Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales - Edmundo Catalano

Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales

Edmundo F. Catalano Mara Elena Brunella

Carlos J. Garca Daz (h) Luis E. Lucero

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO

Y DE LOS RECURSOS NATURALES

ZAVALIA Editor

Copyright 1998, by Vctor P. de Zavala S.A. Alberti 835, 1223 Buenos Aires Diseo de tapa: Gustavo Pedroza Correccin: Ins Oliveira Composicin: Silvana Ferraro Impreso en la Argentina Queda hecho el depsito que indica la ley 11.723

ISBN: 950-572-440-3

PROLOGO

Las presentes Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Natu-rales, constituyen una versin sistematizada de las clases dictadas en la Ctedra de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales de la Universi-dad del Salvador. Mediante esta edicin sus autores se proponen com-pletar el vaco y satisfacer la necesidad del alumnado de contar con un texto que le sirva de gua de estudio ordenada sobre los distintos temas que integran el curso referido, en los captulos correspondientes al dere-cho agrario y al tratamiento legal de los recursos naturales, con excep-cin de los mineros.

Los grandes cambios operados en los ltimos aos en materia agra-ria y de los recursos naturales, con la sancin de nuevas leyes y disposi-ciones normativas sobre la materia, la eliminacin y readecuacin de los organismos del Estado nacional y de los Estados provinciales que, en su momento, desempearon un rol importantsimo en nuestro desa-rrollo agropecuario, y su reemplazo por otras autoridades y rganos de control, el crecimiento de nuevas formas de actividades agrarias, tipos de contratos y sistemas de produccin, el cambio de las estructuras agrarias del pasado y, en muchos casos, del papel protector de las leyes, operados en menos de una dcada, han determinado que los antiguos textos en uso para acompaar la enseanza de estas disciplinas hayan perdido vigencia, resultando de esto un serio perjuicio para el estudian-te, el cual carece en los momentos actuales de una obra que exponga, en forma ordenada y actualizada, los aspectos principales que compren-

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de esta extensa y variada materia, con un anlisis de sus perspectivas histricas y del estado presente de la legislacin.

Estas Lecciones se proponen llenar ese objetivo, o sea, servir a! estu-diante de texto de apoyo a las enseanzas, siempre insustituibles, que le imparten sus profesores en el aula. Tratan sobre los distintos tpicos y materias legales estrechamente vinculados a la actividad agraria y al uso de los recursos naturales que, hasta ahora, han tenido inexplicable-mente muy escasa preferencia en la tarea editorial, no obstante la im-portancia que revisten en un pas de marcada estructura agropecuaria y rico en esos recursos, como es la Argentina. El texto presentado, se ofrece en forma de Lecciones, es decir, como aporte a la enseanza. No pretende tampoco, por cierto, sustituir la escasa bibliografa temtica existente sobre algunos contenidos del curso, sino complementarla para cubrir, en alguna medida, el vaco informativo actual.

Los autores

CAPITULO I

EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIN

1. CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMA DEL DERECHO AGRARIO

El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del derecho agrario, su objeto y, en forma simultnea, determinar si existe una real autonoma de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro del derecho en general. Luego, abordaremos el mbito especfico del de-recho agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados stos en la ms amplia acepcin del concepto.

Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina jurdica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho, que tiene caractersticas especiales, pero que se nutre, en muchos de sus aspectos, fundamentalmente del derecho comn (que es el substractum de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho ad-ministrativo. Se habla, en el primer sentido, de una autonoma cient-fica, y tambin, para afirmar la independencia, de una autonoma legislativa y didctica.

El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador del derecho agrario y del cual hablaremos ms adelante, sostena la au-tonoma cientfica de esta disciplina jurdica fundado en la existencia de una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunin de factores formada por el fundo, los animales, cultivos, mquinas, enseres y dems bienes que componen la organizacin de la produccin y sobre la cual conver-gen las relaciones jurdicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrcola, constituye una unidad tcnico-econmica que coordina la tierra, el ca-

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pita) y el trabajo. El fundo, en opinin de este maestro, juega un papel principal, porque sin su presencia el resultado econmico no sera posi-ble. Otros autores, como luego veremos, fundan la autonoma de esta rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando so-bre el concepto de la hacienda, en un sentido ms universal y compren-sivo, mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestacin del derecho profe-sional del agricultor, caracterizado ste por su actividad agrcola ejer-cida sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y subjetivo de la relacin. Volveremos sobre este tema, al referirnos al contenido del derecho agrario.

El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho pblico que regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, entre s, vinculados a los actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas formas de manifestacin.

Los sujetos agrarios son entes o personas de derecho privado y en al-gunas ocasiones de derecho pblico, cuya actividad es obtener de la Naturaleza, a travs del ciclo biolgico, recursos vivos, animales y vege-tales, para la alimentacin o para su transformacin por las industrias usuarias. Son tambin sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o controlan a los actores directos en estas actividades. Las relaciones jur-dicas de estos sujetos, entre s o con relacin a los bienes que producen, o sobre los cuales actan, que constituyen la propiedad agraria, en sus distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de las que rigen en el derecho comn y, en algunos casos, en el derecho administrativo, sin perjuicio de algunas notas caractersticas que poseen. La propiedad agraria, como concepto general y en sus distintas formas de manifestar-se, tampoco es diferente de la propiedad del derecho comn, mueble, inmueble o semoviente, aunque en ocasiones suele tener limitaciones en cuanto a su ejercicio, uso y disposicin y a los medios de prueba, como ocurre en este ltimo caso, con la propiedad del ganado, que pueden ser distintos, lo cual no significa por s mismo la creacin de un jus pro-prium, ya que ste requerira para existir un conjunto de caracteres co-munes, en los bienes o en los actos, que dieran fundamento suficiente a la autonoma. Es evidente, sin embargo, que la actividad agraria, ade-

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ms de ser una funcin econmica distinta de la actividad industrial y comercial, gobernada por el ciclo biolgico y dirigida fundamentalmen-te a la obtencin de seres vivos, animales y vegetales, constituye una forma de vida de parte importante de la poblacin de los pases, se de-senvuelve en un mbito diferente al de otras actividades del hombre, y tiene connotaciones sociales distintas, las que han llevado al legislador a dispensarle en muchos pases un tratamiento especial, marcadamente protector, porque los bienes que produce no slo son esenciales para la supervivencia de la humanidad, sino tambin porque la sociedad est interesada en sostener esa forma de vida de los principales sujetos invo-lucrados, a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las concen-traciones urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente sobre todo en lo que va del presente siglo. El agro, no olvidemos, est compuesto de individuos, familias y sociedades organizadas comercial-mente, es una actividad econmica productiva, generadora de bienes primarios, pero que tiene fuertes implicancias en la vida del hombre, la familia y la comunidad.

2. EVOLUCIN DEL DERECHO AGRARIO. EL ACTO BIOLGICO. LA EMPRESA AGRARIA

Algunos agraristas modernos resumen el objetivo del derecho agra-rio, como ya hemos dicho, a la regulacin de la empresa agraria, que constituye un concepto distinto y desvinculado de la propiedad de la tierra a la que lo mantuvo ligado la concepcin tradicional y lo definen, sintticamente, como el derecho de la empresa agraria (tomada sta co-mo conjunto de factores destinado a la produccin de bienes); pero diji-mos que la actividad agropecuaria no es slo econmica sino una modalidad de vida de la poblacin y la empresa agraria, como conjunto de factores coordinados y dirigidos a la produccin, es slo uno de los elementos componentes. La empresa agraria, como esa reunin de facto-res productivos, existe en todo tipo de agricultura, incluso en la artesa-nal y familiar. El concepto de la empresa o del "imprenditore" agrario, de la doctrina italiana moderna, en mayor o menor grado -insistimos-est implcito en todas las categoras de los sujetos que se ocupan de la


tarea productiva, sean stos individuos, familias o sociedades. Otros autores consideran al derecho agrario en forma ms simple, como el de-recho perteneciente a la agricultura, en un sentido genrico, y finalmen-te otros, con una visin ms amplia, completa y moderna, hablan de un derecho agroalimentario que abarcara, por razones de conexidad, no slo las producciones primarias del agro sino tambin las obtenidas en los procesos de transformacin, con fines alimentarios.

El acto agrario, por otra parte, como acto especfico, no ha sido an definido por la doctrina de los autores ni por las leyes, en forma concor-dante, aunque existe una fuerte corriente moderna que considera a la ac-tividad agraria como parte de una industria gentica, creadora de bienes y diferenciada de las otras industrias extractivas, de transformacin o de servicio, lo cual le da suficiente especificidad. Segn esta corriente, soste-nida por iniciativa de algunos agraristas argentinos, como Andrs Rin-guelet y Rodolfo Carrera, y que ha tenido aceptacin y respaldo en el mundo, la actividad agraria est dominada por dos factores esenciales, la tierra y el proceso agrobiolgico, aparte de otros elementos concurrentes, como el clima, el riego y los propios de la agricultura y la ganadera.

Debe advertirse, sin embargo, que el derecho agrario no regula los procesos tcnicos de la actividad agraria, como industria vinculada a la explotacin del suelo o del agua, generadora de los bienes agrarios, sino nicamente las instituciones creadas por el hombre para acompaar esos procesos como son, entre otras, la propiedad fundiaria, los contratos agrarios, el rgimen de los elevadores de granos, de la sanidad animal y vegetal, de la fertilizacin, de las marcas y seales, de la inseminacin artificial o de la reforma agraria. Debe distinguirse, entonces, la activi-dad agraria en s, de las instituciones creadas para su sustento y desa-rrollo. Estas ltimas, constituyen el objeto especfico del derecho agrario. Los juristas italianos lucharon, como bien seala el profesor Carrera en su trabajo sobre "Derecho Agrario y Reforma Agraria", pa-ra lograr la inclusin del "imprendtore agrcola" como figura indepen-diente en el Cdigo nico de su pas, con el objeto de evitar que fuera considerado comerciante. Nuestro Cdigo de Comercio, en su artculo 452, inciso 3, tambin excluye de sus normas a las ventas que realicen los labradores y hacendados de los frutos de sus cosechas y ganados, considerndolos actos civiles y no comerciales.


Este distingo con respecto al jus mercatorum no es bastante, sin em-bargo, para configurar el acto agrario y mantiene en la penumbra sus elementos constitutivos. El acto agrario, en s, como acto vinculado al proceso biolgico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta dif-cil caracterizarlo y darle una definicin propia. La doctrina, desde el nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vas, sentar un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direc-ciones posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la delimitacin, supone el resultado de la actividad del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a travs del ciclo biolgico, la creacin de recursos vivos, animales o vegetales, para su sustento o para la industria. El acto biolgico o vital, creador de los bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el pre-supuesto necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuen-tra as su fundamento en el ciclo biolgico, que distingue y caracteriza a sus sectores componentes, la agricultura, la ganadera, la crianza de las especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria forestal. Sin l, o sea, sin la actividad gentica creadora, inducida por el hombre, o en una relacin de conexidad con la misma, no existe acto agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo dems que se agrega para calificar el acto agrario, es el marco jurdico e institucional necesario para hacer posible y preservar el ciclo biolgico. Este conjunto de insti-tutos constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario, que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los recursos naturales.

3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA

No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre s o con referen-cia a la propiedad agraria, estn reguladas por el derecho agrario. Los sujetos agrarios mantienen entre s relaciones civiles y comerciales ordi-narias. La profesionalidad agraria no es una categora que les otorgue un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una com-petencia especfica, aunque en algn momento la tuvieron en nuestro


pas, para ciertos fines, a travs de las Cmaras Paritarias de Arrenda-mientos y Aparceras Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy dejados sin efecto, despus de una dcada de discutida constitucionali-dad. La relacin jurdica entre los sujetos debe estar directamente vin-culada con la actividad agraria para que quede comprendida en el derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para que el acto agrario, como proceso biolgico, quede consumado. De este modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hom-bre para forzar su creacin en la Naturaleza. La ley federal de pesca 24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad indus-trial. En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cau-tivos, inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales, constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cra de gana-do. En esto resulta difcil trazar un lmite preciso. As, la venta de la cosecha de un productor agrcola, o la venta de un productor de gana-do, se trata de un contrato de venta del derecho comn, pero puede estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades regla-mentarias, impuestas a veces por razones de la caracterstica y especiali-dad de los bienes, o de polica agraria, cuyo ordenamiento y regulacin es de competencia del derecho agrario.

4. LA DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO EN LA ARGENTINA. INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA

A pesar de ser la Argentina un pas tradicionalmente agropecuario, la doctrina del derecho agrario no ha tenido el desenvolvimiento desea-do y que corresponde al desarrollo alcanzado por la actividad y a sus caractersticas econmicas y sociales. No obstante existir grandes espe-cialistas en esta materia, y de haber elaborado, con agraristas notables, como Carrera y Ringuelet, una doctrina propia en materia de derecho agrario, que tuvo gran aceptacin en el mundo agrario y fue perfeccio-nada luego por otros estudiosos insignes, los estudios de derecho agra-rio y la bibliografa y la jurisprudencia en general, son escasas y no guardan relacin alguna con la importancia que desde antiguo regis-


tra esta actividad en nuestro territorio. Pases como Italia, Espaa y Francia, que estn ms prximos a nosotros, han desarrollado su agri-cultura y ganadera desde bases incipientes, y han desenvuelto, parale-lamente, una doctrina del derecho agrario que trasciende sus fronteras e inspirado muchos de los cambios legislativos que se han operado en las ltimas dcadas en varios pases europeos y latinoamericanos. Re-cordemos, a este respecto, la creacin en 1922, en Italia, de la Revista de Derecho Agrario, dirigida por el gran agrarista y maestro, profesor de la Universidad de Florencia, Giangastone Bolla, al que antes nos hemos referido, que con sus enseanzas y accin perseverante marc un hito importante en el desarrollo del derecho italiano, latinoamericano y mundial, junto con sus continuadores y crticos, los agraristas Ageo Ar-cangeli, Alberto Bailarn Marcial, Agustn Luna Serrano, Enrico Bassa-nelli, Ezio Capizzano, Antonio Carrozza, Jos de los Mozos, Giovanni Galloni, Alberto Germano, Natalino Irti, Ricardo Zeledn Zeledn y otros que, desde distintas posiciones doctrinarias y crticas, continuaron su obra e iniciativa creadora. Cuarenta aos despus del nacimiento de esa Revista se cre, en 1960, el Instituto de Derecho Agrario Interna-cional y Comparado, que dio prestigio y un marco relevante y trascen-dental a los congresos y reuniones mundiales celebrados con su patrocinio. En Argentina, desde aos atrs, tambin funcion el Institu-to Agrario Argentino, que presidi durante mucho tiempo el Dr. Ber-nardino C. Horne, reputado agrarista, y que publicaba la revista "Resea". Tambin funciona en Santa Fe el Instituto Argentino de De-recho Agrario, que ha promovido, bajo la inspiracin y activa conduc-cin del profesor Fernando P. Brebbia, varios congresos nacionales e internacionales vinculados a la materia. Edita la Revista Argentina de Derecho Agrario y Comparado. Durante 1998 a su vez, se constituy en Rafaela, tambin Santa Fe, el Instituto de Derecho Agrario, auspicia-do por el Colegio de Abogados local y en Rosario funciona desde 1994 el Comit Americano de Derecho Agrario.

En el pas, por otra parte, se celebraron en distintas pocas numero-sas reuniones de derecho agrario, nacionales e internacionales e, inclu-so, se propici la creacin de Institutos de Derecho Agrario en distintas regiones del territorio y, tambin, la autonoma de las ctedras en las Facultades de Derecho argentinas. Hoy esta prctica, si bien no ha si-


do abandonada, se encuentra dificultada ya que no existe iniciativa de parte de los poderes pblicos para promover y acompaar este tipo de reuniones encontrndose, como estn, tantos tpicos de la legisla-cin agraria y de las normas administrativas conexas, con soluciones pendientes.

En el orden internacional, adems del Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, con sede en Florencia, existe el Instituto Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, que publica la Revista Derecho y Reforma Agraria y la Asociacin Latinoamericana de Derecho Agrario (A.L.A.D.A.), que tambin publicaba una revista con el mismo nombre. Adems, funciona la Unin Mundial de Agra-ristas Universitarios, el Comit Americano de Derecho Agrario, con se-de en Rosario, Argentina, el Comit Europeo de Derecho Rural y otros organismos comunitarios. La actividad de los institutos est muy dis-minuida, por la razn antes sealada, y algunos, creados en los pases con la misma finalidad, han cesado de funcionar. Las Naciones Uni-das, a su vez, ha publicado la Revista Derecho y Reforma Agraria y, actualmente, la Revista de la FAO denominada Reforma Agraria, Co-lonizacin y Cooperativas Agrcolas, que han aportado importantes fuentes de doctrina y de regulacin legal, de los diferentes pases del mundo. En Brasil, incluso, el derecho agrario ha avanzado acelerada-mente, con todas las alternativas que ofrece su vasto territorio, el pro-blema que genera la propiedad de la tierra, la diversidad de sus regiones y de su produccin agraria. En 1964, ese pas sancion el Es-tatuto de la Tierra, verdadero cdigo agrario que marc tambin un hito como legislacin comprensiva de los problemas del agro latinoa-mericano. La Constitucin poltica de 1988 atribuy a la Unin, esto es, al Estado Federal, la facultad de legislar sobre derecho agrario, aguas, bosques (florestas), caza y pesca. La misma evolucin positiva ha ocurrido en Mjico, Venezuela y Costa Rica, en materia de coloni-zacin y de la reforma agraria.

En Argentina, pese a su configuracin econmica eminentemente agraria, como ya hemos sealado, constituye una disciplina cuyos es-tudios bsicos se mantienen postergados, pese al importante esfuerzo realizado por las ctedras universitarias, los institutos y especialistas del ramo. En las publicaciones oficiales agrcologanaderas y en las nu-


merosas revistas de carcter privado que se editan sobre la actividad agraria en el pas, difcilmente se publican artculos y estudios referen-tes al derecho agrario y a los problemas jurdicos que generan las rela-ciones del agro. Falta, adems, una accin coordinada, de carcter interdisciplinario, que permita obtener mayores adelantos en la mate-ria, a travs del enfoque desde la perspectiva tcnica, econmica, jur-dica y sociolgica. La bibliografa jurdica existente, que es muy escasa, y en general antigua, como ya sealamos, ha tratado ms bien aspectos conyunturales, especialmente vinculados a los contratos agra-rios, pero los grandes temas que constituyen la columna vertebral del derecho y su substractum permanente, como son, en general, la doctri-na del derecho agrario, su evolucin, las distintas escuelas y posiciones doctrinarias comprometidas, la teora del acto agrario y de la empresa agraria, la colonizacin, la reforma y transformacin agraria, el uso y parcelamiento de la propiedad agraria, los modernos contratos agra-rios, agro-alimentarios y agro-industriales y la promocin de la socio-loga y economa rural, entre otros, constituyen materias pendientes que han tenido muy escaso desarrollo en el pas. Quienes ms han tra-bajado en algunos de estos temas, han sido sin duda los doctores An-tonino Vivanco, Bernardino C. Horne, Guillermo Garbarini Isla, Toms Amadeo, Eduardo Prez Llana, Rodolfo Carrera, Ornar Blasco, Fernando P. Brebbia, Alberto de las Carreras, Francisco Giletta, Eduardo Ortiz de Rosas y Rafael Novello, entre otros. La Editorial Fo-ro Argentina, edit en su momento una Revista de Derecho Agrario, bajo la direccin de Ernesto Boragni.

La idea de un Cdigo Agrario Nacional, por otra parte, como legis-lacin unificadora y autosuficiente para regular en forma permanente la actividad agraria en sus mltiples facetas y, en todo el territorio del pas, como un desprendimiento tcnico del Cdigo Civil, pero gober-nada por los principios del derecho agrario, ha generado adeptos des-de hace muchos aos y tambin detractores. Un cdigo de estas caractersticas slo podra abordar los aspectos de fondo de la relacin agraria, a veces difciles de identificar, toda vez que las reglas relativas a la polica agraria, en su sentido amplio, referentes a las restricciones y los lmites de la propiedad agraria, tomada sta tambin en su acep-cin general, corresponden a la esfera de accin de los cdigos rurales


provinciales y de las reglamentaciones locales, dada nuestra organiza-cin poltica federal.

No obstante, existe una amplia materia de fondo, o de derecho sus-tancial, susceptible de codificar en una ley general agraria, constituida por las leyes nacionales dictadas para el agro desde principios del pre-sente siglo, pero el inconveniente que presenta la tarea es que muchas de esas leyes contemplan situaciones transitorias y estn expuestas a continuas reformas, perdindose en este caso la caracterstica de perma-nencia que deben reunir los cdigos, como factor de seguridad jurdica. No debera descartarse, sin embargo, la posibilidad de efectuar en lugar de la codificacin buscada, una revisin, ordenamiento y consolida-cin de las leyes agrarias vigentes, tarea que podra resultar de utilidad, dado el estado de dispersin legislativa existente. En opinin del profe-sor Carrera, no obstante, el coronamiento o culminacin doctrinal del derecho agrario debe concretarse en la sancin, en cada pas, de un C-digo Agrario Nacional. Esta debe ser la etapa final. La sancin de ese cdigo, significar, en opinin de este autor, fijacin y seguridad en las normas que regulan la actividad agraria, en todos sus alcances, conclu-yendo con la inestabilidad de las reformas; ser ley permanente, codifi-cada, autosuficiente, en cuanto no requerir la aplicacin subsidiaria del Cdigo Civil en los casos no previstos, como ocurre ahora, que fre-cuentemente las leyes agrarias son desvirtuadas por la aplicacin su-pletoria del derecho comn. Un ensayo de codificacin parcial fue la ley general agraria proyectada por la Secretara de Agricultura en el ao 1974.

Contrariamente a lo que ocurre en el campo jurdico, la bibliografa tcnica en materia agraria y el nmero de pubficaciones que abordan ciertos temas de economa y sociologa rural, son muy abundantes en el pas y nos colocan a la cabeza de las naciones del mundo. Existe, a este respecto, una gran distancia, en cuanto a la extensin e intensidad, en-tre el tratamiento tcnico y jurdico de los problemas del agro. En los aos de enfrentamiento de las relaciones agrarias entre propietarios y arrendatarios de los predios, la actividad doctrinaria y el comentario de las leyes adquirieron cierta significacin. Luego, al aquietarse las aguas, los temas agrarios dejaron de formar parte, salvo muy pocas excepcio-nes, de la bibliografa jurdica y del inters de los estudiosos.


5. ORGENES RECIENTES DEL DERECHO AGRARIO. AVANCE DE LOS CONCEPTOS. CONCLUSIONES

El derecho agrario constituye una disciplina moderna, de vida ms o menos reciente. Se ha desarrollado en el curso del presente siglo. Su na-cimiento puede afirmarse que coincide con la aparicin de la Revista de Derecho Agrario, lanzada en el ao 1922, como dijimos, por el agraris-ta italiano Giangastone Bolla, en Florencia, que sent las bases para to-do su desarrollo posterior, en Italia y en el mundo. El concepto y el contenido del derecho agrario han evolucionado rpidamente, desde entonces, a causa de la incorporacin de la tecnologa y los cambios po-lticos y sociales acaecidos en el mundo en las relaciones agrarias. Co-mo lo sealaba el insigne agrarista italiano Antonio Carrozza en su trabajo "El Objeto del Derecho Agrario", el verdadero derecho de la agricultura todava no se ha realizado de manera idnea y por entero. "El derecho agrario -afirmaba- intenta salir de lveo del derecho civil y de la sujecin a la propiedad fundiaria". Hoy esta sujecin aparece des-cartada porque, como sostiene este autor, el derecho agrario compren-de tanto a los propietarios de la tierra que no la cultivan, como a los cultivadores que no son propietarios. Resulta ms bien comprensivo e identificado con los problemas de la empresa agraria. El mismo Carrozza seala las distintas posiciones de la doctrina para obtener una defini-cin del derecho agrario, segn ponga su acento en la nocin de la agri-cultura, o en la propiedad agraria, como centro de la discusin, o en el concepto de la empresa agraria, como elemento aglutinante, o en la ac-tividad, o en la naturaleza de los bienes, o del sujeto actuante. Las defi-niciones, por lo tanto, pueden ser mltiples.

Al respecto, cabe recordar que, originariamente, el derecho agrario fue considerado como el derecho de los agricultores (derecho subjetivo), para transformarse luego en el derecho relativo a los actos agrarios, o derecho de la agricultura (derecho objetivo), del mismo modo que el derecho comercial hoy no es el derecho de los comerciantes, sino el de los actos de comercio. El hecho tcnico-econmico de la produccin de bienes, que caracteriza al acto agrario en una agricultura ms evolucio-nada, contribuy a esta transformacin, que adquiere nuevos relieves en el mundo moderno.


Otros agraristas italianos de la primera poca, como Ageo Arcangeli, negaban importancia al hecho tcnico-econmico del acto agrario, sal-vo cuando fuera establecido por el legislador y, partiendo de un formu-lismo jurdico estricto, se limitaban al anlisis del texto legislativo con total abstraccin de la realidad. Es la denominada escuela jurdica for-mal. Contrariamente Giangastone Bolla, por primera vez, puso en el centro de la investigacin jurdica, segn dijimos, el hecho tcnico del proceso de produccin de bienes, en el fundo o propiedad agraria y en el tipo sociolgico que lo implementaba. Su escuela, denominada tcni-co-econmica, fue seguida por un gran nmero de agraristas europeos y latinoamericanos, durante casi medio siglo.

Nuevos avances se registraron posteriormente en la doctrina agraria. El hecho tcnico-econmico, sealado por la escuela de Bolla, o la pre-sencia de la propiedad agraria, o la nocin del derecho de la agricultu-ra, parecen insuficientes para dar una definicin comprensiva de todas las situaciones que presenta el derecho agrario y se impuso, desde el co-mienzo de la dcada de 1970, el concepto ms amplo, no del "acto-agrario", sino de la "actividad" agraria, esto es, del conjunto de actos coligados dirigidos a la misma finalidad, que constituyen el ingrediente de la empresa agraria, como objeto y fin de la norma. La empresa, en trminos generales, es la organizacin de los factores de produccin destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en es-te sentido, el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cu-ya finalidad es la produccin de animales y plantas. Estos actos pueden ser realizados por individuos, familias o sociedades y tambin por entes de derecho pblico, dada la participacin que en la mayora de los pa-ses estos entes asumen en la produccin y fiscalizacin de las activida-des del agro. El objeto del derecho agrario es la empresa agraria, es decir, la actividad, formada por el conjunto de actos dirigidos a la produccin de bienes. La propiedad fundiaria, que constituy, desde los orgenes, el elemento centralizador y necesario de la actividad agraria, hoy es un factor subordinado a la empresa, constituye slo un instrumento de la empresa agraria. La empresa, como actividad productiva, es independiente y autnoma respecto a los dems facto-res de la produccin y constituye el elemento comprensivo y agluti-nante de la relacin agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se


resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumen-to de la empresa agraria, en cuanto sta existe, independientemente de quin sea el propietario de la tierra. La teora de la "actividad-empre-sa", en este sentido, independiza la relacin agraria de los factores com-ponentes y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos cambios operados por factores tecnolgicos, econmicos y sociales. La incorporacin de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del pensamiento agrario, se hara dificultosa, de aceptar la sujecin del de-recho, conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria.

La actividad de la empresa agraria se manifiesta a travs de un con-junto de actos agrarios que le dan su caracterstica, aparte de otros de diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada. El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista gentico, co-mo la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obte-ner de ella, a travs del ciclo biolgico, la produccin de plantas y animales. Los lmites del acto agrario aparecen determinados por la Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la fron-tera insoslayable del acto biolgico, que lo impregna en distintos gra-dos. Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la agrariedad del acto slo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocu-rre con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros insti-tutos creados por la economa y tecnologa modernas. El concepto de agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo biolgico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras, cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformacin del producto, donde los lmites no son tan claros. La extensin del con-cepto de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser ms bien, en opinin de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley, ms que de la interpretacin que la doctrina o la jurisprudencia realicen respecto a la naturaleza del acto.

El mundo agrario moderno asiste a una transformacin acelerada de los valores econmicos y de los sistemas productivos del campo. Ya po-co va quedando de las instituciones y de las formas de produccin tra-dicionales, que haban generado la conviccin de una industria autosuficiente, fundada en el proceso biolgico y encerrada en las ope-


raciones de tranquera. No han escapado a esta transformacin, por cierto, las leyes agrarias, que no pueden quedar reducidas ya a un de-recho de la agricultura o, si se quiere, de los agricultores, como lo plantearon originariamente los fundadores de esta disciplina. La con-cepcin moderna de las relaciones agrarias se encuentra, hoy, en la bs-queda de un espectro mucho ms amplio y de avanzada, de un derecho alimentario o agro-alimentario, de facetas mltiples, el cual resumira los institutos del derecho agrario tradicional, que an se mantienen vi-gentes, ms otros que han venido generando la tecnologa moderna, las nuevas formas contractuales adoptadas y el avance de la agro-industria y del agro-comercio interno e internacional, en su esfuerzo permanente para ampliar la frontera alimentaria del mundo.

CAPITULO II

LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO. RELACIONES Y CONTENIDOS

1. RECURSOS NATURALES Y RECURSOS NATURALES CULTURALES

Los recursos naturales, en su conjunto, generan una extensa varie-dad de relaciones jurdicas que exceden el marco propio del derecho agrario. Existe, entre ambos, relaciones y diferencias. El acto agrario, como hemos visto, supone en su aspecto activo la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza, destinada a la produccin de bienes determinados, animales y plantas. Estos bienes, sin embargo, slo cons-tituyen un captulo de los recursos que las fuerzas de la Naturaleza han puesto al servicio del hombre. En su sentido estricto, los recursos natu-rales son aquellos bienes que produce espontneamente la Naturaleza y que el hombre utiliza para satisfacer sus necesidades materiales y estti-cas. Con este alcance absoluto, los recursos naturales constituyen una creacin originaria de la Naturaleza en la que no interviene el trabajo del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su existencia, sin intervencin de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del hombre par-ticipa en su creacin o generacin, estamos en presencia de un recurso natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cra, las plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultu-ra, reproducidas en cautiverio.

Nuestra disciplina jurdica, el derecho agrario y de los recursos natu-rales, abarca ambos tipos de producciones, las espontneas de la Natu-raleza y las culturales generadas por el trabajo del hombre. Se ocupa tanto de la fauna salvaje generada libremente por la Naturaleza, como del ganado de cra provocado por el hombre, de los bosques naturales


o nativos, como de los forestados artificialmente, de la flora silvestre como de la de plantacin o de cultivo. Dentro de un esquema estricto de enseanza, nuestra disciplina podra dividirse y limitarse, por un la-do, al tratamiento de los recursos naturales producidos por accin es-pontnea de la Naturaleza, dejando que el derecho agrario se ocupe de los culturales, como disciplina aparte. Este sera el verdadero campo de actuacin del derecho agrario. Ningn cdigo de los recursos naturales se ocupa, por cierto, ni debe ocuparse, de los culturales, producidos con el trabajo del hombre, porque importara confundir sus objetivos. Estos ltimos debern ser la materia especfica de los cdigos agrarios, con los cuales no cabe confundirlos. Por razones didcticas, de afinidad y de vinculacin gentica, se los ensea conjuntamente en los progra-mas de las ctedras universitarias, pero no debe olvidarse que en los re-cursos culturales, el hombre acta sobre la Naturaleza para inducirla a la generacin del recurso y esta actividad es fuente de relaciones jurdi-cas distintas a las que puede ocasionar el uso y aprovechamiento de los recursos que la Naturaleza genera en forma espontnea y pone a dispo-sicin del hombre. Resulta, sta, una aclaracin preliminar y necesaria.

2. CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS NATURALES

Es comn la clasificacin de los recursos naturales en renovables y no renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido que vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conserva-cin, en mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua, el aire, la flora y la fauna silvestres, las bellezas panormicas o escnicas, ciertas formas de energa, son considerados recursos renovables. Tam-bin los denominados recursos naturales culturales entran dentro de este concepto, sin excepcin. Los no renovables, en cambio, se agotan con su aprovechamiento. Puede decirse que, a diferencia de los anteriores, "dan una sola cosecha". Constituyen, por lo tanto, productos y no frutos. Los nicos recursos no renovables conocidos, son los recursos minerales. A su vez, dentro de estos ltimos se acostumbra a dividirlos o clasificarlos entre los de agotamiento rpido y los de agotamiento lento, o reutiliza-bles. Como ejemplo de los primeros podran citarse los hidrocarburos


que se consumen con la primera combustin y entre los de agotamiento lento cabe mencionar, en general, todos los metales que, normalmente, pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores, reciclndolos. La distincin puede resultar importante ya que es diferente y ms severo el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro.

La Naturaleza ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada a disposicin del hombre. Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La ra-cionalidad importa ciertas restricciones y limitaciones a la utilizacin, de modo de asegurar que los recursos estarn siempre disponibles, en cantidad y calidad, para goce de las generaciones actuales y futuras. Si falta la prevencin, la humanidad estar arriesgando permanentemente su futuro. Afortunadamente, el hombre ha encarado, desde hace algu-nos aos, una lucha tenaz para mantener el planeta habitable, creando barreras de contencin cada vez ms firmes al uso abusivo del recurso y a la contaminacin. Los programas nacionales e internacionales para la preservacin de los recursos naturales y el ambiente, se extienden da a da y se est formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva que permite anticipar la prdida del impulso hacia la devastacin, que ha sido la caracterstica de la sociedad industrial moderna. La capaci-dad del hombre para encarar un desarrollo sustentable, que permita sa-tisfacer las necesidades del presente, sin comprometer las futuras, es evidente. El problema parece haber sido definitivamente comprendido. No obstante, los avances en la faz prctica resultan lentos, por la resis-tencia de las industrias afectadas y los costos que supone toda adapta-cin, pero cada vez se suman ms voces y existe un estado de conciencia colectivo que insta a detener la devastacin, la desertizacin, la contaminacin. Hay razn para tener esperanza -dicen los eclogos.

3. DOMINIO Y JURISDICCIN SOBRE LOS RECURSOS NATURALES

Quin es el propietario originario de los recursos naturales? Pue-den los recursos naturales creados por la sola accin de la Naturaleza, ser objeto de apropiacin privada?


Para contestar estas preguntas debemos hacer la distincin que se efecta habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el dominio derivado. El primero, pertenece al dueo, sea ste el Estado o un particular, desde el origen o nacimiento de la cosa, es decir, no reco-noce la existencia de un propietario anterior. El segundo, es el que pro-viene del dueo originario, a travs de una o ms transmisiones.

La Constitucin nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su artculo 124 que las provincias poseen el dominio originario de sus re-cursos naturales. Antes de que la Constitucin fuera reformada, la ley minera haba atribuido a los Estados provinciales e! dominio originario sobre las minas, que forman un captulo de estos recursos. Las leyes relativas a la fauna y la flora silvestres y a las bellezas panormicas o escnicas, hasta entonces sancionadas, haban omitido, en cambio, pro-nunciarse sobre el dominio originario de estos bienes, aunque regula-ban su utilizacin por los particulares, con fines de preservacin de los recursos y de bien comn. No obstante ese vaco legal, varias provin-cias, anticipndose a lo dispuesto por la Nacin, ya haban consagrado en sus constituciones la propiedad originaria de los Estados provincia-les sobre esta clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron de-clarados inalienables e imprescriptibles.

La prescripcin constitucional mencionada, incorporada en el ao 1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta clusula, en materia de dominio y jurisdiccin, es consecuencia casi necesaria de nuestra organizacin poltica federal. Parecera contrario al sistema que la Nacin asumiera el dominio originario de los recursos naturales ubicados en territorio provincial. Estos recursos forman parte de sus territorios, constituyen a veces el territorio mismo y privarlos de ellos importara lo mismo que apropiarse del territorio, desnaturalizando la organizacin aceptada co-mo sistema poltico. Sin embargo, algunos pases federales, como Brasil y Mjico, lo han hecho con respecto a algunos recursos naturales, como son las minas, considerndolos propiedad del Estado federal. Nuestro pas tambin lo hizo, antes de que fuera sancionada esa clusula consti-tucional, con respecto a los hidrocarburos y en la derogada Constitucin de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales de energa, con excepcin de los vegetales. Una norma similar a la conten-


da en la Constitucin nacional, fue incorporada, como dijimos con an-terioridad, por casi todas nuestras provincias a sus constituciones pol-ticas, reformadas en la dcada de 1980, reivindicando para s el dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la Constitucin nacional. Para reforzar el carcter del dominio, alguna de estas constituciones -tambin dijimos- lo califican de inalienable e im-prescriptible. Aunque esta mencin no figura en la Constitucin nacio-nal, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia permanente del dominio originario y no habra por qu mencionarlas expresamente.

Las clusulas de la Constitucin nacional y de las constituciones pro-vinciales que reivindican el dominio originario de los recursos naturales a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales, en su sentido lato, sino slo aquellos que son productos espontneos de la Naturaleza, dentro de la clasificacin que hemos formulado anterior-mente. Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hom-bre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, estn excluidos, por cierto, de la reivindicacin estatal, ya que ello implicara privar de su propiedad a quien los ha generado aunque slo sea desde el punto de vista de la asuncin de su dominio originario. Pero las pasturas natura-les, o los bosques nativos, producidos por accin espontnea de la Na-turaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde estn situados constituyen un recurso natural reivindicable por el Esta-do? Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno priva-do? Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueo del terreno, por accesin, o en virtud de una asignacin de la lev. Pero en el caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las de-terminaciones y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el domi-nio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales, restricciones a su uso, fundadas en razones de inters pblico y polica forestal. Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este es un tema que antes de la reforma constimcional corresponda resolver a la ley y la solucin poda ser diversa, segn los criterios imperantes.


Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la Nacin o de las provincias, segn el lugar donde estuvieren situadas, por imperio del referido artculo 124 de la Constitucin y concordantes de las constituciones provinciales, no obstante el silencio que a este res-pecto pueden observar ciertas leyes, de factura anterior.

El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede que-dar, de este modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente restringido y limitarse a aquellos en cuya creacin no ha intervenido la mano del hombre, como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas formas de energa, la fauna y flora silvestres y las bellezas panormicas o escnicas, sobre los cuales el Estado ejerce ms que un dominio, en el sentido patrimonial, una suerte de tutela, patronato o poder de polica o de jurisdiccin, con fines de proteccin del recurso y de bien comn. Pero aun tratndose de stos, un anlisis ms profundo del tema nos llevara a demostrar que la regla de la dominialidad puede tener excep-ciones de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones ci-tadas, al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no puntualizar cules son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la dominialidad, dejan las puertas abiertas a la.calificacin de la ley, la que de esta forma deber poner un lmite a su alcance, para que la norma no exceda sus propios objetivos. Esta tarea no resulta sencilla para el legislador y para el intrprete, los que hasta ahora han preferido no abordar el tema, ya que ofrece facetas mltiples y complejas.

Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las clusulas constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el do-minio sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotacin. Estos, por lo tanto, pueden quedar librados a los particulares, segn la organizacin econmica aceptada, o ser objeto de concesin, autoriza-cin o permiso de uso e, incluso, de una reserva a favor del propio Es-tado a causa de un inters pblico de orden superior. En este caso el recurso quedar sustrado al uso y explotacin por las personas, o re-sultar stos muy restringidos. Ello depender de las decisiones polticas que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las caractersticas del re-curso y a las circunstancias de hecho existentes.

El dominio originario, como facultad superior de tutela, polica o ju-risdiccin, tiene siempre carcter de permanente en cabeza de su titular,


o sea, es inenajenable e imprescriptible, por su propia naturaleza, segn dijimos. El Estado nunca podr desprenderse de l, porque implicara renunciar a poderes que le pertenecen en forma exclusiva y permanente. Pero el uso y explotacin de los recursos pueden ser cedidos a los parti-culares mediante concesiones, permisos o autorizaciones, generales o especiales, segn dijimos, siempre que se garantice que el destino de bien comn del recurso no podr ser alterado. Las condiciones ms o menos severas que la ley impone a la explotacin de los recursos natu-rales por parte de los particulares, de acuerdo a sus caractersticas y a la importancia del inters pblico comprometido, tienden a preservar el destino de bien comn del recurso, el que nunca podr ser cambiado.

Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdiccin que, en el caso de un pas de organizacin poltica federal, reviste gran importancia. Por regla general, la jurisdiccin es una consecuencia obli-gada del dominio. Quien posee el dominio sobre la cosa, tiene la juris-diccin, tanto en el sentido concedente o facultad de distribucin del recurso, como en el ejercicio del poder de polica. No obstante, el recur-so de propiedad provincial, puede verse limitado por normas constitu-cionales de carcter nacional y la aplicacin de stas sustraer el recurso de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprome-tido el bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de los cursos de agua que atraviesan dos o ms provincias, en los cuales el dominio de cada tramo del curso corresponde a la respectiva provincia, pero la jurisdiccin puede pertenecer a la Nacin si el uso que se hace de la va fluvial compromete el comercio interno o internacional, o el bienestar de la poblacin, en su ms amplio alcance. La ley 13.030, au-toriz al Poder Ejecutivo nacional a regular el uso y aprovechamiento de las aguas de los ros interjurisdiccionales, con el fin de asegurar el uso racional y armnico de los mismos, de acuerdo con la poblacin y necesidades de cada provincia. Una fuente de generacin de energa elctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una cada de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un ro y le-cho de agua provincial, si la distribucin de la energa compromete dos o ms provincias, o vinculan stas con la Nacin, o con el comercio in-ternacional. En este sentido, la ley 15.336 de energa elctrica, fij el rgimen federal de la energa elctrica, para los aprovechamientos h-


droelctricos o mareomotores, cuando sea necesario interconectarlos para la racional y econmica utilizacin de los mismos, independiente-mente del territorio donde estuvieren situados. Los fenmenos que afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminacin de la atmsfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el mbito local, pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor, y ser objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos compro-metan el bienestar general de dos o ms provincias. Lo mismo ocurre con las pestes y plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condi-ciones higinico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen, industrialicen y comercien carnes y subproductos, los cuales estn sometidos a la jurisdiccin federal, aunque operen dentro de una misma provincia, ante la necesidad primordial de salvaguardar la sa-lud de la poblacin, esto es, el bienestar general en todo el territorio de la Repblica.

4. EL AMBIENTE. CONCEPTOS GENERALES. CONFERENCIAS INTERNACIONALES. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL. LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN LA ARGENTINA

A. CONCEPTOS GENERALES

El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente si-glo para comprender no solo el entorno natural donde transcurre la existencia del hombre y de las especies vivas del planeta, sino tambin el cultural, el arqueolgico, histrico, religioso y social, que inciden decidi-damente en las formas de vida de las comunidades. El mantenimiento del equilibrio del ambiente, esto es, la conservacin de sus pautas natu-rales y culturales, forma parte de un programa de conservacin de la Naturaleza, que cada da registra mayores avances. El hombre ha llega-do a comprender que l tambin forma parte del ambiente, en una rela-cin solidaria, y que atentar contra ste es afectar su propia existencia.

El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Est compuesto de un conjunto de elementos interactivos e interdependien-


tes que, en definitiva, constituyen el ecosistema nico de la Tierra. Esos elementos no pueden separarse porque constituyen una unidad funcio-nal, aunque en este curso sern estudiados en forma independiente, por una necesidad puramente didctica. En realidad, funciona como una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario que acompaa a la ley bonaerense 11.323, de proteccin de los recursos naturales y del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente (me-dio, entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores natura-les, culturales y sociales, interrelacionados entre s, que condicionan la vida del hombre, a la vez que constantemente son modificados y condi-cionados por ste".

Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han ex-perimentado las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto ms compleja se ha hecho la civilizacin, menos arraigado se siente el hom-bre a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su origen en la llamada revolucin industrial del siglo XVIII, pero se han acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incre-mento geomtrico de la poblacin mundial, ha multiplicado las necesi-dades bsicas de los ncleos humanos y la explotacin intensiva de los recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolucin tecnolgica de las ltimas dcadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos hasta cundo el avance de la tcnica podr seguir manteniendo una re-lacin compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La cons-tante desatencin a los problemas del medio, la crisis de la conducta humana, han llevado a una permanente y acelerada destruccin de los valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el frgil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es ha-ber perdido contacto con la realidad ecolgica, esto es, con el mundo que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prcticamente en el curso del presente siglo, por la explotacin acelerada y sin control de los re-cursos naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilizacin actual y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta


entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y modificar el entorno. Este proceso parece no tener lmites. Pero el hom-bre tambin ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarn comprometidas si no adopta urgentes medidas de contencin al cons-tante deterioro del entorno, que l mismo ha provocado y si no cambia la relacin que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecolgico.

Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra para soportar la constante agresin a que se la somete, tiene un lmite; que los efectos daosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una apti-tud natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotacin moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolucin industrial, antes mencionada, lo que ha motivado la creencia de un statu-quo permanente e ideal, sin amenazas de prdida de la capacidad autogeneradora de los ecosistemas, pero, en forma repentina, esa esta-bilidad comenz a deteriorarse aceleradamente en el transcurso del pre-sente siglo, demostrando que la Tierra, como todo organismo vivo, es un cuerpo frgil y expuesto a todas las contingencias de la vida.

El objetivo de una poltica ambiental reparadora, y regeneradora, en . cualquier tipo de sociedad de que se trate, puede resumirse en los si-guientes principios generales:

1. El respeto a la vida, a la salud humana y el mantenimiento de la diversidad biolgica.

2. La conservacin de los recursos naturales y culturales, para que stos puedan servir no slo a las necesidades y bienestar de las genera-ciones actuales sino tambin a las futuras, esto es, al desarrollo susten-table. La proteccin ambiental, afirman los eclogos, de ningn modo debe considerarse que constituye un freno al desarrollo ni una amenaza contra el empleo.

3. El compromiso de asegurar una nueva tica en las relaciones con la Tierra, conservando su vitalidad.

4. Imposicin de lmites de tolerancia y plazos estrictos contra las amenazas ambientales provenientes de la conducta humana y severas sanciones, no redimibles, a quienes los transgreden.


5. Poltica de prevencin de los daos ambientales. Tenemos slo una Tierra y dependemos de ella. El riesgo resulta peligrosamente alto, si no la cuidamos adecuadamente. Las clases dirigentes deben asumir la responsabilidad de la custodia de los ambientes vitales y transmitirla a los habitantes del mundo, mediante campaas educativas y de forma-cin de conciencia, a travs de las escuelas y ncleos de actividad social.

La necesidad de dispensar una proteccin eficaz a los recursos natura-les y a los derechos ambientales en general, antes de que sea tarde, dado el estado de degradacin en que se encuentran sus componentes, ha plan-teado la idea de operar un cambio de la deuda externa comercial por Na-turaleza, en los pases en desarrollo. Esta propuesta fue lanzada por el Presidente de los Estados Unidos, a principios de la dcada de 1990. Los pases acreedores, en definitiva, condonaran una parte importante de la deuda y los pases beneficiarios destinaran la diferencia, o una parte de ella, a promover acciones y proyectos de defensa de la Naturaleza, lo que representara una ayuda importante para su financiamiento.

B. CONFERENCIAS INTERNACIONALES

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio de atencin y de creacin de un estado de alarma sobre los peligros que acechan al hombre a travs de una conducta desaprensiva con relacin al medio que lo circunda. Constituy el primer esfuerzo realizado por la humanidad para encarar los problemas ambientales a nivel del plane-ta, para la supervivencia. Anteriormente, en 1902 se haban aprobado, en Pars, la Convencin para la Proteccin de los Pjaros tiles para la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer acuerdo para la preservacin de los ecosistemas y, en 1933, se celebr en Londres la Con-vencin sobre Conservacin de la Fauna y Flora Natural, con igual objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Conven-cin de Proteccin de la Flora y Fauna en Peligro de Extincin y de los Bosques Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a un mismo objetivo de proteccin de la Naturaleza.

La Conferencia de Estocolmo, a su vez, sancion una declaracin in-ternacional de principios sobre el medio ambiente, en general, y dej


bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y respon-sabilidades para el manejo de la Tierra. Su mrito es haber unificado los conceptos, otorgndoles proyeccin general. Dentro de los 26 prin-cipios que contiene la declaracin se estableci que ios recursos natura-les de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones presente y futuras, mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin, segn convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, res-taurarse, o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe po-nerse fin a las descargas de sustancias txicas y a la liberacin del calor, en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lu-cha de los pueblos de todos los pases contra la contaminacin.

Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creacin del Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi, donde en 1982 se aprob otra declaracin, en la que se solicita a los gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces realizados, aunque, al mismo tiempo, expres su profunda preocupa-cin por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad ur-gente de intensificar los esfuerzos en el mbito mundial, regional y nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservacin del medio ambiente qued planteado, desde entonces, ante la concien-cia universal.

A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos pa-ra evitar nuevos daos al entorno, mientras se estudiaban y ponan en prctica las soluciones pertinentes. A principios de la dcada de 1980, las Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, denominada la Comisin Brundtland, presidida por la primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe "Nuestro Futuro Comn", presentado en 1987, plante, por primera vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mun-do se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humani-dad, presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia


de Ro de Janeiro, celebrada cinco aos despus. En 1989, las Naciones Unidas tambin crearon la Comisin Intergubernamental para los Cambios Climticos, destinada a analizar las alteraciones que se esta-ban produciendo en la Tierra, advertidas por los cientficos, por efecto del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la emisin del dixido de carbono y de otros gases a la atmsfera, pero antes, en el ao 1987, se haba suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en 1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda por la cual convinieron eliminar gradualmente el uso de carbonocloro-fluorados y otras sustancias que atacan la capa de ozono de la atmsfe-ra, con metas no ms all del ao 2000. La Argentina adhiri a este protocolo y elabor, para poner en marcha las directivas establecidas en el mismo, el "Programa Pas" con el objetivo, como ms adelante veremos, de disear una poltica que permita eliminar el uso de sustan-cias que agotan la capa de ozono, entre las cuales se incluyen los gases de refrigeracin, aire acondicionado, espumas, aerosoles, solventes y extintores de incendio. Mediante este programa, tcnicos especializados en refrigeracin domstica y comercial, empresas de transporte y talle-res mecnicos, recibirn asesoramiento tcnico sobre recuperacin y re-ciclado de refrigerantes que se ventean..

Dos aos despus de suscripta la enmienda al Protocolo de Mon-treal, se realiz en Ro de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instan-cias tambin de la Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes de Gobierno, la denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron ms de cien representantes de los Estados. La Cumbre haba sido pro-puesta en el informe Brundtland y constituye el segundo hito histrico que consolid la declaracin de principios sustentada en la Conferencia de Estocolmo, realizada veinte aos antes. Reiter, entre otras materias importantes, los parmetros a cumplir para lograr un desarrollo susten-table, erradicar la pobreza, aumentar el saber cientfico, el derecho a tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente, las responsabili-dades y la indemnizacin respecto a las vctimas de la contaminacin, la aplicacin del criterio preventivo o de precaucin para la proteccin del ambiente, la evaluacin del impacto ambiental, como instrumento nacional, la notificacin a los dems Estados de desastres naturales y situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e


intereses de los pueblos indgenas, la consideracin de la guerra como enemiga del desarrollo sustentable y resolucin de todas las controver-sias sobre el medio ambiente por medios pacficos. Tambin la Cumbre de Ro emiti una declaracin de principios, sin fuerza jurdica para el manejo, conservacin y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques y aprob, como tercer punto, la denominada Agenda o Programa 21, con el objeto de que se analizaran en el futuro inmediato los progresos experimentados en los acuciantes problemas que afectan al desarrollo sustentable y las medidas a ponerse en prctica para superarlos.

En la misma reunin de Ro, de 1992, los asistentes suscribieron la Convencin sobre Diversidad Biolgica, con la abstencin de Estados Unidos. Esta convencin tiene por objeto la conservacin de la diversi-dad biolgica, esto es, la variabilidad de los organismos vivos de cual-quier fuente del planeta y, al mismo tiempo, obtener la utilizacin sustentable de los componentes de la biodiversidad, para el manteni-miento de los ecosistemas. Tambin plante, como necesidad, la justa y equitativa participacin de los pases en desarrollo en los beneficios que resulten del empleo de los recursos genticos y la transferencia de las tecnologas, a favor de los pases donde se obtiene el material para los estudios genticos. Argentina adhiri a esta Convencin, por ley 24.567, del ao 1995. Por ltimo, tambin en el ao 1992, en la misma reunin de las Naciones Unidas, los pases suscribieron la convencin Marco sobre Cambio Climtico, que estableci metas puramente vo-luntarias como objetivo para obtener la estabilizacin de las condicio-nes ambientales, en lo que respecta a la emisin de ciertos gases de efecto invernadero.

La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y declaraciones de principios y super largamente el primer xito global obtenido veinte aos antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hay-duda que los avances pudieron ser mayores y las posturas de los pases industriales ms precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la preservacin de los recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de acuerdo con los principios, falt unidad en la toma de decisiones, por la renuencia de ciertos pases lderes a asumir compromisos a plazos fijos en materia de proteccin ambiental y limitacin de las emisiones de gases.


La Conferencia de Ro aprob, entre sus resoluciones fundamenta-les segn dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las acciones que deba poner en marcha la comunidad de los pases, para alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaracio-nes adoptadas. Pero despus de casi cinco aos de tomadas estas resolu-ciones se advirti, a travs de los estudios y anlisis practicados por la Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no haban alcanzado la vigencia esperada y sus resultados haban sido poco alentadores, en general, por lo cual se resolvi convocar a una nueva Conferencia en Nueva York, a mediados del ao 1997, para reconsiderar los acuerdos de Ro, y los temas especficos relacionados con la Agenda o Programa 21, sobre polticas concretas en materia de proteccin ambiental y que incluye, tambin, aspectos de polticas econmicas y sociales. En esta asamblea, los Jefes de Estado y dems representantes reunidos pasaron revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco aos transcu-rridos desde la Conferencia de Ro, renovando en esta ocasin el com-promiso de proseguir la accin para lograr las metas y los objetivos enunciados en la misma. Qued establecida, en esta oportunidad, la ne-cesidad de acelerar la ejecucin del Programa 21, fundamental para alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiracin de la Asam-blea, a travs del documento aprobado, ha sido que en el ao 2002, esto es, a otros cinco aos vista, se revelen mayores progresos tangibles en la ejecucin del Programa. Se plante, en esta oportunidad, la necesidad de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecucin del Programa, con el aporte especial de los pases industrializados.

Finalmente, al concluir el ao 1997 se celebr en Kioto una nueva reunin entre las partes otorgantes de la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de fijar plazos precisos a la reduccin de las emisiones, que esta conven-cin no haba determinado. Recordemos, a este respecto, que la Con-vencin Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la Conferencia de Ro de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los niveles del ao 1990, para el ao 2000, fijando de esta forma un ven-cimiento preciso, pero Estados Unidos no acept en esa oportunidad


asumir compromisos fijos, adoptndose finalmente una clusula que alentaba a los pases a encarar la reduccin, pero con metas volunta-rias. Con estas limitaciones qued aprobada, entonces, la Convencin Marco. El tema fue vuelto a analizar en la reunin de Kioto, la cual adopt finalmente un Protocolo de la Convencin, que dispuso reducir, en trminos menos ambiciosos a los propuestos originariamente en la Conferencia de Ro, el total de las emisiones de los gases no controla-dos por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco por ciento de las emisiones de 1990, pero en el perodo comprendido entre los aos 2008 y 2012, y no para el ao 2000. No obstante, cada una de las par-tes indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los pases euro-peos, Estados Unidos, Japn, Australia y Nueva Zelanda) deber, segn el Protocolo aprobado, poder demostrar para el ao 2005, un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos contrados en virtud de ese acuerdo.

Por el Tratado de la Antrtida, celebrado en 1959 y puesto en vigor en 1961, las partes signatarias acordaron prohibir las actividades nu-cleares y militares en la regin y cooperar en la investigacin cientfica. En 1991, se firm un Protocolo que excluye la exploracin y explota-cin minera en esa regin por el trmino de 50 aos y dispone el con-trol de otras actividades comerciales, excepto la pesca. Tambin en 1982 se aprob la Convencin Internacional Sobre Derecho del Mar, la cual preserva los recursos naturales, vivos y no vivos, del espacio mar-timo fuera de la jurisdiccin nacional y contiene numerosas normas y recomendaciones vinculadas a la proteccin del ambiente marino. Va-rias resoluciones tambin se adoptaron, en materia de energa nuclear. A su vez, en 1993 entr a regir el Tratado de la Unin Europea, pero ya en 1992 se haba aprobado el programa llamado "Hacia un desarrollo sustentable", en el que se formul una posicin estratgica de la UE hasta el ao 2000. Busca el programa, a travs de una coalicin entre Gobierno, empresarios y consumidores fijar criterios mnimos de pro-teccin ambiental aplicables a todos los pases de la Unin, dejando a cada Estado la posibilidad de aplicar niveles ms estrictos en sus terri-torios. El Parlamento Europeo y la Comisin de Medio Ambiente se en-cuentran especialmente vigilantes en toda la materia de poltica ambiental y mantienen una posicin avanzada con respecto a otros pases indus-


trales ajenos al rea, en la consideracin de todas las cuestiones que se plantean, relacionadas con el equilibrio natural de la Tierra.

C. EL DESARROLLO SUSTENTABLE

Durante la reunin celebrada en 1987 por la Comisin Mundial de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se formul por primera vez, en forma oficial, en el denominado informe Brundt-land, el concepto de desarrollo sustentable, o sostenible, como principio que se propone satisfacer las necesidades de desarrollo de las generacio-nes presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. El con-cepto de desarrollo sustentable se ha introducido para detener los riesgos ambientales de un consumo desmedido de los recursos naturales por las generaciones actuales, en perjuicio de las venideras, preservan-do, a la vez, el proceso de desarrollo econmico y social de los pueblos, es decir, implica usar racionalmente los recursos y poner lmites am-bientales y restricciones ecolgicas a la utilizacin para que stos sirvan en forma permanente, o sea, sin limitacin de tiempo, a las necesidades de la humanidad. Las conclusiones del informe Brundtland provocaron, en su momento, una ardorosa polmica, acusndolo de contemplar slo las necesidades de los pases desarrollados, por su concepcin permisi-va. Resulta evidente, en esta lnea de conducta, que la conservacin de los recursos no significa, de ningn modo, la prohibicin de su uso, si-no su empleo racional y controlado para que ste resulte compatible con los intereses presentes y futuros de la comunidad.

El desarrollo sustentable, enfrenta, de esta forma, dos polticas que habitualmente se oponen, la del desarrollo, destinada a satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, que deben forzosamente ser atendidas, y el compromiso correlativo de promover una buena admi-nistracin y conservacin de los recursos explotados o a utilizar, para preservar su existencia y prolongar al mximo su uso y disposicin, en beneficio de las generaciones venideras. En estos trminos queda plan-teado el dilema. Muchos recursos son finitos, como ocurre con las fuen-tes minerales y, otros, considerados en principio no agotables, pueden ser objeto de una accin extintiva del hombre, en el largo o mediano plazo, como ocurre con los procesos de contaminacin del aire, de las


aguas, la deforestacin y la desertizacin, o la extincin de las especies de la flora y fauna silvestres, si no se observan reglas de comportamien-to adecuadas. A los propsitos conservacionistas que mitiguen el uso extintivo del recurso, pueden contribuir, en otros campos, incluso, la recuperacin y el reciclaje de ciertos metales de agotamiento lento, co-mo el hierro, el plomo o el cobre; el empleo de nuevas formas de ener-ga limpias y renovables, como la elica, la solar o de las cadas de agua, o la sustitucin de los propios metales, por ciertos productos plsticos o compuestos de materiales no agotables.

Tambin resulta importante incorporar los costos ambientales a los programas de desarrollo sustentable, tanto a nivel de pas, como de las empresas -materia sta hasta ahora no considerada- ya que esos costos, correctamente justipreciados, desde el punto de vista econmico y so-cial, nos darn las verdaderas pautas y fijarn los lmites al crecimiento. Estos objetivos de preservacin y buena administracin de los recursos, incluso, permiten anticipar que la investigacin tecnolgica y la educa-cin, sern los puntales de apoyo ms valederos de una poltica de de-sarrollo sustentable, que libere al hombre de su preocupacin creciente por el agotamiento de los recursos y la degradacin inexorable del me-dio ambiente, que su propia conducta provoca.

D. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL

El ambiente, como entorno natural y cultural donde transcurre la existencia humana, requiere una proteccin superior, porque la Tierra, como bien comn del hombre, se encuentra en permanente peligro. La especie humana poco ha contribuido en los tiempos recientes, con su con-ducta, a aventar esta preocupacin, aunque sin duda va a ser su princi-pal vctima, si no adopta una actitud seria y responsable, frente a la constante amenaza que se cierne. En sus relaciones con el ambiente, el hombre tiene derechos y, tambin, deberes. La crisis de supervivencia que afronta, se debe, en gran parte, a su propensin a destruir la Natu-raleza, a agredirla, como ningn otro ser vivo del planeta, en lugar de vivir en armona con ella. La prosperidad, la calidad de vida y hasta su propia existencia, han de depender en mucho, frente a esta crisis, del cuidado que observe con el sistema natural y cultural que lo rodea.


La preocupacin de las autoridades del pas en materia ambiental ha tenido comienzo, como ha ocurrido en casi todas las naciones del mun-do por resolver los problemas sectoriales del agua, el aire, el suelo, la flora y la fauna silvestres, los parques y reservas naturales. Todos los mecanismos legales creados tenan como finalidad y denominador co-mn la preservacin y el mejoramiento de la calidad de vida, a travs de sus elementos componentes. Las ms antiguas de estas normas aisladas, de preservacin de los parques nacionales y reservas naturales, datan de cincuenta aos atrs. Recin con las reformas constitucionales antici-padas por las provincias en la dcada de 1980, la preocupacin por el medio ambiente y la consideracin de los recursos naturales se genera-liza y sistematiza y adquiere rango constitucional, en el orden local.

Con bastante demora el tema de los recursos naturales y de la pro-teccin del ambiente, qued incorporado a la Constitucin nacional en el ao 1994, en sus artculos 41, 43 y 124, siguiendo en general los principios consagrados por las constituciones provinciales, reformadas aos antes. A este respecto, el artculo 41, en su primera parte, dispone que: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao am-biental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este de-recho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preserva-cin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales".

De esta forma, la proteccin del ambiente ha adquirido jerarqua constitucional, en el orden nacional, como ya lo tena en el mbito de la mayora de las provincias, y se crea el derecho de todo habitante de go-zar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo. Este ar-tculo, sin duda, expuesto en trminos generales y amplios, va a ser la fuente fecunda de futuras leyes ambientales, de las ms diferentes mate-rias, y la referencia necesaria para la interpretacin jurisprudencial de los problemas ambientales que generen conflictos. Ser, tambin, en su brevedad, la base y punto de partida para la creacin de un derecho ambiental, multifactico y, tal vez, autnomo.


En sus trminos est expuesta, en forma inequvoca, la posicin del desarrollo sustentable como principio que debe inspirar la explotacin y aprovechamiento de los recursos naturales, para garanta y salvaguar-dia de las generaciones presentes y futuras. La actividad productiva de-be satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer las de las generaciones venideras.

El dao ambiental, por otra parte, genera la obligacin de recompo-ner, segn la expresin utilizada por este artculo de la Constitucin. La sociedad no se satisface con ser indemnizada por el autor del dao. El deber de ste es recomponer, es decir, reconstruir el cuerpo o el sistema daado, o sea, darle nueva y plena vida y existencia, de ser factible, aunque ello resulte altamente costoso para su autor. El concepto de que el contaminador paga, es decir, que es sancionado con una pena admi-nistrativa o pecuniaria o, en su caso, privativa de la libertad, como al-ternativa legal utilizada por ciertas normas, segn resulta de su aplicacin en los casos frecuentes de contaminacin ambiental, no es aceptado por la nueva norma constitucional, ya que la sociedad no que-da satisfecha con la indemnizacin, por ms completa que sta resulte, si el bien daado puede recomponerse, esto es, reconstruirse, en su for-ma y condiciones originales. El infractor debe devolver la cosa en igual estado al de origen, sin perjuicio de las sanciones adicionales que co-rrespondan. Este deber, segn lo indica la norma, es prioritario, expre-sin sta que seala no slo la obligacin de urgencia de recomponerlo sino tambin la preferencia que debe darse a esa forma de compensa-cin, sobre la mera condena pecuniaria o privativa de la libertad, ex-cepto cuando la recomposicin resulte materialmente imposible, en cuyo caso la responsabilidad del sujeto resulta agravada y requerir una sancin, sin duda, ms severa.

E. LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS

La proteccin de los derechos ambientales puede ser reclamada por el directamente afectado o individuo, en defensa de un derecho subjeti-vo, como respuesta a una accin negativa concreta que recibe del am-biente. Esta clase de proteccin individual resulta clara y pertenece a la lista de los derechos y garantas individuales, admitida por la Constitu-


cin, V protegida por las leyes generales, ante la lesin directa que expe-rimenta el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no impor-ta desconocer el derecho, tambin individual, que cada persona, en ltima instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la doctrina y por la legislacin derechos o intereses difusos, que constitu-yen categoras jurdicas distintas de los denominados comnmente de-rechos subjetivos.

La caracterstica de esta categora de derecho es que sus titulares se encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no siendo ello obstculo para que se dispense a cada uno de los miembros igual proteccin. Pero en el caso de los intereses difusos (y tambin en los de incidencia colectiva) la proteccin dispensada se proyectar al grupo o clase a que pertenece, porque el inters es indivisible, mientras que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo, el efecto es puramente individual y tendr por resultado reparar, o ha-cer cesar, el dao personal experimentado.

Resulta difcil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo com-ponen. Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, ado-lecen, en su mayora, de falta de precisin y no resultan suficientemente claras y explicativas. En algunos casos -esto tambin ocurre en las le-yes- se los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son con-ceptos diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses, por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepcin acadmica, la palabra difuso es sinnimo de ancho, dilatado, excesivamente exten-dido, que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En atencin a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresin intereses di-fundidos, en reemplazo de difusos, calificacin que resulta ms acorde con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el inte-rs o el derecho el difuso, pues ste es concreto, real, circunscripto. Los "difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o frag-mentada, se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria, ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e identificacin se hace difcil y compleja por ser menos notables y per-ceptibles, como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece


ms propio hablar en esta materia "de intereses de pertenencia difusa", y no de intereses difusos, para sealar esa titularidad borrosa, impreci-sa, difundida, mltiple, fragmentada, de ese inters o derecho el cual, a su vez, resulta bien concreto y circunscripto.

En la bsqueda de un concepto abarcativo de esta institucin comple-ja, que arroje mayor luz en el tema, podemos remitirnos al adoptado por Jos L. Cappella, en su obra "Los intereses difusos, Ley 10.000", Rosa-rio, 1995. Dice ese autor, resumiendo los conceptos vigentes en la doc-trina y con referencia a este tema: "La expresin 'intereses difusos', hoy tan en boga, fue concebida por el constitucionalismo moderno para jus-tificar la existencia de una pluralidad indeterminada de individuos, no vinculados entre s por una relacin jurdica, que conforman una comu-nin en la que cada uno de sus partcipes goza de la prerrogativa de dis-frutar de ciertos bienes que, por naturaleza son indivisibles, en el sentido de que no pueden ser imputados en 'cuotas partes', atribuibles indivi-dualmente en forma exclusiva y excluyente a sus integrantes, ni aun en forma ideal, de suerte que la satisfaccin del inters de uno solo implica, por fuerza, la satisfaccin de los dems, as como la lesin al inters de uno solo constituye, ipso fado, lesin a la entera colectividad". Destaca este autor que en el inters difuso, subyace siempre un derecho que le otorga un poder de accin para proteger el bien lesionado. Adems, que el objeto sobre el cual ese derecho recae es de difcil cuantificacin pecu-niaria, ya que ms que bienes econmicos -agrega- son "valores" socia-les, culturales, ecolgicos, histricos, jurdicos, polticos, cvicos, antropolgicos, tnicos, etc., comprendiendo una gama muy variada de valores distintos, dispersos en una cantidad indefinida de sujetos.

Estos intereses o derechos difusos, supraindividuales, o transperso-nales, como tambin se los categoriza, vinculados al medio ambiente y los recursos naturales, a la vida, a la salud, a la defensa del consumidor, o del usuario de bienes y servicios, a la proteccin de la fauna y la flora silvestres, del paisaje, de los valores culturales y estticos, del patrimo-nio pblico, de la informacin, de la seguridad pblica, de la moralidad y otros derechos de incidencia colectiva, no pertenecen a una persona aislada sino a una clase, categora o grupo de individuos, en forma in-determinada, difundida, fragmentada, fungible, razn por la cual cual-quiera de los miembros del grupo debe considerarse legitimado para


actuar en defensa de ese inters que es propio y, a la vez, general, y del que participa aqul en forma solidaria.

La defensa de los intereses difusos, contra la opinin de otros am-bientalistas que no la aceptan, ha sido admitida, en forma individual y colectiva, en las decisiones jurisprudenciales anteriores a su regulacin constitucional y legal, fundadas en que todo individuo tiene derecho a gozar -en aquellos casos ambientales que fueron sometidos a decisin judicial- de un ambiente sano, a disfrutar del mismo y de sus elementos componentes, en forma plena. Pero, ya no es la jurisprudencia la que debe realizar este esfuerzo, como aconteci en los aos inmediatos an-teriores a la reforma constitucional de 1994, frente a la falta de normas legales expresas. Los fallos anteriores han servido para poner en eviden-cia el atraso que la legislacin nacional mantena respecto a los temas del ambiente y constituy un llamado de atencin para que el legislador encarara la solucin de los problemas de la defensa de los intereses di-fusos y colectivos, a travs de normas constitucionales amplias y sufi-cientemente comprensivas de las materias que los afectan.

La jurisprudencia norteamericana ha desarrollado, desde tiempo atrs, a su vez, la denominada "accin de clase", cuando la cuestin es de inters comn o general a m

Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales - Edmundo Catalano

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