LEGISLATIVO Y SUS CAMBIOS A TRAVÉS DE LA...
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CAPÍTULO 2: PRESIDENCIALISMO EN MÉXICO, RELACIÓN EJECUTIVO- LEGISLATIVO Y SUS CAMBIOS A TRAVÉS DE LA HISTORIA Al momento de alcanzar su independencia nuestro país, México, decidió adoptar un sistema Presidencialista y así lo instituyó desde su primera constitución en 1824. En la disposición de implementar un sistema presidencial los constituyentes se vieron fuertemente deslumbrados por los resultados que mencionado sistema había generado en los Estados Unidos. Los Estados Unidos se habían convertido en una sociedad modelo para muchas otras al lograr reunir a las 13 ex-colonias británicas en una nueva nación cuya organización aparentaba funcionar bastante bien aún bajo un mecanismo tal como el de la división de poderes. El éxito del sistema estadounidense parecía satisfacer los requerimientos de control y eficiencia que los gobiernos deben procurar en el cumplimiento de su labor. A pesar que las circunstancias que llevaron a la formación de los Estados Unidos no se asemejan a las que prevalecieron en la antigua colonia de la Nueva España, hoy México, nuestro país decidió copiar el sistema presidencial estadounidense. En Estados Unidos un sistema federal unió a las 13 colonias. En México, donde los estados miembros estaban unidos bajo un sistema centralista, ahora serían autónomos con el sistema federal. Desde la Constitución de 1824 se plasma el carácter federal y Presidencialista de nuestro sistema de gobierno. Dentro de este capítulo revisaremos la historia mexicana con el objetivo de establecer las distintas épocas y formas que la división de poderes, planteada en nuestra constitución, ha atravesado y cómo ha operado el sistema bajo este mecanismo de división de poderes. Es conocido que bajo los sistemas presidenciales suele anteponerse la figura 43
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CAPIacuteTULO 2 PRESIDENCIALISMO EN MEacuteXICO RELACIOacuteN EJECUTIVO-
LEGISLATIVO Y SUS CAMBIOS A TRAVEacuteS DE LA HISTORIA
Al momento de alcanzar su independencia nuestro paiacutes Meacutexico decidioacute adoptar un sistema
Presidencialista y asiacute lo instituyoacute desde su primera constitucioacuten en 1824 En la disposicioacuten
de implementar un sistema presidencial los constituyentes se vieron fuertemente
deslumbrados por los resultados que mencionado sistema habiacutea generado en los Estados
Unidos
Los Estados Unidos se habiacutean convertido en una sociedad modelo para muchas
otras al lograr reunir a las 13 ex-colonias britaacutenicas en una nueva nacioacuten cuya organizacioacuten
aparentaba funcionar bastante bien auacuten bajo un mecanismo tal como el de la divisioacuten de
poderes El eacutexito del sistema estadounidense pareciacutea satisfacer los requerimientos de
control y eficiencia que los gobiernos deben procurar en el cumplimiento de su labor
A pesar que las circunstancias que llevaron a la formacioacuten de los Estados Unidos no
se asemejan a las que prevalecieron en la antigua colonia de la Nueva Espantildea hoy Meacutexico
nuestro paiacutes decidioacute copiar el sistema presidencial estadounidense En Estados Unidos un
sistema federal unioacute a las 13 colonias En Meacutexico donde los estados miembros estaban
unidos bajo un sistema centralista ahora seriacutean autoacutenomos con el sistema federal Desde la
Constitucioacuten de 1824 se plasma el caraacutecter federal y Presidencialista de nuestro sistema de
gobierno
Dentro de este capiacutetulo revisaremos la historia mexicana con el objetivo de
establecer las distintas eacutepocas y formas que la divisioacuten de poderes planteada en nuestra
constitucioacuten ha atravesado y coacutemo ha operado el sistema bajo este mecanismo de divisioacuten
de poderes Es conocido que bajo los sistemas presidenciales suele anteponerse la figura
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del Ejecutivo iquestsiguioacute o ha seguido Meacutexico ese patroacuten iquestlo ha superado logrando un
equilibrio en sus poderes Con un recorrido por la historia de nuestro paiacutes pretendemos
dar respuesta a esta y otras interrogantes
Las tres primeras partes del capiacutetulo destacan los primeros tiempos de vida
independiente de nuestro Meacutexico En la primera parte se discutiraacute el surgimiento de
Meacutexico como Repuacuteblica Federal con un sistema Presidencialista La Constitucioacuten de 1824
se encargoacute de dar vida a una nueva nacioacuten y por eso nos centramos en ella en esta parte y
en las consecuencias que su implementacioacuten trajo en la organizacioacuten del paiacutes
La mencionada Constitucioacuten implementaba de jure un Presidencialismo pero la
situacioacuten de caos que vivioacute nuestro paiacutes en sus primeros antildeos de vida independiente no
permitieron que el sistema se realizara en la praacutectica La divisioacuten de poderes no se respetoacute
y el Presidente careciacutea de la fuerza caracteriacutestica de su figura dentro del sistema
presidencial
Posteriormente tomaremos la Constitucioacuten de 1857 para el estudio de la relacioacuten
Ejecutivo-Legislativo pues es la anterior la que proveyoacute una nueva organizacioacuten poliacutetica a
Meacutexico y modificoacute las facultades de los anteriores poderes La Constitucioacuten de 1857
instituyoacute un nuevo orden buscando alcanzar un mayor equilibrio entre los poderes el
control y eficacia que de su interaccioacuten deberiacutea surgir
Auacuten cuando esta Constitucioacuten dotaba al paiacutes de un nuevo arreglo institucional el
cual no era presidencialista bajo ella y el gobierno de Benito Juaacuterez fue que el
Presidencialismo se establecioacute de facto El paiacutes finalmente logroacute implantar un cierto orden
que brindoacute ademaacutes de estabilidad poliacutetica la ocasioacuten para la continuidad del
Presidencialismo en la praacutectica con las presidencias de Lerdo de Tejada y el Gral Porfirio
Diacuteaz
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La tercera seccioacuten de nuestro Meacutexico independiente nos aclararaacute la organizacioacuten
actual de nuestro sistema poliacutetico el cual quedoacute establecido en la Constitucioacuten de 1917 que
retomaba la idea del Presidencialismo dotando al Presidente de importantes facultades Las
condiciones del paiacutes con la Constitucioacuten de 1917 permitieron la persistencia del
Presidencialismo iniciado con Juaacuterez tiempo atraacutes y donde el Ejecutivo se impuso por
encima de los otros poderes
Mencionaremos coacutemo se desarrollaron los gobiernos bajo una y otra constitucioacuten
coacutemo fueron las presidencias de aquellas eacutepocas y algunos otros factores que consideramos
interesantes incluir en la discusioacuten con el objetivo de mostrar coacutemo influyeron los
escenarios para el funcionamiento de los arreglos institucionales del paiacutes La Constitucioacuten
de 1857 daba mayores atribuciones al Legislativo y a pesar de eso dominoacute el Ejecutivo La
Constitucioacuten de 1917 repartioacute de nuevo el poder entre los tres poderes pero siguioacute
dominando el Ejecutivo
Como se podraacute observar en las primeras deacutecadas del Meacutexico independiente los
presidentes del paiacutes enfrentaron muchas complicaciones para establecerse en el poder Con
el tiempo los presidentes adquirieron un papel preponderante en la poliacutetica mexicana un
papel por encima de los otros poderes La divisioacuten de poderes no funcionaba pero al final
cierta estabilidad se alcanzoacute Estabilidad que perduroacute en el paiacutes con el posterior
surgimiento de un partido hegemoacutenico que fue soporte del Presidencialismo iniciado con
Juaacuterez
Los poderes Legislativo y Ejecutivo soliacutean pertenecer al mismo partido y entre
otras cosas el depositario del Ejecutivo era tambieacuten liacuteder del partido El control y
vigilancia que entre los poderes debiacutea haber praacutecticamente quedoacute anulado pero dotoacute al paiacutes
de estabilidad poliacutetica La cuarta seccioacuten de este capiacutetulo analiza la relacioacuten Ejecutivo-
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Legislativo bajo la figura de un partido hegemoacutenico Queacute tanto poder acumuloacute uno u otro
poder ante esta condicioacuten es igualmente descrito en este apartado
La transicioacuten hacia una sociedad maacutes plural con el surgimiento de verdaderos
partidos de oposicioacuten y la inauguracioacuten de un poder Legislativo con un multipartidismo
real acabaron con el partido hegemoacutenico como tal y con la foacutermula perfecta del sistema
Ejecutivo y Legislativo parte de un mismo partido El partido hegemoacutenico desapareciacutea y
con ello se abriacutean mayores espacios para la competencia real entre partidos El control del
poder se reestructurariacutea y la eficiencia del sistema seriacutea llevada a prueba
No obstante el multipartidismo no surgioacute de forma espontaacutenea Un gran nuacutemero de
cambios lo hicieron posible entre ellos los provenientes de reformas electorales propuestas
por la oposicioacuten al partido oficial La quinta parte de este capiacutetulo se encarga de describir
las reformas que permitieron que un mayor nuacutemero de partidos mediante la introduccioacuten
de la representacioacuten proporcional se hicieran presentes en el Legislativo ndashCaacutemara de
Diputados sobretodo- y cambiar la relacioacuten de este poder con el Ejecutivo
La transicioacuten de un sistema que operaba bajo un partido hegemoacutenico a uno maacutes
heterogeacuteneo uno de gobiernos divididos demostroacute que la cooperacioacuten entre poderes es
necesaria para la prosperidad del paiacutes ante el arreglo institucional propio del
Presidencialismo es decir la divisioacuten de poderes y los mecanismos de control que se
establecen entre ellos
En 1997 finalmente el Congreso quedoacute conformado de una forma tan diversa que
ninguacuten partido constituiacutea una mayoriacutea que le permitiera gobernar de acuerdo a sus intereses
y sin tomar en consideracioacuten los de los demaacutes Ante la presencia de gobiernos divididos
sexta seccioacuten del capiacutetulo la creacioacuten de alianzas o consensos se vuelve necesaria para la
toma de decisiones e implementacioacuten de proyectos y programas para beneficio de la nacioacuten
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En el caso de Meacutexico la eficiencia del gobierno se estaacute viendo seriamente afectada
por el control que ejercen entre siacute los poderes y su poca voluntad de consenso La falta de
consensos entre los poderes podriacutea llevar a Meacutexico a un momento criacutetico de inestabilidad
de ingobernabilidad de peacuterdida de eficacia de las instituciones gubernamentales La figura
del Presidente se ha debilitado y esto lo veremos especiacuteficamente al final del capiacutetulo Sin
embargo despueacutes del 2 de julio de 2000 tal parece que el debilitamiento se ha acentuado y
el riesgo de una paraacutelisis gubernativa parece maacutes factible La divisioacuten de poderes que
nuestra Carta Magna instituye no estaacute funcionando eficazmente La maquinaria no estaacute
produciendo y con ello se verifica una de las desventajas del sistema Presidencialista la
divisioacuten de poderes genera paraacutelisis pues no provee mecanismos adecuados para resolver el
conflicto entre ellos1
Con la breve revisioacuten histoacuterica que haremos en este segundo capiacutetulo resumiendo
nos enfocaremos a describir coacutemo se dio la divisioacuten de poderes en la praacutectica y que tan
apegado estuvo a lo que se estableciacutea constitucionalmente Podremos observar dos grandes
periacuteodos en la historia poliacutetica de Meacutexico la eacutepoca de Anarquiacutea y la del Presidencialismo
Antes de la llegada al poder de Juaacuterez enfrentamientos militares llevaban y traiacutean liacutederes
que asiacute como apareciacutean se marchaban Juaacuterez inaugura el Presidencialismo que se
mantuvo aunque debilitado hasta el antildeo 2000
El arribo de Vicente Fox a la Presidencia de la Repuacuteblica abre un nuevo periacuteodo
histoacuterico el cual auacuten no ha podido definirse como Presidencialista por la falta de poder que
ha demostrado el Ejecutivo para imponerse iquestpodriacutea llevarnos lo anterior al regreso de la
anarquiacutea Los cambios que se han dado en la constitucioacuten y los agentes y motivos que
hicieron posible la supremaciacutea del poder Ejecutivo tambieacuten seraacuten analizados en este 1 Las desventajas del sistema Presidencialista son descritas en esta tesis en el Capiacutetulo primero pp 34-5
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capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
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Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
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nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
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las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
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22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
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el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
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de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
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propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
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De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
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El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
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En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
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del Ejecutivo iquestsiguioacute o ha seguido Meacutexico ese patroacuten iquestlo ha superado logrando un
equilibrio en sus poderes Con un recorrido por la historia de nuestro paiacutes pretendemos
dar respuesta a esta y otras interrogantes
Las tres primeras partes del capiacutetulo destacan los primeros tiempos de vida
independiente de nuestro Meacutexico En la primera parte se discutiraacute el surgimiento de
Meacutexico como Repuacuteblica Federal con un sistema Presidencialista La Constitucioacuten de 1824
se encargoacute de dar vida a una nueva nacioacuten y por eso nos centramos en ella en esta parte y
en las consecuencias que su implementacioacuten trajo en la organizacioacuten del paiacutes
La mencionada Constitucioacuten implementaba de jure un Presidencialismo pero la
situacioacuten de caos que vivioacute nuestro paiacutes en sus primeros antildeos de vida independiente no
permitieron que el sistema se realizara en la praacutectica La divisioacuten de poderes no se respetoacute
y el Presidente careciacutea de la fuerza caracteriacutestica de su figura dentro del sistema
presidencial
Posteriormente tomaremos la Constitucioacuten de 1857 para el estudio de la relacioacuten
Ejecutivo-Legislativo pues es la anterior la que proveyoacute una nueva organizacioacuten poliacutetica a
Meacutexico y modificoacute las facultades de los anteriores poderes La Constitucioacuten de 1857
instituyoacute un nuevo orden buscando alcanzar un mayor equilibrio entre los poderes el
control y eficacia que de su interaccioacuten deberiacutea surgir
Auacuten cuando esta Constitucioacuten dotaba al paiacutes de un nuevo arreglo institucional el
cual no era presidencialista bajo ella y el gobierno de Benito Juaacuterez fue que el
Presidencialismo se establecioacute de facto El paiacutes finalmente logroacute implantar un cierto orden
que brindoacute ademaacutes de estabilidad poliacutetica la ocasioacuten para la continuidad del
Presidencialismo en la praacutectica con las presidencias de Lerdo de Tejada y el Gral Porfirio
Diacuteaz
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La tercera seccioacuten de nuestro Meacutexico independiente nos aclararaacute la organizacioacuten
actual de nuestro sistema poliacutetico el cual quedoacute establecido en la Constitucioacuten de 1917 que
retomaba la idea del Presidencialismo dotando al Presidente de importantes facultades Las
condiciones del paiacutes con la Constitucioacuten de 1917 permitieron la persistencia del
Presidencialismo iniciado con Juaacuterez tiempo atraacutes y donde el Ejecutivo se impuso por
encima de los otros poderes
Mencionaremos coacutemo se desarrollaron los gobiernos bajo una y otra constitucioacuten
coacutemo fueron las presidencias de aquellas eacutepocas y algunos otros factores que consideramos
interesantes incluir en la discusioacuten con el objetivo de mostrar coacutemo influyeron los
escenarios para el funcionamiento de los arreglos institucionales del paiacutes La Constitucioacuten
de 1857 daba mayores atribuciones al Legislativo y a pesar de eso dominoacute el Ejecutivo La
Constitucioacuten de 1917 repartioacute de nuevo el poder entre los tres poderes pero siguioacute
dominando el Ejecutivo
Como se podraacute observar en las primeras deacutecadas del Meacutexico independiente los
presidentes del paiacutes enfrentaron muchas complicaciones para establecerse en el poder Con
el tiempo los presidentes adquirieron un papel preponderante en la poliacutetica mexicana un
papel por encima de los otros poderes La divisioacuten de poderes no funcionaba pero al final
cierta estabilidad se alcanzoacute Estabilidad que perduroacute en el paiacutes con el posterior
surgimiento de un partido hegemoacutenico que fue soporte del Presidencialismo iniciado con
Juaacuterez
Los poderes Legislativo y Ejecutivo soliacutean pertenecer al mismo partido y entre
otras cosas el depositario del Ejecutivo era tambieacuten liacuteder del partido El control y
vigilancia que entre los poderes debiacutea haber praacutecticamente quedoacute anulado pero dotoacute al paiacutes
de estabilidad poliacutetica La cuarta seccioacuten de este capiacutetulo analiza la relacioacuten Ejecutivo-
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Legislativo bajo la figura de un partido hegemoacutenico Queacute tanto poder acumuloacute uno u otro
poder ante esta condicioacuten es igualmente descrito en este apartado
La transicioacuten hacia una sociedad maacutes plural con el surgimiento de verdaderos
partidos de oposicioacuten y la inauguracioacuten de un poder Legislativo con un multipartidismo
real acabaron con el partido hegemoacutenico como tal y con la foacutermula perfecta del sistema
Ejecutivo y Legislativo parte de un mismo partido El partido hegemoacutenico desapareciacutea y
con ello se abriacutean mayores espacios para la competencia real entre partidos El control del
poder se reestructurariacutea y la eficiencia del sistema seriacutea llevada a prueba
No obstante el multipartidismo no surgioacute de forma espontaacutenea Un gran nuacutemero de
cambios lo hicieron posible entre ellos los provenientes de reformas electorales propuestas
por la oposicioacuten al partido oficial La quinta parte de este capiacutetulo se encarga de describir
las reformas que permitieron que un mayor nuacutemero de partidos mediante la introduccioacuten
de la representacioacuten proporcional se hicieran presentes en el Legislativo ndashCaacutemara de
Diputados sobretodo- y cambiar la relacioacuten de este poder con el Ejecutivo
La transicioacuten de un sistema que operaba bajo un partido hegemoacutenico a uno maacutes
heterogeacuteneo uno de gobiernos divididos demostroacute que la cooperacioacuten entre poderes es
necesaria para la prosperidad del paiacutes ante el arreglo institucional propio del
Presidencialismo es decir la divisioacuten de poderes y los mecanismos de control que se
establecen entre ellos
En 1997 finalmente el Congreso quedoacute conformado de una forma tan diversa que
ninguacuten partido constituiacutea una mayoriacutea que le permitiera gobernar de acuerdo a sus intereses
y sin tomar en consideracioacuten los de los demaacutes Ante la presencia de gobiernos divididos
sexta seccioacuten del capiacutetulo la creacioacuten de alianzas o consensos se vuelve necesaria para la
toma de decisiones e implementacioacuten de proyectos y programas para beneficio de la nacioacuten
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En el caso de Meacutexico la eficiencia del gobierno se estaacute viendo seriamente afectada
por el control que ejercen entre siacute los poderes y su poca voluntad de consenso La falta de
consensos entre los poderes podriacutea llevar a Meacutexico a un momento criacutetico de inestabilidad
de ingobernabilidad de peacuterdida de eficacia de las instituciones gubernamentales La figura
del Presidente se ha debilitado y esto lo veremos especiacuteficamente al final del capiacutetulo Sin
embargo despueacutes del 2 de julio de 2000 tal parece que el debilitamiento se ha acentuado y
el riesgo de una paraacutelisis gubernativa parece maacutes factible La divisioacuten de poderes que
nuestra Carta Magna instituye no estaacute funcionando eficazmente La maquinaria no estaacute
produciendo y con ello se verifica una de las desventajas del sistema Presidencialista la
divisioacuten de poderes genera paraacutelisis pues no provee mecanismos adecuados para resolver el
conflicto entre ellos1
Con la breve revisioacuten histoacuterica que haremos en este segundo capiacutetulo resumiendo
nos enfocaremos a describir coacutemo se dio la divisioacuten de poderes en la praacutectica y que tan
apegado estuvo a lo que se estableciacutea constitucionalmente Podremos observar dos grandes
periacuteodos en la historia poliacutetica de Meacutexico la eacutepoca de Anarquiacutea y la del Presidencialismo
Antes de la llegada al poder de Juaacuterez enfrentamientos militares llevaban y traiacutean liacutederes
que asiacute como apareciacutean se marchaban Juaacuterez inaugura el Presidencialismo que se
mantuvo aunque debilitado hasta el antildeo 2000
El arribo de Vicente Fox a la Presidencia de la Repuacuteblica abre un nuevo periacuteodo
histoacuterico el cual auacuten no ha podido definirse como Presidencialista por la falta de poder que
ha demostrado el Ejecutivo para imponerse iquestpodriacutea llevarnos lo anterior al regreso de la
anarquiacutea Los cambios que se han dado en la constitucioacuten y los agentes y motivos que
hicieron posible la supremaciacutea del poder Ejecutivo tambieacuten seraacuten analizados en este 1 Las desventajas del sistema Presidencialista son descritas en esta tesis en el Capiacutetulo primero pp 34-5
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capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
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Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
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nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
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las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
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el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
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de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
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propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
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De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
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En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
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asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
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partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
La tercera seccioacuten de nuestro Meacutexico independiente nos aclararaacute la organizacioacuten
actual de nuestro sistema poliacutetico el cual quedoacute establecido en la Constitucioacuten de 1917 que
retomaba la idea del Presidencialismo dotando al Presidente de importantes facultades Las
condiciones del paiacutes con la Constitucioacuten de 1917 permitieron la persistencia del
Presidencialismo iniciado con Juaacuterez tiempo atraacutes y donde el Ejecutivo se impuso por
encima de los otros poderes
Mencionaremos coacutemo se desarrollaron los gobiernos bajo una y otra constitucioacuten
coacutemo fueron las presidencias de aquellas eacutepocas y algunos otros factores que consideramos
interesantes incluir en la discusioacuten con el objetivo de mostrar coacutemo influyeron los
escenarios para el funcionamiento de los arreglos institucionales del paiacutes La Constitucioacuten
de 1857 daba mayores atribuciones al Legislativo y a pesar de eso dominoacute el Ejecutivo La
Constitucioacuten de 1917 repartioacute de nuevo el poder entre los tres poderes pero siguioacute
dominando el Ejecutivo
Como se podraacute observar en las primeras deacutecadas del Meacutexico independiente los
presidentes del paiacutes enfrentaron muchas complicaciones para establecerse en el poder Con
el tiempo los presidentes adquirieron un papel preponderante en la poliacutetica mexicana un
papel por encima de los otros poderes La divisioacuten de poderes no funcionaba pero al final
cierta estabilidad se alcanzoacute Estabilidad que perduroacute en el paiacutes con el posterior
surgimiento de un partido hegemoacutenico que fue soporte del Presidencialismo iniciado con
Juaacuterez
Los poderes Legislativo y Ejecutivo soliacutean pertenecer al mismo partido y entre
otras cosas el depositario del Ejecutivo era tambieacuten liacuteder del partido El control y
vigilancia que entre los poderes debiacutea haber praacutecticamente quedoacute anulado pero dotoacute al paiacutes
de estabilidad poliacutetica La cuarta seccioacuten de este capiacutetulo analiza la relacioacuten Ejecutivo-
45
Legislativo bajo la figura de un partido hegemoacutenico Queacute tanto poder acumuloacute uno u otro
poder ante esta condicioacuten es igualmente descrito en este apartado
La transicioacuten hacia una sociedad maacutes plural con el surgimiento de verdaderos
partidos de oposicioacuten y la inauguracioacuten de un poder Legislativo con un multipartidismo
real acabaron con el partido hegemoacutenico como tal y con la foacutermula perfecta del sistema
Ejecutivo y Legislativo parte de un mismo partido El partido hegemoacutenico desapareciacutea y
con ello se abriacutean mayores espacios para la competencia real entre partidos El control del
poder se reestructurariacutea y la eficiencia del sistema seriacutea llevada a prueba
No obstante el multipartidismo no surgioacute de forma espontaacutenea Un gran nuacutemero de
cambios lo hicieron posible entre ellos los provenientes de reformas electorales propuestas
por la oposicioacuten al partido oficial La quinta parte de este capiacutetulo se encarga de describir
las reformas que permitieron que un mayor nuacutemero de partidos mediante la introduccioacuten
de la representacioacuten proporcional se hicieran presentes en el Legislativo ndashCaacutemara de
Diputados sobretodo- y cambiar la relacioacuten de este poder con el Ejecutivo
La transicioacuten de un sistema que operaba bajo un partido hegemoacutenico a uno maacutes
heterogeacuteneo uno de gobiernos divididos demostroacute que la cooperacioacuten entre poderes es
necesaria para la prosperidad del paiacutes ante el arreglo institucional propio del
Presidencialismo es decir la divisioacuten de poderes y los mecanismos de control que se
establecen entre ellos
En 1997 finalmente el Congreso quedoacute conformado de una forma tan diversa que
ninguacuten partido constituiacutea una mayoriacutea que le permitiera gobernar de acuerdo a sus intereses
y sin tomar en consideracioacuten los de los demaacutes Ante la presencia de gobiernos divididos
sexta seccioacuten del capiacutetulo la creacioacuten de alianzas o consensos se vuelve necesaria para la
toma de decisiones e implementacioacuten de proyectos y programas para beneficio de la nacioacuten
46
En el caso de Meacutexico la eficiencia del gobierno se estaacute viendo seriamente afectada
por el control que ejercen entre siacute los poderes y su poca voluntad de consenso La falta de
consensos entre los poderes podriacutea llevar a Meacutexico a un momento criacutetico de inestabilidad
de ingobernabilidad de peacuterdida de eficacia de las instituciones gubernamentales La figura
del Presidente se ha debilitado y esto lo veremos especiacuteficamente al final del capiacutetulo Sin
embargo despueacutes del 2 de julio de 2000 tal parece que el debilitamiento se ha acentuado y
el riesgo de una paraacutelisis gubernativa parece maacutes factible La divisioacuten de poderes que
nuestra Carta Magna instituye no estaacute funcionando eficazmente La maquinaria no estaacute
produciendo y con ello se verifica una de las desventajas del sistema Presidencialista la
divisioacuten de poderes genera paraacutelisis pues no provee mecanismos adecuados para resolver el
conflicto entre ellos1
Con la breve revisioacuten histoacuterica que haremos en este segundo capiacutetulo resumiendo
nos enfocaremos a describir coacutemo se dio la divisioacuten de poderes en la praacutectica y que tan
apegado estuvo a lo que se estableciacutea constitucionalmente Podremos observar dos grandes
periacuteodos en la historia poliacutetica de Meacutexico la eacutepoca de Anarquiacutea y la del Presidencialismo
Antes de la llegada al poder de Juaacuterez enfrentamientos militares llevaban y traiacutean liacutederes
que asiacute como apareciacutean se marchaban Juaacuterez inaugura el Presidencialismo que se
mantuvo aunque debilitado hasta el antildeo 2000
El arribo de Vicente Fox a la Presidencia de la Repuacuteblica abre un nuevo periacuteodo
histoacuterico el cual auacuten no ha podido definirse como Presidencialista por la falta de poder que
ha demostrado el Ejecutivo para imponerse iquestpodriacutea llevarnos lo anterior al regreso de la
anarquiacutea Los cambios que se han dado en la constitucioacuten y los agentes y motivos que
hicieron posible la supremaciacutea del poder Ejecutivo tambieacuten seraacuten analizados en este 1 Las desventajas del sistema Presidencialista son descritas en esta tesis en el Capiacutetulo primero pp 34-5
47
capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
48
Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
49
nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Legislativo bajo la figura de un partido hegemoacutenico Queacute tanto poder acumuloacute uno u otro
poder ante esta condicioacuten es igualmente descrito en este apartado
La transicioacuten hacia una sociedad maacutes plural con el surgimiento de verdaderos
partidos de oposicioacuten y la inauguracioacuten de un poder Legislativo con un multipartidismo
real acabaron con el partido hegemoacutenico como tal y con la foacutermula perfecta del sistema
Ejecutivo y Legislativo parte de un mismo partido El partido hegemoacutenico desapareciacutea y
con ello se abriacutean mayores espacios para la competencia real entre partidos El control del
poder se reestructurariacutea y la eficiencia del sistema seriacutea llevada a prueba
No obstante el multipartidismo no surgioacute de forma espontaacutenea Un gran nuacutemero de
cambios lo hicieron posible entre ellos los provenientes de reformas electorales propuestas
por la oposicioacuten al partido oficial La quinta parte de este capiacutetulo se encarga de describir
las reformas que permitieron que un mayor nuacutemero de partidos mediante la introduccioacuten
de la representacioacuten proporcional se hicieran presentes en el Legislativo ndashCaacutemara de
Diputados sobretodo- y cambiar la relacioacuten de este poder con el Ejecutivo
La transicioacuten de un sistema que operaba bajo un partido hegemoacutenico a uno maacutes
heterogeacuteneo uno de gobiernos divididos demostroacute que la cooperacioacuten entre poderes es
necesaria para la prosperidad del paiacutes ante el arreglo institucional propio del
Presidencialismo es decir la divisioacuten de poderes y los mecanismos de control que se
establecen entre ellos
En 1997 finalmente el Congreso quedoacute conformado de una forma tan diversa que
ninguacuten partido constituiacutea una mayoriacutea que le permitiera gobernar de acuerdo a sus intereses
y sin tomar en consideracioacuten los de los demaacutes Ante la presencia de gobiernos divididos
sexta seccioacuten del capiacutetulo la creacioacuten de alianzas o consensos se vuelve necesaria para la
toma de decisiones e implementacioacuten de proyectos y programas para beneficio de la nacioacuten
46
En el caso de Meacutexico la eficiencia del gobierno se estaacute viendo seriamente afectada
por el control que ejercen entre siacute los poderes y su poca voluntad de consenso La falta de
consensos entre los poderes podriacutea llevar a Meacutexico a un momento criacutetico de inestabilidad
de ingobernabilidad de peacuterdida de eficacia de las instituciones gubernamentales La figura
del Presidente se ha debilitado y esto lo veremos especiacuteficamente al final del capiacutetulo Sin
embargo despueacutes del 2 de julio de 2000 tal parece que el debilitamiento se ha acentuado y
el riesgo de una paraacutelisis gubernativa parece maacutes factible La divisioacuten de poderes que
nuestra Carta Magna instituye no estaacute funcionando eficazmente La maquinaria no estaacute
produciendo y con ello se verifica una de las desventajas del sistema Presidencialista la
divisioacuten de poderes genera paraacutelisis pues no provee mecanismos adecuados para resolver el
conflicto entre ellos1
Con la breve revisioacuten histoacuterica que haremos en este segundo capiacutetulo resumiendo
nos enfocaremos a describir coacutemo se dio la divisioacuten de poderes en la praacutectica y que tan
apegado estuvo a lo que se estableciacutea constitucionalmente Podremos observar dos grandes
periacuteodos en la historia poliacutetica de Meacutexico la eacutepoca de Anarquiacutea y la del Presidencialismo
Antes de la llegada al poder de Juaacuterez enfrentamientos militares llevaban y traiacutean liacutederes
que asiacute como apareciacutean se marchaban Juaacuterez inaugura el Presidencialismo que se
mantuvo aunque debilitado hasta el antildeo 2000
El arribo de Vicente Fox a la Presidencia de la Repuacuteblica abre un nuevo periacuteodo
histoacuterico el cual auacuten no ha podido definirse como Presidencialista por la falta de poder que
ha demostrado el Ejecutivo para imponerse iquestpodriacutea llevarnos lo anterior al regreso de la
anarquiacutea Los cambios que se han dado en la constitucioacuten y los agentes y motivos que
hicieron posible la supremaciacutea del poder Ejecutivo tambieacuten seraacuten analizados en este 1 Las desventajas del sistema Presidencialista son descritas en esta tesis en el Capiacutetulo primero pp 34-5
47
capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
48
Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
49
nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
En el caso de Meacutexico la eficiencia del gobierno se estaacute viendo seriamente afectada
por el control que ejercen entre siacute los poderes y su poca voluntad de consenso La falta de
consensos entre los poderes podriacutea llevar a Meacutexico a un momento criacutetico de inestabilidad
de ingobernabilidad de peacuterdida de eficacia de las instituciones gubernamentales La figura
del Presidente se ha debilitado y esto lo veremos especiacuteficamente al final del capiacutetulo Sin
embargo despueacutes del 2 de julio de 2000 tal parece que el debilitamiento se ha acentuado y
el riesgo de una paraacutelisis gubernativa parece maacutes factible La divisioacuten de poderes que
nuestra Carta Magna instituye no estaacute funcionando eficazmente La maquinaria no estaacute
produciendo y con ello se verifica una de las desventajas del sistema Presidencialista la
divisioacuten de poderes genera paraacutelisis pues no provee mecanismos adecuados para resolver el
conflicto entre ellos1
Con la breve revisioacuten histoacuterica que haremos en este segundo capiacutetulo resumiendo
nos enfocaremos a describir coacutemo se dio la divisioacuten de poderes en la praacutectica y que tan
apegado estuvo a lo que se estableciacutea constitucionalmente Podremos observar dos grandes
periacuteodos en la historia poliacutetica de Meacutexico la eacutepoca de Anarquiacutea y la del Presidencialismo
Antes de la llegada al poder de Juaacuterez enfrentamientos militares llevaban y traiacutean liacutederes
que asiacute como apareciacutean se marchaban Juaacuterez inaugura el Presidencialismo que se
mantuvo aunque debilitado hasta el antildeo 2000
El arribo de Vicente Fox a la Presidencia de la Repuacuteblica abre un nuevo periacuteodo
histoacuterico el cual auacuten no ha podido definirse como Presidencialista por la falta de poder que
ha demostrado el Ejecutivo para imponerse iquestpodriacutea llevarnos lo anterior al regreso de la
anarquiacutea Los cambios que se han dado en la constitucioacuten y los agentes y motivos que
hicieron posible la supremaciacutea del poder Ejecutivo tambieacuten seraacuten analizados en este 1 Las desventajas del sistema Presidencialista son descritas en esta tesis en el Capiacutetulo primero pp 34-5
47
capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
48
Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
49
nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
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medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
capiacutetulo Nuestra preocupacioacuten con respecto a la divisioacuten de los poderes en el sistema
Presidencialista radica en conocer queacute tanto permite que la eficiencia y control en nuestro
paiacutes se alcancen
Las instituciones fueron disentildeadas pretendiendo conseguir el punto de equilibrio
entre dicho control y eficiencia Tal y como se dijo en nuestro primer capiacutetulo las
constituciones establecen el disentildeo institucional a partir del cual las sociedades operan Del
apego o no a ellas puede depender la estabilidad de un sistema poliacutetico En el caso de
Meacutexico iquestestaacuten funcionando las instituciones creadas en la Constitucioacuten Si no estaacuten
funcionando tal vez podriacuteamos identificar en doacutende estaacuten fallando y encontrar coacutemo
resolverlo Tomando en cuenta los temas a discutir este capiacutetulo es la plataforma para
analizar los acontecimientos maacutes recientes de nuestro sistema de gobierno
21 Meacutexico independiente y la Constitucioacuten de 1824 el surgimiento de una Nacioacuten
Tras alcanzar la independencia de Espantildea en 1821 la antes colonia de la Nueva
Espantildea estaba lista para constituirse como una nueva nacioacuten Para el surgimiento de esta
nacioacuten se hizo necesario el tener una Constitucioacuten donde se diera testimonio de su creacioacuten
y la forma en la que operariacutea para garantizar el bienestar de sus ciudadanos La maquinaria
constitucioacuten que dariacutea existencia a un nuevo Estado entroacute en vigor el 4 de octubre de
18242
El Acta y la Constitucioacuten de 1824 llegaron al punto maacutes alto a que pudieran aspirar los pueblos como institucioacuten poliacutetica estableciendo la divisioacuten y separacioacuten de los poderes puacuteblicos la organizacioacuten del Legislativo y el
2 Eliseo Mendoza Berrueto El presidencialismo mexicano Geacutenesis de un sistema imperfecto (Meacutexico FCE y Colegio de la Frontera Norte 1996) p 45
48
Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
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nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
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de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Judicial como entidades fuertes y autoacutenomas y la independencia de los Estados limitada por el intereacutes superior nacional3
La Constitucioacuten de 1824 establecioacute para los Estados Unidos Mexicanos nombre
oficial de la nueva nacioacuten un sistema de gobierno federal puesto que mucho se argumentoacute
que ante un territorio tan vasto donde una multiplicidad de culturas se conjuntaba soacutelo el
sistema federal podriacutea garantizar su bienestar y desarrollo4 pues entregariacutea a los Estados
cierta independencia y autonomiacutea Tal y como lo hicieron los Estados Unidos en Meacutexico
los constituyentes se decidieron por un sistema Presidencialista donde el poder estariacutea
dividido en tres poder Legislativo Ejecutivo y Judicial
Al dividir el poder en tres la Constitucioacuten pretendiacutea disminuir la probabilidad de
que alguno de los tres poderes se impusiera sobre los otros dos Se buscaba que a traveacutes de
la participacioacuten y colaboracioacuten entre los tres poderes se generara un buen gobierno un
gobierno eficiente como resultado de la vigilancia y control que poseiacutean los poderes unos
sobre otros La divisioacuten seriacutea un mecanismo de supervisioacuten el cual supone permitiriacutea el
diaacutelogo y discusioacuten de propuestas con la idea de encontrar la mejor respuesta a los
problemas que la nueva nacioacuten enfrentariacutea
En esta constitucioacuten se establecioacute que un Presidente seriacutea el depositario del poder
Ejecutivo junto con un vicepresidente y que ambos seriacutean electos por periacuteodos de 4 antildeos
El poder Legislativo estariacutea dividido o seriacutea compartido por dos Caacutemaras que juntas se
denominariacutean Congreso5 A pesar de la aparente buena organizacioacuten que gozariacutea la nueva
3 Emilio Rabasa La Constitucioacuten y la dictadura (Meacutexico Editorial Porruacutea SA 1982) p 7 4 Jaime Rodriacuteguez ldquoThe Constitution of 1824 and the Formation of the Mexican Staterdquo en The Evolution of the Mexican Political System Jaime E Rodriacuteguez (Ed) (USA SR Books 1993) p 81 5 Enrique Santibaacutentildeez El ejecutivo y su labor poliacutetica (Meacutexico Imp Nintildeo Perdido 10 1916) p 20
49
nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
nacioacuten las condiciones bajo las cuales se pretendiacutea poner a funcionar el sistema no eran
en ese momento las adecuadas para su desenvolvimiento
En el paiacutes auacuten estaban dispersos liacutederes regionales lo mismo que algunos caciques
que se negaban a ponerse bajo las oacuterdenes de un gobierno federal El paiacutes no estaba en
completa paz todaviacutea Liberales y conservadores centralistas y federalistas seguiacutean
buscando imponer sus creencias no habiacutea un proyecto de nacioacuten comuacuten la inestabilidad
estaba presente Levantamientos armados se daban al interior del paiacutes imposibilitando la
implementacioacuten del sistema de organizacioacuten poliacutetica que la Constitucioacuten marcaba
Ante tales circunstancias la idea de un gobierno unido parece maacutes sensata para
lograr el control de la nacioacuten y asiacute someter los levantamientos regionales Fue Antonio
Loacutepez de Santa Anna quien se percatoacute de lo anterior y decide disolver las Caacutemaras
estableciendo una nueva organizacioacuten6 donde seriacutea precisamente eacutel el Presidente de la
Repuacuteblica quien dominariacutea Disolviendo las Caacutemaras Santa Anna logroacute unificar el
gobierno bajo su figura e intentoacute controlar el paiacutes
La inestabilidad que viviacutea el paiacutes la falta de orden no permitieron el respeto a la
Constitucioacuten de 1824 De ahiacute que quienes estaban interesados en dotar a Meacutexico de una
organizacioacuten poliacutetica eficiente hayan pensado que con la elaboracioacuten de una nueva
constitucioacuten con una nueva disposicioacuten institucional de los poderes un equilibrio seriacutea
alcanzado Santa Anna como Presidente decidioacute establecer un gobierno centralista y
unificado para posteriormente implementar de nuevo el federal Esta es una muestra de la
fuerza que el Ejecutivo pudo llegar a desempentildear en esos momentos El tener el control de
6 Mendoza Op cit p 47
50
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
52
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
las fuerzas armadas como se establece en los sistemas presidenciales permitioacute al
Presidente Santa Anna imponer sus deseos
Tal pareciacutea que si una nueva constitucioacuten habriacutea de surgir eacutesta debiacutea prestar maacutes
atencioacuten a la distribucioacuten de poder con el propoacutesito de limitar la accioacuten del Ejecutivo
ejercer mayor control sobre eacutel y asiacute restarle capacidad de decisioacuten Con Santa Anna los
proacuteximos constituyentes tuvieron un ejemplo de la fuerza que el Ejecutivo puede llegar a
poseer y que quizaacute en esos momentos era indispensable una modificacioacuten a sus facultades
con el propoacutesito de que no sometiera a los otros poderes
La adopcioacuten de un sistema Presidencialista en Meacutexico no produjo los mismos
resultados que los Estados Unidos experimentaron En nuestro paiacutes no hubo un clima
poliacutetico que favoreciera su funcionamiento La Constitucioacuten de 1824 surgioacute tomando en
cuenta lo que los liberales y federalistas consideraban adecuado pero para ello no lograron
un acuerdo con las otras fuerzas poliacuteticas centralistas y conservadores Desde su creacioacuten
la Constitucioacuten de 1824 no contaba con la aprobacioacuten de un amplio sector de la sociedad
mexicana
Podriacuteamos decir que el clima de inestabilidad que atravesaba nuestro paiacutes tras
alcanzar su independencia y el desacuerdo que halloacute para la implementacioacuten del sistema
creado con la Constitucioacuten de 1824 no favorecieron que el sistema se desarrollara de la
forma prevista tampoco la eficiencia que deberiacutea surgir de su accioacuten La Constitucioacuten de
1824 dividiacutea el poder en tres dotando a cada uno de cierto control sobre la organizacioacuten del
paiacutes pero finalmente no generoacute estabilidad y menos eficiencia Una nueva organizacioacuten
habriacutea de surgir tras la experiencia vivida con esta constitucioacuten
51
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
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el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
22 Constitucioacuten de 1857 supremaciacutea del Legislativo ante la necesidad de un Ejecutivo
fuerte
La Constitucioacuten de 1857 establecioacute una Repuacuteblica representativa democraacutetica y
federal suprimioacute la Caacutemara de Senadores y suprimioacute algunas facultades del presidente que
son propias del sistema Presidencialista el derecho de veto se disminuyeron facultades
para la legislacioacuten en casos de emergencia y en cuanto a la suspensioacuten de garantiacuteas7 La
situacioacuten poliacutetica econoacutemica y social del paiacutes por el contrario no habiacutea sufrido tantos
cambios de 1824 a 1857
Auacuten existiacutean rebeliones a lo largo del paiacutes la necesidad de implementar la paz en el
territorio era urgente para la operacioacuten adecuada de cualquier organizacioacuten poliacutetica lo
mismo que el debilitamiento de los poderes regionales que los gobernadores ejerciacutean en sus
provincias Con la Constitucioacuten de 1857 el Ejecutivo fue debilitado y el Legislativo
fortalecido Tal era la situacioacuten producto de eacutesta Constitucioacuten que Juaacuterez Lerdo de Tejada
y el Gral Porfirio Diacuteaz antepusieron la necesidad de la vida nacional a la observancia de la
Constitucioacuten8
La Constitucioacuten de 1857 no se ha cumplido nunca en la organizacioacuten de los poderes puacuteblicos porque de cumplirse se hariacutea imposible la estabilidad del Gobierno y en el Gobierno bueno o malo es una condicioacuten primera y necesaria para la vida de un pueblo Siendo incompatibles la existencia del Gobierno y la observancia de la Constitucioacuten la ley superior prevalecioacute y la Constitucioacuten fue subordinada a la necesidad suprema de existir9 Fueron precisamente los anteriores quienes no respetaron la Constitucioacuten en cuanto
a la divisioacuten de poderes y facultades que se le reconociacutean a cada poder pero gracias a ellos
7 Mendoza Op cit p 50 8 Joseacute Mariacutea Calderoacuten Geacutenesis del Presidencialismo en Meacutexico (Meacutexico El Caballito 1972) p 20 9 Rabasa Op cit p 67
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el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
el paiacutes logroacute la estabilidad y eficiencia en el gobierno que no se habiacutea logrado antes El
mayor ejemplo de ello lo podemos encontrar en Diacuteaz quien al establecer una Presidencia
fuerte y maacutes que federal una de tipo central y unificada logroacute que inversiones llegaran al
paiacutes y que cierto progreso econoacutemico se diera
En lo que se refiere a Juaacuterez y eacutesta constitucioacuten eacutel ldquoestablecioacute la dictadura legalrdquo10
Esta constitucioacuten permitiacutea la reeleccioacuten indefinida de los presidentes En 1878 se reformoacute
la ley y se prohibiacutea la reeleccioacuten inmediata pero en 1887 se volvioacute a reformar
permitieacutendola pero no para un tercer periacuteodo Finalmente en 1890 se permitioacute la reeleccioacuten
indefinida como en un principio asentaba la constitucioacuten11 Juaacuterez Lerdo de Tejada y Diacuteaz
hicieron uso de esta facultad que la constitucioacuten les concediacutea
Como menciona Calderoacuten Juaacuterez hizo uso de sus facultades constitucionales para
gobernar La Guerra de Tres Antildeos le permitioacute establecer un estado de emergencia el cual
bajo los sistemas Presidencialistas dotan al Ejecutivo de facultades casi supremas En la
misma constitucioacuten podemos encontrar facultades especiacuteficas que dotan al Ejecutivo de
cierto poder especial o que le permiten imponerse por encima de los otros A pesar de que
con Juaacuterez no se cumplioacute la constitucioacuten el sistema fue estable en tanto que las condiciones
lo permitieron
Al llegar al poder Lerdo de Tejada tambieacuten se dio cuenta que el respetar la
Constitucioacuten de 1857 no le permitiriacutea gobernar Es durante su gestioacuten en 1874 cuando se
reestablece la Caacutemara de Senadores y se dota nuevamente al presidente con la facultad de
veto12 De acuerdo con Weldon la razoacuten por la que se decide instaurar de nuevo la Caacutemara
10Calderoacuten Op cit p 21 11 Jorge Carpizo El presidencialismo mexicano (Meacutexico Siglo Veintiuno Editores SA 1984) p 56 12 Mendoza Op cit p 51
53
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
54
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
de Senadores es para restarle poder a la de los Diputados13 El Legislativo nuevamente era
dividido y por tanto su poder se repartiacutea entre las dos Caacutemaras mientras el Ejecutivo por si
solo contaba con cierto poder
Juaacuterez con la erogacioacuten de las facultades en caso de emergencia Lerdo con la
restitucioacuten de la Caacutemara de Senadores y Diacuteaz como es bien sabido a traveacutes de una
dictadura como costo al progreso buscaban todos ellos un mismo objetivo establecer un
Ejecutivo fuerte que pudiera mantener al paiacutes funcionando pues las condiciones de nuestro
paiacutes durante el siglo XIX haciacutean imperante el tener un Ejecutivo fuerte Con ellos se
inauguroacute el Presidencialismo en Meacutexico Presidencialismo que estariacutea presente por mucho
tiempo a lo largo de la historia mexicana
23 La Constitucioacuten de 1917 y su impacto en la divisioacuten de poderes
La Constitucioacuten de 1917 fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo antildeo Esta
constitucioacuten definioacute a Meacutexico como una Repuacuteblica Federal democraacutetica y representativa y
actualmente es la que se encuentra vigente Los poderes de la federacioacuten seriacutean los tres
establecidos desde la Constitucioacuten de 1824 Ejecutivo Legislativo y Judicial aunque en
esta ocasioacuten operariacutean en un entorno maacutes estable14
La Constitucioacuten de 1917 estableciacutea un sistema Presidencialista donde los poderes
Ejecutivo Legislativo y Judicial no ejerciacutean una capacidad de control equitativa entre ellos
El Ejecutivo es decir el Presidente es el uacutenico poder capaz de promulgar leyes al firmarlas
y posteriormente publicarlas Tanto el poder Legislativo como el Ejecutivo pueden realizar
13 Jeffrey Weldon ldquoLas fuentes poliacuteticas del presidencialismo en Meacutexicordquo en Presidencialismo y democracia en Ameacuterica Latina Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (Comp) (Buenos Aires Paidoacutes 2002) p 179 14 Mendoza Op cit p 53
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propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
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De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
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El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
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En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
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asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
propuestas de ley pero la obligacioacuten de publicarlas y asiacute hacer leyes de jure soacutelo la tiene el
Ejecutivo Ademaacutes el Ejecutivo cuenta con la facultad de vetar leyes creadas por el poder
Legislativo (en forma total o parcial) y no existe forma constitucional de obligarlo a firmar
una ley para su aprobacioacuten15 Esto es existe una ambiguumledad pues el Ejecutivo no puede
vetar una ley por segunda ocasioacuten pero si no la puacuteblica no entra en vigor16
De esta forma se constituyoacute en Meacutexico la fuerza del poder Ejecutivo El Presidente
seriacutea el principal actor del sistema poliacutetico mexicano al ser tambieacuten el principal proveedor
de leyes Tal pareciacutea que el Congreso constituiriacutea uacutenicamente un instrumento para
legitimar las acciones emprendidas por el Ejecutivo Una justificacioacuten al poder ejercido por
el presidente lo encontramos en lo siguiente
Un ejecutivo deacutebil significa una ejecucioacuten deacutebil del gobierno Una ejecucioacuten deacutebil no es sino otra manera de designar una ejecucioacuten mala y un gobierno que ejecuta mal sea lo que fuere en teoriacutea en la praacutectica tiene que resultar un mal gobierno17
La forma en la que operan los tres poderes los requisitos para formar parte de
alguno de ellos y las facultades que se les reconocen estaacuten bien establecidas dentro de la
constitucioacuten La Carta Magna de 1917 es producto de la lucha revolucionaria en contra de
Porfirio Diacuteaz quien llevaba en la Presidencia de la Repuacuteblica casi 30 antildeos Francisco I
Madero con el lema de ldquosufragio efectivo no reeleccioacutenrdquo logroacute conjuntar a un nuacutemero
suficiente de revolucionarios para terminar con la dictadura que Diacuteaz ejerciacutea
15 Carpizo Op cit pp 83-9 16 Weldon Op cit p 187 17 Alexander Hamilton et al El federalista (Meacutexico FCE 1957) pp 297-8 Obra citada en Carpizo Op
cit p 20
55
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
De ahiacute de la misma historia de nuestro paiacutes que en la constitucioacuten se prohibiera la
reeleccioacuten de los presidentes La experiencia vivida con Diacuteaz y con Juaacuterez habiacutean sido
muestra de la facilidad que tienen los presidentes para perpetuarse en el cargo y bajo un
precepto constitucional que lo permite o la ausencia de uno para evitarlo auacuten maacutes
Madero por otro lado no hizo referencia a la reeleccioacuten relativa a los gobernadores y
representantes del pueblo en el Legislativo o Congreso Una reforma en 1933 prohibioacute asiacute
mismo la reeleccioacuten de los anteriores 18 en esa misma el periacuteodo presidencial aumentoacute de
cuatro a seis antildeos
Seguacuten Weldon estaacute reforma de 1933 contribuyoacute al fortalecimiento del Ejecutivo19
pues entre otras cosas se impediacutea que los Diputados y Senadores acumularan experiencia en
el cargo En el caso de la prohibicioacuten a la reeleccioacuten del Ejecutivo eacutesta fue producto del
trauma vivido con Porfirio Diacuteaz quien se perpetuo en el cargo La inclusioacuten de los
legisladores y gobernadores en la claacuteusula de no reeleccioacuten tiene un origen distinto
fortalecer al Ejecutivo unificar el poder
Para los legisladores al saberse soacutelo tres antildeos en su cargo y sin posibilidad de
desempentildearlo de nuevo en un sistema donde el presidente dominaba era maacutes conveniente
apoyar las decisiones impulsadas por el presidente que oponerse a sus propuestas Lo
anterior entre otros posibles motivos buscando que el presidente los tomara en cuenta para
ejecutar otras labores al fin de su periacuteodo de incluirlos en el equipo que integraba para
gobernar el paiacutes
18 Carpizo Op cit p 58 19 Weldon Op cit p 198
56
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
El mencionado autor tambieacuten nos dice que al crearse nuestra constitucioacuten el poder
Judicial estaba integrado por jueces vitalicios pero que lo anterior ha cambiado y ahora soacutelo
permanecen 15 antildeos en sus puestos La necesidad que tienen estos jueces de encontrar otra
labor al terminar su mandato podriacutea igualmente influir en su actuacioacuten a favor del
Ejecutivo esperando que los perciba como posibles candidatos a formar parte de su equipo
o los reubique en alguacuten otro cargo
La fuerza del Ejecutivo se puede asociar con el hecho de que todo el poder recae en
una sola persona mientras que en el caso del Legislativo se divide entre la Caacutemara de
Diputados y la de Senadores y el poder Judicial estaacute integrado por varios jueces el poder
estaacute tambieacuten dividido Otros posibles motivos para la fuerza del Ejecutivo los encontramos
en sus mismas facultades de iniciativa de ley de vetar leyes parcial o totalmente
publicarlas y asiacute entrar en vigor gobernar solo en caso de emergencia en cuanto a medidas
de salubridad regulacioacuten econoacutemica y poliacutetica exterior20
Aparte de las facultades que la constitucioacuten le reconoce al Ejecutivo estaacuten las que
son producto de la sociedad mexicana es decir de nuestras tradiciones y costumbres
Mendoza Berrueto menciona que las bases del Presidencialismo mexicano son juriacutedicas y
administrativas provenientes de factores psicoloacutegicos e histoacutericos de la sociedad de sus
costumbres y sus tradiciones21 En teacuterminos de Carpizo las facultades de un presidente son
constitucionales y metaconstitucionales obviamente la uacuteltima haciendo referencia a esta
segunda fuente del poder del Ejecutivo
20 Las facultades del Ejecutivo quedan plenamente descritas en Carpizo Op cit 21 Mendoza Op cit p 23
57
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
En cuanto a la constitucioacuten eacutesta establece un poder Ejecutivo fuerte pero no
ilimitado Los poderes Legislativo y Judicial estaacuten dotados de ciertos mecanismos para
contraponer la fuerza del presidente El Senado por ejemplo supervisa todo lo relacionado
con la poliacutetica exterior La Caacutemara de Diputados por su parte estaacute facultada para la
aprobacioacuten del presupuesto Las facultades del Ejecutivo pueden ser limitadas por los otros
poderes que lo anterior se lleve o no a la praacutectica es otra cosa
Como lograremos observar maacutes adelante el poder Ejecutivo no soacutelo obtuvo con la
Constitucioacuten de 1917 las herramientas y elementos necesarios para conformar un poder por
encima de los otros El sistema poliacutetico mexicano de partido hegemoacutenico se convertiriacutea
en un factor determinante en la concentracioacuten de poder en el Presidente de la Repuacuteblica Al
contar el Ejecutivo con un apoyo total por parte del Legislativo lograba que la toma de
decisiones y su aprobacioacuten por parte de eacuteste uacuteltimo se convirtieran en solamente un traacutemite
pues el Ejecutivo no teniacutea en verdad oposicioacuten alguna La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo
no enfrentaba conflicto alguno
24 Presidente y partido hegemoacutenico la foacutermula perfecta para el Presidencialismo
mexicano
Antes de dar paso a la continuacioacuten de la narracioacuten de la historia poliacutetica de Meacutexico
debemos profundizar en el concepto de partido hegemoacutenico puesto que sin este concepto no
podemos explicar la etapa del Presidencialismo priiacutesta que es la que sigue en nuestro relato
Anaacutelisis de autores como Mendoza y Carpizo no consideran la importancia de definir el
concepto de partido hegemoacutenico en este anaacutelisis encontramos de suma importancia el
definir el tipo de sistema de partidos que dominoacute largo tiempo en el paiacutes y permitioacute
58
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
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De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
asimismo la continuidad del Presidencialismo fuerte y la estabilidad de nuestro Meacutexico
De acuerdo con Sartori
El partido hegemoacutenico no permite la competencia oficial por el poder ni una competencia de facto Se permite que existan otros partidos pero como partidos de segunda autorizados pues no se les permite competir con el partido hegemoacutenico en teacuterminos antagoacutenicos y en pie de igualdad22
Con la nocioacuten de lo que representa un partido hegemoacutenico continuaremos con la
historia poliacutetica de Meacutexico con el propoacutesito de establecer que la relacioacuten del poder
Ejecutivo y el Legislativo se vio favorecida ante tal hecho Al pertenecer el Presidente al
mismo partido de la mayoriacutea de los integrantes del Congreso el Ejecutivo contoacute con la
aprobacioacuten y soporte que necesitaba para desempentildear sus funciones La fuerte estructura
sobre la que se levantaba el partido hegemoacutenico facilitaba una Presidencia fuerte que por si
fuera poco contaba con pleno apoyo del Legislativo
En el Meacutexico posrevolucionario el sistema poliacutetico de partido hegemoacutenico se
constituyoacute bajo tres dilemas Primeramente existiacutea en el paiacutes una necesidad por mantener
la coalicioacuten posrevolucionaria donde se hallaban variados grupos poliacuteticos El dilema se
ubicoacute en coacutemo manejar la competencia entre los grupos heterogeacuteneos que integraron la
coalicioacuten para que el enfrentamiento entre ellos fuera uacutenicamente electoral y se dejara atraacutes
el conflicto armado como medio de acceder al poder La estabilidad del paiacutes dependiacutea en
buena medida de que alcanzara la paz
El segundo dilema consistioacute en desarrollar partidos opositores ante los cuales se
pudiera competir electoralmente y asiacute aparentemente legitimar los triunfos electorales del
22 Giovanni Sartori Partidos y sistemas de partidos Marco para un anaacutelisis (Madrid Alianza Editorial 1992) p 276
59
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
partido hegemoacutenico Meacutexico debiacutea mostrarse interna y externamente como un paiacutes
democraacutetico donde aparentemente los partidos existentes competiacutean por el poder bajo
condiciones iguales
Finalmente el tercer y uacuteltimo dilema se basoacute en que las oposiciones creadas se
mantuvieran al margen del sistema poliacutetico y no tuvieran la posibilidad de
desestabilizarlo23 La estabilidad del sistema se garantizariacutea con el triunfo y dominio de la
coalicioacuten revolucionaria no de otros grupos Ante la anterior creencia la competencia no
podriacutea ser bajo condiciones igualitarias pues estariacutea en riesgo la victoria del partido oficial
proveniente de la revolucioacuten La forma en la que estos dilemas fueron presentaacutendose en
Meacutexico se analizaraacute a continuacioacuten lo mismo que la relacioacuten que mantuvieron el Ejecutivo
y su partido el cual dominariacutea el Legislativo que terminariacutea siendo dominado por los
deseos del Presidente
El Presidente Plutarco Eliacuteas Calles fundoacute el Partido Nacional Revolucionario
(PNR) antecesor del Revolucionario Institucional (PRI) en 1929 En un principio el
partido constituyoacute una organizacioacuten poliacutetica que contuvo la lucha por el poder entre las
diferentes facciones revolucionarias Calles logroacute organizar e incluir a campesinos y
obreros en el partido y asiacute debilitar a los revolucionarios al despojarlos de sus principales
partidarios Con la creacioacuten del PNR y la inclusioacuten de sectores tan importantes como lo
eran el campesino y el obrero Calles fue capaz de tomar control sobre la poliacutetica mexicana
y el gobierno a traveacutes del Partido Nacional Revolucionario
23 Alonso Lujambio El poder compartido un ensayo sobre la democratizacioacuten mexicana (Meacutexico Oceacuteano 2000) p 22
60
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Seguacuten Gabriel Zaid la labor de Calles consistioacute en la centralizacioacuten de los partidos
pequentildeos tanto de la capital como de aquellos regionales de forma que se diera paso a una
reparticioacuten ordenada del poder24 Posteriormente una reestructuracioacuten al partido lo llevariacutea
a una mayor captacioacuten de militantes y consecuentemente lo proveeriacutea de mayor fuerza En
un solo partido se estaba logrando incluir diversos sectores de la sociedad que se veriacutean
traducidos en votos en las elecciones
Durante el gobierno del General Laacutezaro Caacuterdenas (1934-1940) eacuteste junto con su
antecesor Calles crearon una nueva estructura de amplio poder y soporte para el partido
ldquoLas liacuteneas residuales de jurisdiccioacuten geograacutefica fueron destruidas con jurisdicciones
funcionales por especialidad obrera campesina popular y militarrdquo25 Caacuterdenas utilizoacute
diversas organizaciones para fortalecer al antes PNR y reconstruirlo en 1938 con el nombre
de Partido de la Revolucioacuten Mexicana (PRM)
El Partido de la Revolucioacuten Mexicana incorporoacute a la confederacioacuten de Trabajadores
Mexicanos y a la Confederacioacuten Nacional Campesina Caacuterdenas logra reunir a las
organizaciones de obreros y campesinos que Calles habiacutea dividido en dos diferentes
asociaciones federales El PRM teniacutea una base organizada por los diversos sectores que
participaban en la sociedad mexicana agrario militar obrero y popular26
El partido se mostraba con la participacioacuten de tan variados sectores como un
partido de base amplia e incluyente que tendriacutea el deber y la gente la oportunidad de que
diversos intereses fueran atendidos Al antildeo de haber sido creado el PRM teniacutea
24 Gabriel Zaid Adioacutes al PRI (Meacutexico Oceacuteano 1995) p 41 25 Ibid 26 Heacutector Aguilar Camiacuten Despueacutes del Milagro (Meacutexico Cal y Arena 1991) p118
61
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
aproximadamente 43 millones de miembros Sin embargo a pesar de la aparente fuerza
del partido ldquola presidencia dejoacute de ser propiedad del partido el partido se volvioacute propiedad
de la presidenciardquo27 Continuaremos con la descripcioacuten de coacutemo se fue desarrollando lo
anterior pues constituye la razoacuten por la que el Presidente logroacute imponer sus deseos en el
Legislativo El Presidente como liacuteder de partido podiacutea disponer del apoyo de los militantes
de su partido para dictar la liacutenea que debiacutean seguir ante la presentacioacuten de sus propuestas
iquestDe doacutende proviene la concepcioacuten de la figura presidencial como actor principal de
nuestro sistema poliacutetico iquestPor queacute es el Ejecutivo y no el Legislativo el poder dominante en
Meacutexico La respuesta a estas preguntas las podemos encontrar con el desarrollo de nuestra
sociedad y paiacutes ldquoUna vocacioacuten sostenida de la historia poliacutetica de Meacutexico ha sido tener en
su cuacutespide a un dirigente monumental centildeido por vastos poderes y honores respetos
riquezas dignidadesrdquo28
Desde antes de la aparicioacuten del Meacutexico independiente teniacuteamos en la imagen del
virrey la concentracioacuten del poder Posteriormente al alcanzar nuestro paiacutes la independencia
encontramos en Porfirio Diacuteaz la muestra clara del poder que llegoacute a tomar el Presidente de
la Repuacuteblica La Constitucioacuten de 1917 tras la experiencia que habiacutea derivado de gobiernos
anteriores deacutebiles decidioacute dotar al Ejecutivo con facultades que le permitieran mantener la
estabilidad y control sobre el paiacutes Sin embargo el arreglo institucional no proveiacutea la
subordinacioacuten de un poder al otro lo cual sucedioacute en la praacutectica aunque finalmente nos dio
estabilidad y el sistema se mostroacute eficiente
27 Zaid Op cit p41 28 Aguilar Camiacuten Op Cit p 115
62
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
De acuerdo con Aguilar Camiacuten fue el Presidente Laacutezaro Caacuterdenas quien realizoacute los
cambios finales que consolidaron el llamado Presidencialismo mexicano Seguacuten Aacutelvaro
Matute con Caacuterdenas se acaba el ldquoMaximatordquo e inicia el Presidencialismo29 La
reestructuracioacuten del PNR lo llevoacute a convertirse en el PRM con una organizacioacuten
corporativa de la vida30 es decir un partido organizado por sectores que establecieron un
pacto con el partido
Caacuterdenas tambieacuten permitioacute la creacioacuten de un patrimonialismo al realizar la
expropiacioacuten petrolera en 1938 Algunos autores conciben su sexenio como el inicio del
Presidencialismo mexicano Vale la pena mencionar que en nuestro criterio el
Presidencialismo se inicio con Juaacuterez pues es a partir de eacutel que la figura del Ejecutivo
denota dominio sobre la vida poliacutetica Caacuterdenas por su parte se convertiriacutea en el prototipo
del presidente fuerte nacionalista y con un partido hegemoacutenico31 Una ampliacioacuten de los
poderes del Presidente se suscitoacute en su periacuteodo Una de las facultades que se reservoacute el
Presidente para siacute mismo fue la eleccioacuten de su sucesor ldquoDefinidas las reglas en los antildeos
treinta la estabilidad poliacutetica del siguiente medio siglo se organizoacute en torno al
presidencialismo como eje de la vida poliacutetica y social de Meacutexicordquo32
Nuevamente el partido tuvo una reorganizacioacuten en 1946 ldquocuando los universitarios
llegaron al poderrdquo33 El sector militar fue abolido con la remocioacuten de los miembros
pertenecientes a este sector para mejor colocarlos dentro del sector popular El PRM se 29 Aacutelvaro Matute Aguirre ldquoLa encrucijada de 1929 caudillismo versus institucionalizacioacutenrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 199 El maximato es conocido por la eacutepoca en la que el ex-presidente Calles controlaba el PNR y no el presidente en turno Algunos lo reconocen como una eacutepoca de gobierno dual al no ser el presidente en funciones el liacuteder del partido Veaacutese Mendoza Op cit p 63 30 Aguilar Camiacuten Op cit p 118 31 Mendoza Op cit p 64 32 Aguilar Camiacuten Op cit p119 33 Ibid
63
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
renombroacute y surgioacute como el Partido Revolucionario Institucional Las decisiones del paiacutes
asiacute como las que afectaban al PRM posteriormente PRI eran tomadas desde la cuacutepula del
poder esto es la Presidencia de la Repuacuteblica El Presidente contaba ademaacutes de la
admiracioacuten de la sociedad mexicana con la garantiacutea de que su partido lo respaldaba y
estariacutea sujeto a sus decisiones puesto que no soacutelo era dirigente del paiacutes sino tambieacuten se
erigioacute como el liacuteder de su partido
Gabriel Zaid nos habla de que el problema del sistema poliacutetico de Meacutexico es la
organizacioacuten de la cola es decir en coacutemo se distribuye el poder De acuerdo con este autor
es el Presidente quien a traveacutes del PRI decide como se da la reparticioacuten del poder De ahiacute
que la idea de que ldquolos poliacuteticos y funcionarios no le deben su posicioacuten a los electores de
abajo sino al gran elector de arribardquo34 El PRI se concibe como una verdadera maacutequina que
logroacute establecer un sistema piramidal donde los militantes se sometiacutean a las oacuterdenes
venidas del Presidente puesto que sabiacutean que era la uacutenica forma de ascender en un sistema
de piraacutemide
El presidente teniacutea tal control que era eacutel quien en la mayoriacutea de los casos
determinaba no solo quieacuten seriacutea el candidato a sucederlo en la Presidencia sino que tambieacuten
decidiacutea los candidatos a gobernadores y en algunos casos a los que seriacutean los representantes
locales El sistema que funcionaba de arriba hacia abajo implicoacute que los interesados en
obtener un puesto puacuteblico se limitaran a acatar las instrucciones que veniacutean desde arriba
con el objetivo de ser percibidos como fieles al sistema y fueran vistos como buenos
candidatos a la ocupacioacuten de un cargo y como garantiacutea de la permanencia del sistema
34 Zaid Op cit p35
64
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
De tal forma se desarrollaba nuestro sistema poliacutetico que los representantes del
pueblo eran en realidad representantes de los intereses presidenciales y asiacute mismo del
partido del Presidente del partido hegemoacutenico u oficial
En general los puestos se ganan por concurso maacutes o menos abierto y meritocraacutetico aunque no puacuteblico Asiacute tambieacuten se ejercen como propiedad privada () que siempre es transitoria y puede ser revocada aunque no por decisioacuten del puacuteblico o justificada ante el puacuteblico sino por decisioacuten privada de quien da y quita puestos35
Al sentir que le debiacutean su cargo al Presidente por ser estar por encima de todo el
sistema o a quien estuviera directamente por encima de ellos y no a los ciudadanos que los
habiacutean elegido los representantes en el Congreso no legislaban supervisando las labores del
Ejecutivo y buscando el beneficio de la sociedad El sistema no era eficiente pues las
instituciones no operaban bajo el disentildeo que las creoacute pero habiacutea estabilidad El disentildeo
institucional que proveiacutea una divisioacuten de poderes buscando repartir el control del gobierno
y asiacute garantizar o favorecer su eficiencia no operaba gracias a la presencia de un partido
hegemoacutenico que como tal dominaba el poder Ejecutivo y a partir de este el Legislativo y
Judicial
El caso mexicano se distingue por esta figura de partido hegemoacutenico donde a lo
largo de la historia y bajo diferentes nombres el actual Partido Revolucionario Institucional
se ha mantenido como actor principal y en alguacuten momento el uacutenico de la poliacutetica Hasta
antes del antildeo 2000 todos los presidentes del paiacutes habiacutean pertenecido al PRI La relacioacuten
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo nunca enfrentoacute altercados puesto que el Presidente
no teniacutea en el Congreso de la Unioacuten un organismo que cuestionara sus funciones La
distribucioacuten del poder no era horizontal sino vertical gracias al partido hegemoacutenico 35 Zaid Op cit pp 67-8
65
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
A pesar de la importancia del partido hegemoacutenico para entender el Presidencialismo
priiacutesta ni Carpizo ni Mendoza Berrueto utilizan el concepto para describir la situacioacuten
poliacutetica existente en el paiacutes El fin del partido hegemoacutenico parece coincidir con la
terminacioacuten del sistema Presidencialista como lo conocimos hasta hace unos antildeos con la
figura dominante del Ejecutivo Ante la desaparicioacuten del partido oficial como tal el
Presidente ha perdido su fuerza y control sobre el Congreso que le habiacutea permitido
gobernar sin problema alguno hasta hace alguacuten tiempo
La toma de decisiones era labor del Presidente el Legislativo con la mayoriacutea de sus
representantes pertenecientes al PRI legitimaba la decisioacuten del Presidente con su voto
aprobatorio sin que un anaacutelisis y discusioacuten se llevaran al cabo El poder Judicial por su
parte quedaba tambieacuten bajo las oacuterdenes del Presidente Los ministros eran propuestos por
el Presidente y posteriormente debiacutean ser aprobados por el Congreso el cual como ya se
mencionoacute casi siempre apoyoacute las decisiones presidenciales pues era ademaacutes liacuteder del
partido
El sistema de partido hegemoacutenico haciacutea posible controlar todo lo relacionado con el
gobierno no era posible participar en el gobierno sino se perteneciacutea al partido oficial Los
aspirantes a desempentildear un cargo puacuteblico debiacutean formar parte del PRI y buscar el apoyo de
los altos mandos del partido para convertirse en servidor puacuteblico La llamada cola descrita
por Zaid hace referencia a lo anterior En teacuterminos de Hirschman en nuestro sistema no
habiacutea mecanismos de salida y por lo tanto competencia36 Todo era permitido si se
realizaba dentro del PRI pero fuera de eacutel no teniacutea oportunidad alguna La unioacuten y
36 Citado en Sartori Op cit p 262
66
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
permanencia del partido estaba bien fundamentado en lo anterior que igualmente permitiacutea
la subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente
El fin del partido hegemoacutenico abrioacute la posibilidad de que nuevos actores surjan
junto con la capacidad real de los partidos de oposicioacuten de jugar como tales La
subordinacioacuten de la clase poliacutetica al Presidente finalizoacute y tras las elecciones del antildeo 2000
queda plenamente demostrado pues vemos que el Presidente Vicente Fox carece de la
fuerza que habiacutea caracterizado a los anteriores Presidentes de Meacutexico Sin embargo la
decadencia de la figura presidencial no sucedioacute de forma espontaacutenea el sistema fue
cayendo poco a poco y en parte influyoacute la mayor participacioacuten de nuevos y verdaderos
partidos de oposicioacuten en la vida poliacutetica mexicana
25 Hacia la construccioacuten del multipartidismo impacto de las reformas que
introdujeron la foacutermula proporcional al Congreso de la Unioacuten
El antildeo de 1997 se ha convertido en una fecha muy especial para la historia de la
transicioacuten democraacutetica mexicana pues fue en este antildeo que se vio el fin del PRI como
partido dominante de las decisiones poliacuteticas del paiacutes al no contar con una mayoriacutea en el
Congreso que le permitiera aprobar cualquier proyecto de ley A partir de este momento el
Presidente tendriacutea que enfrentarse a un Congreso al cual no podriacutea imponerle su voluntad a
traveacutes del voto de los representantes de su partido
En esta ocasioacuten y en adelante no habriacutea una mayoriacutea suficiente perteneciente al PRI
o cualquier otro partido para la aprobacioacuten de leyes El arreglo institucional previsto en la
Constitucioacuten de 1917 podriacutea operar como estaba disentildeado ante la ausencia de un
Legislativo dominado por un solo partido El desempentildeo del Ejecutivo estariacutea supervisado
67
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
por el Legislativo y contariacutea con la constitucionalidad que el poder Judicial debiacutea
garantizar El poder se distribuiriacutea entre los tres oacuterganos y la coordinacioacuten y cooperacioacuten
entre ellos seriacutea necesaria para garantizar la eficiencia del sistema Presidencialista ante el
desencadenamiento del multipartidismo
El multipartidismo se habriacutea consolidado al lograr que representantes de diversos
partidos tuvieran acceso nacional y localmente a puestos que antes estaban reservados
para los candidatos miembros del partido oficial Un largo trabajo por parte de los partidos
de oposicioacuten se veiacutea coronado con una participacioacuten importante dentro del Congreso de la
Unioacuten (Caacutemara de Diputados y Caacutemara de Senadores) que les permitiriacutea por primera vez
jugar su papel de oposicioacuten en un escenario con iguales oportunidades para competir por el
voto de la poblacioacuten Pero el eacutexito no llegoacute de un momento a otro importantes fueron los
esfuerzos realizados tiempo atraacutes por la oposicioacuten
En Meacutexico existiacutean partidos de oposicioacuten desde ya bastante tiempo atraacutes De ahiacute
que desde las elecciones de 1940 se registraran maacutes de dos candidatos para la sucesioacuten
presidencial y otros cargos excepto en el antildeo de 1976 Sin embargo eacutestos partidos no
estaban en igualdad de condiciones para competir con los candidatos del partido oficial y en
ocasiones ni siquiera eran auteacutenticos partidos de oposicioacuten es decir no eran antagoacutenicos al
partido en el poder El sistema mexicano en teacuterminos de Sartori no era competitivo37
El sistema no soacutelo no era competitivo porque existiacutea un partido que dominaba la
vida poliacutetica sino porque la Presidencia controlaba entre otras cosas las elecciones y asiacute la
37 El mismo Sartori expresa que para ser un sistema competitivo no basta la presencia de dos o maacutes candidatos en una eleccioacuten Los partidos deben ser antagonistas e independientes entre siacute ademaacutes de contar con otras caracteriacutesticas maacutes especiacuteficas Veacutease Sartori Op cit p 257
68
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
victoria del partido del Presidente praacutecticamente se garantizaba En 1946 una reforma
electoral dio principio a un proceso donde todo lo relacionado con elecciones se fue
centralizando hasta que las autoridades locales quedaron fuera38 La centralizacioacuten de todo
lo relacionado con las elecciones permitioacute la manipulacioacuten de resultados asiacute como la de los
medios y demaacutes instrumentos necesarios para dar a conocer a los partidos de oposicioacuten
El PRI fue la primera organizacioacuten poliacutetica oficial del paiacutes hasta la deacutecada de los
noventa Hasta el inicio de los ochenta la posicioacuten poliacutetica del PRI era de partido
hegemoacutenico Los partidos de oposicioacuten que existiacutean hasta ese momento no constituiacutean una
verdadera amenaza para el PRI es decir no representaban una competencia para la
obtencioacuten del poder en la buacutesqueda de los votos de la poblacioacuten Con lo ya mencionado en
el paacuterrafo anterior tenemos una idea del porqueacute de lo anterior
La situacioacuten cambioacute a mediados de la deacutecada de los ochenta cuando los candidatos
de partidos de oposicioacuten de derecha e izquierda comenzaron a obtener cargos a nivel local
y estatal y de esta forma a constituir una oposicioacuten dentro de los oacuterganos de representacioacuten
donde crearon una voz distinta a la expresada por el partido oficial Pero esta mayor
competitividad que comenzaba a gestarse en Meacutexico fue resultado de una lucha iniciada
antildeos atraacutes
Lujambio expresa que ldquoel bienio 1962-1963 es fundamental para entender el
proceso de cambio poliacutetico que vivioacute Meacutexico hasta 1988rdquo39 Fue en el antildeo de 1963 que se
38 Luis Medina Evolucioacuten electoral en Meacutexico contemporaacuteneo (Meacutexico Comisioacuten Federal Electoral 1978) Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita ldquoEl fin del sistema de partido hegemoacutenico en Meacutexicordquo Revista Mexicana de Estudios Electorales Num 3 Enero-Junio 2004 p 8 Texto consultado en Internet Abril 12 2005 URL= httpwwwcicsugugtomxPublicaLeonardo20Valdez Fin20del20sistema20hegem C3B3nico20(texto)Fin20del 20sistema20hegemonicopdf 39 Lujambio Op cit p 23
69
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
constituyoacute una alianza entre las fuerzas izquierdistas mexicanas de la cual surgioacute el Frente
Electoral del Pueblo que demandaba una competencia maacutes justa para el acceso a los puestos
puacuteblicos con la tambieacuten participacioacuten de un nuacutemero mayor de partidos
Si en el paiacutes no habiacutea un nuacutemero importante de partidos no fue porque no se hubiera
contado con la iniciativa de crearlos El registro de partidos poliacuteticos no era sencillo y por
si fuera poco el no respeto al voto eran parte de los muchos factores que desanimaban la
organizacioacuten de dichos partidos Con la creacioacuten del mencionado Frente tambieacuten comenzoacute
la nocioacuten de lo que hoy conocemos como la representacioacuten proporcional Sin embargo en
ese momento el registro del Frente electoral como partido fue negado
El Partido de Accioacuten Nacional (PAN) surgioacute en 1939 con el propoacutesito de participar
en la poliacutetica de nuestro paiacutes Dos deacutecadas maacutes tarde soacutelo el PAN junto con otros dos
partidos el Partido Auteacutentico de la Revolucioacuten Mexicana (PARM) y el Partido Popular
Socialista (PPS) disputaban tener mayores espacios en la vida poliacutetica mexicana En la
deacutecada de los sesenta los partidos de oposicioacuten buscaron la creacioacuten de leyes electorales
que les permitieran tener mayor presencia en los oacuterganos compuestos por representantes del
pueblo
Especiacuteficamente se vislumbroacute en la llamada representacioacuten proporcional la medida
maacutes adecuada para que los partidos pequentildeos tambieacuten pudieran ser parte de las decisiones
que afectaban al paiacutes Aunque la gente que votaba por partidos diferentes al PRI era poca
debiacutea tener el derecho de ver sus intereses representados En 1962 se introdujo una reforma
70
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
electoral que permitiacutea la representacioacuten proporcional en Meacutexico al menos en la Caacutemara de
Diputados40
La Caacutemara de Diputados es el principal oacutergano bajo el cual se desarrolloacute el inicio de
la transicioacuten democraacutetica en Meacutexico Sin embargo la reforma de 1962 que fue el inicio de
la pluralidad que actualmente existe en ella favorecioacute la conservacioacuten del dominio priiacutesta
bajo la figura de cederle escantildeos a la oposicioacuten De acuerdo con los datos presentados por
Lujambio antes de realizar la reforma el 9663 de los diputados perteneciacutean al PRI (172
de 178) Tras la reforma se puede observar un aumento en el nuacutemero de escantildeos
pertenecientes a la oposicioacuten pero un aumento tambieacuten de los asientos de diputados priiacutestas
En la siguiente legislatura hubieron 32 diputados de partido nombre que recibieron los
diputados electos bajo el sistema de representacioacuten proporcional y 178 de mayoriacutea relativa
(el PRI teniacutea el 9714 de todos los asientos) 41
La reforma de 1962 fue una esperanza para la oposicioacuten pero el partido hegemoacutenico
que teniacutea el control sobre toda la cuestioacuten electoral del paiacutes encontroacute en esa reforma la
forma de dibujar mayores espacios para la oposicioacuten pero preservando la mayoriacutea y
dominio de sus partidarios en la Caacutemara de Diputados Posteriormente en 1973 tres
cambios se realizaron que consistieron en el aumento del nuacutemero de diputados de mayoriacutea
y asiacute mismo de distritos de 178 a 194 se disminuyoacute el porcentaje necesario de los partidos
minoritarios para la eleccioacuten de los diputados de partido (de 25 a 15) y como
40 Lujambio Op cit p 24 41 Lujambio Op cit p 34 De un total de 178 diputados 172 perteneciacutean a la bancada priiacutesta Los partidos que recibieran un miacutenimo del 25 de los votos para sus candidatos a diputados bajo la foacutermula proporcional recibiriacutean 5 diputados denominados de partido Por cada 05 encima del ya miacutenimo establecido como 25 de la votacioacuten los partidos se hariacutean acreedores a un diputado maacutes Los partidos minoritarios (pues no lograban la mayoriacutea de los votos) eran capaces de alcanzar hasta 20 diputados
71
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
consecuencia de esto aumentoacute el nuacutemero de diputados que los partidos minoritarios podiacutean
tener en la Caacutemara de 20 a 2542
Antes de la inclusioacuten de la foacutermula de representacioacuten proporcional la presencia de
los diputados de partido distinto al PRI era miacutenima puesto que para lograr una diputacioacuten se
debiacutea contar con la mayoriacutea de los votos de la poblacioacuten en su favor es decir del 50 + 1
de todos los votos depositados en cada distrito puesto que el nuacutemero de diputados dependiacutea
del nuacutemero de distritos existentes en el paiacutes Aunque aumentoacute el nuacutemero de diputados
provenientes de partidos distintos al PRI las foacutermulas estaban disentildeadas para que el PRI
conservara una amplia mayoriacutea pues se aumentaba igualmente el nuacutemero de diputados
provenientes de mayoriacutea relativa puestos que seguiacutea ganando el PRI
Pese a todo ello con la inclusioacuten de la foacutermula proporcional se permitioacute que los
partidos minoritarios es decir los que no alcanzaban mayoriacuteas comenzaran a tener una voz
en la Caacutemara de Diputados voz que con el tiempo podriacutea impulsar grandes cambios
Nuevamente en 1979 con otra legislatura se implementaron nuevas reformas a la Caacutemara
El nuacutemero de diputados se incrementoacute a 400 de los cuales 100 diputados perteneciacutean a la
representacioacuten proporcional donde de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido
minoritario se repartiriacutean esas 100 diputaciones
Fue en la deacutecada de los ochentas cuando por primera vez el PRI se percataba de la
fuerza que la oposicioacuten estaba obteniendo en el paiacutes y buscoacute la forma de proteger su
mayoriacutea en la Caacutemara Fue con la llamada ldquoclaacuteusula de gobernabilidadrdquo que el PRI
42 Ibid Op cit 34-5
72
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
73
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
encontroacute aparentemente la forma de preservar su mayoriacutea43 Y menciono la palabra
aparentemente porque en 1989 el PRI perderiacutea el control de la realizacioacuten de las elecciones
y todo lo relacionado a ellas que le significariacutea una peacuterdida de control sobre el sistema que
ni la claacuteusula de gobernabilidad podriacutea compensar
Desde 1988 encontramos que la Caacutemara de Diputados estaacute compuesta por 500
diputados de los cuales 300 son elegidos por mayoriacutea relativa de acuerdo a un nuacutemero igual
de distritos uninominales y 200 pertenecen a la representacioacuten proporcional El PRI
promovioacute una reforma en 1989 con una nueva foacutermula de conformacioacuten de la Caacutemara con
el propoacutesito de defender su mayoriacutea Otras reformas en este mismo antildeo dieron paso a la
promulgacioacuten del Coacutedigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales (COFIPE)
y el nacimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) La claacuteusula de gobernabilidad siguioacute
presente hasta que en 1993 se tomoacute la decisioacuten de desaparecerla buscando imposibilitar el
dominio priiacutesta sobre la Caacutemara
El Coacutedigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales teniacutea como
objetivo establecer mecanismos cuya misioacuten seriacutea impedir la manipulacioacuten de las
elecciones y el Instituto Federal Electoral se convertiacutea en el oacutergano responsable de
organizar las elecciones en el paiacutes El Coacutedigo fue aprobado el 14 de julio de 1990 dando
tambieacuten lugar a la creacioacuten del Tribunal Federal Electoral y estableciendo posibilidades de
43 Lujambio Op cit p 36 La claacuteusula de gobernabilidad consistioacute en maacutes que el incremento de los diputados de representacioacuten proporcional de 100 a 200 en permitir que el partido mayoritario accederiacutea a un nuacutemero de escantildeos de representacioacuten proporcional que le brindariacutea sumados a los obtenidos en el sistema de mayoriacutea tener una mayoriacutea en la Caacutemara
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impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
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reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
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absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
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gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
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De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
impugnacioacuten de elecciones y sanciones44 El dominio de las elecciones por el PRI veiacutea su
fin
Como hemos podido observar las reformas que se realizaron a la composicioacuten de la
Caacutemara de Diputados tuvieron objetivos muy diversos Entre ellos se pretendiacutea dar espacio
a los partidos opositores para la construccioacuten de una imagen competitiva del sistema la cual
permitiriacutea la participacioacuten de diversos grupos en el gobierno al mismo tiempo que
ldquolegitimariacuteardquo los triunfos del PRI Pero igualmente se cuidoacute el mantener una mayoriacutea para
seguir controlando el poder Legislativo Afortunadamente la mayoriacutea que disfrutaba el
PRI desaparecioacute con la reforma de 1996
En 1996 finalmente se realizoacute una reforma que marcoacute una sobrerrepresentacioacuten
maacutexima de 8 para cualquier partido ldquoEn 1996 llegaacutebamos despueacutes de treinta y cuatro
antildeos de inaugurada la reforma de los ldquodiputados de partidordquo a un punto de equilibriordquo45
La reforma de 1996 permitioacute que ninguacuten partido volviera a contar con una mayoriacutea
calificada que es equivalente al 66 de los votos totales mayoriacutea que es necesaria para
efectuar modificaciones a la Constitucioacuten
En el caso de la Caacutemara de Senadores la construccioacuten del multipartidismo es maacutes
reciente Hasta antes de 1988 este cuerpo no contaba con senadores de partido distinto al
PRI Con la participacioacuten de dos senadores pertenecientes al Frente Democraacutetico Nacional
(FDN) se inauguroacute el multipartidismo en esta Caacutemara a finales de los antildeos ochenta La
44 Ricardo Becerra Pablo Salazar y Joseacute Woldenberg La mecaacutenica del cambio poliacutetico (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 248 Citado en Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 12 Abril 12 2005 45 Lujambio Op cit p 37
74
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
reforma que introdujo la representacioacuten proporcional en esta Caacutemara surgioacute en 1996 de
forma que 32 de los 128 miembros seriacutean elegidos por este meacutetodo46
Antes de la reforma de 1996 se dieron cambios que permitieron que partidos
minoritarios tuvieran mayores posibilidades de participar en las funciones a realizar por la
Caacutemara Cuatro senadores seriacutean elegidos por cada Estado De los cuatro tres debiacutean
obtener una mayoriacutea en las elecciones y el cuarto senador perteneceriacutea ala segunda mayoriacutea
o primera minoriacutea de las elecciones Los senadores de representacioacuten proporcional
derivados de esta reforma seriacutean elegidos de acuerdo a listas de partido a nivel nacional es
decir que seriacutean votadas en todo el paiacutes Finalmente en 1997 el Senado se convirtioacute en un
cuerpo en verdad plural donde ninguacuten partido contaba con el 66 necesario para realizar
cambios constitucionales
Con las reformas realizadas al Congreso de la Unioacuten descritas brevemente en este
apartado podemos observar la construccioacuten del multipartidismo parlamentario en
Meacutexico47 Los cambios hubieran llegado al paiacutes probablemente sin necesidad de
implementar estas reformas como resultado de una mayor madurez poliacutetica en la sociedad
pero el tiempo que los cambios hubieran necesitado para ocurrir probablemente hubieran
sido mucho maacutes largos y quien sabe si podriacuteamos estarlo viviendo actualmente
Cabe destacar que las reformas fueron un logro de la oposicioacuten mexicana que no
teniacutea oportunidad de competir con el PRI ante el control que eacuteste ejerciacutea de las elecciones
El empuje de la oposicioacuten con las reformas permitioacute la construccioacuten de un multipartidismo
46 ldquoConstitucioacuten Poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos Historia del Congreso de la Unioacutenrdquo Presidencia de la Repuacuteblica Enero 18 2005 URL= httpconstitucionpresidenciagobmx indexphpidseccion=211 47 La importancia de las reformas electorales para explicar la situacioacuten poliacutetica de nuestros diacuteas el multipartidismo es tambieacuten reconocido por Leonardo Valdeacutes Zurita Op cit p 4 Abril 12 2005
75
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
en Meacutexico El disentildeo institucional Presidencialista que establece un Legislativo dividido
en dos Caacutemaras ahora con la participacioacuten de diversos partidos tuvo un fuerte efecto en la
relacioacuten que se habiacutea dado entre poder Ejecutivo y Legislativo a lo largo de la historia
poliacutetica del paiacutes El multipartidismo permite o al menos incentiva que mayores
cuestionamientos se realicen a las propuestas generalmente venidas del Presidente puesto
que cada partido refleja intereses que corresponden a los deseos de sus militantes
El sentido consensual del bicameralismo no es obligar a que dos cuerpos legislativos similares negocien maacutes sino asegurar que mayoriacuteas distintas () arriben a acuerdos y no soacutelo para aprobar iniciativas por mayoriacutea sino para eventualmente (con mayoriacuteas calificadas en las dos caacutemaras) aprobar reformas constitucionales o superar vetos presidenciales48
Como hemos visto en esta seccioacuten la existencia de representantes elegidos por
representacioacuten proporcional dio a partidos de oposicioacuten la oportunidad de participar en la
vida poliacutetica del paiacutes Lo anterior no sucedioacute de forma inmediata y en un principio la
participacioacuten de un mayor nuacutemero de representantes de oposicioacuten fue equivalente al
aumento de representantes priiacutestas y asiacute de la conservacioacuten de su mayoriacutea El partido
hegemoacutenico buscoacute proteger su calidad de mayoriacutea hasta que en 1996 el impulso de la
oposicioacuten logroacute una verdadera reforma que imposibilitaba a todo partido erigirse como
mayoriacutea
La peacuterdida de mayoriacuteas y de control por el PRI en las Caacutemaras de Diputados y
Senadores inauguroacute una nueva eacutepoca en la historia poliacutetica de nuestro paiacutes donde la
eficacia del sistema ante la divisioacuten de poderes plasmada en la Constitucioacuten de 1917 seriacutea
puesta a prueba tras la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como eje central de la poliacutetica
y como base de apoyo fundamental de la institucioacuten Presidencial 48 Aguilar Camiacuten Op cit p 74
76
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
26 El desencadenamiento de gobiernos divididos ante la falta de mayoriacuteas
Hasta hace escasos antildeos el sistema poliacutetico de nuestro paiacutes no era competitivo
puesto que las elecciones que se realizaban no eran disputadas49 Hasta 1977 el PRI era un
partido hegemoacutenico Las cosas fueron cambiando con la escisioacuten del partido en 1987 y
posteriormente en 1988 cuando eacuteste pierde el 66 de los asientos de la Caacutemara de
Diputados y con ello la mayoriacutea calificada El mismo Lujambio expresa que lejos de un
traspaso de poder lo que sucedioacute en Meacutexico fue que el poder comenzoacute a distribuirse entre
los diferentes partidos poliacuteticos al tener presencia en los principales oacuterganos de
representacioacuten popular50
Junto con las reformas que se dieron en la Caacutemara de Diputados y Senadores se
realizaron reformas a los congresos locales de los Estados de forma que el multipartidismo
se fue dando no soacutelo en el aacutembito federal sino a todos los niveles de gobierno El
Presidente no soacutelo iba perdiendo su poder sobre los organismos federales sino tambieacuten el
que ejerciacutea a traveacutes de los gobiernos locales La negociacioacuten comenzaba a vislumbrarse
como el medio necesario para gobernar ldquoLa transicioacuten poliacutetica en Meacutexico tambieacuten
supone asiacute un proceso de racionalizacioacuten del poder del presidente mexicanordquo51
La aparicioacuten de nuevos actores en la toma de decisiones en nuestro paiacutes la peacuterdida
de mayoriacuteas por el PRI y la necesidad de negociar acuerdos son parte de los oriacutegenes y
consecuencias del fenoacutemeno de gobiernos divididos Ahora bien hablamos de gobiernos
divididos cuando el partido de un gobernador no cuenta con el control de la mayoriacutea
49 Sartori Op cit p258 50 Lujambio Op cit p 27 51 Ibid p 30
77
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
78
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
absoluta en su respectivo congreso52 A nivel federal y hasta antes del antildeo 2000 soacutelo el
gobierno de Madero habiacutea sido dividido La llegada de gobiernos divididos desencadenoacute la
aparicioacuten de nuevos actores en nuestro sistema de gobierno Entre los que estaacuten
reconocidos el Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) el control electoral y la
concertacesioacuten53
Ante la presencia de este fenoacutemeno en nuestro paiacutes se desarrolloacute un nuevo clima
poliacutetico con una nueva forma de relacioacuten entre el partido antes hegemoacutenico y los partidos
de oposicioacuten asiacute como entre los diferentes poderes ldquoCuando opera el paradigma de
gobierno dividido la sana y necesaria competencia entre partidos se traslada al interior de
las instituciones convertida en conflicto entre los poderesrdquo54 Ante los gobiernos divididos
el conflicto entre poderes tuvo como principales actores al poder Ejecutivo y al Legislativo
principalmente la Caacutemara de Diputados donde el Presidente enfrentaba la mayor oposicioacuten
Para avanzar con la agenda legislativa fue necesario que los partidos tal como lo
marca el arreglo institucional previsto en la Constitucioacuten discutieran exigieran y cedieran
en sus negociaciones pues soacutelo a traveacutes del consenso seriacutea posible desempentildear su labor
legislativa y aprobar proyectos para la nacioacuten o Estado seguacuten correspondiera El Presidente
debiacutea someterse a la supervisioacuten del Legislativo Fue en 1989 que se presentoacute el primer
52 Lujambio Op cit p 67 Hablamos de mayoriacutea absoluta para referirnos al 50 + 1 del total de representantes para un solo partido 53 Viacutector Reynoso ldquoMeacutexico gobernabilidad y normalidad electoral (1988-1999)rdquo Ideacuteias Revista do Instituto de Filosofia e Ciencias humanas Eacutelide Rugai Bastos (Ed) Universidad de Campintildeas Brasil 1999-2000 pp 119-25 Concertacesioacuten es entendido como concertar y ceder para hacer referencia a las negociaciones que se daban en nuestro paiacutes negociaciones en cuanto al reconocimiento de triunfos electorales por el apoyo al gobierno de Salinas de Gortari 54 David Pantoja Moraacuten ldquoGobierno dividido en Meacutexico el riesgo de la ineficienciardquo Este paiacutes Junio 1997
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gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
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De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
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En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
gobierno dividido55 cuando un gobernador resultoacute electo sin que la poblacioacuten eligiera a un
50 + 1 de representantes de su partido para el congreso local
A pesar que no podemos hablar de gobiernos divididos a nivel federal antes de las
elecciones del 2 de julio de 2000 excepto por el caso de Madero debemos mencionar que
la praacutectica de este fenoacutemeno a nivel federal tuvo un ensayo con los Estados El primer
gobierno dividido se dio en Baja California y posteriormente aparecioacute en otros 15 estados
hasta la fecha de 199956 Los gobiernos divididos emergieron a casi todos los niveles Los
partidos poliacuteticos por su lado luchaban por alcanzar la preferencia electoral de la sociedad
ante condiciones cada vez maacutes justas Esta competencia maacutes honesta era producto de la
peacuterdida de control de las elecciones por parte del partido oficial en 1989
Por primera vez en 1997 ninguacuten partido poliacutetico contoacute con una mayoriacutea suficiente
en la Caacutemara de Diputados que le permitiera aprobar leyes o rechazarlas Para lograr
cualquiera de los anteriores se teniacutea primeramente que realizar una negociacioacuten con las
otras fuerzas poliacuteticas con el fin de obtener su apoyo ldquoLa pluralidad en la Caacutemara de
Diputados hizo necesario reconocer el valor del diaacutelogo como el uacutenico medio posible para
remontar las diferencias y construir las soluciones que requiere nuestro paiacutesrdquo57 El
Presidente por primera vez tuvo que defender sus proyectos y someterse a las condiciones
que el Legislativo le impusiera
55 Reynoso Op Cit p 128 56 Lujambio Op cit p 68 57 Francisco Paoli Bolio ldquoLa histroria reciente de la Caacutemara de Diputadosrdquo Caacutemara de Diputados H Congreso de la Unioacuten Enero 19 2005 URL= httpwwwcddhcugobmxcronica57contenidocont15 paolihtm
79
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
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Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
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partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
De acuerdo a Lujambio los gobiernos divididos han producido cambios que han
resultado completamente novedosos para nuestro sistema poliacutetico pero cuyo principal
beneficio ha sido la educacioacuten tanto de partidos poliacuteticos como de ciudadanos58 en cuanto a
la labor que cada uno de ellos debe realizar en la construccioacuten de un Meacutexico democraacutetico
De los gobiernos divididos ha surgido un aprendizaje aunque en ocasiones ha estado
acompantildeado de algunos costos59 La relacioacuten Ejecutivo-Legislativo parece enfrentar altos
costos pero la eficiencia del sistema es en realidad la que se estaacute poniendo en duda
Dentro de los muchos beneficios de los gobiernos divididos podemos mencionar
que la labor de los diputados y senadores estaacute maacutes vigilada lo mismo que la del Presidente
Suponemos que detraacutes de un acuerdo fue necesaria una negociacioacuten un diaacutelogo entre
nuestros representantes entre los poderes Dentro de las discusiones que maacutes intereacutes
genera entre los ciudadanos estaacute la asignacioacuten del presupuesto tanto de egresos como de
ingresos anuales de la federacioacuten la forma en la que eacuteste se distribuye y por supuesto la
forma en la que se gasta
La controversia que lo anterior generoacute durante el antildeo 2004 es un ejemplo de coacutemo
las propuestas de la Presidencia ahora son revisadas y no simplemente aprobadas por el
Legislativo Las iniciativas del Presidente necesitan del diaacutelogo revisioacuten y en su caso
correccioacuten por parte de los legisladores para ser aprobadas Esta controversia tambieacuten
expuso un nuevo escenario posible ante la presencia de gobiernos divididos la lucha
institucional entre Ejecutivo y Legislativo por imponer su voluntad
58 Lujambio Op cit pp70-1 59 Reynoso Op cit p 130
80
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
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Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
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medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
En el paiacutes el proceso de transicioacuten de un sistema de partido hegemoacutenico que dio
inicio en la deacutecada de los ochenta ldquoauacuten requiere entrar a la fase siguiente de la
transformacioacuten y transicioacuten de las foacutermulas y formas de ejercer el poder en los gobiernos
divididosrdquo60 Es decir todaviacutea es necesario que una nueva cultura poliacutetica surja Una capaz
de percatarse de lo inevitable que resulta crear coaliciones y en algunos casos consentir
para la definicioacuten de acuerdos que beneficiaraacuten a todo el paiacutes
Dentro del anaacutelisis que estamos realizando de los gobiernos divididos me gustariacutea
recalcar que este fenoacutemeno es relativamente reciente en nuestra historia poliacutetica La
experiencia que tenemos no es mucha y se ve reflejada en la respuesta que ante ellos han
mostrado los actores poliacuteticos quienes parecen no tener idea de coacutemo enfrentarlos La
salida maacutes viable ante el fenoacutemeno de gobiernos divididos parece ser el consenso Las
coaliciones que hasta el diacutea de hoy se han dado han resultado de un intenso proceso de
acercamiento entre los diferentes actores pero no funcionan por mucho tiempo
En un principio las coaliciones fueron de partidos opositores al PRI y baacutesicamente
con el propoacutesito de sumar votos que le impidieran imponer su voluntad Ahora que el PRI
no es maacutes el partido hegemoacutenico y ante gobiernos divididos las coaliciones parecen maacutes
difiacuteciles de constituir pues no se vislumbra un enemigo comuacuten La peacuterdida de poder del
Presidente de la Repuacuteblica es tambieacuten parte de los gobiernos divididos
Los gobiernos divididos abrieron paso a una nueva relacioacuten entre el Ejecutivo y el
Legislativo Las propuestas de la Presidencia deben iniciar ahora un cabildeo en el
60 Jenaro Villamil Rodriacuteguez ldquoLa transicioacuten mexicana y la experiencia de gobiernos divididos (El traacutensito a la democracia de la periferia al centro del poder poliacutetico)rdquo Biblioteca Juriacutedica Virtual Enero 20 2005 URL= httpwwwbibliojuridicaorglibros25565pdf
81
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
82
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Congreso para conocer la posicioacuten de los representantes a sus iniciativas de ley y en caso
necesario realizar los cambios pertinentes para sumar un mayor nuacutemero de votos favorables
a su iniciativa La eacutepoca donde el Presidente imponiacutea su voluntad al Legislativo ha
finalizado la relacioacuten entre ellos se ha transformado
La sumisioacuten del poder Legislativo a acatar las decisiones presidenciales se acaboacute
para dar paso a la flexibilizacioacuten de la posicioacuten presidencial El equilibrio de poder
previsto en la Constitucioacuten de 1917 con un sistema Presidencialista parece que comienza
a operar en su forma original de la manera que fue disentildeado Sin embargo ahora este
arreglo institucional debe probar que es capaz de dotar al paiacutes de la eficiencia y estabilidad
que requiere Nunca antes de 1997 el Ejecutivo se habiacutea enfrentado a un Congreso tan
dividido el antildeo 2000 inauguroacute un escenario auacuten maacutes novedoso
Las elecciones presidenciales del 2000 fueron determinantes para considerar que
Meacutexico se perfilaba maacutes hacia la consolidacioacuten de su democracia al resultar ganador
Vicente Fox Quesada Por primera vez en la historia de nuestro paiacutes un partido distinto al
PRI lograba la eleccioacuten de su candidato como Presidente del paiacutes A mi parecer surgiacutea una
prueba maacutes que nuestro sistema Presidencialista debiacutea enfrentar La vigencia del sistema
estaacute siendo puesta a juicio ante las nuevas condiciones prevalecientes en la nacioacuten
27 Meacutexico tras el 2 de julio de 2000 La institucioacuten Presidencial iquestmaacutes deacutebil que
nunca El riesgo de una paraacutelisis gubernativa
Meacutexico con un sistema Presidencialista se caracterizoacute hasta hace algunos antildeos por
el dominio que el Presidente ejerciacutea de la poliacutetica Sin embargo los gobiernos divididos la
desaparicioacuten del partido hegemoacutenico como tal el fin del Presidente como liacuteder de su
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partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
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medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
partido el cese a su control sobre el Legislativo y sobre la realizacioacuten de las elecciones
han debilitado la figura presidencial Tras el 2 de julio de 2000 el paiacutes dio un paso maacutes en
su camino hacia la consolidacioacuten de la democracia Meacutexico eligioacute un nuevo partido para
gobernar el PAN partido que a pesar de imponerse en las elecciones presidenciales no
logroacute construir una mayoriacutea en el Congreso El primer gobierno dividido a nivel federal
nacioacute y con eacutel el debilitamiento del Ejecutivo se hizo patente asiacute como la poca viabilidad
del Presidencialismo ante tales circunstancias
De acuerdo con Weldon las bases del Presidencialismo mexicano pueden
catalogarse en cuatro puntos 1) las facultades que la Constitucioacuten de 1917 confiere al
Ejecutivo 2) gobierno unido 3) la disciplina del partido y 4) el presidente como liacuteder de su
partido 61 La disciplina del PRI se explica por lo ya mencionado en la seccioacuten
correspondiente al partido hegemoacutenico donde se describe que la uacutenica forma de participar
en el gobierno se daba con la militancia en este partido por su estructura piramidal Todo
estaba permitido si se realizaba dentro del partido Este mecanismo no formaba parte de
ninguna regla escrita pero como vimos en nuestro primer capiacutetulo todas las instituciones se
ven influidas por las normas formales e informales (escritas y no escritas) propias del
ambiente en el que se desarrollan
De acuerdo a esta categorizacioacuten podemos inferir que si el Presidencialismo
mexicano ha cambiado es porque hubo una alteracioacuten en alguno o varios de los puntos
sentildealados por Weldon La Constitucioacuten de 1917 ha variado desde su creacioacuten al diacutea de hoy
pero las facultades que se le reconocen al presidente son las mismas En la seccioacuten anterior
observamos ya no existe un gobierno unido El fenoacutemeno de gobiernos divididos ha 61 Weldon Op cit p 177
83
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
contribuido por lo tanto al debilitamiento de la institucioacuten presidencial Hasta ahora
vemos que la Constitucioacuten de 1917 no ha contribuido al debilitamiento de la institucioacuten
presidencial mientras la aparicioacuten de gobiernos divididos fin del gobierno unido siacute
Ante un sistema competitivo se vislumbra un mecanismo de salida donde el PRI ya
no es la uacutenica forma de acceder al poder la influencia que podiacutea ejercer el partido oficial
sobre sus militantes el control y orden ya no seriacutean los mismos ante la presencia de
verdaderos partidos de oposicioacuten y con ello vemos la disminucioacuten de la disciplina dentro en
el partido oficial El Presidente dejoacute de ser liacuteder del partido al desaparecer la estructura
piramidal del uacuteltimo Con lo ya expuesto podemos concluir que cuando Fox llegoacute al
poder la institucioacuten presidencial mexicana ya estaba debilitada Seguacuten Ai Camp el
descenso de la figura presidencial comienza con Diacuteaz Ordaz62
Las elecciones del 2 de julio de 2000 arrojaron resultados que nos demostraron la
pluralidad poliacutetica de nuestro paiacutes En esa fecha no soacutelo se realizaron elecciones para la
Presidencia de la Repuacuteblica Hubo elecciones de Diputados federales Senadores y algunos
congresos locales fueron igualmente renovados A continuacioacuten describiremos lo que
significoacute los resultados obtenidos en esas elecciones
La composicioacuten de la Caacutemara de Diputados para la LVIII Legislatura es de la siguiente manera PRI 211 PAN 206 PRD 50 PVEM 17 PT 7 CD 4 PSN 3 y PAS 2 Por su parte la composicioacuten del Senado para la misma Legislatura es la siguiente PRI 60 PAN 46 PRD 15 PVEM 5 PT 1 y CD 163
62 Roderic Ai Camp ldquoPolitical Modernization in Mexico Through a Looking Glassrdquo en Rodriacuteguez Op cit p 251 63 Joseacute Ramoacuten Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididos y control de constitucionalidadrdquo Googlecom Enero 20 2005 URL= httpwwwgooglecommxsearchq=cacheUV3jjnGsZcwJwwwuc3mesuc3minst MGPJCI05-06-foro-gobiernosdoc+gobiernos+divididos+amphl=es Partido de Accioacuten Nacional (PAN) Partido Revolucionario Institucional (PRI) Partido de la Revolucioacuten Democraacutetica (PRD) Partido Verde
84
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
En lo que se refiere a la Caacutemara de Diputados tenemos que una mayoriacutea representa
251 diputados Ninguacuten partido se acercoacute a esa cifra en las elecciones del 2000 Auacuten
cuando el PRI lograra convencer al PVEM al PT al CD PSN y PAS para votar a favor de
una propuesta de su bancada no logra sumar los 251 votos necesarios para que sea
aprobada En el Senado la construccioacuten de mayoriacuteas aunque resulta maacutes factible tampoco
seriacutea faacutecil
El Presidente proveniente de cualquier partido no podriacutea dominar el Congreso
estableciendo una mayoriacutea de su partido pues reformas que imposibilitaban lo anterior ya se
habiacutean creado El Presidente habiacutea perdido el control que antes ejerciacutea sobre el poder
Legislativo Con la llegada de un Presidente de partido distinto al PRI por primera vez en
la historia de Meacutexico llegaron nuevos retos y nuevas confrontaciones entre poderes ldquoLa
modernidad social en Meacutexico en particular su cultura ciacutevica estaacuten por debajo de los retos
que plantea la modernidad democraacutetica abierta por la eleccioacuten del 2 de juliordquo64
iquestCuaacuteles fueron los retos que el Presidente Vicente Fox Quesada debiacutea enfrentar
Primeramente era un gobierno nuevo sin experiencia alguna Sumado a la inexperiencia del
PAN en la conduccioacuten del paiacutes estaba el hecho de que el Ejecutivo ya no contaba con los
mecanismos que tiempo atraacutes le permitieron imponerse gobernar y conservar el paiacutes en
estabilidad El Presidente no teniacutea maacutes el control sobre el Legislativo su partido no podiacutea
imponer una disciplina partidaria no influiacutea en los gobernadores quienes lo apoyaban
cuando era necesario y no controlaba maacutes los medios de comunicacioacuten que antes le habiacutean
permitido manipular la opinioacuten puacuteblica
Ecologista de Meacutexico (PVEM) Partido del Trabajo (PT) y Convergencia por la Democracia (CD) Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Partido Alianza Social (PAS) 64 Heacutector Aguilar Camiacuten Meacutexico la ceniza y la semilla (Meacutexico Cal y Arena 2000) p 15
85
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
86
medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
87
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
89
Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Otro reto que Vicente Fox debiacutea enfrentar era el mantener la alianza que le habiacutea
permitido convertirse en el Presidente de la Repuacuteblica Igualmente enfrentoacute el reto de
llenar las expectativas que su gobierno ldquodel cambiordquo despertoacute en una nueva poblacioacuten
mexicana una mucho maacutes urbana y preparada De los electores del 2 de julio Fox obtuvo
el 60 de votos de gente con un grado universitario65 El mayor reto lo enfrentariacutea el
gobierno con respecto a las instituciones establecidas bajo el sistema Presidencial
Un resumen de los riesgos que enfrenta la Presidencia de Vicente Fox es el
siguiente que Aguilar Camiacuten nos presenta
Una Presidencia deacutebil con una mayoriacutea fraacutegil en el Congreso la falta de consenso nacional claro sobre el rumbo a seguir la poca profesionalidad del aparato burocraacutetico y el clamor puacuteblico contra la corrupcioacuten asunto maacutes faacutecil de denunciar que de combatir del que depende sin embargo la credibilidad del nuevo reacutegimen66
Si Vicente Fox contara con una mayoriacutea en el Congreso de la Unioacuten posiblemente
podriacutea construir una Presidencia maacutes fuerte pero la realidad actual lo ha enfrentado a un
Congreso dividido con al parecer muy pocos incentivos para la consolidacioacuten de consensos
necesarios para la aprobacioacuten de cualquier iniciativa Los Diputados carecen de incentivos
pues no tienen los estiacutemulos necesarios para desempentildear correctamente sus funciones Eacuteste
es un tema que se tocaraacute posteriormente67
La figura presidencial carente de un apoyo en el Congreso a sus iniciativas se
enfrentoacute tambieacuten al escrutinio puacuteblico de todo lo que deciacutea y haciacutea Sin el dominio de los
65 Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 36 66 Ibid 67 Mucho se ha manejado la idea de que ante la imposibilidad de reelegirse en su cargo los Diputados y Senadores no tienen los incentivos para trabajar fuertemente pues al final no seraacuten puestos bajo la evaluacioacuten de la sociedad como podriacutea suceder si buscando una reeleccioacuten pudieran someter su gestioacuten a la aprobacioacuten o rechazo de los individuos que los eligieron para un primer periacuteodo
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medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
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medios de comunicacioacuten como habiacutea sucedido antes el Presidente es maacutes vulnerable a que
sus errores se ventilen con mayor libertad La figura presidencial se sigue debilitando El
maacutes claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en toda la controversia que se desatoacute a
finales del antildeo 2004 con respecto a la aprobacioacuten del Presupuesto de Egresos de la
Federacioacuten y que continuacutea hasta estos momentos
La controversia desatada ha sido tal que el Poder Legislativo y el Ejecutivo no
pudieron resolver por ellos mismos sus diferencias y actualmente es el tercer poder de la
federacioacuten el Judicial el que tiene la labor de desenredar esta controversia La
Constitucioacuten de 1917 establece las facultades de cada uno de los tres poderes de nuestro
sistema y es en la tercera seccioacuten artiacuteculo 74 fraccioacuten IV donde se establece que el Poder
Legislativo tiene la facultad de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos despueacutes de
haberlo revisado y discutido asiacute como de marcar las correcciones que considere prudente
realizar al mismo68
Sin embargo ahora el caso ha pasado a manos de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacioacuten y seraacute eacutesta la que resuelva ldquosi los conceptos de invalidez planteados por el
Ejecutivo Federal son procedentes y fundados y consecuentemente sobre las atribuciones
que corresponden al Ejecutivo Federal y a la Caacutemara de Diputados en materia
presupuestaria y sobre el alcance que pueden tener las disposiciones del Presupuestordquo69
Pese a lo que establece la Constitucioacuten las instituciones estaacuten operando de forma diferente
68 Constitucioacuten poliacutetica de los Estados Unidos Mexicanos 8a Ed (Meacutexico McGraw Hill 2000) p70 69 Fernando Calzada Falcoacuten ldquoControversia presupuestal y entidades federativasrdquo La croacutenica de hoy Enero 21 2005 URL= httpwwwcronicacommxnotaphpidc=160925
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Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
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El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
Es ahora cuando en Meacutexico nos encontramos frente a un nuevo escenario donde la
divisioacuten de poderes la nueva relacioacuten entre ellos una mayor transparencia en la labor de
cada uno de ellos el debilitamiento de la figura presidencial y los gobiernos divididos
estaacuten presentes y se hace necesaria una mayor negociacioacuten entre los mismos Las
condiciones anteriores nos permiten visualizar un Meacutexico nuevo en cuanto a la
disminucioacuten del poder Ejecutivo y la posibilidad de que eacuteste detrimento culmine
estableciendo un equilibrio entre los tres poderes El nuevo equilibrio por su parte parece
no ser el adecuado pues el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo se ha acentuado
Aguilar Camiacuten nos menciona que la disminucioacuten del Poder Ejecutivo la aparicioacuten de
una Presidencia deacutebil ante un Congreso dividido puede desembocar en un equilibrio de
poderes no buscado es decir puede llevar al paiacutes a la paraacutelisis gubernativa70 La divisioacuten
de poderes y el control que cada uno ejerce sobre el otro pueden alejarse del objetivo que
buscaban los constituyentes al establecerlos Podriacuteamos estarnos distanciando cada vez
maacutes de la eficacia que la divisioacuten debe producir para irnos acercando a un momento de
inestabilidad total
iquestPor queacute se habla de una paraacutelisis gubernativa Meacutexico en estos momentos tiene
una sociedad falta de cultura poliacutetica para crear consensos y ante gobiernos divididos ya
mencionamos que los consensos son baacutesicos Ante la ausencia de un gobierno unido la
Presidencia debe realizar esfuerzos para negociar la aprobacioacuten de sus iniciativas y
conseguir el apoyo necesario para implementarlas porque ya no puede imponerse la
voluntad del Presidente
70Aguilar Camiacuten (2000) Op cit p 42
88
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
90
El pluralismo poliacutetico que se vive en nuestro paiacutes ha desembocado en un orden
juriacutedico altamente complejo y sofisticado en materia de constitucionalidad Nuestra
democracia estaacute dejando de ser solamente representativa para convertirse en una
democracia constitucional rdquoAl menos para esta Legislatura los arreglos poliacuteticos y
acuerdos entre los partidos poliacuteticos los legisladores y el presidente de la Repuacuteblica
deberaacuten ser fundamentales y mantenerse de modo consistenterdquo71
Entre las propiedades de las instituciones estaacute el contener las reglas escritas y no
escritas de una sociedad para guiar la interaccioacuten de los individuos Las instituciones
buscan reducir las incertidumbres producto de la accioacuten entre seres humanos Las
instituciones creadas en la Constitucioacuten de 1917 pretendiacutean dotar al Estado de estabilidad y
orden social el sistema Presidencialista fue fundado en Meacutexico con la idea de que seriacutea
eficiente Ante la aparicioacuten de gobiernos divididos las desventajas atribuidas al sistema
Presidencialista se estaacuten haciendo presentes La existencia del partido hegemoacutenico habiacutea
evitado la aparicioacuten de los problemas asociados a este sistema su fin los ha ventilado
Al Presidencialismo se le atribuyen caracteriacutesticas como la indisciplina partidaria y su
posibilidad de conflicto entre poderes ante la falta de mayoriacuteas lo cual puede desembocar
en inmovilismo poliacutetico72 Estos problemas se atribuyen al disentildeo institucional propio del
Presidencialismo y Meacutexico con la desaparicioacuten del partido hegemoacutenico singularidad del
paiacutes los estaacute confrontando La indisciplina partidaria permite que liacutederes con diversas
personalidades arriben al poder y Meacutexico ha sido testigo de lo anterior pues en parte la
fuerza de la institucioacuten presidencial ha dependido de la personalidad de quien la ocupa
71 Cosiacuteo D ldquoGobiernos divididosrdquo Op cit Enero 20 2005 72 Ver capiacutetulo primero pp 34-5
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
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Actualmente lo que es claro en nuestro paiacutes es que ante el debilitamiento de la
institucioacuten presidencial y el control que el Legislativo posee sobre el desempentildeo de la
misma el sistema no estaacute siendo eficaz Si las instituciones deben proveer al Estado de
eficiencia y estabilidad nuestras instituciones nos estaacuten fallando pues no existe estabilidad
poliacutetica en el paiacutes Propiedad de las instituciones es su capacidad de reformarse siendo
eacutesta una virtud de las instituciones y despueacutes de que nos hemos percatado de que no estaacuten
funcionando deberiacuteamos iniciar la buacutesqueda de un nuevo arreglo institucional que se
adecue a las condiciones actuales del paiacutes
Como se mencionoacute en el capiacutetulo primero son conocidos tres tipos de sistemas
democraacuteticos el Parlamentarismo y el Semipresidencialismo Nuestro siguiente capiacutetulo
nos presenta el caso del Semipresidencialismo y coacutemo ha operado en la Repuacuteblica Francesa
profundizando en su disentildeo institucional que ha dotado al Ejecutivo y al Legislativo de
mecanismos para resolver los conflictos que de una falta de mayoriacuteas pudieran surgir
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