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DERECHO LOCAL

Ley Orgnica 2/2012, de estabilidad presupuestariay sostenibilidad financiera en las Entidades Locales:planes de ajuste y modificacin del marco legal delendeudamientoPor D. Jos Manuel Farfn PrezTesorero de la Diputacin de Sevilla y del Consorcio de Transportes de Sevilla

| 01.09.2012

I. Estadsticas de los Planes de Ajuste y prrroga para el concierto de las operacionesde endeudamiento del RD 4/2012

De los 8.116 municipios de toda Espaa - 523 municipios del Pas Vasco y Navarra no estabanobligados a acogerse al Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinanobligaciones de informacin y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo definanciacin para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2012/15508) (Disposicinadicional tercera del RD-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se aprueba el fondo para lafinanciacin de los pagos a proveedores; EDL 2012/24888)-, 2.970 municipios no cumplieron con suobligacin de remitir los certificados de su deuda con proveedores, 2.004 municipios presentarondeuda certificada pero no el correspondiente plan de ajuste y 2.619 municipios presentaron deudacertificada y el correspondiente plan de ajuste.

De estos 2.619 municipios, 315 municipios tienen informe desfavorable del plan por el Ministerio y2.304 municipios deben cumplir con los objetivos de sus planes de ajuste para que no sea deaplicacin las medidas coercitivas por incumplimiento de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, deestabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en las Entidades Locales, en adelante LOEPSF(EDL 2012/64550).

Aquellos que no hayan pagado las deudas certificadas, y no presenten el Plan de Ajuste, as como losinformados desfavorablemente, incurren en falta de remisin de informacin y por lo tanto le sera deaplicacin directa las medidas coercitivas de la LOEPSF.

En relacin a estos ltimos informados favorablemente, hay que tener en cuenta que la realizacin deplanes de ajuste en base a datos previstos de liquidacin del 2011 en muchos casos, podra dar lugar aincumplimiento en el mismo momento en el que se liquide el ejercicio 2011, que se pondr demanifiesto en el momento de la emisin del informe anual o trimestral (para las entidades de los arts.111 y 135 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundidode la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; TRLRHL; EDL 2004/2992) de intervencin sobre laejecucin de los planes de ajuste (art. 10 RD 7/2012). Informe que considero esencial desde el puntode vista del seguimiento y control del plan como aludamos anteriormente.

Debido a la importante falta de presentacin de planes que hemos apuntado, a la fecha de elaboracinde este artculo, el Gobierno ha publicado una nota informativa de prorroga extraordinaria delperodo de presentacin de planes de ajuste para acogerse al mecanismo de financiacin de pago aproveedores, para aquellas entidades locales que se encuentren en algunas de las siguientessituaciones (unas 1.478 entidades locales se podrn ver afectadas de las 4.623 que certificaron deudacon proveedores, segn estimaciones del propio MHAP):

1. - Que antes de 31 de marzo elevaron al Pleno un plan de ajuste, finalmente no aprobado por elmismo.

Las entidades locales que antes de 31 de marzo elevaron al Pleno un plan de ajuste, finalmente noaprobado por el mismo, debern presentar una certificacin del secretario o del secretario-interventor de haberse producido la presentacin del plan citado al Pleno con mencin expresa delda en el que se celebr la sesin y de la no aprobacin del plan en la misma. Las entidades locales

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podrn convocar un nuevo Pleno, para elevar de nuevo el plan de ajuste para su aprobacin. En elcaso de que se apruebe el plan debern remitirlo, utilizando el modelo disponible a la aplicacinhabilitada en la Oficina Virtual de Coordinacin Financiera con las Entidades Locales, en el portal delMinisterio de Hacienda y Administraciones Pblicas. La remisin debern realizarla antes de las20:00 horas del da 15 de junio por va telemtica y con firma electrnica en la citada aplicacin,incluyendo el certificado.

De los 4.623 municipios que certificaron deuda, 2.619 remitieron plan de ajuste al Ministerio y 2.004no remitieron plan de ajuste. De estas 2.004 Entidades Locales, se incluyen en este apartado aquellasentidades que elevaron el plan de ajuste al pleno, pero finalmente no fue aprobado por el pleno de laEntidad Local.

2.- Que elevaron al Pleno un plan de ajuste, que se aprob por ste, pero no fue valoradofavorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas:

El Ministerio en sus valoraciones ha emitido informes desfavorables cuando el nivel deendeudamiento ha sido excesivo, ingresos corrientes insuficientes para hacer frente a los gastoscorrientes (ahorro neto financiero negativo o insuficiente para eliminar el remanente de tesoreranegativo), inadecuacin de la financiacin de los servicios pblicos o bien no se ha tenido en cuenta elplazo mximo de la operacin entre otras cuestiones.

Las entidades locales que elevaron al Pleno un plan de ajuste, que se aprob por ste, pero no fuevalorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, podrnpresentar modificaciones de ese plan, las cuales debern ser aprobadas por el respectivo Pleno.

Las modificaciones debern referirse necesariamente a medidas que incidan en los ingresos y gastoscorrientes. En el caso de que se aprueben las modificaciones del plan debern remitir el planmodificado, utilizando necesariamente el modelo disponible a la aplicacin habilitada en la OficinaVirtual de Coordinacin Financiera con las Entidades Locales, en el portal del Ministerio de Hacienday Administraciones Pblicas. La remisin debern realizarla antes de las 20:00 horas del da 15 dejunio por va telemtica y con firma electrnica en la citada aplicacin, incluyendo el certificadocitado en el primer prrafo de este apartado.

De los 4.623 municipios que certificaron deuda, 2.619 remitieron plan de ajuste al Ministerio y 2.004no remitieron plan de ajuste. De los 2.614 Entidades Locales que remitieron plan de ajuste aprobadopor el pleno, se incluyen en este apartado 315 entidades que tuvieron una valoracin desfavorable delplan de ajuste por parte del Ministerio de Hacienda y AAPP.

3. - Que teniendo un plan de ajuste aprobado y valorado favorablemente por el Ministerio deHacienda y Administraciones Pblicas no fue aprobada la concertacin de la operacin de prstamopor el rgano competente de la corporacin local (normalmente por falta de mayora suficiente, deacuerdo con la normativa aplicable).

Las entidades locales que, teniendo un plan de ajuste aprobado y valorado favorablemente por elMinisterio de Hacienda y Administraciones Pblicas, no fue aprobada la concertacin de la operacinde prstamo por el rgano competente de la corporacin local (normalmente por falta de mayorasuficiente, de acuerdo con la normativa aplicable), podrn convocar una nueva sesin del citadorgano, para elevarle de nuevo la citada propuesta. La documentacin anterior debern remitirlaantes de las 20:00 horas del da 15 de junio.

4. - Que el rgano competente de la corporacin local haya aprobado la formalizacin de prstamospor importe o por plazo de amortizacin distintos de aquellos por los que debieron aprobarlos.

Las corporaciones locales cuyo rgano competente para adoptar acuerdos de concertacin deoperaciones de crdito haya aprobado la formalizacin de prstamos por importe o por plazo deamortizacin distintos de aquellos por los que debieron aprobarlos y no modificaron aquellosacuerdos, podrn convocar una nueva sesin de aquel rgano al objeto de aprobar estasmodificaciones. La documentacin anterior debern remitirla antes de las 20:00 horas del da 15 dejunio.

En definitiva, las entidades locales incluidas en alguna de estas cuatro situaciones (el Ministerioestima que son un total de 1.478 entidades locales) se les habilitar un plazo en la primera quincenade junio para solventar aquellas incidencias, presentando la documentacin y adoptando los acuerdosque se citan, para poder concertar los prstamos en el mes de julio. A las entidades locales queformalicen las operaciones de prstamo no se les aplicarn retenciones en la participacin en tributosdel Estado, de esta forma no se les aplicara el mecanismo de retencin en la Participacin de losTributos del Estado.

Adems la operacin de endeudamiento supone para las obligaciones pendientes de pago una mejoradel supervit del ejercicio al incluirse el ingreso en el captulo IX y encontrarse el gasto reconocido encontabilidad presupuestaria, lo que coadyuva a cumplir los objetivos del Plan. La financiacin de lasDeudas no reconocidas presupuestariamente tiene un efecto nulo en el resultado presupuestario delejercicio, al incluirse el ingreso en el captulo IX y reconocerse simultneamente el gasto en compra

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de bienes y servicios y/o en inversiones.

Recientemente se ha publicado la Orden HAP/1465/2012, de 28 de junio, por la que se desarrolla elprocedimiento y condiciones de retencin de la participacin en los tributos del Estado de lasEntidades Locales que no concierten las operaciones de endeudamiento, y se establece la remisin deinformacin a las Comunidades Autnomas a estos efectos, de acuerdo con lo previsto en el RealDecreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de informacin yprocedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiacin para el pago a losproveedores de las entidades locales y el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea elFondo para la financiacin de los pagos a proveedores (EDL 2012/127314).

En su art. 2 (Condiciones aplicables a las retenciones de la participacin en los tributos del Estado encaso de que la entidad local no haya concertado la operacin de endeudamiento), se establece:

"El Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas ejecutar las retenciones sobre laparticipacin en los tributos del Estado de la entidad local que no haya concertado la operacin deendeudamiento prevista en el Real Decreto-ley 4/2012, de acuerdo con lo previsto en la Ley dePresupuestos Generales del Estado y las condiciones siguientes:

1. El perodo inicial de amortizacin de la deuda contrada por la entidad local con el Fondo para laFinanciacin del pago a proveedores ser, como mximo, de cinco aos a contar desde la primeraretencin de su participacin en los tributos del Estado, que efecte la Secretara General deCoordinacin Autonmica y Local, que en todo caso se iniciar en septiembre de 2012.

2. El tipo de inters aplicable durante el perodo inicial de amortizacin sealado en el apartadoanterior, ser el mismo que resulte aplicable a las entidades locales que concierten la operacin deendeudamiento prevista en el Real Decreto-ley 4/2012.

3. Si transcurridos los cinco aos mencionados en el apartado 1, y de la aplicacin de las reglascontenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio, las retencionesefectuadas sobre la participacin en los tributos del Estado no resultasen suficientes para cancelar eltotal de la deuda contrada por la entidad local con el Fondo para la financiacin del pago aproveedores, se aplicarn las mencionadas retenciones durante el periodo de tiempo adicional queresulte necesario hasta cancelar el total de la deuda.

En este caso, sobre estas cuantas pendientes de pago, que se considerarn retrasos en el pago de ladeuda, se aplicar el tipo de inters sealado en el apartado 2 incrementado en los gastos y costesfinancieros en que haya incurrido el Fondo para la financiacin del pago a proveedores. A estosefectos, previo informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, el mencionadoFondo adoptar un acuerdo en el que determinar el tipo de inters aplicable a partir de ese momentoconforme a los criterios indicados.

4. En cualquier momento, la entidad local deudora del Fondo para la financiacin del pago aproveedores podr efectuar amortizaciones anticipadas de la deuda pendiente de pago".

A veces se olvida que el objetivo financiero del RD-ley 4/2012 ha sido transformar deudas a cortoexigible (proveedores) en deudas a largo plazo (endeudamiento), para mejorar la situacin deliquidez de las Entidades Locales.

II. Ley Orgnica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera yPlanes de Ajuste

Las Entidades Locales padecen un dficit de liquidez de carcter estructural no transitorio, y nos estindicando que existe un dficit econmico, es el caso de las plizas de tesorera que se encuentransiempre dispuestas adems del alto grado de incumplimiento de los plazos de la Ley de Morosidad, ypor ello ese dficit es necesario determinarlo y financiarlo. Sera muy importante velar por elincumplimiento del art. 193 TRLRHL cuando se alude a la obligatoriedad de financiar el remanentede tesorera negativo, ya que es un condicionante de la necesidad de ahorro neto futuro paragarantizar los pagos en los plazos de la ley de morosidad de las Administraciones Pblicas.

Adems, en el mundo empresarial privado es posible transformar deuda a corto plazo en deuda alargo plazo como forma de aumentar el fondo de maniobra, en el mbito de las Entidades Locales estasolucin estara fuera del marco legal aplicable. Al no existir esa posibilidad de vez en cuandoaparecen medidas de este tipo como la de 1996 que transformaba un mximo del 56% del corto plazo(operaciones de tesorera ) en largo plazo (prstamo a largo plazo), o actualmente las medidas delRD-ley 4/2012, cuyo objetivo financiero es transformar deudas a corto exigible (proveedores) endeudas a largo plazo (endeudamiento a 10 aos con 2 de carencia), para mejorar la situacin deliquidez de las Entidades Locales.

A veces se olvida que un Plan Financiero es un acto administrativo, y por tanto aplicable la normativade estos, y entre otras cosa vincula a la Corporacin Local presente y futura, adems de que se asumeun compromiso de cumplimiento.



En pocas pretritas se realizaron muchos planes de saneamiento como parte del expediente deautorizacin de endeudamiento y la falta de tutela efectiva desvirtu los objetivos de la planificacinfinanciera.

El xito de esta tcnica de la gestin financiera -planes de ajuste- obedece a la propia naturalezaeconmica de las Entidades Locales, stas a diferencia de la empresa privada no tienen riesgocomercial, es decir no van a bajar las ventas excesivamente o los niveles de cobro van a disminuir deforma desproporcionada de forma que pongan en entredicho su solvencia. En algunos impuestos yan en la situacin actual, en un ao, entre la recaudacin voluntaria y la ejecutiva nos movemos enniveles del 90% al 96% del padrn inicial, y por ello, si tomamos medidas presupuestarias, tributariasy financieras en el medio plazo se volvera al equilibrio.

Para distintos autores en cierta forma cuando hablamos de mantenimiento de la liquidez y laoptimizacin de recursos financieros, este ltimo como subobjetivo, estamos aludiendo al mismoconcepto. La falta de liquidez, produce aumentos de costes financieros, debido a los incumplimientosen los compromisos de pago (de proveedores, entidades financieras, hacienda pblica, etc...), no esposible optimizar los recursos financieros cuando no tenemos contemplado el objetivo delmantenimiento de la liquidez, lo que se denomina objetivo de Equilibrio Financiero.

El objetivo de liquidez no implica que permanentemente en el ejercicio econmico (un ao),obtengamos el objetivo de tesorera cero o mayor que cero, sino que en determinado momento elsaldo pueda ser negativo si se tiene la fuente de financiacin de este dficit permanentementeprevista y cubierta, fundamentalmente por operaciones de tesorera. La solvencia a largo plazo,supondr que en la ejecucin presupuestaria y la planificacin financiera durante el horizontetemporal previsto el ahorro neto financiero sea positivo, y en caso contrario se determinen medidaspara restablecer la senda favorable.

La planificacin financiera (Plan de Ajuste en este caso) es el instrumento que nos anticipar el gradode posible cumplimiento del objetivo de liquidez y solvencia.

En definitiva, el objetivo del Plan de Ajuste son los objetivos de la gestin financiera: a corto plazo(liquidez) y a largo plazo (solvencia).

Para entender el efecto de la LOEPSF en el mbito subjetivo de las Corporaciones locales, es precisotener en cuenta adems el RD-ley 4/2012 de "pago a proveedores", as como el RD-ley 7/2012, por elque se aprueba el fondo para la financiacin de los pagos a proveedores.

Un aspecto importante de la LOEPSF es la introduccin de dos mecanismos de reduccin de la deuda,que contribuirn al cumplimiento futuro de los objetivos de deuda y de estabilidad presupuestaria yayudar a la ejecucin de los Planes de Ajuste:

a) Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto, aplicando la regla de gasto, se destinarnntegramente a reducir el nivel de deuda pblica (art. 12.5).

b) En el supuesto de que la liquidacin presupuestaria se site en supervit (art. 32), este se destinara reducir el endeudamiento neto. Dicho supervit se debe calcular en trminos de estabilidadpresupuestaria segn SEC 95 (contabilidad nacional). Dicho supervit financiar pasivos financierosde gastos por la amortizacin correspondiente, mediante el oportuno expediente de crditoextraordinario o suplemento de crdito, siendo necesario para ello, la existencia de saldo suficiente deremanente de tesorera positivo para gastos generales.

La LOEPSF ha supuesto una modificacin sustancial del marco legal del endeudamiento de lasEntidades Locales, que iremos analizando.

Segn la Disposicin Adicional primera (apartado 5) de la LOEPSF en relacin con el RD-ley 4/2012de pago a proveedores: "La falta de remisin, la valoracin desfavorable o el incumplimiento del plande ajuste por parte de una Comunidad Autnoma o Corporacin Local dar lugar a la aplicacin delas medidas coercitivas de los artculos 25 y 26 previstas para el incumplimiento del Plan Econmico-Financiero".

a) Medidas coercitivas LOEPSF (art. 25).

Art. 25.1: a) Debern aprobar en el plazo de 15 das desde el incumplimiento la no disponibilidad decrditos que garanticen el cumplimiento del objetivo. b) Constituir un depsito con intereses en elBanco de Espaa del 2,8% de sus ingresos no financieros (disposicin final sexta LOEPSF). Eldepsito ser cancelado en el momento la aplicacin de medidas que garanticen el cumplimiento delos objetivos. Si en el plazo de 3 meses desde la constitucin del depsito no se hubiera presentado oaprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el depsito no devengar intereses. Sitranscurrido un nuevo plazo de 3 meses persistiera el incumplimiento podr acordar que el depsitose convertir en multa coercitiva.

Art. 25.2. De no aprobar en 15 das la no disponibilidad de crdito o resultar insuficiente, el Gobiernopodr acordar el envo de una comisin de expertos que propongan medidas de obligado



cumplimiento.

No se podrn autorizar ninguna operacin de crdito hasta que las medidas sean implementadas.

b) Medidas de cumplimiento forzoso (art. 26).

En el caso de no adoptarse las medidas coercitivas anteriores, el Gobierno o la Comunidad Autnomacon tutela financiera requerir al Presidente de la Corporacin local para que se adopten en el plazoindicado y de no adoptarse sera por cumplimiento forzoso.

La persistencia en el incumplimiento podr considerarse como gravemente daosa para los interesesgenerales y podr procederse a la disolucin de los rganos de la corporacin local incumplidora.

III. Seguimiento y control de los Planes de Ajuste

El Plan de Ajuste aprobado por el Pleno de una Corporacin Local, debe determinar claramente lafase de seguimiento y control, como mnimo con carcter anual y que ponga de manifiesto lasposibles desviaciones que se han producido en la ejecucin del plan y sus causas. El xito de un plandepende de esta fase.

El Seguimiento y control es una fase fundamental en el proceso de implementacin del plan de ajuste,y por ello respecto a esta fase, se regulo en el Ttulo III del RD-ley 7/2012, de 9 de marzo, con unnico artculo, el seguimiento de los planes de ajuste, previendo un informe peridico que deber serpresentado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, el cual podr evaluarlo y someterel resultado de ello al Ministerio de Economa y Competitividad

Ese artculo es el art. 10 y establece que: las Entidades que formalicen las operaciones deendeudamiento debern presentar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas un informedel interventor sobre la ejecucin de los planes de ajuste. Dicho informe ser de periodicidadtrimestral para las Entidades locales de los arts. 111 y 135, y de periodicidad anual para el resto deEntidades locales.

Por su importancia lo transcribimos a continuacin.

"Artculo 10. Obligaciones de informacin de Entidades Locales.

Con carcter general, las Entidades locales que concierten las operaciones de endeudamientoprevistas en este real decreto-ley, debern presentar anualmente al Ministerio de Hacienda yAdministraciones Pblicas un informe del interventor sobre la ejecucin de los planes de ajustecontemplados en el artculo 7 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero.

En el caso de las Entidades locales incluidas en el mbito subjetivo definido en los artculos 111 y 135del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se deber presentar el informeanterior con periodicidad trimestral.

Del informe del interventor se dar cuenta al Pleno de la Corporacin Local.

Dicho informe, cuyo contenido se determinar reglamentariamente, se someter a requerimiento delMinisterio de Hacienda y Administraciones Pblicas, a la valoracin por los rganos competentes deste, que informarn del resultado de dicha valoracin al Ministerio de Economa y Competitividad.

Asimismo, con el fin de garantizar el reembolso de las cantidades derivadas de las operaciones deendeudamiento concertadas, las Entidades locales que las hayan concertado podrn ser sometidas aactuaciones de control por parte de la Intervencin General de la Administracin del Estado. LaIntervencin General concretar los controles a realizar y su alcance, en funcin del riesgo que sederive del resultado de la valoracin de los informes de seguimiento.

Para la ejecucin de dichas actuaciones de control, la Intervencin General podr recabar lacolaboracin de otros rganos pblicos y de empresas privadas de auditoria, que debern ajustarse alas normas e instrucciones que determine aqulla. La financiacin necesaria para ello se realizar concargo a los recursos del Fondo" .

A la fecha actual no se ha publicado el contenido del Informe de seguimiento del plan tal como preveste artculo, por ello dada su importancia estaremos pendiente de su publicacin, y comprobaremossi puede ser un buen instrumento para el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ajuste.

Pero con el volumen de planes que deber controlar su seguimiento el Ministerio de Hacienda yAdministraciones Pblicas pensamos que se incidir fundamentalmente en la evaluacin de lasmedidas acordadas tanto de ingresos como de gastos frente a la evaluacin de magnitudeseconmicas financieras que se obtendran de la evaluacin de las proyecciones.

IV. mbito de aplicacin, objetivos de la LOEPSF y prioridad de la Deuda Pblica

Para entender el efecto de la LOEPSF en el mbito subjetivo de las Corporaciones locales, dijimos que



era preciso tener en cuenta adems el RD-ley 4/2012 de "pago a proveedores", as como el RD-ley7/2012, de 9 de marzo, por el que se aprueba el fondo para la financiacin de los pagos a proveedores.

Las novedades de la LOEPSF son muy significativas respecto a la normativa anterior: se aadennuevos principios generales (sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional), secontemplan tres objetivos instrumentales (estabilidad o dficit estructural, regla de gasto y deudapblica), tres tipos de medidas (preventivas, correctivas y coercitivas), aumenta la importancia a latransparencia (a travs del presupuesto y de los proyectos de presupuesto), se crea un fondo decontingencia y se refuerza la planificacin presupuestaria a travs de los denominados "marcospresupuestarios a medio plazo", adems de contemplar la modificacin del marco legal delendeudamiento fundamentalmente a travs de los arts. 12 y 32 de la mencionada ley.

La nueva LOEPSF se estructura en 6 captulos, 32 artculos, 3 disposiciones adicionales, 4transitorias, 1 derogatoria y 7 finales.

En el primer prrafo de su exposicin de motivos, se menciona que la estabilidad presupuestaria esta"consagrada constitucionalmente" en base a la modificacin en septiembre de 2011 del art. 135 CE.En la bsqueda del crecimiento econmico y la creacin de empleo, la exposicin de motivos sealalos tres objetivos de la Ley: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administracionespblicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economa espaola; y reforzar el compromisode Espaa con la Unin Europea en materia de estabilidad presupuestaria. La bsqueda de lasostenibilidad por medio de las tres reglas fiscales, en pro de la financiacin del crecimiento.

Todo ello de acuerdo con la definicin y delimitacin del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales yRegionales (SEC 95), en el marco de las reformas del rgimen jurdico comunitario y a la espera de sudesarrollo reglamentario.

Aunque, como se pone de manifiesto, los efectos de la nueva estabilidad presupuestaria no debencircunscribirse exclusivamente a la limitacin del endeudamiento pblico, s es cierto que la misma esuna de las consecuencias ms patente y ms radical que la LOEPYSF trata de establecer.

Y resaltaremos que la falta o riesgo de incumplimiento para las Corporaciones Locales de losobjetivos de estabilidad presupuestaria, regla de gasto o deuda pblica podra dar lugar a la puesta enmarcha de las medidas preventivas, correctivas o coercitivas, en su caso que establece la propia Ley yque tambin recoge el proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y BuenGobierno

Segn el art. 2 LOEPSF a los efectos de la presente Ley, el sector pblico se considera integrado porlas siguientes unidades:

- Art. 2.1: El sector Administraciones Pblicas, de acuerdo con la definicin y delimitacin delSistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (aprobado por el Reglamento (CE) n 2223/96del Consejo de 25 de junio de 1996 -EDL 1996/15694- y cuya finalidad consisti en instaurar elsistema europeo de cuentas 1995, denominado SEC-95) que incluye los siguientes subsectores:Administracin Central, Comunidades Autnomas, Corporaciones Locales y Administracin deSeguridad Social).

- Art. 2.2: Y el resto de entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles y dems entes dederecho pblico dependientes de las administraciones pblicas, no incluidas en el artculo 2.1,tendrn asimismo consideracin de sector pblico y quedarn sujetos a lo dispuesto en las normas deesta Ley que especficamente se refieran a las mismas.

Este concepto de estabilidad se ampla a los Organismos Autnomos, as como a las entidadesempresariales y dems entes de derecho pblico dependientes de las Entidades Locales, que prestenservicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

Los sujetos comprendidos en el art. 2.1 LOEPSF son todo el sector de Administraciones Pblicas y porello, se aplicar a la Entidad local, as como a todos los Organismos y Entes pblicos dependientesque produzcan bienes o presten servicios que no se financien mayoritariamente con ingresoscomerciales. Estos entes aprobaran, modificaran y liquidaran sus presupuestos consolidadosajustndose al principio de estabilidad presupuestaria.

Tomando como referencia tanto el SEC-95, como los criterios interpretativos y aclaratorios de esteltimo, contenidos en el Manual del SEC-95, y a los efectos de delimitar adecuadamente eldenominado sector de las Administraciones Pblicas, cabe recoger aqu, sintticamente, lossiguientes conceptos utilizados por ambos documentos:

1.- El sector denominado por el SEC-95 Administraciones pblicas incluye, todas las unidadesinstitucionales que son productores no de mercado cuya produccin se destina al consumo individualo colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios y/o que efectanoperaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacional.

2.- Para decidir si una determinada entidad ha de incluirse en el sector Administraciones pblicas (y



no en el sector sociedades, que incluye tanto a las sociedades pblicas como a las privadas) debentenerse en cuenta tres criterios:

a) Que la entidad sea una unidad institucional, esto es, que goce de autonoma de decisin para laejecucin de su objeto social y, o bien dispone de un conjunto completo de cuentas, o bien podraelaborarlo y resultara pertinente, tanto econmica como jurdicamente, si as se requiriera.

b) Que sea pblica, por corresponder el control de la misma a una Administracin pblica. El controlse define como la capacidad para determinar, en caso necesario, la poltica general de la entidad.

c) Que se trate de una unidad institucional pblica no de mercado. Como se ha sealado, con arregloa la definicin de las Administraciones Pblicas del SEC-95, las unidades institucionales pblicas que,bien redistribuyen la renta y la riqueza nacionales, bien son productores no de mercado, debenclasificarse en el sector Administraciones Pblicas. Por tanto, cuando la funcin principal de laentidad consiste en redistribuir la renta y riqueza nacionales se clasifica directamente en el sectorAdministraciones Pblicas. En otro caso, a la hora de decidir a qu sector (al sector sociedades o alsector Administraciones Pblicas) hay que asignar la unidad institucional pblica, es necesariocomprobar si tal unidad es o no de mercado; en otras palabras, si sus ventas (ingresos derivados de latransmisin de los bienes o servicios cuya produccin o comercializacin es objeto del ente) cubren el50 % de sus costes de produccin.

3.- En relacin con la regla del 50% se contemplan, resumidamente, los siguientes criterios:

a) Las unidades institucionales pblicas financiadas principalmente por las Administracionespblicas, bien segn sus costes, bien con arreglo a una negociacin (presupuesto global) centrada endiversos factores (produccin final, mantenimiento de edificios, inversiones en equipo tcnico,remuneracin de los asalariados, etc.), deben clasificarse en el sector Administraciones pblicas, yaque dicha financiacin no corresponde a las ventas.

b) En otros casos, la clasificacin sectorial de la unidad institucional pblica depender del tratodado, en la aplicacin de la norma del 50%, a los pagos que recibe de las Administraciones pblicassegn los servicios efectivamente prestados durante el perodo por dicha unidad: si se considera quedichos pagos de las Administraciones pblicas corresponden a ventas, la unidad ser de mercado y seclasificar como sociedad pblica; si se considera que dichos pagos no corresponden a ventas, launidad ser no de mercado y se clasificar en el sector de las Administraciones pblicas.

A tal efecto es importante el documento: "Manual de calculo del dficit en contabilidad nacional,adaptado a las Corporaciones Locales". Editado por el Ministerio de Economa y Hacienda. 1Edicin, (IGAE).

En relacin al subsector Corporaciones Locales del art. 2.1, las anteriores leyes de estabilidadpresupuestaria de los aos 2001 y 2006, desarrollaban su composicin: "Las entidades locales, losorganismos autnomos y los entes pblicos dependientes de aqullas, que presten servicios oproduzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales".

Por otra parte, y en relacin al art. 2.2, hay que indicar que la nueva ley no incluye en el art. 2.1 laaclaracin "que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente coningresos comerciales".

Aunque la delimitacin la encontramos en el propio sistema Europeo de Cuentas Nacionales yRegionales al que se hace referencia, as como en el "Manual de clculo del dficit en contabilidadnacional adaptado a las Corporaciones Locales" que aludamos anteriormente, sera deseable unadelimitacin ms clara entre las categoras vigentes en el ordenamiento interno y los subsectoreseuropeos.

En resumen y respecto al mbito subjetivo, el esquema de trabajo es el mismo. La estabilidadpresupuestaria para los sujetos del art. 2.1 se calculara consolidando los datos de la Entidad Local,sus Organismos Autnomos y sociedades mercantiles dependientes que no se financianmayoritariamente con ingresos de mercado. Quizs la nica dificultad para obtener valoresconsolidados estriba en la transformacin, de las cuentas del Plan General Contable aplicable a lassociedades mercantiles dependiente de no mercado, a los conceptos presupuestarios de la EstructuraPresupuestaria de las Entidades Locales.

Respecto al art. 2.2 (entes de mercado) entendemos que: para los sujetos de naturaleza empresarial,se entender por estabilidad presupuestaria la posicin de equilibrio financiero a la que, en su caso,se acceder a travs de la adopcin de estrategias de saneamiento que eviten o disminuyan lasprdidas y puedan aportar beneficios adecuados a su objeto social o institucional. Estos entes,aprobarn, ejecutaran y liquidarn sus respectivos presupuestos o aprobarn sus respectivas cuentasde prdidas y ganancias en situacin de equilibrio financiero de acuerdo con los criterios del plan decontabilidad que les sea de aplicacin.

Se aaden tres nuevos principios en la LOEPSF: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtadinstitucional, se modifica el concepto de estabilidad presupuestaria y se refuerza el principio de



transparencia y el principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

El art. 4 trata del principio de sostenibilidad financiera entendido como la capacidad para financiarcompromisos presentes y futuros dentro de los lmites de dficit y deuda pblica, y se instrumentalizaen el art. 13 de la Ley como limitacin a la deuda pblica.

El principio de responsabilidad, por el que las sanciones que se impongan a Espaa por dficitexcesivo sern asumidas por la Administracin responsable y la no asuncin de responsabilidadesentre Administraciones por los compromisos adquiridos.

La lealtad institucional por la que se debe tener en cuenta el efecto responsable de las actuacionespropias sobre otras administraciones pblicas y la cooperacin y asistencia activas entre ellas.

El principio de estabilidad se modifica por tercera vez, pasando a denominarse ahora dficitestructural y se define como el dficit ajustado del ciclo neto de medidas excepcionales y temporales.Si bien el concepto de dficit estructural no es aplicable a las Entidades Locales que en aplicacin delart. 11.4 LOEPSF debern mantener una posicin de equilibrio o supervit presupuestario.

No menos importante es el reforzamiento del principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin delos recursos pblicos, por el cual "las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboraciny aprobacin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as comocualquier otra actuacin de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de esta Ley que afecten alos gastos o ingresos pblicos presentes o futuros, debern valorar sus repercusiones y efectos, ysupeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidadpresupuestaria y sostenibilidad financiera".

Tambin el art. 10.1 LOEPSF establece:

"Artculo 10. Disposiciones para la aplicacin efectiva de la Ley y mecanismos de coordinacin.

1. Los sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley vendrn obligados a establecer ensus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesariospara adecuarlas a la aplicacin de los principios contenidos en esta Ley (...)"

Esto implica que debe recogerse esta disposicin en sus normas reguladoras en materiapresupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios, y especialmente en el Plan deDisposicin de Fondos y en las Bases de Ejecucin del Presupuesto.

El art. 14 LOEPSF reproduce lo que establece el art. 135 CE (EDL 1978/3879):

"Los crditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pblica de lasAdministraciones se entendern siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y nopodrn ser objeto de enmienda o modificacin mientras se ajusten a las condiciones de la Ley deemisin.

El pago de los intereses y el capital de la deuda pblica de las Administraciones Pblicas gozar deprioridad absoluta frente a cualquier otro gasto".

Se refuerza, por tanto, en el art. 14 LOEPSF la obligacin contemplada ya en el art. 135.3 CE de laprioridad absoluta en el pago de la deuda, frente al pago de gastos de personal y cualquier otro gasto.Este artculo deroga parcialmente la prelacin de pagos que establece el art. 187 TRLRHL en cuantoque sustituye la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contradas en ejerciciosanteriores por el pago de la deuda (intereses y amortizacin) pblica, lo que constituye una garantarotunda ante los inversores.

Esto supone, por un lado, la obligatoriedad de reflejar en los estados de gastos dichos crdito yconsiderarlos siempre incluidos en todo caso y rompe el tradicional esquema de prioridad de pagos,pasando los pagos correspondientes al endeudamiento pblico a tener carcter prioritario frente altradicional gasto de personal y por otro lado existe la obligatoriedad de recoger esta disposicin ensus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios (art.10), y especialmente en el Plan de Disposicin de Fondos y en las Bases de Ejecucin del Presupuesto.

V. Regla de gasto y limitacin de los mayores ingresos

En la LOEPSF se establece que la concepcin de estabilidad presupuestaria se va a medir en trminosde un Reglamento de la Unin Europea que recoge el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales yRegionales de la Comunidad conocido como SEC-95 (Reglamento CE n 2223/96, del Consejo, de 25de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad) yque est confeccionado en aras a un conocimiento ms estadstico que contable, de ah la enormedificultad de aplicacin de esta norma, por el clculo de la Capacidad o Necesidad de Financiacin, enlas distintas Entidades Locales.

El expediente del Presupuesto debe tener en cuenta que la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los



Presupuestos y dems actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de las Entidades Locales sesometern al principio de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea, y deconformidad con lo previsto en los arts. 3 y 11 LOEPSF. En este se acompaar el Informe deEvaluacin del Cumplimiento del Objetivo de Estabilidad Presupuestaria elaborado por laIntervencin de la Entidad Local. Se entiende por estabilidad presupuestaria de la Entidad Local lasituacin de equilibrio o supervit en trminos de cuentas europeas (SEC 95).

El cumplimiento del criterio de estabilidad presupuestaria, pretende que los captulos 1 a 7 del estadode ingresos financien los captulos 1 a 7 del estado de gastos, o lo que es lo mismo, que los ingresosfinancieros del presupuesto, no sean inferiores a los gastos financieros.

A tenor del art. 11.4 LOEPSF, para las Entidades Locales se debe mantener una situacin de equilibrioo supervit presupuestario: "las corporaciones locales debern mantener una posicin de equilibrio osupervit presupuestario". Debemos entender que se refiere a equilibrio o supervit en trminos decapacidad o necesidad de financiacin conforme al SEC 95.

El dficit o supervit no financiero, es el concepto de Capacidad o Necesidad de Financiacin: Seobtiene al estructurar el documento final, de acuerdo con la Cuenta de Renta, Capital y Financiera,que se recoge el SEC-95 (Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad)elaborado por Eurostat, que entiende por dficit (supervit) pblico, la Necesidad (Capacidad) definanciacin. La Emisin Neta de Deuda (variacin neta de pasivos financieros), va depender de laCapacidad/Necesidad de financiacin que obtengamos en el periodo considerado. De forma que, unaCapacidad de Financiacin, puede suponer un decremento de endeudamiento de la Entidad Local, yuna Necesidad de Financiacin, nos determinar el volumen de deuda neta a emitir: Cuandohablamos de equilibrio o dficit cero del presupuesto significa que la suma de los captulos I a VII deingresos es igual a la suma de los captulos I a VII de gastos (saldo presupuestario no financiero),tanto del presupuesto, como de las modificaciones o su liquidacin, obtenida de forma consolidada.

Pero para una correcta aplicacin de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la Capacidad o Necesidadde Financiacin, es el resultado de practicar unos ajustes para adaptar y transformar el saldopresupuestario no financiero a la Contabilidad Nacional.

La regla de gasto se calculara comprobando que la variacin del gasto computable no supere la tasade referencia del crecimiento del producto interior bruto, publicada por el Ministerio de Economa yCompetitividad.

El gasto computable se calculara computando los captulos de:

+ Captulo 1: Gastos de personal

+ Captulo 2: Compra de bienes y servicios

+ Capitulo 3: Gastos financieros

- Intereses de la deuda computados en captulo 3 de gastos financieros.

+ Captulo 4: Transferencias corrientes

+ Captulo 6: Inversiones

+ Captulo 7: Transferencias de capital

- Gastos financiados con fondos finalistas

- Transferencias vinculadas a los sistemas de financiacin.

Debindose cumplir con la siguiente ecuacin:

TASA DE REFERENCIA DEL CRECIMIENTO DEL PIB >= 100 X [(GASTO COMPUTABLE AO N /GASTO COMPUTABLE AO N-1) 1]

El incumplimiento en su caso de la regla de gasto implica la formulacin de un Plan Econmico-Financiero, que permita alcanzar el cumplimiento en el plazo de un ao, de conformidad con lodispuesto en los arts. 21 y 23 LOEPSF.

Por ltimo, y la ms importante, el art. 12 LOEPSF establece que, una vez cumplida la regla de gasto ycubiertas las necesidades esenciales de la Entidad Local, los ingresos que se obtengan por encima delo previsto que no sean afectados se destinarn ntegramente a reducir el nivel de deuda pblica. Loque indica que si el Ayuntamiento tiene deuda financiera (pasivos financieros), estos deben serreducidos por el importe de dicho ingreso. Es decir slo es posible modificar crditos para dicho fin.

Adems, si en la liquidacin del presupuesto de forma consolidada se obtuviese un dficit entrminos de Contabilidad Nacional (necesidad de financiacin), existe la obligacin de elaborar elPlan Econmico Financiero sobre la liquidacin presupuestaria, que consistir en una explicacin de



los motivos que han llevado al dficit, recoger el contenido mnimo del Plan econmico-financieroque recoge el art. 21.2 de la misma norma, pudiendo acompaarse adems el clculo de la estabilidadsobre los datos del presupuesto del ejercicio 2012 como justificante de posible cumplimiento, y entodo caso a tenor del art. 21 LOEPSF el plan debe de recoger el objetivo de estabilidad en un periodode un ao

VI. Art. 32 LOEPSF y el destino del supervit

Para las Administraciones Pblicas, se entender por estabilidad presupuestaria la situacin deequilibrio o de supervit, computada en trminos de capacidad o necesidad de financiacin deacuerdo con la definicin contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales,(SEC-95).

Por tanto, debemos entender que la mencin del art. 32 LOEPSF que hace al concepto de supervit dela liquidacin presupuestara se refiere a la aplicacin de la normativa europea, al igual que alude elartculo 1 cuando habla del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por elReglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996. Esa situacin de equilibrio tambin sededuce del art. 3.2 y el art. 11.4 de la Ley.

El concepto de supervit de la liquidacin presupuestara se refiere a la aplicacin de la normativaeuropea y a la obtencin de capacidad de financiacin, y es un concepto dimanante de la normativapresupuestaria y el Remanente de Tesorera o Resultado Presupuestario es un concepto dimanante dela Contabilidad Presupuestaria. Es perfectamente compatible obtener valores positivos delRemanente de Tesorera para Gastos Generales (RTGG) y a la vez tener falta de estabilidadpresupuestaria, esta falta de estabilidad es la que puede producir un incremento de endeudamientoneto que es lo que trata de evitar la LOEPSF, aunque el RTGG sea positivo. Por ello no debemosconfundir los conceptos y entender que el art. 32 se refiere al concepto de Contabilidad Nacional.

Si de la liquidacin del Presupuesto en trminos de SEC se obtuviese un supervit se proceder areducir endeudamiento neto en sentido amplio (cualquier pasivo financiero que detente la EntidadLocal entre los que podrn estar: las operaciones de Tesorera, fianzas, etc.).

Ese supervit presupuestario (capacidad de financiacin en trminos de SEC 95), en la liquidacin delpresupuesto es cuando se aplica dicho artculo, y obliga a reducir endeudamiento neto, pero para ellodebemos tener en cuenta las siguientes peculiaridades:

a) Se debe previamente haber ejecutado las previsiones del Presupuesto contempladas en captulo 9del Presupuesto de Gastos. Porque este componente se excluye para el calculo de la estabilidadpresupuestaria, que slo se realiza sobre los ingresos y gastos no financieros (captulo 1 a 7 depresupuesto respectivamente).

b) El supervit presupuestario por tanto no tiene en cuenta la amortizacin de deuda contemplada enel presupuesto, y en aplicacin del art. 32 LOEPSF se debe amortizar deuda para reducir elendeudamiento neto (captulo IX gastos captulo IX de ingresos, debe ser positivo). Por ello, sedebe al menos, por el importe de la capacidad de financiacin, aprobar un expediente de crditoextraordinario o suplemento de crdito una vez aprobada la liquidacin y obtenido el clculo de laestabilidad presupuestara de esta.

c) Si el importe a necesario a modificar en el captulo IX del presupuesto vigente en ese momento essuperior al valor del RTGG, ste ser el valor mximo a modificar ya que opera la restriccinpresupuestaria.

d) Si el supervit es negativo, es necesario elaborar un Plan Econmico-Financiero a tenor del art. 21LOEPSF. Y, por tanto, no existe la obligacin legal de reducir endeudamiento aunque el RTGG seapositivo.

e) Si existe supervit presupuestario pero el RTGG es negativo o cero, este valor opera comorestriccin en cuanto a utilizar este recurso financiero para financiar la modificacin de crditonecesaria. Es necesario por tanto a tenor del art. 193 TRLRHL proceder a financiar el RTGG negativo.

En definitiva, la LOEPSF va a suponer un cambio trascendental en el marco legal del endeudamiento,la presupuestacin y la planificacin financiera. Sus efectos se visualizarn cuando comience laemisin de la informacin peridica recibida y, en su caso, se ponga en marcha el mecanismo dealerta temprana.

Este artculo ha sido publicado en el boletn "Derecho Local", el 1 de septiembre de 2012.

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