Ley N°3859 Sobre desarrollo de la comunidad

Concordada y comentadacon jurisprudencia

Revisión y actualización : Carlos Brizuela Madrigal, Departamento Legal.Edición: Gerardo H. Jiménez Zúñiga,Unidad de Información y Comunicación Diseño y diagramación : Joseph Campos Bonilla, Unidad de Información y Comunicación

INTRODUCCION

Esta tercera edición de la Ley No. 3859 “Sobre Desarrollo de la Comunidad” (concordada y comentada con jurisprudencia), responde a la necesidad de revisar y actualizar la labor efectuada desde el año 2005; en virtud de nuevos pronunciamientos y resoluciones administrativas y judiciales que se han dictado a partir del año 2006 hasta el presente.Aunado a ello, es preciso considerar el trabajo que se ha iniciado paralelamente por el suscrito de realizar una labor similar a la emprendida con la ley en mención, en relación con el Decreto Ejecutivo No. 26935-G del 20 de abril de 1998 correspondiente al “Reglamento a la Ley 3859”, que se encuentra vigente.En igual forma, es oportuno señalar que la labor de reformar integralmente el citado reglamento, ha sido una tarea comenzada y no concluida hasta el momento.La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, por medio de su actual Directora y a través del Comité Técnico institucional, han dado los pasos necesarios para que tal cometido sea alcanzado, para lo cual ya analiza una propuesta definitiva al respecto, introduciendo innovaciones de importancia tales como, un capítulo dedicado a asociaciones de desarrollo comunales indígenas, un procedimiento que atiende a la reorganización de las entidades asociativas de desarrollo comunal: un tema referente a las disoluciones.Con la esperanza de que esta versión de la Ley 3859, debidamente revisada y actualizada, coadyuve como instrumento de apoyo a la labor desempeñada por los distintos sectores dedicados al desarrollo comunal –funcionarios de la institución, dirigencia comunal y asociados en general- en conjunto con su reglamento concordado y comentado con jurisprudencia en el cual se labora, me es grato presentar su resultado; sin dejar de respetar, agradecer y recordar a mis compañeros del Área Legal y de Registro de Dinadeco, pioneros de la labor inicial emprendida al respecto y que hoy, por distintas circunstancias no se encuentran laborando en la institución, así como al compañero Gerardo Jiménez Zúñiga en su labor de edición del presente documento.

Carlos Brizuela Madrigal

LEY No. 3859

SOBRE EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD,

DE 7 DE ABRIL DE 1967

(Concordada y comentada con jurisprudencia)

REVISADA Y ACTUALIZADA

Octubre 2010

1

CAPITULO 1

DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

ARTICULO 1. Créase la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad con carácter de órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, como un instrumento básico de organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.El presidente de la República ejercerá las funciones que esta Ley le confiere, conjuntamente con los Ministerios de Gobernación y de Cultura, Juventud y Deportes. (Así reformado por Ley No. 4788 de 5 de julio de 1971).

CONCORDANCIAVer Artículo 83 de Ley General de la Administración

Pública y artículo 1 del Reglamento a laLey 3859 Sobre Desarrollo de la Comunidad.

COMENTARIOLa norma hace referencia al concepto de adscripción de DINADECO al Ministerio de Gobernación y Policía. En relación con el término “adscrito”, la Procuraduría General de la República se ha referido en diversos pronunciamientos a la indeterminación del concepto empleado por el legislador. En lo conducente, en el dictamen C 055-87 del 10 de marzo de 1987, indica que el término adscrito ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos desconcentrados. En este sentido, en el dictamen C284-2002 del 23 de octubre de 2002, concluye que conforme con la Ley 3859, DINADECO es un ÓRGANO DESCONCENTRADO al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública1, en relación con las

1Artículo 83.- 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:a) Avocar competencias del inferior; yb) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor.

2

distintas competencias que la Ley confiere a la Institución con respecto a las asociaciones de desarrollo (ver artículos 2, 7, 16, 25, 26, 31,32, 35 de la Ley).Se deben agregar los dictámenes C- 043-2006 del 6 de febrero de 2006 y en particular el C-424-2006 del 24 de octubre de ese mismo año, ambos emitidos por la Procuraduría General de la República, en los que se concluye de manera vinculante para la institución consultante que “en las competencias asignadas expresamente a DINADECO, de conformidad con la Ley 3859 del 7 de abril de 1967, en razón de haber operado una desconcentración a su favor, es el director (sic) nacional a quien le corresponde conocer de los asuntos relacionados con esas materias, incluyendo lo relativo a procedimientos administrativos que deban instaurarse. En los demás asuntos, se mantiene la relación jerárquica propia entre el Ministerio de Gobernación y DINADECO, siendo entonces que corresponderá al ministro de la cartera la decisión de inicio y designación de órganos directores de procedimientos administrativos ordinarios o sumarios”.Siendo reformado el artículo 1 de la Ley 3859 por Ley 4788 del 5 de julio de 1971, en el sentido de adscribir a Dinadeco al Ministerio de Gobernación y Policía, parece una omisión involuntaria del legislador, dejar sometidas las funciones otorgadas por esta Ley al presidente de la República- verbigracia el nombramiento del director o directora nacional; en conjunto con el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, hoy Ministerio de Cultura y Juventud.Inicialmente, la Institución estaba adscrita a la Presidencia de la República y el último párrafo se encontraba redactado en los mismos términos a la normativa actual. No obstante lo anterior, siendo que la integración del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad contemplaba al ministro de Gobernación, al ministro de Cultura, Juventud y Deportes y otro ministro a designar por el presidente de la República, se propuso una reforma al último párrafo en el sentido de ejercer funciones por parte del presidente en conjunto con el ministro que él designe de los tres que formaban el Consejo, dejando siempre adscrita la Institución a la Presidencia de la República.Pese a la reforma operada por Ley 4788, solamente modificó la adscripción de la Dirección Nacional al Ministerio de Gobernación y Policía, dejando intacto el párrafo final, tal cual se promulgó originalmente.

ARTICULO 2. Todo grupo o entidad pública o privada, nacional o internacional, que desee dedicarse en Costa Rica al desarrollo de la comunidad, gozará de los beneficios que estable la presente Ley, si

3

obtiene, previamente, la autorización expresa de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad que se extenderá conforme a las normas que señale el reglamento de esta Ley.

CONCORDANCIAVer artículo 95 del reglamento a la Ley 3859

Sobre Desarrollo de la Comunidad.COMENTARIO

Las agrupaciones a que se refiere este artículo corresponden a organizaciones sin fines de lucro, creadas conforme a una normativa distinta a la Ley 3859 sobre el Desarrollo de la Comunidad, tal como la Ley General de Asociaciones No. 218.Ejemplo de este tipo de agrupación, es la Federación Nacional de Asociaciones de Consumidores (FENASCO), conformada por agrupaciones creadas al amparo de las dos leyes citadas, cuyo convenio con DINADECO ha permitido la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de dicha entidad, con lo cual ha adquirido autorización para funcionar y le ha otorgado plena personería jurídica (ver artículo 28 de esta ley).Si bien es cierto la norma expresa que éstas entidades gozarán de los beneficios que establece la presente ley (ver artículos 36,37,38) también lo es que están excluidas de los beneficios del 2% del impuesto sobre la renta, contemplado en el artículo 19 de la Ley 3859, reformado por Ley 4890 y su reglamento, toda vez que la reforma que sufrió este artículo el 16 de noviembre de 1971 determinó que el fondo a que hace mención se debe girar exclusivamente a las asociaciones de desarrollo comunal, debidamente constituidas y legalizadas al amparo de la Ley Sobre Desarrollo de la Comunidad.

ARTICULO 3. Son principios y objetivos a los que debe ajustarse el funcionamiento de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad:a)Promover la creación de oportunidades para el perfeccionamiento integral de la persona humana, descubrir sus capacidades y cualidades y canalizarlas en beneficio de la comunidad y del país.b)Establecer el clima propicio para la creación de nuevos valores y la adaptación de nuevos hábitos y actitudes, a través de un proceso de perfeccionamiento interno de la población, que asegure su participación activa y consciente en las decisiones y acciones, para resolver los problemas económicos y sociales que la afectan;c)Crear, por medio de un proceso educativo de perfeccionamiento

4

individual y de las instituciones democráticas, una conciencia colectiva de responsabilidad mutua por medio del desarrollo nacional en todos los órdenes, por medio del estímulo y orientación de organizaciones distritales, cantonales, provinciales, regionales y nacionales;d)Coordinar y orientar los programas públicos y privados para la aplicación de los principios, métodos y técnicas del desarrollo de la comunidad;e)Realizar estudios e investigaciones sociales y contribuir a establecer los canales adecuados en ambas direcciones entre las comunidades y los organismos técnicos, administrativos, legislativos y políticos en general;f)Planear y promover la participación activa y organizada de las poblaciones en los programas nacionales, regionales o locales de desarrollo económico y social;g)Evaluar permanentemente los programas de desarrollo de la comunidad para garantizar su ajuste a los principios y técnicas adoptados por la presente Ley y su respectivo reglamento;h)Entrenar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, en uso y manejo de las técnicas de desarrollo de la comunidad;i)Asesorar técnicamente en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación, a personas y entidades que tengan bajo su responsabilidad programas de desarrollo de la comunidad;j)Coordinar la asistencia técnica y económica internacional de cualquier clase que se dé al país para promover el desarrollo comunal;k)Inscribir, conforme a esta Ley, a las asociaciones y grupos pera el desarrollo de la comunidad, ya existentes o que lleguen a establecerse, yl)Los demás que determine el reglamento de esta Ley.

CONCORDANCIAVer artículo 58 del Reglamento a la Ley 3859

Sobre el Desarrollo de la Comunidad.COMENTARIO

Los anteriores principios y objetivos han servido de fundamento legal para suscribir acuerdos de cooperación y asistencia de variada índole con entes públicos y privados. Así por ejemplo, se han suscrito convenios de cooperación interinstitucional con municipalidades, UNICEF, Cuerpo de Paz, ministerios, universidades privadas, etc.

ARTICULO 4. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad cumplirá funciones de oficina sectorial de la Oficina de Planificación.

5

COMENTARIONormativa posteriormente emitida, ha derogado tácitamente el contenido de esta norma.ARTICULO 5. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad estará a cargo de un Director, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Además, contará con un personal técnico y administrativo adecuado, el cual estará protegido por el régimen de Servicio Civil.

CONCORDANCIAVer artículos 8 y 10 del Reglamento

a la Ley Sobre Desarrollo de la Comunidad.COMENTARIO

La Procuraduría General de la República en Dictamen C-284-2002 del 23 de octubre del 2002, señala la existencia de un vínculo jerárquico en el procedimiento de nombramiento del titular del cargo de director o directora nacional de DINADECO, siendo tal decisión de resorte exclusivo y discrecional del presidente de la República, sin que se exijan requisitos de ninguna índole para ocupar el puesto, de forma que lo estipulado en el artículo 8 del Reglamento deviene en excesivo y va más allá de lo dispuesto por el texto legal.En concordancia con lo anteriormente expuesto, en casos de ausencia temporal del titular del cargo de la Dirección Nacional de DINADECO y en cumplimiento con el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública2, tal situación debe ponerse en conocimiento del presidente de la República, para que sea éste último el que haga el nombramiento respectivo del sustituto a sugerencia del titular, asumiendo el sustituto el cargo con todos los poderes y atribuciones inherentes a dicho puesto.Con respecto al personal técnico y administrativo de DINADECO, éste se encuentra cubierto por el Régimen del Servicio Civil, sin perjuicio del nombramiento de funcionarios de confianza que fungen como asesores. Asimismo, presta servicio en DINADECO, personal de otros ministerios, quienes mediante convenios de cooperación mutua han sido aquí destacados en la Institución.

2Artículo 95: 1. Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre.2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley.3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil el suplente será nombrado de confor-midad con éste; si no lo está podrá ser nombrado libremente.

6

Por otra parte, acerca de la normativa establecida en el artículo 1 delReglamento a la Ley 3859 según el cual DINADECO estará regida por un Consejo Nacional integrado conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley 3859, la Procuraduría manifiesta en el dictamen supra citado3, que no existe en esa Ley una disposición concreta sobre la posible jerarquía del CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD sobre DINADECO, pues ambos órganos ejercencompetencias diferentes y, de igual forma, no existe vínculo jerárquico en lo que respecta al ejercicio de las competencias específicas entre DINADECO y el (la) viceministro (a) y ministro(a) de Gobernación y Policía. En este sentido, acerca de la existencia de una relación de subordinación o de jerarquía entre el Consejo Nacional de Desarrollo y DINADECO, la Procuraduría General, de en el oficio O.J 059-2003 del 7 de abril del 2003, confirma la inexistencia de una relación de jerarquía entre ambos órganos en la normativa legal, de modo que el artículo 1 del Reglamento a la Ley 3859 va más allá de lo que el texto legal le permite al indicarse que DINADECO estará regida por un Consejo Nacional. Igualmente, señala la Procuraduría, que analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros al fijado por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del director nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); además de la potestad de inspección y auditoría financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35).El conjunto de disposiciones analizadas no deja duda a este órgano asesor que no existe disposición concreta sobre una posible jerarquía del

3Dictamen C-284-2002 del 23 de octubre del 2002.

7

Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre la Dirección, siendo competencias de contenido diferente las que ostentan ambos órganos. Igualmente se echa de menos cualquier vínculo jerárquico, en lo que atañe al ejercicio de las competencias supra reseñadas, entre el (la) director(a) nacional y el (la) ministro(a) de Gobernación y Policía.ARTICULO 6. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad contará con los departamentos necesarios para el cumplimiento de sus fines. Su estructura orgánica y funcional será determinada por el Reglamento de esta Ley.La Dirección, para realizar sus funciones, actuará fundamentalmente a nivel de las propias comunidades a través de las asociaciones de desarrollo. Por medio de estas, las comunidades participarán activamente en todos los planes y programas dirigidos a su propio desarrollo.

CONCORDANCIAVer artículos 25 y 35 de la Ley 3859

Sobre el Desarrollo de la Comunidad y 3 de su Reglamento.COMENTARIO

En relación con las finalidades de DINADECO, es menester señalar que a pesar de las tan específicas y amplias funciones previstas por el legislador para esta Institución, sin duda alguna la que mejor define su ámbito de competencia se encuentra estrechamente vinculada a su necesaria relación para con las asociaciones de desarrollo comunal. Por otra parte, conforme con el artículo 3 del Reglamento a la Ley 3859, DINADECO ostenta la siguiente estructura organizativa:La Dirección General, la cual tendrá entre otras funciones, la de administrar la Dirección Nacional, conforme con los mandatos de la Ley 3859 y su reglamento, así como presentar anualmente al Consejo un plan de trabajo institucional, debidamente valorado para fines del Presupuesto Nacional y en función de los planteamientos y necesidades del movimiento comunal.El Área Administrativa, encargada de establecer normas y procedimientos para la ejecución de las labores administrativas y financieras de la Institución, la que deberá planear, organizar, dirigir, coordinar, controlar y proporcionar los servicios de administración de personal, abastecimiento de materiales, operaciones financieras, transportes, aseo y vigilancia.El Área Técnica Operativa, a cargo de los procesos técnicos de

8

planificación y operativos de la Dirección Nacional, para lo cual deberá definir estrategias para la descentralización y regionalización de los servicios institucionales, mediante el trabajo interdisciplinario de los equipos técnicos regionales.El Área Legal y de Registro, a cargo del asesoramiento jurídico requerido por las altas autoridades institucionales y de los equipos técnicos regionales, así como de las organizaciones comunales, en lo que respecta a la Ley 3859 y su reglamento. Además le corresponderá establecer un Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, el cual dependerá de la Dirección Nacional, con el fin de dar trámite a la inscripción y legalización de las asociaciones de desarrollo de la comunidad y será fuente de jurisprudencia administrativa al servicio del movimiento comunal.Las demás que se consideren necesarias para el buen funcionamiento de la Institución.En relación con este último inciso, el artículo 35 de la Ley señala la obligación de establecer un control minucioso de las actividades económicas de las asociaciones a cargo de DINADECO, para lo cual la Institución deberá organizar un sistema especial de inspección y auditoría. Por esta razón opera en DINADECO la Unidad de Auditoría Comunal.Asimismo, funcionan en la Institución el Área de Economía Comunitaria y Proyectos, y las unidades de Contabilidad, Recursos Humanos, Transportes, Servicios Generales, Proveeduría, Informática, Niñez y Prensa. En la actualidad por reorganización institucional operada en el año 2007, el organigrama aprobado mediante oficio 1336-2007 MD se compone de la siguiente estructura: el Despacho de la Dirección Nacional con varias dependencias staff a saber: Unidad de Informática, Unidad de Planificación Institucional, Unidad de Información y Comunicación, Unidad de Asesoría Jurídica y una Contraloría de Servicios. Además, cuenta con el Departamento de Auditoría Comunal. Funciona también una Dirección Técnica Operativa compuesta por un departamento de Capacitación Comunal, un Departamento de Financiamiento Comunitario, un Departamento de Comités Tutelares de la Niñez y la Adolescencia y nueve direcciones regionales. Cuenta también con una Dirección Administrativa Financiera, integrada por un Departamento Financiero Contable, un Departamento de Bienes y Suministros, un Departamento de Servicios Generales y un Departamento de Recursos Humanos.

9

Además opera una Dirección Legal y de Registro compuesta por un Departamento Legal y un Departamento de Registro.

ARTICULO 7. De acuerdo con la realidad del país, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad:Establecerá las bases metodológicas del planeamiento, programación, ejecución, supervisión y evaluación de los programas de desarrollo de la comunidad en los sectores públicos y privados;Promoverá la organización de los mecanismos necesarios a nivel local y regional, a través de los cuales se llevarán a cabo las tareas de coordinación y ejecución de los programas de desarrollo comunal.

CONCORDANCIAVer artículo 9 de la Ley que establece que el (la) director (a) nacional de DINADECO actuará como director ejecutivo del

Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, además de losartículos 4, 8 y 9 del Reglamento a la Ley 3859.

COMENTARIOCon el propósito de cumplir con lo que ordenan los artículos anteriormente citados y en consideración con las funciones del Consejo Nacional arriba citado, contenidas en el artículo 4 del Reglamento, entre ellas: administrar fondos públicos para financiar proyectos, en DINADECO opera una Unidad de Proyectos y de Economía Comunitaria cuyas funciones se centran en recibir, analizar, asesorar, promover, solicitar requisitos y presentar ante el Consejo Nacional, de Desarrollo a través del director o directora nacional, solicitudes de financiamiento de proyectos de desarrollo comunal, llevadas a cabo por las organizaciones de desarrollo comunal.Cabe destacar que DINADECO, como parte activa del sector social de Gobierno, participa activamente en la implementación de distintos programas de desarrollo tendientes al combate de la pobreza, tales como el Plan Vida Nueva, lo mismo que en la atención de emergencias propiciadas por desastres naturales, coadyuvando en la canalización de ayuda. La reorganización operada en 2007 transforma la unidad de Proyectos y Economía Comunitaria en el departamento de Financiamiento Comunitario y traslada a las direcciones regionales la función de asesorar a las organizaciones comunales en materia de elaboración de proyectos y su recepción, así como la asesoría en el proceso de ejecución de los recursos y su correspondiente liquidación, conforme

10

con el artículo 9 del Reglamento del Artículo 19 de la Ley 3859 Sobre Desarrollo de la Comunidad, correspondiente al Decreto Ejecutivo No. 32595-G del 8 de setiembre del 2005.

CAPITULO 2DEL CONSEJO NACIONAL

DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

ARTICULO 8. Habrá un Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad integrado por los siguientes miembros: el ministro de Gobernación y Policía o su representante; ministro de otra cartera o su representante, que designará el presidente de la República; tres representantes de las asociaciones de desarrollo y dos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. El Consejo será presidido por el ministro de Gobernación y Policía o su representante. Cuando las asociaciones de desarrollo estén organizadas a escala nacional, serán los organismos nacionales los encargados de presentar las ternas correspondientes; la integración del Consejo se hará por decreto ejecutivo.

CONCORDANCIAVer artículos 4 al 7 del Reglamento a la Ley 3859

Sobre el Desarrollo de la Comunidad.COMENTARIO

En el dictamen C-284-2002, la Procuraduría señala que las funciones del Consejo tienen una mayor preponderancia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal, desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo, o como se le denomina en el numeral 10, dentro del plan nacional de desarrollo de la comunidad. En relación con la designación de los tres representantes de las asociaciones de desarrollo comunal ante el Consejo Nacional, existe un proyecto de reglamento para su nombramiento.Por otra parte, de acuerdo con el dictamen C-095-2000 la Procuraduría General de la República ha concluido que, en ausencia de norma expresa, el período de nombramiento de todos los integrantes del Consejo Nacional debe desplegarse y desarrollarse dentro de un período de cuatro años, el cual coincide, en cuanto a su iniciación y finalización, con cada período constitucional presidencial. Para solventar tal omisión se emitieron los decretos ejecutivos No.

11

33442-G, publicado en La Gaceta No. 229 del 29 de noviembre de 2006, y No. 35233-MG, del 22 de enero de 2009 que se adiciona al anterior, nombrando el Consejo por un periodo de cuatro años a partir del 29 de noviembre de 2006 hasta el 8 de mayo de 2010. Asimismo, se trabaja en una propuesta al respecto mediante una reforma integral al Reglamento a la Ley 3859.A partir del año 2003, por oficio No. 4438 del 3 de mayo de 2004 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Gubernamentales de la Contraloría General de la República, el Consejo se incorpora dentro de la estructura programática del Ministerio de Gobernación y Policía, de conformidad con disposición emitida por la Contraloría General de la República en informe FOE-SO-21/2001, por cuanto al no tener el Consejo personería jurídica, no tiene autonomía para presupuestar, recibir, ni girar fondos públicos, ni capacidad de gestionar fondos en forma independiente a la Ley de Presupuesto Ordinario o Extraordinario de la República.

ARTICULO 9. El Director Nacional de Desarrollo de la Comunidad, actuará como Director Ejecutivo del Consejo.

CONCORDANCIAVer comentario al artículo 1 acerca de la inexistencia

de una relación de jerarquía del Consejo Nacional de Desarrollo sobre DINADECO y viceversa.

COMENTARIOConforme con el pronunciamiento OJ 059-2003 del 7 de abril de 2003, la Procuraduría General de la República realiza una serie de observaciones de interés para el cumplimiento de competencias de DINADECO y el CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.Ubica las competencias del Consejo Nacional en los artículos 8, 9,10, 11 y 19 de la Ley 3859.Que no existe similitud entre las competencias de ambos órganos, sino que pueden ser claramente diferenciadas.Que las competencias de DINADECO están dirigidas a la parte operativa del sistema de asociaciones de desarrollo.Que las competencias del CONSEJO NACIONAL tienen mayor preponderancia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo.Que esta distribución de competencias es establecida por Ley 3859.

12

Que ambos órganos son parte de la estructura administrativa del Poder Ejecutivo, por lo cual existen relaciones de coordinación entre ambos para un mejor cumplimiento de los fines de la Ley 3859.Que para mantener los mecanismos de coordinación se preserven algunas obligaciones reglamentarias como el seguimiento del financiamiento otorgado a las asociaciones de desarrollo, compartir los resultados de los informes de labores de DINADECO, la formulación del plan anual de trabajo institucional.Entre otras funciones y atribuciones reglamentarias del director o directora nacional de DINADECO, con vista al cargo de director o directora ejecutivo(a) del Consejo Nacional de Desarrollo, se encuentran las de presentar ante dicho Consejo, las solicitudes de financiamiento de proyectos comunales y estudios de factibilidad para su aprobación, así como las recomendaciones técnicas para el buen uso y administración de los fondos públicos y/o privados, nacionales y/o extranjeros, disponibles para el financiamiento de proyectos comunales de las asociaciones de desarrollo comunal y de los organismos de grado superior.Además, tiene la atribución de vigilar el cumplimiento de la Ley 4890... Ante tal atribución para el giro de los fondos por concepto del 2% del impuesto sobre la renta en favor de las organizaciones de desarrollo comunal, éstas deben cumplir con una serie de requisitos contenidos en el artículo 5 del Reglamento del artículo 19 de la Ley 3859, entre los cuales se encuentran: la constitución e inscripción debida en el Registro Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, la personería jurídica vigente, la presentación de planes de trabajo y de los informes que determina el artículo 35 de la Ley. La fecha tope de dichos informes la fija la Unidad de Economía Comunitaria de DINADECO. Hay que aclarar que dichos informes no pueden ser condonados por DINADECO, de conformidad con el oficio 6851 del 18 de junio de 1999 vertido por la Contraloría General de la República.Ante la duplicidad de funciones del (la) director(a) nacional de DINADECO como tal, y como director(a) ejecutivo(a) del Consejo Nacional, y ante lo que establece el artículo 19 de la Ley 3859 reformado por Ley 4890, en el entendido de que los fondos del 2% provenientes del impuesto sobre la renta se giran al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, surge una serie de atribuciones que dicho Consejo puede asignarle a éste(a) funcionario(a), adicionales a las estipuladas en el artículo 9 del Reglamento citado.

ARTICULO 10. Corresponde al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, determinan cuáles programas y servicios de los organismos

13

públicos, deben entenderse como parte específica del Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad. También corresponderá al Consejo, a propuesta del Director, nombrar comisiones consultivas, públicas, privadas o mixtas, cuando se considere necesario.

CONCORDANCIAVer artículo 4 en relación con artículo 9 ambos del Reglamento a

la Ley 3859. Ver artículo 94 del citado reglamento.COMENTARIO

Conforme con el pronunciamiento OJ 059-2003 del 7 de abril del 2003, la Procuraduría General de la República concluye que es competencia del Consejo Nacional el tener injerencia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal, desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo. Al respecto, ver conclusiones en comentario al artículo 8 de la Procuraduría General acerca de las relaciones de coordinación que deben existir entre el Consejo Nacional y DINADECO

ARTICULO 11. Los acuerdos del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, sancionados por el Presidente de la República y los dos Ministros mencionados en el artículo 1, tendrán carácter obligatorio para los Ministerios, en cuanto a sus acciones relacionadas con programas de desarrollo comunal. (Así reformado por la ley # 4788 de 5 de julio de 1971)

COMENTARIOEstablece la intervención del Ministerio de Cultura,

Juventud, al respecto ver comentario al artículo 1 de ésta Ley.Nota del editor: actualmente solo se denomina Ministerio de

Cultura y Juventud, el área de Deportes pasó a ser dependencia del Ministerio de Salud. Dictamen PGR No. 023

del 31 de enero de 2007

ARTICULO 12. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunal se reunirá por lo menos una vez al mes y, en forma extraordinaria, cuando sea convocado por el director o tres de sus miembros. Los miembros devengarán la dieta que determine el Reglamento.

14

CONCORDANCIAVer Reglamento de Funcionamiento del Consejo Nacional

de Desarrollo de la Comunidad y artículo 5 del Reglamento a la Ley 3859.

COMENTARIOSegún el artículo 5 del Reglamento a la Ley 3859, para efectos de actualizar el pago de las dietas, la suma se indicará por decreto ejecutivo. Conforme con la normativa vigente, se publicó en La Gaceta N8. 148 del 30 de julio de 1999, el Decreto Ejecutivo 28002-G que regula el monto y un máximo de 5 sesiones ordinarias y extraordinarias. Mediante Decreto No. 35267-MG-H del 8 de enero del 2009, se actualiza el pago de dietas a los miembros del Consejo, el cual deberá actualizarse en el mes de enero de cada año, en vista de la variación del índice general de precios al consumidor, acumulado en el año inmediato anterior, remunerándose un máximo de ocho sesiones sean ordinarias o extraordinarias.

ARTICULO 13. La reglamentación de la presente ley detallará el funcionamiento y acción del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, de conformidad con sus principios y objetivos.

CONCORDANCIAVer artículo 4 del reglamento a la Ley 3859

COMENTARIOEn el mismo sentido, conforme con el artículo 19 de la Ley 3859 reformado por Ley 4890 y el reglamento a dicho artículo, es claro que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad se encuentra obligado por la norma indicada a depositar en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal los fondos que, por concepto del 2% del impuesto sobre la renta, el Estado le gira para las asociaciones de desarrollo comunal debidamente constituidas y legalizadas y, a la vez, crear un fondo de garantías e incentivos para financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones. No obstante lo anterior, por Ley 8131 de Administración Financiera de la República, el fondo de garantías no es posible que continúe operando, subsistiendo un fondo para financiar proyectos de desarrollo comunal y un fondo por girar exclusivamente para las asociaciones de desarrollo comunal.En relación con estos recursos, la Procuraduría General de la República ha manifestado en la OJ-071-98 del 19 de agosto de 1998 que DINADECO es el órgano asesor y contralor en el manejo de

15

tales recursos, en tanto el Consejo Nacional desempeña el rol de administrador. (Ver artículo 9 inciso h y g del Reglamento a la Ley 3859).En este mismo sentido, en la OJ-059-2003 del 7 de abril de 2003 la Procuraduría expresó que no existe norma para que DINADECO pueda, por sí misma, tener injerencia en la asignación de estos recursos, lo más que se establece en consonancia con los artículos 25 y 35 de la Ley 3859, es que se ejerza una labor de fiscalización sobre el correcto uso de los fondos. (Ver artículo 9 incisos f) y j) del Reglamento a la Ley 3859).En relación con la administración de los recursos provenientes del 2% del impuesto sobre la renta, conforme con el artículo 19 de la Ley 3859, con el propósito de crear un fondo para financiar proyectos de desarrollo comunal. En la actualidad existe el decreto ejecutivo No. 32595-G “Reglamento del Artículo 19 de la Ley 3859 Sobre Desarrollo de la Comunidad y sus Reformas”.

CAPITULO 3

DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

ARTICULO 14. Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país.

CONCORDANCIAVer artículo 11 del Reglamento a la Ley No. 3859.

COMENTARIOLos inicios de la década de 1920 permiten ubicar los primeros intentos del Estado costarricense por aprovechar la organización comunal con objetivos definidos.Constituyen causa de tal fenómeno, las precarias condiciones higiénicas en todo el país, especialmente en las áreas rurales, que incidían en la aparición de graves enfermedades que menoscababan la población.Como respuesta ante las presiones populares que buscaban servicios públicos y mejores condiciones de vida, el 21 de julio de 1920, el entonces Presidente de la República, don Julio Acosta, emitió el

16

Decreto No.3 que crea las juntas sanitarias patrióticas, con la finalidad de buscar el respaldo popular para algunas medidas de carácter social.Estos organismos, constituyen el germen de la organización comunal costarricense.4.Posteriormente, estas juntas buscarían separarse de la tutela estatal con el fin de abarcar problemas estructurales que afectaban a la población costarricense.Ante esta reacción social, en 1928 el gobierno de turno, preocupado por la autonomía incipiente de estas agrupaciones, emite otro decreto que nuevamente normaba el accionar de las juntas y establecía controles sobre ellas.Sin embargo, el peligro inminente de una organización comunal de masas que escapara del control del gobierno, fue frenado al oficializar el nombre de juntas patrióticas progresistas, denominación que las propias agrupaciones de modo voluntario habían adoptado.El decreto anterior, no solo redujo la participación popular al disminuir en lugar de 7 a 3 los miembros que la conformaban, sino que les asignó funciones específicas tales como:”velar por el cumplimiento de las leyes de la República y el progreso de las comunidades, insinuando lo que creyesen más eficaz para el mejoramiento del lugar.”Desde entonces se notaba con claridad el intento del gobierno por impulsar la organización comunal con fines específicos, controlarla y mantenerla como instrumento de apoyo para sus programas y proyectos.Durante la administración de León Cortés (1936-1940), se registraron, dos acciones estatales tendientes a ejercer control sobre las organizaciones comunales y sociales. En 1937 el gobierno ordenó censar y ubicar geográficamente a todas las organizaciones sociales y populares existentes en el país.” Especial atención merecieron las organizaciones comunales que en ese momento se llamaban juntas progresistas. Hasta finales de la década de los treinta ninguna de las organizaciones populares había sido objeto de legislación expresa, lo cual se explica por el liberalismo de que hacían gala los gobiernos de la época, Lo anterior explica el caso del movimiento sindical, que siendo una fuerza importante y con una larga tradición de lucha no fue sino hasta los primeros años de la década de los cuarenta cuando, con el Código de Trabajo, la ley se refirió a ellos.

4 Cayetano Mora (Jorge) La Organización Comunal y DINADECO, Instituto Costarricense de Estudios Sociales, 1989, p.13.

17

En cuanto a asociaciones y organizaciones comunales, en agosto de 1939 el Poder Ejecutivo sancionó la Ley de Asociaciones No. 218.El artículo cuarto de dicha ley dice al respecto: “El control administrativo de las asociaciones corresponde al Poder Ejecutivo, quien es el encargado de autorizar la creación de asociaciones nacionales y la incorporación de las extranjeras, de fiscalizar las actividades de las mismas y de disolver las que persigan fines ilícitos o lesionen la moral o el orden publico.” Sin embargo, la ley en mención, quizá por su carácter muy general, no indica actividades expresas para las organizaciones sociales que pretende regular. Algunas experiencias en desarrollo comunal realizadas por organismos internacionales en otras latitudes, fueron aplicadas en Costa Rica con el beneplácito y el apoyo de nuestro gobierno.A inicios de la década de los cincuenta, el IICA (Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas) y la UNESCO, utilizando el desarrollo comunal, impulsaron en nuestro país importantes programas en el área rural, especialmente en educación elemental.Estas iniciativas de desarrollo, constituyen los principales precedentes del desarrollo comunal en Costa Rica.Ahora bien, la declaratoria de interés público de un ente jurídico es un concepto que al presentar un grado alto de abstracción dificulta la definición del mismo, en el entendido de que es señalable al hablar de interés público. Al respecto la Procuraduría General de la República, en el pronunciamiento C-111-99 del 02 de junio de 1999, indicó lo siguiente:“En principio podemos definir interés público como aquello que afecta o interesa a la generalidad, se configura como perteneciente a todos y cada uno de los componentes de esa generalidad; no es la suma del interés particular, pues es el interés que todos los miembros de una colectividad poseen por igual en virtud de su pertenencia a esa categoría.La satisfacción del interés público conlleva el desarrollo de actividades cuya gestión y tutela, le corresponde directamente a la Administración pública; sin embargo a pesar de lo anterior, pueden ser gestionados por entes públicos no estatales o los particulares o mediante otro tipo de organizaciones dedicadas a actividades que se enmarcan dentro del concepto de interés público”.5

De tal forma, que el interés público puede ser perseguido tanto por entes estatales como no estatales, sin que tal arista funcional afecte en

5 Procuraduría General de la República, C-111-99 del 02 de junio de 1999.

18

todo o en parte la naturaleza de los mismos.Al respecto, la naturaleza jurídica de las asociaciones de desarrollo comunal viene a concretarse a partir de la concordancia jurídica creada entre el artículo en comentario y el numeral 11 del Reglamento a la Ley No. 3859, el cual, en lo que interesa, dispone:“Artículo 11. -Las asociaciones para el desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado….” El numeral transcrito establece el ámbito jurídico privado como aquel que rige la actividad de las asociaciones de desarrollo comunal, pronunciándose la Procuraduría General de la República a partir del postulado normativo y con relación a la naturaleza jurídica de las asociaciones de desarrollo comunal en los siguientes términos :“LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL ES DE DERECHO PRIVADO, regidas por esa normativa y bajo los principios que regentan la actividad de los privados, QUE HAN SIDO DECLARADAS DE INTERÉS PÚBLICO, OTORGÁNDOSELES CIERTOS PRIVILEGIOS Y EXONERACIONES, CON EL ÚNICO PROPÓSITO DE INCENTIVAR LA FUNCIÓN QUE ESTAS CUMPLEN EN SUS COMUNIDADES, PARA AUNAR ESFUERZOS DE PARTE DEL GOBIERNO, DE LAS MUNICIPALIDADES Y LAS MISMAS COMUNIDADES… (El resaltado no corresponde al original)….Al ser entidades de derecho privado se rige por los principios del Derecho Privado, sea el principio de libertad, y sus dos componentes esenciales, el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de la igualdad de las partes contratantes.” 6

ARTICULO 15. Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales regirán por las disposiciones de esta Ley.

CONCORDANCIAVer artículo 41 de la Ley 3859

Sobre el Desarrollo de la Comunidad, y 12 del Reglamento a la Ley No. 3859.

6 Procuraduría General de la República, C-111-99 del 02 de junio de 1999.

19

COMENTARIOEl artículo de cita establece las variantes jurídicas de la figura de las asociaciones de desarrollo comunal, al disponer las vertientes de las asociaciones de desarrollo integral y de las asociaciones de desarrollo específico.La primera de estas figuras se define como aquel organismo que puede constituirse con la intención funcional de alcanzar el bienestar integral de la jurisdicción que representa, encontrándose facultada para emprender todas aquellas operaciones licitas que se realicen en virtud de su objetivo de constitución.Por su parte, la asociación de desarrollo específico se crea bajo una finalidad de acción concreta, por ejemplo, construir un espacio comunal, reparar calles de la comunidad o construir un acueducto, entre otros, siendo tal finalidad la única que va a regir el funcionamiento de esa organización.Asimismo, el numeral 41 de esta ley concede la posibilidad de reunión de esas asociaciones, indicando que dos o más asociaciones de desarrollo comunal pueden fusionarse en una sola, formar uniones, federaciones y confederaciones.

ARTICULO 16. Para constituir las asociaciones de desarrollo integral, será necesario que se reúnan por lo menos cien personas, y no más de mil quinientas, mayores de quince años, interesadas en promover, mediante el esfuerzo conjunto y organizado, el desarrollo económico y el progreso social y cultural de un área determinada del país. El área jurisdiccional de una asociación de desarrollo corresponderá a aquel territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria.En casos excepcionales, la Dirección podrá autorizar la existencia de asociaciones de desarrollo integradas por un número inferior o superior al indicado anteriormente.En ningún caso se podrán crear asociaciones con un número de personas inferior a veinticinco.

CONCORDANCIAVer artículos 12,13,14,15,16,17,18,20,21,88,91

del Reglamento a la Ley No. 3859.COMENTARIO

Las asociaciones de desarrollo comunal, responden en su constitución a los parámetros numéricos establecidos por el artículo en comentario, en concordancia con el numeral 12 del Reglamento a la Ley No. 3859, siendo necesaria la agrupación con fines constitutivos de un mínimo

20

de 100 personas y un máximo de 1.500, mayores de 15 años. Por su parte las asociaciones de desarrollo específico deben integrar para su constitución al menos 50 personas.Los limites a priori indicados, son variables solo en casos de excepción y por disposición expresa de la Dirección Nacional, bajo la limitante legal de que, bajo ningún supuesto es factible constituir asociaciones de desarrollo comunal, con un número inferior a 25 afiliados. En referencia a la jurisdicción de las asociaciones de desarrollo comunal, debe indicarse que la misma responde tal como se consignó anteriormente, al fundamento natural de agrupación de los afiliados a la asociación determinada, sin que sea necesario que tal disposición territorial responda en todo o en parte, a los límites territoriales creados en respuesta a la división política territorial.Las asociaciones de desarrollo comunal encuentran su fundamento en la propia Constitución Política. Ciertamente, el constituyente promovió la reunión de personas para fines lícitos, siendo la Ley 3859 una derivación directa del numeral 25 del Pacto Fundamental:“Los habitantes de la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna.”Consecuente con la naturaleza de derecho fundamental de asociación, la jurisprudencia administrativa vertida por DINADECO absorbe los lineamientos delineados a nivel constitucional por la Sala Constitucional, en tratándose del debido proceso aplicable tanto en casos de desafiliación como de la separación del cargo de un miembro de junta directiva: “La queja expuesta, deduce a este Despacho enfrentar una alegada violación al Debido Proceso y a los componentes que lo informan, por parte de los accionantes.Por ello es menester analizar en detalle el precepto aludido en todas sus acepciones y su relación inmediata con el acontecer del movimiento comunal costarricense que agrupa las asociaciones de desarrollo comunal.Con el ánimo de lograr una mejor comprensión de los temas en estudio, es oportuno involucrar un análisis exhaustivo de los elementos que convergen en el actual asunto. Estando en presencia este despacho de un acto – cancelación de credencial - que conlleva una restricción en el ejercicio de una condición adoptada por el ciudadano ante un mandato de un órgano que en condición de supremo y que de acuerdo a las potestades enumeradas en la legislación decidió asignarle el ejercicio de un cargo dentro de uno

21

de los órganos de la organización comunal, cual es la Junta Directiva, debe en primer término revisar este Despacho la observancia debida a los preceptos jurídicos que enmarcan la aplicación de una sanción bajo los lineamientos establecidos que observe el derecho que le asiste al afectado ante dicha decisión. Lo dicho, en procura de que aquella facultad no se yuxtaponga con las restricciones que el orden jurídico ha dictado para el ejercicio de la misma, toda vez que ésta conlleva un cese de una condición legalmente adoptada, productora de efectos en la esfera jurídica del particular y que por lo tanto es imperativo que restrinja todo tipo de actuación arbitraria y desenfrenada acaecida en perjuicio del involucrado. Ello, en tanto nuestro ordenamiento jurídico exige que aún cuando se estuviese en presencia del ejercicio de una prerrogativa fundada en norma, cuando aquella signifique la imposición de una inhibición al ejercicio de un derecho del involucrado, que afecte derechos subjetivos – más aún en tratándose de derechos fundamentales - el procedimiento para lograr su adopción debe observar el respeto irrestricto a los principios constitucionales garantes de que la misma no ha constituido un abuso de derecho en contra del afectado. Dichas máximas sustentan el mecanismo procedimental que debe observarse en todo ámbito de la esfera jurídica nacional en el que se ventilen derechos de particulares, indistintamente de su sede. En el caso sub examine se enfrenta a un órgano - asamblea general - con poder suficiente para conocer y pronunciarse sobre la destitución de los miembros que conforman el órgano de la junta directiva (Artículo 30 inciso i del Reglamento a la Ley 3859 sobre el Desarrollo de la Comunidad, pues bien lo especifica su contenido al señalar como atribución exclusiva de la asamblea general el conocer de todo lo relacionado con la separación de los cargos de los miembros de la junta directiva), acto que debe ejecutarse previa observancia al principio constitucional del debido proceso contenido en el numeral 39 de la Carta Magna, tutelado, además, en los cuerpos normativos correspondientes a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 11) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (numeral 8). Del expediente que soporta la resolución en dictado, este despacho tiene a bien indicar que tal precepto ha sido en abundancia satisfecho, toda vez que es latente el acatamiento debido a cada uno de los actos procedimentales que conforman el citado enunciado. (Obsérvense en este sentido hechos probados No. 11 y 12).En efecto, cada una de las etapas exigidas para acreditar la tutela del ejercicio del debido proceso en todas sus acepciones, en favor de la

22

junta directiva de la Asociación de Desarrollo Integral de Matapalo, ha prevalecido dentro del actual proceso.Bajo la línea de exposición trazada debe mencionarse que para las asociaciones de desarrollo comunal, en tratándose de destitución de miembros directivos o de la fiscalía, las reglas del debido proceso deben entenderse como sigue: el miembro que se pretende destituir debe conocer con suficiente antelación las razones que median para solicitar la aplicación de tal sanción a efectos de preparar su defensa, misma que ejercerá ante la asamblea general, debidamente convocada, que en definitiva será la llamada a decretar la sanción definitiva – cancelación de credenciales -. El órgano sancionador (asamblea), deberá tener por demostrada la culpabilidad del directivo y esto solamente lo logrará escuchando ampliamente a ambas partes para, posteriormente, proceder a la emisión del veredicto correspondiente, el cual lo constituirá el respaldo del acuerdo mayoritario de los afiliados presentes. Han reiterado los tribunales que, en tratándose de destituciones de miembros directores, aplica el principio referente a que “el órgano que elige, disciplina”, más aún, cuando a entes privados se refiere, como resultan las asociaciones de desarrollo comunal, en donde la asamblea general, actuando como órgano investido con poder suficiente para dicho acto, de acuerdo con las potestades giradas por el ordenamiento jurídico, está absolutamente facultada para referirse a la procedencia de la continuidad de los miembros que en algún momento estimó, conformasen la junta directiva, previa observancia, claro está, del precepto del debido proceso, según se ha indicado. Por ello, es dable concluir que no existe situación de indefensión en perjuicio de los recurrentes, en tanto se ha garantizado desde el inicio del proceso la tutela al debido proceso.”7

Retornando al asunto del concepto que enmarca a las asociaciones de desarrollo comunal, cabe agregar que, aunque la ley de creación no establece una noción detallada que permita definir a las asociaciones de desarrollo comunal, su reglamento pretende enmarcarlas conceptualmente, al disponer que éstas:“Son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada. Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesariospara desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes

7 Resolución ALR No. 1227-2000, Área Legal y Registro de DINADECO, 11 hrs de 10 de noviembre de 2000.

23

del área en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados.”8

De dicha definición, se pueden extraer dos aspectos de interés que merecen ser abordados por aparte:a.1: Organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada:Las asociaciones de desarrollo comunal pueden, conforme a su ley de creación, reunirse con otras y conformar organismos de segundo grado denominados uniones cantonales o zonales, cuya asociación implica un nuevo organismo, esta vez de tercer grado llamado federaciones provinciales o regionales, las que a su vez conformarán la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, organismo de cuarto grado. Al 24 de marzo del 2010, se encuentran inscritas ante el Registro Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal 3056 agrupaciones, siendo la provincia de San José la que mayor número reúne con 844, seguidas en su orden por Alajuela con 789, Guanacaste con 352, Puntarenas con 331, Limón con 284, Cartago con 271 y Heredia con 185.Es claro entonces que el grado se refiere a la integración de cada una de dichas organizaciones, toda vez que las asociaciones de primer grado estarán integradas, en principio, por personas físicas, sin que ello imposibilite que se afilien sin perder su personalidad, organismos dedicados a actividades cívicas, culturales, deportivas, gremiales y económicas o bien asociaciones de desarrollo específicas y estas a su vez, puedan recibir la afiliación de organizaciones cuyas actividades sean del mismo tipo de las específicas a las que desean asociarse, y por su parte las organizaciones de grado superior son integradas por los diferentes organismos comunitarios de grado inferior. Ahora bien, en relación con la noción de territorialidad que se establece, es preciso acotar que este concepto hace referencia a un territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria. Sea en otros términos, que para la constitución de dichos organismos comunitarios no es necesario considerar la división territorial administrativa de la República, en cuyo caso, en una organización de primer grado, como se dijo, las personas afiliadas a dicho organismo tendrán que ser residentes del territorio que cubre la asociación de desarrollo de que se trate, sin que la mayoría de edad de las personas sea obstáculo adicional para ser considerados como asociados, pues el reglamento a la Ley 3859 prevé la posibilidad de que personas mayores

8 Decreto Ejecutivo No. 26935-G de 20 de abril de 1998, Reglamento a la Ley 3859, art. 11

24

de quince años sean afiliados a las mismas. Asimismo, este concepto de territorialidad se extiende a las organizaciones comunales de grados superiores al establecerse vía reglamentaria y jurisprudencial del Área Legal y de Registro, que los límites de dichas organizaciones serán conformados por los límites territoriales de las organizaciones que las integran. En este punto, es menester hacer una distinción que se establece en el artículo 17 de la Ley 3859 en cuanto a los fines que persigue una asociación de desarrollo comunal, sean estos especiales o generales, lo que da como resultado que en el reglamento se establezcan dos tipos de asociaciones: integrales y específicas.Las primeras representan a personas que viven en una misma comunidad y para cuya constitución es necesario que se reúnan por lo menos cien de ellas, mayores de quince años. Este tipo de asociaciones conlleva fines de carácter general con el objetivo de promover o realizar un conjunto de planes y proyectos necesarios para el desarrollo económico, social y cultural de una determinada comunidad, colaborando para ello con el gobierno, las municipalidades y cualesquiera otros organismos públicos o privados. En este caso, los límites territoriales de una asociación de desarrollo integral no pueden traslaparse con los de otra del mismo tipo.Por su parte, las asociaciones de desarrollo específico se constituyen alrededor de un fin determinado para lograr análogos propósitos de las integrales, en cuyo caso, una vez cumplido el mismo, es necesario considerar la disolución de la misma o bien reformar sus estatutos para dedicar sus esfuerzos a otras actividades de desarrollo comunal. Este tipo de organización permite desarrollar sus funciones y actividades en el área jurisdiccional de una o varias integrales. Expresado de otro modo, es posible que coexistan en un mismo territorio una asociación de desarrollo integral y determinado número de específicas siempre y cuando estas últimas no coincidan en sus fines con la primera.a.2: Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas del derecho privado.La Ley 3859 en su artículo 14 establece: “Declárese de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades como medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país”.Al respecto, el tratadista Eduardo Ortiz, en su ensayo “Situaciones jurídicas administrativas” (Revista Jurídica No. 16) expresa que:“las asociaciones de desarrollo comunal no son entidades públicas.

25

Su constitución no es de carácter legal, sino que está librada a la voluntad de los interesados. Por otra parte, tanto su integración como su funcionamiento es encuentran básicamente regido por el Derecho Privado. La circunstancia de que la ley obligue a estas entidades a coordinar sus actividades con las que realiza la municipalidad, no las convierte en sujetos de derecho público. Se trata de simples actividades privadas de interés público.Al respecto, la Procuraduría General de la República es pródiga en expresar en varios dictámenes, que las asociaciones de desarrollo comunal son entidades de derecho privado, por tanto el régimen jurídico que se les aplica, es el del Derecho Privado, y por ende, están regidos por el principio de libertad y sus componentes esenciales, los principios de autonomía de la voluntad y el de igualdad de las partes contratantes.El interés público de que gozan dichas organizaciones debe entenderse como aquello que afecta o interesa a la generalidad y se otorga en virtud de los fines que persiguen, de manera que dicho interés tiene como consecuencia el otorgarles una serie de beneficios de carácter fiscal y de privilegios, los cuales se encuentran estipulados en la Ley 3859, sin embargo dicha declaratoria en nada desvirtúa su condición de entes de derecho privado.9

Finalmente en éste acápite cabe hacer mención acerca de la posibilidad de que estas organizaciones de desarrollo comunal se les otorgue plena personería jurídica que pueda acreditarse ante los organismos administrativos y judiciales y otros entes de derecho privado, en cuyo caso la correspondiente inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal que administra la Dirección Nacional autoriza a determinada organización de desarrollo comunal a funcionar y le otorga tal aptitud legal.Como requisito de constitución, se establece la obligatoriedad de que se reúnan por lo menos cien personas, y no más de mil quinientas, mayores de quince años, interesadas en promover, mediante el esfuerzo conjunto y organizado, el desarrollo económico y el progreso social y cultural de un área determinada del país.No obstante lo anterior, en casos excepcionales, la Dirección podrá autorizar la existencia de asociaciones de desarrollo integradas por un número inferior o superior al indicado anteriormente. Sin embargo, en ningún caso se podrán crear asociaciones con un número de personas inferior a veinticinco. Lo anterior se encuentra regulado por el artículo 16 de la ley de marras.

9 Véase, entre otros, los dictámenes C-014-99 y 111-99 de 15 de enero y 2 de junio del año de 1999.

26

ARTICULO 17. Las asociaciones de desarrollo comunal se regirán por un estatuto que necesariamente deberá expresar:El nombre de la asociación y su domicilio;Los fines especiales o generales que persigue;Las calidades que deberán de tener los afiliados, sus deberes y derechos y las modalidades de afiliación y desafiliación;La forma y procedimientos para la creación de filiales, lo mismo que las funciones de éstas;Los recursos con que contará la asociación;Los procedimientos para aprobar, reformar o derogar los estatutos;Las formas de extinción y los procedimientos correspondientes, y;Cualesquiera otras disposiciones exigidas por el Reglamento.

CONCORDANCIAVer artículo 20 del Reglamento a la Ley No. 3859.

COMENTARIOLa concordancia jurídica creada a partir de los artículos 17 y 20 del Reglamento a la Ley No.3859, establece los requisitos mínimos que deben contener los estatutos de las asociaciones de desarrollo comunal, sin que ello signifique que los contenidos indicados en ambos numerales son los únicos que deben de conformar los estatutos como cuerpos normativos rectores de esas asociaciones , ya que es factible la inclusión de todo lo que se considere oportuno como regulación normativa, toda vez que las disposiciones creadas no generen alguna contradicción con las normativas de grado superior a entender la Ley Sobre Desarrollo Comunal No. 3859 del 07 de abril de 1967, y su Reglamento .

ARTICULO 18. Las asociaciones de desarrollo están obligadas a coordinar sus actividades con las que realice la municipalidad del cantón respectivo, a fin de contribuir con su acción al buen éxito de las labores del organismo municipal y obtener su apoyo.

CONCORDANCIAVer artículos 32 y 33 de la Ley y 11 del Reglamento a la Ley No. 3859.

COMENTARIOLa normativización de la labor coordinada que debe existir entre las asociaciones de desarrollo comunal y la municipalidad del cantón respectivo, responde a los fines propios de creación de éstos organismos comunales en el entendido de la búsqueda del bienestar

27

generalizado de los habitantes de los distintos espacios geográficos, lo que necesariamente repercute en el desarrollo del país.Bajo tal visión, es de entender el espíritu del legislador en el entendido de pretender una labor de coordinación entre las municipalidades y las asociaciones de desarrollo comunal, al ser tanto éstas como los gobiernos municipales, entidades que responden a una finalidad común: el bienestar generalizado de las respectivas jurisdicciones.Tradicionalmente las asociaciones de desarrollo comunal han luchado por el mejoramiento infraestructural y de servicios de las comunidades, funciones que legalmente deben realizar las municipalidades: “Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral del cantón.” (Anterior Código Municipal)En esa concurrencia de funciones, las consultas saltan a la vista: ¿el mejoramiento de los intereses locales constituye monopolio a favor de las municipalidades? ¿Interfieren las asociaciones en el ámbito de acción de las municipalidades?Sobre estos tópicos, el jurista costarricense Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, ha dicho que todo monopolio municipal exige ley que lo cree, sin la cual es inexistente y se mantiene viva en el ramo la iniciativa privada también de rango constitucional. Los cometidos municipales admiten participación independiente y concurrente de la iniciativa privada, salvo ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto.10

De este modo, agrega el autor, las atribuciones municipales y la actividad privada pueden ser paralelas, y, en todo caso, deben armonizarse, o bien por subordinación de la segunda a las primeras, a través de la aprobación municipal discrecional de la iniciativa privada concurrente; o bien por coordinación, dentro del ámbito de un concierto. No hay aquí posibilidad de lesión de la capacidad municipal de gestión de lo “local” y puede haber, si acaso, lesión de la iniciativa privada por la discrecionalidad municipal, de admitirse esta última al aprobar o improbar aquella. Esta última cuestión plantea un nuevo supuesto a analizar: la necesaria coordinación que debe darse entre las municipalidades y la iniciativa privada de desarrollo, en este caso correspondiente a las asociaciones de desarrollo comunal. El presupuesto en examen –artículo 18 - no deja espacio a la duda sobre la obligatoriedad que recae en las asociaciones de desarrollo

10 Ortiz Ortiz (Eduardo) La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid 1987, p76.

28

para coordinar sus actividades con la corporación municipal.No obstante, la norma es omisa en cuanto a establecer consecuencias ante el incumplimiento de dicha ordenanza. El análisis del articulado de la ley 3859 sobre el Desarrollo de la Comunidad, plasma con meridiana claridad el espíritu del legislador que lo motiva a regular el funcionamiento de este tipo de organización.De su lectura se infiere una concurrencia de iniciativas de desarrollo pero siempre bajo la iniciativa de la entidad municipal respetando su ámbito de competencia. Incluso, prevé el legislador el mecanismo de coordinación, mismo que será detallado posteriormente.Los numerales 32 y 33 de la misma ley dan cuenta de esta situación al disponer que las asociaciones están llamadas a formular un plan anual de trabajo y someterlo al conocimiento de DINADECO, el cual será aprobado salvo que contravenga alguna norma o disposición de orden municipal.Artículo 32.- Las asociaciones de desarrollo tienen la obligación de formular anualmente un programa de actividades y someterlo a conocimiento de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.Este programa de actividades debe ser aprobado, salvo que contravenga alguna disposición de esta Ley, su Reglamento, de los estatutos o las disposiciones de orden municipal.”En lo que concierne al procedimiento de coordinación a observar, el artículo siguiente establece el mecanismo que involucra la participación de las organizaciones, la municipalidad y DINADECO. Nótese, además, que en cumplimiento de ello, se establece un plazo perentorio para lograrlo:“Artículo 33.- Copia de los planes y presupuestos deben ponerse también en conocimiento de la municipalidad del respectivo cantón, la cual tendrá un plazo de quince días para formular observaciones ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para los fines del artículo anterior.”Pese a tan visionaria y altruista intención del legislador, el devenir de los tiempos ha demostrado que aquella pretendida coordinación no es más que un afán idealista.Como lo señala Jorge Cayetano Mora11, desde el surgimiento de una institución estatal encargada de fomentar la participación privada en las comunidades, verbigracia DINADECO, las administraciones gubernamentales de entonces vislumbraron la expectativa de que

11 Cayetano Mora (Jorge) La Organización Comunal y DINADECO, Instituto Costarricense de Estudios Sociales, San José, 1989.

29

entre esa institución y el IFAM pudiera suscitarse un acercamiento metodológico con la finalidad de aunar esfuerzos en las iniciativas de progreso local.Ciertamente, el primer Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad y los posteriores planes operativos anuales, en los distintos periodos y la mayoría de los documentos programáticos de DINADECO, enfatizan sobre la necesidad de la coordinación con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y las municipalidades en general. En estos documentos se exponen con detalle las áreas, los momentos y hasta los mecanismos de coordinación.Diversos problemas de la estructura institucional, intereses políticos partidistas y otros factores han dificultado y hasta imposibilitado la coordinación.Dicha situación, agravada por evidentes malos manejos de fondos públicos, desembocó en la promulgación de la Ley de Control de Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional. (Ley No. 7755, de 23 de febrero de 1998).En términos generales, con esta ley se propuso que toda partida específica debería ser canalizada a través de las municipalidades por medio de los concejos de distrito y de este modo despolitizar la anterior distribución que se hacía de dichos fondos. En lo que a la coordinación a la que se ha hecho referencia corresponde, dicha ley le concede una ínfima participación a las asociaciones de desarrollo comunal en el proceso de selección de las partidas específicas. Es exclusivamente el artículo 4 inciso g) el que plasma esa paupérrima participación, agravada en que esta se plantea como una expectativa solamente, en tanto refiere que para la identificación y selección de proyectos, programas y obras financiados con las partidas específicas, el concejo estará integrado, además por un representante de cada una de las entidades privadas idóneas para administrar fondos públicos, representativas del distrito.

ARTICULO 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas quedan autorizados a otorgar subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso social y económico del país.El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional, una partida equivalente al dos por ciento del estimado del impuesto sobre la renta de ese período, el cual se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad debidamente constituidas

30

y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girar exclusivamente a las asociaciones de desarrollo de la comunidad, y a la vez, crear un fondo de garantía e incentivos para financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.(Así reformado por Ley # 4890 del 16 de noviembre de 1971)

CONCORDANCIAVer artículo 14 en concordancia con cometarios contenidos en los

artículos 2 y 13 de la Ley. Ver decreto No. 32595-G reglamento del artículo 19 de la Ley 3859 reformado por Ley 4890 del 16 de

noviembre de 1971. Ver además artículos 25, 34 y 35 de la Ley; 59, 60 inciso c), 61 del Reglamento y 62 del Código Municipal.

COMENTARIOLa autorización señalada en el primer párrafo del artículo 19, ha sido interpretada por la Contraloría General de la República, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 62 del Código Municipal, como norma especial que le permite a las municipalidades donar directamente a las asociaciones de desarrollo comunal12.Al respecto, concluyó que “los municipios se encuentran facultados para otorgar los beneficios que contempla el artículo 19 de la Ley No. 3859 –entre ellos la posible donación de bienes inmuebles en forma directa – a favor de desarrollo comunal...” Debe entenderse que los bienes que puede donar un municipio en aplicación de este artículo y el 62 del Código Municipal, son aquellos que no se encuentran afectos a un uso público, en cuyo caso la desafectación sí requiere ley especial que así lo disponga.Ahora bien, sobre la posibilidad de que las organizaciones de desarrollo comunal puedan traspasar, enajenar o gravar bienes adquiridos con fondos públicos, dijo la Contraloría en el oficio 8479 de 6 de agosto de 2003, que tal asunto resulta posible en el tanto exista una ley que expresamente la autorice para variar el destino de la partida específica que hizo posible que contara con el inmueble, o bien, en los casos de simples transferencias o donaciones, que la propia Administración que le concedió el beneficio, la autorice expresamente, y ello será posible si con ese negocio se alcanza de mejor manera el fin público que se pretendió al conceder el beneficio patrimonial a la organización.

12 Contraloría General de la República, Oficios DAJ-121 de 20 de enero de 1999 y 4944 de 13 de mayo de 2003.

31

Por otra parte, mediante oficio 12109 del 22 de octubre de 2001, la Contraloría General de la República manifestó que las organizaciones beneficiadas con recursos provenientes de la Ley 4890, no requieren cumplir con el trámite de la calificación de idoneidad para administrar fondos públicos, pero el órgano concedente está en la obligación de controlar el uso legal de los beneficios patrimoniales que le otorga a los sujetos privados, gratuitos o sin contraprestación alguna, para lo cual deben disponer de mecanismos de control idóneos conforme con la circular 14298 del 18 de diciembre del 2001Por otra parte, mediante oficios 6851 del 18 de junio de 1999 y 9432 del 19 de agosto de 1999, la Contraloría General de la República considera que el reglamento del artículo 19, no le permite a DINADECO dispensar a las asociaciones de desarrollo comunal de la presentación de informes solicitados por la Unidad de Economía Comunitaria ya sean pasados o por presentar, al ser una situación que debe resolverse conforme con los artículos 8 y 11 de dicho reglamento. Lo anterior no impide que una vez solucionada esa situación y entregados los informes requerido, puedan recibir futuras partidas por ese concepto.Finalmente, mediante el oficio 4800 del 4 de mayo de 1990, la Contraloría General de la República ha señalado la imposibilidad legal de donar fondos provenientes del 2% del Impuesto sobre La Renta, para fines distintos a los específicos contemplados en el artículo 8 del Reglamento del artículo 19 que se comenta.En relación con la obligatoriedad que pesa sobre el Poder Ejecutivo de girar los fondos a los que alude esta norma, la Sala Constitucional reseñó que la no entrega de los mismos, constituye per se una vulneración de derechos fundamentales:“Desde esta perspectiva, la eventual vulneración a los derechos fundamentales de las asociaciones de desarrollo comunal debe valorarse conforme a las funciones que la ley les encomienda y su posible relación con derechos fundamentales de las personas a las cuales van dirigidos en última instancia los recursos que el legislador dispuso a su favor. Resulta necesario detenerse en el examen de la ley número 3859 del siete de abril de mil novecientos sesenta y siete, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, que establece en su artículo 14:“Artículo 14.- declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país”.Estas asociaciones tienen como finalidad coadyuvar con el desarrollo

32

económico y el progreso social y cultural de un área determinada del país (artículo 16) y los fines particulares que estas persigan deberán ser establecidos en sus respectivos estatutos. Desde esta óptica, las asociaciones de desarrollo comunal se encuentran estrechamente ligadas con derechos tales como el medio ambiente, la vivienda, la recreación, el deporte y la salud, entre otros, de ahí que el Estado, al no hacer entrega efectiva de las sumas dispuesta por el legislador a favor de éstas, lesiona las posibilidades de hacer efectivos esos derechos, motivos por los cuales, lo que corresponde es acoger el presente recurso.”13

En la actualidad existe el decreto ejecutivo No. 32595-G“ Reglamento del Artículo 19 de la Ley 3859 Sobre Desarrollo de la Comunidad y sus Reformas”.

ARTICULO 20. Todas las dependencias de la Administración Publica otorgarán a las asociaciones de desarrollo comunal, las facilidades que necesiten para el cumplimiento de sus fines, y los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo quedan obligados a colaborar con ellas dentro de sus atribuciones y posibilidades.

CONCORDANCIAVer artículo 11 del Reglamento a la Ley No. 3859

y comentario de artículos 14 y 19 de la Ley No. 3859.COMENTARIO

Las asociaciones de desarrollo comunal, son sujetos declarados de interés público al perseguir, en la consecución de sus objetivos, el bienestar generalizado, por lo que a los mencionados organismos se les otorgan a manera de incentivo de esa lucha que libran en beneficio de la comunidad, beneficios de tipo fiscal y operacional.En el supuesto desarrollado en el artículo en comentario, hay una ejemplificación de un beneficio operacional en el entendido de que, en la búsqueda de los objetivos comunes a desarrollar entre las asociaciones de desarrollo comunal y las entidades del estado, éstas otorguen a las primeras las facilidades y colaboraciones que requieran dentro de la medida de las posibilidades de los diferentes entes estatales.

ARTICULO 21. Los órganos de las asociaciones de desarrollo comunal serán los siguientes:

13 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución N° 2003-08470, de las catorce horas con treinta y siete minutos del trece de agosto del dos mil tres.

33

a)La asamblea generalb)La junta directiva, yc)La secretaria ejecutivad)El reglamento de esta ley y los estatutos indicarán en forma detallada las funciones y atribuciones de cada uno de éstos órganos.

CONCORDANCIAVer artículos del 35 al 49 del Reglamento a la Ley No .3859.

COMENTARIOLa asamblea general de asociados es el organismo supremo de la agrupación. Dentro de sus principales atribuciones, se encuentra el nombramiento de los miembros de junta directiva y la fiscalía, de entre aquellos afiliados que ostenten las cualidades legales y personales para asumir la representación de la asociación, por lo que al ser competencia exclusiva del órgano soberano de la organización, solo éste posee las facultades suficientes para decretar la cancelación de credenciales que, eventualmente, puedan presentarse al amparo de los procedimientos instituidos.En cuanto al punto en cuestión, se ha pronunciado en similar criterio la Procuraduría General de la República, al indicar en el pronunciamiento C-113-93 del 25 de agosto de 1993, lo siguiente:“…el órgano social competente para conocer y resolver las eventuales destituciones o pérdida de credenciales de los miembros de junta directiva de las asociaciones de desarrollo de la comunidad, es la asamblea general de asociados, la cual analizará cada caso y sus posibles causales, a la luz de lo que sobre el particular dispone la Ley No. 3859 y su reglamento…”.Las juntas directivas son los organismos rectores de los destinos de las asociaciones de desarrollo comunal, para lo cual deben cumplir con los procedimientos de integración y registro estipulados normativamente.De igual forma, es menester su debida integración de previo a su funcionamiento, en este sentido se ha manifestado la Procuraduría General de la República en el pronunciamiento C-297-2000, del 5 de diciembre de 2000: “Podemos afirmar que existe una constante, tanto en el Derecho Público como en el Privado, para impedir que un órgano colegiado o plural ejerza sus atribuciones si no está debidamente integrado por todos sus miembros. Esta postura de nuestro legislador reafirmar que un órgano colegiado o plural debe estar debidamente integrado para ejercer su competencia. Con el fin de evitar su parálisis, el legislador, a la hora

34

de regular la diversa gama de figuras organizativas, ha diseñado varios mecanismos con el fin de evitar que el órgano colegiado o plural se desintegre a causa de la renuncia, remoción, ausencia o muerte de uno de sus miembros y, con ello, se encuentre imposibilitado para ejercer sus atribuciones.” Ahora bien, se puede concluir que las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal deben cumplir el requisito de la debida integración de sus miembros de previo al ejercicio de su competencia.Como se indicó en el comentario realizado a propósito del artículo 14 del actual cuerpo normativo, las asociaciones de desarrollo comunal son entes de naturaleza privada, lo cual las faculta para que, a través de la junta directiva, tomen las decisiones que se consideren más prudentes, para que dentro de los parámetros de legalidad guíen el funcionamiento de las asociaciones de desarrollo comunal.Así las cosas, además de constituir las labores de los miembros de una asociación de desarrollo una lucha común y desinteresada en beneficio de la comunidad, la naturaleza privada propia de las asociaciones de desarrollo comunal las faculta para que si la asamblea general lo considera prudente, los miembros de junta directiva devenguen dietas en contraprestación a las sesiones de junta directiva a las que asistan, en ese sentido se manifestó la Procuraduría General de la República en el pronunciamiento C-014-99 del 15 de enero de 1999, en los siguientes términos:“… si la asamblea general de asociados de una determinada asociación de desarrollo comunal acuerda el pago de dieta a favor de los miembros de su junta directiva, es una decisión privada, que no puede ser desatendida ni desconocida por las autoridades administrativas encargadas de vigilar este tipo de organizaciones. Obviamente, un acuerdo de tal naturaleza implica, para la asociación que lo adopte, generar sus propios ingresos a fin de poder hacer frente a esa obligación, ya que a tal propósito no podría destinar los recursos públicos que, eventualmente, le sean girados para el cumplimiento de los objetivos propuestos…”Por vía del reglamento a la Ley 3859, se incorpora como órgano de las asociaciones de desarrollo comunal a la fiscalía. Igualmente deben considerarse como parte orgánica de dichas entidades a los comités, al menos en lo referente a los comités tutelares de los derechos de la niñez y la adolescencia conforme con el artículo 181 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley No. 7739.

35

ARTICULO 22. El presidente de la junta directiva será, en todo caso, el coordinador del trabajo de ella y tendrá la representación judicial y extrajudicial de la asociación con las facultades de un apoderado general.

CONCORDANCIAVer artículos 45 inciso c, y 46 inciso b,

del reglamento a la Ley No. 3859 y 1255 del Código Civil.COMENTARIO

Como lo indica el artículo de comentario, el presidente de la asociación es el representante judicial y extrajudicial de la asociación de desarrollo comunal con facultades de apoderado general, sin embargo, la responsabilidad de las decisiones que se alcancen recae de forma solidaria y proporcional a todos los miembros de la junta directiva, salvo que alguno de ellos decida apartarse del criterio de mayoría, debiendo dejar constancia de su voto contrario en el acta correspondiente.De conformidad con el artículo 1255 del Código Civil, en tanto apoderado general, el presidente de la asociación se encuentra facultado para llevar a cabo en nombre de ella una serie de actos, algunos de los cuales se centran en la administración de bienes, dejando reservado todo aquello que implique disposición de los mismos, al organismo supremo, ergo, la asamblea general de afiliados.Sin perjuicio de lo anterior, debe hacerse hincapié en que aún cuando el presidente resulte el representante legal de la asociación, toda actuación de su parte debe estar precedida de un acuerdo de junta directiva que lo respalde, sin que pueda actuar por voluntad propia sin mediar respaldo de ese organismo, en cuyo último caso, podría verse expuesto a sanciones que oscilan entre lo disciplinario (pérdida de credencial o desafiliación) hasta lo civil (patrimonial) y penal (administración fraudulenta),14 entre otros tipos penales.

ARTICULO 23. Para su funcionamiento, las asociaciones pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier tipo y realizar toda clase de operaciones lícitas, dirigidas a la consecución de sus fines.

14 14 Código Penal. Artículo 222. Administración Fraudulenta: Se impondrá la pena establecidaen el artículo 216, según el monto de la defraudación, al que por cualquier razón, teniendo a su cargo el manejo, la administración o el cuido de bienes ajenos, perjudicare a su titular alterando en sus cuentas los precios o condiciones de los contratos, suponiendo operaciones o gastos exagerando los que hubiere hecho, ocultando o reteniendo valores o empleándolos abusiva o indebidamente.

36

CONCORDANCIAVer artículos 30 inciso h, 31 inciso h) 59, 60, 61 y 62

del reglamento a la Ley No. 3859.COMENTARIO

A pesar de que las asociaciones de desarrollo comunal pueden disponer libremente de su patrimonio, existen limitaciones en cuanto a éste en el momento en que ha sido adquirido mediante otorgamientos estatales, siendo en este sentido que la Contraloría General de la República se manifestó en el dictamen DAJ-0411 del 03 de marzo de 1999.“…cuando se trasladan o donan recursos públicos a estas organizaciones, los mismos se transfieren para un destino específico, siendo ello así las asociaciones se encuentran obligadas a utilizar los recursos percibidos en el objeto para el cual les fueron entregados.En caso contrario, si eventualmente percibieran donaciones o transferencias sin un destino específico, las asociaciones se encuentran obligadas a utilizar dichos recursos públicos conforme con sus propias necesidades y de una manera racional…..”15

ARTICULO 24. La existencia y el funcionamiento de las asociaciones se subordina al exclusivo cumplimiento de sus fines. Por lo tanto está absolutamente prohibido:Utilizar la asociación para fines distintos a los indicados en los estatutos y reglamentos y en especial para promover luchas políticas electorales, realizar proselitismo religioso o fomentar la discriminación racial.Realizar actividades con fines de lucro a favor de los miembros directivos o de cualquiera de sus asociaciones yPromover, o de cualquier modo estimular las divergencias locales o regionales, tomando como pretexto el desarrollo de las comunidades.

CONCORDANCIAVer artículos 43, 44 y 81 del Reglamento a la Ley No. 3859.

COMENTARIOEl espíritu de creación de las asociaciones de desarrollo comunal responde exclusivamente a la búsqueda del bienestar generalizado, por lo que la utilización de tales organismos en funciones distintas a los que inspiran su creación se encuentra expresamente prohibido por ley, en el entendido de que nos encontraríamos en una desvirtualización de los mencionados organismos, siendo esto causal para disolver la organización.

15 Contraloría General de la República, DAJ-0411 del 03 de marzo de 1999.

37

Ahora bien, en el desempeño de la agrupación, se presenta una serie de situaciones que tienden a confundirse con la prohibición señalada en este artículo, pero que distan de estar en el supuesto aquí señalado.Ejemplo de ello, resulta el hecho de que siendo propietaria la asociación de un inmueble, el cual como medio para la consecución de sus fines, puede ser objeto de arrendamiento y en este tanto, es alquilado a una agrupación política o religiosa.En este supuesto, es claro que no es la agrupación la que está promocionando la actividad por realizarse en su inmueble, siendo que más bien está actuando al amparo de su estatus legal de persona jurídica privada, capaz de celebrar todo acto o contrato dirigido a la consecución de sus fines, conforme con lo dispuesto en el artículo 23 de esta ley.En resolución No. 1592-E-2006, El Tribunal Supremo de Elecciones en cuanto al uso de un salón comunal propiedad de una asociación de desarrollo comunal expresa que no contraviene la normativa electoral, sin embargo debe respetarse el principio de igualdad y no discriminación, observando lo preceptuado en el inciso a) del artículo 24 de la Ley 3859. Si las instalaciones que utiliza la asociación son propiedad de una corporación municipal, no existe impedimento legal para que los partidos políticos realicen asambleas partidarias, para renovar sus estructuras internas o la escogencia de sus candidatos a cargos de elección popular, no obstante es improcedente la celebración de actividades de propaganda de los partidos políticos, en especial en época electoral.

ARTICULO 25. Corresponde a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad ejercer la más estricta vigilancia sobre estas asociaciones, con el propósito de que funcionen conforme a los términos de esta Ley, su Reglamento y los respectivos estatutos.

CONCORDANCIAVer artículos 35 de la Ley 3859 y 9 inciso j) y 33 de su reglamento.

COMENTARIOAl ser la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad el órgano funcional a nivel de instrumento básico de la organización de las comunidades del país de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 del presente cuerpo normativo, le corresponde a DINADECO no solo la concreción del procedimiento de inscripción de las asociaciones de desarrollo comunal, sino también la realización de la más estricta vigilancia sobre dichas organizaciones.

38

Este mandato fiscalizador hace que DINADECO pueda de oficio, o a solicitud de parte, llevar a cabo las investigaciones necesarias para determinar el correcto desempeño de las agrupaciones y sus representantes, conforme a la normativa sobre desarrollo comunal. En cumplimiento de lo expuesto, las investigaciones pueden clasificarse de acuerdo con el siguiente orden:Acciones de Nulidad: referidas a lo acontecido en una asamblea general de afiliados, la cual, en principio, debe ser incoada por cualquier afiliado que haya estado presente en la asamblea, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 del reglamento a esta ley, debiendo presentarse directamente ante la Dirección Legal y de Registro de DINADECO. Lo resuelto por esa dependencia, tiene carácter de acatamiento obligatorio para la agrupación, cuya resolución se inscribe en el Registro Nacional de Asociaciones que al efecto lleva dicha institución, misma que en tanto acto administrativo, le caben los recursos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.16

Denuncias: corresponden a aquellas quejas, reclamos vinculados con el accionar de la junta directiva de la asociación, las cuales pueden ser interpuestas por cualquier ciudadano, afiliado o no a la agrupación. Éstas pueden recibirse en cualquier oficina de DINADECO, las cuales, dependiendo de la materia que trate, así se determinará el despacho competente para tramitarlas y resolverlas. En otro orden de ideas, debe señalarse que la potestad de fiscalización dada por esta norma, en tratándose de recursos, faculta a DINADECO para conocer sobre el uso tanto de fondos públicos (otorgados por el Estado) como privados (generados por la actividad propia de la asociación).Sobre el tema de fondos públicos, mediante oficio 2332 del 3 de mayo de 1999, la Contraloría General de la República expresa que siendo las asociaciones de desarrollo comunal, organizaciones de carácter privado, no le corresponde a ella fiscalizar sus actuaciones, salvo cuando reciban recursos públicos, en cuyo caso es facultativa su potestad de fiscalización.El artículo 9 inciso f) otorga el deber al director o directora nacional acerca de formular las denuncias por delitos o faltas en que hayan incurrido los miembros de la junta directiva en el ejercicio de sus funciones, según informes suministrados por funcionarios encargados de la supervisión que se encarga a Dinadeco conforme el artículo 25 de la Ley 3859. Por su parte el dictamen C-184-94 de la Procuraduría

16 Artículos 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

39

General de la República, otorga al departamento de Registro la facultad exclusiva para resolver todo lo relacionado con irregularidades en procesos de inscripción registral de las organizaciones de desarrollo comunal, procedimientos que se encuentran excluidos del procedimiento administrativo de la Ley General de la Administración Pública conforme con el artículo 367 inciso f) de dicho cuerpo legal.

CAPITULO 4

DEL REGISTRO NACIONAL DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO

DE LA COMUNIDAD

ARTICULO 26. Se establece un Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad en el cual constará la inscripción de todas y cada una de las entidades de esta clase que se establezcan en el país. El reglamento indicará la forma en que funcionará el Registro, el cual dependerá de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.

CONCORDANCIAVer artículos 15,16, 17, 18, 19 y 34

del Reglamento a la Ley No. 3859.COMENTARIO

El Registro Público de Asociaciones tiene como fin esencial, llevar un adecuado control de todas las organizaciones de desarrollo comunal existentes en el territorio costarricense. Cualquier trámite atinente a cuestiones de índole legal de asociaciones de desarrollo comunal debe hacerse ante ese despacho.Este registro opera en conjunto con la Dirección Legal y de Registro, en razón de la afinidad de funciones entre ambas, destacando entre sus principales funciones aquellas referidas a conceder la personería jurídica de cada agrupación.Ver comentario final del artículo anterior en cuanto a potestades del Registro, a la luz del pronunciamiento C 184-94 de la Procuraduría General de la República.

ARTICULO 27. Para la correspondiente inscripción en el Registro, de cualquier asociación de desarrollo comunal, es indispensable que su presidente haga solicitud escrita a la Dirección Nacional de Desarrollo

40

de la Comunidad, junto con la solicitud, debidamente autenticada por un abogado, debe presentar copia de los estatutos. El reglamento determinará el trámite que debe seguir la gestión de inscripción.

CONCORDANCIAVer artículos 15,16, 17 y 34 del Reglamento a la Ley No.3859

COMENTARIOUna vez realizada la asamblea de constitución, en la cual se aprueban los estatutos de la asociación y se nombra junta directiva, el presidente electo debe presentar ante el Departamento de Registro una nota en la cual solicite la inscripción de la asociación, la cual debe ser autenticada por un abogado. Junto a dicha solicitud debe aportar una copia de los estatutos. El Departamento de Registro tiene un plazo de ocho días hábiles para inscribir dichos nombramientos y extender la correspondiente certificación de personería jurídica.Conforme con el artículo 111 del Código Notarial, la autenticación de firmas es competencia de un notario o notaria público (a), por ello el abogado u abogada autenticante debe ostentar a su vez esa condición.

ARTICULO 28. La inscripción en el Registro autoriza a la asociación para funcionar y le otorga plena personería jurídica. Tal personería podrá acreditarse ante los organismos administrativos y judiciales por medio del acuerdo que aprobó los estatutos y ordenó la inscripción, publicado en el diario oficial, o mediante certificación de dicha inscripción emanada del Registro ya indicado.

CONCORDANCIAVer artículos 17 y 19 del reglamento a la Ley No.3859.

COMENTARIOUna vez realizada la asamblea de constitución e inscrita la organización de desarrollo comunal en el Registro Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y los nombramientos alcanzados en la misma, se expedirá una certificación de personería jurídica para los interesados. Sin embargo, la personería podrá acreditarse de dos maneras: por medio del acuerdo que aprobó los estatutos y ordenó la inscripción, publicado en el diario oficial o mediante la certificación de la personería extendida por el Registro.Por tratarse de un Registro Público, la certificación de personería puede ser solicitada por cualquier persona, asimismo cualquier interesado

41

puede tener acceso al expediente e información referente a cualquier asociación.

ARTICULO 29. Mientras no se haya hecho la inscripción correspondiente, ni las resoluciones ni los documentos legales de la asociación producirán efecto legal alguno en perjuicio de terceras personas.

CONCORDANCIAVer artículo 18 del reglamento a la Ley No.3859.

COMENTARIOSegún lo dispuesto por este numeral, cualquier asociación que desee supeditar su accionar a los lineamientos normativos vigentes, debe estar inscrita en el Registro Público de Asociaciones. A contrario sensu, si una organización no se encuentra inscrita, cualquier acción que emane de la misma, no tendrá efecto legal alguno en perjuicio de terceros.

ARTICULO 30. Cada localidad tiene derecho a inscribir solamente una asociación para desarrollo integral; sin embargo, puede inscribirse una o más asociaciones para el desarrollo de actividades específicas, siempre que tales actividades sean diferentes para cada asociación.

CONCORDANCIAVer artículo 88 del reglamento a la Ley No.3859.

COMENTARIOEl artículo en referencia indica que dentro de una localidad sólo puede existir una asociación de desarrollo integral; sin embargo el concepto de localidad es indeterminado, por lo que el mismo debe entenderse en el sentido que cada asociación deberá tener límites definidos dentro de los cuales se ejerza su jurisdicción. Diferente es el caso de las asociaciones de desarrollo específicas, ya que dentro de una localidad pueden coexistir varias, ya que tienen propósitos y fines particulares, siempre y cuando éstos no interfieran con los que ya tienen contemplados en sus estatutos otras asociaciones del mismo tipo que existan en la misma jurisdicción.

ARTICULO 31. Para los efectos de registro, corresponderá a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, determinar cuáles asociaciones deben considerarse como representativas de la comunidad a los niveles distrital, cantonal, regional o provincial. El reglamento establecerá los procedimientos para hacer esa determinación y para resolver cualquier conflicto derivado del proceso de inscripción.

42

CONCORDANCIAVer artículos 87, 88, 89, 90 y 91 del Reglamento a la Ley No.3859

COMENTARIOPara los efectos de este artículo, la Dirección deberá examinar fundamentalmente los siguientes aspectos:El grado en que la asociación comprende el mayor y más armónico número de actividades de desarrollo.Cabida que se les da a los diversos puntos de vista de grupos y personas, intereses y métodos.El número de asociados efectivos yRegularidad en el manejo de sus finanzas y eficiencia en el cumplimiento de sus fines. En el supuesto de suscitarse algún conflicto territorial entre dos o más agrupaciones, DINADECO está facultada para determinar sus límites, conjuntamente con los principales dirigentes de la comunidad, y resolver cualquier conflicto posterior que se presente, relativo a esta materia, instaurando un procedimiento administrativo que necesariamente debe atender el debido proceso en favor de las partes en conflicto.

CAPITULO 5

DISPOSICIONES VARIAS

ARTICULO 32. Las asociaciones de desarrollo tienen la obligación de formular anualmente un programa de actividades y someterlo a conocimiento de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.Este programa de actividades debe ser aprobado, salvo que contravenga alguna disposición de esta Ley, su reglamento, de los estatutos o de las disposiciones de orden municipal.

CONCORDANCIAVer artículos 30 inc. d) 38 inciso. b) y c) y 39

del reglamento a la Ley No.3859.COMENTARIO

Cada año, las asociaciones de desarrollo deben formular un informe económico en el cual consten los gastos e ingresos percibidos durante ese año, y las actividades mediante las cuales se recaudaron los mismos y presentarlo en el Departamento de Economía Comunitaria. Dicho

43

informe debe ser sometido a conocimiento de la asamblea general de asociados para su aprobación.El artículo hace referencia al plan de trabajo aprobado por la asamblea general de afiliados, mismo que en conjunto con el informe económico y la liquidación de proyectos financiados con recursos provenientes del 2% del impuesto sobre la renta, son requisitos esenciales para que las organizaciones de desarrollo comunal tengan acceso a dichos recursos.

ARTICULO 33. Copia de los planes y presupuestos deben ponerse también en conocimiento de la municipalidad del respectivo cantón, la cual tendrá un plazo de quince días para formular observaciones ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para los fines del artículo anterior.

CONCORDANCIAVer artículo 18 de la Ley 3859 y 11 de su reglamento.

COMENTARIOEl artículo anterior hace referencia a la labor coordinada que debe de existir entre las asociaciones de desarrollo comunal y la municipalidad del cantón respectivo donde se asientan.Básicamente el espíritu del legislador se enfoca en pretender una labor coherente entre las municipalidades y las asociaciones de desarrollo comunal, al ser tanto estas como los gobiernos municipales entidades que responden a una finalidad común de bienestar generalizado de las respectivas jurisdicciones.

ARTICULO 34. Siempre que en los presupuestos de las asociaciones figuren fondos provenientes de subvenciones, donaciones o contribuciones de cualquier clase, provenientes del Estado, de las instituciones autónomas o de las municipalidades, ellos requerirán, además, la aprobación de la Contraloría General de la República.

CONCORDANCIAVer artículo 2 de la Ley No. 7755.

COMENTARIOSegún lo dispuesto en el numeral 2 de la Ley No.7755, “Ley sobre el control de las partidas específicas con cargo al presupuesto nacional”, serán beneficiarias de las partidas específicas las municipalidades y las entidades privadas idóneas para administrar fondos públicos, calificadas así por la Contraloría General de la República.De lo transcrito anteriormente, es claro que el legislador no exime

44

a ningún grupo de entidades privadas en particular como lo son las asociaciones de desarrollo- de la calificación de idoneidad para administrar fondos públicos, siempre y cuando dichos recursos provengan de partidas específicas con cargo al presupuesto nacional. Otros recursos públicos provenientes de la Ley 7730 del 20 de diciembre de 1997 “Reforma de la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito No. 7012” y Ley 7972 del 22 de diciembre de 1999 “Creación de cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos…”, exigen para su asignación la calificación de idoneidad, conforme con oficio 12109 del 22 de octubre del 2001 del ente Contralor.La aprobación presupuestaria requerida por la Contraloría General de la República está regulada mediante circular 14300 del 18 de diciembre del 2001, para las organizaciones comunales que para un determinado año cuente con ingresos de origen público por un monto expresado en Unidades de Desarrollo que sea superior a 150,733 UD, cuyo valor se encuentra disponible en la dirección electrónica http//www.sugeval.fi.cr/esp/utilidades/novunidades.html. Al respecto, por disposición ministerial se requiere declaración jurada por parte de las organizaciones comunales de previo al giro de recursos públicos.

ARTICULO 35. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad establecerá un control minucioso de las actividades económicas de las asociaciones, para lo cual deberá organizar un sistema especial de inspección y auditoria. Para estos efectos, la Dirección indicará en cada caso cuáles registros contables debe llevar la asociación y que tipo de informes debe rendir periódicamente.

CONCORDANCIAVer reglamento de Auditoría Comunal,

decreto ejecutivo No.19231-G.COMENTARIO

El decreto ejecutivo No.19231-G del 17 de octubre de 1989, establece un reglamento de Auditoría Comunal, departamento al cual compete la función de evaluar en forma oportuna, independiente y posterior, las operaciones financieras, contables, administrativas y de otra naturaleza de las organizaciones comunales, como base para prestar un servicio constructivo y de protección al movimiento comunal.Por otra parte, cada organización de desarrollo comunal deberá llevar un libro de actas de asamblea general, un libro de actas de junta directiva, un libro de tesorería y finalmente un libro de asociados, los cuales deberán ser previamente sellados y autorizados por el Departamento

45

de Auditoría Comunal conforme con artículo 22 de la Ley de Control Interno.Dichos libros deben ser manejados de forma ordenada de tal manera que cualquier acuerdo, egreso o ingreso estén registrados fehacientemente. Además, cada asociación deberá presentar anualmente al Departamento de Economía Comunitaria un informe económico anual, en el que consten los ingresos y egresos en que incurrió la organización y el detalle de los mismos. Dicha instancia fue trasladada a las oficinas regionales de Dinadeco.

ARTICULO 36. La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad podrá recomendar al Poder Ejecutivo la concesión de una serie de beneficios y exenciones a favor de las asociaciones cuando, a su juicio, sea indispensable para el cumplimiento de los fines de las mismas y de evidente provecho para la comunidad y el país. El Reglamento indicará que clase beneficios y exenciones pueden ser susceptibles de otorgarse a las asociaciones conforme a este artículo.

CONCORDANCIAVer artículos 37 y 38 de la Ley 3859.

COMENTARIOAún cuando la norma refiere al reglamento desarrollar los beneficios y exenciones que pueden beneficiar a las agrupaciones dicho cuerpo normativo resulta omiso al respecto.No obstante, cuando una asociación estime necesario solicitar una exención sobre el sentido expuesto, puede acudir directamente ante la Administración Tributaria.En la actualidad se tramita en la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley 17204 acerca de la “Exoneración del impuesto de ventas, consumo, renta y de espectáculos públicos a las asociaciones de desarrollo comunal, amparadas a la Ley No. 3859 sobre el Desarrollo de la Comunidad”.

ARTICULO 37. Quedan exentos del uso de papel sellado, timbres y derechos de registro, los actos y contratos en que participen las asociaciones de desarrollo comunal, relativos a la realización de sus fines.

CONCORDANCIAVer artículo 38 de la Ley 3859.

46

COMENTARIOEl artículo es claro al mencionar que dicha exención sólo es aplicable a los actos en que participen las asociaciones de desarrollo comunal relativos a la realización de sus fines. Lo anterior está estrechamente ligado a los objetivos de cada asociación los cuales están descritos en sus respectivos estatutos.

ARTICULO 38. En la misma forma, quedan exentos del pago de impuestos nacionales y municipales, los bienes que las asociaciones adquieran para el normal desarrollo de sus actividades.

CONCORDANCIAVer artículo 4 inciso k) de la Ley de Bienes Inmuebles

COMENTARIOMediante este numeral el legislador pretendió, de cierta forma, aligerar las cargas económicas que pesan sobre una organización comunal, estimulando su creación al liberarla del pago de ciertos impuestos como lo son los nacionales y municipales, teniendo certeza que las mismas iban a trabajar a la par del Estado en el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes. Sin embargo, es claro que dicha exención no cubre el impuesto sobre las ventas, el cual debe ser pagado por todas las asociaciones, en virtud de que este impuesto fue creado por norma posterior (8 de noviembre de 1982) a la promulgación de la ley 3859 (7 de abril de 1967) y así lo confirma el dictamen C-350-2008 del 29 de setiembre del 2008 de la Procuraduría General de la República.Sobre los bienes inmuebles, es claro que no deben hacer frente a su pago, toda vez que el artículo 4 de la Ley No.7509, dispone expresamente: “Artículo 4.- Inmuebles no afectos al impuesto (*)No están afectos a este impuesto:k) Los bienes de uso común, propiedad de las personas jurídicas amparadas a la Ley No. 3859 y sus reformas…..”Al respecto, cabe señalar que el artículo 5 del reglamento a dicha ley, establece los requisitos necesarios para procurar tal exoneración. Entre esos requisitos se encuentra el aportar certificación emitida por Dinadeco donde conste la vigencia de la asociación y que el inmueble esté destinado al uso común de esas organizaciones.En dictamen 366-2007 del 11 de octubre del 2007 de la Procuraduría General de la República se concluye en que el concepto de “uso común” hace referencia a inmuebles propiedad de asociaciones de desarrollo comunal y sobre los que los particulares se aprovechan

47

o los utilizan de manera directa o indirecta, bienes que por demás, están concebidos para ser utilizados de tal manera por parte de los particulares, pues presentan características que revelan tal vocación (Vg. instalaciones deportivas). La sola titularidad del inmueble por estas entidades asociativas, no los incluye dentro de la no sujeción que contempla el inciso en comentario.En todo caso, la solicitud de exoneración debe ser formulada por la organización interesada, conforme con las disposiciones municipales al respecto. Por otra parte, cabe aclarar que en lo que respecta a los espectáculos públicos la Procuraduría General de la República, mediante Criterio 315-2000, 21 de diciembre del 2000, ha manifestado: “El régimen de exención que cubre a las asociaciones de desarrollo comunal no alcanza a dispensarlas legalmente del pago del impuesto sobre espectáculos públicos ya que la exoneración de la cual gozan actualmente según leyes No.3859 y 7293, alcanza a exceptuarlas del pago de impuestos nacionales y municipales, únicamente, en razón de los bienes que adquieran para el normal desarrollo de sus actividades, no así del impuesto sobre espectáculos públicos…..”.Es preciso hacer ver, que en el dictamen de marras no se hace referencia al número de ley que crea dicho impuesto de espectáculos, sin embargo la Ley 6844 del 11 de enero de 1983 establece un impuesto a espectáculos públicos a favor de las municipalidades, permitiendo la exoneración del mismo cuando el producto íntegro de la actividad se destine a fines escolares, de beneficencia, religiosos y sociales. Al respecto, cada corporación municipal posee un reglamento sobre el tema, de modo que las organizaciones de desarrollo comunal están en la posibilidad de acudir a informarse ante el municipio correspondiente, antes de efectuar una actividad relacionada con actividades de esa índole. En relación con la procedencia o no de que las municipalidades exoneren del pago de servicios a las organizaciones comunales, la Procuraduría General de la República, en su dictamen C 361-2007 del 5 de octubre del 2007 concluye en que la exoneración de tasas correspondientes por servicios municipales a dichas entidades procede en la medida que cuenten con un ley que así lo disponga. De lo contrario, debe atenerse al principio contenido en el artículo 68 del Código Municipal (5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que reserva a normas de rango legal el establecimiento de exenciones subjetivas en materia de pago de tributos.Al respecto, cabe hacer mención del proyecto de ley No. 17204

48

presentado a la corriente legislativa, en virtud del cual se pretende la exoneración de los impuestos de espectáculos públicos, venta y renta a las organizaciones de desarrollo comunal, como un forma de incentivar su constitución y funcionamiento.

ARTICULO 39. Las asociaciones pueden disolverse voluntariamente o ser disueltas administrativamente por el Poder Ejecutivo, o por mandato judicial. El reglamento hará una definición de cada clase de disolución, de sus causales y de los procedimientos para decretarla.

CONCORDANCIAVer artículo 40 de la Ley 3859

y 80, 81, 82,83, 84,85 y 86 de su reglamento.COMENTARIO

Según lo establecido por la Ley No.3859, existen tres tipos de disoluciones: la voluntaria, la administrativa y la judicial.17

Para la disolución voluntaria se requiere la convocatoria a una asamblea general extraordinaria y el acuerdo debe ser tomado por el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Por otra parte, la disolución administrativa, la decreta el Poder Ejecutivo con base en alguna de las causales establecidas en el artículo 81 del reglamento a la Ley No.3859. Por último, la disolución judicial es la prevista en el artículo 39 de la Ley No.3859, la ordena un juez cuando se pruebe que la organización incurrió en una de las faltas señaladas en el artículo 54 del reglamento antes citado.Para asociaciones activas, que tienen su personería al día, existen varias causales de disolución de acuerdo con el artículo 81 del reglamento a la Ley No.3859:Cuando el número de asociados sea inferior a cien en las asociaciones integrales o a cincuenta en las específicas, salvo que la Dirección haya autorizado su funcionamiento con un número menor, conforme a lo establecido por el artículo 16 de la Ley, en cuyo caso la disolución podrá decretarse cuando el número sea inferior al autorizado por la Dirección.Cuando el número de organizaciones integrantes de una unión, federación o confederación, sea menor al mínimo establecido en este reglamento.Cuando se incumplan las obligaciones a que se refiere el artículo 39 de este reglamento.Cuando transcurran cuatro meses después de la fecha de vencimiento

17 Ver artículos 39 y 40 del reglamento a la Ley No.3859

49

de la personería jurídica y ésta no se haya renovado.Cuando la asociación no cumple los fines para los que fue constituida.Cuando la asociación ha cumplido el objetivo para el cual fue constituida o sus fines se hace legalmente imposibles.En todos estos casos con excepción del punto c), el director regional debe prevenir a la asociación por medio de su presidente, mediante nota escrita y comprobante de recibido, para que se ajuste a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias de la materia, dentro de los quince días naturales a la fecha de prevención.18

Si transcurrido ese plazo no existe respuesta positiva de la asociación, el director regional elaborará un informe por escrito al director(a) nacional, detallando lo acontecido y justificando legalmente la solicitud de disolución. Debe adjuntar la nota de prevención entregada al presidente con la respectiva razón de recibido.El director(a) nacional estudiará el informe y si la acción se justifica, lo envía a la Dirección Legal y de Registro, ordenando se emita un acuerdo para iniciar el proceso de disolución, se suspenda de inmediato la personaría jurídica y se nombre a un liquidador, bajo cuya responsabilidad quedará el resto del proceso.Las causales de disolución administrativa se han corregido a lo establecido reglamentariamente. Obsérvese que para el punto c) el comentario elabora una especie de procedimiento no contenido expresamente en el reglamento. Al respecto, se trabaja en una reforma integral reglamentaria para solventar en parte dicha omisión, al menos en cuanto a las organizaciones de desarrollo comunal sin patrimonio y que incurran en la causal considerada en el punto d).

ARTICULO 40. En caso de disolución, los bienes pertenecientes a una asociación serán administrados por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, hasta tanto ésta no proceda a reorganizar la antigua asociación, o a promover la creación de una que la sustituya.DINADECO dedicará el producto de la administración de los mencionados bienes a la publicación de un órgano informativo de las organizaciones de desarrollo comunal, excepto en los casos en que los bienes, por norma o por contratación especial, estén afectos a un determinado destino.(Así reformado por Ley No. 7097, 1 de septiembre de 1988, artículo 96)

CONCORDANCIAVer artículos 81, 84, 85 y 86 del reglamento a la Ley No.3859.

18 Ver artículo 81 inciso c) del reglamento.

50

COMENTARIOSegún lo dispuesto por el numeral anterior, será la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la encargada de administrar los bienes provenientes de la disolución de una organización de desarrollo comunal. Sin embargo DINADECO no cuenta con la potestad legal para enajenar, vender o gravar dichos bienes, antes bien, deberáadministrarlos hasta tanto no se reactive la antigua asociación o se forme una nueva que la sustituya.No obstante lo anterior, de previo al dictado de la disolución, la cual constituye la sanción máxima a que puede ser expuesta una agrupación, mediando interés de un grupo de vecinos en no dejar fenecer la organización, DINADECO puede autorizar la celebración de un proceso de reorganización y reactivación de la organización, al cual se le ha denomina” repromoción”.Las causales para la iniciación de este proceso, son las siguientes: a)Que estando la Junta Directiva sin personería jurídica o desintegrada, se haya convocado al menos en dos ocasiones a Asamblea General, no logrando en ambas reunir el quórum necesario, dado el desinterés de los afiliados.b)Que la asociación haya estado en proceso de disolución administrativa y por alguna circunstancia se consideró conveniente la reactivación de la misma. En este caso debe existir un acuerdo de la Dirección Nacional para dejar sin efecto dicho proceso.En ambos casos, se debe comprobar que exista un grupo considerable de personas afiliadas con deseos que la asociación siga funcionando.Aparte de estos casos, únicamente se autorizará un proceso de repromoción cuando la junta directiva se encuentre sin personería jurídica o desintegrada, no se cuente con el padrón de afiliados o los libros de actas que permitan conformar dicho padrón.Nota del editor: el segundo párrafo del artículo 40 merece comentario aparte, porque establece la publicación de un órgano informativo, sin embargo no está clara la forma en que se puede disponer de los productos generados por la administración de los bienes de asociaciones disueltas.

ARTICULO 41. Dos o más asociaciones de desarrollo comunal pueden fusionarse en una sola, formar uniones, federaciones y confederaciones. El Reglamento definirá cada uno de estos aspectos e indicará los procedimientos aplicables a cada caso.

51

CONCORDANCIAVer artículos del 63 al 74 - ambos inclusive-

del reglamento a la Ley No. 3859.COMENTARIO

Las asociaciones de desarrollo podrán formar uniones cantonales o zonales, federaciones provinciales o regionales y confederaciones, siempre y cuando cumplan con el requisito de que su área jurisdiccional esté comprendida dentro del territorio que abarca un cantón o zona.El marco legal que regirá dichas organizaciones, será el mismo que rige el accionar de las asociaciones de desarrollo, sin embargo existen diferencias fundamentales en cuanto a su funcionamiento.

ARTICULO 42. Mediante un reglamento a la presente Ley, se determinarán todos los detalles no previstos en ella relativos a organización, funcionamiento, sanciones y demás detalles atinentes a estas asociaciones. El Reglamento debe ser emitido, a más tardar, sesenta días a partir de la fecha de publicación de la presente Ley.

COMENTARIOEl reglamento a la Ley No.3859, decreto ejecutivo No.26935-G, desarrolla los temas tratados por la Ley No. 3859, y dada la abundancia y especificidad con que aborda los temas, constituye por excelencia la normativa que rige el accionar comunal.A dicho reglamento se le han incluido modificaciones sustanciales entre las cuales destaca la supresión del inciso d) del artículo 37, el cual fue declarado inconstitucional mediante voto No. 2364-99, de la Sala Constitucional, el cual impedía a alguien condenado por sentencia firme, ser parte de la junta directiva de una agrupación.Igualmente, por voto 05907-2005, la Sala Constitucional anuló el inciso a) del artículo 37 reglamentario, lo que conlleva la posibilidad de participación de personas extranjeras en juntas directivas de organizaciones de desarrollo comunal, con estatus legal migratorio suficiente para ejercer derechos y cumplir obligaciones en el territorio nacional. Finalmente, mediante dictamen C-203-2007 de la Procuraduría General de la República, se modifica el artículo 22 reglamentario, permitiendo la participación plena de menores de 12 años cumplidos en condición de asociados a las asociaciones de desarrollo comunal.

ARTICULO 43. Esta Ley rige a partir de su publicación.Comuníquese al Poder Ejecutivo.Dado en el Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa, San José, a los siete días del mes de abril de mil novecientos sesenta y siete.

JOSE LUIS MOLINA QUESADAVicepresidente

JOSE RAFAEL VEGA ROJAS ARMANDO ARAUZ AGUILAR Primer Secretario Segundo Secretario

Casa Presidencial, San José, a los siete días del mes de abril de mil novecientos sesenta y siete, publicada en La Gaceta No. 88 de 19 de abril de 1967.

J. J TREJOS FERNÁNDEZ

El Ministro de Gobernación C. Tattembach