassobre el terreno.

• El trabajo de agentes municipales en grandesciudades, que usan terminales móviles para dis-poner de una oficina telemática de bolsillo y queasí pueden despachar peticiones de ratificaciónen denuncias, incidencias, planificación de tur-nos, partes de trabajo, etc.

La actividad profesional en el teletrabajo im-plica el uso frecuente de métodos de procesa-miento electrónico de información y el uso per-manente de algún medio de telecomunicaciónpara el contacto entre el teletrabajador y la em-presa.

El teletrabajo dota de mayor flexibilidad delhorario laboral y permite que el teletrabajadororganice sus horas de trabajo y así adaptarlas asus necesidades personales. Además, como con-secuencia de su adopción se reducen los des-plazamientos, lo que supone un ahorro de tiem-po y de dinero, y una reducción de fatiga del em-pleado.

Recientemente, el Ministerio de Administracio-nes Públicas ha elaborado un manual para la im-plantación del teletrabajo; en él se especifica que

éste afecta a «toda modalidad de prestación deservicios de carácter no presencial». El manualconcreta el procedimiento que seguir y los requisi-tos para la organización de programas piloto deteletrabajo. La iniciativa forma parte del plan Con-cilia,63 aprobado en 2005.

Finalmente, se encuentran las soluciones perso-nales de productividad adaptadas a las necesida-des de cada perfil de usuario accesibles desde cual-quier dispositivo y lugar, integrando entornos fi-jos y móviles con las herramientas y los equiposinformáticos.

10.7. e-Democracia

Como e-democracia entendemos la aplicación delas nuevas tecnologías al servicio de los procesos departicipación democrática,64 con el objetivo de fa-cilitar la involucración de los ciudadanos en la tomade decisiones de las administraciones, así como suacercamiento a los procesos de la Administración y,por lo tanto, la eliminación de barreras.65

Buena parte de las tendencias actuales en el Go-bierno local66 confieren la máxima importancia ala implicación y participación de los ciudadanos ylos agentes sociales como aliados necesarios en eldesempeño y consecución de los fines de la comu-nidad. La popularización de Internet permite, porprimera vez en la historia de la democracia mo-derna, la interacción directa y en tiempo real entregobernantes y gobernados, entre instituciones,empresas y ciudadanos.


218

63. El plan Concilia es el plan integral para la conciliación de la vida personal y laboral en la Administración General del Estado,que establece un paquete de medidas que buscan fórmulas de conciliación para el caso de los empleados públicos, como sonhorarios flexibles para cuidado de niños, ancianos, etc.64. Democracia participativa es una expresión amplia, que suele referirse a formas de democracia en las que los ciudadanostienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga tradicionalmente la democracia re-presentativa. Puede definirse con mayor precisión como un modelo político que facilita a los ciudadanos su capacidad de aso-ciarse y organizarse de tal modo que puedan ejercer una influencia directa en las decisiones públicas.65. Steven Clift, un experto reconocido y líder en el movimiento de e-democracia, la describe como «la forma en que Internetpuede usarse para mejorar nuestros procesos democráticos y aumentar las oportunidades de los individuos y comunidadespara interactuar con el gobierno».66. Planes estratégicos locales, agendas 21, pactos locales por el empleo o políticas activas de inmigración.


Dentro del concepto de la e-democracia se in-cluyen aspectos como la participación en deci-siones, encuestas, el trabajo colaborativo (e-par-ticipación) y el voto (e-voto), así como la transmi-sión de plenos y comisiones en broadcast (véasela figura 10.51.).

El gran reto actual para los gobiernos locales esel de convertir el desafío en oportunidad, profun-dizando en la legitimidad democrática de sus po-líticas, aprovechando las posibilidades que lasnuevas tecnologías les brindan para conocer másy mejor lo que de verdad interesa a los ciudada-nos. Según un reciente estudio los beneficios de lae-democracia municipal son numerosos (véase lafigura 10.52.).

La e-participación67 permite la interrelaciónconstante de los gobernantes con sus ciudada-nos. Este sistema brinda importantes beneficiospara los ciudadanos, entre los que se pueden des-tacar:

• El aumento de la confianza hacia los Gobiernos,al tener acceso a mayor información sobre lasacciones que éstos llevan a cabo. Se cuenta conuna información directa, completa y objetivasobre los planes y proyectos del Gobierno.

• La posibilidad de hacer llegar a los gobernantesnecesidades y problemática de los sectores dela población más desprotegida.

• Los ciudadanos pueden opinar de forma directasobre la aplicación de determinadas políticas yacciones llevadas a cabo por los Gobiernos.

La e-participación se basa así en tres pilares fun-damentales: la información, la consulta y la parti-cipación activa. Los servicios básicos en este senti-do son:

• Sondeos de opinión que permiten a los ciudada-nos expresar sus ideas de forma cualitativa yanónima.


219

67. La Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos ha sido un «banco de pruebas» de la e-par-ticipación. Los trabajos para la elaboración de esta norma comenzaron en la primavera del 2006 y en ellos han participado re-presentantes del sector privado (a través del Consejo Asesor de Administración Electrónica), ciudadanos (en los espacios de par-ticipación de 060.es), partidos políticos y miembros de otras Administraciones Públicas.

Figura 10.51. e-DEMOCRACIA, e-PARTICIPACIÓN Y e-VOTO

eParticipación• Supone en un sentido puramente informativo,

la aplicación de sistemas telemáticos para facilitarel acceso a la información de interés público generada por la Administración.

• Mientras que en un sentido participativo, establece un canal directo y ágil de expresión de opiniones ante los representantes de las Administraciones, lo que permite sentar las basesde una sociedad con mayor y más completa participación en la vida política.

eVoto (o Voto Electrónico)• Representa los mecanismos de participación

activa en el proceso de sufragio para la elección derepresentantes mediante sistemas electrónicos yasean presenciales o telemáticos (eVoto).

eDemocracia

eParticipación eVoto


• Foros, de forma que los ciudadanos pueden in-tercambiar ideas y pareceres sobre los diversostemas tratados.

• Chats/debates para establecer diálogos directosy puntuales entre la Administración y los ciuda-danos.

• Enlaces y noticias de interés con información útily objetiva relacionada con las consultas abier-tas y los temas a debate.

• Preguntas y respuestas, de forma que el ciuda-dano realiza preguntas directas a la Administra-ción, la cual las contesta de forma pública.


220

Figura 10.52. BENEFICIOS DE LA E-DEMOCRACIA MUNICIPAL

Fuente: Instituto de Empresa. Análisis de la e-democracia municipal en España. 2007

Mejora del servicio / Valor añadido• % de aumento en conocimiento político y empodera-

miento de la audiencia objetivo (cirugías en línea)• Al fijar mejor los objetivos se reduce la consulta re-

dundante e incrementa el alcance efectivo, relevan-cia y nivel de respuesta (microdemocracia)

• Incrementa la exactitud de los informes, permitiendotomar decisiones de una manera más informada(transparencia en la toma de decisiones)

• Eliminación de duplicidad (transparencia en la tomade decisiones)

Reducción de costes y ahorros de la eficacia• Costos de impresión y tiempo de persona reducido

(transparencia en la toma de decisiones, páginasweb para más de 50s)

• Coordinación / eliminación de duplicación (herra-mientas de consulta, trabajo en equipo)

• Ahorros de tiempo: toma de decisiones internas másrápidamente (transparencia en la toma de decisiones)

• Coste de desarrollo una única vez (Webcasting)• Costes bajos vs. acercamiento convencional (e-pa-

neis, páginas web para más de 50s)• Ingresos potenciales de auspiciadores (juegos ciuda-

danos en línea), ingresos compartidos (canales SMS)y software sell-on (e-panels)

Costes potencialmente cuantificables y beneficios de la eficacia• Mejor disposición de la información conduce a una po-

tencial ganancia en eficacia (página web del concejal)• Reducción de consultas repetidas ahorra tiempo y di-

nero (trabajo en equipo y consulta)• Mejora en la toma de decisiones (transparencia en

la toma de decisiones)• Destino efectivo de la información (SMS)

Beneficios estratégicos e intangibles (Mejora del servicio / Valor añadido)• Mejoran las oportunidades para ciudadanos (Blogging)• Mejoras en la accesibilidad a servicios (Webcasting,

conexión - juego de iconos sonoros)• Incrementa la capacidad de los concejales mediante

mejores accesos (página web del concejal)• Habilidad para comprometer a grupos minoritarios

de difícil acceso (cirugías en línea)• Coordinación mejorada a través de preocupaciones

multiagencia (socios trabajando y haciendo consultas)• Incremento de confianza en gobierno local (Webcas-

ting)• Perfil levantado del gobierno local entre ciudadanos

(juegos de ciudadanos en línea)• Habilidad del concejo para observar opiniones de ciu-

dadanos sobre asuntos clave (BBC red de acción, fo-ros temáticos)

• Contabilidad vía retroalimentación (e-Petitioning,herramienta de consulta)

Cuantificando los beneficiosagregados al valor percibido


• Blogs de alcaldes y/o concejales, en los que esposible dejar constancia de la opinión del ciuda-dano sobre temas concretos de la vida del ayun-tamiento.

• Consultas vinculantes para captar una opinióncuantitativa, acotada y privada sobre diversostemas de interés.

Para poner en práctica los conceptos de la e-de-mocracia diversos países europeos han organizadovarias pruebas piloto de voto electrónico donde so-licitan a sus ciudadanos que opinen sobre diver-sos temas o que elijan a ciertos representantes. Enconcreto, en España, gracias al impulso de diversasadministraciones públicas y empresas, se han rea-lizado hasta la actualidad distintos pilotos de votoelectrónico. Podríamos destacar los pilotos en laselecciones al rector de la Universidad Autónomade Barcelona en 2001 y las elecciones al claustro enla Universidad de Barcelona en 2002, las eleccionesal consejo asesor de la Guardia Civil en 2002, laselecciones sindicales de la Policía autonómica ca-talana y las elecciones al parlamento de Cataluñaen 2003, las consultas realizadas en el barrio delPoble Sec de Barcelona y en los ayuntamientos deSant Bartomeu del Grau y de Hoyo de Pinares. Elayuntamiento de Madrid puso en marcha en ju-nio de 2004 su primera experiencia piloto de parti-cipación ciudadana (Madrid Participa), por la queha dado el primer paso para conocer la opinión delos vecinos y hacerlos partícipes en la toma diaria dedecisiones y en la actividad diaria de su ciudad.Más adelante, en septiembre de ese mismo año,la Junta Municipal de Distrito de Hortaleza desa-rrolló una nueva consulta ciudadana con apoyo demedios electrónicos.

Otro ejemplos de participación ciudadana sehan dado en los ayuntamientos de Albacete, Al-cantarilla, Amorebieta, Andújar, Cabra, Gavà,Lleida, Lorca, Manises, Priego de Córdoba, Sa-gunto, Santa Lucía de Tirajana y Sevilla, entreotros.

Por otro lado, desde el plan Moderniza se hanincluido una serie de iniciativas que tienen como

finalidad incentivar la participación ciudadana,entre ellas: la consulta pública de proyectos nor-mativos o decisiones del gobierno (en colabora-ción con todos los ministerios) a través del portalwww.060.es, donde los distintos ministerios po-drán someter a consulta determinados antepro-yectos de normas así como planes, programas ocualquier otra acción antes de su aprobación y lacreación de foros de debate.

10.7.1. e-Voto

Bajo el término e-voto se pueden reunir dos fami-lias clave:

• El voto vía Internet, que puede realizarse desdecasa a través del PC, o en movilidad a través deuna PDA o móvil, por ejemplo.

• El voto utilizando máquinas dedicadas, que pue-den encontrarse sólo en espacios preparados ex-profeso para una votación, como un colegioelectoral.

El voto a través de máquinas básicamente au-menta la eficiencia y fiabilidad de un proceso elec-toral estándar, ahorrando dinero público en mon-tar y organizar los colegios electorales o los siste-mas de recuento. El elemento más significativo esla obtención de resultados definitivos en menortiempo.

Por otro lado, el voto vía Internet ofrece mejorascualitativas en la eficiencia, como puede ser podervotar sin tener que asistir al centro electoral, y deforma mucho más sencilla y eficaz que medianteel voto por correo, lo que facilita la votación a per-sonas con necesidades especiales que no puedendesplazarse o a las personas que se encuentranfuera del país. Además, el voto vía Internet permiteimaginar escenarios de e-democracia en los quehay mejora cualitativa no ya del proceso, sino delmismo acto de participación, facilitar los procesosde referéndum, facilitar la consulta ciudadana enla política local, etc.


221


En la actualidad, las leyes electorales españolasrespaldan la aplicación de mecanismos manualespara todas las fases del momento electoral; porconsiguiente, para poder instituir las votacioneselectrónicas deberá realizarse una actuación de lalegislación que contemple los nuevos medios tec-nológicos y las condiciones sociopolíticas de su uti-lización.

El primer experimento oficial de sufragio elec-trónico en España de e-voto tuvo lugar en la loca-lidad de Hoyo de Pinares en Ávila, donde se utilizóesta modalidad para preguntar por el día de prefe-rencia para celebrar la romería de la Virgen de Na-vacerrada.

Para poder ejercer el derecho al voto, los veci-nos de El Hoyo debían registrarse en el ayunta-miento, que les entregaba una tarjeta parecida alas de los teléfonos móviles: con un chip, un có-digo PIN y otro de desbloqueo. Esta tarjeta de-bía introducirse en una ranura del equipo infor-mático de votación antes de teclear la clave dosveces y demostrar al ordenador que quien toca-ba su ratón para votar era quien tenía derecho ahacerlo.

En la actualidad ejemplos de voto electrónicopueden encontrarse en las juntas de accionistas.Además, es posible votar por Internet en 24 de las35 empresas del Ibex-35,68 aunque su uso está to-davía poco generalizado. Es previsible que con laexpansión del DNI electrónico se rompa esta ten-dencia.

10.7.2. e-Encuesta

Se trata de someter determinadas propuestas a laapreciación cualitativa de un grupo de usuarios.Mediante un conjunto de preguntas se puede ba-remar la opinión general y determinar correccio-nes a un texto de manera que se adecue mejor ala realidad social.

10.7.3. e-Debate

Hay dos formas básicas de entender la participa-ción ciudadana:

• La primera se refiere a aquellos casos en quelos poderes públicos permiten o incluso propi-cian que los ciudadanos y sus colectivos influ-yan en la definición de sus políticas públicas.Ésta es una participación «promovida desdearriba», pues acontece casi siempre por inicia-tiva de las instituciones de gobierno y en losmárgenes establecidos por ellas. Su desarrollose concentra en los llamados «procesos partici-pativos», que pueden tener una complejidadmuy variada: desde pequeñas consultas para lareforma la Plaza Mayor a espacios complejos yaltamente institucionalizados como las asam-bleas deliberativas de unos presupuestos parti-cipativos.

• La segunda forma de entender la participaciónes en un sentido más amplio, y se refiere a unaparticipación que «surge desde abajo», desde laciudadanía, e incluye cualquier actividad desa-rrollada por los ciudadanos con el fin de influir,directa o indirectamente, en las políticas públi-cas, ya sea por medio de actos individuales,como votar en las elecciones municipales, o pormedio de actos colectivos, como las manifesta-ciones.

Para la «participación en sentido amplio» queagrupa las dos visiones comentadas, Internet ofre-ce, multitud de herramientas. Hay numerososejemplos de aplicación:

• e-participación en la elaboración de textosnormativos. Mediante foros en los que se cre-an canales de discusión y en los que se per-mite ver y opinar sobre borradores de docu-mentos.


222

68. Según datos de septiembre de 2007.


• E-participación en sesiones públicas (plenarios,audiencias, debates, mesas de contratación, etc.)a partir de retransmisión de vídeo, con o sin elec-ción de imagen (del que expone, del público, pa-norámica de la sala, del que pregunta…).

En muchas páginas municipales se ofrecen lasactas de los plenos y de las juntas de gobierno local(e históricos por años), y en algunos casos, se re-transmiten en directo.


223


La reciente Ley 11/2007, de 22 de junio, de Accesoelectrónico de los ciudadanos a los Servicios Públi-cos, tiene entre sus fines la creación de las condi-ciones de confianza en el uso de las tecnologías, yestablece las medidas necesarias para la preserva-ción de la integridad de los derechos y, en espe-cial, los relacionados con la intimidad por medio dela garantía de seguridad de los sistemas, datos ycomunicaciones, así como de los servicios presta-dos en soporte electrónico.

En este sentido, las administraciones públicasdeberán garantizar, a partir de 2010, el principio deigualdad y accesibilidad a los servicios prestadosde manera electrónica, pero también la seguridady la privacidad de los datos y de las comunicacio-nes con los ciudadanos y las empresas, como, porejemplo, entre otras, la protección de datos y docu-mentos incluidos que tienen el papel como sopor-te, y el deber de confidencialidad.

Para analizar el estado de la seguridad de la in-formación en las entidades locales se han obtenidodatos a través de la realización de entrevistas per-sonales a 30 expertos y de encuestas a personaltécnico y usuarios de los sistemas de informaciónde las administraciones locales.1 El estudio ha con-tado con la participación de 30 expertos y de 520

gobiernos locales: 471 ayuntamientos y 49 diputa-ciones, consells y cabildos insulares.

La seguridad en la Administración local

En general, las medidas de seguridad de la infor-mación comercialmente disponibles se aplican enmayor medida en los grandes ayuntamientos queen los pequeños. Las cifras reflejan que en la mayo-ría de los gobiernos de grandes poblaciones se im-plementan todas las medidas de seguridad dispo-nibles, mientras que en las administraciones de losnúcleos más pequeños se observa una mayor dis-persión en los índices de adopción de las medidasde seguridad.

La medida más extendida en los gobiernos lo-cales españoles son los programas antivirus en losequipos informáticos —que, como se puede ver enel gráfico siguiente, está implantada en el 98,1% delas entidades locales—, seguida del cortafuegos(74,7%). Asimismo, los dispositivos de autentica-ción y control de acceso, los programas anticorreobasura (antispam) y el cifrado de comunicacionestienen una penetración superior al 70%.

225

ESTADO DE LA SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Enrique Martínez MarínDirector general del Instituto Nacional de Tecnologías de la Comunicación

1. Centradas en áreas que se corresponden con las categorías de seguridad de la norma internacional ISO/IEC 27002:2007,Código de buenas prácticas para la gestión de la seguridad de la información.


Una de cada dos administraciones locales utilizala firma electrónica y el filtrado de las comunica-ciones, mientras que las copias de seguridad de da-tos apenas superan el 45% de utilización.

Junto a la utilización de herramientas y solucio-nes de carácter técnico, para mantener un adecua-do nivel de seguridad y una e-confianza elevadaes fundamental seguir unos hábitos y buenasprácticas en el uso de Internet. Para evaluar estetipo de comportamientos en el ámbito de las enti-dades locales, al no existir un criterio de evaluacióncomún, se ha tomado la normativa ISO, y en con-creto el Código de buenas prácticas para la gestiónde la seguridad de la información, contenido en lanormativa internacional ISO/IEC 27002:2007, nosólo como punto de referencia, sino además comohilo conductor para orientar esfuerzos futuros detodos los agentes implicados. De este modo, clasi-ficaremos los aspectos de la seguridad de la infor-mación en 8 distintas áreas:

1. Organización y gestión de la seguridad: esta áreade la seguridad de la información contempla,

en primer lugar, la publicación y mantenimien-to de una política de seguridad en toda la orga-nización por parte de su dirección. La políticadebe establecer de forma clara las líneas de ac-tuación en sintonía con los objetivos organiza-tivos y manifestar su apoyo y compromiso conla seguridad de la información.

2. Seguridad de los activos: el objetivo principaldentro de esta área consiste en conseguir ymantener una protección adecuada sobre losactivos de la organización. Para ello se deben in-ventariar todos los activos, identificando a lospropietarios de cada uno de ellos, y asignar laresponsabilidad del mantenimiento de los con-troles de seguridad.

3. Seguridad de los recursos humanos: el objetivoprincipal de las prácticas y herramientas deseguridad normalizadas en esta área es asegu-rar que todos los usuarios, ya sean empleadoso colaboradores externos, conozcan y cumplansus responsabilidades relativas a la seguridadde la información, al objeto de reducir el ries-go de robo, fraude o mal uso de los recursos


226

Gráfico: DISPOSITIVOS DE SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES LOCALES ESPAÑOLAS (%)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

98,1%

74,7%

71,4%

70,8%

70,3%

53,3%

52,3%

47,9%

46,1%

40,2%VPN (acceso remoto)

Copias de seguridad

Filtrado de contenidos

Firma e./certificados digitales

Otros sistemas (malware)

Cifrado de comunicaciones

Antispam

Autenticación/Control acceso

Cortafuegos

Antivirus

Fuente: INTECO


de la organización. Para ello, estas responsabi-lidades deben asignarse previamente a la con-tratación y reflejarse en la descripción delpuesto de trabajo y en sus términos y condicio-nes, y los empleados y colaboradores externostienen que firmar un compromiso sobre lasmismas.

4. Seguridad de las redes y operaciones: el objetivoprincipal de esta área consiste en asegurar el fun-cionamiento seguro de los recursos de trata-miento de la información de la organización.Para ello se deben establecer las responsabilida-des y los procedimientos operativos para la ges-tión y operación de todos los recursos de infor-mación, que incluye, entre otros, el tratamientode la información, minimizar el riesgo de fallo de

sistemas, proteger los sistemas de comunicacióno mantener la integridad de la información.

5. Seguridad de los accesos y datos: el objetivo prin-cipal se centra en controlar el correcto acceso ala información por parte de los integrantes dela organización, teniendo presente la política deseguridad y autorizaciones. El acceso y los re-cursos de tratamiento de la información y losprocesos deberán controlarse teniendo en con-sideración los requisitos de seguridad y de ne-gocio. Las reglas de control de acceso deberántener en cuenta, en consecuencia, las políticasde distribución y autorización del acceso y usode la información.

6. Seguridad de las aplicaciones: su objetivo es ga-rantizar que la seguridad sea una parte integral


227

Tabla. DISPOSITIVOS DE SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN POR ESTRATOS EN LAS ENTIDADES LOCALES (%)

AYUNTAMIENTOSDE PEQUEÑOSMUNICIPIOS

AYUNTAMIENTOSDE MEDIANOSMUNICIPIOS

AYUNTAMIENTOSDE GRANDES MUNICIPIOS

MENOS DE 0,5 0,5 A 1 1 A 2 2 A 5 5 A 10

10 A 50

50 A 100

100 A 500

MÁS DE500

DIPUT.CABILD.CONS.

Antivirus 94,9% 92,3% 96,8% 98,4% 100,0% 99,1% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Antispam 39,0% 41,0% 58,1% 56,5% 73,2% 83,5% 96,2% 92,6% 75,0% 97,5%Filtrado de contenidos 23,7% 25,6% 33,9% 45,2% 42,9% 64,2% 52,8% 66,7% 100,0% 66,0%

Cortafuegos o protec-ciones de acceso a In-ternet

54,2% 51,3% 46,8% 62,9% 80,4% 86,2% 94,3% 100,0% 100,0% 100,0%

Autentificación y con-trol de acceso a orde-nadores y aplicaciones

27,1% 43,6% 50,0% 74,2% 89,3% 95,4% 83,0% 92,6% 25,0% 76,6%

Otros sistemas de pre-vención de códigos ma-liciosos (malware)

18,6% 30,8% 37,1% 45,2% 67,9% 79,8% 64,2% 51,9% 50,0% 57,4%

Firma electrónica y cer-tificados digitales

30,5% 35,9% 32,3% 48,4% 53,6% 57,8% 73,6% 63,0% 100,0% 76,6%

Cifrado de comunica-ciones

62,7% 66,7% 82,3% 85,5% 85,7% 70,6% 49,1% 59,3% 75,0% 57,4%

VPN (acceso directo) 8,5% 12,8% 9,7% 21,0% 30,4% 43,1% 86,8% 100,0% 100,0% 80,9%Backup de datos 8,5% 12,8% 9,7% 22,6% 39,3% 54,1% 98,1% 96,3% 100,0% 97,9%

Fuente: INTECO


del desarrollo y el mantenimiento de las aplica-ciones y sistemas de información, entendiendocomo tales en este punto tanto los sistemasoperativos como la infraestructura, las aplica-ciones estándares utilizadas en la organizacióny las desarrolladas a medida.

7. Continuidad operativa: en este epígrafe se con-templan las prácticas y herramientas que ga-rantizan la continuidad operativa de la organi-zación tras incidencias que puedan repercutiren su normal funcionamiento. El objetivo finalde esta área es reaccionar a la eventual inte-rrupción de las actividades de la organización yproteger los procesos críticos del negocio delos efectos de desastres o de incidencias gravesen los sistemas de información, así como ga-rantizar su oportuna reanudación.

8. Cumplimiento normativo: su objetivo es evitarincumplimientos de cualquier obligación legal,reglamentaria o regulatoria. En este caso, lasprácticas deben plantearse como objetivos es-pecíficos de cumplimiento de las normativas,reglamentos, regulación o cumplimiento con-tractual adquirido.

Como puede observarse, el resultado de la eva-luación de la situación de la seguridad en las enti-dades locales conforme a estos criterios, muestrauna menor implantación de medidas de seguridaden los ayuntamientos pequeños.

Al margen de esta constatación, previsible, losexpertos indican que uno de los puntos clave de laseguridad en las administraciones radica en im-pulsar la formación de los profesionales y técnicosen seguridad de la información de los ayunta-mientos, diputaciones, consells y cabildos insula-res. La constante evolución de las amenazas y dela respuesta a las mismas exige combinar proce-sos, personal, tecnología, información, formacióne inversión.

Una vez que se obtuvieron estos datos, se pre-guntó a los expertos cuáles serían las prioridadesque marcarían, las áreas de la política de seguridadque consideraban más relevantes a la luz de los

resultados obtenidos. Su respuesta enfatizó la ne-cesidad de fortalecer la seguridad de los activos yseguridad de los datos. Como se puede observaren la tabla adjunta, dentro de estas áreas, las prác-ticas de seguridad consideradas más relevanteshan sido la de mesa despejada —se han hecho usode medios de almacenamiento removibles—, y lapantalla bloqueada para reducir el riesgo de accesono autorizado (activos). En ambos casos se trata demedidas no automatizables, donde la implicaciónde los trabajadores y trabajadoras es clave. Lo quevuelve a fortalecer la importancia de la extensiónde una cultura de seguridad.

Los datos de nuestro estudio permitirían con-cluir que la seguridad de la información en las ad-ministraciones locales se caracteriza por:

• Una elevada concienciación de la importancia dela seguridad de los sistemas de información. Ennuestra investigación hemos podido compro-bar que el grado de conciencia es mayor que enhogares y empresas.

• Suele existir un responsable de seguridad para ga-rantizar el cumplimiento de la normativa de pro-tección de datos personales y velar por la inclusiónde cláusulas de seguridad en los contratos.

• Está extendido el control de los equipos y recur-sos informáticos mediante un inventario de acti-vos, son frecuentes los controles de protección yacceso físico a los mismos y las políticas de ges-tión de identificación, contraseñas y autentica-ción de usuarios remotos. Son reseñables excep-ciones en los municipios de pequeño tamaño.

• Están muy extendidas la prevención y detecciónde software malicioso y actualización de siste-mas operativos y aplicaciones.

• Generosa aplicación de la práctica totalidad demedidas disponibles por los gobiernos de grandesy medianos municipios, en contraposición a los delas localidades de menor tamaño, que hacen de-pender su seguridad en exceso de los antivirus.Es necesario impulsar en los pequeños municipiosel uso de medidas de carácter proactivo (ej. copiasde respaldo de datos y del software).


228



229

COMPARATIVA DE INDICADORES POR ÁREA DE SEGURIDAD Y GRUPO DE TAMAÑO (%)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Diputaciones, consellsy cabildos insulares

Aytos. grandesmunic. (más de50.000 hab.)

Aytos. medianosmunic. (de 2.000a 50.000 hab.)

Aytos. pequeñosmunic.(menos de2.000 hab.)

Seguridad delas aplicaciones

Cumplimientonormativo ycontinuidaddel negocio

Seguridad delos accesos

y datos

Seguridad delas redes y

operaciones

Seguridad delos recursos

humanos

Seguridad delos activos

Organizacióny gestión dela seguridad

62,361,9

59,6

53,8

29,4 29,0

15,5

46,8

72,872,9

78,474,0

73,2

50,948,4

44,2

23,3

75,268,2

7,8

24,9

33,5

37,8

53,8

46,8

35,9

Fuente: INTECO

PRÁCTICAS DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD EN GRANDES AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES, CON-SELLS Y CABILDOS INSULARES (%)

0% 20%10% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

31,9%

57,4%

55,3%

27,7%

32,1%

67,9%

52,8%

39,6%

37,0%

77,8%

85,2%

51,9%

0,0%

0,0%

75,0%

25,0%


Aytos. munic.de 50 a 100


Aytos. munic.de más de 500

Existencia de un documentode políticas de seguridad

de la información

Existencia de un responsablede seguridad de la información

Existencia de un inventarioclasificado y actualizado delos activos asociados a cada

sistema de información

Clasificación y/oetiquetado de

la información

Fuente: INTECO



230

Fuente: INTECO

EXISTENCIA DE COPIAS DE SEGURIDAD DE DATOS Y/O DEL SOFTWARE ESENCIALES EN LAS ENTIDADESLOCALES (%)

POBLACIÓN (EN MILES) SÍ NO NS/NC

PequeñosAytos. munic. menos 0,5

82,3% 12,9% 4,8%

De 0,5 a 1 66,1% 33,6% 0,3%De 1 a 2 45,9% 51,0% 3,1%MedianosDe 2 a 5 95,2% 4,8% 0,0%De 5 a 10 94,6% 3,6% 1,8%De 10 a 50 98,2% 0,9% 0,9%GrandesDe 50 a 100 98,1% 0,0% 1,9%De 100 a 500 100,0% 0,0% 0,0%Más de 500 100,0% 0,0% 0,0%Diputaciones,consells y cabildosinsulares

97,9% 2,1% 0,0%

Fuente: INTECO

EXISTENCIA DE REGLAS DOCUMENTADAS PARA EL ALTA,BAJA DE USUARIOS Y/O LA ASIGNACIÓN DECONTRASEÑAS EN LAS ENTIDADES LOCALES (%)

POBLACIÓN (EN MILES) SÍ NO NS/NC

PequeñosAytos. munic. menos 0,5

30,5% 69,5% 0,0%

De 0,5 a 1 38,5% 61,5% 0,0%De 1 a 2 32,3% 67,7% 0,0%MedianosDe 2 a 5 43,5% 56,5% 0,0%De 5 a 10 60,7% 37,5% 1,8%De 10 a 50 67,9% 32,1% 0,0%GrandesDe 50 a 100 60,4% 35,8% 3,8%De 100 a 500 70,4% 29,6% 0,0%Más de 500 100,0% 0,0% 0,0%Diputaciones,consells y cabildosinsulares

63,8% 36,2% 0,0%

OTRAS PRÁCTICAS DE SEGURIDAD DE LOS ACCESOS Y DATOS EN AYUNTAMIENTOS DE GRANDES MUNICIPIOS Y DIPU-TACIONES, CONSELLS Y CABILDOS INSULARES (%)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

91,5%

91,5%

42,6%

76,6%

81,1%

92,5%

34,0%

64,2%

88,9%

100%

37,0%

81,5%

100%

100%

25,0%

75,0%




Aytos. munic.de más de 500

Conservación de los registrosde auditoría y otras incidencias

de seguridad por un períodode tiempo determinado

Restricciones para el uso de aplicaciones de alto riesgo

fuera de horario de oficina

Control de que la configuraciónlos sistemas operativos sólo

la realice personal autorizado

Realización del acceso remoto a la red mediante un proceso

de identificación seguro

Fuente: INTECO


• Las áreas de seguridad relativas a redes y opera-ciones (controles contra códigos maliciosos ycopias de seguridad, entre otras prácticas), ac-cesos y datos (restricción y control de privilegioso autenticación de conexiones remotas) y acti-vos (borrado de los equipos previo a su reciclaje)están bien atendidas.

• Es necesario reforzar las áreas de seguridad de losrecursos humanos (acuerdos de confidencialidado establecimiento de roles y responsabilidades),continuidad operativa (plan de reanudación de laactividad ante cualquier incidencia que afecte ala seguridad) y cumplimiento normativo (de lasleyes de protección de datos, entre otras), áreasque, en general, registran mayor debilidad.

Retos a los que se enfrenta la Administración local en el campo de la seguridad de la información y recomendaciones

Uno de los principales retos a los que se ha de dar res-puesta desde los gobiernos locales en el marco de re-

lación entre las administraciones públicas y los ciuda-danos, es el garantizar un ámbito de actuación idóneoque permita interactuar al ciudadano con la adminis-tración que gestiona sus intereses de forma rápida,ágil y eficaz, con plenas garantías de sus derechos.

En particular, los campos en los que, a juicio delos entrevistados, se ha de actuar para implemen-tar mejoras, parten de una necesidad genérica:mantener el impulso para la modernización de lasentidades locales:

• El presupuesto destinado a la seguridad de lainformación resulta, a juicio de los entrevistados,insuficiente. Una situación que se acentúa másen las entidades locales de pequeños munici-pios, que son los que precisan de una mayor in-yección de recursos. Carecemos de datos sobreel volumen de gasto aunque cabe considerarque los mandatos legales y el creciente uso deInternet por parte de los ciudadanos, unidos aun coste que no es excesivo, harán que el presu-puesto no sea una circunstancia crítica en el fu-turo. Siempre existe un problema de recursos,pero también hay uno de prioridades y, sin duda,


231

Fuente: INTECO

RANKING DE MEJORES PRÁCTICAS DE SEGURIDAD Y E-CONFIANZA (%)

N.o PRÁCTICA RELEVANCIA ÁREA

1 Política de mesa despejada y pantalla bloqueada 89,7% Seguridad de los activos2 Control de la terminal de usuario al servicio informático 86,2% Seguridad de los datos3 Condiciones de seguridad con terceros con acceso a in-

fraestructuras69,0% Organización y gestión de la

seguridad4 Control de acceso a puertos de diagnóstico 69,0% Seguridad de los datos5 Infraestructuras de servicios de gestión externa con con-

troles de seguridad con los contratistas65,5% Seguridad de las redes y opera-

ciones6 Autentificación de las conexiones a sistemas informáti-

cos remotos65,5% Seguridad de los datos

7 Control de routing o encaminamiento a aplicaciones denegocio

65,5% Seguridad de los datos

8 Áreas de seguridad protegidas por controles de entrada 62,1% Seguridad de los activos9 Equipamiento protegido de interceptaciones y de teleco-

municaciones62,1% Seguridad de los activos

10 Usuarios con un identificador único 62,1% Seguridad de los datos


la seguridad cada vez puntuará más alto ennuestro orden de necesidades.

• Potenciar las acciones formativas, las políticas parael correcto uso de correo electrónico y extender tec-nologías de encriptación. En los ayuntamientospequeños se hace una particular referencia al im-pulso a los planes de continuidad del negocio.

• Mejorar el cumplimiento normativo de la pro-tección de datos personales en entidades de pe-queños y medianos municipios, ya que no siem-pre se realizan auditorías periódicas.

Los datos del estudio y las entrevistas manteni-das apuntan algunas ideas para abordar la seguri-dad en las administraciones locales, que se cen-tran principalmente en:

• Apoyo público para garantizar el acceso electró-nico de los ciudadanos a los servicios públicos.Para ello, se precisa una apuesta decidida por lacoordinación entre administraciones para lograruna sólida base de interoperabilidad

• Concienciación y formación; debe hacerse espe-cial hincapié en su continua actualización y en losaspectos peculiares de cada administración local.

• Extensión masiva de la firma digital, mediantela extensión del DNI-e de forma que facilitemosuna autenticación e identificación segura, querefuerce las medidas de seguridad actualmenteimplantadas (antivirus, antispam, antiespías).

• Certificación de la seguridad de la información yconfianza digital, de forma que la implantaciónde estas prácticas se adapte a los estándares in-ternacionales (ISO IEC 27001).

Más allá de estas recomendaciones concretassugeridas por usuarios o expertos, cabe plantearalgunas reflexiones generales:

• Es necesario dotarse de una estrategia compar-tida de seguridad capaz de orientar la muy meri-toria actuación de los ayuntamientos. En mu-chas ocasiones, el criterio para aplicar unas uotras políticas no está enmarcado en una estra-tegia referenciada. La implantación de políticasde seguridad debería guiarse por un conjunto derecomendaciones que orientara adquisiciones yesfuerzos. Estas recomendaciones deberían in-cluir un catálogo de productos y soluciones queden respuesta a cada uno de los restos plantea-dos. De no proceder así se puede correr el riesgode acabar comprando lo que se nos ofrece, no loque una estrategia referenciada recomendaría.Es la forma de unificar esfuerzos.

• Investigar y difundir los nuevos retos de la segu-ridad. Los ataques, como hemos visto al comien-zo de estas páginas, están en constante evolu-ción. Tenemos que saber si estamos protegidospara los retos de hoy, no para los de ayer. Al-guien debería informar de nuevas prácticas ma-liciosas y de sus soluciones.

• La seguridad tiene una dimensión tecnológica,pero no es sólo un problema de este tipo: es unproblema social. La prudencia, cuyo ejercicio exi-ge formación e información previa, es la basemás segura del éxito. Debemos abandonar lacultura del «instalar y olvidarse»; la seguridad esuna responsabilidad que no se puede delegar enningún programa informático.


232


Al margen de los plazos impuestos por la Ley 11/2007,las expectativas de los ciudadanos en cuanto al ni-vel de servicio que han de recibir de las administra-ciones son crecientes, y demandan tanto nuevos ca-nales de acceso, disponibles en todo momento, mássimples y personalizados, como nuevos servicios másallá de la denominada e-Administración.

Por otro lado, la introducción de las TIC en la Ad-ministración va a hacer posible la redefinición delos procesos administrativos, ya que constituyen unelemento de apoyo fundamental para acompañarlos procesos de cambio que conllevan mejoras tan-to en los procesos y procedimientos administrati-vos como en los nuevos servicios y en las modifica-ciones organizativas. La modernización y reformade la Administración se ha convertido, en gran me-dida, en un proceso intensivo en el uso y fuerte-mente dependiente de las nuevas tecnologías.

Una administración pública que quiera mante-ner una posición de liderazgo en la adopción de lastecnologías de la información no se puede limitara situar sus servicios en Internet. A medio y largoplazo debe llevar a cabo iniciativas para lograr laintegración de procesos y servicios, facilitar el acce-so de ciudadanos y empresas a las tecnologías ypotenciar la cooperación entre administraciones.

En el ámbito concreto de la Administración lo-cal todas estas ideas son aplicables y muchos sonlos retos a la hora de afrontar la definitiva intro-ducción de las nuevas tecnologías en las entidadeslocales. La principal dificultad consiste, sin duda, enque gran parte de los retos a los que se enfrentan

los ayuntamientos en cuanto a la introducción delas TIC no dependen directamente de ellos mis-mos. Entre ellos hay que destacar:

11.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TICen las entidades locales de menortamaño

El principal problema con el que se encuentran lasentidades locales de menor tamaño consiste en lafalta de presupuesto para afrontar la implantaciónde sistemas TIC. A esto además hay que añadir queel propio ciclo político de 4 años y la cadencia anualde aprobación de presupuestos en los que las parti-das plurianuales requieren un trámite muy especialy complejo, dificulta la inversión en proyectos tec-nológicos que requieren un horizonte mayor. Estetipo de inversiones no son prioritarias para los polí-ticos locales, que suelen relegar estos proyectos alno ver un retorno rápido en los mismos.

La gran parte de los municipios españoles tienemenos de 20.000 habitantes y en la mayoría deellos no se dispone de un departamento de infor-mática con personal preparado para implantar,operar y mantener los sistemas informáticos.

Por esta razón, es básico el concurso de entes in-termedios locales (diputaciones, comarcas, áreasmetropolitanas, mancomunidades, etc.) que permi-ta la prestación de servicios de calidad de una mane-ra homogénea en todo el territorio español. Es la

233

11. LOS RETOS EN LA IMPLANTACIÓN DE LAS TICEN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL


búsqueda de economías de escala y sinergias las queayudan a alcanzar objetivos en aquellas políticas quedesbordan las posibilidades municipales. En el fondode casi todas las posibilidades de cooperación subya-ce la puesta a disposición de los municipios de servi-cios TIC que sean proporcionados desde las propiasdiputaciones, en general, u órgano que la sustituyacon el fin de acelerar la implantación y facilitar laoperación y el mantenimiento de los mismos.

Por otro lado, cabe destacar que el departamen-to de informática depende en cada entidad localde una concejalía o de un servicio diferente; a ve-ces la organización está más cercana a las tareaseconómicas, es decir, a la recaudación, y otras re-lacionadas con la atención al ciudadano. Esto haceque su consideración sea diferente y que la articu-lación de los servicios que se presten dependa de laorganización en sí. Es un reto organizar estos de-partamentos de manera que se maximice su efi-ciencia, relacionándolos más con las áreas de ges-tión que conocen los procesos; de este modo, per-mitirá ofrecer los adecuados niveles de servicio.

11.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menortamaño

Por otro lado, si bien las iniciativas de cesión deaplicaciones y sistemas a la Administración local,por parte de otras administraciones, o las iniciati-vas de reutilización de soluciones, así como la in-corporación de software de código abierto, son in-teresantes, hay barreras asociadas a ellas muy difí-ciles de salvar. Se trata fundamentalmente deproblemas relacionados con la evolución de lasaplicaciones y la escalabilidad.

Durante la vida útil de un sistema informático seproducen vicisitudes y cambios normativos que de-ben reflejarse en ellos. Es preciso, por lo tanto, contarcon personal técnico que pueda afrontar dichos cam-bios y en la mayoría de los ayuntamientos esto no esposible. Por otro lado, la estructura organizativa de-

pende exclusivamente de la voluntad del gestor ylos procedimientos siguen una pauta de derechoadministrativo, pero están modulados por los usos ylas costumbres de cada organismo. Además, en elcaso de que se quiera contratar la actividad al sectorprivado, los entes locales, en muchos casos, no tienenal alcance proveedores con la capacidad de dar el ser-vicio, debido a la situación geográfica y la «granula-ridad» de los municipios. No se dispone de un sectorTIC suficientemente especializado y descentralizadopara poder llevar a cabo el mantenimiento.

En este contexto, realizar programas «autosos-tenibles» resulta muy complicado. Sirva de ejem-plo el enorme esfuerzo que hizo la AdministraciónGeneral del Estado con el programa NEDAES denómina para la función pública. Es una iniciativade hace más de 10 años a la que sólo se han adhe-rido 50 organismos.

Por otro lado, las necesidades en cuanto al di-mensionamiento de los sistemas van evolucionan-do a lo largo del tiempo y ello condiciona notable-mente la dotación de recursos como la capacidadde procesamiento, almacenamiento, requisitos dedisponibilidad, etc. En este contexto es necesarioque el ayuntamiento reciba servicios adaptados asus necesidades y no tecnología. Se trata de que elpersonal público pueda gestionar y mantener suinformación sin necesidad de tener conocimientostécnicos. Este modelo garantiza el mantenimiento,así como la continuidad y sostenibilidad del pro-yecto de modernización a lo largo del tiempo.

Las administraciones públicas han ido recorrien-do, con unos años de retraso, la misma senda quelas empresas. Sus fines son diferentes y su situa-ción de «monopolio de facto» no las obliga a lucharpor su subsistencia. Sin embargo, son los ciudada-nos y los representantes de las empresas los que lasurgen para que adopten planteamientos de servicio.Y en esta línea se encuentran. Son ya algunas lasexperiencias de entidades locales que han pasadopor la certificación de calidad ISO 9001. En el mismosentido se introduce la posibilidad de adoptar están-dares de calidad en los servicios que preconizan nor-mas internacionales como CoBIT, ITIL o Price2.


234


11.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración

Al margen de que la Ley 11/2007 para el AccesoElectrónico de los Ciudadanos a los Servicios Pú-blicos establezca unos plazos para dotar a losayuntamientos de medios que faciliten a los ciuda-danos relacionarse con ellos por vía electrónica, estambién un hecho que a día de hoy la demandade los servicios de e-Administración no es todo loalta que debiera esperarse si se atiende al grado dedesarrollo de la sociedad de la información alcan-zado en nuestro país. Es un reto conseguir que losciudadanos encuentren atractiva la e-Administra-ción estableciendo incentivos que la favorezcan. Eneste reto hay que señalar la importancia de la usa-bilidad de los servicios. Los ciudadanos no tienenpor qué ser expertos en tecnología ni tampoco tie-nen por qué conocer el funcionamiento de la Ad-ministración. No cabe duda de que la sencillez enel diseño de los servicios, así como el uso de dispo-sitivos como el teléfono móvil (a través de la m-Ad-ministración) serán el gran motor para incremen-tar esta demanda. Por otro lado, será necesariodeterminar cuáles son las necesidades y cómo sa-tisfacerlas, adecuando la oferta a la demanda, yofrecer servicios de calidad.

Se trata de lograr una espiral en la cual, comohay suficientes servicios a disposición de los ciuda-danos, éstos las utilizan y como las utilizan expan-den la noticia a aquellos que van más rezagados yse genera así un efecto «mancha de aceite».

Por otro lado, hay que señalar que en la actualidadhay un uso escaso de certificados digitales, habilita-dores esenciales de la e-Administración. Existe ungran desconocimiento de para qué sirven y, por lotanto, es un reto divulgar su funcionalidad y fomen-tar su uso. Si la implantación del DNI electrónico per-mite que todos los ciudadanos tengan un certifica-do digital, es básico, por parte de todos los poderes

públicos, comunicar a la ciudadanía cuáles son sususos y los beneficios que reporta su utilización.

En la actualidad existe un amplio conjunto deservicios que usa las nuevas tecnologías, más alláde la e-Administración, que es altamente valoradopor los ciudadanos y que la Administración tendráque ir desplegando. Se trata de servicios relaciona-dos con la gestión de la seguridad, la movilidad olos servicios sociales, entre otros. Servicios que noserían posibles de no ser por la aplicación de las tec-nologías de la información y las comunicaciones.

Por otro lado, la percepción de los ciudadanos enrelación con la incorporación de tecnología a losprocesos en la Administración es muy positiva: el67% considera que se ha mejorado en la incorpora-ción de las nuevas tecnologías, y el 56% estimamuy positivamente el acceso a los servicios a tra-vés de Internet.69 Por otro lado, las principales difi-cultades en relación con la Administración son, enprimer lugar, la lentitud a la hora de resolver lostrámites (con el 65%),70 y la excesiva burocracia(con el 61%), aspectos que pueden ser mejoradosnotablemente gracias a la introducción de las TIC.

Cuando la generación de jóvenes que ya han in-corporado a sus rutinas diarias el uso de la tecnolo-gía se convierta en la generación activa demanda-rá de manera inmediata estos servicios, por ello, laAdministración, en general, y la local, en particular,ha de estar preparada y comenzar desde ahora adesplegar los servicios.

11.4. La interoperabilidad en sus tres niveles

La creciente importancia de la colaboración entrelas diferentes administraciones para dar un servi-cio integral desde un único punto de acceso para elciudadano señala la necesidad de interoperar.

Las plataformas de interoperabilidad permitenla integración y el intercambio de información en-

LOS RETOS EN LA IMPLANTACIÓN DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

235

69. Según datos de la agencia de evaluación y calidad de la AGE. 2006.70. Según datos de la agencia de evaluación y calidad de la AGE. 2006.


tre los sistemas de información de los organismosde la Administración Pública y promueve una sóli-da base tecnológica para la implantación de trámi-tes en línea. Este entorno de trabajo constituye eleje primordial para diseñar e implantar un meca-nismo transformador y facilitador de la política degobierno digital: la Ventanilla Única Virtual.

Este planteamiento de interoperatividad hay queresolverlo a tres niveles: a nivel organizativo, a nivelsemántico y a nivel tecnológico. La interoperatividadorganizativa se refiere a los procesos de trabajo; lasemántica implica crear un consenso acerca de loque realmente significan los datos y, finalmente, lainteroperatividad tecnológica nos debe permitir quesistemas distintos puedan cooperar entre sí.

Es necesario que entre las distintas administra-ciones públicas los acuerdos se lleven a cabo deforma ágil, ya que en muchas ocasiones ocurre quela tecnología está a punto y es posible interoperar,pero la dilatación en el tiempo de la firma de loscorrespondientes acuerdos por las personas com-petentes paraliza su aplicación. La Administraciónlocal es muy sensible a estas ineficiencias, por loque es preciso que otras administraciones se plan-teen el necesario reto de simplificar los trámites,evitar la burocracia en la firma de estos acuerdos yfacilitar su adopción. La Ley 11/2007 ya da algunospasos en este sentido, y permite la puesta a dispo-sición de aplicaciones por parte de unas adminis-traciones a otras sin necesidad de convenio.71

A todo esto hay que añadir la existencia de pro-blemas importantes, cuya superación requiereigualmente un gran esfuerzo de coordinación,como la compatibilidad de sistemas, la estructurade las propias bases de datos, que deben aportarsignificados comunes a todos los usuarios, o lasimplificación y estandarización de procesos.

Las comunidades autónomas están haciendo unimportante esfuerzo por crear centros de inter-cambio de utilidad para ellas mismas, sus conse-jerías y los ayuntamientos de su territorio. Actúancomo corresponsal de alto nivel entre, por ejemplo,

el INE y los ayuntamientos, que requieren datospadronales, lo que deja de lado toda la compleji-dad. Por su parte, el Ministerio de Administracio-nes Públicas ya ha dado un paso significativo en elcamino del desarrollo de la administración electró-nica a través de la instauración de la Ley 11/2007. Elcamino natural abierto por la misma conlleva queel siguiente aspecto relevante a tratar sea el marcode interoperabilidad.

11.5. La gestión automatizada de expedientes

No cabe duda de que los intercambios, es decir,una parte de la interoperabilidad, simplifican mu-cho la tramitación, pero sin un control de expe-dientes no puede haber intercambios.

El alto grado de descentralización administrati-va y la dispersión de competencias y fuentes deinformación complican notablemente el trámiteadministrativo. La delimitación de funciones y atri-buciones se realizó en su momento con criterios desimplificación administrativa; sin embargo, al diri-girnos a la Administración para iniciar un expe-diente los datos aportados no suelen ser todoscompetencia de la administración en la que se ac-túa. Es por esta razón por la que resulta muy im-portante delegar en la administración actuante elpermiso para recabar los datos que obran en poderde lo que se ha dado en llamar las «administracio-nes certificantes».

El uso de las TIC en el intercambio de informaciónresulta de gran utilidad para la agilización de estetipo de procesos. Este intercambio electrónico dedocumentos incorpora grandes economías detiempo y recursos, e introduce cambios trascenden-tales en los aspectos administrativos; es necesarioun control de personal dedicado exclusivamenteque gestionar y vigilar los flujos de información. Alautomatizar muchas actividades administrativasrutinarias se hace necesaria la reingeniería de las


236

71. Art. 45 no básico.


tareas, incrementando la flexibilidad y realizandoun mayor hincapié en la formación.

El control de expedientes ha de permitir definirperfiles o «roles» de tramitación, interrupciones desistemas externos, vuelta atrás, retroacciones deexpedientes, trámites paralelos, vigencia limitadacon aviso de caducidad, control de la capacidad defirma de documentos y su delegación.

11.6. El desarrollo del marco normativopara el impulso de la evolucióntecnológica en la Administración local

Tras la entrada en vigor de la Ley 11/2007, el si-guiente paso es realizar un desarrollo reglamen-tario de la misma. La Administración local másavanzada está demandando ya el plan de interope-rabilidad para poder seguir evolucionando en la in-troducción de las nuevas tecnologías. El artículo 42de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico, estableceel Esquema Nacional de Interoperabilidad: un con-junto de criterios y recomendaciones en materiade seguridad, conservación y normalización de lainformación, los formatos y las aplicaciones. Crite-rios que deberán ser tenidos en cuenta por las ad-ministraciones públicas para la toma de decisionestecnológicas que garanticen la interoperabilidad.

Por otro lado, la introducción de las nuevas tec-nologías requiere que se realicen ciertas reformaslegales para introducir nuevos conceptos que pre-sentan diferencias respecto a sus equivalentes físi-cos. De hecho, la falta de un desarrollo del marconormativo ha hecho que los productos facilitadospor las administraciones locales no sean homogé-neos. La apertura de los entornos de gestión re-quiere no sólo una adaptación del marco tecnoló-gico operativo, sino una redefinición del marco le-gal para garantizar los derechos del ciudadano ensu relación con la Administración. La Ley 11/2007ha llenado este vacío. Un ejemplo de ello es quede forma específica recoge normas anteriores porlas que se transpone la notificación por correo pos-tal a su modalidad telemática.

Por otro lado, la Ley 11/2007 de acceso de los ciu-dadanos a la sociedad a la información y la Ley Or-gánica de Protección de Datos parecen tener pun-tos contrapuestos. En efecto, lo que el ciudadanodesea es la no reiteración de documentación queya obra en poder de la administración actuante,por una parte, y por otra, el no tener que aportardocumentación que se recaba en otra administra-ción. Para que estas dos situaciones puedan sercontempladas por la tecnología sin que se vayacontra lo prevenido en la LOPD, es necesario queel ciudadano dé su consentimiento explícito al ini-ciar cualquier actuación. De esta manera, para esetrámite y sólo para él, la administración actuantepodrá reutilizar información que ya tenía del ciu-dadano y recabar la que requiere de otras adminis-traciones (presentando para ello el permiso tem-poral de referencia).

Las entidades locales disponen de múltiples ba-ses de datos, que corresponden a sus registros degestión. En cada una de ellas hay un censo de ter-ceros (el colectivo con piscina privada no tiene porqué corresponder con el del IBI que se gira la comu-nidad en relación con sus terrenos comunes). Esnecesario que, para que se pueda informar del se-guimiento de los trámites administrativos, las de-nominaciones de personas y de empresas, y susidentificativos (NIF y CIF) sean correctos y estén de-bidamente «correlacionados». Esta iniciativa se de-nomina gestión de la base de datos de terceros, yalude por tal a aquella en que están incluidas to-das las personas físicas y jurídicas con las cualestiene relación la entidad local, así como las rela-ciones posibles.

11.7. El apoyo por parte de las administraciones públicasestatales, autonómicas y entidadessupramunicipales para la introducciónde las TIC en la gestión local

Los retos a los que se enfrenta la Administraciónlocal a la hora de introducir las nuevas tecnologías

LOS RETOS EN LA IMPLANTACIÓN DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

237


están, como se puede ver, en muchas ocasionesfuera de las competencias y la responsabilidad delpropio ayuntamiento. Por esta razón es un retocontar con el apoyo de los otros niveles de la Admi-nistración para salvarlos.

Es necesario, en primer lugar y en el más alto ni-vel, estrechar los mecanismos de colaboraciónpara coordinar planes e iniciativas de impulso en-tre la Administración General del Estado y las co-munidades autónomas.

Por otro lado, es necesario contar con la FEMP,el MAP y el Ministerio de Industria para marcar di-rectrices. En lo relativo a las entidades locales, es-tos tres organismos son los responsables máximosde lograr que los ayuntamientos y otras entidadesdispongan de todas las piezas del diseño concep-tual de la Administración por vía electrónica que leson necesarias, y que no son de su competenciaen la formalización, el impulso o la ejecución. Si setrata, por ejemplo, del sistema de consulta e inter-cambio rápido de datos padronales, se trata delInstituto Nacional de Estadística, que ha de forma-lizar las funciones que pueden ser demandadas ylos mensajes de intercomunicación, los serviciosde consulta, la regulación de las situaciones deerror en esa consulta, la seguridad en las consultas,etc. El conjunto debe poner a disposición de las en-tidades locales un servicio electrónico similar alque se llevaría a cabo y destinar a un funcionario aatender peticiones, por un canal especial, si llegande otros organismos públicos que realizan la peti-ción en pro de la simplificación del proceso paracon sus ciudadanos. Por poner un ejemplo concre-to, el de la notificación fehaciente de forma elec-trónica, es un concepto que transpone la notifica-ción por vía postal y que es regulado por la ley, ydebe ser desarrollado por la Administración Gene-ral del Estado o por las comunidades autónomas—si quieren ofrecer un servicio específico—, y que

ha de brindarse a las entidades locales. Ésta es laforma de apoyo que requiere de gran coordinación.

Pero lo más inmediato es contar con el apoyo delas entidades supramunicipales, ya que pueden in-tegrar en un único punto los servicios necesariospara la gestión de los municipios, al centralizarfunciones puramente tecnológicas que los munici-pios, por su dimensión, por sus recursos disponi-bles o por decisión estratégica, no pueden desarro-llar. Además, pueden ayudar a mejorar los serviciosque los ciudadanos demandan de sus propias ad-ministraciones agilizando la interacción entre losayuntamientos y la diputación u órgano que reali-ce sus funciones para facilitar el inicio de procedi-mientos dentro de la llamada administración elec-trónica. Tendencias como los modelos de gestiónunificada, los nuevos planteamientos cartográfi-cos, los sistemas para el tratamiento de la informa-ción, las redes de comunicación y transmisión dedatos, la automatización de las unidades adminis-trativas y servicios, y la seguridad de los datos,constituyen ya actuaciones básicas de la mayoríade las diputaciones.

Con este modelo de provisión de servicio, es po-sible alcanzar mayores niveles de eficiencia y redu-cir y controlar los costes, aspecto muy importanteen un entorno presupuestario que presiona por lacontención del gasto público o cuando aumenta elvolumen en algún tipo de actividad determinada y,por otro lado, se mejoran las funciones externali-zadas al contar con proveedores especializados.

El papel de las diputaciones es el de grandes fa-cilitadoras de los ayuntamientos, que promuevenuna nueva forma de organizarse para trabajar coneconomías de escala. Las ventajas de los diferentesmodelos de provisión de servicios TIC para la Admi-nistración en general son claras, pero en el caso dela Administración local este modelo es si cabe aúnmás recomendable.


238


12.1. El rol de las diputacionesprovinciales, cabildos y consejosinsulares en la provisión de servicios TIC a los ayuntamientos

Tal y como se ha comentado, los pequeños ayunta-mientos tienen frecuentemente graves carenciasde recursos que les impiden, en muchos casos, in-corporar a un ritmo adecuado las tecnologías dela información y las comunicaciones a sus proce-sos para mejorar tanto su funcionamiento internocomo los servicios que prestan a sus ciudadanos yempresas.

Las diputaciones provinciales, los cabildos y con-sells insulars juegan un papel esencial en este sen-tido, ofreciendo apoyo para facilitar la difusión deestas tecnologías. Iniciativas como PISTA Localplantean que estas entidades locales supramunici-pales sean las encargadas de ofrecer a los peque-ños y medianos municipios servicios de alojamien-to y mantenimiento de sistemas y de contenidos,de forma que éstos dispongan de los mismos servi-cios de portal web y teleadministración que cual-quier gran municipio.

Por otro lado, el programa Telecentros.es, quese dirige a los municipios de zonas rurales y a nú-cleos urbanos desfavorecidos, a través de las dipu-taciones, cabildos y consejos insulares o, en sucaso, comunidades autónomas uniprovinciales,tiene como principal objetivo facilitar el acceso alas nuevas tecnologías tanto a las poblaciones ru-

rales como a los colectivos menos integrados. Lasprincipales actuaciones de Telecentros.es se refie-ren a la mejora de las conexiones a Internet debanda ancha, al equipamiento de los centros deacceso público a Internet (junto con los serviciosde control y gestión del centro y servicios de dina-mización y formación), a los servicios de instala-ción, mantenimiento y atención al usuario y a losportales de servicios a poblaciones rurales. En esteúltimo punto, se trata de fomentar que los ayun-tamientos cuenten con servicios de alojamientode la página web del municipio y herramientaspara la creación, gestión y mantenimiento de di-cho sitio web.

Las diputaciones están aplicando las TIC en sufuncionamiento interno y en la relación con ciu-dadanos y ayuntamientos y están dotándose delos instrumentos necesarios para aumentar laefectividad de su relación con los ciudadanos, susbases de datos, su tecnología y el personal que tra-baja en ellas. Aprender a comunicar, reducir la bre-cha digital, cumplir las expectativas que generanlas nuevas tecnologías, aplicar las TIC, posibilitar elacceso 7X24 e interactuar en la relación ciudadano-Administración son las principales premisas que sehan planteado estas instituciones. Para ello, todashan emprendido proyectos que garanticen a losciudadanos una información pública de fácil acce-so y trámites más sencillos y cómodos; una mayoreficacia, transparencia y calidad en los servicios; yun acceso electrónico generalizado a los principa-les servicios públicos.

239

12. UN MODELO PARA IMPLANTAR LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL


12.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red:la Administración en red 2010

Tal y como se detalló en el bloque I de esta mismaobra, estamos asistiendo al nacimiento de unanueva «generación en red» originada por un nuevoestilo de vida digital y conectado. Como conse-cuencia de esta transformación, la nueva genera-ción tendrá sus propias señas de identidad, seránacreedores de nuevos derechos y obligaciones enel marco de su identidad digital. En este contexto,la Administración local en su papel de administra-ción más próxima al ciudadano, actuará comopunto de entrada esencial a la Administración Pú-blica, totalmente interconectada en sus tres nive-les, convirtiéndose en signo de modernidad, dina-mismo y competitividad. Será la «Administraciónen red 2010».

El análisis y la evaluación de la realidad exis-tente ponen de manifiesto la necesidad de plan-tear nuevos modelos de prestación de serviciosTIC en la Administración Pública local. El modelode prestación de servicios en red presenta unmarco que permite una prestación avanzada, in-teligente y eficiente de servicios TIC en el ámbitolocal.

La Administración en red 2010 es el punto deinflexión que fija el horizonte de modernizaciónde las administraciones públicas en el marco dela sociedad de la información, y cuya traslaciónen términos formales hacia la ciudadanía, física yjurídica, se concreta en los siguientes términos:«Todo ciudadano y empresa se relacionará de for-ma segura y privada con cualquier otro agenteinstitucional, físico o jurídico, a través de serviciosregistrados en la red, residentes en diferentes en-tornos administrativos, descentralizados y/o dis-tribuidos, a los que tendrá acceso en modalidadmultidispositivo IP a través de estándares de in-teroperabilidad de sistemas heterogéneos y con-forme a políticas de servicio que garanticen laintergobernabilidad, vertical y transversal, entre

los diferentes dominios de gestión que configu-ran la SI».

El la figura 12.1 se resume la evolución para arti-cular ordenadamente la Administración en red2010 al servicio de los ciudadanos y empresas.

La convergencia de estándares de interoperabili-dad y políticas de acceso seguro facilitarán la su-presión de silos de información, institucionales ydepartamentales, que limitan la transparencia in-formativa y transaccional para hacer posible elejercicio de titularidad de ciudadanía digital en tér-minos de disponibilidad de servicios de la Adminis-tración Pública.

La Administración en red es, pues, un punto deinflexión que marca el ciclo de maduración de lae-Administración para transformar sus procedi-mientos administrativos y ponerlos al servicio delos ciudadanos. La Administración en red 2010será 100% interoperable, fiable, flexible y ágil. Ejessobre los que pivota la modernización de una ad-ministración que se comunicará y servirá a susciudadanos y empresas de forma eficiente —porsimplificación de los procedimientos administra-tivos— y excelente al agilizar la interacción perso-nalizada para dar respuesta rápida, segura y con-fiable a las nuevas demandas emergentes de losciudadanos. La forma en que los gobiernos ejecu-ten sus políticas y competencias en este nuevomarco se denomina gobernabilidad o «buen go-bierno» que descansa sobre un núcleo de indica-dores centrales:

• Seguridad y privacidad en los accesos multicanala diferentes entornos de provisión de servicios:autónomos, federados o consorciados.

• Movilidad: respetando la ubicuidad de los usua-rios, la heterogeneidad y movilidad de sus dispo-sitivos de navegación IP.

• Interoperabilidad de los sistemas que soportanla provisión de los servicios conforme a prácticasestándar, a nivel internacional, sobre el uso per-sonalizado de los mismos.

• Simplicidad en las formas de registro, invoca-ción, provisión y personalización de los servicios


240


situados en los diferentes órganos de gestióninstitucional.

• Centralidad del ciudadano reconocido como ti-tular y receptor de los servicios distribuidos ydescentralizados en diferentes estamentos de laAdministración.

• Agilidad de las instituciones públicas para trans-formar sus procedimientos administrativos yaproximarlos a los ciudadanos utilizando las po-sibilidades de las más recientes innovaciones dela tecnología.

• Intergobernabilidad en los diferentes domi-nios de gestión que rigen en las institucionespúblicas, respetando la gestión de privilegiosen las modalidades de acceso (intranet, extra-net).

• Visibilidad en el seguimiento de mecanismosde información, control e indicadores de alertaque registran el estado de determinados servi-

cios o niveles de información sobre los que se re-gulan políticas de accesibilidad, calidad de ser-vicio, etc.

12.2.1. Servicios en red

Los elementos para proporcionar un servicio notienen por qué estar ubicados en la entidad quepresta dichos servicios y pueden estar ubicados enla «red». De esta forma una Administración locallos aglutinaría y los proporcionaría de forma inte-grada a sus ciudadanos y empresas.

La estrategia de implantación de servicios en redpara los ayuntamientos garantiza el ejercicio de lascompetencias locales mediante el despliegue deunos servicios públicos electrónicos de calidadconstruidos sobre una plataforma común que des-cansa en dos principios clave:

UN MODELO PARA IMPLANTAR LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL

241

Figura 12.1. ADMINISTRACIÓN EN RED 2010

Creación de Valor

Eficienciaoperativa

Transformacióny colaboración

Presencia webe interacción

Interconectividadredes

Interactividad,agentes y canales

Interoperabilidadde sistemas

Intergobernabilidaddominios de gestión(áreas de gobierno)

Integración

Transacción

Integración de sistemas

Administraciónen red 2010

Administraciónintegrada

Administraciónubicua

Administraciónsegura

Fuente: Telefónica.


• Rentabilidad: aprovechando sinergias y econo-mías de escala y, por tanto, en un modelo asumi-ble por los ayuntamientos.

• Sostenibilidad: el ayuntamiento se centra ensu actividad específica y no tiene que preocu-parse de la gestión de la tecnología. Este mo-delo garantiza la continuidad y sostenibilidaddel proyecto de modernización a lo largo deltiempo.

Esta estrategia de implantación implica cambiarel modelo económico tradicional de «inversión» enproyectos y soluciones a medida, por un modelo decontratación de «servicios» que se personalizan eintegran para construir la solución global para elayuntamiento. En la figura 12.3., podemos observarde forma comparativa los dos modelos.

En este modelo la barrera económica de entradaes menor que en el modelo de «inversión» al utili-

zarse recursos compartidos y al partir de serviciosya creados que se personalizan e integran. Por lotanto, permite abordar la puesta en marcha conmenores riesgos. Además, permite la extensión dela plataforma de forma progresiva a la realidad dela demanda.

Para que un ayuntamiento pueda contar conestos servicios en red debe disponer de los siguien-tes elementos:

• Comunicaciones de banda ancha con seguridad yalta disponibilidad para el acceso a los servicios.

• Las aplicaciones deben estar alojadas en plata-formas hw/sw ubicadas en centros de datosgestionados desde donde se proveen como ser-vicios.

• Las aplicaciones que se ofrecen desde la redcomo servicios deben cubrir las necesidades delayuntamiento.


242

Figura 12.2. BENEFICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN RED 2010

e-servicios públicos

e-licitación Administración en red 2010

Comunicaciones y seguridad de calidad

Cero colas de espera

AtenciónMulticanal

e-firma

Reducciónde tiemposde tramitación

Teletramitaciónde expedientes

InteroperabilidadInteradministrativa

100 % Interoperable100 % Fiable

Ágil y FlexibleSimplicidad



• Servicios complementarios: consultoría, perso-nalización, puesta en marcha, integración consistemas existentes, carga inicial, mantenimien-to y soporte y actualización de sistemas.

Para acometer dicha estrategia de servicios enred hay que contar con empresas que actúen departners tecnológicos, que proporcionen los cuatroelementos anteriores que garanticen la evolucióndel proyecto institucional sobre un proyecto tecno-lógico.

12.2.2. Sede electrónica en red

El objetivo de la Sede electrónica en red va más alláde desarrollar una solución a medida, el objetivo esdotar a los ayuntamientos de la capacidad nece-saria para facilitar el ejercicio de sus competen-

cias con calidad. Abordando su modernización so-bre tres ejes vertebrales:

• Atención multicanal integrada: presencial, Inter-net, telefónico, PDA, móvil y TDT.

• Sede electrónica: trámites 100% online, inicio,consultas y resolución del trámite integrado conlas aplicaciones de gestión municipal.

• Puesto avanzado del empleado público: intranet,gestión del puesto, e-formación, gestión delcambio.

El desarrollo sostenible de la Administraciónhace especialmente crítico un mantenimiento ex-tremo a extremo, desde la plataforma hasta la tu-tela de los ayuntamientos. Para ello se han dise-ñado unos procedimientos para atender las de-mandas de los ayuntamientos, y de canalizaciónde la información técnica, para garantizar una to-

UN MODELO PARA IMPLANTAR LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL

243

Figura 12.3. MODELO DE INVERSIÓN VS SERVICIO

Inversión

Servicio

Alcance

Mod

elo

de C

oste

s

Fuente: Telefónica


tal transparencia en la evolución del servicio deacuerdo a la metodología ITIL (ISO 20.000).

De esta forma, no sólo se resuelven los proble-mas a los que se enfrentan las administracioneslocales de cumplir la Ley de Acceso de los Ciuda-danos a los servicios públicos, también se realizauna propuesta que facilitará:

• La creación de información y servicios homogé-neos de mayor valor para el ciudadano.

• El desarrollo de la sociedad de la información deforma vertebrada en un territorio.

• La descentralización de la Administración y eltraspaso de competencias.

• El fomento de la transparencia pública.• La promoción de los municipios.

Siguiendo los principios de nuestra adminis-tración, este servicio en red se apoya en desarro-llos de software libre. Para garantizar que susdesarrollos y evoluciones siguen la misma filo-sofía, desde el pasado mes de septiembre de2007 se encuentra disponible la plataforma enMorfeo, comunidad del Ministerio de Industria,Turismo y Comercio que proporciona un marcoabierto de colaboración entre empresas, univer-sidades, centros de investigación y la Adminis-tración.


244

Figura 12.4. SEDE ELECTRÓNICA

Sede Electrónica

Atención Multicanal

GESTOR DECONTENIDOS

Presencial

Telefónico

Internet

Autoservicio

Atendido

www

Registro E/SRegistro Telemático

Gestor deExpedientes

Aplicaciones deGestión (ERP)

REPOSITORIOINFORMACIÓN

Móvil

Movilización

sms/ mms

Localización

e-mail

Intranet /Portal delEmpleado

Gestión delConocimiento

Gestión dePuestos de

Trabajo



El uso generalizado y cada vez más masivo de lasTIC (Tecnologías de la Información y de la Comuni-cación) que se ha producido en los últimos años enla práctica totalidad de la sociedad está producien-do un impacto, de verdadero alcance revoluciona-rio, en todas las administraciones públicas, desde elámbito más general, pongamos por ejemplo lasinstituciones europeas, hasta las administracionesmás próximas a los ciudadanos: los ayuntamientos.

En sólo una década hemos asistido a la digitali-zación de contenidos, y caminamos con paso firmehacia la convergencia de las diferentes redes de te-lecomunicaciones. Cada vez son más los sectores ycolectivos de nuestra sociedad los que se incorpo-ran a la utilización normal y diaria de las nuevastecnologías. Se rompen barreras, o se hacen másdifusas, y cada vez son más las personas y ámbi-tos donde penetran las nuevas tecnologías, cuyouso es cada vez más sencillo. Lo que hace una dé-cada era territorio exclusivo de expertos y de unámbito pequeño de actuación, hoy se ha socializa-do plenamente. Lo ha hecho de tal manera quemuchas de las actividades que realizamos cotidia-namente y sin darle mayor trascendencia, seamosadolescentes o de la tercera edad, vivamos en elcampo o en la ciudad, eran impensables o puraciencia-ficción pocos años atrás.

Hoy podemos conocer desde casa, desde el traba-jo o desde cualquier lugar con conexión a Internet ocon una PDA, teléfono móvil o similar, cuál es nues-

tro saldo bancario, si vence el plazo para el pago deun impuesto local, podemos concertar una cita conel especialista médico, informarnos sobre si nuestrohijo ha asistido a la clase de matemáticas, solicitarun permiso de obras o recibir un aviso de que la ca-lle donde vivimos estará cortada al tráfico rodadopor unas obras. Son sólo algunos ejemplos cotidia-nos, a los que podríamos añadir cientos de aplica-ciones en ámbitos como la salud, la educación, laeconomía, el ocio, la cultura, etc.

Nos encontramos hoy inmersos en una sociedadque ha construido nuevas redes sociales gracias alas webs 2.0 y que, en el marco de las administra-ciones públicas, permitirá una creciente interope-rabilidad entre el mundo local y el resto de las ad-ministraciones, tejiendo una red de información yde datos que evita desplazamientos, duplicidadesy elimina costes añadidos con el objetivo final detener unas administraciones transparentes, ágilesy eficientes para los ciudadanos.

Ruptura de tópicos

El ámbito de las administraciones locales se haasociado desde tiempos inmemoriales a ciertos tó-picos, tanto positivos —como el de la cercanía a losproblemas reales de los ciudadanos—, como nega-tivos —los que las etiquetan de anquilosadas y deresistentes a los cambios. Pero, afortunadamente,

245

UNA SIGILOSA REVOLUCIÓNJordi López

Director general de Localret


no todos los estereotipos se mantienen invaria-bles, y buena parte de los cambios se han apoyadoen las TIC.

En Cataluña, las administraciones públicas loca-les han contado con el consorcio Localret, nacido elaño 1997 por el impulso unánime de los munici-pios de Cataluña y que acoge más de 800 ayunta-mientos, y que creyó desde el primer momentoque las TIC no suponían un riesgo o un problemapara las administraciones públicas locales, sino,bien al contrario, una inmensa oportunidad de ge-nerar nuevos valores y una ventana a la posibilidadde ofrecer nuevos servicios a los ciudadanos y derelación entre Administración y administrados.

Ya en el año 1999, Localret impulsó, junto a laAdministración de la Generalitat, el plan estratégi-co Catalunya en xarxa, que buscaba la implicacióny el compromiso del conjunto de las administracio-nes, de los profesionales y de las empresas en lamodernización de las administraciones públicas.Tanto fue el empeño que poco tiempo después elconsorcio Localret, el Govern de Catalunya y todaslas fuerzas parlamentarias secundaron un «pactoinstitucional para la promoción y el desarrollo de lasociedad de la información en las administracio-nes públicas catalanas».

Para convertir las buenas intenciones en realida-des y proyectos tangibles, no sin dificultades y sinerrores, se constituyeron y se dotaron de recursoseconómicos, materiales y humanos diversos orga-nismos, para dotar de seguridad jurídica y técnicalas transacciones electrónicas y favorecer las mejo-res condiciones de interoperabilidad de los siste-mas para mejorar los diferentes procesos de lasadministraciones y las relaciones con los ciudada-nos. Así se puso en marcha, con la implicación deLocalret, la Agència Catalana de Protecció de Da-des (APDCAT), la Agència Catalana de CertificacióElectrònica (CATCERT) y el Consorci per a l’Admi-nistració Oberta de Catalunya (AOC).

A pesar de las herramientas anteriormentemencionadas y del impulso que el consorcio Local-ret ha ido ejerciendo, lo cierto es que la introduc-ción de las nuevas tecnologías en las administra-

ciones públicas catalanas no ha sido, o no lo es,una tarea fácil. En primer lugar hay que tener encuenta que Cataluña cuenta con 946 municipios,aunque la inmensa mayoría de su población seconcentra en una pocas ciudades, lo que, sin duda,es una gran riqueza en muchos aspectos, pero re-presenta una dificultad añadida para su moderni-zación. Aún más, si añadimos factores como unaorografía difícil y una baja densidad que hace pocoatractivo el volumen de negocio de los operadoresde telecomunicaciones para llevar estos serviciosal conjunto del territorio.

El consorcio Localret, junto con otros actores, havenido combatiendo la aparición de la «fractura di-gital». Hemos asistido y apoyado multitud de ini-ciativas surgidas desde las administraciones loca-les para hacer partícipe a estas administracionesde esta revolución digital que de manera silencio-sa, pero inexorable, transforma la sociedad. En losproyectos se ha buscado la complicidad de todoslos agentes y, bajo la premisa del equilibrio terri-torial y servicio a todos los ayuntamientos, se hanestablecido estándares de trabajo y se han elabo-rado «códigos de buenas prácticas» que, en el casode la telefonía móvil, han traspasado el ámbito deCataluña para ser adaptado también en el resto deEspaña.

Estas iniciativas han tenido la característica co-mún de nacer desde el impulso voluntario de res-ponsables políticos o técnicos que han tenido elcoraje y el acierto de espolear el conjunto de sus or-ganizaciones para provocar o adaptarse a los cam-bios. Una etapa jalonada de aciertos, y también deerrores, que acabó con la entrada en vigor de la Ley11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos alos servicios públicos (LAECSP), publicada en el Bo-letín Oficial del Estado (BOE) el 23 de junio de 2007.Ley que fija el horizonte cercano del 1 de enero de2010 como fecha en la que todas las administracio-nes públicas deberán estar en condiciones de ase-gurar todos los derechos electrónicos de los ciuda-danos.

Tanto en Localret como en la inmensa mayoríade los ayuntamientos catalanes vemos en esta ley,


246


tal y como lo percibíamos años atrás de maneravoluntariosa, no sólo una obligación legal, sino unaoportunidad de hacer de nuestras administracio-nes públicas locales una herramienta más eficien-te, útil, productiva y transparente al servicio delconjunto de la sociedad.

Durante los últimos años, los ayuntamientos ca-talanes han hecho un gran esfuerzo presupuesta-rio y de personal para adaptarse a las nuevas tec-nologías. Más de 200 ya disponen, a través de laplataforma e-TRAM, de realización de trámitesmunicipales; el proyecto Consensus favorece laparticipación ciudadana; la PECAP (PlataformaElectrònica de Contractació de les AdministracionsPúbliques) impulsa la contratación electrónica; seha apostado por el desarrollo de la televisión digi-tal terrestre (TDT) con el impulso de TDCOM; seha creado un ente gestor de infraestructuras (IT-CAT); se ha creado un observatorio público y priva-do para la sociedad de la información en Cataluña

(FOBSIC); se elaboran planes de telecomunicacio-nes; se acuerda con las administraciones y los pro-motores urbanísticos la instalación de servicios detelecomunicaciones para nuevas urbanizacionescon convenios con las operadoras; e incluso son yabastantes los municipios que se están preparandopara la distribución de servicios a través de la fibraóptica.

En definitiva, se han puesto las bases para quelos servicios de la Administración electrónica en elámbito municipal dejen atrás el voluntarismo, yse abra la etapa de consolidación. Los primeros re-sultados ya son visibles para miles de ciudadanosen su relación con las administraciones locales. Susbeneficios son tan notables que son asumidos rá-pidamente e integrados en las nuevas formas derelación. Y se hace de manera sencilla, sin que senote todo el trabajo y esfuerzo previo, y entra den-tro de la cotidianidad de manera suave, silencio-samente.

UNA SIGILOSA REVOLUCIÓN

247


Parte IIILAS APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS


13. Medidas para el impulso y el fomento de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25713.1. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales

por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25713.1.1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 2007 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

13.2. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

13.3. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.1. Iniciativa 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.2. Extranet SARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.3. Ayudas e-Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26013.3.4. Pista Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26213.3.5. Pista local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26213.3.6. Ciudades Digitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.7. Ciudades Singulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.8. Ayuntamiento Digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26313.3.9. Plan Conecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26413.3.10. Plan Moderniza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

Artículo: Políticas del Gobierno para fomentar servicios públicos digitales en las entidadeslocales, por David Cierco Jiménez de Parga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

14. Normas legales que permiten el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27114.1. Normativa legal de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

14.1.1. El marco comunitario para la firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27114.1.2. Carta de los e-derechos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27314.1.3. Directiva sobre el DRM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

14.2. Regulación jurídica en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27414.2.1. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos . . . . 27414.2.2. Ordenanza reguladora de la Administración electrónica del ayuntamiento

de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27815. Normas técnicas que facilitan el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

15.1. Normas técnicas en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28115.1.1. MoReq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

251

ÍNDICE


15.2. Normas técnicas en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28315.2.1. MAGERIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28315.2.2. MÉTRICA-V.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28415.2.3. ATRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28415.2.4. ESTROFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28515.2.5. Sustitución de certificados en soporte papel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28515.2.6. La e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28715.2.7. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

16. Recomendaciones que abren caminos nuevos a ser explorados y normados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28916.1. Recomendaciones de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

16.1.1. Sucesiones y testamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28916.2. Recomendaciones de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

16.2.1. Criterios de seguridad, normalización y conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

17. Interoperabilidad. Desarrollos tecnológicos que permiten las relacionesde intercambio de información entre las administraciones en todos sus niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29317.1. Interoperabilidad en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

17.1.1. IDABC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29417.2. Interoperabilidad en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

17.2.1. EDI-PADRÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29517.2.2. MIGRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29517.2.3. Intercambio electrónico de datos con entidades locales para gestión del IBI . . . . . . 29717.2.4. Intercambio de ficheros institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29917.2.5. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

17.3. Interoperabilidad con el Consejo General del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30017.4. Interoperabilidad con la Agencia de Protección de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

18. Proyectos, desarrollos y plataformas que facilitan el despliegue de las TICen las administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1. Proyectos lanzados por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

18.1.1. eTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1.2. eContentplus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30318.1.3. ICTPSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

18.2. Proyectos lanzados por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30418.2.1. @Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30418.2.2. NEDAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30518.2.3. INDALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30618.2.4. ISTMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30718.2.5. Ventanilla Única. Acción PISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30818.2.6. SICRES v2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30918.2.7. SILICE y CODICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

LAS APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS

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18.2.8. SISNOT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31018.2.9. SISTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.10. Sistema de verificación de datos de identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.11. Sistema de verificación de datos de residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.12. Servicio de comunicación de cambio de domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31218.2.13. DNI electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31418.2.14. El Web Map Service catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31518.2.15. Sistema RED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31618.2.16. Pista Local y GeoPISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

18.3. Otros organismos y poderes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31918.3.1. Registro Civil en línea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31918.3.2. Agencia de Certificación Notarial ANCERT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32018.3.3. Archivo electrónico de revocación de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.4. Archivo ÁBACO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.5. Gestión telemática integral en el Consejo General del Notariado . . . . . . . . . . . . . . . . 32118.3.6. Escritura pública electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32218.3.7. Convenios de colaboración con el notariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32318.3.8. Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32418.3.9. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT-RCM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

19. Infraestructuras despegadas por organismos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32719.1. Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

19.1.1. Proyecto epractice.eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32719.1.2. Proyecto INSPIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

19.2. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32819.2.1. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32819.2.2. SARA y red interadministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32919.2.3. CESEAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33019.2.4. Proyecto Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33019.2.5. Autenticación de tres factores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33219.2.6. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33319.2.7. SIGEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33419.2.8. Servicio de pago telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

Artículo: Las TIC y la transformación de las administraciones públicas, por Juan Miguel Márquez Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

MEDIDAS PARA EL IMPULSO Y FOMENTO DE LAS TIC

253


255

Tal y como se desarrolló en el bloque II de esta misma obra, las administraciones en general y la Admi-nistración local en particular están inmersas en un proceso de transformación interna y externa con el finde alcanzar mejores cotas de eficiencia y de satisfacer las demandas crecientes de una sociedad cada vezmás tecnificada. Para ello, la incorporación de las tecnologías de la información y de las comunicacionesse hace imprescindible. Pero más allá de la tecnología, la incorporación de las TIC en la Administraciónen general y posteriormente en la Administración local exige de la actuación de los poderes públicos enotros ámbitos: el promocional, el normativo legal, el normativo técnico y la dotación de las infraestruc-turas precisas para poder llevarlo a cabo.

En torno a los años sesenta y en los ochenta del siglo pasado la informática aplicada a la Administraciónsoportó procesos internos de gestión de censos, emisión de recibos y contabilidad sin más implicación enla organización que la eficacia del proceso manual. En efecto, una lecto-clasificadora de documentos, apa-rato de más de 5 metros de largo, permitía clasificar documentación recibida, mejorando en más de 100veces la capacidad de los ordenanzas más diestros. El nuevo «artilugio» no modificaba más que la parteinstrumental del proceso, por lo que no fue necesario realizar ninguna adaptación normativa del mismo.

En el periodo comprendido entre los años ochenta y el comienzo del siglo XXI la informática avanzó, perfec-cionando los desarrollos de años anteriores. Apareció el teleproceso, que como su nombre indica, permite elproceso a distancia. Pero organizativamente significa que el dato está en una ubicación y que el funcionarioque lo trabaja está en otra. No cambió la esencia de las reglas de gestión, aunque sí apareció algún plus econó-mico que percibían los trabajadores que lo hacían con medios electrónicos. En este periodo también se logra-ron comunicaciones masivas entre entidades, por ejemplo con bancos y cajas de ahorro, con el INE, con el ca-tastro, con la AEAT y con la Seguridad Social. Cada una de esas comunicaciones se rige por sus normas especí-ficas, que normalmente dicta el impulsor de la iniciativa. Y así surgen los cuadernos de la AEB paraintercambios con entidades financieras y especificaciones cerradas para el resto. La emisión de documentospasa a tener firmas simuladas preimpresas por artes gráficas y, por su parte, los recibos haber realizado tran-sacciones económicas necesitan de la validación mecánica de las impresoras financieras. Esto requirió pe-queñas adaptaciones en la normativa que efectivamente permitieran los avances de la llamada mecanización.

Pero es en este siglo cuando los avances de las TIC afectan más a los procesos, ya que éstas permitenrealizarlos de un modo radicalmente diferente. El concepto de administración por vía electrónica, porejemplo, va más allá de una mera transformación tecnológica.

La incorporación de las TIC a la Administración local es una reforma necesaria e imparable, pero másallá de la tecnología es necesario que otros organismos allanen el terreno a esta entidad. El enfoque deeste bloque, que se apoya en lo expuesto en los capítulos anteriores, es el de enunciar lo que otras capasde la Administración y otros agentes sociales pueden y deben hacer para que el desarrollo de las TIC seaóptimo en las entidades locales.

En concreto en este bloque se describen las actuaciones que están siendo llevadas a cabo por diferen-tes organismos públicos para ayudar a la Administración local a utilizar las TIC con el fin de conseguir elmayor valor posible. La descripción de dichas iniciativas se realiza atendiendo a la siguiente clasificación:


• Impulso y fomento de las TIC, como el conjunto de actuaciones no técnicas que propician el cambio eintentan minimizar la denominada brecha digital en el ámbito de la propia Administración.

• Interoperabilidad, como el conjunto de actividades que dan soporte a las relaciones de intercambio en-tre las administraciones en todos sus niveles.

• Normas legales que son necesarias para introducir conceptos nuevos como, por ejemplo, el de las no-tificaciones telemáticas, de manera que tenga iguales efectos que la consolidada carta certificada conacuse de recibo que llega al domicilio.

• Normas técnicas que determinan con precisión cómo se realizan intercambios, validaciones, homolo-gaciones, gestión del correo, gestión de la seguridad, firma electrónica, compulsa, etc.

• Recomendaciones que abren caminos nuevos a ser explorados y normados.• Proyectos, desarrollos y plataformas como casos reales, de uso de las nuevas tecnologías. En muchos ca-

sos, al haber sido desarrollados por una administración autonómica, ésta cede los derechos, sin costea otra, para permitir su adopción por la segunda, de forma más económica y rápida.

• Infraestructuras despegadas por organismos públicos que pueden ser utilizadas por las entidades loca-les mediante firma de convenio.

El objetivo es dibujar el mapa de implicaciones en este complejo mundo de introducir las TIC en el ám-bito de la Administración local.


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APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS

Organismossupranacionales

Unión Europea

AdministraciónGeneral del Estado

C omunidadesAutónomas

Las aportaciones de los poderes públicosa la introducción de las TICen la Administración local

HerramientasAg

ente

s

Norm

as legales y técnicas

Recomendaciones

Interoperabilidad

Proyectos

Infraestructuras


Las administraciones tienen un papel fundamentala la hora de impulsar y fomentar el uso de las nue-vas tecnologías. Actúan como elemento tractor, yaque, por una parte, como gobierno, desarrolla polí-ticas que favorecen la penetración de las TIC en lasociedad, intentando suavizar las posibles barrerasque puedan existir; y, por otro, actúan como provee-doras de servicios, evolucionando hacia la Adminis-tración electrónica, de modo que su relación con losciudadanos, empresas y otras administraciones seacompleta, bidireccional y digital. Por otro lado, la Ad-ministración actúa como agente prescriptor, que fa-vorece, con su ejemplo, la incorporación de las nue-vas tecnologías a la hora de gestionar los procesoscon el fin de ganar en eficacia, reducir costes y mejo-rar la prestación de los servicios.

13.1. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Unión Europea

Conscientes del impacto que tienen las TIC en laprestación de servicios a la ciudadanía y las empre-sas, la Comisión Europea ha trabajado durante losúltimos ocho años en los criterios de convergenciaque las regiones de la Unión deberían alcanzar. Eneste sentido, surge la iniciativa eEurope, cuyos ob-jetivos se resumen en:

• Conectar a la red y llevar la era digital a cada ciu-dadano, hogar y escuela, y a cada empresa y ad-ministración.

• Crear una Europa digitalmente alfabetizada, ba-sada en un espíritu emprendedor dispuesto a fi-nanciar y desarrollar las nuevas ideas.

• Velar por que todo el proceso sea socialmenteintegrador, afirme la confianza de los consumi-dores y refuerce la cohesión social.

Del mismo modo dicha iniciativa se estructura endiez áreas prioritarias entre las que se encuentra ladenominada «Administración Pública en línea», cu-yos principales objetivos pasan por la extensión debanda ancha a todas las administraciones, el des-pliegue de un marco de interoperabilidad para laprestación de servicios paneuropeos de administra-ción electrónica, la puesta a disposición de serviciosinteractivos y accesibles desde distintos dispositi-vos, así como el otorgamiento de contratos públi-cos por vía electrónica y la creación de puntos de ac-ceso público a Internet.

En la actualidad, la iniciativa eEurope 2010 abor-da desde un enfoque integral la sociedad de la in-formación y las políticas audiovisuales en la UniónEuropea. El objetivo que persigue la iniciativa es elde establecer un marco común a través del cual losestados miembros puedan afrontar los retos deri-vados de la sociedad de la información, coordi-nando de forma integrada las actuaciones que lle-var a cabo por dichos estados en el camino hacia laconvergencia digital, abordando tres prioridadesque deben conseguirse antes de 2010:

• La consecución de un espacio europeo único dela información, que promueva un mercado inte-

257

13. MEDIDAS PARA EL IMPULSO Y EL FOMENTO DE LAS TIC


rior abierto y competitivo para la sociedad de lainformación y los medios de comunicación.

• El refuerzo de la innovación y de la inversión enel campo de la investigación en las tecnologíasde la información y la comunicación (TIC), con elfin de fomentar el crecimiento y la creación demás empleos y de más calidad.

• La consecución de una sociedad de la informa-ción y los medios de comunicación basada en lainclusión, que fomenta el crecimiento y el em-pleo de una manera coherente con el desarrollosostenible y que da la prioridad a la mejora delos servicios públicos y de la calidad de vida.

La comisión tiene la intención de elaborar pro-puestas de actualización de los marcos regulado-res de las comunicaciones electrónicas y de losservicios de la sociedad de la información y losmedios de comunicación. Se propone también uti-lizar los instrumentos financieros comunitariospara estimular la inversión en investigación estra-tégica y para suprimir los puntos de estrangula-miento que dificultan la innovación generalizadaen el ámbito de las TIC. Finalmente, desea fomen-tar las políticas que aborden la inclusión digital yla calidad de vida.

Este ambicioso proyecto no está exento de com-plejidad. El primer informe anual de la ComisiónEuropea (mayo de 2006) sobre el grado de avancedel plan incide en el hecho de que hay que hacerfrente a los retos identificados en la iniciativa 2010con mayor determinación, de forma que Europapueda situarse al mismo nivel que sus principalescompetidores a escala mundial. Las prioridades es-pecíficas en este sentido son:

• Primero, la aplicación de estrategias de bandaancha.

• En segundo lugar, la adopción de enfoquescoherentes en relación con los contenidos y ser-vicios, dado que se considera que los conteni-dos audiovisuales y multimedia representan laprincipal fuerza impulsora de las tecnologías,en general, y la banda ancha en particular.

• En tercer lugar, las estrategias integradas de in-vestigación e innovación.

• Finalmente, unos servicios públicos más ambicio-sos, lo que pasa por una mayor inversión públicaen TIC acompañada de una reorganización de laAdministración Pública y de la resolución de pro-blemas, tales como la interoperabilidad y la faltade seguridad en las transacciones digitales.

Esta última prioridad está en la línea manifesta-da por los ministros de la Unión Europea, respon-sables de la Administración electrónica en la decla-ración ministerial del Lago Como, cuyas conclusio-nes fueron que la progresiva implementación de laAdministración electrónica conducirá a una diná-mica de cambios y nuevas necesidades, implican-do una progresiva transformación organizacionalde las Administraciones Públicas; una crecientecooperación y coordinación entre los diferentes ni-veles de administraciones: europea, estatal, auto-nómica y local; una mayor cooperación entre losámbitos público y privado, para el intercambio deexperiencias y generación de sinergias; un mayorconocimiento y reutilización de las mejores prácti-cas, tanto a nivel europeo como internacional, yuna evaluación continuada, el seguimiento y buencontrol de la evolución de la Administración elec-trónica.

13.1.1. Fondo Europeo de DesarrolloRegional (FEDER) 2007 – 2013

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)es uno de los instrumentos financieros de la polí-tica de cohesión de la Unión Europea, para el perio-do 2007-2013, que se divide en tres objetivos:

• Convergencia. • Competitividad regional y empleo. • Cooperación territorial europea.

El FEDER se destina a reforzar la cohesión econó-mica y social corrigiendo los principales desequili-


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brios regionales por medio de un apoyo al desa-rrollo y al ajuste estructural de las economías re-gionales, incluida la reconversión de las regionesindustriales en declive y de las regiones menos de-sarrolladas, y apoyando la cooperación transfron-teriza, transnacional e interregional.

Esta financiación se gestiona a nivel regional(comunidades autónomas y diputaciones provin-ciales). Hasta el momento se han financiado en Es-paña algunos proyectos, como por ejemplo: el Par-que Tecnológico de Málaga, la Red de Centros Gua-dalinfo y el Portal de Cieza, entre otros.

13.2. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado

En el nivel de la Administración General del Estado,las directrices establecidas por la iniciativa eEuropey los objetivos establecidos por la Agenda de Lisboase han plasmado en distintas políticas y programas.En la actualidad, el mayor exponente es el planAvanza o plan 2006-2010 para el Desarrollo de la So-ciedad de la Información y de Convergencia con Eu-ropa. Este plan contempla la puesta a disposición deservicios públicos digitales orientados a la consecu-ción de una administración electrónica plenamentedesarrollada, teniendo en cuenta el peso de las ad-ministraciones públicas en el conjunto de los secto-res de actividad. El plan asume que las tecnologíasde la información y de las comunicaciones constitu-yen un instrumento y una oportunidad sin prece-dentes para dinamizar y hacer más accesibles losservicios a los ciudadanos y, lo que es más importan-te, confiere a dichas tecnologías el papel de cataliza-dor de las políticas públicas en materia de sociedadde la información, generando un efecto de arrastreentre los ciudadanos y las empresas que perciben di-chos servicios como útiles y de calidad.

Así, el plan se vertebra a través de una serie deactores fundamentales:

• El Ministerio de las Administraciones Públicas(MAP), dado su papel clave en el desarrollo de laadministración electrónica en la AdministraciónGeneral del Estado y, asimismo, su papel de coope-ración con el resto de administraciones públicas.

• Las comunidades autónomas y las entidades lo-cales en sus ámbitos de actuación.

• El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio(MITYC), dado su papel de impulsor de la socie-dad de la información.

El plan establece dentro de su área de actuación de«Servicios Públicos Digitales» la medida denominada«Ayuntamientos en Internet», en la que el resto delas administraciones relacionadas cumplen un pa-pel horizontal. Éstas se responsabilizan de la puestaen marcha de las líneas de actuación que ponen adisposición de los entes locales en la modalidad delíneas de ayuda orientadas a las actuaciones del plan.En síntesis, dichas actuaciones en el ámbito de las ad-ministraciones locales persiguen el logro de una seriede objetivos que, alineados con los objetivos genera-les del plan, deriven en la consecución de:

• Articular e instrumentalizar el derecho de losciudadanos y de las empresas de interactuar conla Administración. En este sentido, el objetivo fi-jado para 2010 establece que el 80% de los servi-cios prestados en línea cuenten con una interac-tividad total; podrán completarse en su totali-dad telemáticamente.

• Desplegar una oferta de servicios alineada con lademanda, atendiendo a que en 2010 el 40% delos ciudadanos y el 75% de las empresas emplea-rán Internet para obtener información, y un 15% yun 55% respectivamente enviarán formularioscumplimentados a través del citado canal.

• Establecer canales adecuados de comunicacióncon los ciudadanos y las empresas.

• Crear estructuras que garanticen la coopera-ción interadministrativa, explotando y difun-diendo los desarrollos vigentes y desarrollandonuevas estructuras y soluciones de forma con-junta.


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El plan Avanza, aprobado por el Consejo de Minis-tros del 4 de noviembre de 2005, se enmarca en losejes estratégicos del Programa Nacional de Reformasdiseñado por el gobierno para cumplir con la Estrate-gia de Lisboa del año 2000. Se integra en el eje estra-tégico de impulso al I+D+i (Investigación+Desarro-llo+innovación), que ha puesto en marcha el gobier-no a través del Programa Ingenio 2010.

El objetivo principal es conseguir que el volumende la actividad económica relacionada con las tecno-logías de la información y de la comunicación (TIC) seacerque al 7% del PIB en el año 2010. Para llegar a estevalor partiendo de la situación actual será necesarioun esfuerzo conjunto por parte del sector privado, lasociedad civil y las distintas administraciones.

El plan Avanza se orienta a conseguir la adecua-da utilización de las TIC para contribuir al éxito deun modelo de crecimiento económico basado en elincremento de la competitividad y la productivi-dad, la promoción de la igualdad social y regional yla mejora del bienestar y la calidad de vida de losciudadanos.

13.3. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado y las comunidadesautónomas

En primer lugar, hay que destacar el papel del Mi-nisterio de las Administraciones Públicas, que, ensu papel clave en el desarrollo de la Administraciónelectrónica en la Administración General del Esta-do y en el de cooperación con el resto de las admi-nistraciones públicas, ha puesto en marcha diver-sas iniciativas vinculadas al fomento y desarrollo

de las tecnologías de la información y de las comu-nicaciones entre las que hay que destacar:

13.3.1. Iniciativa 060

La Iniciativa 060, cuyo objetivo principal es la integra-ción de servicios para mejorar la atención ciudadana,construyendo un punto de atención único y homo-géneo mediante la coordinación de los tres niveles dela Administración. Se trata de un proyecto multica-nal, en el sentido en que parte de la creación de servi-cios e integración de los existentes, prestándolos através de canales presenciales, a través de las oficinaspreexistentes de las distintas administraciones parti-cipantes, por Internet a través del portal 060.es, y te-lefónicamente a través del número de teléfono 060.

13.3.2. Extranet SARA

La extranet SARA, que constituye una plataformabásica, así como una infraestructura de comunica-ciones orientada a la cooperación en materia de ad-ministración electrónica entre las redes corporati-vas de la Administración General del Estado y lascomunidades autónomas y otras administracionesque deseen unirse a la iniciativa. SARA cuenta conuna serie de componentes entre los que destacan elpropio nodo central de la extranet (sala de alta dis-ponibilidad), un centro de respaldo (seguridad) y lagestión de enlaces hacia datacenters con aplicacio-nes en los que recaen los servicios, sistemas y apli-cativos de uso generalizado, entre ellos podemosdestacar el Centro de Transferencia de Tecnologías,la comunicación de cambio de domicilio, el serviciode notificaciones telemáticas seguras o la platafor-ma de validación de DNI electrónico, entre otros.

13.3.3. Ayudas e-Model

Asimismo, existen otras iniciativas de relevanciavinculadas al Ministerio de Administraciones Pú-


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Tabla 13.1. PROGRAMAS DESTACADOS DEL PLAN AVANZA

PROGRAMAS DESTACADOS

Ciudadanía digitalEspacio Avanza: evento que recorre las 17 comunidades autónomas para acercar a todos los ciudadanos la tecnolo-gía y la cultura digital, además de informar de los objetivos y ayudas del plan Avanza.Avanza Ciudadanía: su objetivo es conseguir que las personas con necesidades especiales se incorporen a la sociedadde la información (mayores, personas con discapacidad…). Se apoyarán también las actuaciones que fomenten eluso de las TIC por parte de las organizaciones del tercer sector.Economía digitalPROFIT: (Programa de Fomento de la Investigación Técnica). Son un conjunto de convocatorias de ayudas públicasdestinadas a empresas y otras entidades para llevar a cabo actividades de investigación y desarrollo tecnológico, conel fin de conseguir los objetivos del plan Nacional I+D+I (2004-2007).Avanza Pyme: ayudas dirigidas a proyectos y actuaciones de implantación de soluciones TIC e incorporación al comer-cio y negocio electrónico, y especialmente la utilización de la factura electrónica, en las pequeñas y medianas em-presas, de manera que, de forma progresiva, éstas vayan incorporando las tecnologías de la información y de las co-municaciones a sus procesos de negocio, a fin de contribuir a su competitividad y a la mejora de su productividad.Polígonos en red: es una iniciativa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de Red.es, dirigida a fo-mentar la incorporación de las tecnologías de las TIC en las pequeñas y medianas empresas (pymes) asentadas en po-lígonos industriales, especialmente aquéllos con baja penetración de las nuevas tecnologías. El programa consiste enla realización de jornadas de sensibilización a los empresarios sobre las ventajas de adoptar las TIC en su negocio.Programa de formación: ayudas, en la modalidad de subvención, para la realización de proyectos y actuaciones desti-nados a trabajadores ocupados, cuyo objeto sea la formación en telecomunicaciones y en tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones, la formación con ayudas de las TIC, la formación para la implantación de soluciones denegocio electrónico y la formación para la conciliación de la vida laboral y familiar.Servicios públicos digitalesAvanza Local: pretende la colaboración conjunta entre las entidades locales, comunidades y ciudades autónomas y laAdministración General del Estado con el objetivo de desarrollar la Administración electrónica en los municipios pe-queños y medianos, con un programa integrado de actuaciones que garantice su presencia en Internet, herramientasy servicios básicos de gestión basados en las TIC, el desarrollo y la extensión de servicios en línea a ciudadanos y em-presas y la integración de servicios con los de otras administraciones. Consta de los siguientes programas: Local-Web, SIGEM (Sistema Integrado de Gestión Municipal), Avanza Local Padrón, Catastro, Localgis (Sistema de Informa-ción Territorial), Dinamización Entidades Locales, Ciudades Digitales, Ayuntamiento Digital.Campus en red: dotar de redes inalámbricas para acceso a Internet a los campus universitarios adscritos al progra-ma y promover y extender el uso de redes Wi-Fi. Además quiere facilitar la movilidad de estudiantes y del personal do-cente entre las diferentes universidades españolas y extranjeras, así como el servicio central de atención a usuarios.Las universidades participantes podrán disponer de cobertura inalámbrica del 85% para poder desarrollar servicios devalor añadido e innovación como e-learning, localización o transmisión de voz a través de las redes IP.Nuevo contexto digitalExtensión de banda ancha en zonas rurales: conjuntamente con las actuaciones de ámbito autonómico puestas enmarcha por comunidades autónomas, se pueda conseguir una cobertura de banda ancha prácticamente total de lapoblación española a finales de 2008.DNI electrónico: es necesario adecuar los mecanismos de acreditación de la personalidad a la nueva realidad de lasociedad de la información. El DNI-e incorpora un pequeño circuito integrado capaz de guardar de forma segura in-formación y de procesarla internamente. Permitirá, además de su uso tradicional, acceder a los nuevos servicios dela sociedad de la información, para actuar a distancia con las administraciones públicas, con las empresas y conotros ciudadanosTDT: la televisión digital terrestre puede ser un instrumento de incorporación masivo de las personas a la sociedad dela información. Tiene como objetivo promover el acceso multicanal a nuevos servicios y aplicaciones para la ciudada-nía, a través de actuaciones piloto llevadas a cabo en conjunto con el sector privado.


blicas, entre las que destaca la línea de ayudas e-Model, a través de la cual se financia hasta el 50%del coste de proyectos que tengan por objetivo lamodernización de las administraciones mediantela explotación de las tecnologías de la informacióny las comunicaciones. De forma sintética, esta lí-nea de ayudas contribuye a la consecución de lamejora de los servicios prestados por los entes lo-cales, la simplificación de los procedimientos queoperan en los mismos, además de la mejora de lasinfraestructuras tecnológicas y de comunicacio-nes. La asignación de recursos a dicha línea se llevaa cabo atendiendo a criterios que contribuyan amejorar la interoperabilidad de sistemas interad-ministrativos, reutilicen productos y desarrollos,empleen estándares y códigos abiertos, explotensistemas comunes de información y contribuyana la consecución de los objetivos fijados por laUnión Europea.

El seguimiento de esta línea de ayudas va a permi-tir al MAP obtener información acerca de la situa-ción actual de las tecnologías en las entidades loca-les, así como difundir criterios comunes de actua-ción y servicios de valor añadido accesibles a travésde la infraestructura común de comunicaciones.

Los beneficiarios de estas subvenciones pueden ser:

• Los municipios con población superior a 5.000habitantes.

• Los municipios con población inferior a 5.000habitantes, siempre que el proyecto objeto desubvención afecte a un conjunto de municipiosque superen los 5.000 habitantes.

• Las diputaciones provinciales, cabildos y conse-jos insulares y comunidades autónomas uni-provinciales, estas últimas en el ejercicio de lascompetencias que corresponden a las diputacio-nes provinciales, para proyectos propios o queafecten a un conjunto de municipios que supe-ren los 5.000 habitantes.

A fecha de octubre de 2007 se han concedido 227ayudas a ayuntamientos y a entidades supramuni-cipales.

Todas las ayudas de la Administración Generaldel Estado se deben de encaminar a cumplir losobjetivos de la Ley 11/2007, de acceso electrónico.El Ministerio de las Administraciones Públicas dacobertura legal mediante la Ley 11/2007 a los si-guientes objetivos: registro electrónico común inte-roperable entre todos los ministerios; sistema deconsulta del estado de tramitación de nuevos expe-dientes; plataforma de intermediación de servi-cios, pasarela de pagos, para pagar tasas del Estadoapoyado en el DNI-e y la firma electrónica; y el ar-chivo digital de documentos.

Por su parte, el Ministerio de Industria, Turismoy Comercio cumple con un papel fundamental ensu calidad de impulsor de la sociedad de la infor-mación, y en este sentido está encargado de la ges-tión de una serie de iniciativas de fomento e im-pulso de las TIC, que fundamentalmente se plas-man en las siguientes:

13.3.4. Pista Administración Local

Pista Administración Local, herramienta desarro-llada conjuntamente por el Ministerio de Indus-tria, Turismo y Comercio, y el Ministerio de las Ad-ministraciones Públicas, con el objetivo de hacerllegar la Administración electrónica a los peque-ños y medianos municipios, basándose en la pues-ta a disposición de herramientas e infraestructu-ras que permitan de forma sencilla la creación deportales web municipales, así como la puesta adisposición de servicios a través de la red, todo ellocon el soporte de los entes supralocales, que ofre-cen el hospedaje de los aplicativos y portales mu-nicipales.

13.3.5. Pista Local

Pista Local constituye un paso más sobre la herra-mienta anteriormente citada, al incorporar funcio-nalidades tales como el envío masivo de correos ausuarios registrados, el envío directo de correos so-


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bre directorios de personal y entidades, boletín denoticias, estadísticas del portal, búsquedas y buzónde sugerencias al administrador del portal.

13.3.6. Ciudades Digitales

Ciudades Digitales es un programa dependientedel Ministerio de Industria, Turismo y Comercioorientado a facilitar soporte a las entidades localesen la implantación y difusión de la sociedad de lainformación. El programa se instrumenta en con-venios con las comunidades y ciudades autóno-mas a las que se transfieren fondos, con el fin dellevar a cabo actuaciones en los ámbitos de la acce-sibilidad (difusión y formación en TIC), servicios(vinculados al comercio, la sanidad, formación yAdministración electrónica entre otros) y la dota-ción de infraestructuras.

Esta labor se realiza trasladando el conocimien-to adquirido de unos municipios a otros lo que per-mite un desarrollo exponencial de la sociedad de lainformación en España. Existen alrededor de 40municipios que están llevando a cabo acciones deforma integrada. La forma de participar en el Pro-yecto Ciudades Digitales es mediante conveniocon cada una de las comunidades o ciudades autó-nomas; hoy existen convenios con todas las comu-nidades, a las cuales se les transfieren fondos parallevar a cabo el proyecto.

13.3.7. Ciudades Singulares

Ciudades Singulares se concibe como una conti-nuación y un salto evolutivo del programa Ciuda-des Digitales, en el sentido en que se orienta a lageneración de proyectos destinados a los ayunta-mientos, que a su vez permitan la modernizaciónde la Administración electrónica, la creación y me-jora de servicios públicos telemáticos, la forma-ción, difusión y sensibilización entre agentes y, endefinitiva, la inclusión de la ciudadanía y las em-presas en la sociedad de la información.

En la actualidad son más de 77 municipios, de to-das las comunidades autónomas, los que están ge-nerando proyectos, financiados al 50% por el Mi-nisterio de Industria, Turismo y Comercio, y el res-to por las entidades locales beneficiadas. Dichosproyectos han de cumplir algunos de los siguientesfines:

• Modernización de la Administración electrónica.• Creación o mejora de los servicios públicos que

utilicen canales telemáticos. • Inclusión de la ciudadanía en la sociedad de la

información.• Formación y sensibilización de agentes sobre el

uso eficiente de las tecnologías de la informa-ción.

• Creación de infraestructuras de telecomunica-ciones.

• Coordinación de pequeñas y medianas empre-sas (pymes) por parte de entidades locales, en elámbito de la sociedad de la información.

• Difusión y comunicación de las actuaciones rea-lizadas.

13.3.8. Ayuntamiento Digital

Ayuntamiento Digital, enmarcado en el plan Avan-za, se orienta igualmente al fomento y desarrollode la sociedad de la información en el ámbito delos entes locales, prestando especial atención aaquellos proyectos que impliquen la implantaciónde servicios y aplicaciones de administración elec-trónica y que a su vez persigan el incremento de lainteracción e interoperabilidad entre administra-ciones.

Las ayudas concedidas por el Ministerio de In-dustria, Turismo y Comercio son subvenciones,que pueden solicitar entidades locales y las comu-nidades autónomas uniprovinciales, así como enti-dades sin ánimo de lucro.

Se priman principalmente los proyectos que tie-nen por objeto fomentar la implantación de servi-cios y aplicaciones de administración electrónica


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que persigan aumentar la interacción e interope-rabilidad.

Es igualmente importante mencionar a la Di-rección General de Modernización Administrati-va, que es el órgano directivo especializado en ma-teria de tecnologías de la información, cuyo obje-tivo central es el impulso de la Administraciónelectrónica.1

13.3.9. Plan Conecta

En este sentido, cabe destacar la aprobación del planConecta (plan de modernización tecnológica y simpli-ficación administrativa de la AGE), para el fomento deluso de las TIC (Internet, correo electrónico ó teléfonomóvil) entre los ciudadanos, y la Administración.

13.3.10. Plan Moderniza

Plan Moderniza (plan de medidas 2006-2008 parala mejora de la Administración), que incluye laaprobación de la Ley de Administración Electróni-ca, un plan de servicios digitales asociados al DNIelectrónico y un plan de administración electróni-ca y simplificación administrativa, impulsados porla Dirección General de Modernización Adminis-trativa, que ha de jugar un papel protagonista ensu implantación efectiva.

En ambos planes se hace una decidida apuestapor la implantación de la Administración electróni-ca, de acuerdo con el firme compromiso del gobier-no con la sociedad de la información y con los obje-tivos fijados en la Unión Europea en el plan de Ac-ción e-Europe.


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1. En virtud del Real Decreto1320/2004, de 28 de mayo.

Dirección General de Modernización Administrativa

En síntesis, le corresponden las siguientes funciones:

• El impulso y desarrollo de las infraestructuras tecnológicas de utilización común, así como lapromoción de la utilización de las TIC en la Administración General del Estado y sus organismospúblicos, con objeto de racionalizar los métodos de trabajo, los procedimientos de actuación ylas comunicaciones con el ciudadano y entre las distintas administraciones públicas, todo elloen el marco de las directrices que se establezcan por el Consejo Superior de Administración Elec-trónica. Asimismo, prestará apoyo técnico al citado órgano colegiado, a los órganos de coopera-ción con las comunidades autónomas.

• El desarrollo de las acciones para mejorar la eficacia de las adquisiciones y de la gestión de losrecursos TIC, incluyendo la cooperación y colaboración con otras Administraciones Públicasnacionales e internacionales en esta materia.

• El impulso de la implantación y el desarrollo de procesos informáticos de ayuda a la gestión derecursos humanos, en colaboración con la Dirección General de la Función Pública, el impulsodel desarrollo de los sistemas de la intranet administrativa y la implantación en ella de nuevosservicios, y el desarrollo de la gestión informática del sistema de información del Registro Cen-tral de Personal.

• La planificación, desarrollo y gestión de proyectos y programas de simplificación administrativaorientados al acercamiento de la Administración al ciudadano y a la reducción de barreras bu-



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rocráticas, así como la cooperación con otras administraciones en el ámbito de los proyectos yprogramas de simplificación.

• La identificación, desarrollo, explotación y seguimiento de los proyectos tecnológicos cuya im-plantación en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos con-tribuya a mejorar la eficacia de los servicios al ciudadano, e impulsar los proyectos de coopera-ción con otras administraciones públicas en este ámbito.

El Consejo Superior de Administración Electrónica

La Administración Pública se debe a normas regulatorias. Las competencias en materia de dere-cho administrativo pueden verse como dependientes de la AGE o como transferidas a las comuni-dades autónomas. Para lograr la debida coordinación, se optó por la creación del órgano colegia-do adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas, encargado de la preparación, la elabora-ción, el desarrollo y la aplicación de la política y estrategia del gobierno en materia de tecnologíasde la información, así como del impulso e implantación de la Administración electrónica en laAdministración General del Estado.

Está regulado por el Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran los ór-ganos colegiados responsables de la Administración electrónica.

Las funciones del pleno del consejo superior de AE se resumen a continuación:

• La fijación de las líneas estratégicas, impulso y coordinación de la Administración electrónica enla AGE.

• El establecimiento de las directrices generales en estas materias que sirvan de base para la ela-boración por los distintos ministerios de los planes estratégicos departamentales, así como suinforme, seguimiento y control.

• El informe de los anteproyectos de ley y de los proyectos de disposiciones generales cuyo objetosea la regulación de los recursos, los proyectos y los sistemas de TI de aplicación común en la AGE.

• La declaración de proyecto de interés prioritario de determinados proyectos que presenten mi-nisterios y organismos en el ámbito de la Administración General del Estado, que por sus espe-ciales características, se considere que son fundamentales para la mejora de la prestación deservicios al ciudadano.

• La organización de conferencias y otras actividades para el intercambio de experiencias y pro-yectos en estas materias. En particular, la organización y celebración de las jornadas de tecnolo-gías de la información para la modernización de las Administraciones Públicas (TECNIMAP).

• El impulso de la colaboración y cooperación con las comunidades autónomas y las entidades lo-cales, en especial, para la puesta en marcha de servicios públicos interadministrativos.

• El impulso de las actividades de cooperación de la AGE con la Unión Europea, con las organiza-ciones internacionales y, especialmente, con Iberoamérica, en materia de TI y administraciónelectrónica, en colaboración con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.


El marco jurídico del impulso de las TIC en las en-tidades locales básicamente ha de ser el respeto ala autonomía de las entidades locales, los princi-pios de colaboración recíproca que establece la Leyde Bases de Régimen Local (LBRL). La administra-ción más habilitada para interactuar con la Admi-nistración local son las comunidades autónomas(art. 56 LBRL).

Finalmente, en el ámbito de las comunidades au-tónomas, el impulso y la apuesta por el fomento yexplotación de las tecnologías de la información yde las comunicaciones se articula, por una parte, enla coordinación con la Administración General delEstado, mediante la firma de los oportunos acuer-dos de colaboración para la puesta en marcha de lasiniciativas vinculadas al Ministerio de las Adminis-traciones Públicas y al Ministerio de Industria, Tu-rismo y Comercio expuestas con anterioridad; noobstante, y en segundo lugar, cabe destacar el he-cho de que el papel de las comunidades autónomasno se limita exclusivamente a materializar dichas

actuaciones, sino que en muchos casos se ponen enmarcha iniciativas propias vinculadas al desarrollode aplicativos para la Administración local y la ex-tensión de desarrollos a otras administraciones den-tro de la comunidad autónoma como es el caso de laJunta de Extremadura y la Junta de Andalucía.

Hay que destacar también la apuesta realizadapor numerosas comunidades en relación con laadopción de software de código abierto. Uno de lospioneros fue Extremadura con su proyecto gnuLi-nEx, pero hay muchos más. En Andalucía se pusoen marcha un sistema de correo electrónico mon-tado al 100% con software libre con una capaci-dad inicial para 125.000 buzones. Asimismo, todoel portal andaluciajunta.es está basado en softwa-re libre. En la Comunidad Valenciana, se ha traba-jado en Lliurex una la distribución Linux propia. EnCastilla La Mancha, el proyecto Esculapio para ladotación de infraestructuras en el servicio sanita-rio, basándose exclusivamente en software libre yasí un largo etcétera.


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• La colaboración con los órganos competentes del MAP en la elaboración de recomendaciones y pro-puestas en materia de recursos humanos y de organización en cuanto incidan en el ámbito de las TI.

• La colaboración con los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre labase de las líneas estratégicas aprobadas por el consejo, en la elaboración de recomendacio-nes sobre presupuestos en materia de tecnologías de la información.

• Actuar como observatorio de la administración electrónica para conocer su situación y evolu-ción y proponer, en su caso, las medidas correctoras oportunas.

• Colaborar con el Centro Criptológico Nacional del Centro Nacional de Inteligencia en la elaboraciónde medidas de seguridad de las tecnologías de la información y comunicaciones, la adquisición coor-dinada de material de cifra y la formación de personal especialista en seguridad de los sistemas.


Desde el principio del presente curso político, el go-bierno ha realizado un reconocible esfuerzo por si-tuar a nuestro país a la cabeza de Europa, y ha cen-trado este empeño en distintas áreas presupuesta-rias relacionadas con el I+D+i, de entre las cualescaben destacar las medidas articuladas en torno alfomento de la sociedad de la información, sinteti-zadas y comprendidas en el plan Avanza.

El citado plan está dotado con 5.700 millones deeuros para el periodo 2006-2010, y su objetivo bá-sico es conseguir un acentuado crecimiento delsector TIC, así como del uso de las tecnologías de lainformación y las comunicaciones en nuestro país.

El plan Avanza se ejecuta a través de cuatro áreasbásicas de actuación: Ciudadanía Digital, Econo-mía Digital, Servicios Públicos Digitales y NuevoContexto Digital.

En concreto, en el área de Servicios Públicos Digi-tales se encuadra, como una de sus principales líne-as, la modernización de las entidades locales a travésdel desarrollo de la e-Administración en los ayunta-mientos, especialmente en los pequeños y media-nos, con un programa integrado de actuaciones quegarantiza su presencia en Internet, herramientas yservicios básicos de gestión basados en las TIC, en eldesarrollo y en la extensión de servicios en línea aciudadanos y a empresas, así como la integraciónde servicios con los de otras administraciones.

En esta área, se están llevando a cabo proyectosen colaboración con las comunidades y ciudadesautónomas, con más de 300 entidades locales ycon otros organismos públicos que han permitidouna movilización de fondos, en el periodo 2006-2007, de más de 368 millones de euros, con unaaportación del MITyC de 250 millones de euros. Unelevado porcentaje de estos fondos, 196 millones deeuros, se han dirigido a las entidades locales.

La estrategia de impulso a la Administraciónelectrónica en las entidades locales parte de lapremisa de que cerca del 80 por ciento de los8.108 municipios que existen en España tienenuna población de menos de 5.000 habitantes.Esta característica hace necesarias unas adecua-das medidas de coordinación y de asignación derecursos financieros para evitar que se puedanproducir brechas digitales entre diferentes nivelesde la Administración. Por tanto, la concreción deesta estrategia en cada ayuntamiento está ligadaal tamaño del mismo, ya que este factor es críticoen lo que se refiere a disposición de recursos hu-manos y económicos.

Así, los grandes ayuntamientos cuentan con re-cursos económicos y humanos suficientes para eldesarrollo de la sociedad de la información, e inclusotienen sus propios planes estratégicos. Por este mo-tivo, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

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POLÍTICAS DEL GOBIERNO PARA FOMENTAR SERVICIOSPÚBLICOS DIGITALES EN LAS ENTIDADES LOCALES

David Cierco Jiménez de PargaDirector general para el desarrollo de la sociedad de la información

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio


financia proyectos puntuales que complementen lapropia estrategia de dichos ayuntamientos.

Los ayuntamientos de mediano tamaño, aunquepueden disponer de un equipo humano suficiente-mente capacitado, no ejecutan un presupuestoelevado en materia de sociedad de la información.Por este motivo, el plan Avanza dispone de diver-sos programas y convocatorias de ayuda destina-das a este colectivo de entidades locales.

Entre otros, hay que destacar los programasAyuntamiento Digital y Ciudades Digitales, quetienen como objetivo la promoción e implantaciónde la sociedad de la información en entidades loca-les, y donde se financian actuaciones de adminis-tración electrónica. En el periodo 2006-2007, sehan financiado proyectos en más de 240 entidadeslocales, con una movilización de fondos de más de152 millones de euros. Asimismo, Avanza Localcuenta este año con una nueva convocatoria deconcesión de ayudas a actividades de dinamiza-ción de las entidades locales en materia de admi-nistración electrónica, con una aportación del mi-nisterio de 7,3 millones de euros en concepto desubvenciones.

Los pequeños ayuntamientos, que suelen con-tar con escasos medios para el desarrollo de la so-ciedad de la información, se han podido beneficiardel programa PISTA Administración Local, que lesfacilita una plataforma electrónica de gestión mu-nicipal desarrollada a iniciativa del Ministerio deIndustria, Turismo y Comercio, cuyo objetivo espermitir llevar la Administración local a los peque-ños y medianos municipios en colaboración conlas entidades supramunicipales (diputacionesprovinciales, cabildos, agrupaciones, etc.). La se-gunda fase de este programa, denominada Siste-ma Integrado de Gestión Municipal para la mo-dernización de las entidades locales (SIGEM), inte-gra nuevos subsistemas de registro, gestión deexpedientes y archivo electrónico, para permitir latramitación telemática de los ciudadanos con laAdministración local.

Esta estrategia supone la incorporación de unpaquete de servicios y aplicaciones de las tecnolo-

gías de la información que permita a todos los mu-nicipios, con independencia de su tamaño, prestarservicios de administración electrónica garantizan-do unos niveles mínimos de implantación para elaño 2010:

• Garantizar la presencia en Internet y la disponi-bilidad de página web.

• Favorecer la prestación de servicios básicos onli-ne para los ciudadanos.

• Fomentar el intercambio de información entrelas administraciones locales y el resto de las ad-ministraciones públicas.

En definitiva, el plan Avanza está impulsando eldesarrollo de la Administración electrónica en lasentidades locales, con el objetivo de que todos losciudadanos puedan relacionarse electrónicamentecon las administraciones públicas. En este senti-do, con la entrada en vigor de la Ley para el AccesoElectrónico de los Ciudadanos a las Administracio-nes Públicas, los ciudadanos tendrán garantizadopoder realizar todas sus gestiones por medios elec-trónicos, independientemente de la administra-ción a la que competan, a través del canal quequieran, las 24 horas del día y los 365 días del año.A partir de ese momento, serán ellos los que to-men el mando en su relación con las administra-ciones.

El impulso que está realizando, entre otros, el planAvanza en materia de administración electrónica hapermitido que España sea líder en la implantaciónde servicios básicos en línea, con una disponibilidaddel 70%, frente al 58% de la media europea. A esteritmo, España alcanzará sin problemas el objetivopara el año 2010, en el que la disponibilidad de los 20servicios básicos en línea llegará al 85%.

Para concluir, se puede afirmar que Españacuenta con un plan serio y riguroso para el impul-so y desarrollo de la sociedad de la informaciónque ya se está llevando a la práctica mediante laadopción de medidas efectivas y reales.

Por primera vez, este plan no se limita a unamera declaración de intenciones y cuenta con un


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respaldo presupuestario real, que se ha traducidoen un incremento de recursos sin parangón, conel que se persiguen unos objetivos de convergen-cia preestablecidos, claros y mensurables.

Ello supone, de facto, una diferencia fundamen-tal con respecto a otros planes anteriores.

En cualquier caso, el reto para nuestro país es im-portante, y el gobierno va a seguir trabajando decidi-damente en el efectivo desarrollo del plan Avanza, lafinal erradicación de la brecha digital y nuestra defi-nitiva incorporación a las economías más punterasen materia de competitividad e innovación.

POLÍTICAS DEL GOBIERNO PARA FOMENTAR SERVICIOS PÚBLICOS DIGITALES EN LAS ENTIDADES LOCALES

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Para poder implantar las TIC en la Administración,en general, y en la local, en particular, es preciso eldesarrollo de normas legales que regulen los nue-vos modelos de relación, así como los canales detransmisión.

Las normas están dirigidas sobre todo a aquellosque tienen que velar por la seguridad jurídica delsistema. En las entidades locales, se trata de loscuerpos nacionales2 y en particular a los secreta-rios. Las normas no se ocupan de cómo deben ha-cerse las cosas, sino de qué cosas pueden transpo-nerse de su modo convencional al modo en el queintervienen las nuevas tecnologías.

Por ejemplo: el sobre cerrado y lacrado que sepresenta a una licitación pública, por el «ingenioinformático» de «sobre electrónico seguro». En losconcursos públicos, la ley determina que las ofer-tas (técnicamente plicas) deben entregarse en so-bres cerrados y lacrados (realmente en sobres enlos que se pueda comprobar que no han sido abier-tos antes del acto público).

El sobre así protegido va dirigido al secretario dela «mesa de contratación» que es el órgano que seconstituye para dar trámite a la resolución delconcurso. El secretario debe recibir con antelación,pero no conocer, lo que llega en esos sobres. Deconocerlo, podría pasar información a los compe-tidores de la empresa presentada por la oferta«desvelada» y modificar la situación de leal com-petencia.

Las TIC deben resolver «electrónicamente» estosrequisitos.

A continuación se presenta la normativa legalmás representativa que sustenta la introducciónde las TIC en la Administración.

14.1. Normativa legal de la UniónEuropea

14.1.1. El marco comunitario para la firma electrónica

El objeto de la directiva 12.1., directiva 1999/93/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de di-ciembre de 1999 fue crear un marco jurídico ar-monizado para la prestación del servicio de firmaelectrónica y de servicios conexos, que se resumió,en su momento, en los siguientes puntos:

• La comunicación y el comercio electrónicos requie-ren firmas electrónicas y servicios conexos de au-tenticación de datos. Debido a la heterogeneidadnormativa en materia de reconocimiento legal de lafirma electrónica y acreditación de los proveedoresde servicios de certificación entre los Estados miem-bros, es necesario un marco claro comunitario so-bre las condiciones aplicables a la firma electróni-ca, lo que aumentará la confianza en las nuevas tec-nologías y la aceptación general de las mismas.

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14. NORMAS LEGALES QUE PERMITEN EL DESPLIEGUE DE LAS TIC

2. Funcionarios de carrera que prestan servicios en los ayuntamientos. Se trata de secretarios, tesoreros e interventores.


• Es preciso promover la interoperabilidad de losproductos de firma electrónica. Deben satisfa-cerse los requisitos esenciales específicos de losproductos de firma electrónica, a fin de garanti-zar la libre circulación en el mercado interior yfomentar la confianza en la firma electrónica.

• El mercado interior garantiza también la librecirculación de personas, por lo cual es cada vezmás frecuente que los ciudadanos y residentesde la Unión Europea tengan que tratar con auto-ridades de Estados miembros distintos de aquelen el que residen. La disponibilidad de la comu-nicación electrónica puede ser de gran utilidad aeste respecto.

• Los rápidos avances tecnológicos y la dimensiónmundial de Internet hacen necesario un plantea-miento abierto a diferentes tecnologías y servi-cios de autenticación electrónica de datos.

• La firma electrónica se utilizará en muy diversascircunstancias y aplicaciones, dando lugar a unagran variedad de nuevos servicios y productosrelacionados con ella o que la utilicen, como losservicios de registro, los servicios de estampa-ción de fecha y hora, los servicios de guías deusuarios, los de cálculo o asesoría relacionadoscon la firma electrónica.

• Con objeto de estimular la prestación de servi-cios de certificación en toda la comunidad a tra-vés de redes abiertas, los proveedores de servi-cios de certificación deben tener libertad paraprestar sus servicios sin autorización previa.

• Los sistemas voluntarios de acreditación debenfomentar la adopción de las mejores prácticaspor parte de los proveedores de servicios de cer-tificación; debe darse a los proveedores de servi-cios de certificación libertad para adherirse a di-chos sistemas de acreditación y disfrutar de susventajas.

• Los Estados miembros no deben prohibir a losproveedores de servicios de certificación operaral margen de los sistemas de acreditación volun-taria; ha de velarse por que los sistemas de acre-ditación no supongan mengua de la competen-cia en el ámbito de los servicios de certificación.

• La directiva abarca los requisitos de los dispositi-vos seguros de creación de firmas electrónicaspara garantizar la funcionalidad de las firmaselectrónicas avanzadas; no abarca la totalidaddel sistema en cuyo entorno operan dichos dis-positivos.

• Contribuye al uso y al reconocimiento legal dela firma electrónica en la comunidad; ha de res-petarse la libertad de las partes para concertarde común acuerdo las condiciones en que acep-tarán las firmas electrónicas; no se debe privar alas firmas electrónicas utilizadas en estos siste-mas de eficacia jurídica ni de su carácter deprueba en los procedimientos judiciales.

• Las disposiciones sobre los efectos legales de lafirma electrónica deberán entenderse sin perjui-cio de los requisitos de forma establecidos porlas legislaciones nacionales en materia de cele-bración de contratos, ni para las normas que de-terminan el lugar en que se considera celebradoun contrato.

• La firma electrónica se utilizará en el sector públi-co en el marco de las administraciones naciona-les y comunitaria y en la comunicación entre di-chas administraciones, y entre éstas y los ciuda-danos y agentes económicos; por ejemplo, en lacontratación pública, la fiscalidad, la seguridadsocial, la atención sanitaria y el sistema judicial.

• Las firmas electrónicas avanzadas relacionadascon un certificado reconocido y creadas median-te un dispositivo seguro de creación de firmaúnicamente pueden considerarse jurídicamenteequivalentes a las firmas manuscritas si se cum-plen los requisitos aplicables a las firmas manus-critas.

• Para contribuir a la aceptación general de losmétodos de autenticación electrónica, debe ga-rantizarse la admisibilidad de la firma electróni-ca como prueba en procedimientos judicialesen todos los Estados miembros. El reconocimien-to legal de la firma electrónica debe basarse encriterios objetivos y no estar supeditado a la au-torización del proveedor de servicios de certifica-ción de que se trate.


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• Para garantizar la interoperabilidad a nivel mun-dial y el desarrollo del comercio electrónico in-ternacional, podría ser beneficioso celebraracuerdos con terceros países sobre normas mul-tilaterales en materia de reconocimiento mu-tuo de servicios de certificación.

14.1.2. Carta de los e-derechos europeos

En la Carta de los e-derechos la Unión Europea3

establece derechos que serán esenciales para con-seguir una sociedad competitiva y competente enla era digital y para asegurar una cohesión social yterritorial. Se pueden distinguir cuatro grupos dederechos:

• Derechos de accesibilidad, que comprende: elderecho al acceso a la red, el derecho a la seguri-dad y privacidad de los datos personales, y el de-recho a la protección del usuario y del consumi-dor. Cubrir el territorio con infraestructuras detelecomunicaciones es fundamental para darigual oportunidad a los ciudadanos que viven enun área. Aquí, el papel de las administracionespúblicas es necesario para garantizar el accesoa redes de banda ancha. Por otra parte, si la pri-vacidad y la protección del usuario no están ase-gurados en Internet, no se generará la suficienteconfianza en las TIC.

• Derechos a la educación y formación. Para re-forzar el derecho fundamental a la educación enla sociedad del conocimiento, el estatuto consi-dera esencial apoyar el desarrollo de un aprendi-zaje que permita a la gente de todas las edades ysectores tomar parte y beneficiarse del desarro-llo de la sociedad de la información y el conoci-miento.

• Derechos de Información. Estos derechos se re-fieren a tener una accesibilidad a la informaciónpública de Internet que sea amigable y altamente

entendible. Esta información tendrá también queser completa, de alta calidad, diversificada y ac-tualizada, y tendrá que demostrar la transparen-cia de las administraciones públicas y gobiernos.

• Derechos a la participación. Esto obliga a las ad-ministraciones públicas a garantizar al ciudada-no el derecho a una administración públicatransparente en cada fase del proceso de tomade decisiones incluyendo deliberaciones, consul-tas y pasos de participación ciudadana, y ade-más beneficiarse de una administración públicaactivamente comprometida a responder a laparticipación del ciudadano y a reforzar la socie-dad civil.

14.1.3. Directiva sobre el DRM

La Directiva de Derechos de Autor,4 en inglés DRM(Digital Rights Management), tiene como objetivoadaptar la legislación relativa a los derechos de au-tor y derechos afines a los cambios tecnológicos, yespecialmente, a la sociedad de la información, ytransponer en el ámbito comunitario las principa-les obligaciones internacionales derivadas de losdos tratados sobre los derechos de autor y dere-chos afines, aprobados por la Organización Mun-dial de la Propiedad Intelectual (OMPI) en diciem-bre de 1996. Constituye una de las piezas angula-res para la sociedad de la información. La directivaaborda tres ámbitos principales:

• El derecho de reproducción.• El derecho de comunicación.• El derecho de distribución.

Salvo disposición contraria, la directiva se aplicaa la protección jurídica de los programas informá-ticos, al derecho de arrendamiento, al derecho depréstamo y determinados derechos afines a los de-rechos de autor en el ámbito de la propiedad inte-

NORMAS LEGALES QUE PERMITEN EL DESPLIEGUE DE LAS TIC

273

3. Fue oficialmente adoptada el 7 de julio de 2005 en Manchester por el Foro de la Sociedad del Conocimiento EUROCITIES.4. (2001/29/CE).


lectual, el derecho de autor y derechos afines apli-cables a la radiodifusión de programas por satéli-te y a la retransmisión por cable, a la duración de laprotección de los derechos de autor y a la protec-ción jurídica de las bases de datos.

El DRM, en TIC tiene dos formas de gestionarse:

• DRM, por hardware que es quizá el más efecti-vo. Este tipo de DRM puede ser incluido en elhardware de cualquier dispositivo susceptible depoder reproducir contenidos digitales, y obvia-mente entre esta categoría se encuentran nues-tros ordenadores y también dispositivos repro-ductores de DVD, dispositivos reproductores deCD, las nuevas tecnologías de almacenamientodigital como el blue ray, etc.

• DRM por software, que es quizá menos eficaz,pero que puede llegar a impedir reproducir enparte o en su totalidad el contenido del archivodigital que pretendemos leer, escuchar o visuali-zar. Comprendida en esta categoría tenemos di-versos métodos que la implementan, entre ellosel Fairplay diseñado por Apple para su itunes, Re-alMedia Helix, de Real Network o Windows Me-dia DRM, implementado por Microsoft. Este últi-mo hace uso de la red para disponer de un repo-sitorio en el que se consignan datos del derechoy de su utilización. La utilización de la red suponeun inconveniente operativo (no siempre hay co-nexión), pero mejora en mucho la fiabilidad delsistema y permite la traza.

14.2. Regulación jurídica en España

Entre el gran conjunto de normas estatales relativasa impulsar la Administración electrónica se destacan,sin pretender ser un repertorio exhaustivo, las si-guientes por orden cronológico (véase la tabla 14.1.).

A continuación se van a desarrollar los principa-les aspectos que regulan dos normas:

• La primera, la Ley 11/2007, de 22 de junio del2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a

los Servicios Públicos, por su carácter de básica,ya que la ley se articula a partir de las competen-cias del Estado que le reconoce el artículo 149.1.18de la Constitución.

• Y en segundo lugar, la ordenanza reguladora dela administración electrónica del ayuntamientode Barcelona por ser una normativa pionera en elámbito de aplicación de la Administración local.

14.2.1. La Ley 11/2007 de accesoelectrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónicode los ciudadanos a los servicios públicos tiene unagran importancia, ya que supone el reconocimien-to de una realidad aún no muy desarrollada, que,por sus especificidades, requería una regulaciónestatal similar a la que en su momento determinóla Ley 30/1992.

Permite, al gestor y técnico TIC, tener el respal-do normativo de lo que puede desarrollar, adaptary poner a punto con la informática y las comuni-caciones.

El secretario de la entidad local, como máximogarante de la legalidad, necesitaba una ley que lepermitiese aceptar de iure lo que en algunos casosaceptaba «de facto».

Debido a la extensión de la exposición de moti-vos de la ley, se ha considerado conveniente desta-car de la misma lo siguiente:

• El cambio y el paso tan importante que se da alestablecer el derecho de los ciudadanos y el de-ber de la Administración a relacionarse por me-dios electrónicos, pasando del «podrán» estable-cido en la ley de Régimen Jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, al «deberán» de la nuevaley, que obliga a las administraciones a dotarsede los medios y sistemas electrónicos para que elderecho de los ciudadanos a establecer relacio-nes electrónicas pueda ejercitarse.


274


• Se impone, al menos en el ámbito de la Adminis-tración General del Estado, la obligación de po-ner a disposición de ciudadanos y empresas almenos un punto de acceso general a través delcual los usuarios puedan, de forma sencilla, ac-ceder a la información y servicios de su compe-tencia; presentar solicitudes y recursos; realizarel trámite de audiencia cuando proceda; efec-tuar pagos o acceder a las notificaciones y comu-nicaciones que les remitan la Administración Pú-

blica; encontrar información sobre los serviciosmulticanal o que le sean ofrecidos por más de unmedio, tecnología o plataforma.

• El Estado ha de regular, estableciendo un marcocomún para todas las administraciones, aspec-tos que necesitan coordinación y cooperación,como son entre otros:– La interoperabilidad.– Las garantías de las comunicaciones electró-

nicas.


275

Tabla 14.1. RECOPILACIÓN DE NORMAS LEGALES PARA EL IMPULSO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común, (BOE n.o 285, de 27 de noviembre de 1992).Ha sido la piedra angular y ha sufrido importantes modificaciones y/o derogaciones desde su entrada en vigor, si-guiendo el modelo de acercar a los ciudadanos a las administraciones públicas como destinatarios de su actuación. Laúltima por la Ley 11/2007, que en su disposición derogatoria única que establece expresamente que quedan deroga-dos los siguientes preceptos: artículo 38 apartado número 9, apartados números 2,3 y 4 del artículo 45, apartado nú-mero 3 del artículo 59 y la disposición adicional decimoctava.Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la prestación de solicitudes, escritos y comunicacionesante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el ré-gimen de las oficinas de registro (BOE n.o 122, de 22 de mayo de 1999).Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (BOE n.o 298, de 14 de diciembrede 1999).Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio electrónico,(BOE n.o 166, de 12de julio de 2002). Ley modificada por la Disposición Final Primera de la Ley 32/2003 y por la Disposición Adicional Oc-tava de la Ley 59/2003.Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así comola utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos (BOE n.o 51,de 28 de febrero del 2003).Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, (BOE n.o 264, de 4 de noviembre de 2003).Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas de Modernización del Gobierno Local, (BOE n.o 301, de 17 de diciembre del2003).Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, (BOE n.o 304, de 20 de diciembre de 2003).Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del Documento Nacional de Identidady sus certificados de firma electrónica (BOE n.o 307, de 24 de diciembre de 2005).Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidaden los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vincula-dos o dependientes (BOE n.o 110, de 9 de mayo de 2006).Real Decreto 523/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento,como documento probatorio del domicilio y residencia, en los procedimientos administrativos de la Administración Ge-neral del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes, (BOE n.o 110, de 9 de mayo de 2006).Orden ITC/1475/2006, de 11 de mayo, sobre utilización del procedimiento electrónico para la compulsa de documen-tos en el ámbito del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.Orden PRE/2740/2007, de 19 de septiembre, por la que se aprueba el Reglamento de Evaluación y Certificación de laSeguridad de las Tecnologías de la Información.


– Los servicios a los que tienen derecho los ciu-dadanos.

– La conservación de las comunicaciones elec-trónicas, entre otros.

• No se establece ninguna innovación a la ley deProtección de Datos de Carácter Personal, pero síse establecen previsiones que garanticen la uti-lización de los datos obtenidos de las comuni-caciones electrónicas para el fin preciso para elque han sido remitidos a la Administración.

• Los interesados en un procedimiento tienen dere-cho de acceso al mismo y a ver los documentos,este derecho se lleva también a un expedientetramitado electrónicamente, debiendo permitir elacceso en línea a los interesados para verificar lasituación del expediente, sin mengua de todas lasgarantías de privacidad. Por tanto es necesarioadaptar las formas de actuación, tramitación delos expedientes y los procedimientos a la nuevarealidad que imponen las nuevas tecnologías.

• Se aborda la definición de una serie de términosy conceptos cuyo uso en un contexto de comuni-caciones electrónicas necesita precisiones; losconceptos son:– Sede administrativa electrónica.– Expediente electrónico.– Documento electrónico.– Registros electrónicos.– Notificaciones electrónicas.– Alcance y sistemas de sellados de tiempo.

• Se suscita la cuestión de la forma de utilizar y ar-chivar las comunicaciones electrónicas, tanto elarchivo de oficina (vinculado a la tramitación deexpedientes) como el archivo de expedientes yatramitados.

• La Administración debe incorporar las nuevastecnologías a su funcionamiento interno y, si-multáneamente, garantizar a los ciudadanosque no puedan acceder electrónicamente quedispongan de los medios adecuados para seguircomunicándose con la Administración con losmismos derechos y garantías.

• Regular la validez de los documentos electróni-cos y sus copias, así como la forma en que los do-

cumentos convencionales se transformen endocumentos electrónicos.

• La ley ha de generalizar la regulación del uso delos canales electrónicos, ya que el desarrollo delas tecnologías de la información hace posiblela aparición de nuevos canales.

• Se crea la figura del Defensor del Usuario, queatenderá las quejas y realizará las sugerencias ypropuestas necesarias para mejorar las relacio-nes de los ciudadanos con las administracionespúblicas por medios electrónicos.

• Es interesante destacar, con objeto de evitar labrecha digital, la posibilidad de que sean funcio-narios públicos quienes acrediten la voluntad delos ciudadanos.

Prácticamente toda la ley es aplicable a todas lasadministraciones públicas, por su carácter de bási-ca, ya que la ley se articula a partir de las compe-tencias del Estado que le reconoce el artículo149.1.18 de la Constitución: «Bases del régimen jurí-dico de las administraciones públicas», por unaparte, y «Procedimiento administrativo común»,por otra.

El título IV «Cooperación entre administracionespara el impulso de la Administración electrónica»,a excepción del art. 42 que es aplicable a todas lasadministraciones públicas, será de aplicación a to-das las administraciones en la medida en que és-tas participen o se adscriban a los órganos de coo-peración o instrumentos previstos en el mismo.

En la disposición final tercera, con independen-cia de la entrada en vigor de la ley, se señalan lasfechas para la efectividad plena del derecho de losciudadanos a relacionarse con las administracio-nes públicas por medios electrónicos, establecien-do plazos para llevar a cabo las necesarias actua-ciones previas de adecuación por parte de las dis-tintas administraciones públicas.

Los derechos de los ciudadanos reconocidos enel art. 6 podrán ser ejercidos en relación con la to-talidad de los procedimientos y actuaciones de lacompetencia de cada una de las administracionesen los siguientes plazos:


276


• En el ámbito de la Administración General delEstado y los organismos públicos vinculados odependientes de ésta, a partir del 31 de diciem-bre de 2009.

• En el ámbito de las comunidades autónomas, apartir del 31 de diciembre de 2009, siempre que lopermitan sus disponibilidades presupuestarias.

• En el ámbito de las entidades que integran la Ad-ministración local, a partir del 31 de diciembre de2009, siempre que lo permitan sus disponibilida-

des presupuestarias. A estos efectos las diputa-ciones provinciales, o en su caso los cabildos yconsejos insulares u otros organismos suprana-cionales, podrán prestar los servicios precisospara garantizar tal efectividad en el ámbito de losmunicipios que no dispongan de los medios téc-nicos y organizativos necesarios para prestarlos.

En la tabla 14.2. se muestra un cuadro resumencon los puntos más destacables de la ley.


277

Tabla 14.2. PUNTOS MÁS DESTACABLES DE LA LEY

LOS PUNTOS MÁS DESTACABLES DE LA LEY SON:

• La ley ha sido configurada como un derecho de los ciudadanos. Los ciudadanos verán reconocidos nuevos derechosen sus relaciones con las administraciones públicas, entre los que se encuentran:

• El derecho a utilizar medios electrónicos para la obtención de información, realizar consultas, manifestar consenti-miento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos adminis-trativos.

• El derecho a elegir el canal de relación con las administraciones; es el ciudadano el que decide cómo se relacionacon la Administración y no al revés, como hasta ahora.

• El derecho a no aportar datos que ya obren en poder de las administraciones públicas. • El derecho a conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean intere-

sados. • El derecho a obtener los medios de identificación electrónica necesarios. • El derecho a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las administraciones públicas.• El derecho en relación con los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de servicios, a la informa-

ción a través de medios electrónicos de:– Los procedimientos y trámites necesarios para acceder a las actividades de servicio y para su ejercicio.– Los datos de autoridades competentes, asociaciones y organizaciones profesionales relacionadas con las activida-

des de servicio.– Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos públicos relativos a prestadores de actividades

de servicios y las vías de recurso en caso de litigio entre cualquier autoridad competente, prestadora y destinatario.• La creación de la figura del Defensor del Usuario, para velar por el cumplimento de los anteriores derechos, que anual-

mente elevará un informe al Consejo de Ministros con el análisis de las quejas y sugerencias recibidas, y propondráactuaciones y medidas correctoras.

• Las administraciones tendrán la obligación de hacer estos derechos efectivos a partir de 2010. Debido a la falta de me-dios técnicos, organizativos y económicos de los ayuntamientos, se establece que entidades supramunicipales pres-ten servicio, pongan servicios en red para los ayuntamientos.

• El concepto de sede electrónica, responsabilizándose la Administración de lo que se publica y de los trámites que serealizan.

• Establece los mecanismos necesarios para garantizar el tratamiento común de los ciudadanos por parte de todas lasadministraciones.

• Regula los mecanismos imprescindibles para garantizar la interoperabilidad entre las administraciones, para que losdocumentos electrónicos emitidos por cualquiera de ellas puedan ser presentados y usados por cualquier otra.


14.2.2. Ordenanza reguladora de la Administración electrónica del ayuntamiento de Barcelona

Es necesario hacer referencia a esta ordenanza de24 de marzo de 2006, por ser una normativa pione-ra en el ámbito de aplicación de la Administraciónlocal y un paso decidido a la implantación, de for-ma efectiva y eficaz, del servicio de administra-ción electrónica. En la ordenanza se incluyeron deforma muy previsora, elementos que un año des-pués han tenido su refrendo de mayor nivel en laLey 11/2007.

Se incluye un extracto de su exposición de mo-tivos, que contiene las razones fundamentales deesta regulación, sus objetivos y el cumplimiento

de los principios que informan el ordenamientojurídico administrativo en relación con el uso delas TIC.

La incorporación de las tecnologías de la infor-mación y las comunicaciones (TIC) genera cambiosy oportunidades en ámbitos como: bienestar so-cial, enseñanza, ocupación, mejor acceso y presta-ción de los servicios públicos y nuevas formas degobierno. Pero también riesgos para la cohesiónsocial, nuevas clases de delincuencia y formas nodemocráticas de control y de ejercicio del poder.

Los poderes públicos de forma coordinada y enel ámbito de sus competencias deben acompañary promover el desarrollo de la sociedad de la infor-mación y el conocimiento, garantizando los dere-chos ciudadanos y la cohesión social.


278

Tabla 14.2. PUNTOS MÁS DESTACABLES DE LA LEY (cont.)

LOS PUNTOS MÁS DESTACABLES DE LA LEY SON:

• En un Estado altamente descentralizado como es España, la ley presta especial atención a los mecanismos de coope-ración entre administraciones para garantizar la interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones desarrolladas y lareutilización de aplicaciones y la transferencia de tecnologías entre éstas.

• La Administración ha de proveerse de estándares abiertos para su relación con los ciudadanos, si bien se prevé quede forma complementaria se utilicen estándares de uso generalizado por los ciudadanos, es decir, coexistan los me-dios cerrados y los abiertos, pero nunca en régimen de exclusividad, lo que parece una alternativa acorde a la situa-ción de hecho de los administrados. La Administración tendrá que hacer un esfuerzo importante en la formacióndel personal en software libre.

• La equiparación de las ediciones electrónica y en papel de los diarios y boletines oficiales.• La admisión de sistemas de firma electrónica avanzada o incluso otros menos garantistas como el uso de claves para

procedimientos concretos de menor trascendencia. Se da un papel relevante a la utilización del DNI electrónico.• Mejora la regulación de los registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas y obliga a las administraciones a

crear los registros para recibir cualquier tipo de documento dirigido a ellas.• La digitalización de documentos en papel, con el correspondiente sello electrónico, así como la regulación del expe-

diente electrónico.• Los trámites y gestiones podrán hacerse desde cualquier lugar, en cualquier momento.• Define la utilización de medios electrónicos en la gestión de los procedimientos, prestando una atención especial a

su rediseño y a su simplificación, e introduce el concepto de «actuación administrativa automatizada».• La ley ha dejado abierto el modelo de administración electrónica, para que quepan todos los modelos posibles. • La ley introduce algunos cambios necesarios para hacer posible las reuniones de órganos colegiados por medios elec-

trónicos, impulsar la formación permanente en la utilización de medios electrónicos y el teletrabajo en la Adminis-tración General del Estado.

• La ley reforzará algunas de las actuaciones horizontales de éxito que se vienen desarrollando en los últimos años, en-tre las que destacan la creación de una Red de Comunicaciones entre todas las administraciones públicas, la denomi-nada red SARA, y la red integrada de atención al ciudadano, cuyo actual desarrollo es la red 060.


Asimismo, las administraciones públicas debenactuar como agentes dinamizadores de la utiliza-ción de las tecnologías entre los ciudadanos y den-tro de la propia Administración, aprovechandotodo el potencial que tienen para mejorar el servi-cio al ciudadano y para transformar la gestión.

Para potenciar el uso aún más intenso de las tec-nologías en las relaciones de los ciudadanos y lasempresas con el ayuntamiento es necesario que sedeterminen:

• Los derechos y los deberes de los ciudadanos eneste ámbito.

• Que se regulen las condiciones, las garantías y losefectos jurídicos de la utilización de los medioselectrónicos en las relaciones con los ciudadanos.

• Que se establezcan los principios generales deactuación en el proceso de incorporación a la Ad-ministración electrónica de los trámites y losprocedimientos administrativos.

• Dar plena seguridad jurídica, así como agilidady eficacia, a la actuación de los servicios munici-pales para facilitar, a través de Internet y de loscanales telemáticos en general, servicios de in-formación, consulta, tramitación y participación.

La ordenanza intenta evitar riesgos proceden-tes de:

• la transposición al entorno de Internet de las es-tructuras, los procesos y los procedimientos queson aplicables al mundo de la Administraciónconvencional, sin reconocer las característicaspropias y diferentes de este canal y sin aprove-char su potencial de mejora de usabilidad y deeficiencia;

• pretender que la actuación pública en Internetpueda desarrollarse como lo hacen los agentesprivados y de espaldas al ordenamiento jurídicoadministrativo, que establece necesariamentegarantías y condiciones especiales.

La norma debe preservar y potenciar, tantocomo sea posible, los elementos propios del mode-

lo de desarrollo de la administración electrónica,tales como:

• La orientación de servicio al ciudadano.• La agilidad y la descentralización en la gestión.• La integración con las bases de datos y las aplica-

ciones corporativas.• La plena utilización del potencial de la tecno-

logía.• Alcanzar un nivel muy elevado de aceptación y

de utilización por parte de los ciudadanos y delas empresas.

Existen tres previsiones normativas que se pue-den considerar como el fundamento conceptual yjurídico de la norma:

• El artículo 45 de la Ley 30/1992, que contiene unclaro mandato para el impulso de la utilizaciónde las TIC en el desarrollo de la actividad de lasadministraciones públicas y en el ejercicio de suscompetencias.

• La Carta Municipal de Barcelona, aprobada me-diante la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, que nosólo define las formas de información adminis-trativa como garantía de máxima participaciónciudadana, incluida la posibilidad de consulta delas bases de datos, ficheros y registros por vía te-lefónica y telemática, sino que, además, configu-ra como un verdadero deber de la Administra-ción municipal la prestación del servicio de acce-so a la información municipal y ciudadana através de sistemas telemáticos.

• El artículo 70 bis de la Ley de Bases de RégimenLocal, introducido por la Ley 57/2003, de medi-das para la modernización del gobierno local,que establece que las entidades locales estaránobligadas a «impulsar la utilización interactivade las tecnologías de la información y la comuni-cación para facilitar la participación y la comuni-cación con los vecinos, para la presentación dedocumentos y para la realización de trámites ad-ministrativos, encuestas y, en su caso, consultasciudadanas».


279


Las normas técnicas, que pueden ser reglamentos(decretos), órdenes, resoluciones o anexos apro-bados, desarrollan con todo detalle lo que los infor-máticos y demás personal relacionado con el mun-do de las TIC 5 deben conocer para poner a punto lasolución que da apoyo a lo que se determina enuna norma administrativa.

La Ley 11/2007 de acceso de los ciudadanos a lasociedad de la información requiere toda una bate-ría de normas técnicas. Puede considerarse, y loes, una ley de bases, que no entra en el detalle, porlo que es preciso el desarrollo de la normativa pos-terior.

Retomando el ejemplo del «sobre seguro» pre-sentado a licitación pública, la norma técnicadebe especificar cómo se consigue que el cifradono pueda ser «descifrado» antes del momento dela apertura en acto público,6 cómo se restituye laclave privada esencial para el descifrado, en cuán-tos segmentos se parte, cuántos «claveros» sonnecesarios para conformarla de nuevo, qué for-mato tiene el documento protegido que se en-cuentra «dentro» del sobre (no podemos ima-ginar que el documento «protegido», una vez«sacado» de su sobre seguro, no pudiera ser vi-sualizado en pantalla por el secretario de la mesa

de contratación, porque requiere la instalación deun programa específico. ¿Y que sucedería, si, porlo que fuera, el fichero estuviese corrompido ocon virus?

15.1. Normas técnicas en el marco de la Unión Europea

Las normas técnicas relativas a tecnologías de lainformación (IT en inglés) dentro de la Unión Eu-ropea tienen como marco la decisión del Consejo87/95/EEC de 22 de diciembre de 1986 relativas a laestandarización en el campo de las tecnologías dela información y las comunicaciones.7

El gran logro fue el GSM (Global System for Mo-bile Communication). Desde entonces han sidomuchas las iniciativas: uso seguro de Internet,normas anticorreo no deseado, dominio «eu», roldel e-gov en el futuro, contenidos digitales (e-content), enseñanza por ordenador (e-learning),accesibilidad y minusvalía, firma electrónica, tra-tamiento de datos personales, ataques a los sis-temas de información, competitividad e innova-ción y, por último, retos para la sociedad de la in-formación.

281

15. NORMAS TÉCNICAS QUE FACILITAN EL DESPLIEGUEDE LAS TIC

5. Nunca el ciudadano.6. Para evitar conocer contenido por parte de algún miembro de la mesa de contratación con posibilidad de informar a la«competencia».7. http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l24262.htm.



282

• Decision N.o 854/2005/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 esta-blishing a multiannual Community Programme on promoting safer use of the Internet and newonline technologies.

• Communication from the Commission of 22 January 2004 on unsolicited commercial commu-nications or ‘spam’ [COM(2004) 28 final - not published in the Official Journal].

• Regulation (EC) No 733/2002 of the European Parliament and of the Council of 22 April 2002on the implementation of the.eu top-level domain.

• e-Government.Communication of 26 September 2003 from the Commission to the Council, theEuropean Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of theRegions “The Role of eGovernment for Europe’s future” [COM(2003) 567 final - Not published inthe Official Journal].

• e-Content. Council Decision 2001/48/EC of 22 December 2000 adopting a multiannual Commu-nity programme to stimulate the development and use of European digital content on the glo-bal networks and to promote linguistic diversity in the information society.

• e-Learning. Communication from the Commission of 24 May 2000, eLearning - Designing to-morrow’s education [COM(2000) 318 final - Not published in the Official Journal].

• e-content Plus. Decision No 456/2005/EC of the European Parliament and of the Council of 9March 2005 establishing a multiannual Community programme to make digital content inEurope more accessible, usable and exploitable.

• Communication from the Commission, of 25 April 2006, i2010 eGovernment Action Plan - Acce-lerating eGovernment in Europe for the Benefit of All [COM(2006) 173 final - Not published inthe Official Journal].

• Communication from the Commission of 30 September 2005, “i2010: digital libraries”[COM(2005) 465 final - Not published in the Official Journal].

• Communication from the Commission, dated 13 September 2005, on “eAccessibility”[COM(2005) 425 final - Not published in the Official Journal].

• Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on aCommunity framework for electronic signatures.

• European Parliament and Council Directive 95/46/EC of 24 October 1995 on the protection of in-dividuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data[Official Journal L 281 of 23.11.1995]

• Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concer-ning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communi-cations sector (Directive on privacy and electronic communications) [ See amending acts ].

• Council Framework Decision 2005/222/JHA of 24 February 2005 on attacks against informationsystems.

• Decision 1639/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 es-tablishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme(2007-2013).

• Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the EuropeanEconomic and Social Committee and the Committee of the Regions, 19 November 2004: “Cha-llenges for European Information Society beyond 2005” [COM(2004) 757 final - Not yet publis-hed in the Official Journal].


Como puede apreciarse son instrumentos muygenéricos que dejan libertad de actuación a lospaíses. Es por esta razón por la que se ha preferidosituar las normas, en su contexto, bien como in-fraestructuras, bien como desarrollos o experien-cias.

15.1.1. MoReq

MoReq (Modelo de Requisitos para la gestión dedocumentos electrónicos de archivo) es un mode-lo de requisitos funcionales para la gestión de do-cumentos electrónicos de archivo elaborado a tra-vés del Programa IDA (Intercambio de Datos entreAdministraciones); tiene el propósito de ser utiliza-do en todos los países de la Unión Europea y portodos los interesados en el desarrollo y aplicaciónde sistemas de gestión de documentos electróni-cos de archivo (archiveros, gestores, diseñadoresde software, proveedores de servicios, institucionesacadémicas y de formación).

El Grupo de Trabajo de Expertos en DocumentosElectrónicos (CARMEN), coordinado por la Subdi-rección General de los Archivos Estatales, ha reali-zado a solicitud del Consejo Superior de Informá-tica y para el Impulso de la Administración elec-trónica una revisión completa de la versión enlengua española, traducción de la versión originalen lengua inglesa.

La especificación se ha concebido de forma quepueda aplicarse en todas las organizaciones públi-

cas y privadas que deseen introducir un SGDEA, obien quieran evaluar la capacidad del que ya poseen.

15.2. Normas técnicas en el marco de la Administración General del Estado

15.2.1. MAGERIT

Se debe introducir MAGERIT, Metodología de Aná-lisis y Gestión de Riesgos de los Sistemas de Infor-mación y Tecnologías Asociadas elaborada por elMinisterio de Administraciones Públicas, en unaobra de divulgación que supone un reto.

Es necesario realizar una reflexión anterior. LasTIC introducen mucha seguridad en los procesos.Un fichero digital, por ejemplo, un documento,puede cifrarse, puede almacenarse en el centro decálculo y en un búnker de salvaguarda de datos acientos de kilómetros de distancia. Pero la aplica-ción de las nuevas tecnologías supone que apartede todos estos beneficios surjan aspectos no de-seados que han de ser regulados. Y éste es el finde MAGERIT.

Conocer el riesgo al que están sometidos los ele-mentos de trabajo es, simplemente, imprescindi-ble para poder gestionarlos y por ello han apareci-do multitud de guías informales, aproximacionesmetódicas y herramientas de soporte, todas lascuales buscan objetivar el análisis para saber cuánseguros (o inseguros) son.

NORMAS TÉCNICAS QUE FACILITAN EL DESPLIEGUE DE LAS TIC

283

The Internet and e-commerce are global by nature. This means that minimum common rulesshould be developed at international level. To achieve that, the Commission is involved in thework of several multilateral organisations such as the International Telecommunication Union(ITU ), the World Trade Organisation (WTO ), the World Intellectual Property Organisation (WIPO) and the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD ). One of the mainachievements at global level is the WTO General Agreement on Trade in Services (GATS ) in tele-communications, which opens up to competition a significant share of the global telecommuni-cations services market.


Los criterios de seguridad, normalización y con-servación (SNC) son complemento de MAGERITpara la identificación y selección de funciones ymecanismos de salvaguarda.

La herramienta PILAR es un Procedimiento Infor-mático-Lógico para el Análisis y la gestión de los Ries-gos de un sistema de información siguiendo la meto-dología MAGERIT, es de uso exclusivo en la Adminis-tración Pública española y para su utilización espreciso disponer de una licencia de uso gratuita.

MAGERIT persigue los siguientes objetivos:

• Concienciar a los responsables de los sistemasde información de la existencia de riesgos y de lanecesidad de atajarlos a tiempo.

• Ofrecer un método sistemático para analizar ta-les riesgos.

• Ayudar a descubrir y planificar las medidas opor-tunas para mantener los riesgos bajo control.

• Apoyar la preparación a la organización paraprocesos de evaluación, auditoría, certificación oacreditación, según corresponda en cada caso.

15.2.2. MÉTRICA-V.3

MÉTRICA-v.3 es la Metodología para la Planifica-ción, Desarrollo y Mantenimiento de Sistemas deInformación elaborada por el Ministerio de Admi-nistraciones Públicas que ofrece a las organizacio-nes un instrumento útil para la sistematizaciónde las actividades que dan soporte al ciclo de vidadel software dentro del marco que permite alcan-zar los siguientes objetivos:

• Proporcionar o definir sistemas de informaciónque ayuden a conseguir los fines de la organiza-ción mediante la definición de un marco estraté-gico para el desarrollo de los mismos.

• Dotar a la organización de productos software quesatisfagan las necesidades de los usuarios dandouna mayor importancia al análisis de requisitos.

• Mejorar la productividad de los departamentosde sistemas y tecnologías de la información y las

comunicaciones, para permitir una mayor capa-cidad de adaptación a los cambios y teniendo encuenta la reutilización en la medida de lo posible.

• Facilitar la comunicación y entendimiento entrelos distintos participantes en la producción de soft-ware a lo largo del ciclo de vida del proyecto, te-niendo en cuenta su papel y responsabilidad, asícomo las necesidades de todos y cada uno de ellos.

• Facilitar la operación, mantenimiento y uso delos productos software obtenidos.

La nueva versión de MÉTRICA contempla el desa-rrollo de sistemas de información para las distintastecnologías que actualmente están conviviendo ylos aspectos de gestión que aseguran que un pro-yecto cumple sus objetivos en términos de calidad,coste y plazos.

Para facilitar la utilización de MÉTRICA Versión 3se ha desarrollado una herramienta software, Ges-tor Metodológico, de ayuda a la aplicación de la me-todología en cada proyecto concreto y que permiteadaptar la estructura de MÉTRICA Versión 3 deacuerdo a las características del mismo, permitiendoel seguimiento y control de sus actividades y tareasrealizadas por distintos perfiles de usuario asigna-dos a los participantes por el jefe de proyecto.

Se ha desarrollado también un software, Selec-tor de Herramientas, que ayuda a seleccionar entrelas CASE del mercado la que mejor se adapta a lasnecesidades de cada proyecto teniendo en cuentalas características de cada organización.

15.2.3. ATRIO

ATRIO es el estándar para el Almacenamiento, Tra-tamiento y Recuperación de la Información de Ofi-cinas, promovido por el CSI (Consejo Superior deInformática), sobre sistemas que realizan GestiónIntegrada de Documentos (GID) en el marco delMinisterio de Administraciones Públicas.

Es un sistema ofimático avanzado que integracon facilidad y de forma dinámica y transparentepara el usuario diversas herramientas ofimáticas


284


y permite el almacenamiento, tratamiento y recu-peración de información multimedia.

Es un sistema abierto, portable a distintas clasesde máquinas y a distintos tipos de sistemas de ges-tión de bases de datos que permite un fácil inter-cambio de información entre ellos.

Es un sistema susceptible de ser implantado encualquier unidad de la Administración sin necesidadde modificaciones o adaptaciones de importancia.

En relación con ATRIO, se ha desarrollado, porparte del Ministerio de Administraciones Públicas,la especificación «criterios de conservación», ela-borado por el Consejo Superior de Informática ypara el impulso de la Administración electrónica,expone los requisitos, criterios y recomendacionespara la conservación de la información en soporteelectrónico en las aplicaciones cuyo resultado seautilizado para el ejercicio por los órganos y entida-des del ámbito de la Administración General delEstado de las potestades que tienen atribuidas.

Puede ser pauta a seguir aunque no de obligadocumplimiento.

Los «criterios de conservación» de las aplicacio-nes utilizadas para el ejercicio de potestades tie-nen por objetivo:

• Proporcionar el conjunto de medidas organizati-vas y técnicas de seguridad que garanticen elcumplimiento de los requisitos legales para laconservación de la información en soporte elec-trónico relativa a los procedimientos administra-tivos de la Administración General del Estado queutilicen los medios electrónicos, informáticos ytelemáticos en el ejercicio de sus potestades.

• Facilitar la adopción generalizada por parte de laAdministración General del Estado de medidasorganizativas y técnicas que aseguren la conser-vación de la información manejada por las aplica-ciones utilizadas para el ejercicio de potestades.

• Promover el máximo aprovechamiento de las tec-nologías de la información y las comunicaciones

en la actividad administrativa y asegurar a la vezel respeto de las garantías y derechos de los ciuda-danos en sus relaciones con la Administración.

15.2.4. Estrofa

ESTROFA se trata de las especificaciones para eltratamiento de flujos administrativos automatiza-dos, consistente en un modelo de referencia, sobresistemas de control de flujos de tareas, concebidocomo una capa adicional a las de ATRIO,8 el «están-dar» del CSI (Consejo Superior de Informática) parael almacenamiento, tratamiento y recuperación deinformación de oficinas. Elaborado por el Ministe-rio de Administraciones Públicas.

Incluye especificaciones generales sobre la es-tructura que debe presentar un producto quecumpla con este estándar (arquitectura, softwarede base, comunicaciones, base de datos, gestión deobjetos documentales, integración con herramien-tas externas y seguridad) y un conjunto de requi-sitos específicos para la gestión de flujos de traba-jo, especificando aspectos relativos al entorno demodelado y diseño, al entorno de la Administra-ción, supervisión y simulación y, finalmente, al en-torno de ejecución y usuario final.

No obstante, las tareas desarrolladas por laWorkflow Management Coalition (WfMC) convier-ten actualmente a esta organización internacionalsin ánimo de lucro en el máximo referente mun-dial al respecto. Las especificaciones ESTROFA con-cuerdan con el estándar establecido por la WfMC.

15.2.5. Sustitución de certificados en soporte papel

Adelantándose a la Ley 11/2007 el MAP coordinó ungrupo de trabajo, en el que participaron también laAEAT, la TGSS y el Ministerio de Agricultura, para


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8. Puesto que los requisitos de dicho esquema y sus características de apertura y portabilidad coinciden en líneas generalescon las exigencias que los sistemas de control de flujos de tareas imponen.


elaborar las especificaciones técnicas de un siste-ma informático que permite a cualquier organis-mo de la Administración General del Estado, susti-tuir certificados en papel con las garantías jurídi-cas descritas en el RD 209/2003, y facilitar la fácilimplantación del sistema definido. El proyecto seestructuró en varias fases y es operativo a través dela intranet administrativa, denominada SARA:

• Establece especificaciones funcionales y técni-cas que satisfacen los requisitos de autenticidad,confidencialidad, integridad, disponibilidad yconservación de la información impuestos por elReal Decreto 263/1996 para la utilización de téc-nicas electrónicas, informáticas y telemáticas enla Administración General del Estado, y utiliza al-gunas de las dos técnicas posibles de sustituciónenumeradas por el real decreto; el certificado te-lemático o la transmisión de datos.

• Puesta a disposición de un piloto operativo entrelos miembros del grupo de trabajo, que sirve parademostrar la utilidad y viabilidad del sistema.

• Distribuye de unas librerías de código desarrolla-das a los organismos de la AGE que quieran uti-lizar el servicio.

• Comunica y distribuye resultados para extender suutilización a todos los ámbitos de las administra-ciones públicas, de forma que se convierta en el es-tándar de información relativa a los ciudadanos.

El sistema definido utiliza las transmisiones dedatos como medio estándar de sustitución de loscertificados en papel. Las condiciones impuestas alas transmisiones se consideran más asequibles yfáciles de reflejar sobre un sistema informático quelas relativas a los certificados telemáticos, que seríala otra alternativa. El formato elegido para las soli-citudes y las transmisiones es el XML. Los serviciosweb son la tecnología empleada para realizar laspeticiones y enviar las respuestas con las transmi-siones. El protocolo utilizado para la comunicaciónes SOAP sobre HTTP, siguiendo el modelo de docu-mento XML. El acceso a los servicios web publicadospor los organismos emisores es directo por parte de

los organismos requirentes mediante un directorioUDDI, disponible en el MAP, donde cada organismoemisor publica aquellos servicios web que vaya ha-ciendo accesibles para transmitir datos que sustitu-yan certificados en papel. Los organismos requiren-tes que necesiten dichos datos, consultarán el di-rectorio para conocer la estructura y direccióndonde está disponible el servicio. A continuaciónaccederán directamente al organismo certificadorpara solicitar y recabar la información. La infraes-tructura de comunicaciones sobre la que se apoyatodo el servicio de sustitución de certificados en pa-pel es la red interadministrativa. Para asegurar laautenticidad, entendida como identificación de losorganismos que acceden y la veracidad de la infor-mación transmitida, se utilizan certificados X509V3clase 2, de servidor SSL, emitidos por la FMNT uotras autoridades de certificación. Para la conserva-ción de la información, cada organismo emisor de-berá almacenar las transmisiones emitidas un mí-nimo de 6 años. Finalmente, cabe reseñar cómo sehan definido dos modelos de explotación del siste-ma, un modelo síncrono y otro asíncrono. En el mo-delo síncrono, sólo se admiten peticiones de consul-tas unitarias, esto es, sólo se puede recabar infor-mación de un único tipo de certificado, relativa a unúnico titular. En el modelo asíncrono, se admitenpeticiones múltiples y respuestas asíncronas, omodo batch. Las peticiones múltiples están pensa-


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Organismo Tramitador

SolicitudOrganismo emisor

Funcionario Tramitador

Transmisión

Interesado

Registro (Presencialo telématico)

Identificación medianteCertificado o FNMT de Servidor

Solicitud tramitey Autorización

para recabar datos

Figura 15.1. EJEMPLO DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMADE SUSTITUCIÓN DE CERTIFICADOS EN SOPORTE PAPEL


das para procedimientos tipo campaña, como, porejemplo, un periodo abierto para solicitar subven-ciones, en que el organismo tramitador se encuen-tra con que necesita en un breve periodo de tiempo,información relativa a muchos interesados. La pe-tición contendrá por tanto muchas solicitudes, aun-que en el sistema se ha determinado que todasellas deben referirse a un único tipo de certificado.

15.2.6. La e-factura

La factura electrónica constituye unos de los moto-res de la Administración por vía electrónica. Es cier-to que, en entidades locales, sólo afecta a las em-presas que son proveedoras de las mismas a travésde adjudicaciones de concursos y otras formas decontratación.

Su carácter de «palanca» reside en que, paraadoptar la e-factura se han tenido que movilizarrecursos TIC para crear el registro de licitadores, lapresentación telemática, la firma electrónica, lanotificación telemática, el sello de tiempo, y otrasherramientas TIC. Éstas son de igual utilidad enprocesos para con el ciudadano.

La Agencia Tributaria ha publicado las especifi-caciones de la factura electrónica que será acepta-da por la AEAT en las relaciones con sus proveedo-res derivadas de la contratación de obras, sumi-

nistros, asistencias técnicas y servicios. Estas es-pecificaciones constituirán, por tanto, el contenidode los ficheros de facturas de generación electróni-ca y transmisión telemática que los proveedoresde la Agencia deberán utilizar cuando opten poresta modalidad de facturación. Las especificacio-nes han sido elaboradas en colaboración con elconjunto de entidades financieras de depósito, en-tidades colaboradoras de la Agencia en la recauda-ción de los tributos e ingresos de derecho público,teniendo en cuenta las recomendaciones en la ma-teria, a la luz de la experiencia en las relacionescomerciales, tanto privadas como públicas, en losámbitos de la UE y de la OCDE.

Las e-facturas deberán incorporar medios quegaranticen la autenticidad e integridad de acuerdocon lo establecido en el Real Decreto 1496/2003, de28 de noviembre, por el que se aprueba el regla-mento que regula las obligaciones de facturación,y se modifica el reglamento del IVA, así como en laorden EHA/962/2007, de 10 de abril, por la que sedesarrollan determinadas disposiciones sobre fac-turación telemática y conservación electrónica.

15.2.7. Avanza Local Padrón

Desarrollado por el INE. Se comenta más adelante(véase la figura 17.2.5.)


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Las recomendaciones anteceden a las normas quese habrán de especificar, por así decirlo. En deter-minadas áreas de las TIC, la tecnología está dispo-nible, pero el desarrollo a realizar para resolveralgo, aparentemente sencillo, es muy complejo.Pongamos un ejemplo: el cheque al portador. Es detodos conocido. Lo expide el librador, contra unacuenta en la que está autorizado. Utiliza un che-que papel, con marcas de agua para asegurar quees original y dificultar su copia. El portador lo pre-senta en la oficina, y sin más verificación de quees original y de que la firma es la del titular, seatiende. Si este proceso se pasa a electrónico, sur-ge el problema de que de un cheque electrónico(un fichero firmado por el titular, en una fecha de-terminada por un importe) se pueden hacer copiasantes de ser presentado. Y todas las copias seránidénticas, planteando problemas a la entidad fi-nanciera que estará ante la imposibilidad de dis-cernir cuál debe ser atendida.

En este tipo de situaciones, y otras de cambiosprofundos, por ejemplo, en la licitación pública, seexpiden recomendaciones.

El Instituto Europeo de Normas de Telecomuni-cación (ETSI) actúa en este sentido.

16.1. Recomendaciones de la Unión Europea

16.1.1. Sucesiones y testamentos

Este caso de uso, que parece lejano a entidad lo-cal, es un ejemplo sólido de lo que será un sistemade interoperabilidad entre países y del que se saca-rán enseñanzas para que el volante de padrón ocualquier otro documento electrónico sean autori-zados, solicitados, transportados y recibidos por laadministración actuante, desde la administracióncertificadora.

Aunque la Comisión Europea no ha previsto unaarmonización completa de las normas de derechonacional sobre sucesiones y testamentos de los Es-tados miembros, el Libro verde COM (2005) 65 fi-nal9 se pregunta fundamentalmente sobre la leyaplicable y los criterios de vinculación, así como so-bre la competencia de los tribunales, con el fin deelaborar un posible instrumento comunitario.

Las dificultades a que se enfrentan los protago-nistas de una sucesión transnacional obedecenprincipalmente a la disparidad de las normas sus-tantivas, procesales y de conflicto de leyes que re-

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16. RECOMENDACIONES QUE ABREN CAMINOS NUEVOSA SER EXPLORADOS Y NORMADOS

9. No publicado en el Diario Oficial.


gulan la materia en los Estados miembros. La cre-ciente movilidad de las personas en un espacio sinfronteras interiores, así como el aumento del nú-mero de uniones entre nacionales de Estadosmiembros diferentes, acompañadas a menudo dela adquisición de bienes situados en territorio devarios países de la Unión, complican enormemen-te la sucesión.

El Libro verde presenta dos soluciones para facili-tar los aspectos administrativos de una sucesión:

• La primera de ellas, el certificado europeo deheredero. La prueba de la condición de herederose aporta de distintas maneras según los siste-mas jurídicos. Es esencial que los herederospuedan demostrar sus derechos con el fin deentrar en posesión de los bienes hereditariosque les correspondan sin incoar un procedi-miento. Es factible la creación de un certificadoque surta efectos uniformes en toda la Comuni-dad Europea, aunque para lograrlo deberían de-cidirse varias cuestiones en relación con los re-quisitos de la expedición del certificado, su con-tenido y sus consecuencias. Por tanto esnecesario consensuar qué efectos podrían atri-buirse al certificado y qué menciones deberíacontener, así como determinar el Estado miem-bro emisor.

• La segunda, un registro de los testamentos, parafacilitar la búsqueda de los mismos. En la actua-lidad, es una ardua tarea, especialmente si se haotorgado en el extranjero. En relación con esteaspecto, habría que prever la creación de un re-gistro centralizado, o bien la instauración de unsistema de registro de los testamentos en todoslos Estados miembros. Asimismo, deberían de-cidirse las modalidades de acceso a los elemen-tos nacionales del sistema o al registro centrali-

zado por los presuntos herederos y las autorida-des competentes y, esto, tanto en el momentode otorgar testamento, como en el momentoen el que los herederos comunicaran el falleci-miento del otorgante.

16.2. Recomendaciones de la Administración General del Estado

16.2.1. Criterios de seguridad,normalización y conservación

Los criterios de seguridad, normalización y conser-vación —SNC— responden al mandato legal delReal Decreto 263/1996 de 16 de febrero,10 por el quese regula la utilización de técnicas electrónicas, in-formáticas y telemáticas por la Administración Ge-neral del Estado, que encomienda al Consejo Supe-rior de Informática perteneciente al Ministerio deAdministraciones Públicas.

Las aplicaciones para el ejercicio de potestades,así como la información que manejan y especial-mente los datos de carácter personal, deben serprotegidas contra el menoscabo de sus propieda-des de autenticidad, confidencialidad, integridady disponibilidad. Al objeto de conseguir la protec-ción adecuada, es necesario implantar un conjun-to proporcionado de medidas de seguridad, tantotécnicas como organizativas, que permitan la crea-ción de un entorno seguro para los servicios, la in-formación, las aplicaciones y los sistemas que sus-tentan a todos ellos. Se aborda la seguridad convisión de conjunto.

Se exponen pautas para la normalización en losservicios electrónicos prestados por los órganos yentidades del ámbito de la Administración Generaldel Estado con el objeto de facilitar la compatibili-


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10. Ampliado por el Real Decreto 209/2003 por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la uti-lización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos. La resolución de 26 demayo de 2003, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, dispone la publicación del acuerdo por el que se aprue-ban los criterios de seguridad, normalización y conservación de las aplicaciones utilizadas por la Administración General del Es-tado en el ejercicio de potestades (BOE 23-6-2003).


dad técnica, la disponibilidad y la interoperabili-dad. Y facilitar el máximo aprovechamiento de lastecnologías de la información y de las comunica-ciones en la actividad administrativa en condicio-nes de racionalidad y economía, mediante la adop-ción de normas que aseguran la interoperabilidadde los sistemas informáticos y telemáticos.

La conservación de la información no debe con-siderarse de forma aislada; junto con la utilización yacceso a la información, es una etapa más del ciclode vida de la misma en soporte electrónico. La ges-

tión de dispositivos, soportes electrónicos y forma-tos debe poner en práctica aplicando procedimien-tos orientados a la manipulación de datos sensi-bles, especialmente si son de carácter personal; lasalvaguarda frente al deterioro, daño, robo o accesono autorizado; la eliminación o destrucción de so-portes; la gestión de los soportes removibles, etc.Estas medidas para la conservación de la informa-ción deben adoptarse de acuerdo con los especialis-tas en la gestión de archivos para diseñar solucio-nes prácticas a la medida de sus necesidades.

RECOMENDACIONES QUE ABREN CAMINOS NUEVOS A SER EXPLORADOS Y NORMADOS

291


Las entidades locales, en estos años han realizadoavances importantes en la teletramitación mues-tra de ellos son las web informativas, el registro te-lemático y los formularios de solicitud electrónicoscon firma. Sin embargo, en la tramitación suele sernecesaria la aportación de documentación adicio-nal a la solicitud, por lo que si sólo se dispone deella en formato papel, mal puede tramitarse elec-trónicamente el asunto.

La solución a este tema viene de la mano de laadecuada gestión de los intercambios entre losorganismos certificantes (de donde se obtiene el«papel») y el organismo actuante. Si se produce elintercambio directo, el ciudadano ya no tiene quedemostrar la veracidad del documento electróni-co aportado.11

En una situación ideal los «papeles» que aportarpodrían incluso eliminarse, ya que el que presenta lasolicitud autoriza a que el organismo actuante reca-be (consiga en términos administrativos) los certifi-cados que necesita el trámite de los organismos cer-tificantes. Éstos, así, recibirían la petición del orga-nismo actuante que la respalda con la autorizaciónrecibida (para un solo acto). De esta manera se pre-serva la LOPD, ya que es el interesado el que ha dadopermiso explícito firmado en la solicitud.

El rol de organismo certificante y de organismoactuante es reversible. Por ejemplo, la AEAT es cer-tificante en el trámite de solicitar plaza de guar-dería acreditando ante el ayuntamiento los ingre-sos. Y en otro caso, el ayuntamiento es certificantede empadronamiento para acreditar cambios dedirección en la AEAT.

Los intercambios de datos entre administracio-nes tienen complicaciones para ponerse a punto,incluso desde el punto de vista técnico. Este hechono reside en la tecnología, que ofrece recursos su-ficientes, sino en la adopción de la misma por to-das las entidades locales, con independencia desu tamaño o de si son autosuficientes en tecnolo-gías de la información y comunicaciones o depen-den de un órgano supramunicipal.

En todo caso, en los intercambios se da la situa-ción que se presenta en las formaciones o convo-yes militares, en los que la velocidad de la forma-ción es la del elemento más lento. En efecto, si setratara de intercambios para resolver el cambio dedirección, el ciudadano, en su petición, no puedesaber cuál es el grado de informatización de losintervinientes en la transacción. Sin embargo, sinestructuras adecuadas, no podría llevarse a cabo,porque alguna de las partes implicadas no podría

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17. INTEROPERABILIDAD. DESARROLLOS TECNOLÓGICOSQUE PERMITEN LAS RELACIONES DE INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES

EN TODOS SUS NIVELES

11. Por ejemplo, estar al corriente de obligaciones tributarias, ser familia numerosa.


«cooperar en el proceso». Con otro enfoque, el ciu-dadano de una entidad local no tiene por qué sa-ber cuál es la situación de cada componente en laresolución de un paso de su trámite. Debe ser la ad-ministración responsable del mismo la que procureque todo esté dispuesto, incluso «supliendo» la de-ficiencia de sus «proveedores» menos preparados.

Por ello, para que los procesos de intercambiofuncionen es preciso:

• Disponer de un directorio de servicios en el quecada entidad declare los que brinda y que puedaser consultado antes de iniciar el trámite. La inte-roperabilidad hace más sencillas las cosas al ciu-dadano, pero «complica los sistemas informáti-cos». De esta manera no será necesario gestionaradministrativamente «fallidos por tecnología»que la legislación no contempla. Denominamosasí a las situaciones que se producirían, porque eltrámite se interrumpe sin «culpa directa» de laspartes gestoras. Es el caso de la voluntad de pre-sentar algo en una «sede telemática» y que éstase encuentre inaccesible al no permitirnos cum-plir con lo prescrito en fecha y forma.

• Desarrollar, por quien proceda (INE, Catastro,AEAT, TGSS…), las especificaciones del intercam-bio multilateral. Esto significa definir un servicio,su ubicación, su disponibilidad, lo que puede«despachar» (lo que se le puede demandar), losdatos de la petición incluyendo permisos y firmasnecesarios, los datos de la respuesta, el formatode todo ello, el tipo de archivo generado, el progra-ma que puede interpretar y validar lo recibido, etc.

• Como alternativa, generar un «servicio web» porcada institución «oferente» de manera que todaslas demás accedan a ella en demanda de datos. Sila entidad local A requiere algo, lo solicita al servi-cio oferente (centralizado y único). A su vez, la en-tidad B hace lo mismo, etc. El oferente u «orga-nismo certificante» atiende peticiones en la activi-dad financiera. Éste es el modelo de los centros decompensación de tarjetas de crédito, en relacióncon las cajas, bancos emisores, establecimientosde venta y compradores. El disponer de un núme-

ro reducido de «centros de compensación» au-menta la facilidad y rapidez de implantación.

• Un sistema derivado de la idea anterior es queestos centros de intercambio residan en las comu-nidades autónomas. De esta manera, se configu-ran como centros de intermediación cercanos. Laaproximación de los «socios», las entidades loca-les, es similar a la del modelo centralizado, pues,en realidad, se trata del mismo esquema.

Por otro lado, es necesario agilizar los trámitesburocráticos en el establecimiento de convenios decolaboración, de intercambios de datos, de accesoa la información, que hacen posible la interopera-bilidad, ya que en muchas ocasiones esto suponeuna lacra a la hora de interoperar. La tecnologíaestá desarrollada y disponible, pero no se puedeutilizar en muchas ocasiones debido a la falta de lafirma del convenio oportuno que lo autoriza.

17.1. Interoperabilidad en el marco de la Unión Europea

17.1.1. IDABC

El plan de Acción e-Europe 2005 reconoce al Progra-ma IDA/IDABC (Interoperable Delivery of Pan-Euro-pean eGovernment Services to Public Administrations,Business and Citizens - prestación interoperable deservicios paneuropeos de administración electróni-ca al sector público, las empresas y los ciudadanos)como el instrumento operativo clave para la provi-sión de los servicios paneuropeos de administraciónelectrónica, así como para conseguir la interoperabi-lidad de infraestructuras, servicios y contenidos delos procesos de back-office y la normalización.

Igualmente, IDABC tiene un protagonismo sin-gular en el plan de Acción i2010, para el desarrollode la contratación electrónica, los servicios de altoimpacto y la identificación electrónica, así como enel apoyo a la interoperabilidad, la sostenibilidad delos servicios de infraestructura y el compartir resul-tados y experiencias.


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La prestación de servicios a través de todo el te-rritorio de la Unión Europea por parte de las admi-nistraciones públicas a los ciudadanos, a las em-presas y a otras administraciones es necesaria parala realización de las políticas comunitarias.

Así, por ejemplo, el reconocimiento de la pensiónde un ciudadano de un Estado miembro A que hatrabajado en algún momento de su vida laboral enotro Estado miembro B requiere el intercambio dedeterminada información entre ambos Estados;mientras que la creación de una base de datos deofertas de empleo con datos de las condiciones detrabajo en cada Estado miembro exige la concen-tración de información en un determinado punto,para redistribución y acceso posterior; lo mismosucede con la información de los medicamentospara las alertas farmacológicas o la estadística, en-tre otras muchas; y, de forma similar, ocurre conotros ámbitos de actuación sectorial que apoyanpolíticas comunitarias.

El MAP ejerce, en relación con IDA/IDABC, lastres líneas siguientes:

• Canaliza las políticas y directrices de tecnologíasde la información desde el ámbito europeo al dela Administración. Así, la intranet administrativarecoge el modelo de la red transeuropea TESTA ylos Criterios de seguridad, normalización y conser-vación de las aplicaciones para el ejercicio de po-testades (RD 263/1996, RD 209/2003, ORDEN PRE1551/2003) tienen presente el Marco Europeo deInteroperabilidad y las Directrices de Arquitectu-ra, entre otros.

• Difunde y usa aquellos productos del ProgramaIDA/IDABC que tienen interés y utilidad para laAdministración fuera del contexto de los servi-cios paneuropeos. Es el caso de CIRCA y de diver-sos documentos relativos a la política de uso desoftware de fuentes abiertas y a la política de se-guridad (flujo de documentos oficiales clasifica-dos de la UE e infraestructuras de clave pública).

• Apoya la integración de la Administración en losservicios paneuropeos de administración elec-trónica.

17.2. Interoperabilidad en el marco de la Administración General del Estado

17.2.1. EDI-PADRÓN

Las entidades locales tienen, como uno de los pro-cesos núcleo de su actividad, la gestión y mante-nimiento del padrón de habitantes. Este sistema esbásico en el intercambio entre administracionespúblicas, y los avances que en él se consigan son degran utilidad en la supresión de papel y en la adop-ción de la Administración por vía electrónica.

El Instituto Nacional de Estadística se configura,en este sentido, como un centro de intermediaciónen el que se resuelven los problemas generadospor ciudadanos que desean empadronarse a la vezen dos municipios, o por aquellos que olvidan darla baja en el de procedencia.

EDI-PADRÓN es el formato de intercambio de da-tos de censo y población para el intercambio de da-tos entre INE y ayuntamientos. Elaborado siguien-do la normativa INDALO y en respuesta a los acuer-dos tomados en el seno de la COAXI (ComisiónNacional para la Cooperación entre las Administra-ciones Públicas, en el campo de los sistemas y tec-nologías de la información), en la que participarontanto los ayuntamientos, a través de la FEMP (Fede-ración Española de Municipios y Provincias), comoel INE (Instituto Nacional de Estadística).

En el seno de la COAXI se decidió realizar pruebas dehomologación para productos de gestión del padrónmunicipal, de acuerdo con la resolución de 11 de abrilde 1997 por la que se dictan instrucciones del INE alos ayuntamientos sobre la gestión y revisión del pa-drón municipal y con el anexo de la orden de 11 de juliode 1997 (BOE de 16 de julio) sobre comunicacioneselectrónicas entre las administraciones públicas refe-rentes a la información de los padrones municipales.

17.2.2. MIGRA

El Comité Técnico de Normalización 148 (AEN/CTN148), creado por AENOR para la normalización en el

INTEROPERABILIDAD. DESARROLLOS TECNOLÓGICOS

295


ámbito de la información geográfica, que a su vezparticipa en los correspondientes CEN/TC 287 «In-formación Geográfica» e ISO/TC 211 «Geomática»,junto con la Comisión Nacional para la Cooperaciónentre las Administraciones Públicas en el campode los sistemas y tecnologías de la información

(COAXI) y a través de ella, el Ministerio de Adminis-traciones Públicas (MAP), la Federación Española deMunicipios y Provincias (FEMP), y con la colabora-ción de la Dirección General del Centro de GestiónCatastral y Cooperación Tributaria (CGCCT), lo quees hoy en día la Dirección General del Catastro y el


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12. Red que permite la interconexión entre los distintos países miembros de la Unión Europea.

Tabla 17.1. SERVICIOS ACCEDIDOS A ABRIL DE 2007 VÍA LA INTRANET ADMINISTRATIVA Y LA RED TRANSEUROPEA TESTA12

Enlace de la intranet administrativa con TESTA, desde junio de 2000. EURES, Ofertas de empleo en la UE; Instituto Nacional de Empleo. STATEL, Intercambio de datos estadísticos; Banco de España. EUDRANET, Prod. farmacéuticos y farmacovigilancia; Agencia Española del Medicamento. CARE II, Estadísticas de accidentes de tráfico; Dirección General de Tráfico (Interior). EURODAC, Intercambio de huellas dactilares de solicitantes de asilo en la UE; Ministerio del Interior. TESS, Intercambio de información de Seguridad Social; Seguridad Social. DATASHOP, Datos estadísticos de EUROSTAT; Instituto Nacional de Estadística. SFC, Fondos Estructurales; IGAE y M. de Agricultura, Pesca y Alimentación. COMEXT, Servicios de EUROSTAT; Banco de España. dubliNET, Intercambio de solicitudes de asilo en la UE; Ministerio del Interior. OLAF, Servicios de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude; IGAE (Hacienda). TACHONET, Red de tacógrafos digitales; Ministerio de Fomento. PROCIVNET, Red de autoridades de Protección Civil; Protección Civil (Interior). NF-NET, Red de nuevos alimentos; M. de Agricultura, Pesca y Alimentación. NJR, Red de intercambio de información de registros de antecedentes penales; Ministerio de Justicia. Servicios accedidos a abril de 2007 vía Internet:Portal Your Europe / Tu Europa, uso abierto a Admón. ciudadanos, empresas. Portal Europeo de Movilidad Profesional EURES, uso abierto a Admón, ciudadanos, empresas. Portal Europeo de Oportunidades de Formación PLOTEUS, uso abierto a Admón, ciudadanos, empresas. Tu Voz en Europa (Your Voice), uso abierto a administraciones, ciudadanos, empresas. SOLVIT, es un sistema informal y gratuito de solución de problemas transfronterizos que puedan surgir a ciudada-nos y empresas europeos en el ejercicio de sus derechos relativos al mercado interior, es de uso abierto a administra-ciones, ciudadanos, empresas. SOLVIT puede resolver, sin necesidad de emprender acciones judiciales, las dificultadessurgidas por la posible aplicación incorrecta de la legislación por parte de las administraciones públicas de otros Esta-dos miembros.EIONET de la Agencia Europea del Medio Ambiente, Ministerio de Medio Ambiente. TRIS, Intercambio de Reglamentos Técnicos, Ministerio de Asuntos Exteriores. CIRCA, Administraciones participantes en los comités de la UE. EUDRAPORTAL, de la Agencia Europea del Medicamento; Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios,Sector Farmacéutico. Portal Health-EU / Salud-UE, portal de salud pública de la Unión Europea. VISITEUROPE, portal de viajes de la Comisión Europea.


Instituto Geográfico Nacional (IGN), han puesto enmarcha el proyecto MIGRA con el objetivo de definiry desarrollar un mecanismo de intercambio de in-formación geográfica digital. Para la realización deeste proyecto de carácter eminentemente prácti-co, se considera absolutamente necesaria la partici-pación activa de los principales productores de lasaplicaciones software SIG y CAD que se comerciali-zan en España. Éstos deben preparar convertidoresy aplicaciones de enlace a la norma básica de inter-cambio con su normativa específica.

El intercambio de información geográfica digitalconstituye hoy día un problema debido al elevadonúmero de usuarios que necesitan compartir estetipo de información y a la creciente necesidad dealimentar y rentabilizar los sistemas de informa-ción geográfica (SIG) en los que se basan multitudde proyectos.

Las principales dificultades de este problema son,por un lado, asegurar la correcta interpretación dela información por el receptor y, por otro, posibili-tar la transmisión de todo tipo de información yestructuración que soporta un sistema emisor.

En algunos casos, el problema se resuelve aislada-mente cuando determinados organismos y empre-sas intercambian con frecuencia información. Enton-ces, los acuerdos bilaterales o multilaterales permitenestablecer un formato de intercambio restringido aun círculo cerrado de unas pocas fuentes de datos. Siuna tercera entidad decide utilizar esa informacióntendrá que adaptarse al formato que previamentehabían definido las empresas iniciales.

La verdadera solución consiste en establecer unanorma estándar de ámbito lo más amplio posibleque permita materializar mecanismos de inter-cambio de información geográfica digital.

Los organismos normalizadores CEN/TC 287 eISO/TC 211 trabajan para el establecimiento de nor-mas europeas e internacionales, respectivamente,en este campo.

MIGRA es el formato de intercambio de datos dereferenciación territorial promovido por el Ministe-rio de Administraciones Públicas y que nace con undoble objetivo:

• Resolver los problemas prácticos de intercambiode datos geográficos hasta la implantación de unafutura norma europea (CEN) o internacional (ISO).

• Aumentar la experiencia y conocimiento encuanto a intercambio de datos para facilitar laimplantación de una norma de tal tipo, altamen-te compleja y sofisticada.

Posee dos características esenciales: es sencillo,de fácil uso; y es autodefinido, la descripción de MI-GRA permite interpretar y utilizar correctamenteun conjunto de ficheros MIGRA. Es un modelo vá-lido, tanto para representar objetos geográficos reales, como planos o mapas.

17.2.3. Intercambio electrónico de datoscon entidades locales para gestión del IBI

La gestión del Impuesto sobre Bienes Inmueblesestá compartida entre la Dirección General del Ca-tastro, que realiza la gestión catastral, y los ayunta-mientos, que realizan la gestión tributaria del im-puesto. Además, la existencia de un inventario delos bienes inmuebles, debidamente valorado y ac-tualizado, es un objetivo de interés común a la Ad-ministración local y a la Administración Generaldel Estado.

Las gerencias territoriales del catastro depen-dientes del Ministerio de Economía y Hacienda in-tercambian con los ayuntamientos y demás entesque ejercen la gestión tributaria del Impuesto so-bre Bienes Inmuebles la siguiente información:

• Emisión del padrón del Impuesto sobre BienesInmuebles.

• Acuerdos de alteración catastral con efectos enel mismo ejercicio en que se produzcan.

• Acuerdos de alteración catastral con efectos enel ejercicio siguiente al que se produzcan.

• Valores del suelo de los inmuebles a efectos dela liquidación del Impuesto sobre el Incrementode Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.


297


Por su parte, la información que envían los ayun-tamientos a las gerencias territoriales del catastro:

• Licencias de primera ocupación o certificacionesfinales de obras.

• Modificaciones del planeamiento urbanístico yactos dictados en ejecución del mismo.

• Declaraciones o autoliquidaciones del IIVTNU(Impuesto del Incremento del Valor del Terrenode Naturaleza Urbana, Plusvalía).

• Modificaciones producidas en los identificado-res postales de los inmuebles.

• Cambios de los datos del titular o errores de he-cho en el padrón.

• Relación de bonificaciones y exenciones fiscalesotorgadas en el IBI.

• Información estadística sobre la gestión del IBI.• Para este intercambio mutuo de información, la

Dirección General del Catastro ha definido unlenguaje XML de descripción catastral y tres for-matos de ficheros informáticos de intercambiode información catastral para con entidades lo-cales. Son los siguientes:

Mediante el empleo de los formatos XML, unayuntamiento o, en su defecto, cualquier ente querealice la gestión tributaria del IBI, puede recurrir alintercambio electrónico de la información catas-tral. Los distintos grados de «interoperabilidad»dan lugar a la siguiente clasificación:

1. Organismos integrados o conectados. Se realizaentre ayuntamientos y catastro en virtud demandato legal. Recurren al acceso a aplicacio-nes catastrales en línea SIGECA y SIGCA.

2. Organismos desconectados. En colaboración vo-luntaria (diputaciones, ayuntamientos, consells,cabildos,..). Son unos 700 convenios que afectana más de 3.000 municipios y el 80% de las unida-des urbanas o bienes inmuebles de naturalezaurbana. Intercambio de datos en formato XML através de la Oficina Virtual del Catastro (OVC: ).

3. Organismos sincronizados. Mediante distintosmedios de colaboración, consulta y manteni-miento de la información vía servicios web deSOAP e intercambios XML. a) Atiende de forma directa.b) Atiende a través de funcionario público, de

un organismo tercero, que accede a la OVCde la DG del catastro, en nombre y repre-sentación del ciudadano. Requiere de la fir-ma de un convenio.

La Oficina Virtual del Catastro en el año 2007tenía registrados 4.778 ayuntamientos con 12.200usuarios, de los que 5.900 acceden con claves deidentificación, y el resto con firma digital; estánreconocidas todas las firmas y el DNI-e.

Es importante destacar los puntos de informa-ción catastral (PIC), que existen en 2.700 munici-pios. Los PIC permiten a los ciudadanos acceder a lainformación catastral. En estos puntos se emitencertificados electrónicos En el 2007, se han emitido3.931.000 certificados, de los que 362.000 se hanemitido en papel por las gerencias territoriales y3.570.000 se han emitido electrónicamente por laOVC; dentro de estos 3.570.000 (90%), los PIC hanemitido 472.226, 110.000 más que las propias ge-


298

Tabla 17.2. FORMATOS DE INTERCAMBIO DEINFORMACIÓN CATASTRAL CON ENTIDADES LOCALES

PADRÓNEl formato padrón permite comunicar anualmente larelación de bienes inmuebles existente en el catastroinmobiliario a las entidades tributarias. Estas entida-des generarán las listas cobratorias del Impuesto deBienes Inmuebles (IBI) a partir de dicha información.DOCEste formato se utiliza para que las gerencias del ca-tastro puedan notificar a los órganos que ejercen lagestión del IB, las consecuencias de los actos dicta-dos en los diferentes procedimientos, tanto de in-corporación al catastro inmobiliario de los bienes in-muebles y de sus alteraciones como de revisión envía administrativa o jurisdiccional de dichos actos,siempre que tengan efectos tributarios en el Im-puesto sobre Bienes Inmuebles.PADVALCOFormato para la comunicación a los ayuntamientosdel resultado individualizado de la valoración colec-tiva realizado por la gerencia de catastro sobre losbienes inmuebles.


rencias territoriales. Lo que representa el 13% de to-dos los certificados digitales obtenidos por la OVC.

El catastro brinda, a través de su OVC (OficinaVirtual Catastro), información vía interfaz web,mediante intercambios reglados XML y mediantepuesta a disposición de sus servicios web (SOA).

17.2.4. Intercambio de ficherosinstitucionales

La regulación de los intercambios se incluye en laLey 11/2007 y está por venir con el denominado«Esquema Nacional de Interoperabilidad» quecomprenderá el conjunto de criterios y recomen-daciones en materia de seguridad, conservacióny normalización de la información, de los forma-tos y de las aplicaciones que deberán ser teni-dos en cuenta por las administraciones públicaspara la toma de decisiones tecnológicas que ga-ranticen la interoperabilidad (art. 41 de la Ley11/2007).

Previsoramente en el 2003, el Ministerio de laPresidencia elaboró el Real Decreto 209/2003, de21 de febrero, por el que se regulan los registros ylas notificaciones telemáticas, así como la utiliza-

ción de medios telemáticos para la sustitución dela aportación de certificados por los ciudadanos.

Eso ha dado lugar a la puesta en producción deuno de los servicios más demandados y apreciadosen el entorno de los intercambios.

El IFI (Intercambio de Ficheros Institucionales)permite el intercambio de datos entre la SeguridadSocial13 y los siguientes organismos:

• El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio(MITC), intercambiando certificados de estar alcorriente de pago con la Seguridad Social.

• El Ministerio de Educación (ME), intercambiandocertificados de estar al corriente de pago con laSeguridad Social.

• Los servicios públicos de salud de las comunida-des autónomas.

• El Ministerio de Economía y Hacienda (MEH),como protocolo de transporte seguro para el en-vío de la documentación para la creación de em-presas proveniente del CIRCE (Centro de Infor-mación y RED de Creación de Empresas).

La transmisión de datos se realiza por Internet,es independiente de la arquitectura (puesto que espor servicios web), con soluciones abiertas (SOAPno es un protocolo propietario), e independientede la plataforma debido a que el desarrollo estárealizado en JAVA.

17.2.5. Avanza Local Padrón

Dentro de la iniciativa Avanza Local, el InstitutoNacional de estadística está colaborando en la de-finición de requisitos para la construcción de Avan-za Local Padrón. Este sistema integra en distintossubsistemas y módulos todos los procedimientosrelacionados con la gestión de la población; desdela gestión de las variaciones de los padrones, la ob-tención de cifras, el intercambio de datos entre ad-ministraciones y con el ciudadano, hasta el censo


299

13. Tesorería General de la Seguridad Social (Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales).

Figura 17.1. OFICINA VIRTUAL DEL CATASTRO


electoral y la obtención de información estadística.Con esto, se pretende conseguir varios hitos:

• El mantenimiento permanente de cada uno delos padrones municipales de habitantes, aumen-tando la seguridad, ya que antes de llevar a cabouna variación puede examinarse la base integra-da de población (en el modo que autorice laAgencia de Protección de Datos). Simultánea-mente, dicha variación tendrá reflejo en la pro-pia base y en las de otros padrones municipalesque pudieran verse afectados, eliminándose losintercambios mensuales de información y susreenvíos con las incidencias producidas.

• La integración de la base padronal del INE y delcenso electoral, lo que dará lugar a que se asegu-re que los datos personales y territoriales de ins-cripción de las personas en ambos registroscoincidan. Esta coincidencia lo será asimismocon los padrones municipales si la actualizaciónse realiza simultáneamente.

En la figura 17.2. se presenta el esquema de losdistintos subsistemas.

17.3. Interoperabilidad con el ConsejoGeneral del Poder Judicial

Las entidades locales tienen que prestar ayuda insti-tucional frecuente a la Administración de Justicia. Enla instrucción de asuntos, el juzgado requiere datossobre personas y bienes. Esto se produce tanto en elorden penal como en el civil, contencioso y social.

Se trata de disponer de normas de intercambio,por las cuales la Justicia pueda requerir, y la enti-dad local pueda suministrar, datos procesables.

El Consejo General del Poder Judicial ha realiza-do algunas acciones en materia de nuevas tecnolo-gías dentro del orden interno, como son:

• La creación del punto neutro judicial, que se con-vierte en el lugar seguro de captación de infor-


300

Figura 17.2. ESQUEMA DE LOS DISTINTOS SUBSISTEMAS DE AVANZA LOCAL PADRÓN

Esquema general del Sistema

CATASTRO

Otras Administraciones

Subsistema Consular

Subsistema Municipal

Ayuntamiento

Ayuntamiento

Ayuntamiento

Ayuntamiento

Consulado

Consulado

Consulado

Consulado

Dip

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ión

MAE

Subs

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Ciud

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APP

Núcleo territorial común

Mód

ulo

Tran

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iona

l

Subsistema INE

CENSO

PADRÓN


mación donde los órganos judiciales españolespueden relacionarse con otras administracio-nes y entes de carácter privado.

• Un sistema de remisión de sentencias entre ór-ganos judiciales.

• Un sistema de intercambio de documentos judi-ciales.

• La implantación entre los jueces del uso de uncarné profesional con firma digital. Éste es elpaso previo a la firma digital de sentencias.

• La agenda electrónica de señalamientos, de tal ma-nera que todos ellos tengan un asiento informáticoa través de una agenda programada y se puedanorganizar con un mínimo criterio de racionalidad.

Un ejemplo de eficacia de la implantación de lasnuevas tecnologías es el centro de documentación ju-dicial, totalmente informatizado. Es un referente entoda Iberoamérica y en los países del este de Europa.

Dentro del Ministerio de Justicia se ha desarro-llado LEXNET. Esta iniciativa, permitirá que el pro-curador y el abogado puedan ser notificados a tra-vés de un sistema securizado de correo; de estamanera el procurador podrá remitir documentos aljuzgado a través de sistemas de firma electrónica ycorreo securizado, y el juzgado, a su vez, podrá co-municar al procurador las resoluciones.

LEXNET ofrece la posibilidad de que agentes ex-ternos (funcionarios, empresas, ciudadanos engeneral) aporten documentación firmada digital-mente para remitirla a la Administración de Justi-cia. En un futuro se prevé que los juzgados poseanterminales con sistemas absolutamente centrali-zados, con grandes servidores, y la posibilidad detrabajar verdaderamente en red entre todos los ór-ganos judiciales del país y así acercar la justicia alciudadano por medio de la tecnología.

17.4. Interoperabilidad con la Agenciade Protección de Datos

La informática facilita la recogida de datos perso-nales, así como su tratamiento, conservación y

transmisión, y ello puede entrar en conflicto conel derecho a la intimidad de las personas. La LOPD(Ley Orgánica de Protección de Datos) incluye unaserie requisitos de obligado cumplimiento quetanto las empresas como las administraciones pú-blicas deben tener muy en cuenta para adaptar susprocesos internos a estas nuevas exigencias, quese pueden resumir en las siguientes (ver tabla 17.3).El incumplimiento de estas obligaciones puede es-tablecer una serie de sanciones a los responsablesde los ficheros y a los encargados del tratamientode los ficheros que contengan datos de carácterpersonal. Éstas se clasifican en leves, graves y muygraves, atendiendo a la infracción cometida.

En las administraciones públicas ello puede su-poner un procedimiento disciplinario y el deteriorode la imagen frente al ciudadano. En los supuestos,constitutivos de infracción muy grave, de utiliza-ción o cesión ilícita de los datos de carácter perso-nal en que se impida el ejercicio de los derechos


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Tabla 17.3. EXIGENCIAS DE LA LOPD

• Inscripción de los ficheros con datos de carácterpersonal en la Agencia Española de Protección deDatos (AEPD) o en las agencias de protección dedatos de las comunidades autónomas.

• Definición y formalización de las funciones yobligaciones de las personas con acceso a los da-tos de carácter personal.

• Elaboración del documento de seguridad exigidoen el reglamento y la documentación asociada ala LOPD y al reglamento.

• Dotar a los centros, sistemas de información y re-des de comunicaciones de las medidas de seguri-dad necesarias según el nivel de seguridad de lainformación.

• Formación e información a las personas con ac-ceso a los datos de carácter personal.

• Realización de controles periódicos y verificaciónla correcta implantación de las medidas.

• Realización de auditorías internas o externas queverifiquen el cumplimiento del reglamento, delos procedimientos e instrucciones vigentes enmateria de seguridad de datos, al menos, cadados años.


de los ciudadanos, la Agencia Española de Protec-ción de Datos podrá, mediante resolución motiva-da, inmovilizar los ficheros a efectos de restaurarlos derechos de las personas afectadas.

Las principales características de un sistema degestión integrado de seguridad LOPD son:

• Acceso controlado a la información según perfi-les de responsable de fichero, interlocutor conla AEPD, responsable de seguridad y encargadode tratamiento.

• Inventario de ficheros lógicos y físicos de datospersonales.

• Inventario de soportes para el intercambio de in-formación de datos personales, así como inven-tario de sistemas de información que almace-nan y permiten el acceso a los datos de carácterpersonal.

• Notificación e inscripción de ficheros en el Regis-tro General de Protección de Datos a través delsistema NOTA (Notificaciones Telemáticas a laAgencia Española de Protección de Datos). Cual-quier fichero de datos de carácter personal, au-tomatizado o no automatizado, ha de ser notifi-cado al Registro General de Protección de Da-tos, órgano integrado en la Agencia Española deProtección de Datos. Las notificaciones puedenrealizarse de diferentes formas:– Telemático, a través de Internet, incorporando

la posibilidad de utilizar firma electrónica.– En formato papel, cumplimentada mediante

el formulario NOTA, incluyendo un código óp-tico de lectura para agilizar su inscripción.

– Para aquellos responsables de ficheros que re-quieran de un sistema más ágil de intercam-

bio de información, se ha previsto un sistemade comunicación con la AEPD en formato XMLa través de Internet con y sin certificado defirma electrónica reconocido, una vez envia-das las notificaciones al registro telemático dela AEPD, éste devolverá un mensaje confir-mando la recepción del envío incluyendo, a suvez, los datos necesarios para que el programadesarrollado por terceros configure el acusede recibo de acuerdo con el formato estable-cido en la Resolución de la Agencia Españolade Protección de Datos de 12 de julio de 2006por la que se aprueban los formularios electró-nicos a través de los que deberán efectuarselas solicitudes de inscripción de ficheros en elRegistro General de Protección de Datos, asícomo los formatos y requerimientos a los quedeben ajustarse las notificaciones remitidasen soporte informático o telemático.

• Seguimiento de notificaciones y comunicacióncon las resoluciones de la AEPD.

• Registro del ejercicio de los derechos de acceso,rectificación y cancelación. Seguimiento y con-trol de los plazos de ejecución de los derechosanteriormente citados. Alertas y notificación porcorreo electrónico de las acciones pendientes.

• Consulta y mantenimiento del documento deseguridad. Generador de documentos de seguri-dad parametrizables.

• Repositorio de información de la documentaciónrelacionada con la seguridad (procedimientos,normativas, informes técnicos, etc.).

• Ciclo de vida de los ficheros e histórico de ver-siones.


302


Por otro lado, las administraciones públicas, con unafán de servicio que va más allá de la adecuada coor-dinación, han emprendido programas y desarrollosque pueden ser ejemplos de actuación para resol-ver situaciones similares por las entidades locales.

18.1. Proyectos lanzados por la Unión Europea

La Unión Europea impulsa la introducción de lasTIC en las entidades locales a través de alguna di-rectiva genérica y de la elaboración de programasmarco.

Los proyectos lanzados por la Unión Europeapara facilitar el despliegue de las TIC en las admi-nistraciones públicas están mencionados al princi-pio del presente bloque, debido a que todos ellosvan orientados a fomentar e impulsar los serviciosy aplicaciones TIC en las administraciones públi-cas, considerando así que su agrupación en eseúnico apartado facilita la percepción del lector so-bre las medidas adoptadas por la Unión Europeaen este sentido.

18.1.1. eTEN

Inscrito en el marco de la política de las redes tran-seuropeas de la Unión Europea, el programa eTEN

(formalmente «TEN-Telecom», abreviatura inglesade Trans-european Telecommunication Networks)apoya la instauración y el despliegue europeo deservicios y aplicaciones electrónicas. Muy centradoen los servicios públicos, fomenta el uso innovadorde servicios en línea y contribuye a establecer unmodelo económicamente viable para este tipo deservicios. El programa eTen es un instrumentoesencial del plan de acción e-Europe 2005, encami-nado a fomentar el desarrollo de servicios, aplica-ciones y contenidos electrónicos, y a acelerar eldespliegue del acceso seguro de banda ancha aInternet.

Un ejemplo español del servicio es la red SARAdel Ministerio de Administraciones Públicas.

18.1.2. eContentplus

El programa eContentplus (2005-2008) contribuyea respaldar el desarrollo de contenidos multilin-gües al objeto de alimentar los servicios en líneainnovadores de la Unión Europea. Persigue ate-nuar la fragmentación del mercado europeo delámbito de los contenidos digitales y mejorar la ac-cesibilidad y la facilidad de utilización de la infor-mación geográfica, el material educativo y los con-tenidos culturales.

El programa persigue el objetivo de mejorar lascondiciones de acceso y gestión de los contenidos

303

18. PROYECTOS, DESARROLLOS Y PLATAFORMAS QUE FACILITAN EL DESPLIEGUE DE LAS TIC

EN LAS ADMINISTRACIONES LOCALES


y los servicios digitales en entornos multilingües ymulticulturales. Por otro lado, amplía la capacidadde elección de los usuarios y presta su apoyo a nue-vas modalidades de interacción con los contenidosdigitales enriquecidos, aspecto que resulta esen-cial para dinamizar los contenidos y adaptarlos acontextos específicos (aprendizaje, cultura, perso-nas con necesidades especiales, etc.).

Por otro lado, su objetivo es sentar las bases deun marco estructurado para la creación de conte-nidos digitales de calidad en Europa (el espacio eu-ropeo de los contenidos digitales), al facilitar tantola transferencia de experiencias y mejores prácti-cas como la influencia cruzada entre los sectores,los proveedores y los usuarios de los contenidos.

18.1.3. ICTPSP

En la actualidad, el programa ICTPSP agrupa a losdos programas comentados anteriormente y seenmarca en el Programa de Competitividad e Inno-vación (2007-2013) y tiene tres prioridades: el espa-cio único europeo de información, reformar la in-novación y la inversión en investigación, y favore-cer la inclusión en la sociedad de la información.

18.2. Proyectos lanzados por la Administración General del Estado

18.2.1. @Firma

La adopción de la firma electrónica por las entida-des locales choca con un gran escollo que se en-cuentra en la misma Ley 59/2007 y en la directivaen la que se inspira. No hay limitación al númerode autoridades de certificación reconocidas. Todapersona jurídica, sea cual fuere su forma, puedeexpedir certificados, siempre que cumpla lo esta-blecido en la ley.

Esta «no regulación» querida por la ley es unacicate a la iniciativa, pero tiene el efecto secun-

dario para las instituciones de verse en la obliga-ción moral de reconocer certificados de acredita-ción y firma electrónica basada en certificadosemitidos por diferentes empresas-organismos oinstituciones.

La solución tecnológica a esta situación se basaen la implementación de la plataforma de valida-ción y firma del DNI-e por parte del Ministerio deAdministraciones Públicas. La plataforma posibili-ta la validación de certificados electrónicos de múl-tiples autoridades de certificación, entre ellas la Di-rección General de la Policía para el DNI electróni-co, en el ámbito de las administraciones públicas.Además, ofrece funcionalidades de firma electróni-ca y de validación de la misma, soportando dife-rentes formatos y tipos de firma.

Las principales ventajas que aporta @firmacomo autoridad de validación son:

• La inmediatez, dado que la conexión a los servi-cios de @firma permite a los organismos usua-rios incorporar la identificación y la firma elec-trónica en sus portales de administración paratodos los certificados reconocidos del país.

• Un traspaso de los campos del certificado X509a un XML homogéneo, ahorrando el esfuerzo alas aplicaciones usuarias, para todos los certifi-cados incluidos en la plataforma.

• El servicio es no intrusivo, se basa en tecnologíasinteroperables: web services.

A fecha 1 de enero de 2007, existen 10 prestado-res y 60 tipos de certificados reconocidos en la pla-taforma, junto con un total de 140 aplicaciones deadministración electrónica incorporadas a la plata-forma.

Existen dos modalidades de adhesión a la plata-forma:

• Bajo un modelo ASP que permite la utilizacióndirecta de los servicios por parte de las diferen-tes administraciones.

• Bajo modelo federado, que implica la entrega deuna licencia de software y su instalación en de-


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pendencias del organismo. En ambos casos esgratuito.

La Diputación de Albacete ha sido pionera en laimplantación de servicios de administración recu-rriendo al uso de firma electrónica: consulta, domi-ciliación y pago de tributos locales, solicitud deayudas para actividades deportivas y culturales,autoliquidaciones de vehículos, solicitudes a travésdel portal del empleado, registro telemático (altade asunciones en el boletín oficial de la provinciao presentación de solicitudes para pruebas selec-tivas de personal), etc.

18.2.2. NEDAES

Las entidades locales requieren de un programa deback-office que gestione los asuntos de personal yrecursos humanos, incluyendo la confección ypago de la nómina.

En su política de realizar cesión gratuita de SW,se incardina NEDAES, promovido por el Ministeriode Administraciones Públicas.

NEDAES (Nómina Estándar Descentralizada parala Administración) es una aplicación «estándar»promovida por el Consejo Superior de Informáticapara gestionar la nómina del personal incluido en

PROYECTOS, DESARROLLOS Y PLATAFORMAS QUE FACILITAN EL DESPLIEGUE DE LAS TIC EN LAS …

305

Fuente: página web de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, según datos de septiembre de 2007

Tabla 18.1. PRESTADORES DE SERVICIOS DE CERTIFICACIÓN @FIRMA

DGP (Dirección General de la Policía): http://www.dnielectronico.es/

FNMT-CERES (Fábrica Nacional de Moneda y Timbre): http://www.cert.fnmt.es/

CATCert (Agència Catalana de Certificació):http://www.catcert.net/web/cat/inici/home.jsp

ACCV (Autoritat de Certificació de la Comunitat Valenciana):http://www.accv.es/default_default.htm

IZENPE: http://www.izenpe.com/s15-5218/es/

AC Camerfirma: http://www.camerfirma.com/

ANF AC (Asociación Nacional de Fabricantes - Autoridad de Certificación):http://www.tradise.com/tradise/

ANCERT (Agencia Notarial de Certificación): http://www.ancert.com/

Firma Profesional: http://www.firmaprofesional.com/bienvenida.htm

ACA (Autoridad de Certificación de la Abogacía): http://www.cgae.es/especial/acaredabogacia/acaredabogacia.htm


el ámbito de aplicación de la Ley 30/84 de Medidaspara la Reforma de la Función Pública. NEDAEScontempla la preparación de la nómina para altoscargos, personal funcionario, personal funcionarioen el extranjero, personal laboral (excluido el per-sonal destinado en el extranjero) y otra clase depersonal.

Sin embargo, el diseño aplicado tanto a los proce-sos como a la estructura de la información, confiereal paquete un alto grado de flexibilidad, lo que per-mite, previa definición del sistema retributivo apli-cable y de las necesidades específicas de informa-ción, realizar la nómina de cualquier otro colectivo.Desde el punto de vista de la gestión de la nómina,las características más destacables son su facilidadde uso, la seguridad de la información y la conexióncon la base de datos de gestión de personal de BA-DARAL (aplicación de gestión de personal «están-dar» para unidades de la Administración Pública).

18.2.3. INDALO

La Ley 11/2007, muy citada a lo largo de esta obrapor su enorme interés, al constituirse en columnavertebral de la Administración por vía electrónica,

determina que las administraciones públicas utili-zarán las tecnologías de la información en sus rela-ciones con las demás administraciones y con losciudadanos, aplicando medidas informáticas, tec-nológicas, organizativas, y de seguridad, que ga-ranticen un adecuado nivel de interoperabilidadtécnica, semántica y organizativa y eviten discrimi-nación a los ciudadanos por razón de su eleccióntecnológica (art. 41).

Por otro lado, el Esquema Nacional de Interope-rabilidad comprenderá el conjunto de criterios y re-comendaciones en materia de seguridad, conser-vación y normalización de la información, de losformatos y de las aplicaciones que deberán ser te-nidos en cuenta por las administraciones públicaspara la toma de decisiones tecnológicas que ga-ranticen la interoperabilidad (art. 42).

El MAP ya hizo actuaciones en este sentido, quedeberán retomarse para cumplir lo que se deter-mina. INDALO (1995) fue el modelo de datos parael intercambio información entre las administra-ciones públicas, que persigue la promoción y me-jora de este intercambio, lo que proporciona unarelación y una definición precisa de los datos quese intercambian entre las administraciones. Tienevocación de alcanzar todas las áreas de actividad


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Figura 18.1. DIPUTACIÓN DE ALBACETE, SERVICIOS DE CERTIFICADO DIGITAL


(régimen interno, población, gestión económica,contratación, gestión fiscal, territorio, protecciónciudadana, asuntos sociales, bienestar social ygestión documental), llegando a ser el marco dereferencia global que permita alcanzar los si-guientes objetivos de carácter general:

• Superar la compartimentación de la informaciónactualmente existente entre las administracio-nes públicas. Y, especialmente, propiciar una co-municación más fluida y transparente entre laspropias administraciones, con los ciudadanos ylas empresas.

• Conseguir una gestión más eficaz en condicio-nes de economía mediante la utilización genera-lizada de las tecnologías de la información y delas comunicaciones.

• Facilitar la elaboración de información estructu-rada para la toma de decisiones.

• Facilitar la incorporación de tecnologías telemá-ticas avanzadas.

Desde el punto de vista técnico, INDALO tuvo lossiguientes objetivos, que al día de hoy requierenrevisión y nuevos formatos (XML) y servicios (SOA):

• Elaboración del modelo de datos de las princi-pales áreas de actividad administrativa y presen-tación del mismo en un formato de consulta ágily asequible para el usuario (CD-ROM).

• Creación de una estructura que permita el man-tenimiento, extensión y difusión del modelo dedatos, así como de los mensajes EDI/EDIFACT,que han de permitir el intercambio efectivo deinformación; la armonización de los centros de

compensación para el intercambio de datos y lacertificación de productos software en lo refe-rente a su adaptación al modelo de datos.

• Creación de un conjunto de servicios telemáti-cos de utilización conjunta por todas las admi-nistraciones públicas que dé soporte al inter-cambio efectivo de información vía servicios te-lemáticos (servicios EDI/EDIFACT).

18.2.4. ISTMO

ISTMO (Implantación de un Sistema de Tratamientode Mensajes para soporte a la Organización). La pues-ta en marcha en 1996 del sistema puso de relievecómo el uso de los sistemas de mensajería electrónicapuede contribuir a mejorar el intercambio de infor-mación entre los diversos departamentos de la Ad-ministración, agilizando el diálogo interpersonal y eltrasiego de datos y documentos. La existencia de pa-sarelas X.400/SMTP/MIME permite el intercambio demensajes, pero la falta de los adecuados mecanismosde seguridad hacen de ella un medio poco apropiadopara dar soporte a intercambios de información, don-de la salvaguarda de los sistemas conectados, la priva-cidad de los datos y la seguridad jurídica de quienesparticipan en el intercambio han de estar plenamen-te garantizados. Mientras no se den las garantías su-ficientes, su uso debe quedar restringido al intercam-bio de correspondencia con carácter informal.

ISTMO será probablemente el soporte tecnológi-co a lo que determina la Ley 11/2007, de 22 de junio,en su título cuarto, capítulo 2, referente a coope-ración en materia de interoperabilidad de sistemasy aplicaciones.


307

El MAP no ha facilitado datos de su compromiso sobre el Esquema Nacional de Interoperabilidad (art. 42. Ley 11/2007).

• El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprenderá el conjunto de criterios y recomenda-ciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los forma-


18.2.5. Ventanilla Única. Acción PISTA

El tránsito de la Administración convencional a laque lo hace por vía electrónica ha tenido hitos degran relevancia. Disponiendo sólo de dos artículosde la Ley 30/1992 (45 y 46) que hacían referencia ala Administración EIT (Electrónica, Informática yTelemática) en sus artículos, el Ministerio de Fo-mento y el MAP fueron impulsores de iniciativasdignas de destacar.

El acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de abrilde 1997 (BOE de 14 de abril), para la progresiva im-plantación de un sistema intercomunicado de re-gistros entre la Administración General del Estado,las administraciones de las comunidades autóno-mas y las entidades que integran la Administraciónlocal, aboga por la conversión de los registros delas administraciones públicas en auténticas «venta-nillas únicas» de acceso al conjunto de prestacionesy servicios públicos, independientemente de cuálsea en cada caso la Administración competente.

Sus funciones básicas son:

• Interconexión y transmisión de asientos regis-trales y, en su caso, de documentos completosentre las distintas unidades registrales de las ad-ministraciones públicas.

• Acceso desde cualquier punto remoto a las ba-ses de datos públicas y a cualquier otra infor-mación de interés para los ciudadanos que pro-ceda de cualquiera de las administraciones pú-blicas.

• Posibilidad de realización de trámites adminis-trativos desde el lugar de trabajo del ciudadanoo incluso desde su hogar.

El grupo de usuarios piloto de este proyecto es-tuvo formado por el Ministerio de Educación y Cul-tura, Fomento y por el Ministerio de Administracio-nes Públicas, por parte de la Administración Gene-ral del Estado; la Xunta de Galicia y la ComunidadValenciana, por parte de la administración autonó-mica y el Consejo Comarcal de la Garrotas, losayuntamientos de Cornellà de Llobregat, Camba-dos, Ribadeo, Benidorm, Catarrosa, Andratx y la Di-putación Provincial de Segovia.

Las normas resultantes del proyecto son las si-guientes: SICRES V.2. (formato de fichero de inter-cambio de anotaciones registrales), Ficha X-500 (fi-cha censal de la Unidad Orgánica o Registral en eldirectorio Nacional), UID (definición de la codifica-ción de Unidades Orgánicas y Registrales) y FichaProcedimientos (Ficha Censal de procedimientosen el Hipercentro de Información Administrativa).


308

tos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las administraciones públicaspara la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad.

• El Esquema Nacional de Seguridad tiene por objeto establecer la política de seguridad en lautilización de medios electrónicos en el ámbito de la presente ley, y está constituido por los prin-cipios básicos y requisitos mínimos que permitan una protección adecuada de la información.

• Ambos esquemas se elaborarán con la participación de todas las administraciones y se apro-barán por real decreto del gobierno, a propuesta de la Conferencia Sectorial de AdministraciónPública y previó informe de la Comisión Nacional de Administración Local, debiendo mante-nerse actualizados de manera permanente.

• En la elaboración de ambos esquemas se tendrán en cuenta las recomendaciones de la Unión Euro-pea, la situación tecnológica de las diferentes administraciones públicas, así como los servicios elec-trónicos ya existentes. A estos efectos considerarán la utilización de estándares abiertos y, en su casoy de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos.


18.2.6. SICRES v2

El intercambio siempre ha estado presente comouno de los elementos clave en la adopción de laAdministración por vía electrónica. Como el dere-cho administrativo regula la presentación y salidade documentos desde un órgano específico que re-presenta a todos los demás, el interés de los go-biernos de España ha estado siempre centrado enresolver la actividad del Registro General de Entra-da y Salida.

SICRES (Sistema de Información Común de Re-gistros de Entrada y Salida) es un módulo operacio-nal de ATRIO (especificación, promovida por el CSIperteneciente al MAP, sobre sistemas que realizangestión integrada de documentos), que funcionacomo una aplicación cerrada orientada a satisfacerla exigencia de informatización de los registros, talcomo prevé la Ley 30/92 de Régimen Jurídico y delProcedimiento Administrativo Común. Los criteriosbásicos para su diseño fueron:

• Considerar que una oficina registral, en su activi-dad de intercambio, sólo debe de aportar unconjunto reducido de datos puesto que no reali-za funciones de preproceso.

• Preparar datos codificados de manera que seande utilidad para el órgano receptor.

• Incluir codificaciones del órgano receptor queconstará en las solicitudes normalizadas futuras.

El contenido del mensaje SICRES v2 se organizasegún el carácter de los datos. De esta forma se di-ferencia entre: procedencia o remitente, destinata-rio, interesado y asunto.

Se representa en la figura 18.2. la corresponden-cia entre los datos de un mensaje SICRES y los deuna carta postal.

18.2.7. SILICE y CODICE

Sean cual fueren las modalidades de contratación,están reguladas por Real Decreto Legislativo


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InternosUsuario (DNI) InternoOficina de registroObservaciones al apunteRipo de Transporte en entradaNúmero de Transporte de entrada

De procedencia o remitenteCódigo Entidad Registral origenDecodificación de Entidad registralNúmero de RegistroFecha y hora de EntradaTipo de anotación (código)

De InteresadoInteresado Remitente n.º (Normalizado, RZ, N & A)o Código de Organo Origen yDecodificaciónDocumento de identificación y tipoDirección

De AsuntoElementos de registro, fecha y número«Abstract» o ResumenCódigo de asunto según destinoReferencia externaCódigo de Órgano DestinoDecodificación de O. de Destino o Descr.

De destinoCódigo Entidad RegistralDecodificación Entidad Registral D

Remitente

Motivo

Destino

PISTA. Ventanilla ÚnicaM. Fomento Secretaría G. ComunicacionesMAP Secretaría de Estado Admin. Pública

Datos propuestaSICRES v 2.0

Aprobada

Contenido

Figura 18.2. PISTA VENTANILLA ÚNICA. DATOS PROPUESTA, SICRES V 2.0 APROBADA


2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley de Contratos de las Admi-nistraciones Públicas. En este sentido, trasponerlos procesos convencionales: mesa de contrata-ción, apertura de plicas en acto público, bastanteode poderes, firma por apoderado, acuerdos de lamesa, etc.) requerían de un SW «universal».

El Consejo Superior de Administración Electrónica,impulsa desde hace varios años el proyecto SILICE(Sistema de Información para la Licitación y Contra-tación Electrónica) que tiene por objeto introducirel uso de medios electrónicos, informáticos y tele-máticos en los procedimientos de contratación delas administraciones públicas. La Dirección Generalde Patrimonio del Estado, dependiente del Ministe-rio de Economía y Hacienda, tomó el relevo en 2003.

Las nuevas directivas de contratos públicos (di-rectivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004)establecen el marco normativo básico para el desa-rrollo de sistemas de contratación pública por me-dios electrónicos en Europa. Al objeto de hacer po-sible la contratación electrónica pública en Espa-ña de conformidad con dicho marco normativo, laDirección General del Patrimonio del Estado, den-tro del plan Avanza, ha iniciado la ejecución de de-terminados proyectos esenciales para asegurar elarmónico desarrollo y despliegue de los sistemasde información necesarios para el logro de los ob-jetivos propuestos.

Para facilitar y asegurar tal interoperabilidad,tanto de los subsistemas de contratación electró-nica entre sí (plataforma de contratación pública,registros electrónicos de empresas, catálogos elec-trónicos, sistemas de subastas electrónicas, etc.)como con los sistemas de información de los agen-tes económicos participantes en los procesos decontratación y con los de los propios órganos de lasadministraciones públicas, es preciso asegurartanto la interoperabilidad técnica como la semán-tica y organizativa. En particular, es imprescindibleque los sistemas que intercambian informacióncompartan una misma, unívoca y consistente in-terpretación de los datos, documentos y mensajes

intercambiados, de modo que la información elec-trónica proporcionada por cualquiera de los parti-cipantes en una transacción pueda ser correcta-mente comprendida y procesada por los demásparticipantes.

Las normas y estándares internacionales exis-tentes, tales como las normas ISO 11179 y 15000, losestándares ebXML de OASIS y UN/EDIFACT, y lasrecomendaciones del W3C sobre lenguaje y esque-ma XML, junto con las iniciativas promovidas por elprograma IDA/IDABC de la Unión Europea en rela-ción con la contratación electrónica, proporcionanlas bases de partida para la definición y construc-ción de la necesaria arquitectura interoperable deinformación.

El presente proyecto persigue proporcionar a laAdministración General del Estado los servicios in-formáticos necesarios para la construcción de unaarquitectura pública de componentes, documentosy mensajes estandarizados, conforme con las mejo-res normas y estándares internacionales aplicables,que pueda ser usada por todos los sistemas, apli-caciones y componentes informáticos necesariospara la construcción de soluciones interoperablesde contratación electrónica, así como por los siste-mas, aplicaciones y componentes informáticos delos agentes económicos que deseen participar enlos procesos de contratación electrónica convoca-dos por cualquier órgano de contratación pública.

Se encuentra implantado como proyecto pilotoen la Comunidad Autónoma de Canarias. El ayun-tamiento de Madrid, previa firma del convenio conel gobierno canario para la cesión de licencias deuso del producto, ha tomado como base esta expe-riencia previa para la implantación de la contrata-ción electrónica en las áreas de gobierno del ayun-tamiento, sus juntas de distrito y sus organismosautónomos.

18.2.8. SISNOT

Es el Sistema de Integración al Servicio de Notifica-ciones. De forma previsora, el MAP impulsó hace


310


unos años las notificaciones por vía electrónica. Setrata de la transposición del sistema postal, basa-do en carta certificada con acuse de recibo y toda laactuación posterior (no aceptarla con firma, no es-tar en el domicilio, ir a la estafeta de correos a reco-gerla, no recogerla, realizar dos intentos por partede la Administración y, finalmente, publicar edictoen boletín oficial de la provincia).

Fue regulada a partir de lo determinado en laley de presupuestos de 2002, ahora refundido en laLey 11/2007.

El Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, y laOrden Ministerial 1551/2003, de 10 de junio, regu-lan y desarrollan los registros y notificaciones te-lemáticas. Entre los objetivos perseguidos por di-cho real decreto se encuentra el fomento de unanueva cultura administrativa en la que el papel,en la medida de lo posible, vaya siendo sustituidopor los documentos telemáticos, con los ahorrostanto económicos como de espacio físico que elloimplica.

Mediante este servicio, que se encuentra opera-tivo desde el 22 de octubre de 2003 y es accesiblea través del Portal del Ciudadano, los ciudadanos ylas empresas que así lo manifiestan expresamenteson notificados telemáticamente de cualquier re-solución o acto administrativo practicado por lasadministraciones públicas y sus organismos. Cadadestinatario de notificaciones dispondrá de una di-rección electrónica única en la cual las recibirá contotal seguridad y confidencialidad. Éstas conservanel mismo valor jurídico que las remitidas por la víapostal conforme lo establecido en la Ley 30/1992de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Ad-ministraciones Públicas y Procedimiento Adminis-trativo Común.

Si bien la regulación del sistema de notificacio-nes telemáticas seguras es de aplicación a los de-partamentos ministeriales y organismos de la Ad-ministración General del Estado, el Real Decreto209/2003 recoge en su disposición adicional cuar-ta la posibilidad de celebrar convenios de colabora-ción con otras administraciones de ámbito auto-nómico o local para el uso del sistema.

El sistema se descompone en dos subsistemasclaramente definidos:

• Dirección electrónica única (DEU). Sistema degestión de direcciones electrónicas únicas y losprocedimientos suscritos por los ciudadanos.

• Notificaciones Telemáticas (NT). Buzón electró-nico o servicio que gestiona las notificaciones re-cibidas por los emisores, las presenta a los ciuda-danos y recoge los eventos correspondientes(puesta a disposición, lectura, rechazo…) para co-municarlo a los emisores.

El organismo emisor genera una notificación a unusuario que ha manifestado su voluntad para recibirnotificaciones por medios telemáticos. Ésta es cifra-da con una clave simétrica única y es remitida al Ser-vicio de Notificaciones, cifrada mediante mecanis-mos de clave pública. El servicio archiva la notifica-ción cifrada y avisa de su disponibilidad al usuariofinal a través de e-mail. Una vez que el ciudadano ac-cede al servicio para leer su notificación, se solicita laclave particular al organismo emisor para poder des-cifrarse la notificación. La notificación y la clave sonremitidas al usuario debidamente cifradas a travésde canal seguro entre el servicio y el usuario. Final-mente, se extrae la clave privada y se descifra en elordenador personal del usuario la notificación enformato PDF, y que puede ser leída, impresa o al-macenada en claro como cualquier documento.

Este servicio incorpora el DNI-e como mecanis-mo tanto de autenticación, en el acceso al servi-cio, como de firma, en la lectura de notificaciones.

Para la integración al Servicio de NotificacionesTelemáticas Seguras es necesario que los organis-mos emisores tengan un certificado digital de com-ponente que identifique la máquina o la aplicación.La integración puede hacerse de dos formas:

• Desarrollando una aplicación propia siguiendolas especificaciones del servicio.

• Utilizando el paquete desarrollado por el MAP(Sistema de Integración al Servicio de Notifica-ciones: SISNOT).


311


18.2.9. SISTER

SISTER (Sistema Integrado de Referenciación Territo-rial) es un sistema informático que permite la refe-rencia unívoca de los objetos territoriales y permite suexplotación selectiva promovido por el MAP. En con-creto, facilita la validación de direcciones y su actuali-zación periódica, la asignación de los atributos territo-riales a una dirección, la consulta de información delsistema y el intercambio de información según dis-tintos criterios de selección y distintas plataformas.

Los intercambios de datos requieren de acuer-dos en tres líneas:

• Cómo se identifican de forma indubitable loselementos sobre los que trata el intercambio. Enel caso de información catastral, su referencia.Es el «DNI» de la vivienda, parcela o finca.

• Qué datos definen el asunto y deben intercam-biarse, y en qué disposición (estructura, vocabu-lario, lenguaje, formato).

• Cómo se preparan las partes para que se realiceel intercambio en sus acuerdos técnicos y admi-nistrativos.

18.2.10. Sistema de verificación de datosde identificación

Dentro del plan Avanza e integradas dentro de laRed SARA, el Ministerio de las administraciones de-sea ofrecer servicios comunes a todas las adminis-traciones públicas a través del SVDI (Sistema deVerificación de Datos de Identificación), servicioque permite la validación, por parte del órgano ins-tructor, del documento de identificación de los ciu-dadanos ante las administraciones públicas. El sis-tema incluirá la validación del DNI y de la tarjeta deresidente. A este servicio se accederá a través de lared interadministrativa.

Se fundamenta en el Real Decreto 522/2006, de28 de abril, por el que se suprime la aportación defotocopias de documentos de identidad en los pro-cedimientos administrativos de la Administración

General del Estado y de sus organismos públicosvinculados o dependientes.

A su vez, esta norma ha sido desarrollada porORDEN PRE/3949/2006, de 26 de diciembre, porla que se establece la configuración, característi-cas, requisitos y procedimientos de acceso al Sis-tema de Verificación de Datos de Identidad en unreglamento técnico de este sistema que incluyecomo anexo. Se trata, ciertamente, de una obliga-ción en el ámbito de la AGE, pero que abre y despe-ja el camino tecnológico.

A la fecha de redacción de esta obra, el servicioestá en fase de desarrollo y pruebas.

18.2.11. Sistema de verificación de datosde residencia

El Ministerio de las Administraciones también de-sea ofrecer servicios comunes a todas las adminis-traciones públicas a través del SVDR (Sistema deVerificación de Datos de Residencia), servicio quepermite la validación por parte del órgano instruc-tor de los datos de residencia del ciudadano, lo quehace posible la supresión del volante de empadro-namiento (papel) en los expedientes.

Se fundamenta en el Real Decreto 523/2006, de28 de abril, por el que se suprime la exigencia deaportar el certificado de empadronamiento, comodocumento probatorio del domicilio y residencia,en los procedimientos administrativos de la Admi-nistración General del Estado y de sus organismospúblicos vinculados o dependientes. Se trata, cier-tamente, de una obligación en el ámbito de la AGE,pero que abre y despeja el camino tecnológico.

A la fecha de redacción de esta obra, el servicioestá en fase de desarrollo y pruebas.

18.2.12. Servicio de comunicación de cambio de domicilio

Del mismo modo, el MAP está implantando el Ser-vicio de Comunicación de Cambio de Domicilio


312


(SCCD) en colaboración con comunidades autóno-mas y entidades locales. Es uno de los veinte servi-cios básicos de la iniciativa e-Europe. Se trata deun mecanismo «simple», desde el punto de vistade una comunicación entre dos entidades, pero«complejo» por la multitud de entidades y orga-nismos implicados, y por el número de volantes,dado que el domicilio es dato relevante para mul-titud de trámites y servicios, relacionados con lamatriculación en escuela pública, ayudas al estu-dio, centro de atención primaria, pensiones nocontributivas, domicilio fiscal, seguridad social,permisos de conducción y circulación, DNI, pasa-porte.

La comunicación se realizará cuando el ciuda-dano realice el alta en el padrón de habitantes o,posteriormente, cuando desee notificar un cam-bio, conectándose vía Internet al portal prestadorde servicio o través del personal del ayuntamiento,que realiza la petición en su nombre.

Como notas históricas cabe decir que la Admi-nistración General del Estado, la Generalitat deCatalunya, el consorcio de entes locales de Catalu-

ña LocalRet y los ayuntamientos de Barcelona, Te-rrassa, Mataró y Sabadell, entre otros, abordaronen 2002 el proyecto de crear este servicio comouna experiencia de colaboración entre las admi-nistraciones públicas para crear servicios de admi-nistración electrónica que aporten valor a los ciu-dadanos. A partir de aquella experiencia se ofreceel servicio. Desde entonces ha tenido una evolu-ción que ha culminado con la puesta en produc-ción del servicio online de comunicación del cam-bio de domicilio a través del portal www.060.es, yha alcanzado el máximo nivel de cumplimiento delos criterios y objetivos marcados en el marco iEu-rope2010 (Fully availability level) y con los objetivosde la Ley11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciu-dadanos a los Servicios Públicos.

La incorporación de un ayuntamiento a este ser-vicio se realiza previa firma del convenio de colabo-ración. Para poder prestar los «servicios de ventani-lla», deberá disponer de una conexión al MAP vía laextranet administrativa (SARA) y abordar el desa-rrollo de los adaptadores SOA para conectarse a lasplataformas de servicios web desarrolladas o al


313

Figura 18.3. ESQUEMA GENERAL DEL SERVICIO DE COMUNICACIÓN DE CAMBIO DE DOMICILIO

2

1

Ciudadano

Padrón

Servicio

EmpresasOtros

Admon. Local

Noficiacióncambio dedomicilio

Noficiacióncambio dedomicilio

Funcionario

eVolante

Interior

D.G. Tráfico

INSS

AEAT

Otros

Educación

Sanidad

Bienest. social

Otros

eVolante


portal prestador de la AGE. Además, para poder ge-nerar el volante de empadronamiento electrónicoutilizando firma digital, deberá habilitarse un co-nector con el aplicativo padrón del organismo adherido.

18.2.13. DNI electrónico

El nacimiento del documento nacional de identi-dad electrónico (DNI-e) responde a la necesidad deotorgar identidad personal a los ciudadanos parasu uso en la nueva sociedad de la información,además de servir de impulsor de la misma. Así, elDNI-e es la adaptación del tradicional documentode identidad a la nueva realidad de una sociedadinterconectada por redes de comunicaciones. Deeste modo, cada ciudadano podrá realizar múlti-ples gestiones de forma segura a través de me-dios telemáticos, asegurando la identidad de losparticipantes en la comunicación y la integridad delos mensajes intercambiados.

Su respaldo normativo se encuentra en la Ley59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica,y el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, porel que se regula la expedición del documento na-cional de identidad y sus certificados de firma elec-trónica.

El DNI-e mantiene el soporte físico en tarjeta,lo que permite dar continuidad a las funciones deldocumento nacional de identidad previstas en laLey Orgánica 1/1992, y por tanto mantiene sus ca-racterísticas básicas: carácter personal e intrans-ferible, obligatoria obtención a partir de los 14años de edad, obligatoriedad de mostrarlo a losagentes de la autoridad cuando así lo requieranéstos, deber del titular del citado documento decustodia y conservación, etc. Por otra parte, dichosoporte físico lleva incorporado un chip electróni-co que contiene dos certificados electrónicos: unopara firmar electrónicamente con la misma vali-dez jurídica que la firma manuscrita y otro paraautenticar la personalidad del ciudadano. Dichochip se activa en el momento de la expedición del

DNI, para lo cual se le proporciona al titular su cla-ve personal secreta de acceso al dispositivo decreación de firma electrónica. El chip electrónicocontiene:

• Acreditación. Los datos personales de su titulardigitalizados (lo que permite la identificaciónelectrónica): filiación del titular, imagen digitali-zada de la fotografía, imagen digitalizada de lafirma manuscrita y plantilla de la impresión dac-tilar del dedo índice de la mano derecha.

• Firma electrónica. La clave personal y secreta deacceso para realizar la firma electrónica, asícomo el certificado electrónico de la DirecciónGeneral de la Policía que acredita que el usuariode dicha clave que firma electrónicamente se co-rresponde con el titular del DNI. Con ello, quedagarantizada la seguridad de la firma electrónicacontra un uso indebido de ésta por terceros.

La firma electrónica que se realice a través delnuevo DNI tiene el mismo valor que la consignadaen papel, si bien la activación del chip electrónicoes voluntaria y se limita a los mayores de edad laposibilidad de que efectúen dicha activación; esdecir, una persona con 14 años cumplidos estaráobligada a obtener el DNI, pero no puede activarel chip electrónico incorporado a la tarjeta.

El DNI electrónico comenzó a implantarse en elprimer semestre de 2006. La apertura de la prime-ra oficina se realizó en Burgos y, a partir de ese mo-mento, se ha asistido a un despliegue gradual. A fi-nales del primer semestre de 2007 se ha alcanza-do la expedición del DNI electrónico número600.000, y el objetivo es que los ciudadanos pue-dan acceder al nuevo documento nacional de iden-tidad en todas las provincias españolas antes de fi-nalizar 2007.

Las administraciones públicas pueden y «deben»aprovechar el impulso que supone la proliferaciónde la «identidad digital». La existencia de un dispo-sitivo de autenticación y firma con la garantía delEstado facilita la homogeneización de servicios deadministración electrónica, incrementa el nivel de


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confianza y constituye una palanca de interopera-bilidad administrativa.

El empleo del DNI-e requiere de la adaptación delos sistemas que hasta la fecha han sido implan-tados en las administraciones públicas. Comoejemplo de empleo del nuevo DNI electrónico po-demos citar la Tesorería General de la SeguridadSocial (TGSS), con amplia experiencia en el em-pleo de medios de identificación, encriptación y fir-ma digital. Así, en la TGSS se ha recurrido al em-pleo de certificados en:

• La oficina virtual: en la identificación de usuariosy establecimiento de canal seguro SSL, tanto paraservicios profesionales, como para personales.

• En el sistema RED (Remisión Electrónica de Do-cumentos), para la identificación de usuarios yestablecimiento de canal seguro. También parala firma y cifra de archivos.

• En el sistema IFI (Intercambio de Ficheros Insti-tucionales) para la identificación de usuarios, es-tablecimiento de canal seguro SSL, firma y cifrade archivos.

• Servicios web. Identificación de usuarios, esta-blecimiento de canal seguro SSL y firma de men-sajes.

De los anteriores, los servicios disponibles en laoficina virtual se han adaptado para incorporar elnuevo DNI electrónico. Con esto, no sólo se man-

tienen los principios de autenticación, confidencia-lidad, integridad y no repudio, sino que, además, sefortalece el nivel de seguridad, en tanto que:

• Se utiliza una autenticación fuerte para accederal certificado. Algo que se tiene más algo que sesabe (PIN del DNI + DNI como tarjeta).

• La firma digital se realiza en un medio seguro(dentro del chip del DNI electrónico).

18.2.14. El Web Map Service catastral

Siguiendo la directiva europea de INSPIRE (INfras-tructure for SPatial InfoRmation in Europe), la Direc-ción General del Catastro perteneciente al Ministe-rio de Economía y Hacienda ofrece como servicioWMS la cartografía catastral de forma libre y gra-tuita. WMS (Web Map Service) es un estándar parapublicar cartografía en Internet y las especifica-ciones están recogidas en OGC (Open GeoespatialConsortium). El servicio está disponible, para aque-llos navegadores que permiten visualización decartografía, en http://ovc-catastro-meh.es/carto-grafia/wms/servidorwms.aspx. Este servicio pue-de ser de utilidad para un ayuntamiento para di-fundir información, en tanto en cuanto permiteponer la cartografía catastral en su servidor web,


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Figura 18.4. CASO DE USO DEL DNI-E EN TGSS

Figura 18.5. CARTOGRAFÍA CATASTRAL SOBRE LA APLICA-CIÓN COMERCIAL GOOGLE EARTH DE LA DIRECCIÓN GE-NERAL DEL CATASTRO


superpuesta a su propia cartografía. También parauso interno, puesto que con un acceso a Internet yun programa adecuado, se dispone de una capamás con la cartografía catastral actualizada.

Además, la Dirección General del Catastro tam-bién ha desarrollado una utilidad para poder visua-lizar y consultar toda la cartografía catastral sobrela aplicación comercial Google Earth y la consultade parcelas por referencia catastral.

18.2.15. Sistema RED

Uno de los proyectos de mayor solera en los inter-cambios entre administraciones públicas es el sis-tema puesto a punto por la Tesorería General de laSeguridad Social perteneciente al Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales en 1996. En aquel en-tonces, la apuesta era arriesgada, ya que no se dis-ponía de respaldo normativo y no había firma elec-trónica; sin embargo, la necesidad de simplifica-ción era grande y bien percibida.

El sistema RED se inició como parte de un plande modernización, mejora de la gestión y de laprestación de servicios realizada por la SeguridadSocial. Mediante este sistema, empresas y profe-sionales colegiados pueden establecer contacto di-recto con la TGSS y acceder a los datos de su em-presa, así como realizar la presentación y trámitede documentos de afiliación y cotización.

Se ponen a disposición, entre otros, los siguien-tes servicios: información general y particular so-bre requisitos y trámite para la incorporación al sis-tema RED, apoyo en la autoinstalación y actuali-zación de los elementos de uso del sistema,formación teórico-práctica en la generación de fi-cheros, preimpresión de mensajes y documentos,seguimiento y atención personalizada en el uso delservicio, presentación electrónica de documentos,tramitación electrónica de altas, bajas y variacio-nes de datos de trabajadores, consulta electrónicade situación por las empresas autorizadas, accesoa la información técnica, notas informativas, nor-mativa y publicaciones en la web del sistema,

atención telefónica gratuita en las unidades nacio-nal y provinciales, posibilidad de remisión electró-nica de documentos las 24 horas del día, todos losdías del año, y conexión online a las bases de da-tos de la Seguridad Social en horario de 9.00 a20.00 horas en días laborables.

Desde sus inicios, RED se ha ido adaptando a larealidad social para permitir que un mayor núme-ro de empresas con diferentes posibilidades tecno-lógicas pudieran disfrutar de los beneficios que su-pone el uso de dicho sistema. Como ejemplo deesto, en el año 2006 se adaptó para posibilitar suuso bajo sistema operativo Linux.

18.2.16. Pista Local y GeoPISTA

El 11 de enero del 2005 se firma un convenio mar-co de colaboración entre el MITyC y la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias para el im-pulso de la Administración electrónica en las enti-dades locales y, en concreto, para la implantaciónde un sistema de información geográfica local y unportal local.

• GeoPISTA: se trata de un sistema de informaciónterritorial para los ayuntamientos (Open Source)que, partiendo de la base de una cartografía,georreferencia tanto la información como lapropia gestión municipal, y proporciona servi-cios en línea basados en sistemas de informa-ción geográfica. Esta herramienta está diseña-da para municipios de pequeño y mediano ta-maño, y se adapta a sus necesidades en elámbito de la gestión territorial y a las posibili-dades económicas de estas entidades, puestoque únicamente conlleva el gasto del hardwarenecesario para implementar la aplicación. Estambién concebida para las diputaciones provin-ciales o cualquier otra entidad orientada a coor-dinar esfuerzos municipales, puesto que soportauna gestión de datos multimunicipio.

Uno de los objetivos fundamentales de Geo-PISTA es acercar las entidades locales al ámbito


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de las infraestructuras de datos espaciales quepropone la iniciativa europea INSPIRE, consisten-te en disponer de la tecnología, los estándares ylos acuerdos necesarios para facilitar el acceso yla explotación de información geográfica a tra-vés de Internet.

Incluye funcionalidades GIS genéricas (nave-gar por cartografía, realizar consultas geográfi-cas, implementar técnicas de análisis espacial,etc.) e implementa además una interfaz parapublicar WMS generados con el editor GIS y unaaplicación cliente accesible desde cualquier na-vegador de Internet que permite navegar por lacartografía, localizar direcciones postales y edi-tar marcas de posicionamiento geográfico. Suempleo en un municipio puede llevar a la instau-ración de servicios de valor añadido (creación demapas temáticos bajo demanda, puesta en mar-cha de una guía urbana interactiva por Internet,información para la gestión del tráfico y la seña-lización, etc.).

La FEMP se encarga de la difusión, distribu-ción, formación y asistencia en la implantacióndel sistema GeoPISTA en ayuntamientos y dipu-taciones provinciales. Además, se ha desarrolla-do una aplicación web de callejero, llamadaHumboldt Viewer, que sirve la cartografía alma-cenada en GeoPISTA en forma de guía urbanapara el ciudadano. A continuación se muestra unejemplo:

El aplicativo también incluye módulos especí-ficos para la gestión municipal: planeamiento(con un editor de dominios y gestor de eventosy avisos), patrimonio (para asociar bienes in-muebles a una parcela catastral, añadiendo in-formación adicional para la gestión), infraestruc-turas (con herramientas para gestionar datos deabastecimiento y saneamiento), gestión de li-cencias de obra mayor y menor, licencias de acti-vidad y licencias de ocupación de la vía pública(con workflow de seguimiento del expediente yavisos de notificaciones pendientes, con herra-mientas para registro, notificación y consulta te-lemáticos ya desarrolladas en el proyecto PISTA -Ventanilla Única II) y actividades contaminantes.

Al proyecto GeoPISTA básico, como sistema deinformación territorial para pequeños y medianosayuntamientos, van incorporándose módulos es-pecíficos del ámbito de la Administración local:

– El proyecto Avanza Catastro permite a unayuntamiento emitir expedientes de nuevasparcelas, segregación de parcelas, cambio detitular catastral, etc., a través de servicios webconectados con la Dirección General de Catas-tro, de forma que las bases de datos municipa-les y catastrales se mantendrán sincronizadas.

– El proyecto Avanza Padrón tiene el objetivode permitir la sincronización de las bases dedatos municipales con las bases de datos delInstituto Nacional de Estadística.

En un futuro próximo, se espera ampliar es-tas funcionalidades a otros ámbitos de la Admi-nistración local con componente espacial: plane-amiento urbanístico y EIEL (Encuesta de Infraes-tructuras y Equipamientos Locales).

En la mayoría de los casos, la cartografía utili-zada para implementar el SIG ha sido la carto-grafía catastral que la Dirección General del Ca-tastro ha cedido gratuitamente.

• PistaLocal: se trata de una aplicación de portal parapequeños y medianos ayuntamientos. Incluye un


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Figura 18.6. EJEMPLO DE CARTOGRAFÍA MUNICIPAL DEGEOPISTA


gestor de contenidos y un módulo de televentani-lla para la consulta de documentos, información detrámites y una pasarela de acceso a aplicaciones in-ternas, para el caso en el que los datos de las aplica-ciones internas de gestión sean accesibles directa-mente por el gestor de contenidos. Los procedi-mientos y contenidos de utilidad dependerán deltamaño y de la naturaleza del municipio, pero en-tre los más comunes, a los que da soporte el por-tal, podemos citar los siguientes: información ge-neral sobre el municipio, su emplazamiento y suhistoria; información sobre la organización y losservicios que presta el ayuntamiento; noticias,eventos, tablón de edictos, enlaces de interés y do-cumentos; gestión de subvenciones, becas, convo-catorias, subastas, licitaciones, actividades e insta-laciones, preguntas frecuentes (FAQ), etc.

Dada la muy diversa tipología de las entidadeslocales, sobre todo por lo que se refiere a tamaño,configuración y capacidad económica, PistaLocaltiene claramente definido un entorno multienti-dad, para que órganos supramunicipales talescomo diputaciones provinciales, comunidades

autónomas uniprovinciales, cabildos o consejosinsulares, o, subsidiariamente, las comunidadesautónomas pluriprovinciales u otras, puedan darservicios de alojamiento y mantenimiento de sis-temas y de contenidos a las entidades locales demenor capacidad técnica y económica, de formaque también éstas dispongan de los mismos ser-vicios de portal, teleadministración, etc.


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Entidades locales colaboradoras como usuarios del proyecto

Diputación de A Coruña www.dicoruna.es (ayuntamientos propuestos: Arzua, Noia, Cambre).Diputación de Almería www.dipalme.org (ayuntamientos propuestos: Almería, Macael, Huércal

de Almería).Diputación de Palencia www.dip-palencia.es (ayuntamientos propuestos: Venta de Baños, He-

rrera de Pisuerga, Frechilla).Diputación de Pontevedra www.depontevedra.es (ayuntamientos propuestos: Lalin, A Estrada,

Bayona).Diputación de Valencia www.dva.gva.es (ayuntamientos propuestos: Pobla Llarga, Mislata, Utiel).Diputación Provincial de Soria www.dipsoria.com (ayuntamientos propuestos: Almazán, Nava-

leno, Langa de Duero).Diputación Provincial de Barcelona www.diba.es (ayuntamientos propuestos: Badalona, Vilade-

cans, Sabadell).Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez www.aspontes.org Ayuntamiento de Tomelloso www.tomelloso.esAyuntamiento de Sanxenxo www.sanxenxo.com

Según datos de octubre de 2007, existen1.715 implantaciones de Pistalocal reparti-das por toda la geografía española: 2 en ACoruña, 21 en Albacete, 2 en Alicante, 107 enAlmería, 10 en Asturias, 181 en Badajoz. 267en la provincia de Burgos, 58 en Cáceres, 18en Cádiz, 17 en Ciudad Real, 6 en Córdoba,79 en Cuenca, 10 en Granada, 133 en Gua-dalajara, 102 en Huesca, 1 en Jaén, 17 enLeón, 31 en Lleida, 2 en Madrid, 2 en Ouren-se, 193 en Palencia, 1 en Pontevedra, 113 enSoria, 31 en Toledo y 208 en Valencia.


Las 30 instalaciones supramunicipales exis-tentes dan servicio a 1.272 municipios, númeroen rápido crecimiento; además se les ofrece gra-tuitamente los servicios de formación y soporte.Además, el desarrollo dentro de la comunidad yaha empezado a dar sus frutos con las aportacio-nes de las distintas diputaciones al compartirsus propios mejoras como diseños visuales CSS(por parte de las diputaciones de Guadalajara,Castellón, Valencia), menús desplegables (Ayto.de Jaén) o mapa interactivo de selección de por-tales municipales (Diputación de Huesca).

18.3. Otros organismos y poderes públicos

18.3.1. Registro Civil en línea

El Registro Civil es el repositorio de datos másgrande del Estado español. Contiene asientos re-gistrales de nacimientos, defunciones, matrimo-nios-divorcios y cambio de sexo y además está lo-calizado en más de 800 ubicaciones. En su partehistórica está soportado en libros encuadernadosde hojas numeradas y diligenciados por el juez depaz o responsable del Registro.

La disponibilidad de la información del RegistroCivil tiene gran repercusión tanto en la actividadpública como en la privada, por ello, en mayo de2006, el Ministerio de Industria, Turismo y Comer-cio y el Ministerio de Justicia firmaron un conve-nio marco de colaboración para la puesta en mar-cha del programa «Registro Civil en Línea», inclui-do en el plan Avanza. El objetivo es integrar demanera efectiva las TIC en los registros civiles y juz-gados de paz, para conseguir una gestión registraltecnológicamente avanzada, que permita la pres-tación de un servicio de mayor calidad y agilidad,acceder a la información inscrita de una forma fá-cil, rápida y siempre con la garantía de la protec-ción de datos personales.

El compromiso de ambos ministerios es llevar acabo las siguientes actuaciones concretas:

• Informatizar y conectar la totalidad de los regis-tros civiles, así como mejorar la dotación y co-nectividad de los juzgados de paz.

• Digitalizar los archivos y libros registrales, con elfin de garantizar que cualquier registro puedaconsultar por medios telemáticos los datos ins-critos por otros órganos.

• Mejorar e implantar el aplicativo INFOREG, queagiliza la gestión e incorpora al mismo aplicativola funcionalidad de operar en línea y con infor-mación digitalizada.

Estas actuaciones permiten:

• La realización de consultas, gestión de certifica-dos e inscripciones a través de múltiples canales.

• Mejorar la operativa diaria de los registros civiles.• Garantizar la recuperación de datos de los distin-

tos sistemas de registros civiles ante caídas odisfunciones en los equipos locales.

• Posibilitar la localización de información con in-dependencia del registro civil al que pertenezca.

• Posibilitar la consulta de información a regis-tros civiles y otros organismos con independen-cia de su ubicación física.

• Disponer de información online, que evite trámi-tes adicionales a los ciudadanos, por la Seguri-dad Social e Instituto Nacional de Estadística(nacimientos, defunciones, matrimonios…) ypara la Dirección General de Policía, como, porejemplo, la revocación automática de los certifi-cados de firma electrónica asociados al DNI elec-trónico en caso de defunción. Posibilitar el inter-cambio de información entre registros civiles en-tre estos organismos, con los mecanismos deseguridad necesarios.

El Instituto Nacional de Estadística (INE), la Se-guridad Social y la Dirección General de Policía in-teroperan a través de Internet (red troncal de la Ad-ministración) con el Registro Central; por otro lado,los órganos judiciales, las fiscalías y los registros ci-viles sin servidor interoperan con el Registro Cen-tral a través de la red judicial.


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Un ejemplo de implantación del Registro Civil enlínea es el que ha impulsado la Federación Navarrade Municipios y Concejos (FNMC). En Navarra haycinco registros principales en las cinco cabecerasde partidos judiciales (Pamplona, Tudela, Estella,Tafalla y Aoiz) y otros 267 registros delegados enotros tantos municipios, cuyo mantenimiento co-rresponde al ayuntamiento respectivo. Tanto elejecutivo foral como la FNMC han fomentado laextensión del Registro Civil en línea en el ámbitode las entidades locales que tienen registros dele-gados para dotar de mayor agilidad, seguridad,comodidad y eficacia a los trámites referidos a lasinscripciones y certificaciones registrales. Para elloel gobierno de Navarra ha suscrito con el Ministe-rio de Justicia y la sociedad estatal Red.es un plande actuación conjunta para instalar en el plazo dedos años la aplicación informática Inforeg en lassedes de los 267 municipios que tienen registro ci-vil delegado, ya que en los registros principales yaestá instalada.

18.3.2. Agencia de Certificación NotarialANCERT

La Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fis-cales, Administrativas y del Orden Social, estable-ció en su disposición adicional vigésimo sexta, laobligación de que el Consejo General del Notaria-do (CGN) se constituyera en prestador de serviciosde certificación, pudiendo celebrar a estos efectoslos oportunos contratos.

Asimismo, la Ley 24/2001 impuso a los notariosla obligación de contar con los sistemas telemáti-cos precisos para la emisión, transmisión, comu-nicación y recepción de la información, así comola obligación de disponer de una firma electróni-ca con carácter de avanzada (hoy denominada fir-ma electrónica reconocida según la Ley 59/2003)que reúna determinados requisitos en su obten-ción.

La Agencia Notarial de Certificación, ANCERT, esuna empresa del Consejo General de Notariado,

que emite certificados electrónicos reconocidostanto a particulares como a empresas, ofreciendoademás productos y servicios relacionados con PKI:

• Sello de tiempo.• Certificados para corporaciones de derecho pú-

blico, como, por ejemplo, colegios profesionales.• Certificado de redes privadas; en el caso de que

cualquier corporación privada desee dotar a susempleados, proveedores y clientes con certifica-dos electrónicos, la propia empresa sería la res-ponsable del registro e identificación de sususuarios para lo cual emitiría los certificadosen conexión con la autoridad de certificaciónANCERT; la empresa actuaría como autoridadde registro.

El CGN ha contratado a ANCERT los medios téc-nicos necesarios para que aquél se constituyacomo prestador de servicios de certificación en lostérminos legalmente vigentes; de este modo, per-mite que el CGN pueda proveer a los notarios deuna firma electrónica reconocida que, reuniendotodos y cada uno de los requisitos legales, permitaa aquéllos cumplir con la obligación de disponer dedicho instrumento técnico que colabora en el de-sempeño de la función notarial, posibilitando, asi-mismo, a los notarios su comunicación y acceso te-lemático a la Administración.

La Autoridad de Certificación Subordinada AN-CERT Certificados para Empleados de la AgenciaNotarial de Certificación, SL Unipersonal (ANCERT)emite los certificados para empleados de notaríasy colegios notariales, que son certificados electró-nicos reconocidos para identificarse por medios te-lemáticos y generar la firma electrónica (certifica-dos FEREM – firma electrónica reconocida notarial)que garantiza la identidad del suscriptor del certi-ficado, de acuerdo con lo establecido por los artícu-los 11 y siguientes de la Ley 59/2003 de Firma Elec-trónica. El notario y los colegios notariales son losresponsables de la identificación de sus respecti-vos empleados, actuando como autoridades deregistro.


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18.3.3. Archivo electrónico de revocaciónde poderes

Creado a principios de 2001, esta iniciativa pio-nera en el mundo permite centralizar en el Con-sejo General del Notariado las revocaciones depoderes realizadas desde cualquier notaría delpaís en un registro informático único. En abril de2004, el archivo contaba ya con 164.732 poderesrevocados.

Su creación ha sido una iniciativa prelegislativadel colectivo notarial, basada en la obligación quetiene el notario de notificar la revocación de cual-quier poder, si es instado para ello. Con esta inicia-tiva, el notariado se anticipa en su esfuerzo al ser-vicio del usuario con una experiencia piloto quepodría incluirse en una futura ley de seguridad ju-rídica preventiva. El registro de poderes es, ade-más, un sistema pionero en Europa y en el resto delmundo, ya que ningún país cuenta con un archivode similares características.

18.3.4. Archivo ÁBACO

En los primeros meses del año 2003 entró en fun-cionamiento el archivo ÁBACO (Archivo notarial deBases de Concursos), residente en la página webpública del Consejo General del Notariado:www.notariado.org/abaco. Cuando las empresasquieren dar fijeza y seriedad a los concursos y/osorteos que convocan, lo que habitualmente ha-cen es depositar las bases o reglas de los mismospor medio de acta notarial.

ÁBACO es un sistema que permite a cualquierinternauta, la consulta libre y gratuita del conteni-do de las bases de concursos y/o sorteos deposita-das notarialmente. De este modo se ofrece un ser-vicio completo al consumidor, quien no sólo com-prueba que ha intervenido un notario, sino que demanera cómoda, desde cualquier terminal de In-ternet, las 24 horas del día, puede informarse debi-damente antes de suscribir una determinada ofer-ta comercial.

En el primer año de funcionamiento se han de-positado 2.210 bases, lo que prueba el interés delas empresas por dar seriedad a sus concursos ysorteos.

18.3.5. Gestión telemática integral en el Consejo General del Notariado

Concentrar en un solo acto y lugar los trámites ne-cesarios para formalizar un negocio jurídico es elprincipal objetivo perseguido por el notariado consu proyecto de gestión telemática integral (GTI).La mayoría de los ciudadanos han tenido ocasiónde padecer los pesados trámites que conlleva laformalización de un negocio jurídico por razonesfiscales.

Consciente del trastorno que todo ello aca-rrea, el notariado ha decidido poner sus recursostelemáticos a disposición opcional de los consu-midores. El proyecto empezó a implantarse en elaño 2001 en coordinación con diferentes admi-nistraciones autonómicas y locales. El objetivoque se persigue es lograr que, de una sola vez,el ciudadano pueda firmar la escritura, hacer laautoliquidación global de impuestos y recibiruna copia en papel con nota del cumplimientode todos los trámites, desde la notificación a Ha-cienda hasta la remisión al registro correspon-diente de la copia electrónica (con valor de docu-mento público) y la comunicación de su inscrip-ción.

La gestión telemática integral, objetivo muyambicioso del notariado español, presenta com-plejidades técnicas y necesita la colaboración delos organismos afectados, por lo que su implan-tación se está haciendo por fases. Una vez culmi-nada, los ciudadanos podrán solicitar del notarioque realice en su nombre todos los trámites queconlleva cualquier negocio jurídico. Ultimados to-dos los trámites, el notario hará constar en el do-cumento que entrega al interesado que éstos hanquedado cumplimentados.


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18.3.6. Escritura pública electrónica

La ley que regula la incorporación de las tecnolo-gías electrónicas, informáticas y telemáticas a laseguridad jurídica preventiva ha permitido crearun nuevo instrumento jurídico de máxima garan-tía: el documento notarial electrónico, cuyo sopor-te físico no es el papel, sino un archivo informáti-co en el que el notario no aplica su tradicional rú-brica, sino su firma electrónica reconocida notarial(FEREN).

El documento electrónico notarial es una reali-dad práctica desde principios de 2003 y facilita quetodos los despachos notariales de España actúencomo notaría única, permitiendo el desplazamien-to instantáneo entre ellos de documentos electró-nicos que son verdaderas escrituras públicas no-tariales, con la garantía y seguridad inherentes aeste tipo de documentos, a lo que se suma ahora elvalor añadido producto de la utilización de tecno-logías punta.

Se trata sólo de una primera fase. El documentoelectrónico notarial es seguro, confiable, pero diri-

gido a su uso por personas, no por ordenadores.Explicamos esta aseveración.

Una escritura de propiedad o un poder notariales un documento que formaliza y sistematiza elobjeto a cuyos efectos se expide, las partes, las cir-cunstancias, el valor o el precio, las atribuciones,etc., todo ello firmado por el notario, que aseguraque lo pactado es conforme a derecho, que elacuerdo ha sido libre, que las partes personadasson las que son y que se produce la firma ante él,en la fecha señalada.

El resultado es un documento en prosa, que pue-de ser leído por personas, pero que no dispone deun lenguaje sistematizado, para que pueda ser leí-do y evaluado (bastanteado) por ordenadores.

En fases sucesivas habrá que llegar a la siste-matización de la información que se contiene enlos documentos para que, en el caso de un poder sepueda determinar por el ordenador si un determi-nado apoderado tiene atribuciones para comprar,vender, representar, conciliar…, y con qué exten-sión o limitaciones de concurrencia de otros, tem-porales o económicas.


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Tabla 18.2. SERVICIOS QUE OFRECERÁ EL NOTARIADO EN LA GESTIÓN TELEMÁTICA INTEGRAL (GTI)

Pago de impuestos:• Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (plusvalía): presentación e ingreso de

las autoliquidaciones.• Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados: presentación e ingreso de las autoli-

quidaciones.• Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI): pago de las deudas pendientes.• Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones: presentación e ingreso de las autoliquidaciones.• Impuesto de Actividades Económicas (IAE): autoliquidación y pago del alta cuando se constituya una sociedad, pago

de la deuda pendiente en los casos de sucesión de explotaciones económicas.Consultas y notificaciones:• Padrón municipal de habitantes: comunicación de modificaciones como consecuencia de cambios de domicilio.• Oficina virtual del catastro: consulta de los datos catastrales de los bienes inmuebles y obtención telemática de cer-

tificados catastrales.• Registros civiles: acceso para consultas y obtención telemática de certificaciones de defunción, declaración de volun-

tades anticipadas (testamentos vitales), etc.Presentación e inscripción en registros públicos:• Expedición y envío de copia electrónica autorizada de los documentos para la inscripción en los registros de la propie-

dad o mercantil y recepción telemática de los correspondientes oficios de inscripción.


18.3.7. Convenios de colaboración con el notariado

El presidente del Consejo General del Notariado yel decano presidente del Consejo General de Ges-tores Administrativos han suscrito un convenio decolaboración el 5 de julio de 2007, para impulsar lapresentación de documentos públicos por vía tele-mática en el Registro de la Propiedad; así comopara la gestión del pago de impuestos online.

La presentación de la copia telemática en el Re-gistro supone importantes beneficios para el usua-rio respecto de la remisión de la misma por fax, yaque ahorra el asiento de consolidación, genera unagarantía de sesenta días en lugar de diez y permitepagar el impuesto antes de que venza dicho asien-to, lo que agiliza el proceso.

El proceso que ambas corporaciones se compro-meten a seguir será el siguiente: autorizada la es-critura, será obligación del notario presentarla te-lemáticamente mediante copia auténtica electró-nica en el Registro de la Propiedad y/o Mercantil;remitir a la comunidad autónoma competente laficha y la copia electrónica simple para el pago deimpuestos y enviar al gestor, conforme a las ins-trucciones del cliente, copia simple electrónicapara facilitarle los trámites ulteriores.

Por su parte, el gestor confecciona la autoliqui-dación, paga los impuestos online y asume el pagode honorarios del registrador y notario (incluido elBoletín Oficial del Registro Mercantil —BORME—,en su caso).

Dado que corresponde a la comunidad autóno-ma notificar el pago mediante los documentosque establezca al efecto, al notario y al gestor, laacreditación al Registro de ese pago podrá ser rea-lizada por cualquiera de los intervinientes (notario,gestor o comunidad autónoma).

Una vez que el registrador notifica al notario la ca-lificación positiva, éste expide la copia auténtica ensoporte papel que entrega al gestor, quien efectúa laliquidación y entrega al cliente la documentación.

De esta manera, queda reflejado cada trámitetelemático en la escritura. Así, el notario expide

una sola copia en soporte papel al final de todo elproceso, en la que consta desde el pago de impues-tos hasta la inscripción en el Registro. El gestor sólonecesita recurrir al soporte en papel al final delproceso para su entrega al cliente.

Por otro lado, la Agencia Tributaria de Madrid hasuscrito un convenio de colaboración en la aplica-ción de tributos locales con el Ilustre Colegio Nota-rial de Madrid (resolución de 22 de junio de 2006)utilizando la plataforma tecnológica corporativadel Consejo General del Notariado gestionada porANCERT, con el que ofrecen a los ciudadanos la po-sibilidad de realizar, en la misma notaría en la cualse otorga la escritura pública que recoge el negociojurídico, entre otros, los siguientes trámites:

• Asistencia para la autoliquidación del Impuestosobre el Incremento del Valor de los Terrenos deNaturaleza Urbana. A estos efectos, el notariodesde la plataforma tecnológica corporativa seconectará a la base de datos de la Agencia Tribu-taria de Madrid, introducirá los elementos tri-butarios determinantes y obtendrá el borradorde autoliquidación.

• Pago del Impuesto sobre el Incremento de Valorde los Terrenos de Naturaleza Urbana: cuando elnotario seleccione informáticamente la opción depagar, la Agencia Tributaria de Madrid expedirá lacarta de pago, de posible obtención en la notaría.

• Información al interesado, y posibilidad de abo-no online, de las deudas pendientes por el Im-puesto sobre Bienes Inmuebles, de las cualeshaya de responder el adquirente de un inmue-ble, por afección del bien.

• Desde la plataforma Telemática Corporativa delConsejo General de Notariado gestionada porANCERT, se remitirán a la Agencia Tributaria deMadrid mensualmente, dentro de los primerosveinte días de cada mes, los índices notariales re-lativos a aquellos documentos autorizados porlos notarios en el mes anterior, a efectos de lagestión del Impuesto sobre el Incremento de Va-lor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y delImpuesto sobre Bienes Inmuebles.


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• La información transmitida a la Agencia Tributa-ria de Madrid deberá ser coherente con aquellaque los notarios han de remitir actualmente a laGerencia Territorial del Catastro de conformidadcon la legislación vigente.

18.3.8. Registro de la Propiedad

Para que la Administración por vía electrónica seauna realidad, hay que suprimir todo tipo de aporta-ción documental en la tramitación. Para que esto seaposible, es necesario que todas las partes «certifi-cantes» (las que expiden certificados que son necesa-rios a la administración actuante) tengan disponiblessus sistemas para emitir certificaciones electrónicas.

Éstas podrán ser requeridas por el interesado, opor la administración actuante siempre que hayarecabado de forma explícita el consentimiento delciudadano, para hacerlo en ese trámite, en sunombre. De esa manera se preserva lo que deter-mina la Ley Orgánica de Protección de Datos.

El Registro de la Propiedad permite tramitar on-line las siguientes solicitudes:

• Solicitud de nota de localización, proporciona in-formación que tiene por objeto facilitar la loca-lización del registro, provincia y municipio dondeuna persona tiene bienes o derechos inscritos.

• Solicitud de nota simple informativa, proporcio-na extracto de la información que consta en elRegistro de la Propiedad sobre una determina-da finca o inmueble.

18.3.9. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT-RCM)

La firma electrónica fue regulada en España por el RealDecreto-Ley 14/1999, anterior a la Ley actual 59/2003.

La FNMT14 lidera el proyecto CERES (CertificaciónEspañola), y, en líneas generales, consiste en esta-blecer una entidad pública de certificación, quepermita autentificar y garantizar la confidenciali-dad de las comunicaciones entre ciudadanos, em-presas y otras instituciones y administraciones pú-blicas a través de las redes abiertas de comunica-ción. CERES cubre todas aquellas relaciones entrelas distintas administraciones (central, autonómi-ca y local) y los ciudadanos que necesiten ser se-curizadas en términos de garantía de identidad,confidencialidad e integridad.

CERES utiliza técnicas y sistemas criptográficosbasados en lo que se conoce como sistema de cla-ve pública, con dos características básicas:

• La identidad del usuario, al igual que su capaci-dad de firma, se encuentra, en el caso de máxi-


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14. La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la Moneda fue designada por el artículo 81 de la Ley 66/1997, de 30 dediciembre, desarrollado por el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, para la prestación de los servicios técnicos y administrativosnecesarios para garantizar la seguridad, la validez y la eficacia de las comunicaciones de la Administración General del Estado y susorganismos públicos, a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos (EIT del Art. 45 de la Ley 30/1992).

Figura 18.7. PÁGINA WEB DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD


ma seguridad, almacenada en una tarjeta inte-ligente, que no puede ser accesible salvo por supropietario cuando introduzca el número deidentificación personal, similar a la clave de unatarjeta de crédito. En caso de no utilizar tarjeta,el perfil criptográfico queda almacenado en unfichero, siendo necesario también un PIN de ac-ceso.

• El sistema es completamente transparente alusuario, es decir, no es necesario conocer ningu-na técnica criptográfica para realizar o verificaruna firma electrónica o cifrar o descifrar unmensaje.

La implementación por parte de las administra-ciones públicas de gestiones con el certificado elec-trónico reconocido de la FNMT pasa por la firma deun convenio entre el organismo y la FNMT.

Otros servicios que ofrece CERES son:

• Certificados de componentes: de servidor web,para firma de código, para clientes de serviciosavanzados, para componentes informáticos ge-néricos.

• Servicio de certificación de atributos, su objetivoes simplificar la gestión documental y de controlde accesos, en función de determinadas caracte-rísticas asociadas a la identidad de las personas(cargo, colegiado, estar al corriente de pago…).

• Fechado digital, cliente de fechado, cuando serealizan operaciones en Internet el conocimien-to del tiempo es importante y solicitar a un ter-cero que dé constancia de la fecha y hora puedeser fundamental a la hora de aportar pruebas.Este servicio está operativo para entidades pú-blicas y privadas dando fe del momento en quese realizan las transacciones más importantes.

• Custodia de documentos electrónicos, custodiafechada que facilita la captura de cualquier tran-sacción electrónica que se haya realizado en In-ternet, proporcionando la misma seguridad jurí-dica, es decir, garantizando que ninguna de laspartes pueda alterar en el futuro el contenido delo acordado.

• Plataforma de voto electrónico con firma elec-trónica para juntas de accionistas.

• Notificaciones telemáticas seguras, la FNMTcomo prestador del servicio de notificacioneshace posible identificar de forma segura a emi-sor y receptor de la comunicación, dar constan-


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Servicios

• Emisión, renovación y revocación de cer-tificados de usuario de la FNMT-RCM.(certificados electrónicos reconocidosFNMT Clase 2CA). Número ilimitado deusuarios.

• Registro de usuarios: aplicación web deregistro y ayuda a la implantación y for-mación de registradores.

• Revocación online (página web) y telefó-nica de usuarios 24x7.

• Servicio de call center. Existe un serviciode atención telefónica al usuario 24x7 to-dos los días del año, en las cuatro len-guas oficiales del Estado.

• Servicios de directorio: acceso a las listade revocación. CRL. Se ofrece como servi-cio avanzado la replicación periódica deCRL a directorios del cliente.

• Verificación del estado del certificadopropio en el web.

• Registro de eventos significativos rela-cionados con su propia actividad y la delos usuarios del sistema.

• Publicación de políticas y normas técni-cas, así como información administrativarelacionada con los servicios ofrecidos.

• Cuatro certificados de servidor y uno defirma de código.


cia del contenido y de los momentos en que lasnotificaciones se han producido y aportar prue-bas firmadas y fechadas de la recepción de las

comunicaciones, tanto de las partes, como de lapropia FNMT, elemento imparcial de la transac-ción (tercero de confianza).


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Figura 18.8. NOTIFICACIONES TELEMÁTICAS SEGURAS

Notificador

Notificado

Almacénelectrónico

1. Envío denotificación

Documentoa notificar

5. Recepciónde respuesta

eSignaSecurity

layer

Registroelectrónicode entrada

Controlde

acceso

3. Acceso anotificación

4. Respuestaa notificación

2. Aviso alnotificado víaemail o SMS

eSigna BusinessProcess Manager

Motor de Firmay Cifrado

Sistema de avisos


Finalmente, es preciso que los organismos públi-cos doten infraestructuras, tanto hardware comosoftware, que faciliten el uso de las nuevas tecno-logías.

Esto se traduce en el despliegue completo quepone en operación:

• Las ideas que se respaldan por normas de ges-tión que aseguren la confianza jurídica.

• Derivadas o procedentes de éstas, normas técnicas.• El desarrollo de aplicativos específicos que cum-

plan con las normas y las funcionalidades.• El despliegue limitado en iniciativas piloto.• Los planes de adquisición de hardware, servicios

de instalación, parametrización, formación asis-tencia a usuarios y mantenimiento.

19.1. Unión Europea

19.1.1. Proyecto epractice.eu

La sede www.epractice.eu es el portal web que per-mite aunar las características de un observatoriosobre administración electrónica con un lugar deencuentro y «biblioteca virtual» de experiencias.Sus tres grandes objetivos son:

• Reunirse, ya que permite que los profesionalesdedicados a la «cosa pública», sean gestores o

técnicos, se den de alta en un directorio con per-filado de su currículo.

• Compartir, ya que pone a disposición del colec-tivo de casos de uso y buenas prácticas que ace-leren la adopción de las TIC.

• Aprender, al permitir a los que desean avanzarmás rápidamente, tener la información y apoyosnecesarios.

19.1.2. Proyecto INSPIRE

INSPIRE (Infraestructure for Spatial Information inEurope) es una iniciativa de la Comisión Europeacuyo funcionamiento se recoge en la Directiva2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,de 14 de marzo de 2007,15 que tiene como objetivo lacreación de una infraestructura de datos espacialesen Europa. La directiva establece los objetivos, y losEstados miembros tendrán dos años desde su pu-blicación para ajustar sus respectivas legislacionesy procedimientos administrativos nacionales.

INSPIRE ha sido desarrollada en colaboracióncon Estados miembros y países en estado de adhe-sión con el propósito de hacer disponible informa-ción geográfica relevante, concertada y de calidadde forma que se permita la formulación, imple-mentación, monitorización y evaluación de las po-líticas de impacto o de dimensión territorial, de laComunidad Europea.

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19. INFRAESTRUCTURAS DESPLEGADAS POR ORGANISMOS PÚBLICOS

15. Publicada en el Diario Oficial de la UE (DOUE) el 25 de abril de 2007.


Es una iniciativa legal que establece estándaresy protocolos de tipo técnico, aspectos organizati-vos y de coordinación, políticas sobre la informa-ción que incluye el acceso a los datos y la creacióny mantenimiento de información espacial.

Inicialmente dirigirá su interés sobre la informa-ción espacial necesaria para políticas medioam-bientales y estará disponible para satisfacer las ne-cesidades prácticas de otras áreas, tales como laagricultura y el transporte.

En el marco de la iniciativa se ha desarrollado unprototipo de geoportal para soportar la iniciativaINSPIRE que se basará en las infraestructuras de in-formación espacial existentes en los diferentes Esta-dos miembros. En una primera etapa, se ofrecerá alos Estados miembros la posibilidad de acceso a to-das las bases de datos geográficos procedentes delas distintas organizaciones responsables de su ges-tión para, en etapas posteriores, llevar a cabo la orga-nización y armonización de toda esta información.

Esta red de información geográfica deberá estarcompletamente operativa en diez años, contandodesde la fecha de aprobación de la iniciativa INSPIRE.

19.2. Administración General del Estado

19.2.1. Red 060

La Red 060, promovida por el Ministerio de Adminis-traciones Públicas, busca solucionar trámites de to-das las administraciones en las oficinas más cerca-nas al ciudadano y con los medios más accesiblespara los mismos. Presenta como notas distintivas:

• Multicanalidad. Red 060 reconoce como dere-cho del ciudadano el de elegir el medio de acce-so a los servicios públicos: oficinas de atención,teléfono, Internet, nuevos canales (móviles).

• Multiadministración. Red 060 persigue la inte-gración de los servicios públicos para que el ciu-dadano no tenga que perder su tiempo y sus re-cursos en determinar qué administración deberesolver su problema.

• Uso intensivo de soluciones tecnológicas. Red060 es hoy posible gracias al desarrollo tecnoló-gico de las administraciones públicas españolasy a las posibilidades que ofrecen las modernasredes de comunicación.

El acceso a la Red 060 es posible a través de cua-tro canales:

• Telefónico, mediante el número 060, que unifi-ca los centenares de números de atención quehoy se dan en la Administración General del Es-tado. El teléfono 060 pretende ser el punto deacceso general, para dar respuesta a las pregun-tas más básicas, genéricas y/o frecuentes, y pararedirigir la llamada a los teléfonos departamen-tales especializados, sin necesidad de que el ciu-dadano deba conocer sus números. Su objetivofinal es que toda la ciudadanía sepa este núme-ro y lo asocie a los servicios públicos, tal comoasocia el 112 a las emergencias. El número de lla-madas anuales es del orden de un millón. Antesde final de 2007, este teléfono incorporará tam-bién la transferencia de llamadas con las comu-nidades autónomas y ayuntamientos que parti-cipen en la red 060.

• Internet, para el cada vez más elevado porcen-taje de la ciudadanía que quiere y puede accedera los servicios vía Internet, se crea el portalwww.060.es que busca unificar progresivamen-te el acceso a los servicios digitales de los diver-sos departamentos de la AGE con una estructu-ración adecuada a la lógica de búsqueda que unusuario desconocedor de la distribución de com-petencias previsiblemente tiene.

• Oficinas 060, para la atención presencial a losciudadanos. Estas oficinas no son otras que lasque ya estaban dedicadas por todas las adminis-traciones y departamentos a la atención a losciudadanos, en el momento de puesta en mar-cha del nuevo servicio. Su fundamento estribaen reunir los trámites más frecuentes de mane-ra que no recaiga sobre los interesados la obliga-ción de saber a qué administración o departa-


328


mento corresponde un determinado trámite. Sehan firmado convenios de apertura de estos cen-tros con las comunidades autónomas de Anda-lucía, Cantabria, Asturias, Castilla-León, Galicia,Extremadura, Valencia y Cataluña. Existen diezoficinas de tramitación completa (en Sevilla, Gi-jón, Oviedo, Santander y Madrid) y 456 oficinasdonde se pueden registrar documentos paracualquier administración.

• 060 Móvil. Los dispositivos móviles (móviles,PDA, etc.) presentan un índice de penetraciónentre la ciudadanía que crece y que supera so-bradamente al canal Internet, con la particulari-dad de constituir puntos muy adecuados parala relación ciudadano-administración. Por elloRed 060 dispone de un portal móvil y de unaplataforma de mensajes SMS/MMS.

Para finales de 2007, este portal aumentará susprestaciones para incluir el acceso a los servicios de

todas las comunidades autónomas y entidades lo-cales que participen en la Red 060.

19.2.2. SARA y red interadministrativa

Red de cooperación interadministrativa medianteel Sistema de Aplicaciones y Redes para las admi-nistraciones, promovida por el Ministerio de Admi-nistraciones Públicas, es una infraestructura tec-nológica que permite y garantiza las comunica-ciones entre las distintas administraciones y sirvede plataforma de intercambio de aplicaciones. Sudesarrollo se inició tomando como punto de parti-da la extranet administrativa, red que interconec-ta a los ministerios entre sí, a éstos con los serviciosperiféricos del Estado y a todos ellos con la red ad-ministrativa europea, así como los recursos infor-máticos comunes gestionados por el Ministeriode Administraciones Públicas. En la siguiente figu-

INFRAESTRUCTURAS DESPLEGADAS POR ORGANISMOS PÚBLICOS

329

Figura 19.1. GRADO DE INTEGRACIÓN EN LA EXTRANET DE LAS DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ALGUNASENTIDADES LOCALES

EXTRANET DE LAS AA.PP.

Extranet Administrativa: situación actual (enero 2007)

En fase de estudio e integraciónen la Extranet (La Rioja y Aragón)

Integración en Extranet planificada (Enero)(Galicia y Navarra)

Integradas en Extranet con aplicaciones operativas (Andalucía, Extremadura, Cataluña, País Vasco, Madrid, Asturias, Castilla y León, Canarias, Cantabria, Valencia,Murcia, Baleares y Castilla La Mancha)

➡ Se están conectando Entes Locales: ➡ Ayuntamiento de Sevilla (060) ➡ Ayuntamiento de Santander (060) ➡ Ayuntamiento de Gijón (060) ➡ Ayuntamiento de Tarragona (Renta 2005) ➡ Diputación de Tarragona (Renta 2005) ➡ Ayuntamiento de Villena, Langreo (DGT)


ra se muestra el grado de integración en la extra-net de las distintas comunidades autónomas y al-gunas entidades locales.

Situación a enero de 2007

Algunas de las iniciativas recientes promovidas por laAGE conllevan la necesidad de acelerar la conexiónde entidades locales en esta red, por ejemplo: el acce-so a la DGT para conocer antecedentes de vehículos,registro general de infractores, carné por puntos, o elacceso al sistema de verificación de datos de identi-dad, al sistema de verificación de datos de residen-cia, el acceso a la plataforma de validación del DNI-e y a la propia red de oficinas 060, entre otras.

SARA pretende ser la columna vertebral del sis-tema, y de las aplicaciones en red de las adminis-traciones públicas. Será una tarea de algunos añosy a cierre de esta edición son ya más de treinta en-tes locales, entre los que se cuentan capitales deprovincia y diputaciones provinciales, habiendo va-rias comunidades autónomas que han planificadoya la conexión de todos sus municipios a la RedSARA, como Andalucía, Extremadura o Cantabria,siguiendo la pauta de Galicia.

19.2.3. CESEAL

El Centro de Servicios Avanzados para las Adminis-traciones Locales, promovido por el Ministerio delas Administraciones Públicas,16 pretende conver-tirse en una referencia nacional para la mejora dela gestión y prestación de servicios de los ayunta-mientos mediante el uso de las nuevas tecnologíasde la información.

La finalidad del Centro de Servicios Avanzadosserá proveer a todos los ayuntamientos de la pro-vincia de Jaén de servicios de gestión municipalen red, como el padrón, el registro, la contabilidado servicios de información geográfica. La impor-

tancia del proyecto ha crecido desde la idea origi-nal y es probable que abarque en un futuro a todaAndalucía, siendo posible que se convierta en uncentro de referencia nacional en ámbitos como elasesoramiento y la formación en TIC.

El CESEAL será un repositorio de software libredonde los ayuntamientos podrán coger libremen-te los mejores programas y soluciones informáti-cas que hayan creado otras administraciones pú-blicas, con lo que se consigue mejorar la gestión yevitar así la duplicidad de esfuerzos. El centro tam-bién se encargará de la prestación de servicios for-mativos relacionados con la ofimática y el manejode las aplicaciones que se desarrollen, y realizaráproyectos de consultoría y soporte a la innovaciónpara el desarrollo de los nuevos servicios.

El Centro de Servicios Avanzados proveerá a to-dos los ayuntamientos andaluces de servicios degestión municipal en red, tales como el padrón, elregistro o la contabilidad y servicios de informa-ción geográfica.

Para llevar a cabo esta iniciativa, el CESEAL dis-pondrá de plataformas tecnológicas y de softwarecorporativo destinado a dar soporte tanto a lasfunciones horizontales de los ayuntamientos, yacitadas, así como el mantenimiento, desarrollo yevolución del software.

Se trata de una iniciativa en desarrollo.

19.2.4. Proyecto Firma

El desarrollo de sistemas de pago en Internet se-guros, fiables y con respaldo legal es uno de lospuntos clave para el crecimiento del comercioelectrónico. Por ello, el Ministerio de Ciencia y Tec-nología, a través de su iniciativa PISTA, guía laconstrucción de una plataforma segura que per-mita operar con títulos cambiarios electrónicos: elproyecto Firma, en el que convergen tecnología ymarco jurídico para que el comercio electrónicosea socialmente aceptado.


330

16. Que va a situarse en la provincia de Jaén dentro del marco ActivaJaén.


El proyecto Firma tiene dos objetivos principales:

• Fomentar el uso del comercio electrónico entransacciones de alto valor: desarrollar un siste-ma que permita la gestión segura (medianteuna infraestructura de PKI) de títulos cambiariosdesde Internet, utilizando firma electrónicaavanzada.

• Estudiar la adecuación de la legislación y los pro-cedimientos actuales a la nueva propuesta tec-nológica: modificar las leyes que fueran necesa-rias para que el uso de Internet en estas transac-ciones estén recogidas en las mismas.

• El proyecto Firma pretende trasladar el uso de tí-tulos cambiarios en papel (letra de cambio, che-que, pagaré y recibo), como medios de pago entransacciones de alto valor, en título cambiarioselectrónicos (TCE).

Todas las comunicaciones entre entidades sevan a realizar mediante intercambios reglados

XML. Para ello se crea un centro informático (elHub transaccional), con una aplicación permite co-ordinar a todos los actores y procesos que inter-vienen en una operación con un título cambiariomediante el control de transacciones atómicas.Así, pues, coordina las diversas operaciones de losservicios de emisión, depósito, transmisión y cobro.

La responsabilidad de ejecutar el proceso de ne-gocio y de canalizar los mensajes a las entidadesexternas que se encargan de su resolución se re-parte entre una serie de componentes que for-man parte del centro. Estos componentes interpre-tan, conducen y transforman el contenido para en-tregarlo a las entidades distribuidas participantes(fuente de verdad o entidades financieras) en elformato requerido e incluyendo toda la informa-ción necesaria para su participación.

Es una forma de resolver el «efecto al portador»que no puede ser abordado sin la concurrencia deun centro informático que lleve traza de las actua-ciones.


331

Figura 19.2. PROYECTO FIRMA. ESQUEMA GENERAL DE LA SOLUCIÓN

EntidadesFinancieras

Opera:creación almacenatransmitegestiona

pagos

Persona Física/jurídicasujeto de derechos

y obligaciones de títuloscambiarios

OperacionesFinancieras

para los procesosde Títulos

CambiariosControl de AccesoInteracción cartera TCEOrden del Usuario

Traza y unicidad de Títulos,directorio TCE, registro de operaciones

FVFuente de la Verdad

Consultae

informa

Interactúa

Dialoga

Conectacon interfaz

PSS Prestadoresde Servicios

de Seguridad


19.2.5. Autenticación de tres factores

Con carácter general, es de destacar el papel de laAEAT, dependiente del Ministerio de Economía y Ha-cienda, por su liderazgo normativo, claro referentepara el conjunto de la Administración Pública y porsu liderazgo tecnológico, que además está poniendoa disposición del conjunto de la Administración.

La Agencia Tributaria ofrece servicios en Internetdesde la campaña de Renta 1995, a finales de abrilde 1996. En la figura 19.3., se muestran, por ordencronológico, los principales hitos alcanzados has-ta el año 2006:

Todas estas utilidades requieren servicios deidentificación: desde el navegador (mediante elDNI electrónico, entre otros), identificación del ser-vidor de páginas web (mediante certificado de ser-vidor); identificación del documento electrónico(mediante código de verificación) o identificaciónen servicios web (mediante código de verificación).

En todos estos casos, la AEAT ha tenido siempreen cuenta la proporcionalidad de los medios de au-

tenticación acompasándola al riesgo de suplanta-ción y sus efectos. De hecho, es así como lo prevé laLey 11/2007. Así, ha recurrido a mecanismos de au-tenticación de hasta tres factores para garantizarla identidad del contribuyente que realiza un trá-mite, y evitar que alguien se pueda hacer pasar porotra persona, y consiste en:

• Algo que se tiene. Un ejemplo es el identificadorde la etiqueta fiscal emitida previamente; sin di-cho número de la pegatina es imposible hacerlo.De la misma forma, el certificado de firma electró-nica emitido en dispositivo seguro de firma, quedebe custodiarse para que nadie use en lugar delpropietario, o una tarjeta SIM de teléfono con unnúmero y un identificador único de periférico.

• Algo que se sabe. Al igual que la contraseña quedebe teclear el usuario para que el cajero auto-mático le permita retirar dinero, o el PIN quedebe introducirse para encender un teléfono mó-vil, el usuario debe teclear una contraseña (acu-se de recibo de una presentación anterior, o va-


332

Figura 19.3. PRINCIPALES HITOS ALCANZADOS POR LA AGENCIA TRIBUTARIA

Hitos

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Página web

Declaraciones mensuales de GG.EE. por Internet

Gra

do cr

ecie

nte

de a

siste

ncia

Presentación de Renta por InternetPresentación de pymes por Internet

Devolución rápidaDatos fiscalespresentación de patrimonio por Internet

D.N.I. electrónicoRegistro telemático

Celebración de la primera subasta online

Borrador IRPFEnvío de SMS

Reconocimiento de nuevas autoridades de certificación

Portal de Educación Tributaria

Declaraciones informativas por Internet


lor de una casilla de un formulario ya presentado)para extraer la información digital que reside enel portal web de la AEAT. El acceso se da al produ-cirse la confluencia de dos factores, el elementoque previamente «tiene» para comprobar quees quien dice ser, con el «secreto» que «sabe».

• Algo que se es. Mediante dispositivos biométri-cos como el de toma de huellas dactilares, la lec-tura del iris, los rasgos faciales, etc. Son más se-guros para evitar la suplantación. Un certificadodigital podría requerir de este tipo de procesopara permitir su uso. En telefonía ya hay mode-los de agenda electrónica con lector de huella di-gital. El DNI-e incorpora los tres factores, pero re-quiere para su uso de un lector de tarjeta chipcon lector de código de huella.

19.2.6. Pasarela de pagos

Con el fin de realizar trámites seguros a través dela red, el Ministerio de Fomento consideró la utili-

zación de la pasarela de pagos de la Agencia Tri-butaria para implantar un modelo de pago de ta-sas integrado con la citada pasarela y que se pue-da extender a las diferentes tasas relacionadascon las actividades de las distintas direccionesgenerales del departamento. Como requisitos ne-cesarios se establecen los siguientes: disponer denúmero de identificación fiscal, disponer de firmaelectrónica reconocida, basada en un certificadode usuario reconocido por la AEAT y tener unacuenta abierta en alguna de las entidades quese hayan adherido a este sistema de pago con laAEAT. Una vez realizado el adeudo en cuenta, ycuando éste se ha realizado con éxito, el sistemaproporciona el llamado número de referenciacompleto (NRC) como respuesta de la pasarelade pago al éxito de la operación. En ese momen-to, el ciudadano podrá imprimir el justificantedel pago realizado, en el cual figurará el NRC an-terior. La pasarela de pagos de la AEAT se ha con-vertido en el estándar de facto para el pago detasas y el giro de impuestos en otros ámbitos y,


333

Figura 19.4. PROPORCIONALIDAD DE LOS MEDIOS DE AUTENTICACIÓN ACOMPASÁNDOLA AL RIESGO DE SUPLANTA-CIÓN Y SUS EFECTOS

Proporcionalidad

Factoresde identidad

+

-+

Es

Sabe

Tiene

Sabe y Tiene

Riesgo f (Probabilidad, Impacto)

el DNI electrónico 7


de hecho, en ella se inspira el servicio de pagotelemático (SPT) promovido en la actualidad porRED.es. En la actualidad hay unas 37 entidades lo-cales adheridas.17

19.2.7. SIGEM

Siguiendo con el marco de colaboración entre elMICyT y la FEMP, en 2006 se inicia18 el desarrollode una plataforma de tramitación electrónica diri-gida a ayuntamientos. SIGEM (Sistema Integradopara la Gestión Municipal), que permitirá que elciudadano pueda solicitar telemáticamente unasubvención, una ayuda, una licencia, o realizar unpago; recibir noticias del estado de su petición; in-formación sobre la falta de algún documento e in-dicaciones de cómo anexarlo, para recibir, final-mente, la notificación del resultado de sus gestio-nes. En esta relación con su ayuntamiento, elciudadano podrá identificarse utilizando firmaelectrónica, claves concertadas y DNI-e; con la ga-rantía de la confidencialidad y privacidad de susdatos.

El ciclo de vida de un expediente contempla lossiguientes pasos:

• Un documento se registra presencial o telemáti-camente.

• Se inicia un expediente que se tramita en lasunidades de gestión.

• El expediente se ve afectado, en caso de ser ne-cesario, por los procesos telemáticos de firma,pago, notificación y certificación.

• Finalizada la gestión del expediente, se archiva, yse realiza la valoración de las series documenta-les para su transferencia, eliminación y condicio-nes de acceso.

• SIGEM se integra con GeoPISTA para el intercam-bio de datos que requieren información georrefe-renciada.

Dentro de los servicios de tramitación telemáti-ca se incluyen los siguientes módulos:

• Registro telemático. Recoge las solicitudes deentrada de información. Se integra con el regis-tro de E/S que permite el anexado de docu-mentos en formato, su sellado electrónico, labúsqueda/recuperación y almacenamiento deregistros, la impresión de justificantes o certifi-cados de registro, la emisión de listados e infor-mes, el cotejo y compulsa electrónica de docu-mentos y la seguridad, integridad y confiden-cialidad de los datos almacenados.

• Pago electrónico. Permite abonar tributos, tasasetc., a través de un canal telemático. SIGEM estáintegrado con la plataforma de pago de Red.es, ysu desarrollo, basado en servicios web, le permi-te integrarse con otras plataformas de pago.

• Testigos digitales. Facilita el intercambio de cer-tificados acreditativos del administrado, y entrediferentes organismos públicos.

• Notificación telemática. SIGEM se integra, pordefecto, con el servicio SisNot del MAP, y los ser-vicios web permiten que se integre con otrosservicios de notificación telemática.

El registro de E/S y el módulo de Gestión de Ex-pedientes se comunican a través de una pasarelade servicios con los módulos anteriores.

El módulo para la Gestión de Expedientes sim-plifica y racionaliza los procedimientos administra-tivos que se tramitan en las entidades locales, e in-corpora:

• Un catálogo de procedimientos: herramientaque permite el modelado de procedimientos y lanormalización y reutilización de la documenta-ción asociada. La simplificación, racionalizacióny normalización de trámites y documentos esbásica para la Administración electrónica.


334

17. http://pago.red.es/organismos.html.18. Se trata de un proyecto muy ambicioso que tiene como objetivo inicial terminar en diciembre de 2007 en lo relativo a lapuesta a punto del proyecto con su desarrollo. La extensión del mismo se abordará de forma paulatina según solicitantes.


• Un motor de workflow que es el encargado de ladistribución, gestión y seguimiento del expediente.

• Un entorno de tramitación, que es la interfaz deusuario de la gestión de expedientes y permite:búsqueda y ordenación de expedientes, consul-ta de datos y documentos contenidos en un ex-pediente, recepción de avisos sobre plazos pen-dientes de expirar, etc.

• Un entorno de publicación, para informar al ciu-dadano sobre el estado actual de sus expedien-tes y las fases que quedan para finalizarlo.

A su vez, la gestión de expedientes se sustenta so-bre el archivo, aplicación que realiza la catalogaciónelectrónica de la documentación, de acuerdo a las nor-mas de descripción y categorización definidas al efec-to, mediante una ficha censal con los contenidos mássignificativos del mismo (título, fechas, descripción delcontenido). Soporta las siguientes funciones:19

• Gestión de series, préstamos, transferencias,fondos y depósitos.

• Expurgos y custodias.• Gestión de usuarios, órganos, roles, grupos y lis-

tas de acceso.• Permite la impresión de listados de los resulta-

dos de consultas y búsquedas.• Posibilita la trazabilidad y auditoría de actuacio-

nes, garantizando la integridad y autenticidadde los documentos electrónicos gestionados porla aplicación.

19.2.8. Servicio de pago telemático

El servicio de pago telemático, en adelante SPT, dela entidad pública empresarial red.es proporcionaa los ciudadanos, a las administraciones públicasy a las entidades financieras un mecanismo co-mún, normalizado y seguro, que permite el pagode tributos y tasas por Internet con todas las ga-rantías jurídicas.

El sistema desarrollado en el año 2006 en cola-boración con la Federación Española de Municipiosy las principales asociaciones bancarias: AsociaciónEspañola de Banca, Confederación Española de Ca-jas de Ahorros y Unión Nacional de Cooperativasde Crédito sigue el modelo de pasarela de pago dela Agencia Tributaria (AEAT) y está basado en eluso de identificación y firma electrónica, así comoestándares de intercambio bancario.

Permite el pago en línea para los trámites admi-nistrativos que suponen el pago individual de tri-butos y tasas que realizan tanto los ciudadanoscomo los profesionales que actúan en representa-ción y con autorización de los mismos y el pago enlotes o remesas, para así facilitar las tareas repeti-tivas de los profesionales que actúan en represen-tación y con autorización de los ciudadanos.


335

19. Se adecua a las siguientes especificaciones: Norma ISO 15489 de Sistemas de gestión de documentos, Norma ISO 14721, deSistemas de gestión de documentos electrónicos de archivo, MoReq (Modelo de Requisitos para los Sistemas de gestión de do-cumentos electrónicos de Archivo), normas internacionales de descripción archivística ISAD (G) y en su caso ISAAR-CPF.

La Diputación de Badajoz, la de Alicante y lade Almería junto con los ayuntamientos deUtrera y Sanlúcar de Barrameda, son losusuarios piloto de este proyecto. Duranteeste año 2007 está prevista la implantación

del sistema a través de la FEMP. Para ello elMITyC ha realizado la convocatoria de ayu-das a entidades locales (resolución de 2 deabril de 2007, de la Secretaría de Estado deTelecomunicaciones y para la Sociedad dela Información, por la que se efectúa la con-vocatoria 2007, de ayudas para la realizaciónde actuaciones encaminadas al desarrollode la Administración electrónica en las enti-dades locales en el marco del plan Avanza).


El cargo en cuenta, el pago con tarjeta y la domi-ciliación son los tres medios de pago soportados. Elservicio permite asimismo realizar consultas sobrelos pagos realizados y cada una de las administra-ciones adheridas recibe, con la periodicidad elegi-da por él mismo, un resumen consolidado de lasoperaciones realizadas.

Los intercambios de información son seguros, yaque se garantiza el principio de no repudio en lasoperaciones gracias a la utilización de la firma elec-trónica. La verificación de las firmas electrónicas delas operaciones de pago puede delegarse en el pro-pio SPT, el cual permite el empleo de certificadosde múltiples prestadores de certificación, si así lodesea la administración usuaria.

El proceso de pago se inicia y finaliza en el por-tal de la administración usuaria, lo que permite fu-sionar el pago con la emisión de recibos, con elconsecuente ahorro de tiempo, menor coste y ma-yor comodidad para los administrados.

El SPT puede ser integrado a través de Web Servi-ce o en modo ASP. En este último caso, su aparien-cia visual es adaptable a la imagen institucional dela administración usuaria y transparente para elciudadano.

Desde el 24 de enero de 2008, y tras un periodo dedos años durante el cual red.es sufragó íntegramen-te los costes de operación, y la inversión inicial de de-sarrollo y puesta en marcha, los costes de prestacióndel servicio se comparten entre red.es y las adminis-traciones usuarias, las cuales abonan una tarifa queviene dada por la naturaleza del organismo (comu-nidad autónoma, diputación o ayuntamiento) y supoblación. El servicio es gratuito para los ayunta-mientos menores de 10.000 habitantes.

EL SPT está siendo utilizado20 por 38 administra-ciones, de las cuales dos son comunidades autóno-mas (Canarias y Navarra), 10 son entes supramuni-cipales (mancomunidad de municipios no costerosde Canarias, y diputaciones de Albacete, Almería,


336

Figura 19.5. UTILIZACIÓN DEL SERVICIO DE PAGO TELEMÁTICO EN 2007

62535532

63545680

77948503

8857

47385162

7257 74537968

Enero

FebreroMarzo Abril

MayoJunio

JulioAgosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

n.o de pagos 2007

Fuente: Entidad pública empresarial red.es, febrero de 2008

20. Según datos de febrero de 2008.


Badajoz, Barcelona, Cádiz, Girona, Granada, Jaén,Tarragona) y el resto ayuntamientos (Abegondo,Albacete del Arzobispo, Alcalá de Henares, Almería,Altorrincón, Antequera, Barcelona, Bergondo,Cambre, Carral, Cartagena, Casabermeja, Épila,Fuenlabrada, Jerez de la Frontera, Maluenda, Ou-rense, Oviedo, Pinto, Pozuelo, Santiago de Compos-

tela, Rivas-VacíaMadrid, San Sebastián de los Re-yes, Villa de Benasque, Villa de Fuentes de Ebro yZaragoza). Por otra parte, el número de entidadesfinancieras adheridas al servicio es de 36 y repre-senta un 83% de la población bancarizada.

En el gráfico de la página anterior se presenta elnúmero de transacciones en 2007.


337


En los últimos años hemos asistido a un desarro-llo sin igual de lo que ha venido a denominarseAdministración electrónica. Así, hemos observadocomo las administraciones de todos los países,más allá de usar las TIC en sus procedimientos in-ternos y de mejorar su presencia en Internet conpropósitos informativos, han empezado a desa-rrollar servicios avanzados que permiten que ciu-dadanos y empresas no tengan que desplazarsehasta las oficinas de las administraciones paramantener relaciones con éstas. En los países másavanzados estamos observando la aparición denuevos servicios, anteriormente inexistentes, másenfocados en los ciudadanos que en las adminis-traciones de las que proceden: servicios preactivos,que requieren de la cooperación entre distintas ad-ministraciones y que permiten que ciudadanos yempresas no tengan que conocer la complejidadorganizativa de las distintas administraciones paraacceder a sus servicios.

De esta manera estamos presenciando lo quepuede ser el inicio de una administración accesible24 horas al día, todos los días de la semana, desde

cualquier lugar del mundo, más transparentes y alservicio de los ciudadanos. Una administración,en definitiva, mejor.

En esta ocasión España no se ha quedado atrás.Más bien al contrario: por primera vez, el ritmo deavance de España supera al de los países de su en-torno. Pondré un par de ejemplos. Según la Comi-sión Europea, en el último año, España ha mejora-do en 15 puntos su nivel de desarrollo, pasando del55% al 70% la disponibilidad de los servicios accesi-bles en línea (sobre un valor medio de la UE del58%) y ocupa el puesto número 9 de los 31 paísessobre los que se realiza el estudio.1 En el mismosentido apunta el estudio que realiza la ONU,2 quemejora la posición de España en 19 puestos en elúltimo año, pasando del lugar 39 al 20 en la clasi-ficación mundial, liderando el área de Europa delsur que es donde la encuadra el estudio.

Sin embargo, todavía queda mucho por hacer. Elfuerte avance experimentado por España permiteser optimista en relación a la evolución futura de laAdministración electrónica en España, pero debe-mos ser conscientes de los retos y de las nuevas

339

LAS TIC Y LA TRANSFORMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Juan Miguel Márquez FernándezDirector General para el impulso de la Administración electrónica

1. The user challenge. Benchmarking the supply of online public services. 7th Measurement. September 2007. http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/egov_benchmark_2007.pdf.2. UN E-Government Survey 2008. From e-Government to connected governance. United Nations 2008. http://unpan1.un.og/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf.


exigencias y demandas que ciudadanos y empre-sas realizan a todas las administraciones.

Una buena prueba de ello es la Ley de accesoelectrónico de los ciudadanos a los servicios públi-cos, aprobada por el Parlamento español en juniode 2007, que reconoce el derecho de los ciudadanosa la relación electrónica con las administracionesoúblicas y que establece como plazo máximo paraque todos los servicios sean accesibles electrónica-mente el 31 de diciembre de 2009. Esta ley, sin dudauna de las más avanzadas del ámbito internacional,contempla no sólo el derecho de acceso electrónico,sino que establece también otros derechos —comoel de no aportar información que obre en poder delas administraciones o el de poder conocer electró-nicamente el estado de tramitación de un procedi-miento— que obligan a una profunda transforma-ción de todas las administraciones que excede conmucho el simple uso de las tecnologías y requierede una colaboración intensa y profunda entre ad-ministraciones y entre departamentos ministeria-les. Para el efectivo cumplimiento de esta ley ya noserá suficiente con «pasar al mundo electrónico loque antes se hacía en papel», sino que será necesa-rio abordar el rediseño de los procedimientos y lasimplificación de los mismos.

Sin entrar en el estudio detallado de la ley, sepuede afirmar que ha establecido un marco de tra-bajo para los próximos años: un marco muy ambi-cioso que garantiza los mejores servicios públicospara los ciudadanos y empresas y cuyo cumpli-miento situará a España entre los países más avan-zados en esta materia de toda la Unión Europea.

Si bien es cierto que los plazos que contemplala ley se refieren a las relaciones electrónicas en-tre ciudadanos y administraciones y no a la in-formatización de los procesos internos, el cumpli-miento pleno del resto de derechos reconocidos alos ciudadanos exige también de una utilizaciónintensa de las TIC en el funcionamiento internode las administraciones y, posiblemente, de lacreación de nuevas estructuras de cooperación yde nuevas formas de funcionamiento en los pró-ximos dos años.

Estas transformaciones afectarán, por un lado, ala forma en que las administraciones diseñan susservicios. Las TIC permiten compartir la informa-ción entre administraciones y entre departamen-tos ministeriales con todas las garantías de seguri-dad que sean necesarias para garantizar el cumpli-miento de las leyes de protección de datos y laseguridad en el acceso a éstos. También permiteaumentar la transparencia de las administracionesy de los proceso administrativos y la prestación deservicios conjuntos. La colaboración entre adminis-traciones y compartir la información entre ellasdebe permitir simplificar los procedimientos y re-ducir la carga administrativa que soportan ciuda-danos y empresas, si bien ello puede requerir, enocasiones, reformas normativas o reglamentariasque den soporte jurídico a las nuevas formas dehacer las cosas.

Además de reformas en los procedimientos y enla gestión, también se deben abordar reformas enla forma en que las administraciones se dotan delos instrumentos tecnológicos necesarios paraprestar los nuevos servicios electrónicos. Sin duda,el modelo de desarrollo aislado que ha sido carac-terístico de años anteriores ya no sirve. El nuevomodelo debe centrarse más en la colaboración y enla cooperación. Profundizar en la creación de in-fraestructuras y servicios comunes, que tan bue-nos resultados ha dado en los últimos años, es unaexigencia ineludible no sólo para conseguir unamayor eficiencia en el gasto público, sino tambiénpara garantizar la interoperabilidad e intercone-xión de las soluciones de todas las administracio-nes. Tarea esta en la que las TIC aportan un valorextra al ser una de las tecnologías que permiten unmayor grado de reutilización y de reaprovecha-miento.

Estas infraestructuras y servicios comunes, con-juntamente con la reutilización de soluciones, co-bra especial importancia en el ámbito de la Admi-nistración local, que debe contar con los recursosnecesarios para cumplir con la ley en los plazos es-tablecidos y para modernizar su funcionamientointerno.


340


Se avecinan, por tanto, años de intenso trabajo.Trabajo en el aspecto organizativo, en el ámbito dela gestión, en el tecnológico y, fundamentalmente,en la cooperación entre administraciones.

Siendo mucho lo realizado hasta el momento,sin duda, lo mejor está por venir. La ley impulsa de-cididamente el compromiso de los poderes públi-cos con la Administración electrónica. Lo que sediscute ahora no es qué se tiene que hacer, sinocómo. La presión del plazo y los buenos resultadosexhibidos por algunas administraciones, así comolos que conoceremos en los próximos meses, ac-tuarán como catalizador para impulsar nuevos

modelos de cooperación que facilitarán el desarro-llo de servicios electrónicos.

El cambio ya se ha producido. Ahora hay que con-seguir que madure y que las mejores prácticas deaquellas administraciones que están obteniendoresultados excepcionales sean adoptadas con rapi-dez por el resto de administraciones. En cualquiercaso, el proceso de transformación de las adminis-traciones ya se ha iniciado. La legislación ya aproba-da, las exigencias ciudadanas, la clara voluntad po-lítica y el buen hacer de los empleados públicos crea-rán una nueva Administración más próxima, mástransparente y mejor en los próximos años.

LAS TIC Y LA TRANSFORMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

341


Parte IVMAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN

DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA


20. Mapa de buenas prácticas en la aplicación de las TIC en la gestión local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34720.1. Iniciativas de administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34820.2. Provisión de servicios TIC en red para la gestión local desde las entidades

supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35120.3. Iniciativas de elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35420.4. Dotación de infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35720.5. Iniciativas en el back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35920.6. Iniciativas en el campo de las plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36120.7. Iniciativas de gestores de procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36220.8. Iniciativas de e-democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36220.9. Otras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

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ÍNDICE


El contenido de este cuarto bloque de la obra re-copila un amplio conjunto de buenas prácticas encuanto a la aplicación de las nuevas tecnologías enel ámbito de la gestión local en España. Se tratade ejemplos desarrollados tanto por ayuntamien-tos como por diputaciones, cabildos, consells insu-lars, y por comunidades autónomas. Esta informa-ción ha sido suministrada por los propios organis-mos que las están llevando a cabo en el marco deun trabajo de campo realizado durante la segun-da mitad del año 2007 por personal de Telefónica.

El objetivo es presentar un mapa que sirva deayuda para todas las entidades locales en la tareade incorporar las TIC a su gestión local.

A modo de resumen, se presenta en la tabla 20.1.los proyectos relevantes reportados según una pri-mera categorización genérica.

En primer lugar, por número de iniciativas, se en-cuentran las buenas prácticas relacionadas con laAdministración por vía electrónica, donde desta-can los portales del ciudadano y, en general, losportales que ofrecen información.

En segundo lugar y con 15 iniciativas, se encuen-tra la categoría «Provisión de servicios TIC en redpara la gestión local». Se trata de iniciativas quelleva a cabo una entidad supramunicipal que ponea disposición de los ayuntamientos portales webpara informar a los ciudadanos, sistemas de trami-tación telemática o sistemas de gestión municipalgenéricos, entre otras aplicaciones.

Con 15 iniciativas también hay que destacar laimplementación de elementos comunes, es decir,

soluciones basadas en las TIC que soportan los pro-cesos ligados a la tramitación y que son necesariospara poder proveer servicios de e-Administración.Dentro de ellos hay que destacar ejemplos comolas carpetas del ciudadano, la firma electrónica, lastarjetas ciudadanas, así como los registros telemá-ticos de entrada/salida.

Otro grupo numeroso de iniciativas correspondea la dotación de infraestructuras: se trata, porejemplo, de plataformas para la integración de lavoz y los datos, la dotación de infraestructura deacceso a Internet, y la ampliación de redes munici-pales.

En quinto lugar se encuentran las buenas prácti-cas de back-office y aplicaciones departamentales,

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20. MAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA

Tabla 20.1. MENCIONES DE BUENAS PRÁCTICAS PORCATEGORÍAS GENÉRICAS

CATEGORÍAS DE BUENAS PRÁCTICAS NÚMERO

Administración por vía electrónica 19Provisión de servicios TIC en red paragestión local

15

Elementos comunes 15Dotación de infraestructuras 12Back-office y aplicaciones departa-mentales

11

Plataformas de interoperabilidad 6Gestores de procesos 3Otras 3e-democracia 1


donde hay que destacar los gestores de incidenciasurbanas, las plataformas de contratación y com-pras y las intranets corporativas.

Le sigue la categoría de «Plataformas de intero-perabilidad», con 6 iniciativas, entre las que hayque destacar el servicio 012 mancomunado, asícomo la ampliación de redes telemáticas provin-ciales para la interconexión de sedes.

En los últimos puestos se encuentran las iniciati-vas relacionadas con la gestión de procesos y la dee-democracia.

Finalmente, en la tabla 20.2. se destalla la clasifi-cación de las buenas prácticas según una categori-

zación que tiene en cuenta si se trata de serviciosmulticanal al ciudadano o de aplicaciones de ges-tión departamentales.

20.1. Iniciativas de administración por vía electrónica

Bajo esta categoría se agrupan aquellas iniciativasque permiten la prestación de servicios públicos dela Administración tanto a ciudadanos como a em-presas mediante el uso de las tecnologías de la in-formación y de las comunicaciones, ya sea median-te los populares portales en Internet haciendo usode PC, o a través de otros dispositivos como el mó-vil o la televisión, gracias a la TDT. Como se detallaen este apartado, en la actualidad hay una mues-tra muy interesante y amplia de buenas prácticasen este campo.

La Diputación de Jaén a través de su Oficina Vir-tu@l del Boletín Oficial de la Provincia Digit@l haapostado por el uso de las nuevas tecnologías que,junto al soporte digital como único formato de edi-ción y la implantación de servicios telemáticos es-pecíficos, permite la realización de las gestiones re-lacionadas con la publicación de anuncios oficiales.La Oficina Virtu@l del BOPJ abrió sus puertas el 1 deenero de 2006, y desde entonces está plenamenteoperativa. En su desarrollo se encuentran implica-dos la Diputación provincial de Jaén, ayuntamien-tos y otras administraciones públicas. La OficinaVirtu@l del BOP Digit@l centraliza toda la informa-ción referente al boletín y externaliza, mediante eluso del certificado digital, servicios de consulta, latramitación de anuncios, la notificación de liquida-ción de tasas y la notificación de la publicación delos mismos, permiten hacer un seguimiento com-pleto de los expedientes de forma sencilla, al tiem-po que ofrece la posibilidad de tener acceso a lainformación e impresión de forma continua.

Por su parte, el ayuntamiento de Agüimes consu proyecto Portal del Ciudadano, en funciona-miento desde enero de 2006, recoge la informaciónmás importante para los vecinos y los turistas. La

MAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA

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Tabla 20.2. MENCIONES DE BUENAS PRÁCTICAS

SERVICIOS MULTICANAL AL CIUDADANO NÚMERO

Atención al ciudadano 18Servicios de información 6Tramitación 6Carpeta del ciudadano 2Servicios de notificación (de informa-ción)

2

e-learning 2Participación ciudadana 2Pago de Impuestos 2Asistencia social (ancianos, violenciagénero)

1

APLICACIONES DE GESTIÓNDEPARTAMENTALES NÚMERO

Registro E/S telemático 5GIS 5Firma electrónica 4Tarjeta ciudadana 4Gestión municipal básica 3Gestión de compras municipales 3Intranet (portal empleado) 3Gestión de incidencias (urbanas) 3Gestión urbana y rústica 2Gestión de RRHH 1Seguridad Jurídica de Teletramitación 1Gestión de expedientes (y workflow) 1


iniciativa implica a todas las áreas del ayuntamien-to que constantemente van actualizando los conte-nidos de las mismas y persigue el acercamientoentre ayuntamiento y ciudadanos, así como mejo-rar los aspectos relacionados con la promoción tu-rística. En la actualidad son ya más de 1.000 las per-sonas inscritas de forma voluntaria para recibir unboletín informativo todos los meses.

El ayuntamiento de Málaga con su portal webha implicado a todas las áreas y procesos relacio-nados con la gestión municipal, ofreciendo servi-cios de información relacionados con trámites, or-denanzas, callejero, tablón de anuncios, agenda,equipamiento de la ciudad, etc., y permitiendoefectuar algún trámite en línea, con o sin certifica-do digital. En la actualidad, el portal permite acce-so presencial, telefónico a través del 010 e Internet.

Desde la Diputación de Málaga y el Servicio Pro-vincial de la Mujer se encuentra en desarrollo elServicio de Atención a la Ciudadanía y a los Ayun-tamientos. El objetivo del proyecto es poder dis-poner de herramientas tecnológicas que otorguencapacidad online a las soluciones de gestión admi-nistrativa que existen en el servicio, además demodernizar la estructura, ordenar y actualizar losservicios y sus funciones.

Por su parte, la Junta de Castilla la Mancha1 tra-baja a través de Alcázar Digital TDT en un pilotodemostrador de TDT interactiva. El objetivo es po-der analizar el impacto de los servicios de la socie-dad de la información a través de la televisión digi-tal, como una nueva plataforma para el acceso adichos servicios. El piloto se encuentra ya en la fasede plena explotación y experimentación, habiendoconcluido la instalación técnica, y se está conti-nuando con el reparto de descodificadores MHPnecesarios para poder acceder a dichos servicios.

El ayuntamiento de Getafe tiene también enmarcha una iniciativa de servicios al ciudadanomediante TDT. El proyecto busca como objetivos eldesarrollo de servicios al ciudadano usando unnuevo canal de comunicación: la televisión digital

terrestre. El ayuntamiento de Getafe participa enla concesión de TDT local TV Madrid Sur, S.A., juntoa otros ayuntamientos como Fuenlabrada, Parla,Pinto, San Martín de la Vega, y en el futuro Valde-moro. Se ofrecerán servicios de información mu-nicipal, servicios interactivos en un ambiente asis-tido (ayuda inmediata, recordatorio de tratamien-tos, recordatorio de citas y eventos, entre otros),servicios interactivos de atención ciudadana (citaprevia, reservas de servicios públicos, retransmi-sión de plenos) y servicios transaccionales (carpetaciudadana, pago de impuestos y correo del ciuda-dano).

El ayuntamiento de Tenerife, con su ayunta-miento virtual, ofrece un portal donde el ciudada-no puede realizar determinadas gestiones con elayuntamiento (certificados padronales), así comoconseguir información sobre los temas de interés alos que se suscriba.

Por otro lado, la Diputación de Huesca, con suiniciativa ISPAMAT (Integración de Servicios Públi-cos Avanzados en Municipios Altoaragoneses), hadesplegado varios pilotos de servicios avanzadosde la Administración Pública en un conjunto demunicipios altoaragoneses. Se pretende la inclu-sión a la sociedad de la información de los ciudada-nos de la provincia experimentando en el propioterritorio el acceso integrado a contenidos y servi-cios avanzados, a través de múltiples dispositivos ydiferentes tipos de redes (conexión a Internet, tele-visión digital, redes móviles, etc.). Los servicios de-sarrollados pertenecen a los ámbitos de Turismo,administración electrónica, Educación y Salud, yse ha trabajado bastante en la coordinación inte-radminsitrativa.

En el caso del ayuntamiento de Badajoz, la ini-ciativa portal web ha consistido en ofrecer servi-cios e información, entre los que hay que destacarun portal de turismo, un portal del ciudadano, elcallejero web, la publicación de concursos de pla-zas y bolsa de trabajo, ordenanzas, tablón de anun-cios, agenda, así como la realización de trámites


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1. En colaboración con el ayuntamiento de Alcázar de San Juan y el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.


online y la solicitud del volante de empadrona-miento.

La Ciudad Autónoma de Ceuta con su portal deAdministración electrónica pone a disposición delciudadano el acceso a trámites vía Internet corres-pondientes a los distintos procedimientos admi-nistrativos dependientes de la ciudad de Ceuta. Enla actualidad se incluyen más de 200 trámites. Elproyecto ha apostado por el uso del certificado di-gital como instrumento de autenticación y paraello se han puesto a disposición de los ciudada-nos, de forma gratuita, más de 11.000 tarjetas deidentificación electrónica. Por otro lado, con la cer-tificación de residencia online en agencias de via-jes, la Administración ofrece un servicio que permi-te a los ciudadanos adquirir en las agencias de via-je sus billetes con descuento de residente de laciudad de Ceuta. El servicio es sólo accesible desdeestos centros de negocio.

Por su parte, el gobierno del principado de Astu-rias, con el portal Asturias.es potencia e impulsauna administración más cercana al ciudadano,ofreciendo un punto de acceso centralizado a la in-formación de la región. El portal Asturias.es es laventana hacia la sociedad de todo el proceso in-terno de transformación que desde el gobierno delprincipado de Asturias se ha llevado a cabo comoparte del acercamiento de la Administración a estasociedad, impulsado desde la definición y la cons-trucción de un modelo de prestación de servicios,accesible a través de diferentes canales, con unaestructura homogénea e integrada, que facilita,agiliza y garantiza un nivel de calidad en la presta-ción de servicios a la sociedad en general, así comola interoperabilidad con otros organismos colabo-radores. En la actualidad existen más de 800 servi-cios teletramitables a través del portal.

En el caso del ayuntamiento de Valencia, se hatrabajado en el Gestor de Autoliquidaciones, quefacilita el cálculo y la gestión de las autoliquida-ciones de diversos impuestos municipales a loscontribuyentes. La aplicación, que se instala en elusuario, se puede descargar desde la página webdel ayuntamiento de Valencia. Está dirigida tanto a

ciudadanos individuales como a gestores y nota-rios o profesionales de los ramos a los que se refie-ren los distintos impuestos. Su uso supone diver-sos beneficios, como la reducción de las colas enventanilla, la necesidad de desplazarse, y la reduc-ción de la complejidad del cálculo de los impues-tos. En 2008 se pretende eliminar completamenteel uso del papel, ya que se podrán realizar todaslas gestiones en la propia página de la web muni-cipal.

El ayuntamiento de Utrera con su proyecto Ciu-dad Digital está llevando a cabo un amplio conjun-to de iniciativas que no sólo se circunscriben en elámbito de la e-Administración y que reflejan demanera muy generosa todas las vías que puedenexplotarse en este sentido. Entre ellas destacan losservicios de información general del municipio,los servicios de cooperación ciudadana, participa-ción, animación y e-Gobierno para los ciudadanos,así como los servicios electrónicos de la Adminis-tración Pública (Tramit@ y Urbaniz@), los servi-cios empresariales y de interés turístico, y la e-For-mación destinada tanto a ciudadanos como a em-presarios y empleados municipales.

Salida de este mismo ayuntamiento cabe desta-car también la iniciativa Tramit@, el sistema degestión de procedimientos administrativos que in-corporará el 75% de los procedimientos gestiona-dos por el ayuntamiento de Utrera orientados tan-to a ciudadanos, como a empresarios y a emplea-dos. Se trata de un producto multientidad queincluye autenticación y firma electrónica de docu-mentos mediante certificados digitales y DNI-e, re-gistro de entrada/salida electrónico automático,pago electrónico seguro, notificaciones electróni-cas y ordinarias, representación jurídica digital,sustitución de las comunicaciones por mensajesSMS, mail e internos a la plataforma, expedientescien por cien electrónicos, archivo e instancia únicade cada expediente, control de plazos con preavisoy postaviso del cumplimiento de los mismos, he-rramientas de monitorización y un cuadro de man-do integral como apoyo a la toma de decisiones.Este sistema permite la ejecución de procedimien-


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tos administrativos completos a través de los ca-nales presencial y web, superando el nivel 4 de tra-mitación electrónica. Incluye dos vistas o aplicacio-nes: la vista del ciudadano, a la que pueden acce-der los ciudadanos a través de Internet y la vistadel tramitador, a la que pueden acceder emplea-dos y autoridades, desde la intranet o desde Inter-net, abriendo claras posibilidades de teletrabajo.Todo un ejemplo de lo que representa la futura ad-ministración electrónica.

Por su parte, la Diputación de Sevilla, tiene dosbuenas prácticas muy interesantes en este campo.Por un lado, con su iniciativa Recaudación: consul-tas y pagos telemáticos, el ciudadano puede con-sultar el estado de todos sus tributos en toda laprovincia de Sevilla, y gestionar la domiciliaciónbancaria o pagar los tributos usando medios tele-máticos y, por otro, con Reserva y consultas de ins-talaciones municipales es posible tener acceso ala información de eventos culturales y deportivos,así como reservar y adquirir entradas, reservar pis-tas etc., y recibir mediante SMS notificaciones so-bre eventos o confirmaciones de las reservas ocompras.

En el caso de la Diputación de Guipúzcoa se hapuesto a disposición de sus ayuntamientos unaplataforma de acceso a la Administración local,que permite poner a disposición de los ciudadanosy de las empresas que operan en el territorio his-tórico de Guipúzcoa un acceso vía Internet a susdatos y expedientes. Hay que señalar que el ciuda-dano accede a las base de datos de los ayunta-mientos, y no a una copia de los mismos, con loque puede tener una visión del ayuntamiento, o engeneral de todos los ayuntamientos a la vez encada consulta. Dicha plataforma dispone de unapartado de consulta de datos en el que acceder ala información sobre padrón municipal de habitan-tes, y consulta de tasas e impuestos municipales,de recibos municipales, de multas municipales, deregistro de E/S municipales y de expedientes. Porotro lado, la plataforma dispone de un apartado detramitación electrónica a través del cual se puedenrealizar pagos de recibos o multas, dar altas en el

registro de E/S así como iniciar un expediente mu-nicipal.

En el caso del ayuntamiento de Gijón se hapuesto en funcionamiento una oficina virtual através de la que se puede consultar informaciónrelativa a cada ciudadano y realizar un gran núme-ro de servicios desde una óptica de interaccióncontinua con los ciudadanos. Entre las funcionali-dades que ofrece esta plataforma se encuentran:la presentación telemática de la solicitud con acre-ditación de la identidad (certificado electrónico,usuario y contraseña, etc.), la aportación de docu-mentación electrónica acreditativa, el seguimientode la tramitación, las comunicaciones entre intere-sado y Administración, la generación y descarga dedocumentos administrativos y tributarios, etc. Laprofunda reingeniería, que no simple transforma-ción, a la que se somete todo servicio antes de serimplementado en esta plataforma es la que haceposible alcanzar la máxima profundidad de la tra-mitación telemática con la eficacia y la agilidad de-seables. La implementación de servicios, iniciadaen el año 2004, se centró, inicialmente en aque-llos procesos de mayor interés para el sector em-presarial, principalmente urbanismo y transportes.

20.2. Provisión de servicios TIC en red para la gestión local desde las entidades supramunicipales

Otra categoría de muchas iniciativas es la corres-pondiente a la provisión de servicios en red basa-dos en el uso de las nuevas tecnologías que se rea-liza desde una entidad supramunicipal y que ofre-ce soporte a los ayuntamientos de la zona. Haybuenas prácticas de diversa índole, tal y como sedetalla a continuación.

La Diputación de Jaén con su sistema integral detramitación telemática tiene como objetivo pro-mover el desarrollo de la Administración electróni-ca en los ayuntamientos de la provincia de maneraque éstos puedan beneficiarse de la plataformade administración electrónica con independencia


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de los recursos económicos, técnicos y humanosde los que dispongan. Los componentes principa-les que incluye este sistema son: una herramientade gestión de flujos, una herramienta de gestióndocumental, funcionalidades de administraciónelectrónica (plataforma de firma electrónica @fir-ma, registro telemático @ries, notario electróniconot@rio, sistema de gestión de avisos y comunica-ciones avis@dor y sistema de notificaciones tele-máticas notific@), una plataforma de tramitación,y sistemas de back-office. De esta forma la Diputa-ción provincial de Jaén se convierte en proveedorde servicios de aplicaciones de los ayuntamientosde la provincia. El objetivo: reducir los costes demantenimiento y soporte, a la vez que se agilizanlos servicios.

En la misma línea, la Junta de Comunidades deCastilla-La Mancha y 253 municipios pusieron elproyecto Multiportal Local para Entidades Localesde Castilla-La Mancha, para el fomento de la admi-nistración electrónica en las entidades municipales.Los principales objetivos de este proyecto son incre-mentar la presencia en Internet de los pequeñosayuntamientos, homogeneizar la información y losservicios, promocionar los municipios, implantar unmodelo asumible en costes y mantenimiento y ser-vir de plataforma base para la prestación en red deservicios de administración electrónica. En definiti-va, se trata de fomentar la presencia en Internet delos ayuntamientos pequeños y servir de plataformainicial para la tramitación electrónica.

Por su parte, la Xunta de Galicia con su portalde la Administración local de Galicia, EidoLocal,pone al servicio de las entidades locales una he-rramienta para que éstas puedan ofrecer informa-ción a los ciudadanos (zona pública del Eidolocal) y,al mismo tiempo, para favorecer la comunicaciónpermanente a través de Internet entre todas lasentidades locales y la Administración autonómica(zona personal del Eidolocal). El portal comenzó sufuncionamiento en julio de 2007. Las principalesfuncionalidades son: registro de entradas y sali-das de la documentación dirigida a cualquier órga-no de la Administración autonómica, una guía de

procedimientos administrativos, acceso al regis-tro general de contratistas, acceso a la ventanaúnica de consulta de expedientes, acceso gratuitoal Diario Oficial de Galicia, y servicio de correo elec-trónico para todos los funcionarios de la entidadlocal dados de alta en el portal.

Por su parte, el gobierno de La Rioja con su por-tal de entidades locales pone a disposición de lasentidades locales de La Rioja un portal que sirvecomo instrumento de comunicación y de entornocolaborativo para dar soporte a los profesionalesde la gestión pública de las corporaciones locales y,a la vez, incorpora aplicaciones de gestión de utili-dad para los ayuntamientos. Por otro lado, con losservicios IDE (Infraestructura de Datos Municipa-les) se ofrece soporte en el ámbito de la Adminis-tración local en el campo de visualizadores de ma-pas y cartografía urbana municipal. El servicio seencuentra en producción a través del geoportalwww.iderioja.org o a través de los portales munici-pales, en aquellos que lo hayan incorporado. El vi-sualizador ha sido confeccionado para facilitar alusuario la consulta ágil y rápida de la informacióngeográfica disponible de cada uno de los munici-pios de la comunidad autónoma de La Rioja. Cadauno de los municipios cuenta con una página webdonde han sido integradas diversas fuentes de da-tos: información catastral, cartografía municipal,cartografía regional y ortofoto del año 2006. El ob-jetivo perseguido es que cada ayuntamiento pue-da incorporar a su web un enlace directo a su vi-sualizador particular, con el fin de facilitar al usua-rio la búsqueda de esta información. Hay queseñalar que esta iniciativa fue finalista el pasadoseptiembre de 2007 de los premios europeos e-Go-vernment; asimismo, recibió la Good Practice Label2007.

Por su parte, el Consell de Mallorca está ponien-do en marcha una plataforma que, a través delportal web de la institución del consell o de losayuntamientos, pueda informar a los ciudadanos.Se ofrecerá información sobre fiestas locales, es-tado de las carreteras, etc. Utiliza como canal decomunicación los SMS, además de Internet. Con


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este proyecto se pretende racionalizar la utiliza-ción de las tecnologías gracias a las economías deescala y también acercar las instituciones y los ser-vicios que ofrecen a los ciudadanos.

Por otro lado, la Diputación de Cáceres, con suiniciativa «Cáceres. Hacia la Administración Inteli-gente», tiene el objetivo de proporcionar a losayuntamientos las herramientas necesarias en ar-quitectura ASP para la realización de la gestiónmunicipal integrada que incluya la mayoría de losaplicativos utilizados (padrón, registro E/S, gestiónde ingresos, nóminas…), así como de los serviciosde tramitación electrónica y los sistemas de infor-mación al ciudadano.

Por su parte, la Junta de Andalucía y las diputa-ciones provinciales, con su Modelo TIC de Ayunta-miento Digital, está construyendo una platafor-ma de tramitación y administración inteligente,utilizable en su globalidad o parcialmente por mó-dulos, que permitirá impulsar la administración in-teligente en la Administración local de Andalucía.Todos sus componentes están construidos bajouna arquitectura SOA, con estándares y software li-bre, se distribuirá total o por componentes a travésdel repositorio de software libre para la Adminis-tración local de Andalucía, y permitirá que los pe-queños ayuntamientos puedan explotarlo enmodo distribuido a través del CESEAL (el Centro deServicios Avanzados para la Administración Localde Andalucía). Sus componentes principales sonla intranet municipal, el portal de servicios telemá-ticos y escritorio de tramitación, la plataforma deintegración, las herramientas de administraciónelectrónica y el repositorio de trámites de la ciuda-danía y procedimientos personalizados. El ModeloTIC de Ayuntamiento Digital permitirá a la Admi-nistración local de Andalucía disponer de una com-pleta plataforma de tramitación electrónica quefacilite su adaptación a los requisitos tecnológicosde la Ley 11/2007, y además aportará la posibilidadde prestación de servicios globales de soporte,atención a usuarios y «mantenibilidad».

En relación con esta práctica, la Junta de Andalu-cía también está inmersa en el proyecto CESEAL,

Centro de Servicios Avanzados para la Adminis-tración Local de Andalucía, en el marco del Progra-ma de Medidas de Activación JAEN XXI. Este pro-grama recoge dos medidas concretas para la mo-dernización tecnológica de las administracioneslocales: la «configuración de una red provincial decomunicaciones que conecte los ayuntamientos yotros entes locales de la provincia de Jaén» y lacreación de un «Centro de Servicios Avanzados degestión municipal (CESEAL)». Desde la Junta de An-dalucía se elevó el alcance inicial de estos proyec-tos (limitados a los municipios de la provincia deJaén) a todo el territorio andaluz, así como a lacreación de una completa red interprovincial mu-nicipal (proyecto NEREA) con interconexión con lared nacional interadministrativa (red SARA). El ob-jetivo de este proyecto es el de crear un centro detransferencia tecnológica y prestación de serviciostecnológicos que aporte soluciones globales, mejo-rando aquellas áreas de servicio menos desarro-lladas o de mayor dificultad en su prestación, faci-litando de este modo una vía para que las entida-des locales puedan responder a los requisitostecnológicos de la Ley 11/2007.

Por su parte, la Diputación de Huesca, con su ini-ciativa Diputación Digital de Huesca, tiene el obje-tivo de ofrecer una plataforma web que permita alos ayuntamientos tener presencia en Internet yprestar servicios de administración electrónica, y ala propia diputación comunicarse con las entida-des locales de la provincia. La plataforma, disponi-ble desde 2005, cuenta con una parte pública (por-tal Pista Local) accesible por los ciudadanos y unaextranet desde la que los ayuntamientos accedena herramientas de gestión municipal en modoASP; la diputación es el proveedor y administradorde los servicios. En la actualidad el portal Pista Lo-cal está implantado en más de 140 (de los 202) mu-nicipios de la provincia.

Por otro lado, la Diputación de Cáceres con suCentro de Servicios Avanzados, está dotándose dela infraestructura necesaria para convertirse enproveedor de servicios para sus entes locales. Paraello está incorporando mecanismos de seguridad


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en red, estableciendo caminos de conexión fiablesentre las entidades locales y la diputación, y estácreando un centro de respaldo (para la realizaciónde copias de seguridad desatendidas de la infor-mación gestionada por las entidades locales) y unarchivo seguro y custodia (para la conservación dedocumentos digitales a largo plazo y con garantíaslegales).

La Diputación de Alicante con su sistema deGestión Tributaria Local ofrece soporte a la gestiónde los ingresos de 140 ayuntamientos de la pro-vincia de Alicante. Actualmente se encuentra enla fase de despliegue en otras corporaciones loca-les. Para la prestación de estos servicios se crea elorganismo autónomo Suma, cuya experiencia seestá trasmitiendo a otros entes locales de ámbitonacional e internacional. Gracias a esta iniciativase ha conseguido aumentar la accesibilidad de lainformación y la proximidad del ciudadano, reducirel ciclo de vida del tributo, garantizar los ingresos alos ayuntamientos y mejorar las herramientas queel trabajador de Suma dispone para dar un serviciode calidad al contribuyente

Por otro lado, esta misma diputación ha puestoen marcha su proyecto de Gestión Avanzada del Te-rritorio que facilita la gestión del Impuesto de Bie-nes Inmuebles, la tramitación de altas catastrales,la detección de omisiones y errores censales. Lapuesta en marcha de esta práctica data de enero de2005 y se puso en funcionamiento para 138 ayunta-mientos de la provincia de Alicante. El proyectotoma como base la realidad territorial mediante or-tofotografía y cartografía digital, la contrasta con lainformación sobre el territorio contenida en las ba-ses de datos y obtiene las discrepancias existentes.Esta información se utiliza para actualizar los pa-drones fiscales y las bases imponibles de los tribu-tos locales. En el desarrollo destacan innovacionescomo la inclusión de opciones de visualización decartografías digitales integradas con la informaciónalfanumérica. En el último año se han tramitadocon este sistema 70.000 altas de las cuales unas3.000 corresponden a omisiones detectadas con laherramienta.

Por su parte, la Diputación de Castellón con suiniciativa virtual de recaudación ha implantado ypuesto en marcha una oficina virtual de recauda-ción para el servicio de gestión tributaria, inspec-ción y recaudación de la Diputación provincial, quepermite la comunicación con los contribuyentes,ayuntamientos y colectivos (gestorías, notarios,etc.) de forma no presencial. El sistema está forma-do por un portal web en el que los contribuyentes,ayuntamientos y colectivos pueden encontrar losservicios electrónicos y un módulo de administra-ción para los empleados del servicio de gestión tri-butaria y recaudación de la Diputación provincial.A su vez, el portal web se divide en tres portales es-pecíficos: oficina virtual de recaudación para con-tribuyentes, oficina virtual de recaudación paraayuntamientos, y oficinas virtuales de recaudaciónpara los colectivos.

La Junta de Castilla y León, dentro del programade impulso de la administración electrónica, estáponiendo a disposición de las entidades locales laposibilidad de prestar servicios electrónicos a tra-vés de sus plataformas tecnológicas. En este mo-mento, ya está disponible tanto el registro telemá-tico de entrada, como la plataforma corporativa deSMS y la plataforma de firma electrónica.

20.3. Iniciativas de elementos comunes

Los elementos comunes son soluciones basadasen el uso de las tecnologías de la información quesi bien no resuelven los procesos de información ode gestión soportan los procesos ligados a la tra-mitación y necesarios para poder proveer serviciosde e-Administración. Hay dos tipos de elementoscomunes, los que se armonizan con la informáticade back-office y los elementos de seguridad jurídi-ca, que son pequeñas piezas que logran transpo-ner a las nuevas tecnologías lo que era normal enlos trámites basados en papel.

Uno de los elementos comunes más relevantesen la gestión local es la carpeta del ciudadano, quefacilita la consulta de datos de información perso-


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nal que el ayuntamiento dispone sobre cada ciuda-dano. El ayuntamiento de Alcoi, en la ComunidadValenciana, con su proyecto Carpeta Ciudadano,que se encuadra en el ámbito del área económicadel ayuntamiento, tiene el objetivo de facilitar latramitación y consulta de solicitudes y datos tribu-tarios. Gracias a esta iniciativa, se espera reducir laasistencia personalizada y mejorar la comunica-ción con el contribuyente.

Por otro lado, el ayuntamiento de Calvià, en lasislas Baleares, también cuenta con un espacio webaccesible mediante firma digital que ofrece al ciu-dadano información personalizada sobre sus pro-piedades, comercios, hoja patronal, impuestos etc.Se puso en marcha en 2006, y en la actualidad seestán desarrollando trámites digitales, que se iránincorporando más adelante.

Otro de los elementos más populares en el ám-bito de la gestión local son los sistemas de infor-mación geográfica, también conocidos por sus si-glas en inglés, GIS, muy útiles a la hora de tomardecisiones sobre planificación, gestión del uso delsuelo, recursos naturales, instalaciones urbanas,etc. La Diputación de Castellón dispone de un sis-tema informático de gestión de información geo-gráfica único que manejan distintos departamen-tos. La iniciativa, que comenzó en enero de 2006, seencuentra enmarcada dentro del área de infraes-tructura y equipamiento local, y afecta al serviciode gestión tributaria y recaudación. El servicio deGestión Tributaria y Recaudaciones es responsabledel mantenimiento catastral relativo a las altera-ciones de orden físico y económico en los bienes in-muebles urbanos, lo que conlleva que este servi-cio tenga que tratar y actualizar la informacióngráfica y alfanumérica de las distintas parcelas queforman los núcleos urbanos de la provincia. Gra-cias a este sistema se consiguen beneficios comodisminuir los costes, disponer de un servidor demapas en la intranet de la diputación y poner a dis-posición de los ayuntamientos la información ge-nerada por los servicios técnicos de la diputación.

Por su parte, el ayuntamiento de Valencia, consu sistema VIGIA (Sistema de Información Geográ-

fica Municipal), que arranca en el año 2004, pre-tende coordinar a los distintos servicios que com-parten información geográfica, y se ha convertidoen el elemento central para la gestión del territoriodel ayuntamiento. Esta iniciativa auspiciada por elayuntamiento de Valencia, involucra muchas desus áreas, aunque también colaboran otras entida-des. VIGIA ha permitido disponer de una base dedatos geográfica corporativa única, lo que ha traí-do ventajas por compartir información entre todoslos servicios del ayuntamiento, cosa que ha per-mitido normalizar los datos geográficos, y ofrecerla posibilidad de presentar al ciudadano esta mis-ma información geográfica a través de Internet. Al-gunos ejemplos de aplicación son: información detráfico en tiempo real, de transporte público, deobras en las calles, etc.

El ayuntamiento de Getafe pretende crear unaplataforma de explotación y consultas de datosgeorreferenciados que permita la optimización dela gestión municipal atendiendo a las diferentesnecesidades territoriales. La creación de una infraes-tructura de datos espacial de Getafe se planteacomo servicio horizontal para el desarrollo de ser-vicios georreferenciados al ciudadano. Entre ellosdestacan: el callejero de la ciudad, la consulta delos datos propios del ayuntamiento (socio-demo-gráficos, catastrales o económicos), la gestión deincidencias y el control de flotas.

Otro de los elementos esenciales para poder lle-var a cabo la tramitación electrónica es la firmaelectrónica. El ayuntamiento de Alcoi, con el pro-yecto FIRMADOC, puesto en funcionamiento enenero de 2006, permite la utilización de la firmaelectrónica para la realización de las facturas decada departamento. En él se ven implicados todoslos departamentos del ayuntamiento; los benefi-cios principales obtenidos por su utilización la re-ducción de tiempos, son una menor utilización delpapel y un mayor control.

Por otro lado, el ayuntamiento de Castellón, conla implantación de la firma electrónica en el certi-ficado de empadronamiento para dar lugar al cer-tificado de empadronamiento electrónico, evita al


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ciudadano molestias innecesarias para la obten-ción de dicho documento, sin que haya cambiadola manera de funcionar de los funcionarios, aspec-to este que es de gran importancia para asegurarel éxito de la iniciativa. Este servicio mejora la aten-ción al ciudadano independientemente de su ca-nal de acceso, ya sea presencial, por teléfono o através de la carpeta del ciudadano.

Por su parte, el gobierno de Aragón ha puesto enmarcha la firma electrónica reconocida entre los em-pleados de la Administración de la comunidad au-tónoma a través de la utilización de un certificado re-conocido y el uso de un dispositivo criptográfico. Deesta manera, se acredita la identidad del firmante,así como la de los documentos firmados con dichodispositivo. Para ello se ha implantado una platafor-ma de firma electrónica y validación de firmas y cer-tificados que se integra con los sistemas informáti-cos de la organización y puede validar cualquier au-toridad de certificación reconocida, entre ellas el DNIelectrónico. El hecho de que el gobierno de Aragónhaya firmado un convenio con la Fábrica Nacional deMoneda y Timbre (FNMT) posibilita la emisión de loscertificados a los empleados en sus propias depen-dencias. Entre los servicios que incluye este conveniose ha previsto el referente al sellado de tiempos. Elbeneficio directo de la práctica es la posibilidad deutilización de la firma electrónica en las relacionesentre el ciudadano y la Administración. El gobiernode Aragón promueve la extensión de la firma elec-trónica a las entidades locales aragonesas, por lo quecon la aplicación del convenio señalado anterior-mente con la FNMT, cualquier entidad de la comuni-dad autónoma podrá solicitar constituirse como au-toridad de registro.

La tarjeta ciudadana es otro de los elementosnecesarios para identificar a los ciudadanos y, porlo tanto, permitirles el acceso a los servicios en elmarco de la aplicación de las TIC. El ayuntamientode La Coruña, con su piloto tarjeta ciudadana Co-ruña Millennium, puesto en marcha en mayo de2007, tiene el objetivo de dotar a los ciudadanos deun elemento único de identificación de los veci-nos de A Coruña en sus relaciones con los servi-

cios municipales, al tiempo que incorpora un mo-nedero que permite efectuar pagos en los serviciosmunicipales de gestión directa y en otros presta-dos en régimen de concesión administrativa. Estapráctica pretende hacer más cómodo el acceso delos vecinos a los servicios, además de mejorar laprestación de los servicios municipales.

Por su parte, el gobierno de Navarra, con su tar-jeta ciudadana, permite la actuación interoperableen diferentes entidades locales de Navarra, asícomo su uso en diversos servicios públicos. Evitala existencia de varios cientos de miles de tarjetasduplicadas y aporta valor al concepto de acredita-ción, lo que facilita la incorporación de la firma di-gital como paso previo a la adopción del DNI elec-trónico. El plan del proyecto data del año 2003 conla participación del departamento de Administra-ción local del gobierno de Navarra, así como de 34ayuntamientos y la mancomunidad del Transpor-te, entre otras entidades.

El ayuntamiento de La Laguna junto con la FNMThan desarrollado un programa piloto de tarjeta ciu-dadana de uso exclusivamente personal y no trans-ferible, que sustituye a otros sistemas de identifica-ción, como el carnet de bibliotecas o la credencialde abonado a servicios municipales tales como ins-talaciones deportivas, piscinas municipales, biblio-tecas, museos, etc. Su uso facilita la tramitación ad-ministrativa, el acceso y uso de instalaciones, las re-servas de espectáculos y eventos, el acceso a lainformación del transporte público, etc.

Por su parte, el ayuntamiento de Gijón con suiniciativa de tarjetas ciudadanas y red de cajeros hatrabajado en la realización de trámites a través decajeros automáticos. Desde estos cajeros, que tie-nen casi 400.000 usos anuales, se pueden hacerno sólo pagos, sino trámites como inscripciones yrenovaciones en cursos, volantes de padrón, y regis-trar documentación en el registro de entrada. Parael acceso a los servicios municipales se utiliza la tar-jeta ciudadana del ayuntamiento de Gijón y el nue-vo DNI electrónico. La ciudad de Gijón dispone de 17cajeros ciudadanos distribuidos por toda la ciudad.La tarjeta ciudadana, con más de 165.000 ciudada-


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nos titulares, se ha convertido también en un ejem-plo de integración de servicios y de canales que po-tencia el uso de Internet. Las tarjetas, basadas en unsistema de microchip sin contacto, tienen 1.100.000usos de media al mes y han sustituido a más de sie-te tarjetas tradicionales: transporte, servicios socia-les, deportivos, bibliotecas, etc., lo que facilita alciudadano un modelo más simple y sencillo de re-lacionarse con la Administración.

En cuanto a elementos de seguridad jurídica deteletramitación, la Junta de Castilla y León, con suprograma de Custodia Documental Electrónica,puesto en marcha en 2007, permite mejorar el ser-vicio al ciudadano, al poder operar éste completa-mente por canales electrónicos con la confianzanecesaria para que estos medios tengan la validezrequerida por el proceso que soportan. La garantíajurídica de los documentos electrónicos viene dadapor la capacidad de atribuir el documento a unorigen y por la confianza en que el documento escorrecto si se requiere como elemento probatorio.La custodia electrónica recoge los diferentes esta-dos por los que pasa un documento: periodo enmanos del personal público, archivo en el órganogestor, archivados en el archivo general y archiva-do en el archivo histórico.

En el caso de la Diputación de León, con su regis-tro telemático de E/S, podrá definir tantos registrosauxiliares como se quiera, atendiendo a las necesi-dades organizativas de la Diputación. El sistemapermitirá el control tanto del flujo de informaciónque proviene del exterior (instancias, peticiones,etc.) como del saliente del ente hacia afuera (noti-ficaciones, requerimientos, etc.), así como el flujointerdepartamental de información interna.

También en esta línea, el gobierno de Aragón hacreado un registro telemático con la finalidad dehacer efectivas y válidas las presentaciones de lassolicitudes, escritos y comunicaciones referentes aprocedimientos y trámites administrativos efectua-das por vía telemática, a la vez que se permite la en-trada y salida de documentos firmados electrónica-mente de acuerdo con la normativa vigente. En sudesarrollo este sistema incluye la notificación elec-

trónica, que permite recibir en un único buzón lasnotificaciones administrativas. La normativa quecorresponde al registro telemático de la Comuni-dad Autónoma de Aragón es de aplicación a la Ad-ministración, así como a los organismos públicos ydemás entidades vinculadas o dependientes deellas, por lo que su aplicación se extiende al conjun-to de organismos de la Administración.

El ayuntamiento de San Sebastián también tieneuna iniciativa de registro telemático que facilitará laentrega por Internet de cualquier solicitud y de losdocumentos con ella relacionados, asegurando, me-diante la firma electrónica del ciudadano, la inte-gridad del conjunto formado por dicha solicitud ysus documentos anexados (se expide justificanteelectrónico que garantiza mediante sellado detiempo el momento de la presentación). Esta aplica-ción puede iniciar la tramitación del expediente co-rrespondiente en conexión con el gestor corporati-vo de expedientes. Los beneficios son notables parael ciudadano, que puede presentar solicitudes 24x7,y para la Administración, ya que ésta se ahorra enatención presencial, automatiza la recogida de in-formación y ahorra en notificaciones en papel.

20.4. Dotación de infraestructuras

Otro grupo de iniciativas son las relacionadas conla dotación de infraestructuras que posibilitan eluso de servicios en el marco de la Administraciónlocal. A continuación se enumeran algunas de lasbuenas prácticas recibidas.

El ayuntamiento de Calvià, con su Red Munici-pal, está desplegando una red de enlaces radio quepermite la transmisión de voz y datos entre todaslas dependencias municipales. Los beneficios espe-rados son tanto económicos (por ejemplo la opti-mización de la gestión de llamadas) como operati-vos (disponer de un mayor ancho de banda), o lamejora en la gestión de los recursos.

Por su parte, el ayuntamiento de Palma ha pues-to en marcha las Oficinas Móviles de Servicios: seutilizan furgonetas tipo VAN conectadas vía GPRS


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a los ordenadores centrales como unidades inte-gradas de atención al público. Los servicios ofreci-dos acercan así el ayuntamiento a los barrios y alos ciudadanos.

Por otro lado, el ayuntamiento de Daimiel estáelaborando su plan de Sistemas de Informacióncon el objetivo de definir la arquitectura de la infor-mación, el catálogo de proyectos que ejecutar, y lapriorización, recursos necesarios y calendario paracada uno de los proyectos identificados.

En el caso de la Diputación de Ciudad Real, elproyecto Control de Estados y Alarmas de Servido-res permite el envío instantáneo de alertas me-diante SMS y e-mails, lo que facilita el control exhaustivo del rendimiento de los servidores queofrecen soporte a los servicios de la Administra-ción, así como de las páginas web, de forma pre-sencial y no presencial. Mediante este sistema seconsigue un tiempo de respuesta inmediato antecualquier evento no previsto, una optimización dela productividad y un rendimiento de los servido-res; también se pueden obtener medidas para laprevención ante futuros problemas.

La Diputación de Valencia con su Plan Provin-cial de Acceso a Internet, dirigido a los 266 muni-cipios de la provincia de Valencia, suministra, ins-tala y pone en marcha diferentes infraestructurasy servicios para facilitar a los ciudadanos y ayunta-mientos de la provincia de Valencia el acceso a to-dos los servicios de la sociedad de la información.Para ello se crean tres modalidades diferentes delplan: la creación de un centro público de acceso aInternet para uso libre y gratuito de los ciudada-nos, la instalación de redes inalámbricas en edifi-cios municipales y la red de comunicaciones ina-lámbrica con cobertura en todo el municipio. El ob-jetivo es mejorar las infraestructuras de acceso a lasociedad de la información en la provincia de Va-lencia, ya que contribuyen a eliminar la brecha di-gital y proporcionan beneficios para los ciudada-nos, empresas y ayuntamiento derivados del mejoracceso a la banda ancha.

Por su parte, el ayuntamiento de Cartagena consu proyecto Barrios digitales, actuación que se in-

cluye en el proyecto «Cartagena, Ciudad Singular»,tiene el objetivo de implantar y difundir la socie-dad de la información mediante la aplicación deservicios avanzados de telecomunicaciones y denuevas tecnologías que atiendan a colectivos es-pecíficos: mayores, mujeres, inmigrantes o a aque-llas personas que tengan alguna dificultad de ac-ceso o recursos.

Por otro lado, el cabildo de Tenerife con su Pro-grama Insular de Dinamización, actualmente enfase de despliegue y puesto en marcha en diciem-bre de 2006, propuso el desarrollo de un programade dinamización y promoción de telecentros quepudiera ayudar a solventar y potenciar el actual usode la red de telecentros en la isla de Tenerife, y asícomo dar continuidad y valor añadido al conjuntode infraestructuras y recursos desplegados parafavorecer la incorporación del mundo rural a la so-ciedad de la información y el conocimiento.

El principado de Asturias, con el proyecto Orien-te de Asturias, Paraíso Digital, está desplegandouna red de fibra óptica hasta el hogar en la Villade Llanes, que se ha complementado con la presta-ción de servicios de Internet de alta velocidad, tele-visión digital terrestre y telefonía a través de In-ternet, por medio de una suscripción gratuita paralos interesados en el marco de una experiencia pi-loto. La red de fibra óptica desplegada en la villaestá gestionada desde la Administración del prin-cipado; esta gestión pasará a los operadores a la fi-nalización de la experiencia piloto.

El ayuntamiento de Badajoz, con su iniciativade Integración de Voz y Datos e Implantación de latelefonía IP, establece una infraestructura con laque mejorar en la gestión de las infraestructurasde red, así como integrar diferentes tipos de comu-nicaciones y ofrecer una mayor calidad en las co-municaciones y la posibilidad de implantación defuturos servicios en la Administración.

Por su parte, el ayuntamiento de la Laguna estállevando a cabo un proyecto piloto de dotar de acce-so público inalámbrico a ciertas zonas públicasabiertas en lugares céntricos y comerciales específi-cos del municipio. Para su realización se propone


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desplegar una dorsal radio de alta capacidad quepodría emplear tecnología WiMax o similar paradotar de conectividad un nodo central que estaríaalojado en las dependencias municipales con diver-sos nodos secundarios distribuidos por el términomunicipal. Este proyecto pretende aportar valorañadido a los servicios ofrecidos tradicionalmentepor los hosteleros mediante la creación de una redde acceso libre que se complementará con los acce-sos públicos desde telecentros, y se encaminará ha-cia la conectividad total de la ciudad y el municipio.

Por otro lado, el Departamento de Informáticade la Diputación de Zaragoza quiere dotar a losciudadanos y empresas de la provincia de Zarago-za, con la excepción la ciudad de Zaragoza, de unacuenta de correo electrónico con el topónimo desu ayuntamiento (por ejemplo: [email protected].),lo que les permite tener un correo que les identifi-que con su municipio.

Por su parte, la Diputación de Guipúzcoa hapuesto a disposición de 87 ayuntamientos, y deotras entidades municipales, desde 2004, una he-rramienta que permite almacenar todos los lista-dos e impresos (recibos de contribuyentes, multas,sobres de nómina, etc.), y realizar consultas a losmismos a través de la intranet, lo que elimina laimpresión de 2.400.000 páginas originales más lascopias internas para archivo y pérdida de las envia-das a los ciudadanos. Esto supone un ahorro im-portante de papel y una facilidad de búsqueda delos listados y documentos almacenados que puedehacerse tanto por los metadatos de los informescomo por texto completo de sus contenidos, lo quesupone un incremento de la productividad y fiabi-lidad de las búsquedas de los técnicos municipales.

20.5. Iniciativas en el back-office y aplicaciones departamentales

Este grupo de buenas prácticas recoge todas aque-llas iniciativas que tienen que ver con la automati-zación de los procesos de trámite administrativo yaquellas aplicaciones que ofrecen soporte a tareas

del ayuntamiento más allá de las puramente ad-ministrativas. Entre las aplicaciones que compo-nen este grupo destacan las de gestión tributarialocal, las aplicaciones de gestión municipal básica,las soluciones que ofrecen soporte a la comunica-ción de información, así como la gestión de inci-dencias y la gestión de licencias.

En el caso de la Diputación de Valencia, con suaplicación de gestión municipal básica, se ofrece a126 entidades locales, desde octubre de 2000, faci-lidades para la gestión local. Actualmente, hay enproducción 429 aplicaciones instaladas que abar-can diversas áreas: contabilidad, padrón de habitan-tes, registro de entrada y salida, gestión tributaria yplusvalías. Las aplicaciones incluyen un amplio ran-go de temas, desde suministro hasta formación. Setrata de un servicio gratuito para los ayuntamientosque permite una economía de escala de costes delicencias y de mantenimiento.

En cuanto a la gestión de la oferta de empleopúblico, el ayuntamiento de Salamanca dispone,desde el segundo semestre de 2005, de un sistemainformático para la gestión integrada de los proce-sos de selección vinculados a la oferta de empleopúblico. El sistema presta su apoyo también almantenimiento de diferentes bolsas de empleo yotro tipo de contrataciones. Los principales bene-ficios que se derivan de su uso son: integracióncompleta del proceso de selección, mejora en elcontrol y gestión del proceso, apoyo al proceso deselección y la eliminación considerable de papel.

Por otro lado, el ayuntamiento de Palma, con lagestión de las incidencias en la vía pública por In-ternet, puesto en marcha en 2007, trata de agilizarel proceso de gestión de infraestructuras urbanasy el proceso de equipamientos y servicios internos,lo que facilita la introducción y el seguimiento delas incidencias por los ciudadanos según diversoscanales (presencial, telefónico o Internet) y, porotro lado, permite el control y cierre por la Admi-nistración de las mismas.

En esta misma línea, el ayuntamiento de Carta-gena con su proyecto Oficina 24h-Incidencias Ciu-dadanos, trata de gestionar los servicios de alum-


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brado, alcantarillado y agua, e implica a ciudada-nos, servicios internos del ayuntamiento, empre-sas externas, asociaciones y Policía municipal. Elproceso al que da apoyo el sistema empieza cuan-do el ciudadano comunica la incidencia, cuya re-solución dependerá de la actuación del personaldel ayuntamiento o de empresas externas. El ciu-dadano se encuentra en todo momento perfecta-mente informado del estado de su incidencia has-ta que ésta finaliza, lo que contribuye a la mejorade su percepción de los servicios.

Por su parte, el ayuntamiento de A Coruña, consu Sistema de Sugerencias y Reclamaciones, per-mite la recepción, ya sea por vía presencial, telemá-tica o telefónica, de las comunicaciones de los ciu-dadanos en las que exponen sus quejas o propues-tas de mejora en relación con la gestión municipal.Utiliza una gestión descentralizada y el seguimien-to de estas comunicaciones hasta su cierre. La uti-lización de este sistema facilita la elaboración deestadísticas y el seguimiento de indicadores decumplimiento, e incluye además de las sugeren-cias ciudadanas las incidencias detectadas por losservicios de inspección municipal.

La Diputación de Badajoz creó en 2005 el Regis-tro de Licitadores y Contratistas que permite a lasempresas poder licitar tanto en la Diputacióncomo en las entidades locales de la provincia sintener que presentar la dificultosa y farragosa docu-mentación a la que obligan las leyes y los regla-mentos de contratos. Sólo necesita presentar unavez la que tenga carácter definitivo (escritura deconstitución, poder bastanteado, CIF o NIF…) yaquella otra de carácter periódico (estar al corrien-te de pagos con AEAT, TTSS…) y se procede auto-máticamente a su consulta y renovación.

También en relación con esta aplicación la Dipu-tación de Badajoz facilita a los proveedores la con-sulta sobre la situación en la que se encuentran lasfacturas desde el portal de la Diputación. Graciasesta funcionalidad es posible ver el estado de lasmismas desde el momento que entran en el regis-tro hasta que se produce el pago de la misma, in-cluyendo todas las fases contables, así como el

nombre de las personas responsables de su trami-tación en cada momento y los datos de contactotelefónicos con los mismos por si se desea llevar acabo alguna consulta.

Por su parte, el ayuntamiento de Castellón, conlos proyectos FormanTIC y AcercanTIC, configuranuna plataforma de e-learning con software librepara formación interna y divulgación TIC para losciudadanos. Como fruto de este proyecto se espe-ra una actualización de formación en TIC del perso-nal del ayuntamiento, y la divulgación de nuevastecnologías entre los ciudadanos.

Otra iniciativa muy novedosa es la seguida por elayuntamiento de Tenerife, con su plataforma demovilidad, gracias a la que es posible gestionar lasagendas del alcalde y de los concejales, y gestio-nar el mail a través del móvil. Gracias a esta plata-forma es posible compartir los datos por una seriede personas de las agendas y poder consultarlos yactualizarlos desde cualquier lugar.

Por su parte, la Diputación de Cádiz, con su ini-ciativa de Intranet Corporativa, en la que partici-pan todos los municipios adscritos al plan de mo-dernización municipal, tiene el objetivo de propor-cionar al empleado público un escritorio de trabajoen el que se reflejen todas las necesidades del mis-mo y en el que aparezcan desde las tareas pen-dientes de éste hasta las aplicaciones a las quetiene acceso, pasando por las consultas de Recur-sos Humanos (nóminas, asistencia…), noticias,agenda, uso de bases de datos comunes, etc. Losbeneficios que aporta esta iniciativa son numero-sos: eliminación de trabajos repetitivos y tiemposde espera, sustitución de documentación en papelpor documentación electrónica, etc.

Por otro lado, la iniciativa de esta misma entidaden cuanto a contratación y compras trata de pro-porcionar un sistema que lleve a cabo todos los pro-cesos de compras y contratación (elaboración y pro-gramación, contratación y ejecución). La concepciónde la aplicación plantea interfaces con distintosaplicativos a fin de evitar trabajos repetitivos en lasdistintas áreas. Todos los decretos procedentes de laaplicación (lo que supone un 80% del total de decre-


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tos corporativos) pasan automáticamente al aplica-tivo de Secretaría General para su proceso corres-pondiente. Existe además una interfaz con los siste-mas de contabilidad y con patrimonio para actuali-zar los datos de estas aplicaciones, otro conpersonal y otro con gestión documental para archi-var digitalmente los documentos generados.

20.6. Iniciativas en el campo de las plataformas de interoperabilidad

Bajo este grupo de iniciativas se encuentran el con-junto de procedimientos administrativos e infraes-tructura tecnológica que dan soporte al intercam-bio de datos y facilitan el compartir informaciónentre las administraciones públicas a lo largo delos procesos de gestión y prestación de serviciospúblicos.

El gobierno de Navarra, con su experiencia delservicio 012 Infolocal, iniciativa puesta en marchaen el 2002 por el departamento de Administra-ción local del gobierno de Navarra junto con 94ayuntamientos, ofrece un servicio de atención ygestión telefónica que implica diferentes áreas yprocesos de un ayuntamiento. Se trata de ofrecerun servicio centralizado y mancomunado, de for-ma que su coste pueda ser asumido también porlos pequeños municipios.

Por su parte, la Junta de Castilla y León ha impul-sado la creación de una red de municipios digitalesmediante la firma de convenios de colaboracióncon las entidades locales. Se ha ofrecido esta posibi-lidad a los principales ayuntamientos de la regióny se ha propuesto la firma de convenios con las di-putaciones provinciales para extender la colabora-ción al máximo número de municipios; está muyavanzada la firma del convenio en Zamora y en Pa-lencia. Estos convenios incluyen actuaciones en treslíneas estratégicas: administración electrónica, in-teroperabilidad y sociedad de la información.

Por su parte, la Diputación de Barcelona, con sured telemática provincial, ofrece, desde 1999 a losayuntamientos de la provincia de Barcelona he-

rramientas de gestión basadas en tecnología infor-mática y de telecomunicación para ayudarlos en laconsecución de sus objetivos de servicio al ciuda-dano. Los servicios que se ofrecen a los ayunta-mientos se refieren a infraestructura y herramien-tas básicas, gestión corporativa y departamental yprogramas de gestión al ciudadano. Aunque estaaplicación se encuentra en producción, se halla enconstante evolución. En la actualidad se encuen-tran en proyecto la plataforma CONCERT@, quees un canal único y seguro autenticado por firmaelectrónica de comunicación entre ayuntamientosy diputación, y un sistema de cuadros de mando.

En el caso del ayuntamiento de Daimiel se estádesarrollando un proyecto de integración de voz ydatos que constituirá la base de posteriores pro-yectos tecnológicos alineados con la estrategia dela Administración local. Entre los principales bene-ficios que se esperan del proyecto se encuentranlas mejoras en la gestión de infraestructuras dered, el ahorro económico, la integración de los dife-rentes tipos de comunicaciones, la adopción de es-tándares, una mayor calidad y prestaciones en lascomunicaciones, el favorecimiento de la movilidad,la mensajería unificada, y la posibilidad de implan-tación de futuros servicios en la Administración.

En cuanto a la Diputación de Ciudad Real, con suCentro de Servicios, Avanzados tiene el objetivo dedesplegar los sistemas necesarios para dotar de se-guridad a las conexiones entre los ayuntamientos yla diputación, y proporcionar los sistemas de copiasde seguridad para salvaguarda de los datos de losayuntamientos y de la propia Diputación. Los bene-ficios principales que se esperan son ahorro de cos-tes y facilitar la administración de los sistemas.

Por su parte, el Cabildo de Tenerife, con la RedCorporativa Multiservicio, ofrece una infraestruc-tura metropolitana de ámbito insular que propor-ciona conectividad de banda ancha a las diferentessedes remotas del cabildo y a todos los ayunta-mientos de la isla. Esta iniciativa ha tenido un im-pacto alto en los resultados alcanzados, y tienecomo principal beneficio la mejora notable de losniveles de calidad de interconexión con cada uno


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de los organismos remotos y la disponibilidad deancho de banda.

20.7. Iniciativas de gestores de procesos

Los gestores de procesos son unas herramientasinformáticas que facilitan la coordinación de lasactividades de principio a fin de un expediente ad-ministrativo. A continuación, se detallan las bue-nas prácticas recopiladas en este ámbito.

En el ayuntamiento de Málaga, destaca proyectode Tramitador Municipal. Se trata de una buenapráctica que dará servicio a todos los procesos ad-ministrativos. Consiste en un software tramitadorde procesos municipales con funciones que permi-ten la difusión y utilización de todo o parte del siste-ma de información municipal, ya sea a trabajadoresindividuales o grupos de ellos, así como a ciudada-nos o visitantes de la web del ayuntamiento de Má-laga. Con él se conseguirá la simplificación y agiliza-ción de procesos administrativos, con la consi-guiente mejora de los tiempos de respuesta y laracionalización en el uso de los recursos.

Por su parte, el ayuntamiento de San Sebastiánha puesto en marcha un workflow de firma elec-trónica de documentos que incluye el archivo cen-tralizado y seguro de los mismos, accesible paracualquier aplicación de forma no invasiva y con unprotocolo de comunicación muy simple. El sistemaha generado ahorros ecológicos (250 kilos de papelen un año), ahorro significativo de tiempo en elproceso de firma, ha incrementado la seguridad, laprivacidad, y la integridad de los documentos fir-mados.

Por otro lado, el ayuntamiento de Salamanca hapuesto en marcha un piloto sobre licencia de aper-tura de actividad clasificada, que consiste en el de-sarrollo de un sistema de gestión de expedientesbasado en software libre que facilita la gestiónavanzada de expedientes basado en workflow y lapresentación de solicitudes de trámites adminis-trativos. Se espera que permita la integración com-

pleta del proceso de tramitación, la agilización dela entrada y la tramitación de expedientes, ademásde un ahorro considerable de papel.

20.8. Iniciativas de e-democracia

La Diputación de Málaga, con su proyecto de parti-cipación ciudadana, quiere dotar a los ciudadanosde un instrumento que les permita la participaciónonline en la vida pública mediante la colaboraciónen la elaboración de los presupuestos municipales.Además de la publicación de los presupuestos paraque los ciudadanos participen en su reparto, los re-gidores municipales podrán realizar consultas po-pulares sobre asuntos municipales de interés pú-blico a sus ciudadanos, utilizando las nuevas tec-nologías e Internet.

20.9. Otras iniciativas

Finalmente, hay otro conjunto de iniciativas intere-santes que apoyan la fortaleza de todo el ecosiste-ma en relación con el uso de las TIC en la gestiónlocal. Se detallan a continuación.

La Diputación de Zaragoza ha puesto en marchauna iniciativa de teleformación que permite a losciudadanos de la provincia de Zaragoza, excep-tuando a los de la ciudad de Zaragoza, la realiza-ción de diversos cursos de formación a través de In-ternet. Los cursos ofertados en esta convocatoriahan sido: Word básico y avanzado, Excel básico yavanzado, Access básico y avanzado, Power Point;Correo electrónico, Dreamweaver, Internet y Segu-ridad en Internet. Más de 700 personas formadasseñalan la gran aceptación de los cursos, dada ladificultad que en el medio rural, debido a los hora-rios de trabajo, la edad o las distancias a centrosformativos, existen a la hora de realizar este tipode cursos.

La Xunta de Galicia con su Observatorio de Cali-dade e da administración electrónica de Galicia(OCEG), en funcionamiento desde el 12 de febrero


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de 2007, realiza un análisis y un seguimiento so-bre la situación y el posicionamiento de la comu-nidad gallega en temas de calidad y administra-ción electrónica de forma sistemática y objetiva,y aporta observaciones propias, además de datos,mediciones y variables de otros observatorios.Esta práctica pretende dotar a las administracio-nes públicas gallegas de una herramienta de apo-yo para orientar sus actuaciones de avance de lacalidad de los servicios públicos, además de sen-

sibilizar y promover la importancia de este avance,tanto entre los responsables de proporcionarloscomo entre los ciudadanos y usuarios.

Finalmente, otra iniciativa interesante es la ven-ta de forfaits (del puerto de San Isidro) a través dela web de la Diputación de León. El objetivo delproyecto es enviar de forma segura al servidor dedicha empresa la información de los forfaits vendi-dos. Se prevé que los pagos se realicen a través delTPV virtual de Caja España.


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LAS TICS EN LA ADMINISTRACION LOCAL DEL FUTURO

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