Libro Ideas Para Una Educacion de Calidad 2a Ed Agosto2006

I.S.B.N. 956-7183-12-0Registro Propiedad Intelectual Inscripción N˚ 128.005

Publicado en Santiago de Chile.Primera edición: septiembre de 2002.

Segunda edición: agosto de 2006.

© Fundación Libertad y DesarrolloAlcántara 498, Las Condes, Santiago.

Teléfono (56 2)3774800E-mail: [email protected]://www.lyd.org

Edición y coordinación editorial: Ximena Acevedo R.Diseño segunda edición: Alejandra Urzúa I.

Impreso en Quebecor World Chile S.A.

Índice

Prólogo a la segunda edición. Cristián Larroulet 7 Prólogo. Lucía Santa Cruz 9

i. diagnóstico 15

1. TIMSS: Mitos y realidades. M. de los Ángeles Santander 17

2. Calidad de la educación chilena en cifras. Bárbara Eyzaguirre y Carmen Le Foulon V. 53

3. Evaluación de la Educación Media. Rosita Camhi 123

ii. PRoPUestas 161

4. La educación chilena en la actual encrucijada. Cristián Larroulet 163

5. Educación de calidad para todos: Prebásica, Básica y Media. Patricia Matte 181

6. Estructura institucional, recursos y gestión en el sistema educacional chileno. Pablo González 201

7.¿Es la Reforma Educacional el camino para resolver los problemas del sector? María de los Ángeles Santander 287

8. Una estructura que presione a las escuelas a hacerlo bien. Bárbara Eyzaguirre y Loreto Fontaine 317

9. Calidad y gestión en educación. Mariana Aylwin, Krista Kafer y Annie Mair 375

10. Preguntas del siglo xxi. José Joaquín Brünner 407

I D E A S P A R A U N A E D U C A C I ó N D E C A L I D A D

�

PRóLogoA LA SEGUNDA EDICIóN

elproblemadelacalidaddelaeducación sigue siendo

la principal debilidad en nuestro sistema escolar. Si se estudian las pruebas

SIMCE para los cuartos básicos que miden la calidad de la educación de

los años 1999, 2002 y 2005, se aprecia que los resultados se han mantenido

estancados en un promedio de 250, 250 y 253 puntos respectivamente.

También se aprecia que los establecimientos de menor ren-

dimiento son los municipales, con un puntaje promedio para el año 2005

de 240; le siguen los particulares subvencionados con 261 y, finalmente,

los colegios particulares con 301.

Asimismo, si nos comparamos internacionalmente, tam-

bién se aprecia un estancamiento en materia de calidad. La prueba

TIMMS del año 2003 mostró que en comparación al año 1999 no hemos

progresado, lo que se traduce en que Chile obtiene 70 puntos menos

que el promedio internacional.

En suma, no obstante el esfuerzo realizado en materia de

recursos, de nuevos programas, de aumento de remuneraciones de pro-

fesores, Chile no ha logrado cambiar esta realidad.

�

L I B E R T A D y D E S A R R o L L o

Hace 4 años publicamos la primera edición del libro “Ideas

para una educación de calidad”, con recomendaciones de políticas de lo

que había que hacer para superar esta realidad. Se continúa debatiendo

el tema en nuestro país. Este libro que editamos por segunda vez, entrega

un conjunto de políticas públicas propuestas por destacados expertos que

estamos seguros que, de ser adoptadas, permitirían mejorar la calidad de la

educación en Chile.

Cristián Larroulet

Director EjecutivoLibertad y Desarrollo


�

PRóLogo

el complemento indispensable para el buen funciona-

miento de una sociedad, organizada principalmente en torno a la libertad,

es la creación de oportunidades educacionales. En una sociedad moderna

basada en la economía de mercado y en la democracia, que premia la crea-

tividad y la inteligencia, el imperativo más importante es la creación de un

sistema educacional que permita que todos sus miembros puedan desarro-

llar en todos los niveles las capacidades con que han sido dotados.

En cierto modo el principio organizador de esta moderni-

dad es un sistema de recompensas basado en el premio a la inteligencia y

el esfuerzo personal. Eso hace necesario tomar en cuenta que la inteligen-

cia no es un fenómeno estático, sino que requiere de instrucción y desa-

rrollo por medio de la educación. Estas oportunidades no se dan siempre

espontáneamente y deben, por lo tanto, ser estimuladas.

Es indudable que en los últimos 50 años el país ha incre-

mentado enormemente su capital humano, lo que ha permitido hasta

ahora un cierto nivel de crecimiento. Es así, por ejemplo, que en 1950 sólo

el 1,46% de la población accedía a niveles superiores de educación; y en

10


1960, el 2,95%. Sin embargo, hacia 1998 esta cifra había aumentado al

23,56% y en la actualidad este incremento se estima en más de 30%. Del

mismo modo, el promedio de años de escolaridad que en 1950 era de

3,74 años y en 1960, 4,07, actualmente alcanza a prácticamente 10 años.

Respecto a la cobertura sucede algo similar si se considera que la corres-

pondiente a educación media en 1950 alcanzaba a menos del 20% de la

población y actualmente cubre a más del 90%.

Es más, las cifras revelan un cambio saludable en las priori-

dades del Estado en materia educacional tendiente a promover un mayor

desarrollo de los niveles básico y medio. Con anterioridad, la educación su-

perior, que beneficiaba a menos del 2% de la población, congregaba por le-

jos la mayor cantidad de recursos. Baste recordar, por ejemplo, que en 1951,

el Estado gastaba anualmente un millón 66 mil 625 pesos por alumno de la

educación superior, en tanto destinaba anualmente sólo 75.190 pesos para

cada alumno de la educación básica y 191.179 pesos para cada estudiante

de educación media. Ello, con el agravante de que lo probable es que aquel

2% de la población que concentraba el gasto estatal en educación corres-

pondiera a los sectores más favorecidos de la sociedad.

Esta tendencia se ha revertido y ya en 1��5 teníamos

que el gasto anual por alumno en educación básica se había elevado a

302.552 pesos, a 307.238 en educación media y a 569.663 pesos en edu-

cación superior.

Este aumento del gasto en educación ha sido importante y

positivo, pero ha creado nuevos desafíos de calidad y de equidad que hoy

debemos enfrentar.

Para lograr nuevos avances en el desarrollo y en el creci-

miento económico es indispensable mejorar las oportunidades para que


11

todos los chilenos, más allá de su origen, puedan desarrollar las capacida-

des con que han sido dotados.

Esta situación está lejos de cumplirse si no se atienden las

profundas diferencias en las oportunidades educacionales de los diferentes

sectores: baste señalar al respecto que uno de cada 7 egresados de colegios

particulares obtiene más de 670 puntos en la Prueba de Aptitud Académica,

mientras sólo uno de cada 77 de colegios subvencionados alcanza dicho

promedio. Tales diferencias no pueden ser atribuidas a factores distintos a

las oportunidades educacionales, ya que las, por cierto escasas, experien-

cias en sectores de pobreza que han aplicado métodos de mejoramiento

de la calidad de la enseñanza y una inversión per cápita mayor, logran en el

SIMCE resultados comparables a los de los colegios particulares.

Por otra parte, los retornos de la educación han cambiado

radicalmente en relación a los años 60. Entonces, por cada año adicional

de educación básica cabía esperar entre un 6 y un 9% de aumento en los

ingresos; por cada año de educación media, un 14%; y por cada año de

educación universitaria, un 14%. Hoy en cambio, cada año adicional de

educación básica representa sólo un 4% de incremento en los ingresos;

cada año de media, un 9%; en tanto cada año adicional en la universidad

asegura un incremento de un 20% en los ingresos. En otras palabras, las

deficiencias en la educación media representan un verdadero cuello de

botella para una mejor movilidad social y para un mejoramiento de los

ingresos de los chilenos.

En este sentido, si bien la evidencia empírica respecto a una

relación entre desigualdad y menor crecimiento económico no es conclu-

yente, en lógica, todo indica que si la sociedad moderna exige de informa-

ción y conocimiento, estas carencias en las oportunidades educacionales

12


de la mayoría del país implican el desperdicio de un potencial creativo

que, a su vez, es el que genera, en definitiva, el crecimiento.

Es más, el filtro que atenúa las consecuencias sociológicas

de la desigualdad e impide las molestias, insatisfacciones o el conflicto

social que ella potencialmente produce, es la movilidad social y ésta no

puede darse en forma fluida si todos los sectores no mejoran su acceso a

una educación media de calidad y a la educación superior.

La necesidad de introducir mejoramientos efectivos a la

calidad de la educación es compartida por todos los sectores, pero no

siempre existe claridad o consenso respecto a los mejores mecanismos

para alcanzar las metas compartidas.

Este libro de Libertad y Desarrollo busca aportar al debate

público sobre este tema, entregando una serie de artículos de diversos au-

tores. El propósito de esta iniciativa es mostrar algunas ideas para mejorar

la calidad de la educación, que no sean meras promesas o compromisos

demagógicos, sino que efectivamente contribuyan a promover mejores ni-

veles de enseñanza y aprendizaje para todos los niños de nuestro país.

Estos ensayos que nos complacemos en entregar incluyen

un diagnóstico de la situación actual realizado sobre la base de la serie

de evaluaciones existentes, tanto nacionales como internacionales, que

dejan en evidencia las alarmantes deficiencias actuales. La realidad que

muestran esas cifras nos plantean desafíos gigantescos.

La segunda parte de esta publicación se aboca a la bús-

queda de soluciones prácticas y propuestas para paliar esta realidad y se

refieren principalmente a temas de gestión al interior de las escuelas; a la

creación de los incentivos necesarios para mejorar el rendimiento; y a la

necesidad de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos que se des-


13

tinan para la educación. Se entregan también antecedentes importantes

respecto de los cambios que ya han sido implementados y de algunos

resultados posibles de observar, de modo de poder introducir las modifi-

caciones necesarias para aprovechar todo el potencial benéfico que estas

medidas podrían generar.

Este libro, como lo señala su nombre, puede contribuir enor-

memente a la discusión sobre los caminos para alcanzar una educación

de calidad. Es más, dada la importancia que tiene la educación para los

individuos y para la sociedad, mejorar las oportunidades educacionales

para todos tendrá ciertamente alta prioridad en la agenda nacional, más

allá de cualquier diferencia política o ideológica.

Lucía Santa Cruz S.

Consejera de Libertad y Desarrollo

DIAGNÓSTICOI

La autora es economista, Máster en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago e investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.

tiMss:MitosyReaLidadesMaría de los Ángeles Santander

1


1�

1. ¿Q u é e S e L T I M S S?

El TIMSS (Third International Mathematics and Science Study), es una prueba internacional que mide el nivel de la educación en un conjunto de países, en las áreas consideradas fundamentales para la generación de capital humano: matemáticas y ciencias, permitiendo comparar resultados entre los diferentes países y entre mediciones de diferentes años.

El TIMSS es dirigido por la Asociación Internacional para la Evalua-ción del Logro Educacional (IEA), cooperativa internacional indepen-diente compuesta por centros de investigación. El propósito principal es efectuar estudios comparativos de logro educacional a gran escala para obtener información sobre los efectos de las distintas políticas y prácticas en los países. El TIMSS forma parte de una serie de estudios que esta institución ha venido realizando en las áreas de matemáticas y ciencias desde 1959. 1

El TIMSS se efectuó por primera vez en 1995, en 41 países en los que se midió el desempeño de alumnos de tercero, cuarto, séptimo,

1 First International Mathematics Study, 1�5�-1�6�; First International Science Study, 1�66-1��3; Second International Mathematics Study, 1��6-1��; y Second International Science Study, 1��0-1��.

20


octavo grados y último año de educación secundaria. En 1999, 26 de los países que participaron en el primer estudio se adhirieron al segundo, incorporándose otros 12. Esta segunda medición (llamada TIMSS 1999 o TIMSS-R), en la que Chile participó por primera vez, se concentró exclusivamente en alumnos de octavo básico.

Se proyecta el desarrollo de una nueva prueba para el 2003 la que incluirá alumnos de cuarto y de octavo grado.

Para la implementación del estudio cada país designó un centro nacional encargado de conducir las actividades y un coordinador na-cional de investigación 2, que sería el encargado de implementar las actividades de acuerdo con los procedimientos definidos internacio-nalmente. En Chile esta responsabilidad recayó sobre la Unidad de Currículum y Evaluación del Ministerio de Educación.

Para seleccionar una muestra representativa de colegios y de alumnos, el TIMSS utiliza un sistema que consta de dos etapas: prime-ro se escoge un grupo de colegios (públicos y privados) en cada país y luego se selecciona en forma aleatoria un curso de matemáticas de 8º básico de cada uno de ellos. El examen es rendido por todos los alumnos de este curso 3. En el caso de Chile, la muestra estuvo compuesta por 185 colegios, con un total de 5.907 alumnos 4 y sus profesores. De acuerdo a la metodología utilizada para la selección de la muestra no es posible diferenciar los resultados entre distintos niveles socioeconómicos, ni tipos de establecimientos educacionales en los distintos países.

2 El que también es el encargado de contestar la encuesta referente a la estructura, organi-zación y contenidos del curriculum nacional.

3 El método utilizado para recopilar la información referente al logro académico es el Item Response Theory (IRT), el cual calcula un puntaje promediando las respuestas de cada alum-no en los ítemes que a ellos correspondía de forma tal de tomar en consideración la di-ficultad y discriminación en cada uno de éstos (ya que no todos los alumnos contestan exámenes iguales).

� originalmente la muestra comprendía la examinación de 6.2�3 estudiantes, pero debido a que algunos de ellos se encontraban ausentes o no eran elegibles sólo fueron evaluados 5.�0�.


21

CUADRo 1

RankinggeneRaLdePUntajes

Matemáticas Ciencias 1. Singapur 60� 1. Taiwán 56�2. Corea del Sur 5�� 2. Singapur 56�3. Taiwán 5�5 3. Hungría 552�. Hong Kong 5�2 �. Japón 5505. Japón 5�� 5. Corea del Sur 5��6. Bélgica 55� 6. Holanda 5�5�. Holanda 5�0 �. Austria 5�0�. Eslovaquia 53� �. Rep. Checa 53��. Hungría 532 �. Inglaterra 53�10. Canadá 531 10. Finlandia 53511. Eslovenia 530 11. Eslovaquia 53512. Fed. Rusa 526 12. Bélgica 53513. Australia 525 13. Eslovenia 5331�. Finlandia 520 1�. Canadá 53315. Rep. Checa 520 15. Hong Kong 53016. Malasia 51� 16. Fed. Rusa 52�1�. Bulgaria 511 1�. Bulgaria 51�1�. Letonia 505 1�. EE.UU. 5151�. EE.UU. 502 1�. N. Zelandia 51020. Inglaterra ��6 20. Letonia 50321. N. Zelandia ��1 21. Italia ��3Promedio 487 22. Malasia ��222. Lituania ��2 23. Lituania ��23. Italia �� Promedio 4882�. Chipre ��6 2�. Tailandia ��225. Rumania ��2 25. Rumania ��226. Moldavia �6� 26. Israel �6�2�. Tailandia �6� 2�. Chipre �602�. Israel �66 2�. Moldavia �5�2�. Túnez �� 2�. Macedonia �5�30. Macedonia �� 30. Jordania �5031. Turquía �2� 31. Irán ��32. Jordania �2� 32. Indonesia �3533. Irán �22 33. Turquía �333�. Indonesia �03 3�. Túnez �3035. Chile 392 35. Chile 42036. Filipinas 3�5 36. Filipinas 3�53�. Marruecos 33� 3�. Marruecos 3233�. Sudáfrica 2�5 3�. Sudáfrica 2�3

Fuente: TIMSS Report 1��.

22


El TIMSS mide el aprendizaje que los alumnos de octavo básico logran de ciertos contenidos teóricos, evalúa el desarrollo de sus habi-lidades e intenta profundizar en el proceso de identificación de las va-riables que podrían determinar el nivel de aprendizaje alcanzado. Entre éstas se encuentran la actitud del alumno y del profesor hacia las ma-terias en cuestión, el nivel de recursos económicos y educativos de los que dispone el alumno en el colegio y en su hogar, la distribución de tiempo dedicada a distintas actividades por parte de los profesores, los contenidos del currículum oficial y el efectivamente aplicado, el nivel académico de los docentes, la distribución de actividades en el tiempo libre de los alumnos y su percepción con respecto a sus habilidades individuales para afrontar las distintas materias. De acuerdo a esto, se analizan ciertas características de los alumnos, profesores, colegios y el currículum utilizado; mediante encuestas efectuadas a profesores 5, directores de escuelas 6 y a los mismos alumnos 7, las que son comple-mentadas con filmaciones en las clases.

2 . R e S u LTa d o S g e n e R a L e S

El TIMSS-R, que evalúa a estudiantes de 8º básico, presenta un promedio internacional de 487 puntos en la prueba de matemáticas y de 488 en la de ciencias, siendo superados estos puntajes promedio sólo por 19 de los 38 países participantes. Destacan los resultados de algunos países asiáticos que están dentro de los 5 mejores en ambas pruebas: Singapur, Corea del Sur, Taiwán y Japón.

En el caso de Chile, éste se ubica en el lugar 35 del ranking en ambas

5 Son encuestados acerca de los distintos énfasis puestos en las clases, las prácticas utiliza-das, preparación profesional y sus visiones relativas a las matemáticas y ciencias.

6 Encuestados acerca del grupo de profesionales de la escuela, recursos disponibles, cursos de matemáticas y ciencias ofrecidos y soporte a los profesores.

� Los alumnos evaluados contestan encuestas referentes a sus actitudes hacia las matemá-ticas y las ciencias, sus autoconcepto académico, actividades de clases, características del hogar y actividades que realizan fuera de la escuela.


23

pruebas, superando solamente a Filipinas, Marruecos y Sudáfrica 8. Los alumnos chilenos de 8º básico obtuvieron 392 puntos en matemáticas, quedando 95 puntos bajo el promedio internacional, en tanto que en la prueba de ciencias el promedio obtenido de los estudiantes chilenos fue de 420 puntos, es decir, 66 bajo el promedio internacional.

3 . R a z o n e S d e Lo S R e S u LTa d o S d e f I C I e n T e S

Los datos analizados reflejan la mala situación relativa en que se encuentra Chile, lugar 35 dentro del ranking de 38 países, y también el bajísimo desempeño de nuestros mejores alumnos frente a los de otros países.

El deficiente resultado de Chile no es cuestionable: a pesar de ser el único país latinoamericano participante –lo que podría justificar su desventajosa posición relativa en el ranking–, los resultados absolutos confirman la inadecuada preparación de los estudiantes chilenos.

Muchos de los argumentos que buscan explicar el pobre desem-peño nacional, se enfocan hacia factores socioeconómicos; apuntan-do por ejemplo a la herencia social o a factores relacionados con el nivel de recursos educativos con que cuenta el niño en su hogar. Sin embargo, existen otros que se excluyen de los análisis y que pareciera importante considerar.

La interpretación que el gobierno realizó de la información incluida en el TIMSS establece tres causas principales del mal resultado obteni-do por Chile; éstas tienen que ver con: el currículum imperante al mo-mento de tomarse la prueba, el que habría tenido “un desfase respecto a las tendencias internacionales”; el nivel de recursos educacionales en el hogar, ya que las familias chilenas tendrían “comparativamente un pobre nivel de recursos educativos para apoyar a sus hijos”; y la organización de la enseñanza en el aula, la que al parecer “no sigue un patrón apropiado”.

� Se debe mencionar que no existe diferencia estadísticamente significativa con otros países como Irán e Indonesia.

2�


Este capítulo analiza la información cuantitativa contenida en el informe internacional. Si bien esta información es útil porque facilita una descripción más completa de las situaciones educacionales de los distintos países participantes, no permite hacer un análisis de re-gresión con las variables de control adecuadas para determinar cuáles son efectivamente aquellas variables que influyen principalmente en los resultados académicos de los estudiantes, debido a que sólo algu-nos de los factores determinantes de este rendimiento están conteni-dos en el estudio del TIMSS.

Debido a estos problemas de información es que se ha optado por realizar un análisis de correlación 9 con algunas de las variables contenidas, haciendo especial referencia a aquellas que fueron identi-ficadas como principales causantes del rendimiento en el documento del gobierno y aquellas que, no habiendo sido consideradas, parecen tener cierta influencia 10.

a. Cobertura educacional

Al analizar las condiciones de cada uno de los países participantes en el estudio podemos observar que se presentan algunas diferen-cias en la cobertura de educación secundaria. Para el caso de Chile ésta alcanza al 85% 11, superando la cobertura de más de la mitad de los países incluidos en el estudio.

Se podría pensar que una mayor cobertura afectaría la posición relativa en el ranking TIMSS de un país, en el sentido que éste mostra-ría los resultados de un grupo mayor de niños el que contendría –tal como el gobierno describe en su análisis– “una proporción importante de niños de extracción social más pobre o con mayores necesidades edu-cativas, mientras en otros países de recursos similares una buena parte de

� Estimando la relación entre los resultados del TIMSS y una variable en cada caso, es decir, regresiones simples. Esto no permite determinar la existencia de causalidad, por lo que se hace necesaria mayor información para un análisis más completo al respecto.

10 El análisis se basará en los resultados de la prueba de matemáticas.11 Fuente: World Development Indicators 2000, World Bank.


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estos niños se encuentra fuera de la educación”. Dicho argumento estaría insinuando que la muestra de cada país no sería representativa, con lo cual la información extraída del estudio tampoco lo sería. Si conside-ramos que las muestras son representativas –como señala el estudio internacional– no debiese haber problema de sobre representación de algún grupo específico ya que las medias muestrales –por la ley de los grandes números– convergen a la media de la población.

Adicionalmente podemos mencionar que, de ser cierto el argu-mento anterior acerca de la sobre representación, debiera presentar-se una correlación negativa entre la variable cobertura y los puntajes obtenidos en el TIMSS; con lo que menores puntajes se obtendrían en casos en que la cobertura fuera mayor, explicándose a través de esta hipótesis parte de los malos resultados obtenidos por nuestro país.

Sin embargo, esta situación no es la que se comprueba de los resultados del TIMSS. Tal como muestra el gráfico 1, existiría una co-rrelación positiva entre la cobertura escolar en jóvenes de 14 años y los resultados que éstos obtienen en el examen, es decir, países con mayor cobertura muestran mejor rendimiento promedio.

GRáFICo 1

PUntajetiMssycobeRtURaescoLaR

Por otro lado, si efectivamente nuestra mayor cobertura estuviera influyendo en los bajos resultados promedio, debido a que serían in-cluidos estudiantes de menor rendimiento esperado, entonces las di-ferencias de rendimiento no debieran producirse al comparar sólo los mejores resultados de cada país. Sin embargo, al comparar en términos

Cobertura nivel secundario

�00

600

500

�00

300

20020

Chile

�0 60 �0 100 120

26


absolutos a distintos grupos al interior de los países se observa cómo el promedio general de Chile es similar al obtenido por el percentil 5 en Taiwán; más aún, el 5% de mejores alumnos chilenos (percentil 95) po-see resultados equivalentes a la mediana de Singapur, confirmándose la poca validez de la hipótesis del gobierno.

b. PIB per cápita

Tradicionalmente se ha justificado el desfavorable desempeño de Chile en el contexto internacional, en variables relacionadas con el nivel socioeconómico. Nuestro país posee un producto per cápita (paridad poder de compra) 12 de US $12,240, esto es superior al de la Rep. Checa, Hungría, Malasia, Eslovenia, Eslovaquia, Federación Rusa, entre otros. Si bien es cierto que existe una relación positiva entre el nivel de PGB per cápita de los países y los resultados obtenidos por éstos en los exáme-nes TIMSS (ver gráfico 2) también es cierto que la muestra de países contiene un número importante de ellos que a pesar de presentar un menor producto per cápita que Chile muestran resultados bastante por sobre el promedio internacional, logrando ubicarse dentro de los primeros 15 lugares del ranking.

En relación con lo anterior también podemos descartar como causa de los malos resultados, el nivel de desarrollo económico en que se encuentra nuestro país.

GRáFICo 2

PUntajetiMssyPibPeRcáPita


12 Fuente: TIMSS 1999, basado en estadísticas del World Bank.

s

�00

500

300

1000

Chile

10000 20000 30000 �0000


2�

c. Recursos educacionales en el hogar

El TIMSS presenta un índice que intenta medir la disponibilidad de recursos educacionales con que los niños cuentan en el hogar. Este índice (HER 13) es calculado combinando las respuestas a 3 preguntas efectuadas a los niños participantes en el examen 14, las que se agrupa-ron en: número de libros, elementos de estudio (computador, escritorio y diccionario) y nivel de educación de los padres. En base a estas res-puestas los alumnos son clasificados en tres niveles de recursos (alto 15, medio 16, bajo 17).

GRáFICo 3

tiMssy%deaLUMnosconHeRbajo


Al relacionar la variable HER con los resultados obtenidos por los jóvenes en la prueba TIMSS 18 se observa una correlación negativa en-

13 Index of Home Educational Resources.1� Al ser los niños y no los padres de ellos los que contestaron la encuesta puede existir cierto

grado de error.15 Alumnos que reportan contar con más de 100 libros, computador, escritorio, diccionario, y

al menos uno de sus padres posee educación superior.16 Alumnos que no pertenecen a los niveles alto ni bajo.1� Alumnos que reportan tener 25 o menos libros, no tener los tres elementos de ayuda es-

tablecidos como relevantes (es decir, les falta alguno(s) de lo(s) siguiente(s): computador, escritorio, diccionario) y sus padres no han completado la educación secundaria.

1� Es importante destacar que esta estimación debiera considerar los efectos generados por el hecho que el ingreso familiar influye tanto el resultado del TIMSS de los estudiantes como también el índice HER, pero al no tener la información necesaria para descomponer los efec-tos es que se utiliza esta forma. Sin embargo, se debe tener presente que los estimadores están incluyendo el efecto total y no el parcial correspondiente al HER exclusivamente.

�00

600

�00

200

00

Chile

20 �0 60 �0% alumnos

2�


tre la proporción de alumnos que se encuentran en el nivel de bajos recursos educacionales en el hogar en los distintos países y sus resulta-dos académicos. Esto significa que a mayor proporción de estudiantes con un bajo nivel de recursos educacionales en cada país, menor es el promedio nacional de rendimiento en el TIMSS. Sin embargo, esta correlación que se muestra en el gráfico 3 no significa que esta variable –proporción de alumnos con bajo nivel de recursos educacionales en el hogar– sea efectivamente la causa del mal desempeño de los alum-nos, ya que son diversos los factores que afectan de manera simultá-nea el rendimiento escolar y que deben ser considerados.

Se observa también que el grupo de alumnos chilenos que tiene acceso a un nivel de recursos educativos superior (aproximadamente un 6 % de la muestra pertenece a alto HER) logra resultados no sólo inferiores a la media internacional del grupo de estudiantes que tiene acceso a ese nivel de recursos educativos, sino que inferiores al prome-dio internacional de estudiantes en un nivel medio (medio HER) de re-cursos educativos (476 puntos versus 487 puntos). También influyen en los resultados académicos de los jóvenes la calidad de los profesores, las técnicas de enseñanza que ellos utilizan, los incentivos que guían su labor, la calidad y gestión de las escuelas, la frecuencia de uso de libros y diccionario, entre muchas otras. Lamentablemente la información con-tenida en el estudio del TIMSS no permite considerar estas variables con el fin de determinar el grado de influencia de cada una.

De esta forma comprobamos que la información disponible no permite determinar el efecto que cada uno de los factores conteni-dos en el TIMSS tiene en los resultados académicos de cada país. No existe evidencia significativa que sustente el argumento utilizado por el gobierno para justificar el mal resultado de nuestro país, el cual consideraba como causa de los malos resultados al alto porcentaje de alumnos que poseen bajo nivel de recursos educacionales en el hogar. Esto, ya que no se cuenta con información suficiente de otras variables relevantes que permitan determinar efectivamente la in-fluencia sobre los resultados académicos.


2�

El documento publicado por el gobierno comentaba que “de los países seleccionados (en el cuadro que se presenta en el documento, que incluye sólo a Chile, Canadá, Hungría, Italia, Filipinas, Singapur y Estados Unidos), Chile es el que cuenta con la mayor proporción de niños evalua-dos por el TIMSS provenientes de hogares con un bajo nivel de recursos educacionales.”

Sin embargo, dicha selección de países excluía a todos aquellos que presentaban una mayor proporción de niños en esa situación. Tal es el caso de Túnez, Sudáfrica, Tailandia, Irán, Turquía, Marruecos e Indonesia.

De acuerdo a la información contenida en el cuadro no es Chile el país que presenta mayor proporción de estudiantes en la categoría de bajos recursos educacionales en el hogar; sin embargo, los resulta-dos académicos de aquellas naciones que tienen mayor proporción de jóvenes en esta situación son, por lo general, también mayores.

En forma adicional, al comparar los resultados de los jóvenes que componen exclusivamente ese grupo, observamos cómo algunos de éstos (Túnez (434), Tailandia (447), Irán (404), Turquía (410)) son mejores que los que logran en promedio los estudiantes de nuestro país (392 puntos).

El TIMSS entrega también información detallada relativa a algu-nos componentes del indicador HER. En lo que dice relación con los tres elementos definidos como necesarios (computador, escritorio, diccionario) es posible comprobar que si bien al interior de cada país el promedio de logro académico de aquellos alumnos que poseen estos tres artículos es mayor que el de los que carecen de alguno, no es posible determinar, a partir de esa información si su presen-cia afecta el resultado obtenido o si la falta perjudica efectivamente el desempeño escolar de los niños. Debido que sólo se cuenta con información agregada no es posible cruzar esta información con la referente al nivel de educación de los padres, número de horas de estudio, u otras variables relevantes.

30


CUADRo 2

bajoniveLdeRecURsosedUcacionaLeseneLHogaR(bajoHeR)

País Puntaje grupo bajos rec. Puntaje Promedio % alumnos

Chile 355 3�2 3�

Túnez �3� �� 3�

Sudáfrica 2�6 2�5 ��

Tailandia �� 6� 51

Irán �0� �22 5�

Turquía �10 �2� ��

Marruecos 333 33� 63

Indonesia 3�1 �03 ��

Fuente: TIMSS 1��.

Se presenta, adicionalmente, información del número de libros de que dispone el alumno en su hogar. Si bien existen estudios que con-firman la existencia de correlación positiva entre el acceso a libros y los resultados que obtienen los estudiantes, no es posible determinar efectivamente la influencia que éstos tendrían en este caso, ya que la correlación puede ir en la dirección contraria, es decir, que aquellos alumnos con mejores resultados académicos posean también mar-cadas preferencias por la lectura, por lo que instarían a sus padres a adquirir un mayor número de ellos.

otro componente del índice que mide la disponibilidad de recur-sos educacionales en el hogar (HER) es el nivel de educación de los padres 19. Se muestra una relación positiva entre el nivel de estudios de los padres y los resultados obtenidos por los niños en cada país, en el sentido que son mejores los resultados académicos de aque-llos niños cuyos padres presentan mayores niveles de estudios. Sin embargo, la información no permite determinar la magnitud de la

1� Vale la pena comentar que las categorías de respuesta fueron definidas por cada país de acuerdo a sus propios sistemas educativos, por lo que puede no ser completamente com-parable entre países.


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diferencia entre los puntajes que sería explicada por el distinto nivel educacional de los padres.

Al respecto, se producen grandes diferencias entre los resultados de estos grupos en los distintos países. En Chile existe un 14% de los alumnos examinados cuyos padres completaron la educación supe-rior; estos jóvenes muestran un resultado promedio de 470 puntos en el examen. En el caso de Singapur, los resultados de los niños cuyos padres tienen altos niveles de educación superan notoriamente los de los chilenos, logrando 652 ptos. Estas diferencias nos impulsan a continuar buscando factores que nos permitan explicar los buenos resultados que algunos países logran, para determinar cuáles son las falencias existentes en Chile.

Si bien la información que se entrega en relación al grado de equi-pamiento de los hogares es útil en el sentido que permite describir con mayor detalle la situación al interior de cada país; a partir de ella no es posible establecer el efecto que los recursos educativos del hogar tienen sobre los resultados académicos de los jóvenes.

Al igual que en las variables descritas anteriormente, sólo es posi-ble determinar la existencia de correlación entre los resultados en el TIMSS y esta variable; y si ésta es positiva o negativa. Lograr determi-nar una posible causalidad requiere de mayor información 20.

Son muchos los factores que –junto a la variable HER– determi-nan en definitiva los resultados, por lo que la conclusión del docu-mento del gobierno de que ésta sería una de las principales causas del mal desempeño obtenido por los estudiantes chilenos parece un poco apresurado.

d. extensión del tiempo escolar

Se presentan comparaciones en términos del número de horas de clases promedio durante el año escolar, de acuerdo a lo reportado

20 Correlación no implica causalidad.

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por los profesores. La información revela que –contrariamente a lo que se piensa– existe una relación inversa entre el número de horas de clases y los resultados académicos de los alumnos, es decir, aque-llos países que presentan mayor tiempo escolar obtienen resultados menores en el TIMSS.

GRáFICo �

tiMssynúMeRodeHoRasdecLases


Esto no significa que a mayor número de horas de instrucción los alumnos disminuirán sus conocimientos, sino que sólo deja en evi-dencia la falta de causalidad existente entre estas variables. Ello se debe, en parte, a que el tiempo escolar puede estar siendo utilizado con mayor o menor eficiencia en los distintos países. Además puede darse el caso que estudiantes con peores resultados estén recibiendo ayuda adicional por lo que ese mayor tiempo estará relacionado con bajo desempeño. Por ello es posible descartar la argumentación rela-tiva a la necesidad de extender la jornada para lograr mejoramientos significativos en la calidad de la enseñanza, como se ha implementa-do en nuestro país.

Se observa de qué forma nuestro país, que muestra un prome-dio de 161 horas dedicadas a clases de matemáticas, notoriamente superior al de otros países y al promedio general de los países con-siderados (129 horas anuales), presenta un resultado en matemáticas notoriamente deficiente (392 puntos). A pesar de esta situación, el go-

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600

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200

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Chile

50 100 150 250horas de clases

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bierno en su documento ha calificado la posición de Chile como “muy satisfactoria” debido a esta diferencia.

Al diferenciar entre los estudiantes al interior de cada país llama la atención lo que sucede entre los alumnos chilenos. Aquellos que reciben más de 5 horas de matemáticas a la semana, es decir un 13% de los jóvenes, obtienen un promedio de 394 puntos en el TIMSS. Sin embargo, aquellos que reciben un promedio de horas superior a 2 pero inferior a 2,5, tienen resultados promedio de 414 puntos. La misma situación se repite en Singapur donde los que pertenecen al grupo con más de 5 horas de enseñanza obtienen 592 mientras que los que reciben menos de 3,5 horas semanales logran 623.

De esta forma, al igual que en el análisis de las variables anterior-mente presentadas, podemos señalar que no es posible determinar el efecto que el número de horas de clase –en forma independien-te– presenta sobre los resultados académicos, ya que si bien esta va-riable se correlaciona con los resultados del TIMSS no existe evidencia de causalidad.

e. Recursos de la escuela

Es posible diferenciar entre recursos específicos para ciertas acti-vidades, los que inciden en los resultados de las materias directamen-te relacionadas; y otros recursos que son generales, es decir, facilitan las oportunidades de aprendizaje del currículum general.

De acuerdo a ello el TIMSS elabora un índice de recursos disponi-bles para la instrucción de las matemáticas (ASRMI) y otro de ciencias (ASRSI), basado en las respuestas a preguntas acerca de los déficit ge-nerales que afectan la capacidad para otorgar instrucción (materiales de instrucción, presupuesto para insumos, infraestructura, sistemas de calefacción y electricidad, espacio físico para enseñar) y otras so-bre los requerimientos específicos a las matemáticas y a ciencias. De acuerdo a este índice las escuelas se clasifican en nivel alto, medio y bajo. Estudiantes en el nivel alto indica que sus directores reportaron

3�


que ambos tipos de déficit (general y específico) tienen poca o nula incidencia en la capacidad de enseñar. Aquellos en el nivel medio pertenecen a escuelas cuyos directores reportaron que uno de los déficits afecta la instrucción, mientras que en el nivel bajo indica que ambos déficits afectan la capacidad de enseñar.

La información entregada permite identificar una relación leve-mente positiva entre los resultados del TIMSS y la proporción de es-tudiantes en escuelas con altos recursos. Esta correlación no permite confirmar o descartar el efecto que los recursos de la escuela pudieran tener en los resultados académicos de los jóvenes en distintos países. Si bien la relación es positiva, no significa que los recursos determinen las mejoras en el TIMSS (gráfico 5).

GRáFICo 5

tiMssyaLtosRecURsosescUeLas


GRáFICo 6

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Chile

60 �0% de alumnos con bajos recursos

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La causalidad se puede producir en ambas direcciones, es decir, es posible que los recursos en la escuela sean los responsables en cierta medida de los resultados académicos, o bien que, por tener algunas escuelas un logro escolar deficiente, sus directores utilicen la justificación del déficit como excusa del mal desempeño, siendo clasificadas como de bajo nivel de recursos.

Al analizar la situación de las escuelas con bajos recursos se aprecia que la correlación entre la proporción de alumnos en estas escuelas y los resultados obtenidos por cada país es mayor. Esta es una de las mu-chas variables que afectan el desempeño escolar por lo que considerar-la en forma independiente no resulta adecuado y no permite confirmar la conclusión del documento del gobierno en que se expresa que “a mayor nivel de equipamiento de las escuelas, mejores fueron los resultados de los alumnos, tanto en matemáticas como en ciencias”.

La encuesta muestra que 22% de los estudiantes chilenos que rindieron el examen de matemáticas asisten a escuelas con un nivel alto de recursos, es decir, cuyos directores informan no tener restric-ciones que afecten la instrucción. En el nivel medio, donde se encon-trarían escuelas que presentan sólo un tipo de falencias generales o específicas a las matemáticas, está el 68%; quedando sólo un 10% de estudiantes en situación de necesidad urgente de suplir. Algo similar ocurre en el caso de ciencias. A nivel internacional en cambio, cer-ca del 20% de los estudiantes pertenecen al nivel bajo del indicador, quedando sólo un 18% en el nivel alto.

f. Currículum

Las oportunidades de aprender que enfrentan los estudiantes depende en gran medida de las metas curriculares de cada país. Es necesario comparar los distintos contenidos de los currículos oficia-les de cada país participante, sin embargo, ello no es suficiente por-que el currículo oficial probablemente no representa lo que efecti-vamente se enseña en las salas de clases (que el estudio del TIMSS

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ha denominado como currículo implementado), pero al menos es una aproximación.

De acuerdo a la información existente, 35 de los 38 participantes re-portaron tener metas curriculares nacionales, es decir, impuestas en for-ma pareja para todas las escuelas. Adicionalmente es necesario consi-derar los contenidos de dichos currículos, ya que el logro alcanzado por cada país puede estar influido por el hecho de que éste no contenga los requerimientos necesarios, o bien que, conteniéndolos el currículo implementado difiera del oficial, no transmitiendo efectivamente las materias. Ninguna de estas situaciones son posibles de determinar con la información disponible en el TIMSS, pero ésta sirve como referente de los sistemas utilizados por otros países, a pesar que éstos puedan no ser el óptimo sobre el que debiéramos basar nuestro currículo 21.

Los diferentes sistemas educativos utilizan diversos mecanismos para promover que el currículo oficial sea el que efectivamente se enseñe en las escuelas. Entre éstos, el trabajo directo con profesores y estudiantes de pedagogía entrenados en los temas de los currículos; recomendación u obligación de uso de materiales de instrucción es-pecíficos, como textos, guías pedagógicas y notas de los ministerios; y monitoreo e inspección de los establecimientos.

Chile utiliza dos de estos métodos, ambos referentes a los mate-riales de instrucción. Al analizar lo que ocurre en otros países observa-mos que son comunes las políticas de capacitación de los profesores, especialmente de los que ya se encuentran ejerciendo su labor do-cente, lo que se da en 34 de los 38 países incluidos en la muestra.

La información proporcionada permite observar diferencias en los énfasis (mayor, moderado, menor) puestos en los currículos oficiales informados por cada país. Cabe hacer notar que éstos se refieren a én-fasis relativos, los que pueden no ser comparables debido a la falta de homogeneidad que se puede presentar al comparar criterios utilizados para clasificar en grado alto, moderado o bajo en cada país.

21 Es cuestionable el que busquemos establecer un currículo que cubra específicamente los contenidos del TIMSS.


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Estos resultados se complementan con las respuestas de los pro-fesores sobre los temas que enfatizan en las salas de clases. Un 72% de los estudiantes chilenos asisten a clases de matemáticas que enfati-zan principalmente números, a diferencia del promedio internacional que muestra que sólo un 14% de niños se encuentra en esa situación, mientras que muestran un mayor porcentaje de estudiantes asistien-do a clases donde se enfatiza en forma combinada la enseñanza de álgebra, geometría y números. Sin embargo, existen diferencias con-siderables entre los países. Es posible observar casos como el de In-glaterra donde el 100% de los alumnos reciben el tipo de enseñanza combinada, a diferencia de la Federación Rusa donde el porcentaje es cero, no siendo posible determinar cuál sistema es mejor.

Estas diferencias de currículos tenderán a afectar el resultado rela-tivo de cada país en la medida que los temas examinados difieran de los enseñados en los diferentes países. Este argumento corresponde al utilizado en el documento del gobierno como una de las principales causas del mal desempeño académico de nuestros jóvenes. En aquel documento se menciona que “el currículum en que fueron formados nuestros jóvenes tanto en matemáticas como en ciencias, no les prepara-ba para las demandas de conocimientos y capacidades formuladas en el TIMSS... Este desfase entre el currículum nacional y las tendencias mundia-les en educación, está superado por la reforma curricular en marcha...” 22. Sin embargo, el anterior argumento del currículo distinto como una de las principales causas de los malos resultados pierde validez al con-siderar los resultados que Chile hubiese obtenido de considerar sólo preguntas relacionadas con materias actualmente consideradas en nuestro currículos.

Para evaluar el efecto que las diferencias en currículos pudiera te-ner en los resultados finales, el TIMSS recolectó información en base a los encargados de cada país, los que evaluaron cada ítem del examen

22 Durante el año 2001 se renovarían los planes y programas de séptimos básicos y terceros medios y para el 2002 se completará el nuevo ciclo curricular para los octavos años y cuarto medio.

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definiendo si estaba o no incluido en el currículum oficial de su país. De los 38 países participantes en el estudio, 34 reportaron que más de 3/4 de los puntos (127 de los 169) contenían materias apropiadas para sus currículos. Sin embargo, se hizo el ejercicio de identificar aquellos ítemes que éstos no cubren de forma de omitirlos para cada país, ob-teniéndose sólo un efecto pequeño en el patrón de resultados mos-trado por el estudio sin descontarlos.

CUADRo 3

PUntajeMateMáticasconsideRandosóLoÍteMesencURRÍcULocHiLeno

País Puntaje País PuntajeSingapur �0 Inglaterra 50 Corea del Sur �3 Italia 50 Hong Kong �3 N. Zelandia �� Taiwán �3 Lituania �� Japón �2 Chipre �� Bélgica 66 Rumania �� Hungría 60 Moldavia �6 Eslovaquia 61 Tailandia �5 Holanda 61 Israel �� Eslovenia 60 Túnez �1 Malasia 60 Macedonia 3� Canadá 5� Jordania 3� Fed. Rusa 5� Turquía 3� Australia 5� Irán 3� Rep. Checa 56 Indonesia 3� Finlandia 56 Chile 32 Bulgaria 5� Filipinas 2� Letonia 52 Marruecos 2� Promedio Internacional 51


Si se supone que se aplica una prueba de matemáticas de acuerdo al currículo de nuestro país, la posición de Chile en el ranking mundial no cambia; es decir, considerando sólo preguntas contenidas en el pro-grama chileno, la posición de Chile en el ranking continúa siendo 35 de 38 (cuadro 3). Al considerar los currículos aplicados por el resto de los


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países la posición relativa de Chile tampoco cambia y el desempeño es consistentemente inferior al promedio internacional.

Además, se debe considerar que cuando se aplicó la prueba, aproximadamente 23 países, entre los que se encuentra Chile, esta-ban en proceso de revisión de sus currículos: por lo tanto, aunque Chile pudiese lograr mejoras absolutas en sus resultados producto de un nuevo programa, se debe considerar que otros países con mejor desempeño están mejorando sus programas y la posición relativa de Chile podría permanecer constante en nuevas mediciones.

g. Tamaño del curso

Para Chile el promedio para toda la muestra es de 31 alumnos para clases de matemáticas y de 34 para ciencias; siendo el promedio internacional para ambas clases de 31 alumnos.

Es difícil definir la relación existente entre el logro académico y la relación alumno/profesor, debido a la variedad de prácticas de aprendizaje existentes. Cursos pequeños pueden establecerse tanto para alumnos con problemas de aprendizaje como para aquellos con ventajas, pudiendo reflejar menores resultados que el promedio en el primer caso o mayores en el segundo. Por otro lado, debido a las características de las zonas rurales, es común que las escuelas ubi-cadas ahí posean menor número de alumnos por las características de su población y que los resultados en los exámenes sean bajos. Lamentablemente el TIMSS no permite diferenciar entre resultados de escuelas ubicadas en zonas rurales y urbanas.

De acuerdo a lo anterior no es posible concluir que el número de alumnos por clase sea una variable que influye en el desempeño de los alumnos; un contraejemplo a la hipótesis relativa a la necesidad de disminuir el tamaño de los cursos se presenta para el caso de los países que ocupan los cinco primeros lugares en el desempeño en matemáticas, ya que todas las clases tienen un tamaño promedio su-perior a la media internacional.

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h. nivel de preparación de los profesores

El estudio TIMSS colecta información relativa a la autopercepción de los profesores en sus capacidades para enseñar determinadas ma-terias. Se comprueba una relación negativa entre el porcentaje de alumnos cuyos profesores se sienten mal preparados para enseñar y el resultado que obtienen en el examen; es decir, los puntajes en el TIMSS son menores al existir una mayor cantidad de alumnos enseñados por profesores que se sienten con deficiente capacidad para hacerlo.

Sin embargo, existe un serio problema de error en el indicador de la autoevaluación que los profesores efectúan, toda vez que si bien existi-rán efectos positivos en los niños si los profesores 23 se encuentran bien preparados para enseñar (y lo contrario sucederá si éstos se encuentran mal preparados), también se producirá una evaluación más positiva de los profesores si los niños muestran mejores resultados académicos; es decir, no es posible determinar la dirección de la causalidad.

En relación a la certificación 24 necesaria para ejercer la profesión de profesor la mayoría de los países muestra altas tasas de participación: en promedio 85% de los alumnos son enseñados por profesores certifi-cados. Chile cuenta con un 99% de sus alumnos en esta situación, simi-lar a la de Singapur, Australia, Bulgaria, Canadá, Japón y Macedonia.

Se incluye también información relativa al déficit de profesores de buena calidad que se puede producir. De acuerdo a la opinión de los directores, en Chile no habría problema de falta de profesores preparados para enseñar, o al menos su carencia de ellos no afecta el logro académico de los alumnos.

Sólo un 7% de los estudiantes están recibiendo educación en es-tablecimientos donde se considera que debido a la falta de profesores

23 La información fue obtenida a través de un cuestionario de dos partes en el que se pre-guntó a profesores acerca de su capacitación y experiencia previa; actividades y materiales utilizados en la sala de clases; etc. Los resultados de esta encuesta no necesariamente re-presentan la situación de todos los profesores de �º básico, ya que sólo los profesores de aliumnos examinados por el TIMSS fueron encuestados.

2� Pero existe un amplio rango de criterios al definir certificación. A modo de ejemplo se presenta el caso de Irán, que requiere dos años de educación superior para calificar a un profesor; a diferencia de Canadá, que exige seis años.


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bien calificados se está afectando el nivel de enseñanza. Este grupo alcanza a nivel internacional un promedio de 19%. Sin embargo, la rela-ción entre los resultados académicos y el porcentaje de estudiantes bajo esas condiciones no dice mucho, sólo se conoce el tamaño del grupo que se encontraría en problemas, pero no se cuenta con información sobre las magnitudes del problema en cada país. El estudio también entregó información con respecto a otras características de los profe-sores como edades, sexo y nivel de estudios superiores. Para Chile se observa un bajo porcentaje de profesores de matemáticas menores de cuarenta años en relación al promedio internacional (20% versus 46%) y aproximadamente un tercio que son mayores de cincuenta años. En el área de ciencias, por su parte, un 26% de los profesores son menores de cuarenta mientras que 26% supera los 50 años de edad. Sin embargo, es posible comprobar (ver gráfico 7) que no existe una relación directa entre el porcentaje de niños enseñados por profesores mayores de 50 años y el resultado que éstos obtienen en el examen.

GRáFICo �

tiMssyedaddePRofesoRes

Con respecto a la preparación académica de los profesores se aprecia que un 99% de los alumnos evaluados en Chile cuenta con profesores “certificados” (ver gráfico 8); en el área de matemática un 78% de los estudiantes tiene profesores con “especialidad” en ella. Es-tos resultados son levemente superiores al promedio internacional y son similares a los obtenidos en ciencias. Sin embargo, se comprueba que no existe relación entre el grado de “certificación” de los profeso-

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Chile

10 30 50% de alumnos con profesores mayores de 50 años

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res y el resultado académico obtenido por lo niños, situación similar al caso referente a los profesores con “especialidad”.

GRáFICo �

tiMssyPRofesoResceRtificados

Fuente: TIMSS Report 1��

Pareciera ser más determinante, por ejemplo, la extensión de los períodos de prácticas con tutores y la comunicación de experiencia personal entre profesores. Japón tiene comparativamente un menor número de horas frente a sus alumnos, pero son comunes las dis-cusiones académicas en que los profesores comparten información sobre prácticas educacionales. Además, los resultados de TIMSS 1995 permiten concluir que no existe relación entre número de años de experiencia del profesor y desempeño obtenido; y que la relación de este último con el nivel de especialidad de los profesores es escasa. Pareciera ser más determinante la planificación y organización de la clase que la preparación académica.

Esta situación lleva a cuestionarnos sobre la necesidad de la cer-tificación existente hoy en día en nuestro país. Pareciera más lógico permitir el ingreso al ejercicio de la labor docente a profesionales de áreas afines a la respectiva asignatura que presenten vocación por enseñar, principalmente en aquellas especializaciones donde existe déficit.

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Chile

20 60 120% de alumnos con profesores certificados

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i. expectativas educacionales

Si bien es cierto existiría un efecto positivo en el desempeño de los niños, generado por las expectativas que ellos tienen con respec-to a su futuro, toda vez que éstas influyen en la motivación de los alumnos para estudiar y terminar el colegio, no son posible de esti-mar con la información disponible, ya que también es probable que la dirección de la causalidad vaya en sentido opuesto; es decir, que la relación positiva entre ambas variables se deba a que el mejor des-empeño escolar produce cambios positivos en las expectativas futu-ras. Por esta razón la variable de las expectativas medida por el TIMSS no es considerada como explicativa al momento de determinar los factores que influyen en el logro académico.

A pesar de lo anterior, es interesante presentar los resultados de la encuesta en los que se muestra que las expectativas de los alumnos chilenos con respecto a terminar el colegio son similares a la media internacional; un 54% cree que terminará la universidad, un 18% que seguirá un estudio técnico y un 19% que terminará la educación se-cundaria.

j. nivel de autoconcepto positivo

Al igual que en el caso de las expectativas de estudios en el futu-ro, el autoconcepto de los estudiantes se encuentra en gran medida, determinado por el rendimiento que el estudiante alcanza. De esta forma no es posible determinar si el hecho de poseer un autoconcep-to positivo afecta de la misma forma el rendimiento, o en términos opuestos, el mayor logro académico produce una mejora en el auto-concepto de los estudiantes.

El estudio presenta un índice que intenta medir el nivel de con-fianza de los alumnos hacia el aprendizaje de las matemáticas. Es construido en base a 5 preguntas contestadas por los niños: 1) me gustarían las matemáticas mucho más si no fueran tan difíciles, 2) a pesar de hacer mi mayor esfuerzo, las matemáticas son más difíciles

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para mí que para el resto de mis compañeros, 3) nadie puede ser bue-no en todas las materias y yo no soy talentoso para las matemáticas, 4) tiendo a pensar que si inicialmente no entiendo desde el principio algo en matemáticas, nunca lo voy a entender, 5) las matemáticas no son mi fuerte. Los estudiantes que se encuentran en desacuerdo con las cinco aseveraciones reflejan un alto índice, aquellos que concuer-dan con las cinco pertenecen al grupo con bajo índice y el grupo intermedio está compuesto por todas las demás combinaciones.

Las respuestas de los alumnos chilenos en esta área, si bien se encuentran bajo el promedio internacional, no muestran resultados preocupantes. Un 11% muestra un alto nivel de confianza en sí mismo para aprender esta materia, mientras que un 68% pertenece al nivel intermedio, lo que sólo refleja que en una o más de las aseveraciones está de acuerdo.

Si bien al interior de cada país la relación que existe entre el grado de confianza de los alumnos en aprender esta materia y el puntaje obtenido en el TIMSS es positiva, llama la atención el hecho que los países con mejores resultados académicos muestren bajos niveles de confianza en sus estudiantes. Esto podría estar reflejando mayores autoexigencias en algunos grupos, por lo que se hace di-fícil la comparación entre países, especialmente al incluir países de culturas tan diversas. A modo de ejemplo se da el caso de Singapur que logrando un promedio de 604 puntos en la prueba, sólo tiene un 15% de alumnos que reconocen tener un alto nivel de confianza en aprender la materia, situación que se repite en la mayoría de los países asiáticos.

De similar forma se estima un indicador relativo a la actitud ha-cia las matemáticas y a las ciencias. En ellos se presentan los mismos problemas referentes a la autoselección que los alumnos realizan al momento de contestar, toda vez que su actitud positiva estará direc-tamente relacionada con su rendimiento en esa materia. Si bien es cierto también existen efectos positivos de esa actitud sobre los resul-tados, la información disponible no permite establecer una relación


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clara, por lo cual no es posible considerar esta variable como factor determinante de los resultados.

4 . faC T o R e S fu n da M e n Ta L e S n o I n C Lu I d o S e n e L a n á L I S I S

El análisis anterior permite comprobar si las causas que general-mente se entregan como explicación de los malos resultados que los jóvenes de nuestro país obtuvieron en el TIMSS, efectivamente corres-ponden a las variables que mayor efecto producen en el rendimiento.

Pudimos comprobar cómo la información del TIMSS, a pesar de en-tregar datos útiles respecto a la situación relativa en que se encuentra Chile, no permite efectuar un análisis que dé cuenta de la importancia relativa que cada variable tiene al momento de explicar el resultado académico como el documento de gobierno pretendía.

Si bien pudimos identificar ciertas correlaciones, hace falta incluir variables determinantes sin las cuales no es posible despejar el efecto que los otros factores pudieran tener. Entre éstas se encuentran va-riables como el sistema de gestión de las escuelas, mecanismos de incentivos a profesores, grado de flexibilidad en la contratación de éstos, existencia de accountability por los recursos entregados, parti-cipación de los padres en la escuela, entre muchas otras.

El presente capítulo identifica algunas de estas variables que te-niendo igual y mayor influencia en los resultados académicos que aquellas que se mencionaron como causantes del mal resultado en el TIMSS, no fueron consideradas, lo que deja ese análisis incompleto.

a. autonomía en la gestión de las escuelas

El TIMSS no permite diferenciar los resultados de las escuelas eva-luadas por tipo de dependencia, es decir, no es posible considerar

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las variables asociadas a la gestión como factores determinantes del rendimiento. Sin embargo, a partir de otros estudios y de información del SIMCE podemos comprobar que existe una estrecha relación en-tre el logro académico de los alumnos y la gestión de las instituciones educacionales.

Estudios internacionales muestran que las escuelas exitosas se sustentan en modelos descentralizados de gestión educacional, don-de existe una gran autonomía y donde los directores pueden ejercer su liderazgo, contando con la mayor libertad para tomar decisiones en aspectos como: administración del presupuesto, profesores a con-tratar, métodos de enseñanza a aplicar, metas concretas a alcanzar, incentivos al buen cumplimiento y sanciones al no cumplimiento adecuado de las responsabilidades docentes.

El sistema educacional chileno, a pesar de haberse descentraliza-do y de entregar los recursos en función del número de estudiantes que efectivamente asiste a clases, posee rigideces importantes que le impiden realizar los cambios necesarios para obtener mejoras signi-ficativas en los resultados académicos de los estudiantes. La subven-ción –principal instrumento de asignación de recursos en un sistema descentralizado– ha ido perdiendo importancia relativa. Cada año es mayor la proporción de recursos que se reparten a través de progra-mas especiales que no premian las mejorías en rendimiento logradas por algunas escuelas, de forma de motivar un mejor desempeño en el sistema, sino que más bien se asignan a aquellas que muestran peor desempeño, no entregándoles los incentivos apropiados para que superen esa situación.

Adicionalmente, la subvención actual contempla una gran pro-porción de recursos previamente destinados, reduciendo la flexibili-dad en el manejo del presupuesto a nivel de cada escuela.

Es necesario establecer medidas básicas de cumplimiento y otorgar libertad para que los directores desarrollen con creatividad los sistemas más adecuados para motivar e incentivar mejoras en el rendimiento de sus profesores, toda vez que si no se logran estas


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metas corren el riesgo de que los padres de sus alumnos opten por trasladarlos a establecimientos que ofrezcan mejores posibilidades de aprendizaje. Es decir, los directores tienen todos los incentivos para buscar una gestión eficiente de su labor, por lo que se debiera con-fiar en lo que pueden realizar para generar diferentes alternativas de administración a lo largo del país, tratando de promover aquellas que muestren mejores resultados.

b. Accountability

Es posible mencionar un sinnúmero de esquemas sobre cómo asignar financiamiento público a las escuelas, algunos de ellos con resultados más eficientes que otros. Dentro de esta amplia gama de alternativas es fundamental exigir resultados en forma periódica a cambio de los recursos otorgados.

Todo sistema debe estar basado en incentivos que promuevan alcanzar el máximo rendimiento. Tanto las instituciones como las personas que las componen deben saber que su accionar generará consecuencias, tanto en el caso de resultados positivos en que las consecuencias se traducirán en distintas formas de premio; como en el caso de resultados negativos o deficientes, que generarán algún tipo de “castigo”.

Hoy día vemos cómo en nuestro país las escuelas reciben recursos año a año sin que a cambio se les pongan exigencias. Los resultados académicos de nuestros alumnos son cada vez más preocupantes; sin embargo, no se imponen metas de logro a las distintas escuelas de forma de exigir mejoras concretas. Más aún, aquellas escuelas que presentan peor rendimiento reciben recursos adicionales, a diferen-cia de las que teniendo bajo rendimiento muestran mejoramientos significativos.

Es necesario definir responsabilidades al interior de la estructura escolar en nuestro país. Actualmente, ésta recae en las escuelas lo que parece completamente razonable; sin embargo, no se han tras-

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pasado a ellas todas las herramientas para que puedan cumplir su labor en forma eficiente. Las escuelas necesitan contar con libertad para administrar sus recursos, tanto económicos como humanos y sin estos cambios no es justo que ellas sean consideradas como únicas responsables de la mala gestión actual.

Si se dan los incentivos que promuevan una mejor gestión al inte-rior de las escuelas, exigiéndoles metas concretas a cumplir en plazos determinados y estableciendo sanciones por su no cumplimiento, no es necesario mantener las rigideces existentes hoy.

c. Incentivos a la labor docente

El factor docente corresponde al principal determinante de la cali-dad de la educación que se imparte. Sin un equipo de profesores efi-cientes, difícilmente se lograrán resultados positivos en la formación de niños y jóvenes.

Lamentablemente el TIMSS no cuantifica su efecto en el rendi-miento; sin embargo, es posible describir la situación de los docentes que se presenta en Chile. La estructura actual de remuneraciones de la gran mayoría de los profesores en Chile 25 no cuenta con los me-canismos ni incentivos necesarios para lograr el máximo desempe-ño docente. La ley 19.070 sobre el Estatuto Docente, dictada en 1991, estableció un esquema salarial uniforme a todos los profesores. De acuerdo a este sistema, la remuneración de un profesor depende de sus credenciales educacionales y los años de experiencia, más otras asignaciones (perfeccionamiento, desempeño difícil, responsabilidad directiva y técnica pedagógica, unidad de perfeccionamiento profe-sional, entre otros) y bonos. Poca importancia relativa tienen las asig-naciones especiales que buscan incentivar el desempeño en las aulas a través de premios a los profesionales que muestren resultados des-tacables. Esta estructura nada tiene que ver con los logros académi-

25 Se excluyen los profesores de escuelas particulares pagadas, ya que ellas no se encuentran afectadas por el Estatuto Docente.


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cos de los alumnos afectados, que son los que en definitiva debieran guiar el diseño de la estructura de remuneraciones.

Pareciera razonable establecer un sistema que diferenciara las re-muneraciones sobre la base del desempeño individual; sin embargo, las presiones del gremio docente se han opuesto terminantemente a este cambio.

Hasta ahora los profesores han recibido aumentos importantes en sus remuneraciones, los que no se han traducido en mejoras en la calidad de la enseñanza. Durante el período 1990-1997 las remu-neraciones promedio de los profesores se incrementaron en forma sostenida a una tasa promedio anual de 10,4%, permitiendo que en 7 años los salarios reales de los docentes se hayan doblado respecto a los exhibidos en 1990 26.

No existe justificación alguna para que estos profesionales ne-gocien sus aumentos de remuneraciones en forma directa con el Ministerio de Educación, ya que este sistema restringe la autonomía de gestión por parte de los administradores de los establecimientos educacionales. Los empleadores de los profesores son los directores de las distintas escuelas y son ellos los que debieran negociar con los profesores, de la misma forma en que lo hacen en los establecimien-tos particulares pagados. Adicionalmente, es necesario entregar ma-yor autonomía a las escuelas para que así puedan diseñar mecanis-mos de incentivos que generen los resultados académicos, exigiendo calidad como contrapartida de una mejor remuneración.

5 . Co n C Lu S I o n e S

El presente estudio ha intentado –en base a los resultados del estudio del TIMSS (Third International Mathematics and Science Study)–

26 Fuente: Remuneraciones de los Profesores en Chile, P. Rojas. Estudios Públicos �1. Centro de Estudios Públicos.

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comprobar cuáles serían los principales factores determinantes del rendimiento escolar.

Se analizaron principalmente aquellas variables que fueron pre-viamente identificadas por el gobierno como las causantes de los resultados deficientes. Entre ellas se mencionan las diferencias en el currículo que se entrega a los jóvenes en nuestro país en rela-ción a los de los demás países participantes; la disponibilidad de recursos educacionales en los hogares; y otras variables relativas a los recursos de la escuela y nivel de preparación de los profesores, entre otras.

Si bien la información contenida en el estudio TIMSS es de enor-me valor por la gran variedad de antecedentes que presenta, no posibilita un análisis completo que permita estimar la influencia de algunos de los factores que mayor incidencia pueden tener en el desempeño escolar. La falta de información de variables tan impor-tantes como las relacionadas con tipo de gestión de las escuelas, estructura de incentivos a los profesores, o la existencia de metas concretas de cumplimiento, no hicieron posible un análisis de re-gresión mediante el cual se despejarán los efectos de cada uno de los factores relevantes.

De acuerdo a lo anterior sólo fue posible realizar un análisis de correlaciones entre cada una de esas variables y los resultados en el examen de los distintos países participantes. Esto permitió descartar algunas de las explicaciones entregadas al momento de buscar res-ponsables del desempeño deficiente.

Utilizando un análisis similar al que concluye que ellas serían las principales causas fue posible comprobar que:

– las diferencias en cobertura escolar que supuestamente ha-brían perjudicado la posición relativa de Chile al cubrir éste una mayor proporción de estudiantes con dificultades, no explican la situación desventajosa en que nuestro país se encuentra;

– el PIB per cápita más bajo alcanzado por Chile no es justifica-ción del menor desempeño;


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– la gran proporción de estudiantes pertenecientes a familias con bajo nivel de recursos educacionales no necesariamente debiera traducirse en un menor logro académico;

– la mayor extensión del tiempo en la escuela lejos de asegurar mejoras en el rendimiento, muestra una correlación negativa entre las variables,

– los recursos de la escuela muestran un bajo nivel de relación con los resultados en el TIMSS;

– la preparación de los profesores, las expectativas educacionales de los estudiantes y su autoconcepto positivo no pueden ser consideradas como variables explicativas debido a la posible existencia de colinealidad entre cada una de ellas y la variable que mide el rendimiento.

Si bien esta metodología no permite identificar cuáles serían los factores que efectivamente estarían incidiendo en la situación actual de Chile, al menos hace posible evaluar la veracidad de algunas de las conclusiones a las que llega un análisis de similar técnica publicado por el gobierno.

Finalmente, este documento incluye una breve descripción de al-gunos factores que no estando contenidos en el TIMSS, poseen una ingerencia sustancial en la calidad de la enseñanza que se imparte en nuestro país. Entre éstos se mencionan la falta de autonomía en la gestión al interior de las escuelas y la carencia de accountability y de incentivos a la labor docente.

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B I B L I o g R a f í a

– Beyer, H. “Un Desarrollo Institucional Insuficiente en Educación: Reflexiones a propósito de los resultados del TIMSS”. Serie Documentos de Trabajo 315, 2001. Centro Estudios Públicos.

– Casey, S. “No Excuses: Lessons From 21 High-Performing, High-Poverty Schools”. The Heritage Foundation.

– Chubb, J., Moe, T. “Politics Markets and America’s Schools”. The Brookings Institution.

– Eyzaguirre, B. “Políticas Educacionales Comparadas: Consideraciones a partir del Tercer Estudio Internacional de la Enseñanza de Matemáticas y Ciencias”. Serie Documentos de Trabajo 288, 1998. Centro Estudios Públicos.

– Goldberger, A. “Introductory Econometrics”. Harvard University Press. 1998.– Libertad y Desarrollo. “Las Tareas de Hoy, Políticas Sociales y Económicas para

una Sociedad Libre”. 1994.– Ministerio de Educación (Unidad de Currículum y Evaluación, Departa-

mento de Estudios). Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias 1999. Informe Preliminar de Resultados. 2000.

– Mizala, A., Romaguera, P. “Remuneraciones y los Profesores en Chile”. Docu-mento de Trabajo 93, Serie Economía. Centro de Economía Aplicada; Univer-sidad de Chile.

– Sancho, A., Arancibia, V., Schimdt, P. “Experiencias Educacionales Exitosas”. Serie Informe Social 52. Libertad y Desarrollo.

– TIMSS 1999, International Mathematics Report, Findings from the IEA’s Re-peat of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth Grade.

– TIMSS 1999, International Science Report, Findings from the IEA’s Repeat of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth Grade.

– World Bank. World Development Report 2000.

Una primera versión de este trabajo apareció publicada en el Nº 32� de la serie Documentos de Trabajo, del Centro de Estudios Públicos. En esta publicación se reproducen tres de los capítulos de la versión completa.Bárbara Eyzaguirre, sicóloga educacional especializada en desarrollo cog-ni-tivo, con experiencia en programas de mejoramiento de la calidad de la educación en sectores de escasos recursos. Fundadora y asesora pedagógica de la Escuela San Joaquín (Renca), perteneciente a la Fundación Marcelo As-toreca. Investigadora del Centro de Estudios Públicos. Carmen Le Foulon, Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magister en Economía Aplicada mención Políticas Públicas, PUC. Inves-tigadora del Centro de Estudios Públicos.Las autoras agradecen los comentarios de Harald Beyer, Loreto Fontaine y Salvador Valdés.

LacaLidaddeLaedUcacióncHiLenaencifRasBárbara Eyzaguirre y Carmen Le Foulon

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En este trabajo se analiza información proveniente de tres estu-dios –uno nacional y dos internacionales– sobre los conocimientos y destrezas básicas que exhibe la población chilena. Conforme a la información examinada, se concluye que todas las investigaciones muestran, consistentemente, que un grupo significativo de la pobla-ción chilena no alcanza los niveles mínimos de conocimientos para desempeñarse e integrarse bien en la sociedad actual. Los estudios analizados dejan en evidencia, asimismo, la ausencia de estándares altos en educación y la necesidad de contar con ellos. A la luz de estos resultados, se discuten líneas de acción para el mejoramiento de la educación en Chile, destacándose la importancia que tienen en este sentido las evaluaciones del rendimiento escolar.

En 1��3, el informe Una Nación en Riesgo 1 puso en evidencia cuán deficitaria era la calidad de la educación en EE.UU. El informe comenza-ba con la siguiente frase: “Si una nación extranjera impusiera a nuestros niños la educación que nosotros les estamos entregando, tomaríamos este acto como una declaración de guerra”. Desde ese momento el tema de

1 National Commission on Excellence in Education, A Nation at Risk; The Imperatives for Education Reform, 1��3.

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educación dejó de ser tarea de padres de familia, profesores y espe-cialistas para transformarse en un problema nacional. Con el intenso debate que sobrevino, nació un movimiento desde las bases que ha generado mucha experimentación. Esta diversidad de proyectos e iniciativas localizadas, unidas a la entrega de fondos del gobierno central y de fundaciones privadas para investigar, evaluar avances y difundir las experiencias exitosas, seguramente los ayudará a superar la situación en que se encuentran. Quizás hace diez años, por falta de datos, no habríamos estado en condiciones de emitir un informe similar para nuestro país. Sin embargo, hoy nos encontramos ante una irrupción de estudios cuantitativos sobre la calidad de la educación en Chile, que es necesario interpretar y difundir. La mayoría de ellos han sido encargados por el Ministerio de Educación en un positivo esfuerzo por incorporar nuestro sistema educacional al contexto de las exigencias mundiales.

En este trabajo se selecciona un conjunto de cifras indicativas de la calidad de la educación en Chile, se hace un análisis de los datos y a la luz de los resultados se discuten ciertas líneas de acción. Para el análisis se consideraron siete estudios: cuatro nacionales y tres interna-cionales que incluyen a Chile, tres de los cuales fueron escogidos para incluir en este libro. Todos los estudios considerados para este análisis aportan información acerca de la adquisición de habilidades, destrezas y conocimientos básicos necesarios para el desenvolvimiento coti-diano y laboral: ninguno de ellos mide conocimientos innecesarios, ni de alto nivel académico. Todos, igualmente, se caracterizan por su representación precisa de la población, buen nivel técnico, validez de diseños y confiabilidad en el análisis de datos.

Lamentablemente ninguno de los estudios considerados en este trabajo posibilita realizar comparaciones a través del tiempo, ya que todos son de corte transversal, es decir, evalúan a la población de referencia en un momento dado 2. En efecto, con anterioridad a 1��,

2 El estudio TIMSS permite comparaciones entre los países que participaron en 1�� y 1��, sin embargo, Chile participó sólo en 1��.


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la principal evaluación de cobertura nacional, el SIMCE, no era compa-rable en el tiempo. La Prueba de Aptitud Académica (PAA) tampoco lo es hasta el momento y nuestra participación en las evaluaciones internacionales sólo es reciente. Un país que invierte en educación el �,�% del PIB, sumando el gasto público y privado 3, debiera contar con evaluaciones que permitan identificar posibles avances o retrocesos en la aplicación de sus políticas educacionales.

1. e L S I M C e y L a C a L I da d d e L a e d u C aC I ó n B á S I C a y M e d I a e n C h I L e

El Sistema Nacional de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), del MINEDUC, debiera ser uno de los instrumentos que arrojan mayor información sobre el rendimiento en educación, ya que realiza evaluaciones censales al final de �º y �º básicos y II medio. Sin embargo, sacar conclusiones no es tan fácil como se esperaría. Para comprender la razón de esta dificultad es necesario entender cómo están construidas las pruebas del SIMCE. Las evaluaciones del SIMCE anteriores al año 1�� estaban diseñadas de modo que el promedio de logro constante fuera de 65% en �º básico y de 60% en �º básico 4. Para obtener estos resultados, los niveles de dificultad de las pruebas experimentaban variaciones de año en año; por lo tanto, los porcentajes generales de logro no reflejaban en qué medida se habían adquirido los contenidos esperados para cada curso. Las nuevas pruebas, que utilizan la teoría de respuesta al ítem, también presentan algunas dificultades para hacer conclusiones sobre el nivel de cumplimiento del currículo. Estas pruebas tienen que conciliar una discriminación fina entre los alumnos para hacer un ranking de los colegios y la determinación del grado de dominio de

3 Cifras de 1��.� Las variaciones observadas en los porcentajes de logro promedio del país con el 65%

esperado se deben a diferencias entre la submuestra utilizada en el estudio preliminar del nivel de dificultad de los ítemes y la población evaluada. Véase B. Eyzaguirre y L. Fontaine, “¿Qué Mide Realmente el SIMCE?” (1��).

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los contenidos. Si la discrepancia entre lo que saben los niños y lo que se espera del currículo es muy grande, el evaluador se ve en la necesidad de optar entre no poder jerarquizar a los alumnos que no alcanzan el mínimo o bajar el nivel de exigencias para poder discriminar bien en esa categoría 5. Esta limitación se debe al hecho que las pruebas deben incluir un número restringido de preguntas para que los resultados no se distorsionen por fatiga. Por lo tanto, en base a las nuevas pruebas es difícil determinar la brecha entre lo que se espera que dominen los niños al finalizar un curso y lo que saben. Tampoco aportan información significativa las categorías de rendimiento establecidas post–hoc por el MINEDUC, porque se definen en torno a los logros relativos y no a lo que se espera que dominen 6.

Sin embargo, si se analizan los porcentajes de logro dados por el SIMCE junto a un análisis de los grados de dificultad de las preguntas de la prueba, es posible concluir algo acerca del rendimiento de los niños. A continuación se revisarán ítemes de áreas significativas de cada asignatura para perfilar el nivel de conocimiento alcanzado por los alumnos chilenos. Se tomarán los últimos SIMCE disponibles de cada curso, más la penúltima evaluación de �º básico, porque recoge información que complementa la de 1��.

. desempeño en lenguaje y comunicación

a) Comprensión de lectura

En lenguaje, uno de los aspectos más importantes por evaluar es la comprensión lectora de los alumnos. Esta habilidad no sólo

5 Es decir, el máximo poder de discriminación de las preguntas está dado por lo que la población conoce; por lo tanto, si la población por evaluar está muy lejos de lo definido para un curso determinado, la prueba tendrá que ajustar su nivel de dificultad a lo que sabe la población.

6 Las categorías establecidas se dividen en cuatro niveles de rendimiento: deficiente, básico, medio y alto. En las pruebas de �º básico, el nivel alto de logro se refiere al cumplimiento de los objetivos mínimos y contenidos fundamentales y el nivel básico se refiere al logro de objetivos de 2º básico. Para obtener esta información fue necesario analizar las preguntas contestadas por los alumnos en cada categoría.


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supone obtener información y comunicarse a través de lo escrito, sino que implica la posibilidad de aprender a través de la lectura. Además, dada la relación entre comprensión oral y escrita, involucra la capacidad de entender lo que expone el profesor y lo que se dice en los medios de comunicación. La comprensión de lectura está directamente asociada a la adquisición de vocabulario, y es, a su vez, uno de los mejores predictores del éxito académico. El análisis de las pruebas de �ºy �º básico nos muestra que en enseñanza básica alrededor del �0% de los alumnos no logra responder preguntas literales de textos simples acerca de materias conocidas. En segundo medio este porcentaje baja al 33% de los alumnos que permanecen en el sistema, lo que no se debe a que la población haya mejorado su capacidad lectora, sino a que en los dos primeros años de en-señanza media ha desertado el 1�% de los alumnos. Aquellos que abandonaron el sistema seguramente tienen una capacidad lectora peor que la de los que permanecieron en él. La lectura de los textos utilizados en la prueba nos muestra que los porcentajes de logro obtenidos son aún menos alentadores que lo que revelan las cifras anteriores, ya que el nivel de dificultad de las lecturas y de las tareas exigidas es extremadamente básico. A continuación entregamos algunos ejemplos:

– El SIMCE de �º básico de 1��6 elige el siguiente texto informativo breve, sobre un tema ya estudiado en ciencias:

El ambiente natural que nos rodea se llama naturaleza. Es el con-junto de seres vivos y de materia que existe en la Tierra [...]

Pregunta: ¿A qué se llama naturaleza en la lectura? a) a los seres vivos y a la materia; b) a la inteligencia del hombre; c) al agua, el aire y las rocas.

El �2% no logró contestar bien esta pregunta 7.

� Extractado de MINEDUC, Manual de Orientaciones para la Interpretación de Resultados de Cuarto Año Básico 1996 (1��).

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– En �º básico las lecturas elegidas son elementales y en la práctica corresponden a 6º básico 8. Una muestra de ello es el extracto de uno de los dos textos incluidos, titulado “El Come Palabras”.

”Pepa, seré el salvador de la escuela, voy a comerme todas las pa-labras, todos los niños me lo agradecerán. Con un sistema rígido y or-denado, Lucas comenzó a engullir las palabras más apetitosas. Seguiría un cuidadoso orden gastronómico: en primer lugar el aperitivo; para un plato ligero y liviano escogió las preposiciones: a, ante, bajo [...]

Lo que Lucas no sospechaba es que su acción comedora empeza-ría a complicar mucho las relaciones comunicativas con los hombres. Al día siguiente, al pedir el bocadillo del colegio: – Papá, ponme pan ggg mantequilla. – Sí, Lucas, pero, ¿qué te pasa? ¿Qué es ese ruido tan extraño? Te pondré el pan ggg mantequilla.”

Frente a este texto, el 1�% no pudo contestar la pregunta de por qué Lucas quería comerse las palabras, la cual tenía una respuesta textual en las alternativas “sería el salvador de la escuela”, y el 3�% no pudo distinguir el problema que se originó con la falta de las preposiciones representado en la alternativa “un impedimento para comunicarse”.

–En el SIMCE de II medio 1�� se presenta una lectura de dos pá-rrafos de extensión sobre la segunda guerra mundial. Para juzgar el nivel de dificultad se debe tener en cuenta que los alumnos estudiaron el tema previamente en �º básico. Por lo tanto están familiarizados con los hechos y conceptos tratados en el texto. Las preguntas son las siguientes:

1 ) ¿Qué llevó a Estados Unidos a tomar parte en la segunda guerra mundial?

La respuesta se encontraría en la siguiente sección: Japón, ansioso de dominar el Pacífico, atrajo al conflicto a los Estados Unidos. Se acepta como correcta cualquier respuesta que sugiera el interés de los japoneses o de Japón por dominar el océano Pacífico.

� Véase B. Eyzaguirre y L. Fontaine, “¿Qué Mide Realmente el SIMCE?” (1��).


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2) ¿En qué año comenzó a perder la guerra Alemania?

La respuesta se desprendería de la siguiente oración: “Durante los tres primeros años, la oleada de la victoria favorecía exclusiva-mente a Alemania y a las naciones que se le unieron; pero a fines de 1��2, los aliados detuvieron primero el avance del Eje y luego empezaron a reducirlo”.

3) ¿Qué significa “Europa fue el teatro inicial del conflicto”?

La alternativa que dice que la segunda guerra mundial comenzó en Europa se desprende directamente del texto, ya que éste se refiere a la invasión de Polonia por Alemania como el comienzo de la guerra y luego se explaya sobre la extensión del conflicto a los otros continentes 9. En promedio, el 33% de los alumnos no contesta estas preguntas que exigen una mínima interpretación. Estos alumnos están a dos años de rendir la prueba de aptitud académica (PAA), que incluye textos y preguntas significativamen-te más difíciles. Desde luego, en ella los trozos son más extensos y por lo general no tratan temas vistos en clases. Esta discrepancia en los niveles de exigencia envía señales equivocadas a las escue-las y alumnos. Les indica que alcanzan niveles aceptables cuando en realidad sus logros son mediocres.

Las respuestas a las tareas de comprensión presentadas en el SIMCE nos muestran que, aproximadamente, uno de cada tres alumnos tiene dificultades para comprender tareas simples de lectura. Si ello es así, entonces el aprendizaje independiente a través de guías enfrenta una seria limitación. Seguramente los niños que no pueden leer los trozos presentados se verán seriamente frustrados si intentan estudiar solos en los textos de estudio de ciencias e historia correspondientes a su curso, ya que son más complejos que los trozos presentados. Algo si-milar sucede con la literatura: ésta exige seguir una trama que requiere ir más allá de una lectura literal; el niño debe inferir y anticipar lo que

� Extractado de MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Año de Educación Media (1��).

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sucederá para poder entender el libro y entretenerse con él. Los listados de libros sugeridos por el propio MINEDUC están muy por sobre las capacidades lectoras mostradas por los alumnos. La dificultad para leer también tendrá consecuencias en matemática, ya que los problemas enunciados verbalmente requieren de un buen manejo del lenguaje oral y escrito. Por lo tanto, el problema puntual de comprensión lectora tendrá consecuencias en el aprendizaje general.

Respecto de aquellos alumnos que responden bien, no es posible determinar cuál es su real nivel de comprensión lectora, porque las tareas presentadas tienen un techo que no permite distinguir cuánto más pueden leer. Sabemos que pueden leer trozos de un mínimo nivel de dificultad, pero no sabemos cómo enfrentarán los textos que corresponden a su curso. En otros países se han realizado pruebas que logran distinguir con más certeza las habilidades lectoras de su población 10, las que se podrían tomar como ejemplos para perfec-cionar las pruebas.

b) Redacción

Redacción es una destreza que ha ido adquiriendo cada vez más importancia en el currículo. ya no es sólo un medio para comunicarse, sino que se entiende como un poderoso instrumento del pensamien-to. En el acto de componer, los escritores aclaran y ordenan sus ideas, aprenden de sí mismos y del mundo. También se sabe que ayuda a

10 El Departamento de Educación de Estados Unidos aplica una prueba muestral a toda la nación que distingue tres niveles de lectura (avanzado, adecuado, básico) para tres tipos de textos diferentes (literarios, informativos, instructivos), exigiendo realizar distintas tareas que demuestren comprensión (respuestas literales, respuestas que exigen interpretación, respuestas personales y crítica). El estado de Texas realiza una prueba específica de comprensión lectora anual y censal por cada curso. Para elaborarla, un grupo de expertos define previamente el nivel lector requerido para cada curso, y en base a ello se definen los criterios exigidos. La oECD junto con Statistics Canada realiza un estudio internacional de habilidades lectoras que distingue con claridad distintos niveles de comprensión en lectura de prosa, documentos y textos con datos cuantitativos. Véase, respectivamente; U.S. Department of Education (National Center for Education Statistics), The NAEP Guide (1��); Texas Education Agency, Interpreting Assessment Reports: Texas Student Assessment Program (2000); y oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age (2000).


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asimilar mejor la estructura de la lengua, y por lo tanto facilita la com-prensión escrita y la comunicación oral. En 4º básico (SIMCE 1996) 11, el 70% de los niños en escuelas municipalizadas y el 64% en escuelas privadas subvencionadas no sabía separar las frases y oraciones con la puntuación correspondiente. Esto puede obedecer a que los alum-nos redactan pocas veces, a que no se les insista en la importancia de la puntuación, a que rara vez les corrijan sus escritos o a que no asimilan lo que se les enseña. En cuarto básico la mayoría de los niños debiera utilizar intuitivamente los puntos para separar sus ideas.

No es posible desprender mayor información de esta prueba por-que no se dio a conocer cuál era la tarea exigida y cuáles los criterios para asignar los puntajes de logro.

En 8º básico 12 se mantienen los problemas de ortografía literal y de puntuación y, al igual que en la prueba anterior, es poco lo que se puede decir de los demás aspectos porque no se da a conocer la naturaleza de la tarea.

En II año de enseñanza media 13, el 12% ni siquiera intenta la tarea de redactar una carta a un amigo o amiga expresando felicidad o alegría en 10 líneas. Un 21% obtiene cero puntos en redacción, lo cual implica que el texto es ilegible o incomprensible, no manifiesta el sentimiento pedido a pesar de haber empleado el formato de carta. Un 14% presen-ta problemas de contenido o de forma, los alumnos no redactan con el formato de carta o expresan moderadamente el sentimiento exigido. Es curioso notar que este porcentaje de alumnos no es capaz de seguir instrucciones simples, aun cuando han asistido por más de diez años al colegio. Además de los problemas de formato, la calidad de la redac-ción afecta a la comprensión del texto. En los casos en que la redacción es clara, caen en esta categoría los que cometen hasta cinco errores de

11 Los resultados expuestos se basan en MINEDUC Manual de Orientaciones para Interpretación de Resultados de 4° básico 1996, (1��).

12 Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Resultados SIMCE Octavos Años 1997: Caste-llano (1��).

13 Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Año de Edu-cación Media (1��).

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acentuación y dos de literación. Un 38% escribe en formato carta pero el sentimiento expresado se confunde con otros, presentan problemas de redacción que no afectan la comprensión y tienen hasta siete erro-res ortográficos. Sólo un 16% alcanza el puntaje máximo que se da a niños que logran expresar claramente un sentimiento de felicidad en formato carta, aceptándose hasta dos errores de acentuación y uno de literación. Tenemos así que el 47% de los alumnos de segundo medio redacta en forma muy insuficiente una carta sencilla.

Cuando se les pide a los alumnos hacer una redacción que re-quiere un poco más de elaboración, como explicar en sus propias palabras lo que es una revista, el 74% de los alumnos no es capaz de dar una definición mínimamente aceptable. Sólo el 1% incorpora en su respuesta una explicación que incorpora la función de una revista y sus principales características.

Incluir en el SIMCE una sección de redacción ha sido un gran avance y, dada su importancia, está plenamente justificado el mayor costo que implica corregirla manualmente por jueces expertos. Sin embargo, si queremos que la evaluación de esta destreza sea una señal para que en efecto se enseñe a redactar, se debe incluir en el currículo y en las pruebas un espectro más amplio de tareas (textos narrativos, informativos y ensayos). A su vez, para que las evaluaciones aporten información útil es necesario definir criterios de corrección claros que den cuenta del tipo de aciertos y errores cometidos y di-fundirlos junto a ejemplos reales corregidos.

. desempeño en matemática

Las pruebas muestran que la mayoría de los estudiantes no lo-gra saber los conceptos que el currículo define para cada curso en el tiempo esperado. Esto es grave, porque la brecha que se va produ-ciendo año tras año conduce a que los alumnos egresen de cuarto medio sin los conocimientos mínimos.

Para lograr que la mayoría de los alumnos manejen los concep-tos matemáticos requeridos por los programas actuales en ense-


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ñanza media, es necesario que en cada año de enseñanza básica se logren los contenidos esperados para cada curso 14. La construc-ción de los conceptos matemáticos sigue un orden lógico, donde los más avanzados suponen un conjunto de nociones previas. Si se analiza la carga de conceptos de matemática del currículo de los últimos cursos de básica y de enseñanza media, nos daremos cuen-ta de que para dominarlos no se puede perder el ritmo. El nivel de conocimiento de los alumnos de 4º básico evidenciado en la prue-ba SIMCE indica que alrededor de dos tercios de los alumnos no ha aprendido las nociones básicas de matemática que les permitirán abordar los conceptos exigidos en los cursos siguientes. La suma, la resta y el cálculo mental no están bien afianzados y tampoco domi-nan la multiplicación. Es difícil entonces que puedan enfrentar con buen pie el aprendizaje de la división, las fracciones y decimales que les corresponden a continuación. Esto implica que irán acumu-lando déficit y que difícilmente habrán logrado aprender al final de su educación escolar lo que el país ha considerado que son los ob-jetivos fundamentales y contenidos mínimos de matemática. Esta realidad queda en evidencia en los resultados que presentamos a continuación.

Sobre la prueba de matemáticas de 4º básico 15 de 1996 es poco lo que se puede decir, dado que los ítemes publicados son sólo 4 de un total de 45.

En la pregunta “¿Cuánto es 3.800 – (500 + 200)?”, con las alternativas: A) 3.500; B) 3.300 y C) 3.100, sólo el 50% de los alumnos la contesta y de ellos el 40% no lo hace bien. otro tanto sucede con la operación 5 x (149 – 38), que es resuelta sólo por un tercio de los alumnos.

1� En la Tercera Prueba Internacional de Ciencias y Matemáticas (TIMSS), Singapur, Corea, Japón y Hong Kong destacan por su rendimiento en matemáticas. Ellos logran que sus alumnos aprendan cada año lo planificado en su currículo, lo que permite que puedan cubrir concep-tos nuevos en los cursos siguientes. Sólo de esta forma los alumnos alcanzan a dominar el gran número de conceptos matemáticos que requieren los programas de estudio.

15 Los ejemplos y resultados están basados en MINEDUC, Manual de Orientaciones para la Inter-pretación de Resultados de Cuarto Año Básico 1996 (1��); MINEDUC, Informe Técnico SIMCE 2000 (1��), folleto técnico con el análisis de los resultados del SIMCE de �º Básico de 1��.

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Las dos operaciones restantes se refieren a una suma y una resta de fracciones con igual denominador (3/7 + 2/7) y (3/6 – 2/6). Esto es simple operatoria, no explora manejo conceptual de fracciones que normalmente implica un mayor nivel de dificultad. Aún así, el 40% de los alumnos no logra resolverlas. No tenemos información sobre resolución de problemas, área en que normalmente hay resultados más bajos que en la de cálculos directos.

En este mismo curso, en la prueba de 1999, el 32,4% de los alum-nos cae en la categoría deficiente. Esto indica que casi un tercio de los alumnos ni siquiera ha adquirido las destrezas esperadas para segundo y tercero básico. El 31% alcanza ese nivel básico y el 25% logra un nivel intermedio que implica un dominio precario de los contenidos de 4º básico. Sólo el 11,4% logra el nivel alto que se traduce en un buen mane-jo de los contenidos mínimos y objetivos fundamentales de ese curso. Alcanzar el nivel alto no significa, en caso alguno, haber avanzado más allá de los contenidos mínimos exigidos para cuarto básico.

En la prueba de 8º básico de matemática (1997) se obtuvo 62,7% de logro. El análisis del nivel de dificultad de la prueba revela que las preguntas elegidas corresponden, en promedio, a materias de sexto básico chileno y de un quinto básico internacional. Es decir, tenemos sólo 63% de logro en tareas que corresponden a dos y tres años más bajos que el año cursado 16.

Según los resultados de la prueba, sólo el 35,6% de los alumnos de 8º básico habría respondido bien más del 70% de esta prueba de bajo nivel de dificultad. En la prueba para II medio (1998), cerca del 70% de las preguntas corresponden a contenidos de 8º básico, pero exigen razonamiento, lo que aumenta en algo su nivel de dificultad. El 15% corresponde a resolución de problemas con contenidos básicos de 2º medio y el 15% a definiciones y operatoria de materia de ense-ñanza media.

Como dijimos anteriormente, de los puntajes generales no se pue-de desprender directamente información acerca del nivel de dominio

16 Véase B. Eyzaguirre y L. Fontaine, “¿Qué Mide Realmente el SIMCE?” (1��).


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de los contenidos de los jóvenes de la edad. El análisis de los porcenta-jes de logro de cada pregunta sí lo puede hacer. De las 45 preguntas, 7 involucran aplicar proporciones a problemas de la vida diaria, en las cuales el porcentaje de alumnos que responde correctamente nunca supera más del 40%. Un ejemplo de uno de ellos es:

Chile es un país largo y angosto, como ya sabemos, y por consi-guiente su mapa también lo es. Si consideramos que de Arica a Maga-llanes hay, aproximadamente, 4.000 kilómetros..., ¿qué largo tendría el

mapa de Chile si se dibujara un centímetro por cada kilómetro? 17

El 69% de los alumnos no marcó la alternativa correcta en esta pre-gunta que debiera ser parte del repertorio de alumnos de 8º básico.

Poco se puede decir de la preparación de nuestros alumnos para leer gráficos. La única pregunta incluida en esta área se podía resolver fácilmente sin recurrir al gráfico.

En materias propiamente de II medio, como es la resolución de problemas utilizando sistemas de ecuaciones, el porcentaje de alum-nos que logra contestar correctamente desciende aún más. Sólo el 1% logra plantear una pregunta sobre la base del enunciado verbal del problema y del sistema de ecuaciones correspondiente. El for-mular una pregunta tiene la dificultad de ser tarea exigida con poca frecuencia a los alumnos de la enseñanza chilena, aunque el folleto que se envió a los colegios para dar a conocer el nuevo formato de la prueba incluía ejercicios similares y les daba especial importancia a los problemas de sistemas de ecuaciones.

Las restantes preguntas que incluyen ecuaciones son mucho más fáciles que la anterior y aún así tienen un bajo porcentaje de logro. Sólo el 40% de los alumnos es capaz de valorizar una ecuación sencilla para calcular cómo varía el costo de una tirada de periódicos según el nú-mero de ejemplares. Sólo la mitad de los alumnos pudo seleccionar una ecuación para representar cuánto ganaría una persona con rela-ción al sueldo de otra. Nociones básicas de ecuaciones y expresiones

1� Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Año de Educación Media (1��).

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algebraicas se comienzan a enseñar en 7º básico y se esperaría que en segundo medio este nivel elemental estuviera consolidado.

Estas nociones son indispensables para trabajar con fórmulas sencillas en física, química, manejo de datos en las ciencias sociales, cálculos de intereses y resolución de problemas sencillos de la vida diaria. Sin embargo, la mitad de los alumnos de 2º medio no las domi-na y seguramente el grupo que desertó tampoco 18.

. desempeño en historia y geografía

En la prueba de historia y geografía 19 de 8º básico el panorama no difiere de lo que sucede en lenguaje y matemática. Una proporción importante de alumnos no logra adquirir conceptos mínimos para ubi-carse en el espacio y en el tiempo. Por ejemplo, el 45% de los alumnos no tiene clara la ubicación de los continentes, materia que corresponde a los primeros cursos de enseñanza básica y que debiera ser reforzada cuando se estudia historia americana y universal. Para ellos América es uno de los continentes que rodean el Mediterráneo, y no pueden iden-tificar a Europa como el único continente, entre las alternativas presen-tadas, que se ubica completamente en el hemisferio norte, a pesar de que se les ayuda con el mapamundi, el cual tiene la línea del Ecuador dibujada y el nombre de los continentes escritos. En un mundo globa-lizado como el nuestro, nadie podrá sostener que estos conocimientos son innecesarios. Después de 9 años de escolaridad, con 180 minutos de clases semanales de historia y geografía, lo mínimo que podemos exigir es que ubiquen los continentes en un mapa.

La prueba revela también que los niños desarrollan poco su lógica. Por ejemplo, una de las preguntas presenta un mapa de la segunda región con la siguiente leyenda: “En el mapa se observa, oscurecido, el territorio ocupado por un pueblo que habitó los oasis del Desierto de Ata-

1� De la cohorte de edad que ingresa a primero básico, el 35% ha desertado al terminar segundo año medio, según MINEDUC, Compendio de Información Estadística (1��).

1� Se analizó la prueba de �º básico de 1�� según el informe del MINEDUC, Historia y Geografía: Resultados SIMCE Octavos Años de 1997 (1��).


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cama, desarrollando en ellos la agricultura...”, y luego pide a los alumnos que indiquen a qué pueblo precolombino se refiere el párrafo.

El 30% de los alumnos no selecciona la alternativa “atacameños”, es decir no se dan cuenta de que la pregunta sugiere la respuesta 20.

En la pregunta que exige manejar el concepto de tiempo, los alum-nos también evidencian pocas habilidades deductivas, o carencias en aritmética básica. La mitad de los alumnos no fue capaz de calcular, a partir de la línea del tiempo presentada, cuál de los cinco períodos de la historia, con sus años de inicio y de término, tiene la mayor duración.

La prueba de historia y geografía revela un nivel menos que míni-mo de exigencia y un nivel bajo de aprendizaje. Es difícil que niños con este grado de conocimientos puedan alcanzar, en los cuatro años de enseñanza media que les quedan, un marco conceptual que les permi-ta integrar los acontecimientos que enfrentarán a lo largo de su vida, en un todo que tenga un grado de organización y de relación entre sí.

. evolución de los rendimientos

Como consecuencia de la técnica escogida para diseñar la prueba SIMCE, no se ha podido establecer la evolución que ha tenido la calidad de la educación a través del tiempo. Como ya se explicó, se optó por un sistema de pruebas relativas en las cuales los puntajes medios se mantienen constantes año tras año. Para lograrlo, se varían los niveles de dificultad de una a otra evaluación. En consecuencia, no procedían las comparaciones entre las pruebas. Existe un proceso técnico para equiparar puntajes, pero en el caso de las últimas mediciones no se han cumplido los requisitos teóricos para que las equivalencias sean válidas y confiables 21. Las evaluaciones futuras serán comparables.

20 Los pueblos precolombinos se estudian dos veces en enseñanza básica, por lo tanto debiera ser una materia bien conocida por los alumnos.

21 Para que sean comparables, se requiere que las pruebas compartan características de contenido y formato. Dado que las pruebas se reestructuraron con el cambio de currículo, no fue posible cumplir con estos criterios.

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. Consideraciones sobre los sistemas de evaluación

El SIMCE nos muestra que la calidad de la educación en Chile es de-ficiente, pero además queda en evidencia que el sistema de evaluación en sí tiene problemas de calidad. Invertir en su perfeccionamiento es esencial si queremos tener indicadores que ayuden a adoptar medidas fundadas en datos precisos más que en apreciaciones generales.

La prueba del SIMCE fue diseñada para obtener información del estado de la educación en el país y para dar a conocer a los apode-rados la calidad pedagógica de los establecimientos. Este segundo objetivo es fundamental, ya que uno de los principales mecanismos para mejorar el rendimiento es la presión que pueden ejercer los pa-dres al matricular o retirar a los alumnos de las escuelas 22.

Ambos roles no se han cumplido bien. Esto se debe en parte a características de las pruebas, pero también se debe a una falta de elaboración y difusión de los resultados. Un país que está invirtiendo fuertemente en educación 23 y que aspira a mejorar sus logros de-biera perfeccionar sus sistemas de evaluación. Al revisar el SIMCE a la luz de los sistemas de evaluación nacionales o estatales de otros países, queda en claro que estos últimos entregan más y mejor infor-mación 24. En general, un buen sistema de medición permite contes-tar las preguntas descritas en el Cuadro 1 para cada nivel (en negrita se destacan aquellos puntos en que el SIMCE entrega información efectivamente). Contar con un sistema de evaluación que contenga buena información es un primer paso, el siguiente es invertir en la difusión de los mismos.

22 En el sistema actual, los establecimientos municipales y particulares subvencionados reciben sus ingresos de acuerdo al número de niños matriculados en sus respectivas escuelas. Por lo tanto, perder matrícula arriesga la viabilidad financiera de sus proyectos.

23 Inversión de 2.�00 millones de dólares anuales, según la Ley de Presupuesto de 1��.2� Véanse los informes del US. Department of Education (National Center for Education Statistics),

The NAEP Guide (1��). También al sistema de Texas, en Texas Education Agency, Interpret-ing Assessment Reports: Texas Student Assessment Program (2000); Texas Education Agency, 2000 Accountability Manual: The 2000 Accountability Rating System for Texas Public Schools and Schools Districts (2000); Texas Education Agency, Snapshot’ 99. 1998–99 School District Profiles (2000); oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).


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CUADRo 1

PRegUntasqUeUnbUensisteMadeevaLUaciónnacionaLPeRMitecontestaR

A nivel país A nivel escuela A nivel padres y alumnos Si existe un avance o un retroceso en el logro nacional a lo largo del tiempo.

Cómo se compara su escuela con las de características similares

Cómo está el alumno en relación con la población general.

Cuál es el tamaño de la brecha entre lo que nos proponemos que sepan nuestros niños y lo que logran.

Cuáles son las tópicos deficitarios y fuertes de cada asignatura*.

Si el alumno está aprendiendo lo que se espera para cada curso.

Cuántos niños son promovidos sin haber dominado los contenidos mínimos para cada curso.

Cuántos alumnos no están logrando los objetivos mínimos y contenidos fundamentales para ser promovidos de curso**.

Cuál es la calidad del colegio en términos de cumplimiento de los planes de estudio.

Cómo es el ritmo de aprendizaje de los alumnos (cuántos niños se quedan estancados en los primeros años, cuántos avanzan a un ritmo constante pero muy lento y cuántos van logrando las metas anuales o más).

Cuáles son los colegios comparables que lo hacen mejor.

Cuál es el rendimiento de las comunas y de las escuelas. Cuál es el beneficio en términos de rendimiento de programas específicos.

* El SIMCE incluye información acerca de los porcentajes de logro por contenidos específicos. Sin embargo, el análisis no está a la altura de la información entregada por pruebas como el NAEP. Esta da una retroalimentación detallada de los tipos de habilidades y conocimientos alcanzados. Para esto elabora criterios (benchmarks) en cada una de las grandes áreas de cada asignatura. Véase: US. Department of Education, The NAEP Guide (1999).

** El actual SIMCE estableció categorías de rendimiento que permiten clasificar el rendimiento de los alumnos en alto, intermedio, básico y deficiente. Sin embargo, ellas no están definidas en función de los objetivos mínimos y contenidos fundamentales del curso evaluado. Por ejemplo, el nivel básico corresponde, más o menos, a preguntas de segundo básico. Por lo tanto, los establecimientos no reciben información directa sobre el número de niños que logra los objetivos mínimos.

Fuente: Elaboración propia.

Hay ejemplos de experiencias exitosas en las cuales nos podemos apoyar. Una de ellas es el sistema de evaluación e información a los padres instituido en el estado de Texas 25. En el Cuadro 2 se entregan

25 Véanse Texas Education Agency, Interpreting Assessment Reports: Texas Student Assessment Program (2000); Texas Education Agency, 2000 Accountability Manual: The 2000 Accoun-tability Rating System for Texas Public Schools and Schools Districts (2000); Texas Education Agency, Snapshot’ 99: 1998–99 School District Profiles (2000).

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detalles de los datos recogidos, conocerlos es importante porque Texas tiene una población escolar similar a la de Chile y los costos de implementación del sistema son manejables 26. Enriquecer la elabo-ración y mejorar la difusión de la información que entrega el SIMCE es un imperativo para el mejoramiento de la calidad de la educación. Los ejemplos anteriores pueden servir de pauta para ello.

CUADRo 2infoRMaciónentRegadaaLosPadRes,

aLasescUeLasyaLPúbLicogeneRaLPoReLsisteMadeevaLUacióndeLacaLidad

deLaedUcacióndetexas(tass)

Padres y alumnos Escuela Público general

Objetivos detallados por asignatura. Por ejemplo, en comprensión de lectura se distinguen 6 objetivos, cada uno con una medición independiente.

Resumen del desempeño de los cursos. Incluye número y porcentaje de alumnos que domina cada objetivo y porcentaje que cumplió con el mínimo esperado en la asignatura.

El sistema de evaluación de Texas obliga a los distritos y a los establecimientos a realizar al menos una reunión para informar públicamente sus resultados. Esta política es parte de las exigencias de rendición de cuentas establecidas en el estado. Para esto elabora una serie de informes en los cuales clasifica a los colegios en cuatro categorías; el principal indicador utilizado es el porcentaje de alumnos que aprueban o fallan en los exámenes. Además se incluye repitencia y deserciones, entre otros. Las categorías son: Ejemplar, Meritorio, Aceptable e Inaceptable.

Número de respuestas correctas y número total de preguntas evaluadas por asignatura y por objetivo.

Informe de rendimiento según grupos demográficos en cada asignatura y por objetivos.

Los datos resumidos de las escuelas y de los distritos son de conocimiento público y se difunden a través de un informe detallado de sus perfiles.

26 El proceso completo –desde la elaboración hasta la difusión de los resultados por niño–para una prueba, léase matemática o comprensión lectora, es de aproximadamente US$ 3 y US$� dólares.


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Padres y alumnos Escuela Público general

Se señala si el alumno logró el nivel de dominio mínimo en cada objetivo por asignatura.

En redacción, se entrega un informe en el que se especifica el número de alumnos que se encuentra en cada categoría analítica.

En redacción se entrega información analítica sobre la organización y estructura del ensayo exigido, sobre la ortografía, uso de vocabulario y construcción de oraciones.

Listado de alumnos que cumplen con los requisitos para graduarse.

Se informa si el alumno logró aprobar las expectativas mínimas de cada asignatura y se entrega el puntaje obtenido en la prueba.

Informe sobre los avances realizados respecto a años anteriores

Además, se presenta en forma gráfica el lugar ocupado por el alumno con relación a la población que dio la prueba.

Logro de cada alumno, más un informe acumulativo en el tiempo.

Fuente: Elaboración propia a partir de información del sistema de evaluación del estado de Texas (TAAS).

2 . L a C a L I da d d e L a e d u C aC I ó n C h I L e n a e n e L Co n T e x T o L aT I n oa M e R I C a n o

En 1997, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Ca-lidad de la Educación, de UNESCo, realizó el Primer Estudio Interna-cional Comparativo de Lenguaje, Matemática y Factores Asociados,

(continuación Cuadro 2)

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el cual tiene por objetivo comprender el estado de la educación en América Latina. Los países que participaron en el estudio son trece: 27

Argentina – Honduras – México – Paraguay – Perú República Dominicana – Venezuela – Bolivia – Brasil Chile– Colombia – Costa Rica – Cuba.

Este estudio nos permite conocer tanto el logro educacional de los niños de la región como de cada país y abre la posibilidad a la comparación entre ellos. Una ventaja de esta investigación es que por primera vez se realiza un estudio de este tipo sólo en países de América Latina, países que presentan un nivel similar de desarrollo y que se consideran semejantes en cuanto a cultura y tradición, a pesar de las diferencias idiosincrásicas propias de cada uno. El estudio puso especial énfasis en el logro de una base curricular consensuada entre todos los Estados participantes. Así, se puede sostener que la compa-ración es justa.

El estudio sondea el nivel educativo obtenido por los niños de enseñanza primaria, los cuales suman en la región más de setenta y cuatro millones. Se realiza a través de una muestra estratificada pon-derada representativa de dos grados: tercero y cuarto 28. El número de niños y niñas evaluados es de aproximadamente cincuenta y cinco mil en total.

Las áreas consideradas son lenguaje y matemática, lo que pre-senta una ventaja adicional respecto de otros estudios internacio-nales en que ha participado Chile, en los cuales no se evalúa el área verbal. Los tópicos evaluados en lenguaje son comprensión lectora, análisis de textos y redacción. En matemática se incluyó la medición

2� Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Medio, Primer Informe (1��) y Segundo Informe (2000). Sin embargo, los resultados son públicos para once de ellos, ya que Perú no dio autorización para que se publicaran y los resultados de Costa Rica no se incluyeron por razones técnicas.

2� En el caso de Brasil se procedió de una manera distinta al muestreo general. En el proceso de estratificación se agregó una etapa más. En ella se eligieron tres estados y en cada uno de ellos se seleccionaron tres municipios con nivel de desarrollo bajo, medio y alto.


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de cuatro tópicos: numeración, operatoria con números naturales, fracciones, geometría y medición. Incorpora, además, interpretación de gráficos, reconocimiento de patrones, manejo de probabilidades y relaciones entre datos. La principal conclusión de este estudio es que el nivel de desempeño alcanzado por todos los países evalua-dos es bajo, a excepción de Cuba, que logra resultados significativa-mente superiores.

2.1 Lenguaje

En lenguaje se analiza la comprensión lectora de los alumnos. La principal conclusión es que el nivel de logro es en general bajo. Se-gún el Segundo Informe (2000) del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, la mayoría de los estudian-tes de la región realizan procesos de lectura en los que prima una comprensión fragmentaria y localizada, y que aun cuando se podría afirmar que se les está enseñando a leer, los alumnos no logran en-tender plenamente el significado del texto ni realizar interpretaciones de lo que leen. Lamentablemente, Chile no escapa de este diagnós-tico. Este resultado no debiera sorprender, porque es concordante con lo que el SIMCE muestra acerca de la comprensión lectora de nuestros alumnos. En el Gráfico 1 se muestran los resultados por país para la prueba de lenguaje de los cuartos básicos. Excepto Cuba, que se escapa significativamente de la mediana regional –la cual divide a toda la población en dos grupos con un 50% de los estudiantes en cada uno–, los países se concentran alrededor de ésta. Sin embargo, se pueden distinguir dos grupos entre ellos. El primero lo constituyen Chile junto con Argentina, Brasil, Colombia, México y Paraguay, cu-yas medianas están por sobre la mediana regional. El otro grupo está conformado por los países cuya mediana está por debajo del prome-dio regional, los cuales son Bolivia, Honduras, República Dominica-na y Venezuela. En el Gráfico 1 también se puede apreciar que parte de nuestros mejores alumnos, el 25% superior, sólo logra resultados similares a los de los alumnos cubanos ubicados en el 50% inferior.

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Parte de nuestro 10% superior se compara sólo a los alumnos que se encuentran levemente por sobre el promedio en Cuba. Se realizó un análisis más fino de la habilidad de lectura de la población y para eso se distinguieron tres niveles de desempeño, en base a la dificultad de la tarea y el tipo de habilidad requerida:

nivel I: lectura literal: se requiere sólo una comprensión literal del texto, como reconocer actores de un relato o identificar frag-mentos claves en la argumentación.

nivel II: parafraseo, es decir, traducir el texto a palabras propias.nivel III: lectura de carácter inferencial: requiere que el estudian-

te infiera las respuestas del texto, como, por ejemplo, relacionar partes del texto en torno a un tema.

GRáFICo 1

LengUajecUaRtobásico

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Primer Informe (1��).

Percentiles10 25 50 �5 �0

Argentina

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Brasil

Chile

Colombia

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Honduras

México

Paraguay

Rep. Dominicana

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100 150 200 250 300 350 �00 �50


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El porcentaje de niños que alcanzan el nivel I en la región está por sobre el 90% en las zonas urbanas y el 82% en las zonas rurales. Esto implica que en la región, salvo excepciones, se está logrando al menos la alfabetización inicial. Entre los países, casi no se evidencian diferencias para el estrato urbano, ya que están todos sobre el 90%; en Chile lo consigue el 94,5% de los alumnos y Cuba logra que todos sus alumnos superen esta valla. En el sector rural se observan mayores variaciones, ya que Brasil, Honduras y República Dominicana tienen porcentajes menores a 80%, Chile el 89% y Cuba el 100%.

En el nivel II, el porcentaje de logro disminuye significativamen-te y se observan diferencias importantes entre países, zonas demo-gráficas y aun entre subzonas urbanas (megaciudades y ciudades). El promedio regional en el estrato urbano en megaciudad es de 76%, Chile se ubica exactamente en el promedio y Cuba se aleja logrando el 99%. Superamos a México, que tiene 70% de logro y Brasil está sobre nosotros con 88%. En el estrato urbano en ciuda-des, el porcentaje de logro promedio es menor, 64%, y se evidencia una dispersión similar entre países. Para los estratos rurales, uno de cada dos niños no alcanza el nivel II a escala regional, siendo Cuba el único país en que el 95% de sus alumnos lo alcanza. Chile, junto con Brasil y Argentina ubican a poco más del 60% de sus alumnos en este nivel y Bolivia, Honduras y República Dominicana ubican el 40% o menos.

En el nivel III, que indica la capacidad de comprender efectiva-mente un texto, el promedio de logro es bajo. En las megaciudades, el promedio regional es de 54%; en las ciudades es de 45% y en las zonas rurales de 32%.

En el Gráfico 2 se observa que la mitad de los países logran que el 50% de los alumnos en zonas urbanas alcancen el nivel III. Sin embargo, aun cuando Chile supera los porcentajes alcanzados por la región, estos niveles están lejos de los logrados por Cuba: 90%.

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GRáFICo 2

PoRcentajedeLosaLUMnosqUeaLcanzaneLniveLiiienLengUajePoRestRatodeMogRáfico

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Interna-cional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo Informe (2000).

En el Gráfico 3 se observa el porcentaje de logro en el nivel III según dependencia administrativa, en donde los establecimientos privados incluyen tanto los particulares subvencionados como los particulares pagados.

GRáFICo 3

PoRcentajedeaLUMnosqUeaLcanzaeLniveLiiienLengUajePoRestRatoadMinistRativo

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Interna-cional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo Informe (2000).

megaciudad urbano rural

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2520

4838 39

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2837

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3741

29

5364

4336

Estrato público Estrato privado


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En Chile más del 40% de los estudiantes de todo el país no alcanza el nivel III, es decir, no comprende bien lo que lee. Este grupo difícil-mente podrá utilizar la lectura como recurso para seguir aprendiendo. Con respecto a nuestros vecinos, no evidenciamos una clara ventaja frente a ellos, incluso Argentina y Brasil muestran un mayor porcentaje de niños en el nivel III.

2.2 Matemática

En matemática se evalúan los contenidos mínimos requeridos has-ta cuarto básico, como numeración, operatoria con números naturales, fracciones comunes, geometría y habilidades matemáticas.

La principal conclusión del estudio es que los alumnos de la región, tal como lo señala el informe, sólo alcanzan un nivel básico de reco-nocimiento de signos y estructuras, pero con escasa capacidad para resolver problemas matemáticos, sean simples o complejos, que se pre-sentan en situaciones cotidianas.

GRáFICo �

MateMáticacUaRtobásico

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo Informe (2000).

Percentiles10 25 50 �5 �0

ArgentinaBolivia

BrasilChile

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ParaguayRep. Dominicana

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100 150 200 250 300 350 �00 �50

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En el Gráfico 4 se pueden observar los resultados de cada país para la prueba de cuarto básico en matemática. Chile obtiene un resultado superior a la mediana regional, junto con Argentina, Brasil, Colombia y México. Por otro lado, Bolivia, Honduras, Paraguay, Repú-blica Dominicana y Venezuela exhiben rendimientos inferiores a la mediana regional. Cuba se distingue como el único país con puntajes muy superiores a la mediana. En efecto, en Chile el 10% superior sólo supera al 25% peor de los alumnos cubanos, obteniendo, por tanto, puntajes inferiores a los del alumno promedio en Cuba.

Situarse sobre la mediana regional no implica un buen manejo matemático, como se observa al analizar el nivel de logro alcanzado según los siguientes criterios:

– nivel I: reconocimiento y utilización de hechos y relaciones matemáticas básicas. Los alumnos son capaces de abordar ejercicios usuales y rutinarios de las salas de clases.

– nivel II: reconocimiento y utilización de estructuras matemá-ticas simples. Los alumnos pueden abordar tanto los ejercicios usuales y rutinarios de aula como problemas simples, en donde deben aplicar operaciones básicas como la suma, resta, multi-plicación y división.

– nivel III: reconocimiento y utilización de estructuras mate-máticas complejas. En este nivel se ubican los estudiantes que pueden utilizar procedimientos usuales y no usuales para la re-solución de problemas.

En la región, el nivel I lo logra aproximadamente el 90% de los ni-ños. Cerca del 94% de los escolares chilenos y el 99% de los cubanos, en zonas urbanas, logran este nivel. Nuestro país está por debajo de Cuba, Argentina y Bolivia, pero supera a Paraguay, Venezuela y Brasil, entre otros. Los niños de la región que están cursando tercero y cuar-to básico dominan al menos los contenidos esperados para los dos cursos iniciales de enseñanza básica.

En el nivel II, el rendimiento demostrado anteriormente no se mantiene y las diferencias se acentúan entre estratos. El nivel de lo-


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gro de los estudiantes en estratos urbanos en megaciudades es de 54%, Cuba se destaca con 95%, le siguen Argentina con 79%, México con 62% y Chile con 58%. Honduras y República Dominicana ubican a cerca de 35%. En las zonas urbanas, excluyendo megaciudades, el 49% de los estudiantes logra este nivel, siendo Cuba el país de mejor desempeño: el 90% de sus alumnos logra este nivel. Chile, con un resultado similar al de Bolivia, consigue que el 50% de sus alumnos alcance el nivel intermedio. En el estrato rural, los resultados de La-tinoamérica son inferiores, con un logro de 40%. Cuba mantiene un alto porcentaje, 89%, y Chile lo baja, con un 38%, similar al de Repúbli-ca Dominicana. Honduras y Venezuela se ubican por debajo nuestro, con cerca del 22% de alumnos en el nivel II.

En el nivel III el porcentaje de logro de la región es muy bajo, tanto para las zonas urbanas, megaciudades (18%) y ciudades (13%), como para las zonas rurales (12%). Chile evidencia un muy bajo desempe-ño: menos del 15% de nuestros estudiantes alcanza este nivel. Cuba, en cambio, logra que el 79% de sus alumnos alcancen este nivel (ver Gráfico 5).

GRáFICo 5

PoRcentajedeLosaLUMnosqUeaLcanzaeLniveLiiienMateMáticaPoRestRatodeMogRáfico

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo Informe Preliminar (2000).

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9 8 6 4 7 3 3 2

megaciudad urbano rural

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Al analizar el desempeño en el nivel III por estrato administrativo, Gráfico 6, se observa una diferencia en el porcentaje de alumnos que no son capaces resolver problemas en matemática; sin embargo, los dos estratos se encuentran en una condición precaria. El 93% de los alumnos en escuelas municipales urbanas no es capaz de aplicar la ma-temática aprendida para resolver situaciones de la vida cotidiana, mien-tras que en las escuelas privadas urbanas el porcentaje es un 85%. Se podría pensar que las exigencias de este nivel son imposibles de lograr por niños de 4º básico, pero el logro de Cuba prueba lo contrario: sólo el 21% no pudo responder bien a las tareas requeridas.

GRáFICo 6

PoRcentajedeLosaLUMnosqUeaLcanzaneLniveLiiienMateMáticaPoRestRatoadMinistRativo

Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Interna-cional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segun-do Informe Preliminar (2000).

Para finalizar, se concluye que los resultados de Chile son bajos. En matemática se revela un menor nivel de logro que en lenguaje, con un 85% de los alumnos incapaces de resolver problemas tanto de la vida diaria como complejos. A pesar del mejor logro evidenciado en lenguaje, que Chile tenga un 40% de niños que no comprenden lo que leen es un mal comienzo, sobre todo si consideramos a la lectura como herramienta fundacional del aprendizaje. Aun cuando Chile ha

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público privado


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logrado destacarse económicamente en la región, en educación no logramos sobresalir.

En el estudio se insinúa la posibilidad de revertir los bajos resulta-dos de la región. El análisis de las variables de contexto muestra que entre las variables que inciden en el rendimiento hay algunas que son modificables. Según el estudio, la mayor parte de la varianza de los re-sultados, dos tercios, se explica por factores propios de las escuelas. Se observa así que las escuelas pueden compensar los efectos negativos de elementos estructurales, como el entorno familiar. Por lo tanto, hay espacio para la acción.

otro hallazgo importante se refiere al efecto del gasto en los rendimientos educacionales. En este estudio se concluye que “las diferencias no son necesariamente producto de un mayor o menor gas-to por alumno. Esto no quiere decir que no haya necesidad de invertir en educación, pero se señala que se puede invertir en medidas efectivas de bajo costo, y obtener mejorías sustanciales en el rendimiento” 29.

En esta evaluación, Cuba ocupa un lugar destacado en la región. Se erige, así, en un modelo interesante de estudiar 30. Evidencia ane-cdótica indica que este país tiene un buen sistema de formación de profesores. Una proporción de sus docentes se forma en universidades extranjeras, en las cuales asimilaron el alto estándar de educación que prima en el Este de Europa 31. Los profesores en Cuba son evaluados constantemente y se les exigen informes del rendimiento de sus alum-nos. Si su desempeño no es satisfactorio, deben volver a la universidad. Sólo pueden retornar al aula cuando han logrado aprobar exámenes que acrediten idoneidad. otra variable por considerar es que el nivel de

2� Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo), Primer Estudio Interna-cional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado: Segundo Informe (2000).

30 Los buenos resultados de Cuba son válidos y confiables. Los investigadores del Laboratorio Latinoamericano decidieron repetir la evaluación en Cuba dada la divergencia de sus resulta-dos con el resto de la región. En esta reevaluación confirmaron los rendimientos obtenidos.

31 Entre los países participantes en el TIMSS, la República Eslovaca, Hungría, Eslovenia, la Fe-deración Rusa, la República Checa, Bulgaria y Letonia están, tanto en matemática como en ciencias, sobre la media. Sólo Lituania y Rumania no se diferencian de la media internacional. El único que está bajo la media en ambas mediciones es Moldavia.

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ingreso de los profesores no difiere sustancialmente del de los demás profesionales, lo que puede atraer a la pedagogía a personas que no considerarían dicha opción por el costo de oportunidad. Por otra parte, tienen un sistema educacional que premia la excelencia de los alum-nos, dando mejores oportunidades a quienes tienen condiciones y se esfuerzan más.

3 . L a Co M P R e n S I ó n L e C T o R a d e Lo S C h I L e n o S S e g ú n e L e S T u d I o I n T e R n aC I o n a L d e L n I v e L L e C T o R d e a d u LTo S ( I a L S) 32

Los indicadores de analfabetismo ya no entregan información suficiente del nivel educativo de los países; son medidas demasiado gruesas. La pregunta fundamental ha cambiado de cuántas personas pueden leer en un país, a cuán bien puede leer la población. Con esto surge la necesidad de elaborar indicadores más finos.

Concientes de este nuevo desafío, la oECD realiza desde hace seis años una encuesta internacional del nivel lector adulto. La primera se efectuó en 1994, y participaron 4 países miembros de la organización. Le sigue un estudio en 1996, en el cual se incorporaron 5 países más. En 1998 se realizó el Tercer Estudio Internacional de Nivel Lector de Adul-tos, en el que se incluyó Chile, a iniciativa del gobierno y coordinado por la Facultad de Economía de la Universidad de Chile 33. En esta últi-ma evaluación, los participantes son 20 países, todos miembros de la oECD, excepto Eslovenia y el nuestro.

32 Esta sección se basa en B. Eyzaguirre, X. Hinzpeter y C. Le Foulon, “Los Chilenos No Entendemos lo que Leemos” (2000). Éste a su vez se refiere al estudio realizado por la oECD en conjunto con Statistics Canada, en el marco del estudio internacional del nivel lector, International Adult Literacy Study (IALS), cuyos resultados aparecen en el informe Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000). El Departamento de Economía de la Universidad de Chile publicó el informe final sobre esta evaluación para Chile, véase D. Bravo y D. Contreras, Competencias Básicas de la Población Adulta (2001).

33 La coordinación de la participación estuvo a cargo de David Bravo y Dante Contreras, del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.


�5

Este estudio permite conocer el nivel de comprensión lectora de las personas entre 16 y 65 años de cada país. La calidad de la educación se ve indirectamente evaluada a través de este estudio, ya que si bien no hay una relación unívoca entre ambos, la educación escolar sí afecta al nivel lector de la población. En este estudio se puso especial cuidado en la representatividad de la muestra de cada país y en la aplicación de un conjunto de estándares técnicos para velar por la validez de los resultados. Asimismo, se realizó un cuidadoso proceso de adaptación de las preguntas al lenguaje de cada país para asegurar que la com-paración fuera justa. Por otra parte, la corrección y codificación de las respuestas fueron chequeadas en sucesivas etapas. Esta prueba se rea-liza en base a la teoría de respuesta al ítem, la cual permite determinar la habilidad de una persona y, por lo tanto, predecir la probabilidad de que responda correctamente una pregunta 34.

3.1 definición de las habilidades de comprensión lectora

El estudio evalúa la capacidad de los adultos para comprender y emplear información escrita presente en las actividades diarias, nece-saria para alcanzar metas personales y desarrollar las potencialidades que cada cual posee.

A cada persona entrevistada se le encuesta primero por medio de un cuestionario de preguntas referidas a variables socioeconómicas y luego se le entrega un cuadernillo que contiene seis tareas. Si contes-ta al menos dos de ellas correctamente, se le entrega un cuadernillo adicional con ítemes de mayor nivel de dificultad. Si no es capaz de contestar al menos dos correctamente, la entrevista concluye. No hay una restricción de tiempo para contestar las preguntas, y se incenti-

3� Se puso gran cuidado en que la muestra fuera representativa de la población del país evaluado, y que el muestreo fuera probabilístico. Chile utilizó un muestreo estratificado en cuatro etapas. Además, se chequeó que existiera un porcentaje de respuestas válido para pruebas de este tipo. En Chile se encuestó a 3.5�3 personas, con una tasa de respuesta del ��,�%. Para velar por la calidad, Statistics Canada realizó una revisión cuidadosa de los procedimientos empleados por cada paÌs en el muestreo y toma de la encuesta. Para mayor detalle, véase oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000), Anexos A, B y C.

�6


va a los participantes a completarlas. Así, cada entrevistado tiene el máximo de oportunidades para demostrar sus capacidades.

El estudio distingue tres áreas:

– Lectura de prosa: implica el conocimiento y habilidades nece-sarias para entender y usar información contenida en textos como editoriales, noticias, folletos y manuales de instrucción.

– Lectura de documentos: implica el conocimiento y habilidades necesarias para ubicar y usar información contenida en diver-sos formatos como aplicaciones de trabajo, formularios de pa-gos, programaciones de televisión, mapas, tablas y gráficos.

– Lectura de datos cuantitativos: implica el conocimiento y habili-dades necesarias para aplicar las operaciones aritméticas que se requieren para comprender y/o inferir información en textos im-presos como, por ejemplo, calcular una propina o determinar el interés de una hipoteca aparecido en un aviso publicitario.

Dentro de cada área el estudio distingue 5 niveles:

– Nivel 1: incluye a las personas con habilidades muy pobres, in-capaces, por ejemplo, de determinar, a partir de la información impresa la dosis correcta de medicamento a ingerir de acuerdo a la edad (véase pregunta 1).

– Nivel 2: en esta categoría están las personas que sólo pueden manejar material simple, claramente expresado, en el cual las tareas requeridas son poco complejas. Los individuos que se encuentran en este nivel manifiestan un bajo nivel de habili-dad lectora, y si bien pueden haber desarrollado las destrezas necesarias para manejarse en las exigencias diarias, su bajo ni-vel de desempeño les hace difícil enfrentar nuevas demandas, así como aprender en el trabajo.

– Nivel 3: es considerado el nivel mínimo adecuado para enfren-tar las exigencias de la vida diaria y del trabajo en una sociedad compleja y avanzada. Son individuos que están justo en el ni-


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vel de habilidades requeridas para completar exitosamente la educación secundaria y el ingreso a la educación superior.

– Niveles 4 y 5: describen a quienes han demostrado ser capaces de integrar distintas fuentes de información y resolver proble-mas más complejos. Muestran un dominio de las habilidades de alto nivel para procesar información.

Esta clasificación permite además distinguir dos grandes gru-pos: aquellos que alcanzan el nivel mínimo para “funcionar en la era de la información”, conformado por quienes se encuentra en los niveles 3, 4 y 5; y aquellos que no alcanzan este nivel mínimo, de los niveles 1 y 2.

El puntaje obtenido determina el nivel en que se encuentra cada persona, e indica que esa persona tiene determinada probabilidad de comprender las lecturas incluidas en ese preciso nivel de dificul-tad. Por ejemplo, si se obtiene un puntaje entre 226 y 275 puntos, la persona se ubica en el nivel 2, con lo que tiene un 80% de probabili-dades de comprender un texto de nivel 2, una mayor probabilidad de comprender textos de nivel 1 y probabilidades decrecientes para los niveles superiores 35.

A continuación se incluyen dos ejemplos para ilustrar los ni-veles. La pregunta 1 pertenece al nivel 1 de prosa. En ésta se pide determinar el máximo número de días en que una persona pue-de tomar un medicamento. La respuesta aparece literalmente en el apartado denominado “Dosis”. En la pregunta 2, que corresponde al nivel 4 de documentos, se pide describir cómo han variado los usos del petróleo entre los años 70 y 89. Su lectura muestra que no es una tarea que requiera un alto grado de estudios previos para responderla; sólo se necesita ser sistemático en la comparación de los dos recuadros.

35 Un individuo que obtiene 250 puntos en lectura de documentos, lo que lo ubica en el nivel 2, tendrá el ��% de probabilidad de leer con éxito un texto de nivel 1, el �2% del nivel 2, el 50% del nivel 3, el 3�% del nivel � y el 3% del nivel 5.

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Pregunta 1Pregunta lectura de prosa nivel 1. Puntaje: 1��

Determine el máximo número de días que usted puede tomar el me-dicamento.

MEDCO ASPIRINA 500

INDICACIONES: Dolores de cabeza, musculares, reumáticos, dentales y de oídos.

ALIVIA LAS MOLESTIAS DEL RESFRIO COMUN

DOSIS: Oral, 1 ó 2 tabletas cada 6 horas preferiblemente acompañadas de alimento, por un plazo no mayor de 7 días.

Guardar en lugar fresco y seco.

PRECAUCIONES: No usar en caso de gastritis o úlcera péptica. No usar si se están to-mando drogas anticoagulantes. No usar en caso de enfermedades hepáticas o asma bronquial. Si se consume en grandes dosis o por largos períodos puede causar daño a los riñones. Antes de usar este medicamento, habiendo sarampión o influenza, consulte con su médico acerca del síndrome de reyes, una seria aunque poco común enferme-dad. Durante la lactancia y el embarazo debe consultar con su médico antes de consu-mir este medicamento, especialmente en el último trimestre. Si los síntomas persisten o en caso de una sobredosis accidental, consulte a su médico.

Mantenga lejos del alcance de los niños.

INGREDIENTES: Cada tableta contiene 500 mg de ácido acetilsalicílico Excipientes c.b.p. 1 tableta

Reg. Nº 88246

Hecho en Canadá por Sterling Products, INC 1600 Industrial Blvd., Montreal, Quebec, HSI P1 Nota: Traducción libre del original. No contamos con la traducción oficial de este ejemplo. Fuente: oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).

Pregunta 2 Pregunta lectura de documentos nivel �. Puntaje: 3�1

Resuma cómo variaron los porcentajes de petróleo usados para distin-tos propósitos entre 1970 y 1989.

Nota: Traducción libre del original. No contamos con la traducción oficial de este ejemplo. Fuente: oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).

1970

Residencia y Comercial 14,8%

1989

Empresas Eléctricas 6,3%

Industrial 25,9%

Transporte53,0%

Transporte62,9%

Residencia y Comercial 8,1%

Empresas Eléctricas 4,3%

Industrial 27,4%


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3.2 Los chilenos no comprenden bien lo que leen

Chile tiene un muy bajo nivel lector: más del 80% de la población entre 16 y 65 años se ubica bajo el nivel de lectura mínimo para “funcio-nar en la era de la información”. Este porcentaje se obtiene al incluir en un solo grupo a aquellos que no logran alcanzar el nivel mínimo (nive-les 1 y 2). Esto significa que cuatro de cada cinco chilenos no cuentan con las destrezas mínimas para afrontar situaciones cotidianas con rela-tiva facilidad como, por ejemplo, determinar de la lectura de un manual de uso de una bicicleta, el ajuste de la altura del asiento.

GRáFICo �

niveLdecoMPRensióndeLectURaPobLacióncHiLena16–65años*

* Las barras para cada prueba están apiladas; cada sección representa el porcentaje de la población en ese nivel, y la barra acumula el 100% de la población. En vez de apilarse desde cero hacia arriba, la línea de referencia se ha fijado entre los niveles 2 y 3. Así, las barras se han alineado para que las proporciones en los niveles 1 y 2 se ubiquen bajo la línea horizontal de referencia, y los niveles 3, � y 5 sobre ella. Esto se hace para diferenciar claramente a las personas que se ubican en los niveles 1 y 2 que están bajo el nivel mínimo para desempeñarse en la era de la información de aquellas en los niveles 3, � y 5 que alcanzan el nivel adecuado.

Fuente: oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).

En el nivel 3 se ubica el 13% de la población adulta. En los niveles superiores, 4 y 5, Chile logra ubicar sólo al 2%. Estos dos últimos niveles no requieren habilidades extraordinarias, los que se ubican en ellos son

100

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%

Niveles 4 y 5Nivel 3Nivel 2Nivel 1

Prosa Documento Cuantitativa

�0


sólo buenos lectores. Sorprende que nuestro país obtenga al 2% de su población en ellos. Se trata de una cifra muy inferior a la esperable, ya que cerca del 11% de la población chilena cuenta con educación supe-rior completa 36.

El desempeño de Chile es aún peor cuando se exige interpretar datos numéricos incluidos en los textos. Casi el 60% se encuentra en el nivel 1, lo que significa, por ejemplo, que 3 de cada 5 chilenos en-tienden con dificultad la fórmula para preparar una mamadera, im-presa en un tarro de leche en polvo.

3.3 Chile ocupa el último lugar entre los países evaluados

En relación con los otros países participantes, Chile ocupa el últi-mo lugar en las tres áreas evaluadas. y no sólo se encuentra en el últi-mo lugar, sino que la distribución del nivel lector en Chile es inversa a la de los países mejor evaluados (véase Gráfico 8).

GRAFICo 8

distRibUcióndeLaPobLaciónsegúnniveLLectoRdePRosa

Fuente: oECD y Statistic Canada Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000)

36 Se obtiene de la encuesta CASEN 1��, y se considera a la población entre 16 y 65 años que hayan cursado estudios en establecimientos de educación superior, tanto centros de formación técnica, como institutos profesionales y universidades. Si consideramos sólo a quienes cuentan con educación universitaria completa, este porcentaje cae a 6%.

Niveles 4 y 5Nivel 3Nivel 2Nivel 1

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020�060�0

100


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Analizando los resultados se distinguen tres tipos de países:

– Los que tienen un mayor porcentaje de su población ubicado sobre el nivel lector mínimo (Suecia, Noruega, Dinamarca).

– Los que tienen un porcentaje semejante de su población ubica-do sobre el nivel mínimo y bajo él (Inglaterra, Estados Unidos, Nueva Zelandia).

– Los que tienen la mayor parte de su población bajo el nivel mínimo (Portugal, Polonia, Chile).

Aunque Chile comparte los últimos lugares con Portugal y Polo-nia, los chilenos están significativamente peor que los portugueses y polacos, cuando se trata de tener conocimientos matemáticos bási-cos para comprender un texto.

3.4 nivel lector según nivel ocupacional

Al analizar las categorías ocupacionales de mayor nivel en Chile, llama la atención la baja concentración de personas con buen nivel lector. Menos del 10% de los profesionales y gerentes (managers) chi-lenos se ubican en los niveles lectores 4 y 5, y más del 50% están bajo el nivel mínimo adecuado para funcionar en la era de la información (véase Cuadro 3). Esta distribución es similar, por ejemplo, a la de los operadores de máquinas y ensambladores en Alemania y peor que la de los mismos operadores de máquinas y ensambladores de los países nórdicos 37.

En la mayoría de los países evaluados existe una proporción signi-ficativa de personas con buena lectura (niveles 4 y 5) en todas las cate-gorías ocupacionales. Estas personas de alto nivel lector son capaces

3� En parte, esta diferencia se puede comprender mejor si se considera que entre los gerentes se incluyen a todos los administradores, tanto de las grandes empresas como de las microempresas. Por otra parte, el nivel de producción industrial en países como Alemania exige operarios de alta calificación. Por ejemplo, la Daimler-Benz sólo acepta alumnos con buenas calificaciones escolares para su capacitación en la empresa. Los niveles alcanzados por los operarios de esta empresa y en Toyota son equivalentes a los de un ingeniero de ejecución. Véase M. S. Tucker y J. B. Codding, Standards for our Schools (1��), p. 23.

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de entender lo que leen y, por lo tanto, de aprender y buscar nuevas técnicas, o mejoras, convirtiéndose en líderes de sus pares. Con lo cual se cuenta con un contingente en cada ocupación que puede, con mayor probabilidad, potenciar el desarrollo y la innovación en su área, y adoptar una posición informada respecto a los conflictos que les atañen. En Chile, esta posibilidad se ve fuertemente limitada, ya que en la mayoría de las ocupaciones lo que hay es un porcentaje insignificante de personas con capacidad lectora elevada.

3.5 nivel lector y nivel educacional

En el estudio se aprecia una relación entre el número de años de estudios y el nivel lector alcanzado. Aquellos que tienen educación universitaria completa leen mejor que los que tienen sólo educación media completa, y éstos, a su vez, que los que no completaron edu-cación media. Sin embargo, se observan diferencias importantes en-tre los países al interior de estos mismos grupos. Si se considera sólo aquellos que tienen educación media incompleta, vemos que exis-ten diferencias considerables entre países respecto a la proporción de personas capacitadas para funcionar en la era de la información. Como se ve en el Gráfico 9, en la mayoría de los países más de un tercio se ubica por sobre el mínimo aceptable. Polonia y Portugal, que comparten con Chile los últimos lugares, nos superan ligeramente, ya que ubican a un poco más del 10%, mientras que en Chile tan solo 4% de los individuos que no terminaron la enseñanza media alcanza estos niveles.

Hay cuatro factores que permitirían explicar este hecho: diferen-cias en la calidad de la educación, diferencias en el número de años de escolaridad de la población 38, sociedades que exigen más o menos lectura a sus miembros para poder desenvolverse en ella, y distintos grados de oportunidades para educarse en forma continua.

3� Entre los que no terminaron enseñanza media hay diferencias importantes en el número de años que alcanzaron a cursar. Probablemente los nórdicos tienen una escolaridad relativa mayor que la población chilena.


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GRáFICo �

PoRcentajesdeLaPobLaciónconedUcaciónMediaincoMPLetaUbicadaen

LosniveLes3,4y5enLectURadedocUMentos


CUADRo 3

distRibUcióndeLaPobLacióndecadagRUPoocUPacionaLPoRniveLLectoRdedocUMentos

País Ocupación Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4–5Chile Gerentes y profesionales

Ventas/servicio Operadores de máquina/ensambladores

21,1 53,1 53,6

37,7 34,2 33,5

31,4 11,9 12,6

9,7 0,8 0,3

EE. UU. Gerentes y profesionalesVentas/servicio Operadores de máquina/ensambladores

5,1 26,6 35,4

14,9 25,4 32,2

41,0 32,8 25,8

39,1 15,2

6,6 Alemania Gerente y profesionales

Ventas/servicio Operadores de máquina/ensambladores

1,5 5,5

11,7

20,0 37,3 48,3

36,439,332,1

42,1 17,9 7,8

Suecia Gerentes y profesionales Ventas/servicio Operadores de máquina/ensambladores

1,6 5,97,3

13,7 21,5 19,3

38,2 41,3 45,3

46,4 31,3 28,1


0

SueciaAlemania

República ChecaDinamarca

NoruegaPaíses Bajos

Bélgica (flamenca)FinlandiaAustralia

Suiza (italiana)Reino Unido

Nueva ZelandiaCanadá

Suiza (alemana)Irlanda

Suiza (francesa)EE.UU.

PoloniaPortugalHungría

EsloveniaChile

10 20 30 �0 50 60 �0Porcentaje

��


El IALS entrega evidencia de que al menos uno de ellos está in-cidiendo negativamente. La calidad de nuestra educación media es peor que la de los países que obtienen mejores resultados. Esto se puede observar en el Gráfico 10, que compara las poblaciones que tienen educación media completa. En él se aprecia una diferencia de 50 puntos en contra de Chile en una escala de 500. Esta diferencia de puntaje es equivalente a un nivel de habilidad lectora 39.

El Gráfico 10 también muestra que la calidad de la educación su-perior del país es baja. La capacidad que tienen los chilenos egresados de la educación superior de comprender lo que se lee es similar al pro-medio obtenido por los norteamericanos que solamente finalizaron la enseñanza secundaria y al de los suecos que tienen menos escolaridad que la enseñanza media completa. En Chile, las universidades e insti-tutos de educación superior no desarrollan un nivel lector adecuado para funcionar en la era del conocimiento, ni siquiera lo exigen para graduarse en ellas. Alumnos que no alcanzan los niveles 4 y 5 obtienen, sin embargo, un título universitario o técnico.

GRáFICo 10

niveLLectoRdePRosasegúnniveLedUcacionaL

Fuente: organization For Economic Co-operation and Development, Statistic Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).

3� Se podría pensar que estas diferencias se pueden atribuir a su vez a diferencias en las oportunidades de educación continua de los países. Sin embargo, esta hipótesis no es viable, ya que estas discrepancias se mantienen cuando se comparan individuos jóvenes (entre 20 y 25 años) que no se han beneficiado de la educación continua.

Educación Media Incompleta

Educación Superior Completa

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Puntos

Educación Media Completa


�5

EE.UU.

Nueva Zelandia

Alemania

Suiza

Dinamarca

República Checa

Irlanda

Hungría

Chile

Suecia

Noruega

Reino Unido

Países Bajos

Australia

Portugal

Bélgica (flamenca)

Canadá

Polonia

Finlandia

Eslovenia

0 50 100 150 200 250 300 350 �00 �50 500

Puntaje

5 25 50 75 95

26-3556-65

GRáFICo 11

niveLLectoRdePRosasegúnRangodeedad(26-35años)(56-65años)

Percentiles

Fuente: oECD y Statistic Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).

�6


3.6 evolución del nivel lector en el tiempo

Se podría argumentar que los resultados no son un reflejo del ac-tual sistema educacional, sino que más bien muestran carencias de las cohortes más antiguas. Por consiguiente, es importante analizar qué es lo que ha sucedido en los últimos cuarenta años en educación, y preguntarse si son diferentes los logros de las distintas generaciones. En el Gráfico 11 se muestra cómo ha cambiado el nivel lector entre las generaciones de 26 a 35 años y las de 56–65 años. Efectivamente, Chile ha mejorado sus puntajes en 30 puntos.

Este avance podría atribuirse mayoritariamente al aumento en la cobertura en educación en las últimas décadas, ya que si se relaciona (véase Gráfico 12) el nivel lector con la edad de los evaluados, com-parando individuos con el mismo nivel educacional, destaca que en Chile no hay diferencias significativas entre las distintas cohortes de edad. Los chilenos con educación media completa entre 16 y 25 años, entre 26 y 35 años, entre 36 y 45 años y entre 45 y 65 años presentan prácticamente el mismo puntaje 40.

GRáFICo 12

niveLLectoRdePRosadeLaPobLaciónqUecoMPLetóenseñanzasecUndaRiaPoRRangosdeedad


�0 Sin embargo, al analizar la relación incluyendo más variables en el análisis, vemos que la edad tiene una incidencia negativa. Esto puede indicar un deterioro de las habilidades con el transcurso del tiempo o una educación de mejor calidad para las cohortes más jóvenes.

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N. Z

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330

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2�0

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Puntaje

46-65

16-25

36-45

26-35


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La cobertura es ya una tarea casi totalmente lograda en edu-cación básica, mientras que en educación media todavía existe un porcentaje importante de jóvenes que desertan. Sin embargo, seguir aumentando los puntajes sólo al ampliar la cobertura tiene un límite: el puntaje de quienes cuentan con educación media completa. y este puntaje es bajo, como ya se ha señalado. Así, el lograr una cobertura total sólo ayudaría en una pequeña parte a paliar el bajo nivel lector de Chile. Resta incrementar la calidad de la educación, que hoy en día es deficiente.

El pobre desempeño de la cohorte más joven se confirma en el Gráfico 13. La capacidad lectora de los jóvenes egresados de educa-ción media es mucho menor que la de los jóvenes de todos los de-más países. Tampoco escapa la educación superior. Los jóvenes chile-nos presentan un nivel menor, y en el mejor de los casos similar, al de quienes completaron educación media, e incluso comparable al de aquellos que no la completaron, en Dinamarca, Suecia, Países Bajos, Reino Unido y Australia.

GRáFICo 13

niveLLectoRdedocUMentossegúnniveLedUcacionaLdejóvenesentRe20–25años


En resumen, en este estudio queda en evidencia el bajo nivel lec-tor de nuestra población. Más grave aún, muestra que quienes debie-

Educación Media Incompleta

Educación Superior Completa

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Suec

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Hun

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Polo

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EE.U

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Chile

�00

350

300

250

200

0

Puntos

Educación Media Completa

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ran haber adquirido las destrezas mínimas no lo han logrado. Así, los egresados de educación media en Chile no alcanzan el mínimo acep-table y se ubican por debajo del logro de todos los demás países con igual nivel de educación. Esta situación no es superada en la educa-ción superior: los jóvenes egresados de ella tampoco tienen buenos niveles de logro, aunque sus puntajes son similares incluso a los de quienes no terminaron educación media en los países nórdicos.

Tener una población con un bajo nivel lector es relevante para el nivel de vida de los chilenos. Este estudio encuentra evidencia de que las habilidades lectoras inciden en las oportunidades de empleo y de ingreso. Las personas de baja comprensión lectora tienen mayor probabilidad de estar o mantenerse cesantes, y si están empleadas, suelen estarlo en ocupaciones de menor jerarquía y percibiendo me-nores ingresos. Esta evidencia confirma que se trata de una habilidad esencial.

Esto corrobora la necesidad de contar con diagnósticos adecua-dos que nos ayuden a tomar conciencia de las carencias. Sólo así se podrán diseñar medidas para paliarlas. Si el IALS ofrece participar en estos estudios al menos cada cuatro años, no habría necesidad de elaborar pruebas propias. Bastaría con el seguimiento que se podría hacer sobre la base del estudio internacional. En caso contrario, sería recomendable invertir en la contratación de un equipo externo con experiencia, como Statistics Canada, para que nos enfrentara periódi-camente con nuestra realidad.

4 . Co n C Lu S I o n e S y P R o P o S I C I o n e S : e S Tá n da R e S a LTo S Pa R a e d u C aC I ó n

Es muy distinto tener la intuición de que la calidad de la educa-ción en Chile no es buena, a contar con evidencia rotunda, provenien-te de distintas fuentes, sobre la precariedad de nuestros resultados. Los estudios nacionales e internacionales en las diversas asignaturas y


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en los distintos grupos etáreos nos muestran, consistentemente, que un grupo significativo de la población no alcanza los niveles mínimos de conocimientos para funcionar e integrarse bien en la sociedad actual 41. Algunos de los puntos que sobresalen en cada uno de los estudios son:

– Las pruebas nacionales de evaluación de la calidad de la edu-cación muestran que cerca del 40% de los alumnos de 4º y 8º básicos y 2º medio no alcanzan el nivel más elemental de comprensión lectora. Redacción es una habilidad aún menos desarrollada: el 47% de los alumnos de 2º medio no puede re-dactar bien una carta sencilla.

– En historia y geografía, el 45% de los alumnos de 8º básico no puede ubicar los continentes en un mapa; ni calcular, a pesar de contar con la línea del tiempo con fechas, qué período de la historia es el más largo.

– Según el Primer Estudio Internacional Comparativo del Labora-torio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (UNESCo) queda en evidencia que el 40% de los niños de 3º y 4º básico no comprende bien lo que lee y el 85% no puede aplicar los conceptos matemáticos aprendidos para resolver problemas de la vida diaria.

– Malasia supera a Chile por más de 100 puntos en la prueba del TIMSS. Hecho sorprendente, ya que es un país “algo más pobre que el nuestro, sus salas de clases tienen más alumnos que las nuestras, los salarios de los profesores son levemente más ba-

�1 Los niveles mínimos para funcionar en el mundo de hoy se han definido, en estas pruebas, según paneles de expertos y de manera empírica. En el primer caso, un conjunto de expertos hace un análisis de los conocimientos y habilidades que se requieren para realizar las tareas que la sociedad demanda, por ejemplo comprender la información de un diario. También toman en consideración los currículos de cada nación, que a su vez han consultado a especialistas para definir lo que necesariamente se debe aprender. Una vía complementaria son los estudios empíricos en los cuales se analiza la relación entre el dominio de contenidos y destrezas con la probabilidad de estar empleado, de tener mejores ingresos, de colaborar con la comunidad, etc.

100


jos que los de los chilenos en los primeros años laborales y no más de un 12% más altos después de treinta años de profesión. Su cobertura es tanto o más alta que la chilena” 42. Se debe considerar además que en los años sesenta el porcentaje de la población sin educación, mayor de 25 años, llegaba al 58,5% en Malasia, mientras que en Chile alcanzaba al 23,5% 43.

– Según el Estudio Internacional de Nivel Lector de Adultos (IALS), el 85% de los chilenos entre 16 y 65 años no es capaz de com-prender bien lo que lee. Sólo el 15% tiene un nivel lector que le permite responder a las exigencias de la “era de la información”.

– Este estudio permite afirmar que el perfil lector de nuestros profesionales y administradores no supera el de los operarios de máquinas de Alemania.

– Chile tiene un desempeño similar al del resto de los países de Latinoamérica (exceptuando a Cuba, que sobresale por su me-jor rendimiento) y se ubica en los últimos lugares entre las 38 naciones participantes en el TIMSS y las 14 del IALS.

Una lectura transversal de estos estudios nos indica que hay una consistencia básica en los resultados. En matemáticas, en todas las edades, se observa que más de tres cuartas partes de la población no es capaz de utilizar la matemática para resolver problemas de la vida cotidiana. En comprensión lectora casi la mitad de la población no alcanza niveles que le permitan hacer inferencias simples a partir de lo leído. Pero con criterios más exigentes 44 este déficit alcanza, en la población adulta, a 4 de cada 5 personas.

�2 H. Beyer, “Falencias en el Desarrollo Institucional en Educación: Reflexiones a Propósito de los Resultados del TIMSS” (2001).

�3 Datos extraídos de R. Barro y J. Lee, “International Data on Educational Attainment Updates and Implications” (2000).

�� El IALS elabora cinco niveles, el primero incluye a personas con habilidades de lectura muy pobres, que son incapaces de obtener información literal a partir de un texto escrito. El segundo nivel incluye a todos aquellos individuos que sólo pueden leer textos simples para obtener información directa, y cuyo nivel lector les impediría utilizar la lectura como un medio para aprender en el trabajo. En Chile, sólo un poco más del 15% supera ambas categorías.


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Los estudios internacionales nos muestran que toda nuestra pobla-ción, incluidos los sectores de más altos recursos, tiene un rendimiento bajo en relación con países de buenos niveles educacionales. También se encuentran indicios de un grupo de niños que arrastran sus défi-cit iniciales a lo largo de la enseñanza: los conocimientos y destrezas que esos niños no desarrollaron en los primeros años de escolaridad tampoco los adquieren con posterioridad. Detectar la persistencia de los déficit de aprendizaje es importante porque tiene implicancias di-rectas para el diseño de políticas públicas. Por ejemplo, éstas pueden ir desde incentivar la formación de profesores especialistas en lectura y cálculo inicial hasta licitar las escuelas municipalizadas que en forma persistente no logran buenos rendimientos. Por lo tanto, son necesarias investigaciones que avalen o rechacen esta hipótesis. Para poder afir-marlo concluyentemente se deben realizar estudios de seguimiento de los alumnos a través de los distintos cursos, lo que permitiría constatar la evolución de los déficit.

También es importante investigar en qué medida este bajo ren-dimiento incide en el desarrollo de hábitos de trabajo. Es probable que los bajos resultados se asocien a una falta de exigencias, la que normalmente deriva en el desarrollo de un ritmo lento de trabajo, baja capacidad de concentración, cansancio excesivo ante cargas mínimas, escasa constancia, falta de rigurosidad, poca tolerancia a la frustración, dificultad para jerarquizar y planificar tareas, interioriza-ción de bajos estándares.

Los índices de equidad de la educación en Chile no se trataron extensamente en este trabajo. Si bien es importante distinguir las di-ferencias de rendimiento entre niveles socioeconómicos y entre de-pendencias educativas para la elaboración de políticas focalizadas, el déficit de calidad es tan generalizado y profundo que bien merece abordarse como un problema país 45.

�5 UNICEF, Indicadores Relevantes 2000. Chile Se Construye con Todos sus Niños y Adolescentes (2000).

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4.1 La necesidad de estándares altos y explícitos

El SIMCE (Sistema Nacional de Medición de la Calidad de la Edu-cación) pone en evidencia las falencias de nuestro sistema educativo; sin embargo sus indicadores muestran porcentajes de insuficiencia menores que los encontrados en las pruebas internacionales. Pro-bablemente esto se debe a diferencias en los niveles de dificultad de las distintas pruebas. Esto nos lleva directamente al problema de los estándares. ¿Queremos estándares distintos de los interna-cionales? ¿Qué niveles de conocimientos y destrezas queremos que alcancen nuestros alumnos? ¿Qué consideraremos aceptable y qué impresentable?

Por “estándar” nos referimos a la norma, el patrón, que marca el deber ser. Aquel punto por debajo del cual se experimenta incomo-didad si no se lo ha alcanzado. En sistemas complejos como el edu-cacional es importante tener los estándares claros.Estos proveen de un foco común que canaliza las energías, lo cual impide que éstas se desvíen hacia la satisfacción de las necesidades e inclinaciones per-sonales de los agentes del sistema. Cuando no hay metas claras, la agenda se define por los imperativos de los participantes (políticos, colegas, alumnos, supervisores, padres, pares de los alumnos) y los resultados del sistema responden a una suma de circunstancias más que al esfuerzo deliberado del conjunto para alcanzar una meta co-mún 46. Los estándares orientan a los individuos hacia los fines para los cuales el sistema fue instituido.

Por otra parte, cuando lo que se quiere lograr está bien defini-do y es lo suficientemente concreto, se puede exigir cuentas a los responsables. Las instituciones eficientes tienen instituidos sistemas para poner en evidencia el grado de cumplimiento de sus metas y definen consecuencias en torno a ello 47.

�6 Véase S.Q. Wilson, “Defining Task: Situational Imperative” (1��)�� R. Cyert, The Economic Theory of Organization in the Firm (1��) citado en E. A. Hanushek (ed).

The Role of Incentives: Improving America’Schools (1��6), p. 23�.


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Estudios sobre sistemas educativos exitosos, en los cuales es ru-tinario alcanzar altos niveles de logro con alumnos de habilidades comunes, muestran estándares de rendimiento académico tan altos como los mejores del mundo, parejos para todos los individuos y tan claramente descritos que virtualmente todos los alumnos saben qué se espera de ellos. A la vez, cuentan con evaluaciones externas que calzan con estos estándares. Los países y colegios con sistemas edu-cativos exitosos tienen también una clara orientación hacia los resul-tados y la determinación de llevar a todos los alumnos hacia altos niveles de logro sin escatimar esfuerzos para lograrlo 48.

Por otra parte, hay evidencia de que los alumnos se benefician al asistir a cursos con estándares altos: las ganancias en aprendizaje son mayores cuando los estudiantes toman cursos más exigentes, aun cuando se comparen alumnos de habilidad y nivel socioeconómico similares y cuyos profesores tengan las mismas calificaciones 49.

En Chile no está explícitamente definido lo que se espera y los estándares implícitos tienden a ser bajos. El currículo debiera ser uno de los instrumentos principales para fijar el nivel por alcanzar en cada curso, pero en nuestro país éste es percibido como una de-claración de intenciones más que un requisito que debe ser exigido. Ello ocurre, en parte, porque el nivel de logro no está bien definido, y en parte porque nadie enfrenta consecuencias cuando no se cum-plen las metas 50. El SIMCE tampoco establece una norma porque utiliza una escala relativa. En futuras evaluaciones se pretende fijar la escala, pero aún no es un hecho bien definido. Las pruebas de ingreso a la universidad también son relativas y aunque no lo fue-ran, tampoco constituirían un estándar nacional, ya que afectan a

�� Véase M.S. Tucker y J.B. Codding Standards for Our Schools: How to Set Them, Measure Them and Reach Them (1��).

�� J.Bishop, "The Impact of Curriculum-Based External Examination on School Priorities and Student Learning” (1��6)

50 Definir un currículo que no conlleva sanciones para los alumnos que no lo dominan es muy distinto al ejercicio de elaborar un listado de criterios de logro destinado a la elaboración de pruebas que tendrán consecuencias para los alumnos. Este último ejercicio obliga a ser más selectivo y concreto.

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una proporción muy pequeña de la población: alrededor del 30% de los alumnos de cada generación la rinde y una proporción aún más pequeña tiene un afán competitivo real 51. Entre los países eu-ropeos y asiáticos con buen nivel educacional la norma más que la excepción es contar con estándares explícitos y altos definidos por los exámenes nacionales de finales de ciclo. Estados Unidos tenía una tradición de libertad curricular y, ante el mal rendimiento ex-hibido por sus alumnos, se encuentra actualmente en proceso de implementar una educación basada en estándares. Es así como en 1994 el gobierno se propuso estar entre los primeros en las pruebas de rendimiento internacionales en ciencias y matemáticas e invertir todos los esfuerzos para lograrlo. Además definió que los alumnos de 4º, 8º y 12º terminarían sus cursos habiendo demostrado com-petencia en los ramos específicos. Hubo un acuerdo bipartidario en el Senado sobre la importancia de contar con objetivos claros para poder definir con certeza las políticas educacionales de la na-ción y consenso acerca de que el rendimiento de los alumnos es un problema nacional que requiere atención seria 52. También hubo respuestas de parte de cada uno de los Estados: cuarenta y nueve estados optaron por definir sus propios estándares, diseñar sistemas de evaluación acordes a ellos y exigir cuentas en base a los resulta-dos. Diecisiete estados cuentan con estándares claros, evaluaciones y políticas de promoción o graduación asociadas a éstos 53. En Chile, todavía no nos convencemos de que podemos aspirar a una edu-cación de calidad. Aún nos pensamos como país subdesarrollado, cuyas metas son aumentar cobertura, disminuir deserción y lograr

51 Una proporción importante se somete a la prueba de aptitud académica como un trámite porque numerosos institutos y trabajos exigen prueba de aptitud rendida, sin considera-ciones de puntaje.

52 EE.UU. definió en 1�� los objetivos de educación para el año 2000; entre ellos encontra-mos: los niveles de graduación de enseñanza secundaria se elevarán al �0% de la pobla-ción; los alumnos de �º, �º y 12º terminarán sus cursos habiendo demostrado competencia en los ramos específicos; los alumnos de EE. UU. serán los primeros del mundo en las prue-bas de rendimiento en ciencias y matemática. Véase E. A. Hanushek, “Outcomes. Cost, and Incentives in Schools” (1��6), p.�6.

53 Véase J. R. Betts y R. M. Costrell, “Incentives and Equity under Standards-Based Reform” (2001).


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alfabetización. Compararse con los países desarrollados es conside-rado por muchos como impropio y sería suficiente posicionarse en-tre los primeros en Latinoamérica 54.

Los padres aspiran a una buena educación para sus hijos, de hecho el 70% espera que los establecimientos educacionales preparen a sus hijos para estudios universitarios 55. Pero es difícil que esto se traduzca en estándares altos, ya que lo más probable es que no sepan en detalle cuáles son las exigencias escolares específicas que ello implica, dado que la mayoría de la población no tiene la experiencia de haber acce-dido a la universidad y el sistema no entrega información que permita identificar la brecha entre el nivel educacional que reciben sus hijos y el que se requiere para ingresar a la educación superior.

A su vez, gran parte de los profesores tiene historias de escolari-dad lejanas a la excelencia académica 56, por lo tanto, es posible que sus estándares implícitos se ajusten a lo que se les exigió en su vida escolar. De hecho, sus apreciaciones sobre la calidad de la educación en Chile tienden a ser más complacientes que lo que correspondería dada la realidad educacional del país. En la encuesta realizada por el CIDE en noviembre del 2000, el 38% de los profesores califica nuestra educación de buena o muy buena, el 48% de regular y sólo el 13% de mala o muy mala. La apreciación de los directores no difiere mucho

5� Por ejemplo, el Colegio de Profesores no aprobó la iniciativa del Ministerio de Educación de participar en la prueba internacional PISA “por considerar que Chile no está preparado para medirse con naciones desarrolladas, mientras no se solucionen las situaciones laborales y salariales de los 1�0 mil maestros”, El Mercurio A12, miércoles 22 de agosto 2001. La siguiente entrevista a una directora de una escuela básica municipalizada de Lo Espejo es una evidencia anecdótica de los bajos estándares: “La población escolar nuestra es una población escolar muy pobre, muy modesta, estrato social muy bajo, con muchas limitaciones, yo creo que tiene muchas fortalezas, pero también tiene muchas debilidades, tiene muchas amenazas, aquí es un sector rodeado de drogas, entonces el hecho de que el niño venga a la escuela, primero, ¡que venga a la escuela!, es un logro; en segundo lugar, que tenga logros, que pase metas, que llegue a sus metas, ése es otro logro; que se interese por conocer, por aprender cosas, ése es otro logro; y nuestra tarea se siente satisfecha cuando el niño ya, de octavo año, puede egresar, en fin, ése es el cuento”. En MINEDUC, “Aprender Jugando: Utilización de Juegos Personales en el Proceso Educativo” (2001).

55 Datos obtenidos en CIDE, II Encuesta Nacional a los Actores del Sistema Educativo 2000 (2001). 56 Véase C. Le Foulon, “Remuneraciones de los Profesores: Antecedentes para la Discusión” (2000).

De un conjunto de carreras universitarias seleccionadas, los puntajes de corte de las carreras de pedagogía se encuentran en el grupo de puntajes más bajos.

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de la de los profesores: el 32% la considera buena o muy buena, el 62% regular y el 6% mala o muy mala. Estas percepciones contrastan, por ejemplo, con los resultados del SIMCE de 4º básico de 1999, en el cual el 32% de los alumnos de ese curso no ha logrado aún las des-trezas esperadas para 2º básico, el 31% se encuentra en el nivel de 3º básico, 25% domina en forma incipiente los contenidos propios del curso evaluado y sólo 11% los maneja adecuadamente.

La falta de claridad con respecto a lo que esperamos de nuestra educación quedó en evidencia en las encontradas reacciones frente a los resultados de las pruebas internacionales: por una parte, sorpresa, por otra, incredulidad y una cierta tendencia a minimizar sus resulta-dos con justificaciones de diverso tipo.

La articulación y validación de estándares más altos y explícitos aparece entonces como una necesidad. Al parecer, una de las vías para lograrlo es imponer currículos con objetivos de logro concretos acompañados de pruebas de evaluación externas referidas a criterios que impliquen costos para los alumnos. Según los análisis compara-dos de políticas educacionales, los países que siguen esta línea alcan-zan mejores niveles de rendimiento 57.

Para definir nuestros estándares podríamos considerar los nive-les de logro internacionales. Esto implica identificar los países mejor evaluados que puedan servir de referencia (benchmark). Singapur ha utilizado con éxito esta manera de proceder. Aun cuando se encuen-tra en el primer lugar en los rankings internacionales de educación, sus autoridades educacionales identifican establecimientos extranje-

5� Los países que siguen este camino no son excepciones, de los 3� que rindieron el TIMSS en 1��5, 21 sistemas educacionales nacionales tienen este tipo de evaluaciones en matemáticas y ciencias, entre ellos: Bulgaria, Dinamarca, Hong Kong, Irán, Israel, Países Bajos, Nueva Zelan-dia, Rusia, Singapur, Tailandia, y cuatro lo tienen en una de las dos materias. Por otra parte, en Estados Unidos, �� estados tienen estándares académicos en al menos una materia, 50 evalúan el aprendizaje de los alumnos, 2� exigen cuentas a las escuelas por sus resultados y 1� requieren que los alumnos aprueben una prueba para obtener el diploma de graduación. Para un análisis empírico y teórico del tema, véase J. Bishop, “The Effect of National Standards and Curriculum-Based Exams on Achievement” (1��); www.edwork.org. “Seeking Stability For Standards-Based Education” (2001), pp. �-�; L. Wöessman, “Schooling, Resources, Educational Ins-titutions, and Student Performance: The International Evidence” (2000).


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ros que han alcanzado niveles de excelencia superiores a los de ellos. Además, establecen convenios con estas instituciones para que los evalúen externamente, de modo que así mantienen sus estándares altos y libres de presiones internas para bajarlos. Un país con el cual nos podríamos comparar es Malasia. Como vimos anteriormente, éste tiene un nivel de desarrollo similar al nuestro pero con rendimien-tos muy superiores. Una opción complementaria sería definir nues-tros estándares de acuerdo a lo que internacionalmente se considera apropiado dominar en cada ciclo. El TIMSS, el NAEP, el IALS y el PISA 58

son todas pruebas de buen nivel que han realizado un gran esfuerzo para distinguir cuáles son los grados de conocimiento y destrezas mí-nimos, adecuados y avanzados en cada ciclo. Para esto estudiaron los currículos de los distintos países, consultaron expertos y analizaron los rendimientos tipo de la población.

otro camino es definir lo que se quiere lograr a la salida del sis-tema escolar y desde este punto de partida fijar las metas para cada etapa. Es decir, los estándares de cada año estarán determinados por las conductas de salida de los exámenes finales. Este es el estilo adop-tado por los países asiáticos exitosos y por el estado de Texas. Dado que el conocimiento se construye sobre los aprendizajes anteriores, consideran que sólo es posible llegar a las exigentes metas propues-tas para el final de la educación media si en cada curso se cumple con la proporción de conocimientos que les corresponden. El currículo exige estudiar los contenidos una sola vez y las etapas siguientes su-ponen esos conocimientos y destrezas. Estos países no permiten que los niños sean promovidos sin lograr los conocimientos requeridos en cada curso y para monitorear este proceso los niños son evaluados por exámenes externos en cada nivel. El TIMSS muestra que estos países logran los primeros puestos gracias a que los niños tienen un avance sostenido y constante a través de los años.

5� M. Martin, I. Mullis, E. Gonzalez et al. (eds), TIMSS 1999. International Science Report (2000); M. Martin, I. Mullis, E. Gonzalez et al. (eds). “TIMSS 1999. International Mathematics Report” (2000); U.S. Department of Education, The NAEP Guide (1��); oECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy (2000).

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Cualquiera de los métodos anteriores debe considerar la impor-tancia de generar un debate público previo a la fijación de los están-dares. Es necesario llegar a un consenso que los valide, ya que si no se legitiman, el riesgo de que sean boicoteados es alto. Es probable que el debate que apenas se produjo con la implementación del nuevo currículo surja con más fuerza y de manera espontánea si se anuncia la posibilidad de imponer costos asociados al incumplimiento de las metas propuestas. Los objetivos dejarán de ser indiferentes porque ya no se podrán eludir tan fácilmente.

Es esperable que la aplicación de evaluaciones externas, que impli-can costos para los establecimientos y los alumnos, produzcan fuertes controversias sobre los contenidos evaluados. Exámenes libres de con-troversias son tan quiméricos como una educación libre de orientación valórica. Por lo tanto, si resultara imposible llegar a consenso, existen otras alternativas para promover estándares altos.

Una opción es la posibilidad de seleccionar libremente el tipo de examen y la instancia evaluadora. Para que esta alternativa contribuya al mejoramiento de la educación y no se preste a corrupciones, debe contar con un mecanismo que prestigie las pruebas más exigentes y descarte aquellas que no lo son. La vía por la cual se logra esto es entregando amplia información a los usuarios sobre la calidad de las evaluaciones y datos sobre los logros postescolares de aquellos que han aprobado los diferentes tipos de exámenes. Los padres debie-ran exigir y escoger los colegios que se rigen por exámenes de más prestigio, porque éstos entregan información confiable acerca de la educación que reciben sus hijos 59. Esta alternativa es atractiva, por-que respeta la libertad de enseñanza consagrada en la Constitución y reconoce el derecho de los padres a elegir la educación que quieren para sus hijos.

5� Si esta alternativa va acompañada de acreditación de los alumnos, la evaluación debe consignar múltiples oportunidades para aprobarlas y entregar certificados diferenciados para distintos niveles de logro. Si no se toman estas medidas, las motivaciones para que surjan y se elijan instituciones examinadoras poco exigentes serán muy altos.


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Un camino intermedio es liberar las opciones sólo para aquellos establecimientos que han pasado una valla de excelencia. Estos po-drían escoger planes propios y evaluaciones externas de prestigio. Esta posibilidad actuaría además como un incentivo para que las es-cuelas mejoren su rendimiento.

Dadas las amplias consecuencias que generaría cualquiera de estas alternativas, antes de emprender alguna de ellas es necesario estudiar el tema con detenimiento, recogiendo primero la vasta ex-periencia internacional que existe al respecto.

Por último, es necesario mencionar el rol que tiene la información en el proceso de elevar los estándares. Si se comparan las encuestas aplicadas a los actores del sistema educativo por el CIDE en el año 1999 y al final del 2000, se observa que la calificación asignada a la ca-lidad de la educación en Chile bajó en ese período. Se puede pensar que en este cambio de opinión influyó la difusión de los mediocres resultados obtenidos por Chile en el SIMCE y en las pruebas interna-cionales. En este sentido, el rol que juegan los líderes de opinión tam-bién es importante. En los años 90, en Estados Unidos, Albert Shanker, presidente de la Federación Americana de Profesores, jugó un rol cen-tral en la creación de un sentido de urgencia frente al problema de la educación. En su columna dominical del The New york Times insistía en que “nuestro sistema es devastadoramente malo para todos los jóvenes. No estamos produciendo un grupo superior que esté a la altura de las otras naciones industrializadas, y nuestro grupo base está en condiciones terribles. Estamos lisiando a nuestros jóvenes porque les estamos enviando el mensaje equivocado. El mensaje equivocado es entregar un diploma por el solo hecho de quedarse en el colegio el tiempo suficiente”. 60

Se debe llegar al convencimiento de que Chile no tiene proble-mas estructurales que le impidan aspirar a estándares más altos. En lo económico se ha ido demostrando que no existía una inferioridad económica propia de la nación, sólo una institucionalidad que no

60 Véase D. Ravitch, “In Search of Standards” (2000), p.�31

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promovía el buen desempeño. En educación probablemente sucede lo mismo; por una parte, lo más seguro es que el problema no esté centrado en las habilidades innatas de nuestra población, como lo demuestran los antecedentes recogidos en el estudio sobre los pre-escolares 61, sino más bien en factores institucionales como los iden-tificados en las investigaciones de Beyer (2001), Wöessman (2000) y Hanushek (1996) 62. En estos artículos queda en evidencia la impor-tancia de contar con metas concretas y altas en concordancia con un sistema que exija cuentas a las escuelas y las presione para hacerlo bien. En Chile, en el diseño del sistema educacional está incorporado un mecanismo de presión. La competencia por captar alumnos, o al menos, a no perderlos empuja a las escuelas a elevar o mantener el nivel de calidad 63. Sin embargo, las posibilidades de competencia se ven limitadas y existen ciertas condiciones, especialmente para los establecimientos municipales, que atenúan los incentivos generados por el sistema de pago por asistencia. Así, parece necesario diseñar medidas que lo fortalezcan y que lo complementen.

Por ejemplo: flexibilizar la legislación vigente para que permita condicionar el cargo, tanto del director de educación municipal como el de los directores de las escuelas, al mejoramiento de los indicado-res de calidad; establecer en la legislación la posibilidad de ofrecer en comodato los colegios municipalizados que persistentemente mues-tren malos resultados a instituciones que tengan trayectoria de efi-ciencia, sobre la base de un compromiso de mejoramiento; crear un fondo al cual puedan postular las escuelas con malos resultados, para contratar servicios de asesoría a instituciones con trayectoria educa-

61 Véase sección 1 del Documento de Trabajo Nº 32�, Centro de Estudios Públicos.62 Véanse H. Beyer, “Falencias en el Desarrollo Institucional en Educación: Reflexiones a Propósito de

los Resultados del TIMSS” (2001); L. Woessman, “Schooling, Resources, Educational Institutions, and Student Performance: The International Evidence” (2000), y E. Hanushek, “Outcomes, Costs, and Incentives in Schools” (1��6).

63 Para una descripción del sistema véase o. Larrañaga, “Descentralización de la Educación en Chile: una Evaluación Económica” (1��5). Para una revisión de los efectos del sistema de voucher, véanse A. Mizala y P. Romaguera, “Desempeño Escolar y Elección de Colegios: la Experiencia de Chile” (1��); C. Aedo y C. Sapelli, “El Sistema de Vouchers en Educación: Una Revisión de la Teoría y Evidencia Empírica para Chile” (2001).


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cional exitosa. Lo fundamental es que aquellas escuelas que sistemá-ticamente lo hacen mal no queden en la impunidad. 64

Todos estos cambios serán abordables si la opinión pública los apoya y si hay voluntad política para emprenderlos. El primer paso es reconocer que hay una realidad urgente que modificar.

4.2 Consideraciones sobre los sistemas de evaluación

En el mejoramiento de la calidad de la educación, las evaluacio-nes están jugando un rol central. Sin embargo, si están mal diseñadas pueden incidir negativamente. La diferencia está en los detalles. Aun-que es virtualmente imposible llegar a un sistema perfecto, las venta-jas de evaluar superan ampliamente a las desventajas asociadas.

No es la ocasión de hacer un análisis acabado del tema, sólo formularemos algunas inquietudes que surgieron en la revisión del conjunto de evaluaciones tratadas en este trabajo. Estas debieran ser abordadas en futuras investigaciones.

1. Queda en evidencia la necesidad de contar con evaluaciones que permitan hacer seguimientos de los avances en el tiempo. Como ya se mencionó, esto es esencial para la definición de las políticas públicas, sólo así se podrá concluir si se está en la direc-ción correcta y determinar el efecto de programas específicos.

2. Resalta la importancia de elaborar una política estable de par-ticipación en evaluaciones internacionales, las cuales cuentan con claras ventajas, ya que son de muy alto nivel técnico, no es-tán sujetas a presiones internas que las hagan bajar sus están-dares, presentan un nivel de exigencia a la altura de los países a los cuales aspiramos parecernos y nos permiten participar en la discusión de los países desarrollados respecto a la educación.

3. Se requiere contar con una mayor transparencia en los aspec-

6� No es el objetivo de este trabajo proponer medidas para perfeccionar la institucionalidad. Para un análisis acabado, véase L. Fontaine y B. Eyzaguirre, “Una Estructura que Presione a las Escuelas a Hacerlo Bien” (2001).

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tos técnicos de las evaluaciones nacionales. Las especificacio-nes técnicas de las pruebas deben ser explicitadas y puestas a disposición del público para su libre discusión. También surge una necesidad de mayor transparencia y difusión de los diag-nósticos realizados con fondos públicos y de las políticas que se van a seguir en evaluación.

4. Fortalecer las estrategias de difusión de resultados. Contamos con un sistema nacional de evaluación (SIMCE) que cumple con la importante función de “rankear” a los colegios 65. Esto es posible gracias a que nuestro sistema es de carácter censal. Sin embargo, es indispensable mejorar la entrega de resultados. Por una parte, asegurar que todos los padres tengan acceso a los resultados y, por otra, que les sean comprensibles y útiles para la toma de decisiones. Los apoderados no se inquietarán por la educación de sus hijos mientras no puedan sopesar el grado de efectividad del establecimiento que eligieron. Si los padres cuentan con esta información, el sistema educacional actual tendrá posibilidades de mejorar, ya que operaría el único mecanismo de presión que tiene incorporado el sistema. Las escuelas sólo se movilizarán si los padres eligen a aquellas que lo están haciendo bien y se re-tiran de aquellas que son ineficientes. Contar con un sistema de evaluación que contenga buena información es un primer paso, el siguiente es invertir en la elaboración de estos resultados y en la difusión de los mismos. Hay ejemplos de experiencias exitosas en las cuales nos podemos apoyar 66.

5. Impulsar y reconocer el esfuerzo de las escuelas. Las evaluaciones permiten exigirles cuentas a los establecimientos. ya se

65 El mejoramiento de la calidad de la educación en Chile descansa en la competencia por los alumnos entre escuelas. El ranking permite a los padres elegir aquellas escuelas que lo hacen mejor y sancionar a las deficientes con el retiro o no matriculación de sus hijos.

66 Para un ejemplo, véase el sistema de Texas en: Texas Education Agency, Interpreting Assessment Reports: Texas Student Assessment Program (2000); Texas Education Agency, Accountability Manual. The 2000 Accountability Rating System for Texas Public Schools and Schools Districts (2000), y Texas Education Agency, Snapshot ’99. 1998-99 School District Profiles (2000).


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mencionó que en el sistema actual los padres son los primeros que deben actuar sobre la base de esta información. Además, se ha instaurado un mecanismo para premiar a las escuelas que se desempeñan bien, el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED). Este entrega dinero a los profesores de las escuelas que han aumentado sus puntajes en el SIMCE y que además exhiben buenos índices en otras áreas. Sin embargo, las consecuencias que enfrentan los establecimientos son aún débiles. Si los padres y el público estuvieran adecuadamente informados y actuaran en consecuencia, manteniendo el SNED, aún se podría pensar en mecanismos complementarios para aquellos casos que persisten en un mal desempeño. La literatura revisada muestra que hay diversos mecanismos que deben estudiarse. Uno de ellos, propuesto por H. Beyer (2001) para las escuelas municipalizadas que se encuentran en el tercio inferior de rendimiento, consiste en que “el personal directivo y los profesores perderían algunos de los privilegios que les confiere el Estatuto Docente, especialmente aquellos que se refieren a la inamovilidad. En este esquema el Estatuto es un `beneficio’ que se mantendría sólo si los resultados de la escuela son positivos. En caso contrario, se perderían en favor de los padres, de los niños y las niñas que asisten a esas escuelas” 67.otra alternativa es la posibilidad de licitar la administración de la escuela mediante la aprobación de los padres. otras opciones que están operando en EE. UU. son entregar un bono extra a los alumnos de escuelas públicas de bajo rendimiento para que se trasladen a escuelas que exigen un pago y que son de buen rendimiento o la obligación de someterse a una asesoría externa debidamente auditada. Lo importante sería probar a pequeña escala estas alternativas y ver su viabilidad y los méritos de cada una. Lo esencial es que

6� H. Beyer, “Falencias en el Desarrollo Institucional en Educación: Reflexiones a Propósito de los Resultados del TIMSS” (2001), p. 31.

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la escuela enfrente consecuencias ya sea positivas o negativas, según sea su desempeño.

6. Validar la comparación entre escuelas. El rendimiento en las pruebas de evaluación no sólo responde a los esfuerzos de las escuelas sino que también se explica por el nivel de recursos económicos que maneja cada escuela y por las características de los alumnos, en especial su medio socioeconómico y su ca-pacidad intelectual. Por tanto, no parece justo comparar en los mismos términos a establecimientos que compiten bajo con-diciones diferentes. Este hecho tiene dos peligros, el primero es que sea muy difícil validar un sistema de rendición de cuentas, porque los que se sienten evaluados lo perciben como injusto. El segundo problema es que puede llevar a la expansión de programas que no funcionan (tienen buenos resultados por características ajenas al quehacer pedagógico) y al cierre de otros que son verdaderamente efectivos. Para solucionar estos problemas se han ideado los sistemas de medición del valor agregado 68. Sin embargo, éstos también tienen inconvenien-tes. Uno de ellos es que el sistema de evaluación se hace más complejo, lo que redunda en un menor grado de compren-sión del mismo por parte del público. En segundo lugar, puede llegar a institucionalizar las bajas expectativas para los pobres, las minorías y los alumnos con problemas de aprendizaje. Para solucionar esta disyuntiva, hay que explorar nuevas alternati-vas. Una posibilidad es la instauración de un bono diferenciado para aquellas escuelas que atienden alumnos con mayores di-ficultades, con el fin de validar el sometimiento de todos a un mismo parámetro de evaluación.

7. Impulsar y reconocer el esfuerzo de los alumnos. Nuestras pruebas de evaluación externa no entregan información por

6� El valor agregado significa medir el impacto que tienen el quehacer pedagógico de la escuela en forma independiente del tipo de alumnos que atiende y del monto de recursos que maneja.


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alumno, con la excepción de la prueba de admisión a la educa-ción superior (PAA). Tampoco implican costos para ellos. Por lo tanto, los estudiantes se miden sólo en relación con sus com-pañeros, lo cual genera el incentivo para ponerse tácitamente de acuerdo a esforzarse poco. Esto obliga al profesor a bajar el estándar, ya que no puede reprobar a la mayoría de los alum-nos. Los estudios muestran que pruebas externas con costos para los alumnos tienen beneficios en cuanto cambian los in-centivos que ellos enfrentan y tienen una incidencia positiva en el desempleo 69. En la implementación de un sistema de este tipo hay que minimizar los riesgos con un diseño cuidado-so. Entre los más importantes está el aumento de la repitencia y la deserción, la posible restricción a la libertad de enseñanza y efectos no deseados, como el reducir la enseñanza sólo a lo que se evalúa.

8. Establecer pruebas que diferencien en varias categorías de lo-gro, ya que si éstas implican costos para los alumnos, la existen-cia de una sola categoría (aprobado/reprobado) puede inducir a bajar los estándares. Si se establecen estándares altos, con el actual nivel de calidad de la educación un gran porcentaje de los alumnos no sería capaz de aprobar, lo cual haría políti-camente inviable las evaluaciones. Por otra parte, la existencia de una sola categoría de logro no incentiva el esfuerzo de los alumnos, ya que no premia a los que van más allá del nivel mí-nimo requerido para aprobar. Para evitar un alto porcentaje de reprobación, mantener estándares altos y premiar el esfuerzo de los alumnos, se puede establecer un sistema de categorías diferenciadas de logro, con niveles que vayan desde deficiente hasta excelente, pasando por básico, satisfactorio y meritorio. otra opción es implementar un sistema flexible, en que se per-

6� Véanse J. Bishop, “The Impact of Curriculum-Based External Examinations on School Priorities and Student Learning” (1��6); J. Bishop, “The Effect of National Standards and Curriculum-Based Exams on Achievement” (1��), y J. R. Betts y R. M. Costrell, “Incentives and Equity under Standards-Based Reform” (2001).

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mita volver a dar varias veces la prueba si se fracasa, con un límite de repeticiones. Estos exámenes se podrían rendir aun cuando no se esté en el curso en que habitualmente se evalúa. Existe amplia evidencia internacional respecto de ambas op-ciones, las que se deben estudiar a fondo para instaurar un sis-tema similar en Chile, analizando las ventajas y desventajas de cada una. Se debe tener presente, sin embargo, que cualquiera sea el sistema elegido, es importante que las pruebas se vayan aplicando progresivamente.

9. Controlar la distorsión de los resultados por el potencial proble-ma de inflación de puntajes. La inflación de resultados consiste en un aumento de los puntajes que no está acompañado de incrementos similares en el aprendizaje. Esto puede generarse por el hecho de que en la actualidad se considera pedagógica-mente recomendable dar a conocer los ítemes de las pruebas para que la población sepa con claridad qué se espera de ella y entienda a qué se refieren los resultados. En consecuencia, es más fácil que se proceda a un adiestramiento en el tipo de pre-guntas específicas en desmedro del dominio general. Por otra parte, también se puede generar inflación cuando los costos asociados a las evaluaciones son altos. En estos casos hay gran-des incentivos para hacer trampas que distorsionan los punta-jes. Las pruebas internacionales periódicas o las evaluaciones muestrales independientes y paralelas a las pruebas centrali-zadas son mecanismos que se deben explorar para minimizar este problema.

10. Controlar los incentivos que tiene el Estado para bajar los es-tándares de las evaluaciones. Para verificar el cumplimiento de los objetivos del currículo nacional se pueden elaborar evalua-ciones con niveles de dificultad muy distintos 70. El Estado, al tomar parte activa en la administración de la educación y al

�0 Véase Debra Viadera, “How High the Bar” (2001).


11�

mismo tiempo ser juez, enfrenta un conflicto de intereses. Por lo tanto, estará tentado a bajar los estándares y a minimizar los malos desempeños en la interpretación de los resultados. Es primordial, entonces, estudiar la forma de asegurar la necesaria independencia.

11. Modificar el diseño de las pruebas y la elaboración de la in-formación que éstas entregan, de modo que los equipos pe-dagógicos de las escuelas tengan acceso a diagnósticos más detallados. Si las pruebas no distinguen subáreas y agregan gruesamente los resultados, las escuelas no podrán utilizar dicha información para planificar mejoras específicas y no tendrán la oportunidad para monitorearlos. Por ejemplo, en lenguaje, es más útil tener subpruebas independientes: de redacción, de lectura, de literatura y de aspectos normativos de la lengua. Cada una con niveles de dificultad graduados. Esto facilitaría la evaluación de pequeños avances y definiría las submetas necesarias para alcanzar los objetivos terminales. Esto es plenamente compatible con la elaboración de pruebas de criterio, en las cuales se establecen niveles de desempeño que deben ser alcanzados por los alumnos. Se debiera estudiar iniciativas complementarias que faciliten el acceso a pruebas de diagnóstico que puedan ser administradas por los propios establecimientos. Para esto se podría pensar en un banco de pruebas, el que además de ser proveedor de éstas, procesase los resultados y efectuase cursos de capacitación.

Sin duda este listado no es exhaustivo. Son sólo algunos puntos que resaltaron al revisar los estudios tratados en este trabajo. Los paí-ses exitosos de Asia, los de Europa oriental y occidental y 50 estados de EE.UU.tienen historias acumuladas de evaluación de sus sistemas de incentivos como también de la difusión de los resultados 71. Com-

�1 Ulrich Boser, “Pressure Without Support” (2001)

11�


parar las amplias y diversas experiencias de evaluación que están operando hoy en el mundo nos puede ayudar a generar y mejorar el debate acerca del sistema al cual tenemos que llegar en Chile. Ésta es una tarea para abordar en el futuro.

Las evaluaciones son un poderoso instrumento para mejorar la cali-dad de la educación. Ellas impiden que nos formemos ideas románticas acerca de cuánto están aprendiendo los niños. Este aterrizaje, duro en nuestro caso, finalmente puede resultar beneficioso. Tomar conciencia de los problemas es el primer paso para el cambio y la evaluación con-tinua es la que nos puede guiar a encontrar el camino.

Las evaluaciones internacionales nos muestran países en los cua-les la mayoría de los alumnos logran aprender bien lo necesario para tomar decisiones informadas, mejorar sus comunidades, comprender sus responsabilidades y ganarse la vida. Las investigaciones de la edu-cación preescolar en Chile nos muestran, a su vez, que los niños de este país tienen potencialidad para ello. Entonces no hay razones que estén fuera de nuestro control que nos impidan lograr para Chile un mejor nivel de educación.


11�

R e f e R e n C I a S B I B L I o g R á f I C a S

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120


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La autora es economista de la Universidad de Chile e investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.

evaLUacióndeLaedUcaciónMediaRosita Camhi

3


125

I n T R o d u CC I ó n

El objetivo de la prueba SIMCE 98 fue tener una base de compa-ración para evaluar, en el futuro, la reforma curricular que recién em-pezaba a aplicarse. El uso de una nueva metodología de puntajes no permite comparar el desempeño logrado por los establecimientos en esta prueba con evaluaciones anteriores.

En la primera parte del trabajo se analizan los resultados obte-nidos identificando diferencias de logros educacionales según los diferentes tipos de dependencia educacional ya sean municipales, particulares subvencionados con y sin financiamiento compartido, corporaciones y particulares pagados y según modalidades de edu-cación como científico humanista y técnico profesional.

Con respecto al tipo de dependencia, los establecimientos parti-culares pagados superan con creces el promedio nacional, en tanto que los particulares subvencionados superan levemente el promedio, siendo mejor el rendimiento logrado por aquellos con financiamiento compartido; los municipales no alcanzan dicho promedio y los de-pendientes de corporaciones se encuentran cercanos al promedio de

126


rendimiento. En cuanto a la modalidad de educación, los estableci-mientos científico humanistas logran desempeños mucho más altos que los técnico profesionales, a pesar que los conocimientos entrega-dos en las áreas de lenguaje y matemáticas son los mismos.

La distribución geográfica de los puntajes muestra que los pro-medios regionales están concentrados en torno a la media nacional, concluyendo que no existen regiones en que la educación sea parti-cularmente buena o mala. Al analizar los puntajes a nivel comunal se ven comunas de muy bajo rendimiento y otras mejores. Sin embargo, entre las comunas con mejores promedios ninguna de ellas cae en el tramo de más alto rendimiento. La mayoría de las comunas con bajo desempeño son rurales, con pocos establecimientos impartien-do educación media y con altos índices de pobreza, en tanto que las comunas con mejor desempeño se caracterizan por ser urbanas y pertenecer en general a la Región Metropolitana.

Con respecto a los puntajes promedio obtenidos por estableci-mientos subvencionados, se puede destacar que entre los 25 mejores sólo aparecen establecimientos científico-humanistas y en su gran mayoría son de la modalidad particular subvencionados con financia-miento compartido.

otro aspecto importante, tratado en la segunda parte del trabajo, se refiere al rendimiento escolar medido a través de las tasas de aban-dono y de reprobación. En el año 1990 ambas tasas eran prácticamen-te iguales en las dos modalidades de educación media. Sin embargo, en 1998 la educación científico humanista había disminuido en mayor medida dichas tasas al compararlas con la técnico profesional.

Un problema importante que se analiza posteriormente y que afecta a la enseñanza media corresponde a la deserción escolar. La participación escolar de la población entre 14 y 17 años (la población que debiera estar asistiendo a enseñanza media) es de un 90%. No obstante, cerca 100 mil jóvenes han desertado y se encuentran fuera del sistema escolar. La proporción de jóvenes que no asiste a un es-tablecimiento educacional es superior en las áreas rurales que en las


12�

urbanas. Así, en el 2000, la cobertura en los sectores urbanos era de 92% y en rurales, de 77%. Dentro de la población que ha desertado la gran mayoría proviene de los hogares con menores ingresos y mu-chos de ellos han debido abandonar la escuela por tener que trabajar para ayudar a sus familias.

La última parte del trabajo corresponde a un análisis de los prin-cipales problemas detectados en este nivel de enseñanza y algunas propuestas específicas para contribuir a su solución.

En encuestas a empresarios, acerca de las habilidades que debe tener un joven al ingresar al mundo laboral, ellos privilegian la disposi-ción a aprender por sobre los conocimientos especializados que pue-dan adquirirse en la enseñanza técnica por lo cual se propone para ambos tipos de enseñanza la necesidad de fortalecer el desarrollo de dichas habilidades básicas.

Con respecto a la matrícula de establecimientos técnico profesio-nales ha ido aumentando durante la década hasta alcanzar el 45% de la enseñanza media, demostrando un creciente interés por este tipo de educación, que parece reportar mayores beneficios que la científi-co humanista a los estudiantes de menor nivel socioeconómico que no pueden acceder a la educación superior al egresar. Para mejorar esta modalidad de educación que presenta serias deficiencias se pro-pone incorporar mecanismos para certificar la enseñanza técnica, lo que el SIMCE actual no contempla y una mayor integración con la educación técnica superior.

Por último, con respecto al problema de la deserción escolar, se propone incluir programas especiales de retención y reinserción es-colar para evitar que los alumnos abandonen la escuela y también incentivos económicos a las familias ligados a la permanencia en la escuela. En este sentido, se considera positivo el Programa Liceo para Todos puesto en práctica recientemente por el MINEDUC, ya que con ello se ha comenzado a abordar este problema.

12�


I . C a L I da d d e L a e d u C aC I o n M e d I a

. Resultados nacionales de educación media por dependencia y modalidad de educación

En la educación media, como en la básica, existen cuatro sistemas de administración educacional: establecimientos municipales, parti-culares subvencionados, particulares pagados y corporaciones, que se diferencian en su dependencia tanto administrativa como presu-puestaria. A pesar de que los cuatro sistemas entregan a sus alumnos el mismo currículum básico de materias, se constatan diferencias im-portantes en cuanto al rendimiento que logran sus alumnos.

La Prueba SIMCE 1998 se aplicó a los 2º años de enseñanza me-dia a través de un nuevo tipo de prueba acorde con los objetivos de aprendizaje de la reforma curricular en marcha. En esta oportu-nidad se evaluó el aprendizaje en las materias de castellano y ma-temáticas. Además, se utilizó una nueva metodología de medición, que no permite efectuar comparaciones con evaluaciones anteriores efectuadas a ese nivel de enseñanza, ni evaluar los avances a nivel de cada establecimiento. Se utilizó una escala de puntuación que consis-te en poner el promedio nacional de respuestas correctas en los 250 puntos y la desviación estándar en 50 puntos. Pudiendo interpretarse, los puntajes, como distribuidos en forma normal. De esta manera se generaron tramos de puntajes de 50 puntos cada uno 1.

Los resultados nacionales indican una brecha importante entre los puntajes obtenidos por los diferentes tipos de administración. Con una calidad educacional bajo el promedio para los estableci-mientos municipales, cercana al promedio para los colegios parti-culares subvencionados y muy sobre el promedio en los estable-cimientos particulares pagados (ver Gráfico 1). Esta diferencia en el rendimiento es apreciable tanto en el área de lenguaje como en matemáticas.

1 Por lo que cada tramo corresponde a 1 desviación estándar.


12�

GRáFICo 1

PUntajesobtenidosensiMce98PoRdePendencia

Debido a que existen en Chile dos modalidades de educación media, la educación científico humanista (CH) y la técnico profesional (TP), ambas enfocadas a objetivos distintos; la prueba SIMCE del año 1998 midió el rendimiento logrado en los dos tipos de enseñanza. Al analizar los puntajes obtenidos por las dos modalidades, se observa una superioridad en la educación CH sobre la TP, a pesar de que los conocimientos entregados hasta 2º Medio son similares en el área lenguaje y matemáticas (ver Gráfico 2).

GRáFICo 2

PUntajesobtenidosensiMcePoRModaLidaddeenseñanza

Municipalizados

Corporación

Particular Subvencionados

Particular Pagados

Lenguaje

300

2�0

2�0

2�0

260

250

2�0

230

220Matemáticas

236,3

2��,0253,5

2�6,6 2��,2

252,�2�5,�

236,3

Área de Instrucción

Punt

ajes

Lenguaje

2�0

260

250

2�0

230

220

210Matemáticas

26�,2

23�,�

231,1

23�,2

2�6,0

231,2

Área de Instrucción

Punt

ajes

obt

enid

os

Científico Humanista

Técnico Profesional

Polivalente

130


Respecto de los establecimientos que imparten ambas modalida-des de enseñanza (científica humanista y técnico profesional), llamados polivalentes, su rendimiento es menor que el de los establecimientos que imparten sólo un tipo de enseñanza, demostrando así, que las dos modalidades de enseñanza tienen requerimientos muy diferentes y es conveniente que los establecimientos se especialicen en un tipo de en-señanza y no intenten impartir las dos en forma conjunta.

. Resultados por tramos de puntaje y dependencia

Al analizar todos los establecimientos del país en forma agregada, se observa un 49,5% de establecimientos con puntajes bajo el prome-dio nacional. Además, se ve una clara superioridad de la enseñanza CH, siendo la TP la que baja el promedio nacional. Así el 32% de los establecimientos CH cae bajo el promedio de 250 puntos, mientras que en el caso de los técnico profesionales lo hace el 76%. Por otra parte, se constata que aquellos establecimientos que logran mejores puntajes (sobre 300 puntos), corresponden exclusivamente a estable-cimientos CH (ver Cuadro 1 y Gráfico 3). 2

CUADRo 1

tRaMosdePUntajeenLasModaLidadescH,tPycH-tP

CH TP CH-TP * TotalPuntajes Nº estab. % Nº estab. % Nº estab. % Nº estab. %

150-200 11 1,0 12 2,8 2 0,9 25 1,4201-250 346 31,0 312 73,1 190 86,4 848 48,1251-300 492 44,0 103 24,1 28 12,7 623 35,3301-350 268 24,0 0 0 0 0 268 15,2Total 1117 100 427 100 220 100 1764 100

* Corresponde a los establecimientos polivalentes.

2 Para el análisis agregado de puntajes por establecimientos, modalidad y dependencia, se trabajó con los promedios matemáticas/lenguaje.


131

GRáFICo 3

tRaMosdePUntajePoRModaLidadydePendencia

. Establecimientos particulares pagados

Los establecimientos particulares pagados se encuentran en su mayor parte con puntajes sobre la media nacional de 250 puntos (Ver Cuadro 2). Un 91,6% de ellos obtuvieron puntajes sobre la media. Asi-mismo, cerca del 59% de ellos cae en el tramo de mayor puntaje (so-bre 300 puntos).

CUADRo 2

tRaMosdePUntajeenestabLeciMientosPaRticULaResPagados

Puntajes nº establecimientos (%) nº de alumnos (%)

151–200 2 0,� 1� 0,1

201–250 36 �,� 1.�10 6,5

251–300 202 ��,5 �.55� 3�,�

301–350 21� ��,1 12.��3 5�,�

Total �5� 100,0 21.�5� 100,0

Humanista Científico (%)

Técnico Profesional (%)

Polivalente (%)

Total (%)

150–200

�0%

�0%

�0%

60%

50%

�0%

30%

20%

10%

0%1%

Tramos de Puntajes

Porc

enta

jes

de lo

s es

tabl

ecim

ient

os d

e ca

da m

odal

idad

por

tram

o de

pun

taje

201–250 251–300 301–350

3% 1% 1%

31%

�3%

�6%

��%��%

2�%

12%

35%

2�%

15%

0% 0%

132


. Establecimientos particulares subvencionados

Los establecimientos particulares subvencionados presentan una situación diferente, según si están o no adscritos a la modalidad de financiamiento compartido. Los establecimientos particulares sub-vencionados que tienen financiamiento compartido logran un mayor rendimiento que aquellos que no lo tienen. Así en establecimientos en que el financiamiento es compartido, un 35,2% obtuvo puntajes bajo la media nacional, en comparación con los establecimientos donde no es compartido en que un 61,1% de éstos obtuvo puntajes bajo la media nacional (ver Cuadros 3 y 4).

CUADRo 3

tRaMosdePUntajeestabLeciMientosPaRticULaRessUbvencionadosconfinanciaMientocoMPaRtido


151–200 � 0,� 363 0,�

201–250 1�2 3�,3 20.�31 ��,0

251–300 22� 55,1 22.�56 ��,�

301–350 �0 �,� 3.153 6,�

Total �1� 100,0 �6.�03 100,0

CUADRo �

tRaMosdePUntajeestabLeciMientosPaRticULaRessUbvencionadossinfinanciaMientocoMPaRtido


151–200 � 3,2 �3� 1,�

201–250 1�3 5�,� 16.166 65,�

251–300 �� 35,2 �.353 2�,�

301–350 � 3,6 �� 3,1

Total 2�� 100,0 2�.�32 100,0


133

. Establecimientos municipales

Los establecimientos municipales presentan menor rendimiento que los particulares subvencionados. En éstos, el 85,7% de los estable-cimientos obtuvieron puntajes menores al promedio nacional y sólo el 0,9% se ubica en el tramo de mayor puntaje (ver Cuadro 5).

CUADRo 5

tRaMosdePUntajeenestabLeciMientosMUniciPaLes


151–200 11 1,� 1.�60 1,�

201–250 �� 3,� �2.��1 ��,3

251–300 �� 13,� 1�.�16 1�,1

301–350 5 0,� 2.2�5 2,2

Total 5�1 100,0 103.�02 100,0

. Establecimientos dirigidos por corporaciones

Los establecimientos dirigidos por corporaciones no presentan una realidad mejor que los establecimientos anteriores. Un 58,8 % de estos establecimientos obtuvieron puntajes menores al promedio na-cional y ninguno de ellos se ubica en el tramo de mayor puntaje (ver Cuadro 6).

CUADRo 6

tRaMosdePUntajeestabLeciMientosdecoRPoRacionesPRivadasenLaModaLidadtP


151–200 0 0 0 0

201–250 �0 5�,� 6.63� 51,�

251–300 2� �1,2 6.16� ��,2

301–350 0 0 0 0

Total 6� 100,0 12.�05 100,0

13�


. Resultados por tipo de enseñanza y dependencia

Las diferencias de rendimiento entre establecimientos que impar-ten enseñanza científico humanista y técnico profesional son muy mar-cadas, independiente del tipo de dependencia de los establecimientos. Así, caen bajo la media de 250 puntos la mayor parte de los estableci-mientos técnico profesionales. Entre ellos, el 66,6% de los liceos par-ticulares pagados, el 68,8% de los particulares subvencionados con financiamiento compartido, el 82,6% de aquéllos sin financiamiento compartido y el 58,8% de los dependientes de corporaciones.

El caso de los establecimientos municipales es diferente, porque caen bajo la media la mayoría de ellos, tanto en la modalidad TP como en la CH. Esto último señala el bajo rendimiento que están logrando los liceos municipales, que son los peor evaluados en ambas modali-dades de enseñanza (ver Cuadro 7).

CUADRo �

PoRcentajedeestabLeciMientosconPUntajesbajoLaMediaPobLacionaL,

PoRtiPodeenseñanzaydePendencia

dependencia hC TP hC-TP *

Part. Pagado �,� 66,6 –

Part. Subv. c/ financ. compartido 23,� 6�,� �2,�

Part. Subv. s/ financ. compartido 33,� �2,6 6�,0

Municipales ��,5 �3,5 ��,6

Corporaciones – 5�,� –

* Corresponde a los establecimientos polivalentes.– No existen establecimientos de esa combinación.

Considerando que las corporaciones administradoras de estable-cimientos educacionales corresponden, en general, a asociaciones gremiales de productores que tienen grandes incentivos para formar a su futura fuerza laboral de la mejor forma posible, sorprende que estos establecimientos no tengan un desempeño notablemente me-


135

jor que el resto de los que imparten educación técnica. Lo anterior puede ser una señal de que los programas de estudios propuestos por el Ministerio de Educación ponen énfasis en aspectos que los productores no necesariamente consideran relevantes, para el buen desempeño laboral futuro de los estudiantes.

Al observar la distribución de frecuencias 3, de los puntajes prome-dios de todos los establecimientos, se observa bastante dispersión. Si se desglosan los resultados según modalidad, aparecen dos distribu-ciones completamente diferentes. Una, con una media cercana a los 235 puntos en los técnico profesionales y otra con una media en los 290 puntos para los científico humanista. A su vez, los puntajes obtenidos por la educación técnico profesional se distribuyen de manera bastante normal, no así la educación científico humanista en que la dispersión de los puntajes es alta. Esta situación obedece principalmente a que esta modalidad incluye establecimientos particulares pagados donde se constatan mayores puntajes, lo que no ocurre en los establecimientos técnico profesionales, los que en su gran mayoría son subvencionados; sólo tres establecimientos particulares pagados imparten la modalidad técnico profesional (ver Gráficos 4 y 5 ).

GRáFICo �

distRibUciónReLativadePUntajesPRoMediodeestabLeciMientos

3 Para realizar la distribución se consideraron intervalos de puntajes de un ancho de 2 puntos cada uno. Calculando el porcentaje de establecimientos que obtuvieron puntajes prome-dio dentro del tramo comprendido desde los 200 a 202 puntos, 202 a 20� puntos, 20� a 206 puntos y así sucesivamente hasta el último tramo que va de los 3�� a 350 puntos.

�,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%0,0%

1�0 1�0 210 230 250 2�0 2�0 310 330Puntajes

Frec

uenc

ia R

elat

iva

136


GRáFICo 5

distRibUciónReLativadePUntajesPRoMediodeestabLeciMientoscHvs.tP

. Resultados regionales

CUADRo �

RankingdePUntajesRegionaLesPRoMedio

Región nº alumnosPromedio

Mat. y Leng. dispersión puntajes

en la región*

IX R. Araucanía 12.302 23�,5 33,0

I R. Tarapacá 6.3�5 2�1,5 31,6

VIII R. Bío-Bío 26.�� 2��,0 35,2

VII R. Maule 11.��1 2��,5 31,�

IV R. Coquimbo �.50� 2�6,5 3�,�

II R. Antofagasta 6.��3 2��,0 32,�

III R. Atacama 3.�� 2��,0 2�,5

X R. De Los Lagos 13.306 2��,0 32,1

VI R.: L. B. o’Higgins 10.13� 250,0 32,�

V R.n Valparaíso 22.�� 251,5 33,1

XII R. Magallanes 2.2�� 252,0 2�,1

R. Metropolitana �3.6�� 255,5 35,�

XI R. Gral. C. Ibáñez 1.261 256,0 25,2

* Dispersión de los puntajes de establecimientos al interior de cada región, medida en desviaciones estándar en torno a la media de los establecimientos de la región.

�,0%3,5%3,0%2,5%2,0%1,5%1,0%0,5%0,0%

1�6 1�6 216 236 256 2�6 2�6 316 356Puntajes

Frec

uenc

ia R

elat

iva

Educación Científico Humanista

Educación Técnico Profesional


13�

En los puntajes promedio regionales, no se ve ninguna región con un promedio bajo o sobre los 200 y 300 puntos respectivamente 4. Las regiones IX, I, VIII y VII, aparecen como las peores a nivel nacional. Asimismo, aparecen como las mejores regiones la XI, Metropolitana, XII y la V (Cuadro 8).

La alta concentración de los promedios regionales en torno a la media nacional muestra que no hay regiones en las que el nivel educa-cional sea característicamente malo o bueno en relación con las otras regiones. La región con el peor promedio se aleja de la media nacio-nal en 11 puntos y la región con el mejor promedio sólo se aleja en 6 puntos. Aún más, las regiones no se diferencian mucho en el grado de dispersión de los puntajes obtenidos por sus establecimientos.

. Resultados comunales

El análisis de los promedios comunales muestra una dispersión algo mayor que a nivel regional. La comuna con peor puntaje prome-dio (Dalcahue) se encuentra a 62 puntos del promedio nacional, y la con el mejor puntaje, está alejada del promedio en 48 puntos (Vitacu-ra). Al seleccionar los 50 peores promedios comunales se aprecia una concentración de estas comunas en las regiones VIII y IX. La mayoría de éstas son de tipo rural o semi rurales y donde existen pocos esta-blecimientos que imparten educación media (en muchos casos existe sólo uno). Las comunas urbanas con peores rendimientos coinciden con comunas donde se registran también altos índices de pobreza como es el caso de Pudahuel y Cerro Navia en la Región Metropoli-tana y de Lota en la VIII región (anexo 1). Al considerar las 50 comunas con los mejores puntajes, la ubicada en el límite inferior (Comuna de Villa Alemana) obtuvo un puntaje muy similar al promedio nacional

� Todas las regiones se encuentran dentro del rango comprendido entre una desviación es-tándar bajo y sobre la media

13�


de 250 puntos y la mayoría de ellas se concentra en el tramo de 250 a 260 puntos. Por otra parte, ninguna de ellas supera los 300 puntos. La mayoría de las comunas con mejores puntajes corresponde a sec-tores urbanos con mayor concentración poblacional. Por otra parte, dentro de los 25 mejores promedios comunales un gran número co-rresponde a la Región Metropolitana. Este hecho se hace más notorio si consideramos las 10 comunas con mejor promedio (anexo 2).

. Resultados por establecimientos

En este análisis se consideraron solamente los establecimientos subvencionados o que reciben aportes del Estado, excluyendo a los particulares pagados. Entre los 25 establecimientos con más bajos puntajes, la mitad corresponde a técnico profesionales y el 50% res-tante a científico humanistas y polivalentes. Estos establecimientos se distribuyen por igual en comunas urbanas y rurales y según depen-dencia. Sorprenden los bajos promedios obtenidos en estos estable-cimientos, que se ubican entre 180 y 200 puntos (anexo 3). Si se realiza el mismo listado para los 25 establecimientos con mejores puntajes (sin incluir los particulares pagados), aparecen en éste sólo estableci-mientos de la modalidad científico humanista. Todos ellos obtienen un puntaje promedio sobre los 300 puntos. En este listado dominan los establecimientos particulares subvencionados de financiamiento compartido y aparecen tres establecimientos municipales (los tres co-rresponden a la Región Metropolitana), que son el Instituto Nacional, el liceo Carmela Carvajal de Prat y el liceo José Victorino Lastarria que son establecimientos de una larga historia educacional y de alta ca-lidad de enseñanza, donde además son admitidos sólo alumnos de altos promedios de notas (anexo 4).


13�

I I . R e n d I M I e n T o y d e S e R C I o n e S Co L a R

Una vez analizado el rendimiento educacional que imparten los establecimientos de enseñanza media y que puede conside-rarse como bastante regular, respecto de los objetivos que se han propuesto las autoridades educacionales, se presentan en esta sec-ción algunos antecedentes relacionados con el nivel de cobertura, retención y aprobación de los alumnos que asisten a ese nivel. Tam-bién se analiza la deserción escolar, que es uno de los problemas importantes que afecta a los jóvenes en nuestra sociedad.

. Cobertura y Rendimiento

De acuerdo a la información del Ministerio de Educación, la cobertura de enseñanza media es cercana al 84% para el país. Esta cobertura es menor que la observada en enseñanza básica, que alcanza al 97%.

En los años noventa no se ha visto un aumento constante de la matrícula de enseñanza media y sorprende la disminución de la matrícula el año 1994. A pesar de lo anterior, destaca el aumento de la matrícula técnico profesional, que aunque no supera la cien-tífico humanista, ha hido ganando terreno con el tiempo, pasando de un 35,5% de la matrícula total en 1990 a un 45,1% en 1998 (ver Cuadro 9).

Respecto del rendimiento logrado por los alumnos entre los años 1990 y 1998, la educación técnico profesional y la científico humanista se han ido diferenciando en sus tasas de reprobación y de abandono. En el año 1990 ambas tasas eran prácticamente iguales en las dos modalidades de educación media. En 1998 la educación científico humanista había disminuido sus tasas de re-probación y abandono más de lo que lo hizo la técnico profesional (ver Cuadro 10).

1�0


CUADRo �

coMPosicióndeLaMatRÍcULadeenseñanzaMediaaniveLnacionaL

Mod. Enseñanza

1990 1994 1998

Nº Alumnos

% del total

Nº Alumnos

% del total

Nº Alumnos

% del total

Científ.Human. 464.423 64,5 387.272 58,3 424.892 54,9

Técnico Prof. 255.396 35,5 277.226 41,7 349.142 45,1

Total 719.819 100,0 664.498 100,0 774.034 100,0Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto

CUADRo 10

tasasdeRePRobaciónyabandonoenedUcaciónMedia,niños14-17años

1990 1994 1998

Tasas de Reprobación:

Científico Humanista 12,� 11,3 �,3

Técnico Profesional 12,3 13,� �,�

Total 12,� 12,3 �,�

Tasas de abandono:

Científico Humanista �,3 6,� �,5

Técnico Profesional �,6 �,� 5,5

Total �,� �,1 5,0

Fuente: Ministerio de Educación, Compendio de Información Estadística 1��.

Si se asume que los alumnos que abandonan la educación media son los de menor rendimiento académico, el que la tasa de reproba-ción haya disminuido junto con la de abandono puede implicar que el nivel de exigencia para aprobar curso ha disminuido, entre otras cosas, porque en muchos liceos existe promoción automática, vale decir los alumnos no repiten de curso. Si la calidad de educación no ha mejora-


1�1

do sustancialmente, ahora logran el nivel mínimo de aprobación aun los alumnos de bajo rendimiento, los que en el pasado hubieran tenido mayores incentivos para abandonar el sistema. La cobertura de la edu-cación media presenta variaciones importantes en las distintas regiones del país. Las regiones con mayor cobertura son la I (95,8%) la V (92,2%), la XII (88,9%), Metropolitana (88,6%) y XI (88%). Entre aquellas con me-nor cobertura se encuentra la VII (79,2%), X (79,7%) y la IX (80,9%) (ver anexo 5). La V, XII, Metropolitana y XI regiones corresponden, además, a las con mayor puntaje promedio regional en el SIMCE 98. La tasa de reprobación presenta variaciones importantes entre regiones, siendo la XI región la que presenta las mayores tasas en ambas modalidades de educación. Respecto de la tasa de abandono los porcentajes fluctúan bastante entre regiones, yendo desde 10,45% (en la técnico profesional de la XI región) hasta 2,87% (en la científico humanista de la XII región).

. deserción escolar

Con el objeto de conocer en mayor profundidad el problema de la deserción escolar se analizaron antecedentes extraídos de la En-cuesta CASEN 2000. Esta encuesta se basa en una muestra nacional representativa de toda la población de 14 a 17 años que al momento de la encuesta no está asistiendo a algún establecimiento educa-cional. De este modo se puede conocer con mayor precisión las características de los jóvenes que han desertado según su nivel so-cioeconómico, ya que la tasa de abandono estimada por el Ministe-rio de Educación, se refiere a abandono del establecimiento pero no registra si se incorporó en otro colegio o si se retiró definitivamente. Esta información se puede desagregar con representatividad hasta el nivel regional.

Al analizar la participación escolar de la población entre 14 y 17 años se observa que un 10% de ella no asiste, lo que corresponde a

1�2


cerca 106 mil jóvenes que han desertado del sistema educacional 5. La cobertura de educación media ha ido aumentando en el país, pero sigue habiendo una gran diferencia entre los sectores rurales y urbanos. Así, en el 2000, la cobertura en los primeros es de 76,8% y en los segundos de 92% (ver Cuadro 11). Sin embargo, del total de jóvenes que no asiste, cerca del 70% reside en áreas urbanas.

CUADRo 11

cobeRtURadeLaedUcaciónMediaaniveLnacionaL

area geográfica 1990 1994 2000

Urbano �6,3 ��,3 �2,0

Rural 50,0 56,� �6,�

Total �0,5 �3,� �0,0

Fuente: MIDEPLAN, Departamento de Estudios Sociales, Encuesta CASEN, años respectivos.

Al analizar la cobertura de la educación media en los diferentes quintiles de ingreso, se observa que crece en forma más lenta en el primero que en los restantes quintiles 6 (9 puntos porcentuales), en los quintiles intermedios crece entre 11,7 y 11,9 puntos porcentuales y en promedio 9,5 puntos. Así, aunque la cobertura a nivel nacional ha ido aumentando, lo ha hecho a tasas diferentes en los diferentes estratos socioeconómicos, haciendo que los más pobres se man-tengan en niveles menores de cobertura y que el problema de falta de educación condicione las posibilidades futuras de ascenso en la escala socioeconómica (ver Cuadro 12).

5 Resultados de la VII Encuesta de Caraterización Socioeconómica Nacional (CASEN 1��), Do-cumento Nº5, Situación de la Educación en Chile 1��, Ministerio de Planificación y Coope-ración División Social. Santiago, Julio 1��.

6 Sin considerar el quinto quintil, donde la cobertura ha aumentado en menor medida por estar cerca del límite máximo de 100%.


1�3

CUADRo 12

cobeRtURadeedUcaciónMedia,PoRqUintiLdeingReso

Quintil de Ingreso 1990 1994 2000 Incremento(%)I �3,3 �3,� �2,3 �II �6,3 ��,� ��,0 11.�III �0,5 �6,6 �2,� 11.�IV ��,2 �0,� �6,1 �.�V ��,3 �6,� ��,5 �.2Total �0,5 �3,� �0,0 �.5

Fuente: MIDEPLAN, División Social, Departamento de Estudios Sociales, encuesta CASEN, años respectivos.

La encuesta CASEN ha entregado, en forma repetida, “dificultad económica o el “estar trabajando o buscando trabajo” como las prin-cipales razones de no asistir la enseñanza media. (ver Cuadro 13). Los problemas económicos de la familia y del alumno son por consiguiente razones importantes para dejar de estudiar y ponerse a trabajar. El costo alternativo para ellos de continuar estudiando es alto. Por otra parte, la población de esa edad no considera que la asistencia a la enseñanza media sea una alternativa rentable, que vaya a aumentar sus ingresos futuros en una magnitud tal, que valga la pena privarse de los ingresos que se pueden obtener durante esos 4 años trabajando. En algunos casos no es la población de esa edad la que toma la decisión de asistir a la enseñanza media, sino sus padres que los inducen a ayudar econó-micamente a la familia.

CUADRo 13

PRinciPaLRazóndenoPeRtenenciaaLaedUcaciónMedia(PobLaciónde14a17años) 7

Razón %

Dificultad Económica 22.�Está Trabajando o buscando trabajo 1�.0

Maternidad o Embarazo 13.�

� Fuente: Resultados de la VIII Encuesta de Caraterización Socioeconómica Nacional (CASEN), Situación de la Educación en Chile 2000, Julio 2001.

1��


Llama la atención que maternidad y embarazo se esté constituyen-do en una razón tan importante para desertar de la escuela y que afec-ta a las adolescentes que quedan embarazadas mientras estudian.

otro antecedente importante muestra que los jóvenes que no asisten a un establecimiento educacional residen en hogares en que el ingreso promedio del trabajo del hogar corresponde al 52,1% del obtenido por los hogares cuyos jóvenes asisten. Asimismo, el prome-dio de escolaridad de los jefes de hogar de los jóvenes que no asisten es 3,4 años menos que aquel de los jefes de hogar cuyos jóvenes asis-ten (ver Cuadro 14).

CUADRo 1� 8

ingResoPRoMedioyescoLaRidadjefesdeHogaRaLosqUePeRteneceLaPobLaciónde14a17años

(SEGúN ASISTENCIA A ESTABLECIMIENTo EDUCACIoNAL EN 1��)

asiste no asiste

Promedio de ingreso del trabajo $�50.�3� $23�.��

Promedio de escolaridad (en años) �,3 5,�

Antecedentes relacionados con la deserción a nivel regional mues-tran que las regiones Metropolitana, VIII, X, y VII concentran la mayor cantidad de población de 14 a 17 años no incorporada al sistema educa-tivo (como número de personas).

Asimismo, las regiones VII, X y IX tienen la más alta proporción de su población en este tramo de edad que no asiste a un estable-cimiento educacional. La cobertura de la enseñanza media es a nivel regional, muy similar en los niveles socioeconómicos altos, pero en el primer quintil de ingresos se ven diferencias notorias. Los extremos de mayor cobertura son la I región con de 95,8% y los de menor se encuentran en la VII región con 68,1% (ver Cuadro 15).

� Fuente: Resultados de la VII Encuesta de Caraterización Socioeconómica Nacional (CASEN 1��), Documento Nº5, Situación de la Educación en Chile 1��, Ministerio de Planificación y Cooperación División Social. Santiago, Julio 1��.


1�5

CUADRo 15

cobeRtURadeenseñanzaMediaPoRqUintiLdeingResoaUtónoMoRegionaL 9

Región

Quintil de ingreso autónomo per cápita del hogar

I II III IV V

I �5,� ��,6 ��,� �6,� ��,�

II ��,� �5,2 ��,2 �5,� ��,�

III �5,� �6,0 �6,6 ��,2 100,0

IV �3,� �2,5 6�,5 ��,2 ��,5

V ��,6 ��,� ��,� �5,� ��,1

VI �3,� �0,� �2,6 �5,2 ��,3

VII 6�,1 �6,0 �0,0 �3,6 �5,2

VIII ��,0 �5,6 ��,5 ��,6 �6,�

IX �6,� �3,� �0,0 ��,� �6,�

X �3,6 �2,6 ��,2 ��,6 �6,�

XI ��,� �0,0 �5,3 �0,� �0,1

XII �5,� �1,5 ��,1 ��,1 100,0

R.M ��,3 �6,5 �1,1 �5,� ��,5

Total ��,� ��,1 ��,� ��,5 ��,�

I I I . C o n S I d e R a C I o n e S f I n a L e S y P R o P u e S Ta S

. Resultados

El SIMCE aplicado a la educación media ha pemitido tener una primera medida de la calidad de educación que actualmente se im-parte en el contexto de la reforma educacional que recién se incia.

� Fuente: MIDEPLAN, Departamento de Información Social, Encuesta CASEN 1998.

1�6


Junto con ello, también queda de manifiesto que es necesario cla-rificar con mayor precisión qué debe exigirse de este tipo de edu-cación, ya que por un lado no estaría cumpliendo las exigencias del actual mercado laboral y por otro muestra un bajo retorno, lo que le resta importancia como un medio de movilidad social 10. Aún existe un problema importante de cobertura de la educación media en los sectores más pobres y es poco lo que se está haciendo por atraer o retener a los alumnos a la escuela.

Entre otros aspectos, la prueba SIMCE muestra grandes diferen-cias de logros educacionales según la dependencia y modalidad de educación. Así, al igual que en enseñanza básica los colegios particu-lares pagados superan con creces el promedio de logros, en tanto que los particulares subvencionados superan levemente el promedio, los municipales no alcanzan el promedio y los establecimientos depen-dientes de corporaciones se encuentran cercanos al promedio. Este último tipo de colegios son administrados directamente por corpo-raciones ligadas a diferentes asociaciones gremiales de la producción y comercio bajo la modalidad de convenios y se especializan en la enseñanza técnico profesional. otra diferencia importante se registra al analizar los resultados por modalidad, donde los colegios científico humanista logran resultados bastante superiores a los colegios técni-co profesionales.

Al respecto, cabe destacar que esta medición se tomó en el mo-mento que se inicia la reforma educacional para educación media y contempla un cambio en la metodología de medición, por lo cual, según lo señalado por las autoridades educacionales, constituirá un piso para ir evaluando la calidad de la educación media en los próxi-mos años.

Un estudio muestral cuyo objetivo fue conocer la evolución del ren-dimiento con respecto a lo logrado en el SIMCE 94 aplicado también a

10 H. Beyer, Educación y Desigualdad de Ingresos. Una Nueva Mirada. Estudios Públicos Nº ��, Verano del 2000. Actualmente un año adicional de educación media tiene un efecto mar-ginal en los salarios del 10%, mientras que un año adicional de educación superior tiene un retorno de 22%.


1��

los segundos medios, donde se elaboró una equivalencia de puntajes entre las dos pruebas, demostró que en promedio no se registra un avance sustancial entre esa fecha y el actual SIMCE. 11

Por consiguiente, a partir de los resultados del SIMCE 98 surgen importantes interrogantes respecto de la calidad de educación que se está entregando en ese nivel de enseñanza y si ella resulta adecua-da para preparar a los jóvenes en un contexto donde se requiere que la futura fuerza laboral se inserte en mercados del trabajo cada vez más competitivos.

. educación científico humanista v/s técnico profesional

La diferencia más importante en cuanto a logros escolares se re-gistra al comparar ambas modalidades de enseñanza. El nuevo marco curricular del Ministerio de Educación basado en los objetivos Fun-damentales y Contenidos Mínimos tomó en cuenta los enfoques que debían tener las dos modalidades de la educación media: la enseñan-za científico-humanista que está orientada preferentemente a prepa-rar los alumnos para la educación superior y la técnico profesional orientada a formar técnicos en cerca de 44 especialidades agrupadas en 13 sectores económicos. En esta modalidad el objetivo principal es impartir alguna especialidad que al egresar facilite el acceso inmedia-to al mercado laboral.

Si bien ambas modalidades de educación tienen objetivos dife-rentes, la reforma también estableció un plan general con similar con-tenido en disciplinas como castellano, matemáticas y ciencias, con un currículum común para los dos primeros años (primero y segundo medio). Este está orientado a generar destrezas y habilidades bási-cas, las que son necesarias para continuar los estudios superiores o

11 MINEDUC, sobre un estudio efectuado por la Escuela de Sociología de la Universidad Cató-lica, 1��.

1��


ingresar al mundo laboral. Así, los dispares resultados entre ambas modalidades no se justificarían, ya que la Prueba SIMCE mide precisa-mente los logros respecto de esos contenidos básicos en lenguaje y castellano, los que debieran ser los mismos en la enseñanza científico humanista o técnico profesional.

. algunas propuestas

Independientemente de la modalidad de enseñanza sea ésta científico humanista o técnico profesional es necesario hacer la edu-cación media pertinente y relevante. Muchos de los esfuerzos que se están haciendo a través del nuevo currículum y el Programa MECE MEDIA, conducen a esa mejoría. Sin embargo, también deben ser acompañados de cambios que conduzcan a mejorar la gestión de los establecimientos para elevar el rendimiento actual y para adaptarlo en mejor forma a los requerimientos del mercado laboral. Algunas propuestas:

. ¿Qué se espera de la enseñanza media?

La enseñanza media ha cobrado gran importancia en la discu-sión acerca del mejoramiento de la calidad de la educación y espe-cialmente en lo que concierne a educación o trabajo. De acuerdo al informe de la Comisión Scanss efectuado en Estados Unidos y a raíz de los profundos cambios experimentados en el mundo laboral du-rante los últimos años, las escuelas secundarias debieran preparar a los jóvenes y capacitarlos para entrar en un mercado laboral dinámico y de criterios de excelencia que hoy son mundiales. En este contexto, las empresas buscan en sus trabajadores, la adaptabilidad y la capaci-dad de aprender en equipo. El nuevo trabajador debe ser innovador, saber resolver problemas responsablemente y tener la capacidad y actitud necesaria para ayudar a los empresarios a mejorar sus nego-


1��

cios 12. Para esto es necesario el desarrollo de tres competencias fun-damentales, las que deben ser aplicables tanto si se trabaja en un taller mecánico como en un despacho ejecutivo:

a) Capacidades Básicas: entender lo que se lee, saber redactar, comprender aritmética y matemáticas, tener capacidad de ex-presión y de escuchar.

b) Aptitudes Analíticas: pensar de modo creativo, tomar decisiones, solucionar problemas, saber aprender y razonar.

c) Cualidades Personales: responsabilidad individual, autoestima, sociabilidad y autocontrol.

Alguna información recopilada a través de encuestas efectua-das a los empresarios en nuestro país acerca de las habilidades que debe poseer un joven al ingresar al mundo laboral, revelan que éstos privilegian la disposición a aprender por sobre los conocimientos es-pecializados. Entre las cualidades necesarias destacaron: autonomía en el desempeño laboral, persistencia en el desarrollo de la tarea, ca-pacidad para enfrentar y superar dificultades, espíritu de superación, capacidad de análisis y síntesis, habilidad numérica y verbal, puntuali-dad, disciplina, tenacidad, responsabilidad y creatividad 13.

. Fortalecer el desarrollo de habilidades básicas

Independientemente de los conocimientos técnicos logrados es necesario promover al máximo el desarrollo de la habilidades básicas señaladas que es lo que hoy se está necesitando en el mercado labo-ral. De este modo se logrará preparar en mejor forma a los jóvenes para el trabajo y especialmente a aquellos que no continúan estudios superiores, los que constituyen una alta proporción de los egresados.

12 Informe de la Comisión Scanss (Secretary’s Comission on Achieving Necesary Skills): Lo que el Trabajo Requiere de las Escuelas, 1��.

13 Recopiladas en Ministerio de Educación: Evaluación del Marco Institucional de la Educación Media Técnico Profesional. Elaborado por el Depto. de Economía de la Universidad de Chile, 1��.

150


Considerando estos requisitos, los programas en ambas modali-dades debieran poner un mayor énfasis en esta formación general, que actualmente es precaria. Tanto la educación científico-huma-nista como la técnico-profesional, la que actualmente capta un 45% de la matrícula, muestran una carencia importante en la actual en-señanza de habilidades básicas en lenguaje y matemáticas, lo que está detectando la prueba SIMCE. El desarrollo de dichas habilida-des y otras debieran asimismo ser evaluadas permanentemente en las futuras pruebas de evaluación escolar.

. Carencias de la educación técnico-profesional

En el último tiempo en Chile, se ha otorgado gran prioridad a los liceos técnicos y la matrícula de estos establecimientos ha ido aumen-tando sostenidamente. En general la educación técnico profesional tiende a ser bien valorada por las familias y especialmente aquellas pertenecientes a los sectores más modestos. De este modo le ven mejores expectativas en términos de oportunidades para incorporar-se rápidamente al mercado laboral.

Actualmente los retornos a la educación no diferirían mucho entre aquellos que han optado por educación científico-humanista o técnico profesional por lo que el aumento de la cobertura de este tipo de enseñanza parece ir más allá de eventuales cambios en la demanda laboral 14.

Por otra parte, existen diferencias importantes en la tasa de re-torno a la experiencia laboral entre los egresados de las dos modali-dades, observándose que al cabo de un tiempo, este retorno es ma-yor o igual para los egresados de la enseñanza científico humanista, lo que sería consistente con la alta probabilidad de obsolescencia de los conocimientos específicos adquiridos en la formación téc-nico profesional. La educación técnica resulta más costosa para el Estado y no podría llegar a ser tan eficaz, porque las habilidades que

1� H. Beyer: op. Cit. 1


151

transmite tienen una alta tasa de obsolescencia por la imposibilidad de las escuelas de acceder a tecnología de punta.

Independientemente de la preparación o rentabilidad que pue-dan obtener los egresados de la enseñanza técnica, hay un factor socioeconómico que sí la justifica y que debe considerarse. Este tipo de educación resulta una adecuada alternativa para muchas fami-lias que no cuentan con recursos para financiar una educación post media, que pueden acceder a ella en forma gratuita o a bajo costo, lo que también constituye un incentivo para que esos estudiantes no deserten de la escuela y adquieran algún grado de capacitación para insertarse posteriormente en el mercado laboral. Por consi-guiente debiera ser mejorada en los siguientes aspectos:

. Certificación de la enseñanza

Uno de las falencias importantes detectadas es la carencia de estándares evaluativos pertinentes para la educación técnico profe-sional, como también la certificación de aprendizajes los que sería necesario desarrollar por parte del Ministerio de Educación, ya que actualmente sólo se pueden medir o evaluar habilidades o conoci-mientos básicos a través del SIMCE y no se cuenta con alguna medida de la calidad de la educación técnica propiamente tal 15. Esta certifi-cación de aprendizajes debiera efectuarse considerando las deman-das o requerimientos técnicos que se necesitan en las empresas, de modo que al contratarlos éstas puedan contar con alguna medida de la preparación que han logrado los estudiantes al egresar. También ello puede constituir un incentivo a las escuelas para esforzarse por mejorar sus programas y los métodos de aprendizaje.

15 op. cit. �

152


. Mayor integración de la enseñanza media técnico-profesional con la educación técnica superior

Es necesario promover una mayor integración entre la ense-ñanza técnico profesional y la educación superior técnica, por la vía otorgar continuidad de los estudios en centros de formación técnica o institutos profesionales por uno o dos años más. Esto requiere, sin embargo, que exista una mayor compatibilidad entre los programas o metodologías de estudio de ambas modalidades (media y supe-rior), lo que sería necesario llevar a cabo por parte de las autoridades educacionales.

. Becas a los egresados

Debiera establecerse además un sistema de becas o crédito para que alumnos de buen rendimiento y bajo nivel socioeconómico pu-dieran continuar en este tipo de programas integrados al momento de egresar. Esto no ocurre hoy en día, ya que no hay ayuda para con-tinuar los estudios superiores en la enseñanza técnica post media.

. El problema de la deserción escolar

Como se ha señalado en la segunda parte del estudio, se cons-tata a nivel de enseñanza media que una importante proporción de alumnos, cerca de 100.000 jóvenes, termina desertando de la es-cuela. La mayor parte de ellos ha desertado por motivos socioeco-nómicos o por problemas de rendimiento escolar, siéndoles muy difícil volver a insertarse, ya que las alternativas que se dan a nivel de los colegios, son casi inexistentes. La deserción escolar, junto con limitar las posibilidades de lograr trabajos mejor remunerados en el futuro o acceder a alguna forma de capacitación, se constituye además en un problema social. La falta de oportunidades lleva a los jóvenes a la vagancia, la droga y la delincuencia juvenil, dificultando aún más su incorporación a la sociedad.


153

. Subsidios a los estudiantes para evitar que deserten

Es muy importante que a nivel de enseñanza media, junto con las políticas y esfuerzos que efectúen los colegios para lograr un mejoramiento de la calidad se promuevan programas especiales de retención e inserción escolar para evitar que los alumnos más po-bres deserten antes de completar el ciclo educacional. Programas importantes a llevar a cabo pueden ser subsidios consistentes en incentivos económicos a la familia ligados a la permanencia en la escuela y a la aprobación de curso. En este sentido las autoridades educacionales han comenzado a abordar el problema, lo que es po-sitivo. Con este fin ha sido creado recientemente por el Ministerio de Educación el Programa Liceo para Todos, el que está destinado a disminuir la deserción escolar en 270 liceos identificados como de mayor vulnerabilidad socioeconómica y educativa del país. El pro-grama incluyó la entrega en el 2000 de 3.125 becas en dinero, las que se renovarán año a año 16.

.9 Programas especiales de reinserción

Para retener y reinsertar a los jóvenes a la escuela y especial-mente a aquellos que ya llevan más de un año fuera del sistema, se requiere de una mayor ayuda o refuerzo escolar a través de pro-gramas especiales de nivelación lo que hoy día no se efectúa. Estos programas debieran orientarse a reforzar los contenidos básicos en matemáticas, lenguaje y comprensión, ya que de esta forma reciben una preparación que los puede ayudar mejor a insertarse posterior-mente en el mercado laboral. Es necesario identificar colegios que atienden poblaciones con alto riesgo de deserción y considerarlos para una subvención especial o bien otorgar incentivos o asignacio-

16 Fuente: Ministerio de Educación, página web. El monto de la beca es $ 1�2.000 anuales, depositado en � cuotas en una cuenta de ahorro de los estudiantes seleccionados en cada liceo.

15�


nes especiales por integrar y mantener al alumnado y lograr éxito oportuno. Conviene asimismo, incentivar una mayor flexibilidad en horarios, currículos y estructura del calendario escolar en aquellos colegios con alto índice de deserción por trabajos temporales como ocurre en el sector rural.


155

a n e xo S

ANEXo 1

coMUnasconLos50PeoResPUntajesPRoMedio*

Región ComunaNº

AlumPromedioMat/Leng. Región Comuna

NºAlum

Prom.Mat/Leng.

X Dalcahue 28 188 IV Mte. Patria 220 213

VIII Quilaco 33 193 VI Codegua 105 213,5

IX Saavedra 61 198 VII Sag. Familia 93 214

IX Melipeuco 31 200,5 IV Río Hurtado 48 214

VIII San Rosendo 50 201,5 R. M. Lampa 138 214,5

IX Ercilla 24 202,5 IX Renaico 96 214,5

VIII Tirua 56 202,5 VIII Cobquecura 90 214,5

VII Colbún 174 203 VIII Florida 112 214,5

R. M. Pudahuel 602 204 IX T. Schmidt 60 214,5

V El Quisco 128 205,5 VIII Sta. Bárbara 98 214,5

VII Pencahue 74 209 IX Los Sauces 75 215

R. M. Cerro Navia 514 209,5 VII Villa Alegre 154 215,5

IV Canela 64 209,5 VIII Lota 733 215,5

R. M. Huechuraba 72 210,5 VII Chanco 106 216

VIII Pemuco 62 210,5 VI Coinco 41 216

VIII Pinto 135 210,5 R. M. Lo Espejo 270 216

IV Punitaqui 91 210,5 IX Vilcún 231 216,5

IX Nva. Imperial 712 210,5 IX Gorbea 67 216,5

II S. P. de Atac. 8 211 IX Freire 67 216,5

VIII Quillón 51 211 VIII Coihueco 147 216,5

IX Galvarino 94 211,5 IX Lonquimay 87 216,5

I P. Almonte 131 212 R. M. MaríÌa Pinto 59 216,5

IX Curarrehue 38 212 VIII Portezuelo 62 216,5

I Huara 45 212,5 R. M. El Monte 94 217

III Freirina 54 213 VII Río Claro 40 217,5

* Corresponde al promedio comunal considerando establecimientos Municipales, Particulares Subvencionados y Particulares Pagados.

156


ANEXo 2

coMUnasconLos50MejoResPUntajesPRoMedio*

Región ComunaNº

AlumPromedioMat/Leng. Región Comuna

NºAlum

Prom.Mat/Leng.

V V. Alemana 1008 250,5 X Pto Montt 2.309 257

VII Parral 486 250,5 R. M. Ñuñoa 5.093 257,5

V Valparaíso 4.747 251 VI Rancagua 3.987 257,5

II Antofagasta 3.638 251 III D. de Almagro 322 258,5

X Frutillar 197 251,5 VI San Vicente 558 259

V Quilpué 2.018 251,5 X Valdivia 2.007 259

R. M. S. Bernardo 2.763 252 V San Felipe 1.140 259

IV Illapel 535 252,5 VIII Concepción 5.988 260

X Puerto Varas 413 253,5 VI Machali 158 260

VI San Fernando 1.481 253,5 IV La Serena 2.856 262

V Isla de Pascua 35 253,5 VII Curicó 2.032 262

V Quillota 1.788 253,5 XI Coyhaique 753 262,5

V Los Andes 1.347 253,5 VII Vichuquén 27 262,5

R. M. Colina 362 254 R. M. La Florida 4.441 264,5

X Osorno 2.445 254 XII Navarino 21 264,5

VIII Chillán 3.242 254 V Viña del Mar 4.882 265

VIII Arauco 328 254 VI Santa Cruz 640 270

XI Chile Chico 90 254 R. M. Santiago 11.999 271,5

XII Pta. Arenas 1.923 254,5 V Panquehue 45 276

III Copiapó 1.831 254,5 R. M. La Reina 1.362 281,5

V Calle Larga 114 254,5 R. M. Lo Barnechea 864 284

R.M. Macul 1.284 255 V Sto. Domingo 82 288,5

VIII S. Pedro 669 255,5 R. M. Providencia 4.064 294,5

X La Unión 451 256 R. M. Las Condes 3.456 296

R.M. Maipú 3.418 256,5 R. M. Vitacura 1.307 298

* Corresponde al promedio comunal considerando establecimientos Municipales, Particulares Subvencionados y Particulares Pagados


15�

ANEXo 3

Los25estabLeciMientosconLosMásbajosPUntajesaniveLnacionaL*

Región Comuna Nombre Modalidad DependenciaNº

AlumP.

Mat./Leng.

IX Nva. Imperial L.Téc.Part. Guacolda TP P.Subv. 53 180,5

X Dalcahue L.Dalcahue C41 HC Municipal 28 188

I Huara I. Agrícola Kusayapu TP P.Subv. 27 190,5

X Valdivia L. C. Acharan Arce HC P.Subv. 22 191

R. M. Santiago C. Lord Cochrane HC P.Subv. 90 191,5

R. M. Cerrillos E.Ind. Part. Cerrillos TP P.Subv.(C) 205 192

R. M. Lo Espejo Liceo B133 HC-TP Municipal 63 192,5

R. M. San Ramón C. Educ.Mun.San Ramón TP Municipal 95 193

VIII Quilaco C. Voc. Artesanal Rural HC Municipal 33 193

R. M. Talagante C. Educ.Ag. Talagante TP P.Subv.(C) 48 193

R. M. San Joaquín E Ind.Part L.B.O’Higgins TP P.Subv. 89 194

V Valparaíso C. de Capac. Lab. TP P.Subv. 70 194,5

VIII Lota Liceo Sta. Doris 35 HC P.Subv. 14 196

R. M. La Florida Politéc.Los Héroes TP P.Subv.(C) 53 196

V V.del Mar Ob. Rafael Lira I. TP P.Subv.(C) 57 196,5

R. M. P.Hurtado Paul Harris TP Municipal 85 197,5

IX Saavedra L. R. de Suecia C19 HC Municipal 61 198

IX Nva, Imperial L. L. González V. B17 HC Municipal 207 198,5

VI Rancagua L. Vitorino Lastarria B3 HC Municipal 199 198,5

R. M. Talagante L.de Talagante (Ex A-119) HC Municipal 125 199

R. M. San Joaquín E.Tec Part. Lib.B.O’Higgins TP P.Subv. 69 199

VIII Lota L. Politéc. A46 TP Municipal 283 200

R. M. Pudahuel L. C.Educ. Pudah C87 HC-TP Municipal 281 200

II Antofagasta L. La Portada A22 HC-TP Municipal 225 201

IX Melipeuco L. Mun. Los Andes C49 HC Municipal 31 201

* Se excluyen de la lista los establecimientos particulares pagados.

15�


ANEXo �

Los25MejoResestabLeciMientosaniveLnacionaL*

Reg. Comuna Nombre Modalidad Dependencia

Nº Alum.

Pr.Mat/Leng.

VI Sta. Cruz L. María Auxiliadora HC P.Subv.(C) 78 307

VIII Chillán C. de la Purísima C HC P.Subv. 88 307,5

IV Ovalle C. San Viator 97 HC P.Subv.(C) 42 307,5

VII Constitución C. Bosques de Gaia HC P.Subv.(C) 12 307,5

V V.del Mar L. Parroquial San Antonio HC P.Subv.(C) 133 309

R. M. Providencia J. Victorino Lastarria A 45 HC Municipal 440 309,5

VI S. Vicente Colegio Salvador 42 HC P.Subv.(C) 74 310

R. M. Barnechea C, La Dehesa Mujeres 804 HC P.Subv. 27 310,5

V Los Andes C. María Auxiliadora HC P.Subv.(C) 87 311

VI S. Fernando San Fernando College 9 HC P.Subv.(C) 30 311

VIII Chillán Colegio Padre A. Hurtado HC P.Subv.(C) 124 311,5

R. M. Santiago Colegio Santa Cruz HC P.Subv.(C) 67 312,5

R. M. Est. Central Liceo Ruiz Tagle HC P.Subv.(C) 77 313

VI Sta. Cruz Ins. Reg. Federico Errázuriz HC P.Subv. 124 315

X Osorno Colegio San Mateo HC P.Subv. 112 315

V V.del Mar L. José Cortes Brown HC P.Subv.(C) 122 315,5

R. M. Santiago Colegio San Ignacio HC P.Subv. 106 316

R. M. La Florida Instituto La Salle HC P.Subv.(C) 88 316,5

V V. del Mar C. Rubén Castro Diurno HC P.Subv.(C) 71 317

VIII Concepción L. Salesiano Domingo Savio HC P.Subv.(C) 84 318,5

R. M. El Bosque Liceo Liahona HC P.Subv.(C) 89 320

R. M. Las Condes Ins. Pte. Errázuriz HC P.Subv.(C) 43 322,5

R. M. San Miguel Inst. Miguel León Prado HC P.Subv.(C) 90 331,5

R. M. Providencia C. Carvajal de Prat A44 HC Municipal 360 333,5

R. M. Santiago Instituto Nacional HC Municipal 643 334,5

* Se excluyen de la lista los establecimientos particulares pagados.


15�

ANEXo 5

cobeRtURaedUcaciónMedia,tasadeRePRobación,deabandono;

PoRRegiónyModaLidaddeenseñanza

Región Nº Alum.Cobertura Ed. Media

(% 1997)

Reprobación (% 1997) Abandono (% 1997)

CH TP CH TP

I 6.395 95,8 7,44 10,08 6,01 6,73

II 6.443 86,4 9,76 14,27 6,25 7,03

III 3.779 87,4 11,61 10,95 9,02 6,07

IV 8.504 82,4 7,80 11,79 8,35 6,79

V 22.887 92,2 8,17 9,67 5,43 5,89

VI 10.137 85,0 8,43 7,13 5,41 3,98

VII 11.781 79,2 7,91 9,20 5,92 5,74

VIII 26.477 87,4 10,76 8,94 6,54 4,96

IX 12.302 80,9 8,82 10,39 5,50 6,47

X 13.306 79,7 8,78 10,19 7,53 7,33

XI 1.261 88,0 12,54 13,76 7,17 10,45

XII 2.284 88,9 7,79 9,66 2,87 4,82

R. M 83.688 88,6 6,80 9,99 3,83 6,83

Total País 209.244 86,9 8,3 10,0 5,4 6,4

Fuente: MIDEPLAN, Depto. de Estudios Sociales, Ministerio de Educación, Compendio de Información EstadÌstica. Ministerio de Educación, Unidad de Curriculum y Evaluación.

160


B I B L I o g R a f í a

– Beyer Harald, “Educación y Desigualdad de Ingresos, Una Nueva Mirada”. Estu-dios Públicos Nº 77, Verano del 2000.

– Butelman A. y Romaguera P., “Educación Media General Vs. Técnico Profesio-nal: Retorno Económico y Deserción”. CIEPLAN, Coleción de Estudios Nº38, Di-ciembre de 1993.

– García–Huidobro Juan Eduardo, 1999. “La Reforma Educacional Chilena”. Editorial Popular, Madrid.

– Informe de la Comisión SCANSS (Secretary’s Comission on Achieving Ne-cesary Skills, de EE UU): “Lo que el Trabajo Requiere de las Escuelas”.

– Ministerio de Educación: Compendios de Estadísticas Educacionales, 1990–1998.

– Ministerio de Educación. “Evaluación del Marco Institucional de la Educación Media Técnico Profesional”. Elaborado por un equipo investigador del Depar-tamento de Economía de la Universidad de Chile.

– Ministerio de Educación, 1999. “Resultados SIMCE 2º Año Medio 1998, Total de Establecimientos del País, (por región, provincia y comuna)”. Unidad de Curricu-lum y Evaluación.

– Ministerio de Educación, 1999. “SIMCE Informa sobre Resultados de Medición Nacional de 2º Año Medio”. Septiembre de 1999.

– Ministerio de Planificación y Cooperación, División Social, Encuesta CASEN 1998 y 2000.

PROPUESTASII

El autor es economista de la Universidad Católica; Máster en Economía de la Universidad de Chicago y director ejecutivo de Libertad y Desarrollo.

LaedUcacióncHiLenaenLaactUaLencRUcijadaCristián Larroulet

�


165


La educación y su impacto en el capital humano de Chile resultan fundamentales para el desafío del desarrollo con igualdad de opor-tunidades. Recordemos las reflexiones que en el año 1994 hiciera un grupo de chilenos convocados por el gobierno para analizar el tema de la educación, instancia en que se realizó un esfuerzo importante para consensuar un diagnóstico y un conjunto de propuestas para mejorar la educación básica y media; y que se convirtió en el docu-mento “Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo 21” 1. La Comisión postuló en calidad de diagnóstico un planteamiento que es impor-tante citar:

“Las causas del profundo desajuste de la educación son múltiples, interrelacionadas y complejas. Pero hay dos elementos de base que, si se quiere efectivamente avanzar por el camino de la modernización educacional, necesitan ser corregidos a la brevedad:

– el contexto legal-administrativo, esto es, de gestión y de manejo de recursos humanos, materiales y de financiamiento, en que ac-

1 Comité Técnico Asesor para la Modernización de la Educación Chilena, más conocido como “Informe Brünner”.

166


tualmente operan las escuelas no ofrece los incentivos adecua-dos para mejorar su calidad, aumentar su efectividad y por esta vía tornarse más equitativa. En las escuelas y liceos municipales esta situación se ve agravada por las rigideces adicionales que establece la Ley del Estatuto Docente y,

– la inversión del sector está muy por debajo de lo que se necesi-taría para que el país pueda modernizar su educación”.

En el debate que existió en la denominada “Comisión Brünner”, como en el que ha existido en el país por décadas acerca de las polí-ticas más adecuadas para abordar el desafío de la educación, hay un aspecto que es central. Este se refiere al tipo de políticas públicas que requiere el país a las puertas del siglo xxi. Hay acuerdo en el sentido que para mejorar la cobertura y la calidad de nuestro sistema educa-cional, asegurando la igualdad de oportunidades a todos los chilenos, el Estado tiene un rol importante. En lenguaje económico esto signi-fica que hay un bien público asociado a la educación. La discusión es entonces cómo realizar esa acción, esto es definir cuál es la política pública más adecuada.

1. o P C I o n e S d e P o L í T I C a S P ú B L I C a S e n e d u C aC I ó n

Una opción es a través de una política pública más bien centra-lista, desde el Ministerio de Educación, guiando desde el nivel central las reformas que el sistema requiere. En otras palabras, ella se refiere a utilizar políticas de oferta concebidas por la autoridad para afectar directamente los insumos del proceso educativo.

La otra opción es actuar a través de instrumentos descentrali-zados con que los padres y comunidades escolares van decidiendo las mejores opciones educacionales y el Estado genera un marco de incentivos para que ese proceso privilegie los mejoramientos de ca-lidad y la igualdad de oportunidades. Es decir, políticas que actúen


16�

por el lado de permitir la libertad de elección de las personas. Así, el desafío desde el punto de vista de las políticas públicas dice rela-ción con la forma en que se estructuran las políticas educacionales en un sistema donde se ha descentralizado la provisión del servicio educacional.

En este contexto es deber del Estado asegurar que se provea una educación de calidad mínima para todos. Sin embargo, lo anterior no significa que el Estado deba asumir el papel de educador, sino que debe ocuparse de que los contenidos y requerimientos de la educa-ción sean de calidad y adecuados al mundo actual; que todos los ni-ños tengan acceso a la educación y que no deserten; que se focalice el gasto público en los más pobres; y que se aprovechen realmente las capacidades existentes.

Cuando se actúa por el lado de la demanda, es a nivel de cada escuela, son los directores, profesores, alumnos, los padres y apode-rados, quienes deben cumplir la misión educacional. Esto significa que deben contar con las atribuciones, los recursos y flexibilidad necesaria para desarrollar su proyecto educativo. A las autoridades educacionales les corresponde, entonces, cumplir un rol facilitador y orientador de la gestión educacional, poniendo los incentivos para que ello ocurra.

2 . e vo Lu C I ó n d e L a S P o L í T I C a S P ú B L I C a S e n e d u C aC I ó n

Durante las últimas dos décadas el país ha venido realizando im-portantes reformas educacionales. En la década de los 80 se impulsa-ron principalmente en la línea de la descentralización, y en la década de los 90 ha habido un cambio de la política hacia un enfoque más centralista, donde el Ministerio de Educación ha pasado a tener una ingerencia directa, interviniendo en los diversos aspectos relaciona-dos con el proceso educativo.

16�


. descentralización de la gestión educacional

A principio de los años 80, el sistema educacional chileno se carac-terizaba por un alto nivel de centralismo. Más del 70% de la matrícula total asistía a escuelas públicas administradas por el Ministerio de Edu-cación. Como un medio para incentivar una mejor gestión educacional y así introducir mayor eficiencia al sistema educativo, se llevó a cabo un proceso de descentralización del sector. Fue así como, a partir de 1980, se comenzó a traspasar los establecimientos administrados por el gobierno central –a través del Ministerio de Educación– hacia las muni-cipalidades. ya en 1983 habían sido traspasados 5.692 establecimientos, es decir, el 87% de ellos. Por otro lado, las instituciones de educación secundaria técnico-profesional fueron transferidas hacia asociaciones gremiales y agentes privados sin fines de lucro. Hacia 1989 el proceso de descentralización se había completado.

Bajo este proceso, las municipalidades pasaron a administrar los colegios, su personal y su infraestructura, mientras que el Ministerio de Educación mantuvo las funciones de financiamiento, supervisión, evaluación y control, definición de los currículos y la administración de programas de asistencialidad escolar, tales como alimentación escolar y textos. La administración local de los establecimientos educaciona-les constituyó un esfuerzo por acercar las políticas educacionales a los ciudadanos, a la familia. Es más fácil para las familias opinar, evaluar y sancionar el comportamiento de un gobierno local, que hacerlo so-bre las acciones de un Ministerio de Educación que se encuentra muy lejos del ciudadano preocupado por la educación.

. Subsidio a la demanda: libre elección, competencia y participación privada

otra reforma importante dentro del marco de descentralización de las políticas públicas –y quizás la más importante de todas–, fue la puesta en práctica de un sistema de subsidio a la demanda. A contar de 1980, los recursos asignados por el Estado a la educación son distri-


16�

buidos a los establecimientos, ya sean municipales o particulares sub-vencionados, mediante una subvención por alumno efectivamente asistente. Con ello se entregó a la familia la posibilidad de decidir li-bremente su preferencia educacional, ya sea enviando a su hijo a un establecimiento particular subvencionado de una orden religiosa, de una institución gremial, de un empresario privado, o de cualquier otra combinación, o bien a un establecimiento municipal.

Esta subvención en su origen fue calculada de forma de cubrir tanto los costos operacionales como los costos de capital de los di-ferentes tipos y niveles de educación, de modo de constituir un in-centivo económico que lograra atraer al sector privado a participar en la provisión de servicios educacionales. Gracias a que el nuevo sistema se implementó en un ambiente de libre entrada al mercado educacional, y dado los buenos resultados que comenzaron a mos-trar los alumnos que asistían a establecimientos del sector privado subvencionado, se pudo observar un enorme auge en este sector a partir de 1980. Este tipo de colegios aumentó su matrícula desde 430.000 estudiantes en el año 1980 a 832.000 en 1985, casi duplicando su participación en la matrícula total en sólo cinco años, para luego estabilizarse en torno a un tercio de la matrícula total del sistema, con 1.256.116 alumnos en el año 2000 2.

La posibilidad de que las familias pudieran elegir libremente el establecimiento de su preferencia, combinada con la subvención escolar por alumno como principal fuente de financiamiento estatal de los colegios tenía por objeto incentivar a que los establecimientos públicos y privados pudieran competir en igualdad de condiciones. Como resultado de estos cambios –descentralización y la introduc-ción de competencia a través de la subvención– se fue logrando un mejoramiento paulatino de la calidad de la educación chilena. Una medida de ello es la comparación de los resultados homogeneizados de las pruebas de evaluación PER y SIMCE entre 1982 y 1990, donde

2 Fuente: Compendio de Información Estadística del MINEDUC, 2000.

1�0


se observa un aumento del promedio de rendimiento en las pruebas matemáticas y castellano de 6,2% para todo el sistema educacional, el cual se descompone en un aumento de 4,6% en establecimientos municipales, 12,3% en colegios particulares subvencionados y 8,3% para el sector particular pagado.

Pero el mayor logro de los cambios anteriormente mencionados se obtuvo en otro aspecto, que dice relación con el incremento de la cobertura educacional. La escolaridad promedio de la población aumentó fuertemente desde 4,5 años en 1970 a 8,6 años en 1990 y ha seguido aumentando hasta alcanzar a casi 10 años en la actualidad. La cobertura en educación básica aumentó desde el 93% en 1970 a un 95% en 1990; la educación media, por su parte, también experimentó un impresionante aumento al pasar desde un 50% a un 81% durante el mismo período y llegando a ser 90% en la actualidad 3.

La descentralización realizada tuvo un efecto especialmente positi-vo en la cobertura educacional para la población de escasos recursos. De acuerdo al Mapa de la Extrema Pobreza 4, en 1970 un 43% de los ni-ños en edad escolar y en condición de extrema pobreza no asistía a la escuela lo que se debía principalmente a la falta de escuelas. Dicha tasa se había reducido al 9,9% hacia 1982 y hoy en día alcanza a un 2,3%.

. financiamiento compartido

otro instrumento que debe ser clasificado dentro del marco de políticas descentralizadas, es el sistema de financiamiento compar-tido. Este mecanismo –implementado a principios de los 90– abrió la posibilidad a los establecimientos educacionales subvencionados para que recibieran mensualmente un aporte familiar adicional a la subvención. El sistema establece que a mayor aporte familiar, la sub-vención estatal se ve reducida en un porcentaje creciente. Cuando el cobro mensual alcanza a aproximadamente $45.000, el estableci-

3 Fuente. Encuestas CASEN� Mapa de la Extrema Pobreza, oDEPLAN. Universidad Católica de Chile 1��–1��6.


1�1

miento pierde el derecho a recibir subvención estatal y pasa a la cate-goría de colegio particular pagado 5.

El financiamiento compartido surge como una forma de allegar más recursos a la educación, reconociendo que dentro de los alum-nos que se educan en el sector subvencionado, existen familias que pueden y están dispuestas a aportar alguna cantidad de recursos para mejorar la calidad de la educación de sus hijos. De hecho, los resultados de la encuesta CEP 2001 6 arrojaban que un 56% de los padres encuestados con hijos en edad escolar estaban dispuestos a realizar un aporte mensual adicional.

El sistema de financiamiento compartido es importante, no sólo porque permite a los padres contribuir dentro de sus posibilidades a otorgar una educación de mejor calidad a sus hijos, sino también porque permite liberar recursos fiscales para que sean destinados en forma más focalizada a las personas que más los necesitan. Las fami-lias aportaron a través del sistema de financiamiento compartido un total de $80.000 millones de pesos el año 2000, cifra que llegó a los $102.000 millones al año 2001.

Es claro que este sistema de financiamiento ha abierto un espacio importante para el desarrollo de la educación particular subvencionada en Chile. A la fecha, alrededor de 1.577 colegios particulares subvencio-nados –esto es el 42% de los establecimientos–, cuentan con el sistema de financiamiento compartido, lo que significa que aproximadamente el 68% de los alumnos que asisten a colegios del tipo particular subven-cionado realizan aportes a través de esta modalidad.

Por su parte, la cobertura de este sistema dentro del sector mu-nicipalizado ha sido mucho menor a la del sector particular subven-cionado alcanzando sólo al 2% de la matrícula. La explicación puede estar en que los establecimientos municipales se ven enfrentados a diversas restricciones para entrar al sistema de financiamiento com-partido. Aquellos que imparten educación básica tienen prohibición

5 Según valores USE, actualizados a 2001.6 Estudio Nacional de Opinión Pública, Centro de Estudios Públicos.

1�2


de ingresar al sistema, y aquellos que imparten educación media sólo pueden adoptarlo si se comprometen a aceptar gratuitamente a cual-quier alumno que lo solicite. Esto dificulta en la práctica la adopción del sistema de financiamiento compartido por parte de la educación media municipal. A ello se le debe agregar el requisito de contar con el acuerdo de los centros de padres y apoderados para ingresar al sistema y para determinar el monto del cobro.

. desarrollo curricular

otro esfuerzo importante en la dirección de la descentralización fue la posibilidad introducida por la Ley orgánica Constitucional de Enseñanza al otorgar mayor libertad y creatividad en el diseño del currículos a los propios establecimientos. La ley estableció la existen-cia de un marco curricular de objetivos y contenidos mínimos obli-gatorios, dejando libertad a los establecimientos para elaborar sus propios planes y programas basados en éstos. Esta reforma en pro de la libertad de enseñanza requiere, no obstante, ser acompañada de incentivos para transformarla en realidad y de un nuevo rol del Ministerio de Educación para estimular el proceso creativo que esta mayor libertad permite.

3 . P o L í T I C a S C e n T R a L I S Ta S

No obstante las reformas señaladas y los avances logrados en la década de los 80, éstos fueron insuficientes. En efecto, a principios de los 90, los logros alcanzados en la prueba SIMCE, por la gran mayo-ría de los estudiantes continuaban siendo bajos, a raíz de lo cual las autoridades iniciaron un proceso de reformas destinadas a acelerar el mejoramiento de la calidad educacional.

Estas reformas poseen características diferentes a las descritas anteriormente, en el sentido que, en general, se observan reformas


1�3

claramente más centralistas, más enfocadas a los insumos del proceso educacional y lideradas por el Ministerio de Educación y no por las comunidades escolares. Aún así, debe reconocerse que no todas las reformas aplicadas en ese período tienen esa característica; de hecho tanto el financiamiento compartido como la flexibilidad curricular se materializaron a partir de los 90.

Entre las reformas más importantes pueden mencionarse las si-guientes:

. estatuto docente

El Estatuto Docente fue dictado en 1991 con el propósito de mejo-rar las condiciones laborales de los profesores. Este cuerpo legal esta-blece una serie de normas laborales comunes a todos los profesores impuestas desde el nivel central; normas que afectan las decisiones que debieran tomarse a nivel de cada escuela constituyéndose en un obstáculo para una mejor gestión educacional.

Tal como lo señaló el Comité Técnico Asesor para la Modernización de la Educación Chilena en su informe: “Esta forma de organizar el campo laboral de la profesión docente no ha beneficiado ni a los profesores, como está a la vista, ni a la profesión como tal; ni ha promovido la calidad de la enseñanza ni su efectividad, ni tampoco responde a las exigencias que tiene el país. El resultado ha sido más bien catastrófico”.

Como consecuencia del Estatuto Docente el gobierno central, a través de los Ministerios de Educación y de Hacienda, actúa como un monopsonista: fija las remuneraciones del profesorado, y con ello concentra las presiones del gremio de profesores sobre el gobierno, aumentando las probabilidades de huelgas y otros conflictos. Las rigideces que impone el Estatuto han hecho prácticamente impo-sible a los sostenedores modificar su planta docente para ajustarla ante cambios en la matrícula, que es la que determina el monto de recursos percibidos. Tampoco pueden promover incentivos espe-ciales a los profesores que se destaquen por méritos o desempeño. De esta forma se han producido desequilibrios financieros estruc-

1��


turales, que en el caso de los establecimientos municipales han de-bido ser cubiertos por recursos aportados por las municipalidades. En el caso de los colegios particulares subvencionados las rigideces son menores que en el sector municipalizado: sin embargo, tam-bién han afectado la capacidad de gestión de los establecimientos, incidiendo negativamente en la calidad de la educación subvencio-nada. Además de lo anterior, debe considerarse que la legislación impone una importante rigidez en las políticas de personal relacio-nadas con los directores de los establecimientos, limitación grave, dado el importante rol de liderazgo que el director debe cumplir para que una escuela sea exitosa.

. Programas de apoyo a la educación

otros programas han puesto énfasis en mejorar el proceso edu-cativo. Si bien muchos de estos programas pueden ser razonables desde la perspectiva de sus objetivos y de sus metas de corto plazo, resulta preocupante su diseño centralizado. A través de estos progra-mas, el gobierno ha proporcionado a los establecimientos insumos como: mobiliarios, textos escolares, bibliotecas de aula, material di-dáctico, y otros; además de prestar “apoyo de asesoría técnica” en la elaboración de proyectos. Los programas se han financiado centrali-zadamente y se entregan en forma adicional a la subvención escolar. Debido a esto, la subvención por alumno –principal elemento para el financiamiento de la educación pública–, ha ido perdiendo peso dentro de los gastos del Ministerio de Educación, a pesar de haber aumentado en términos absolutos. Mientras los gastos totales del MI-NEDUC destinados a operación, desarrollo de nuevos planes y pro-gramas de estudio creció en un 217% entre 1990 y 2000, el gasto en subvenciones lo hacía en 187% y los recursos destinados a programas extra subvención –entre éstos, programas MECE, Extensión Jornada Escolar, PME, P900– aumentaban en 571%.

Entre los programas de apoyo a la educación se pueden destacar los siguientes:


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a) Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educa-ción Básica (MECE Básica)

Los objetivos generales de este programa –financiado en par-te con recursos del Banco Mundial– fueron “elevar el piso” de calidad de la educación pública, tanto urbana como rural, me-diante una combinación de inversiones en insumos materiales dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de las escuelas como textos escolares, bibliotecas de aula y otros. Con el pasar del tiempo el proyecto de MECE se ha ampliado desde el nivel básico, a educación media y educación superior.

b) P–900: Programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas de sectores de pobreza

Dentro del marco de acción del programa MECE se puso en práctica un programa conocido como el Programa de las 900 Escuelas (P–900), que se orientó a los grupos en situación de riesgo educacional, vale decir a aquellas escuelas que mostraban menores rendimientos. El programa entrega recursos especiales (materiales educativos y apoyo técnico) a las escuelas básicas subvencionadas –entre 1990 y 1997 el programa se focalizó en los alumnos de 1 a 4 básico; luego en 1998 se incorporan los de 5˚ a 8˚ básico– que presentan problemas de bajo rendimiento escolar. Hasta el año 2000 los recursos se focalizaban en el 10% inferior de ellas, pero desde 2001 el grupo a beneficiar se amplió al 18% de establecimientos de menor resultado 7.

Entre los resultados 8 entregados por el programa se pueden mencionar algunas mejorías en los rendimientos de las escue-las participantes; sin embargo, éstos no parecen muy significa-tivos. Adicionalmente se ha mencionado que parte importante de las escuelas reingresaron al programa; es decir, la ayuda que se les otorgó no las habilitó para superar los problemas que

� Estos porcentajes excluyen a aquellas ecuelas atendidas por el Programa Básica Rural.� Informe Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda.

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enfrentan. Parece razonable realizar una evaluación acabada del programa, especialmente en lo que dice relación con su estructura de incentivos.

c) Programa MECE Rural

Este también es un programa focalizado que se aplicó en más de tres mil escuelas rurales del país atendidas por uno y hasta tres profesores. Consiste en apoyo en la forma de textos, biblio-tecas y material didáctico y una propuesta pedagógica especí-fica para las condiciones culturales de la ruralidad. El programa avanzó gradualmente a partir de 1992, comenzando por las re-giones con mayor población rural y escuelas más vulnerables. Ha sido evaluado positivamente, ya que, al parecer, ha tenido un impacto en los resultados en las escuelas donde fue aplicado.

d) Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)

Este programa consiste en el financiamiento de un conjunto de proyectos generados por las escuelas, que compiten anual-mente por dicho financiamiento, en un marco institucional que evalúa la calidad de los proyectos en términos de su impacto sobre el aprendizaje de competencias fundamentales. La es-cuela que se adjudica un PME se hace acreedora a un monto de recursos y a un paquete de apoyo didáctico. No se cuenta con antecedentes relativos al impacto de este programa, pero se sabe que ha motivado a los profesores para desarrollar nue-vas iniciativas de mejoramiento educativo.

e) Jornada Escolar Completa Diurna

Uno de los cambios más reciente y que representa el compo-nente más importante de la reforma educacional impulsada por el gobierno del Presidente Frei, lo constituye la implemen-tación de la Jornada Escolar Completa (JEC) obligatoria para los establecimientos subvencionados. Esta medida consiste bási-camente en establecer un aumento en el tiempo de trabajo


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escolar en los colegios subvencionados, desde un promedio de 32 horas pedagógicas semanales a 38 horas para el caso de 3º a 8º año de enseñanza básica, y desde 36 horas pedagógicas semanales a 42 horas para el caso de la educación media. Una vez que se haya implementado la JEC, la duración del año es-colar aumentará a 1.140 horas para la educación básica y a 1.260 horas para la educación media, situándonos a niveles simila-res a los países europeos y superiores al promedio mundial de tiempo oficialmente dedicado al estudio.

La prolongación de la jornada escolar es algo que puede ge-nerar efectos importantes, sobre todo en las escuelas donde asisten los niños más pobres; sin embargo, también puede transformarse en más horas vacías de contenidos relevantes si no existe un proyecto educativo claro, con recursos para po-nerlo en práctica y sobre todo con el poder de decisión a nivel de cada establecimiento para llevarlo adelante. Si bien existe cierto consenso de que es deseable que los niños permanez-can un mayor número de horas en el colegio, es necesario pre-guntarse si es éste el mecanismo más adecuado para mejorar la calidad, o hubiera sido mejor destinar más recursos de libre disponibilidad para los establecimientos a través de la subven-ción escolar o bien, apoyar con una mayor subvención a los establecimientos más pobres o a los que presenten menores rendimientos.

La Jornada Escolar Completa ha presentado algunos incon-venientes en su implementacion. Por un lado, incrementa los costos variables de operación de los colegios, como son las remuneraciones de los profesores, los gastos administrativos, y otros insumos como materiales de laboratorio, luz, etc. El fi-nanciamiento del mayor costo variable se aborda por la vía de una mayor subvención escolar; pero la JEC también impone en términos generales mayores costos de uso del capital fijo como por ejemplo, terreno, edificaciones, laboratorios, salas de

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clase, etc. En este caso no se siguió la sana política de incluir dentro del cálculo de la subvención escolar el costo de uso de la infraestructura adicional requerida por la JEC, sino que se es-tableció un sistema de asignación contra la presentación de proyectos por parte de los establecimientos. Para posibilitar la ampliación de establecimientos existentes y la construcción de nuevos establecimientos, el gobierno creó un aporte de capi-tal adicional para establecimientos que requieran inversión en infraestructura. Estos recursos se distribuyen de acuerdo a una evaluación caso a caso dentro del marco de un concurso en que los proyectos de diferentes establecimientos compiten en-tre sí. El avance en esta materia ha sido lento, por lo engorroso del procedimiento de postulación y ha demorado la reforma en muchos colegios, especialmente aquellos más alejados o de mayor pobreza.

Parece cuestionable la necesidad de establecer un sistema de extensión de la jornada escolar como mecanismo general de solución de los problemas de calidad que enfrentan todos los establecimientos. Cada uno de ellos se encuentra inserto en una realidad distinta, por tanto los problemas –y por ende las soluciones que requieren– debieran adecuarse a estas reali-dades.

Todos los proyectos descritos son loables desde la perspec-tiva de que corresponden a un diagnóstico correcto y tratan de alcanzar objetivos que compartimos. Sin embargo, es di-fícil que obtengan buenos resultados en el largo plazo a un costo razonable. Ello debido a que su enfoque se basa en la intervención del Ministerio de Educación en el proceso edu-cativo a través de instrumentos de diseño e implementación centralizada y de aumento de recursos. Surge la inquietud razonable relativa a que si la reforma no genera los estímu-los adecuados a nivel de cada escuela y cada sala de clases, no habrá mejoras permanentes en la calidad de nuestra edu-


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cación 9. Existen experiencias en otros países que muestran esfuerzos centrados en el aumento de recursos, sin los resul-tados esperados, a menos que se intervengan otros factores que dicen relación con el mejoramiento de la gestión al inte-rior de las escuelas 10.

4 . d e S a f í o S fu T u R o S

De lo anterior es posible apreciar dos tipos de políticas: unas en-fatizan la descentralización, las decisiones de los padres de familia, los educadores y los estímulos impersonales para responder a objetivos predeterminados. Las otras se relacionan con programas definidos y controlados por la autoridad y sólo en parte por la comunidad escolar. Las primeras fueron más importantes en la década de los ochenta y las segundas en los noventa, existiendo claramente visiones diferen-tes en materia de políticas educacionales.

La pregunta es para el futuro ¿cuál de ellas debe ser priorizada? A la luz del desafío del siglo xxi ¿cuál es el énfasis más eficaz?

Hay dos elementos centrales que fueron postulados por la Comi-sión Brünner: aquellos que dicen relación con lograr estímulos para mejorar la gestión educacional y aquellos relacionados con los recur-sos destinados a la educación. Ambos elementos guardan una estre-cha relación entre sí. Nada se ganaría con gastar más si no se cambia el contexto y los incentivos dentro de los cuales operan las escuelas; y no sería suficiente modificar ese contexto y los incentivos que pro-porciona si el país no invierte más en educación.

Diversos son los antecedentes que muestran cómo algunos países con mayor nivel de gasto y/o mayor tiempo escolar no han logrado alcanzar buenos resultados académicos; éstos ayudan a concluir que

� Libertad y Desarrollo, Tema Público Nº ��. SIMCE �� ¿Cómo enfrentar el Problema?10 The Heritage Foundation: Issues 2000. Education: Achieving Results Through Real Accounta-

bility by Nina Shokraii.

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las variables recursos y priorización en políticas que se concentren en los insumos no permiten asegurar un mejoramiento de la calidad educacional en un país. La única manera que Chile responda a los desafíos de hoy y de las generaciones futuras es enfatizar los instru-mentos de políticas públicas en un marco de mucho mayor descen-tralización de la gestión educacional.

Dado lo anterior se debiera tender a reforzar los mecanismos de subsidio a la demanda, de libre elección para los padres y de mayor autonomía de los establecimientos sujetos a metas específicas. Esto significa que la mayor cantidad de recursos posibles debieran ser transferidos a través de la subvención educacional en un marco de autonomía de la gestión y de sana competencia entre los colegios. Este será el único modo de que las escuelas se constituyan verdade-ramente en el centro del proceso educativo y logren dar el gran salto que hoy requiere la educación.

Versión actualizada del trabajo aparecido en el libro “Chile 2010: el Desafío del Desarrollo”, editado por Libertad y Desarrollo.La autora de este capítulo es consejera de Libertad y Desarrollo y presiden-ta de la Sociedad de Instrucción Primaria.Colaboraron: Luz María Vergara, quien trabajó en la Corporación de Educa-ción y Salud de Las Condes y actualmente lo hace en la Universidad Santo Tomás; Bárbara Eyzaguirre y Loreto Fontaine, del Centro de Estudios Públi-cos; María de la Luz Lira, consejera de la Sociedad de Instrucción Primaria; y Rosita Camhi, investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.

edUcacióndecaLidadPaRatodos:básica,PReescoLaRyMediaPatricia Matte

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Nuestro país ha realizado grandes esfuerzos en el sector educa-ción, que se demuestran en la excelente cobertura educacional, so-bre todo en el nivel básico, y las mejoras experimentadas en el nivel pre-básico y medio. El gasto en el sector educación también ha expe-rimentado un alza importante de un 228% en términos reales, entre 1990 y 2002, lo que muestra la magnitud del esfuerzo realizado. Aún así hay conciencia generalizada de que las cosas no andan bien, los rendimientos de los alumnos no mejoran y lo que es más grave, parte de esos recursos adicionales se estarían desperdiciando.

Varios aspectos están hoy día conspirando para evitar que se generen los resultados esperados dentro del sistema. Aunque se ha aumentado en forma considerable el gasto destinado a educación, muchos de esos mayores recursos no han sido destinados a la sub-vención de libre disponibilidad del sostenedor, sea éste municipal o privado, sino que han sido atados a remuneraciones con distintas asignaciones y nombres y luego a diversos programas que maneja el Ministerio en forma centralizada. Se debiera continuar en la línea de aumentar el gasto, sobre todo en lo que dice relación a la educación básica y media, pero a través de incrementos de la subvención.

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Asimismo debe tenerse como antecedente para continuar aumen-tando el gasto el hecho que hay que extender la cobertura pre–esco-lar y mejorar su calidad, en los sectores de extrema pobreza, por la relevancia que para el rendimiento educacional futuro de esos niños tiene esa modalidad de educación. Se debe mejorar también la co-bertura en educación media donde además existe una alta deserción escolar; todo ello si se desea disminuir las desigualdades de ingreso y mejorar la productividad de los trabajadores.

En el aumento del gasto destinado a educación, debieran concu-rrir tanto el sector público como los padres y apoderados a través del financiamiento compartido, ya que esta modalidad ha demostrado no sólo ser un mayor aporte de recursos, sino también representa un mayor compromiso de los padres.

Los cambios más relevantes dentro del sistema educacional se deben dar en la gestión de los establecimientos municipales, puesto que es allí donde se encuentran las razones de por qué los esfuerzos realizados no han producido los resultados esperados. El Ministerio de Educación, que debe ser el garante de una educación de calidad para todos, debe transformar su estructura interna y para ello se requiere avanzar mucho más en la línea de una efectiva evaluación por obje-tivos, más que de procedimientos, y de un real traspaso de funciones educacionales al nivel del establecimiento mismo.

Los componentes de la actual reforma educacional son todos muy valiosos, pero no serán sostenibles en el tiempo de no transfor-marse, en forma radical, las estructuras organizacionales de los esta-blecimientos educacionales, principales destinatarios de los distintos subcomponentes de la reforma. Un solo ejemplo: la prolongación de la jornada horaria, algo de tremenda trascendencia especialmente en las escuelas de sectores más pobres, puede transformarse en mayor cantidad de horas totalmente vacías de contenidos relevantes, de no existir la voluntad y los conocimientos de los profesores, liderados por un director con un proyecto educativo muy claro, con recursos para ponerlo en práctica y sobre todo, con el poder de decisión para com-


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binar dichos recursos y lograr los objetivos deseados. Nada de ello es posible hoy día en la mayoría de las escuelas municipales.

I . P o L í T I C a S

. fundamentos

Es deber del Estado asegurar una educación de calidad a todos los chilenos. Esto no significa que el Estado asuma el papel de edu-cador, sino que provea los medios para que todos los niños chilenos puedan acceder a una educación. El Estado tiene la responsabilidad de que los contenidos sean de calidad y adecuados a las necesida-des del mundo actual. También debe responder porque se asegure la igualdad de oportunidades y se focalice el gasto en los más nece-sitados, a la vez que se aprovechen racionalmente las capacidades existentes.

Ni el Ministerio de Educación ni los alcaldes lograrán crear por sí solos colegios exitosos. Es la comunidad de cada escuela –padres, directores, profesores y alumnos– la llamada a lograr una escuela de excepción. Para asegurar un compromiso más profundo de la comu-nidad escolar en la gestión de las escuelas, es necesario entregarles mayores grados de autonomía. El papel de las autoridades educacio-nales debe entenderse como facilitador y orientador de la gestión de las comunidades escolares, pero no puede sustituirla y menos impo-nerles una visión del proceso educacional.

. Perfil de una escuela exitosa

Diversas investigaciones internacionales muestran claramente el perfil de las escuelas exitosas. Son los rasgos de estos establecimien-tos los que hay que intentar replicar en las escuelas subvencionadas de nuestro país. Las escuelas efectivas o exitosas que hay que imitar

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tienen algunas características, estrechamente asociadas entre sí, que son un requisito para su efectividad. Estas son:

– Sentido de misión: poseen un proyecto educativo definido y compartido por padres, apoderados, profesores y alumnos. Tienen metas claras y cultivan la disciplina de trabajo en con-junto, en un ambiente de alta cohesión.

– Autonomía: cada establecimiento se organiza de acuerdo a su proyecto educativo, de la manera que estime mejor para al-canzar sus metas. No está sujeto a una malla de instrucciones y restricciones de tipo burocrático y define sus programas con flexibilidad dentro de un marco de objetivos fundamentales y contenidos mínimos establecidos por la autoridad central.

– Liderazgo: el equipo directivo de la escuela, conducido por su director, ejerce un rol educativo y administrativo. Programa las actividades con los docentes y analiza permanentemente la marcha de la escuela. El establecimiento exitoso se fija altos es-tándares y está convencido que sus alumnos pueden lograrlo. El progreso en todas las áreas es permanentemente evaluado y existen instancias internas para corregir lo que no funciona.

– Clima organizacional: existe un clima o «ethos» escolar positivo, que infunde los valores del establecimiento y permea a todos los actores del proceso. Este clima incide en la motivación de la comunidad escolar y en la disciplina y dedicación de sus miem-bros.

– Gestión responsable: cada establecimiento cuenta con los recur-sos, humanos, materiales y financieros suficientes para poner en práctica su proyecto educativo. Tiene flexibilidad para con-tratar y retribuir a los docentes de acuerdo a su desempeño. Posee una infraestructura y equipamiento digno. El gasto por alumno es suficiente para otorgar una educación de calidad y para ello contribuyen al financiamiento de la escuela, aparte del Estado, los padres de familia que pueden hacerlo.


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– Responsabilidad por los resultados: cada establecimiento se hace responsable por sus resultados educativos frente a los alumnos, los padres y a la comunidad en general. La información sobre los resultados de los establecimientos educacionales debe ser provista por el Ministerio de Educación en forma simple, para ser comprendida por la mayoría y difundida a todo nivel. Debe existir una estructura de incentivos claros y transparentes que premie el buen trabajo, corrija el mediocre y sancione el mal desempeño.

. Propuestas de política

Las políticas públicas en materia educacional debieran orientarse a lo siguiente:

– Garantizar a todos los niños de Chile una educación de calidad tal que les asegure el pleno desarrollo de sus potencialidades e igualdad de oportunidades, independientemente de su nivel socioeconómico.

– Garantizar a los padres chilenos la posibilidad de elegir el es-tablecimiento educacional que más se adecue a su proyecto de vida y de futuro para sus hijos, los que podrán, si cuentan con los medios para hacerlo, aportar recursos financieros para mejorar la calidad de la educación.

– Para que las dos proposiciones anteriores sean una realidad, se requiere de establecimientos educacionales autónomos y des-centralizados que cuenten con los medios económicos, peda-gógicos y humanos para poner en práctica múltiples tipos de proyectos educativos, que satisfagan la demanda heterogénea de servicios educacionales.

– Los profesores, principales responsables de la educación que se imparte en los establecimientos educacionales, deberán contar con una adecuada política de remuneraciones e incen-

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tivos, que sean acordes a su estatus de profesionales y a la cali-dad de su desempeño.

– El Ministerio de Educación debe hacerse responsable de ase-gurar la calidad de los servicios educacionales prestados por los entes descentralizados y para ello debe disponer de los re-cursos suficientes para otorgar financiamiento. Asimismo debe focalizar los mayores recursos y esfuerzos para la atención de los alumnos de los sectores más vulnerables, asegurando de esta forma la igualdad de oportunidades para todos. Los alumnos de sectores más necesitados requieren de un mayor esfuerzo y por lo tanto, las instituciones dedicadas a ellos re-querirán de mayores incentivos para lograr los mismos resul-tados. El Estado deberá buscar mecanismos para identificar adecuadamente estos alumnos más vulnerables y concentrar en ellos los mayores esfuerzos.

– El papel del Ministerio en nuestro concepto consiste más que en un regulador de iniciativas y un controlador de los insumos, en un acreditador de las instituciones implicadas y evaluador de los resultados de aprendizaje en las diferentes etapas de la educación. Para ello debe establecer los estándares y diseñar sistemas de evaluación y proporcionar a los usuarios (padres y alumnos) toda la información necesaria para que éstos puedan libremente escoger las alternativas que más les convengan.

– Debe existir una política de fortalecimiento del desarrollo de iniciativas privadas que se interesen por la labor educacional. Existen en Chile numerosas instituciones que cumplen con éxi-to una labor educacional en todos los niveles socioeconómi-cos, pero que a menudo ven entrabados sus esfuerzos debido a regulaciones inadecuadas. Pensamos que debe facilitarse el que estas iniciativas se desarrollen y aporten toda su creativi-dad y energía para solucionar los graves problemas educacio-nales que tenemos.


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I I aCC I o n e S

. Referentes a la cobertura del sistema educacional

. Educación pre escolar

Se ha demostrado la gran rentabilidad social que tienen los pro-gramas de atención preescolar en los niños de mayor pobreza. Sin embargo, el desarrollo y habilitación de programas de jardines infan-tiles tradicionales se ve limitado por su alto costo. Esto ha llevado a la puesta en práctica de alternativas de atención no convencionales, tales como los jardines familiares que se desarrollan en locales dispo-nibles en las comunas o los programas de guardadoras, los que han tenido excelentes resultados. Adicionalmente, este tipo de programas crea un incentivo a elevar la participación laboral de la mujer y con ello a mejorar el nivel de ingresos de las familias pobres.

Es por consiguiente necesario aumentar la cobertura de atención preescolar lo que debiera hacerse a través de 3 vías:

– Haciendo obligatorio el kinder en sectores de extrema pobreza (niños de 5 a 6 años) donde ya existe subvención, pues todavía hay un porcentaje importante de niños de los estratos más po-bres que no asiste.

– Extender la subvención educacional a pre-kinder (4 a 5 años) a través de un fondo acotado a distribuir en las escuelas que reciben alumnos de menor nivel socioeconómico.

– Ampliar las modalidades de atención, para llegar en forma flexi-ble a cubrir las necesidades de los menores entre 2 y 4 años en sectores pobres. Ello debe efectuarse a través de un subsidio especial que deberá entregarse directamente a la madre traba-jadora para sus hijos, que al momento de postular, tengan entre 2 y 4 años. Este subsidio deberá ser focalizado en los sectores más pobres, a través de los instrumentos correspondientes.

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. Educación media

– Lo primero que debe hacerse es mejorar la calidad de la educa-ción que imparten los establecimientos de enseñanza media para hacerla pertinente y relevante. Muchos de los esfuerzos que se están haciendo a través del programa MECE Media, conducirán a esa mejoría, siempre que se acompañen de cam-bios drásticos en la gestión de los establecimientos.

– Como ello puede no ser suficiente para retener a los alumnos más pobres en los establecimientos, se debiera crear un sub-sidio especial consistente en un monto en dinero ligado a la asistencia del niño al liceo y a aprobar de curso.

– Es necesario además identificar escuelas que atienden pobla-ciones de alto riesgo de deserción y considerarlos para esta subvención especial o para premios especiales por mantener al alumnado y lograr éxito oportuno. Conviene también contar con la posibilidad de que estos establecimientos, tengan una mayor flexibilidad en sus horarios, currículos y estructuras del ca-lendario escolar con el fin de facilitar la aplicación de sistemas de nivelación que evitan la deserción causada por fracaso escolar.

– Aún poniendo en práctica todas estas medidas, quedará un remanente de jóvenes que no se podrán insertar en el proceso educativo formal y para ellos debe existir una subvención que les permita acceder a una alternativa de formación profesional en oficios. Actualmente existen alternativas muy interesantes que se están implementando con aportes del SENCE y de en-tes privados.


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. Calidad y gestión de los establecimientos educacionales

. La escuela, centro del quehacer educativo

Con el fin de que la escuela llegue a ser el centro del quehacer edu-cativo, debe promoverse que todos los actores del sistema educacional estén al servicio de la escuela misma (Estado, recursos, municipios, do-centes, alumnos, padres y apoderados). Para ello, cada escuela o liceo debe contar con las atribuciones, recursos y flexibilidad necesarios con qué desarrollar su proyecto educativo. Lo anterior supone hacer efecti-va la descentralización a nivel comunal y ello implica al menos:

– Capacitar a los directores y equipos directivos en gestión peda-gógica y administración.

– Entregar a los directores y equipos de gestión, la información de presupuesto anual que será asignado a la escuela para su operación y funcionamiento.

– Promover que los recursos del Ministerio, a través de la sub-vención y los aportes del municipio, sean entregados directa-mente a la unidad educativa, la escuela, y a su vez fortalecer la facultad de administrar por parte del director y el equipo de gestión.

– Fortalecer la descentralización, a nivel de la escuela, de la admi-nistración de los recursos humanos, pedagógicos y presupues-tarios.

– Para promover una efectiva independencia del establecimien-to se propone un sistema de acreditación externa que permita que la escuela, por un determinado período, pueda desenvol-verse con una mayor autonomía.

. Un ministerio facilitador

Esto significa redefinir radicalmente el rol del Ministerio de Educa-ción, centrándolo en la definición de normas, financiamiento de ser-

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vicios y evaluación de las políticas educacionales. En este sentido el Ministerio debiera cumplir las siguientes funciones:

• Plantear objetivos de logros concretos a nivel nacional: para ello se debiera agregar a los programas existentes de ense-ñanza básica metas de logro especificadas para ciclos de 2 ó 4 años en las asignaturas principales, como un modo de aclarar a los profesores y padres las metas a lograr y de esta forma promover una mejoría en la calidad de la educación.

• Incentivar la existencia de alternativas descentralizadas y privadas de evaluación de calidad, diferentes al SIMCE, que permitan a los establecimientos ir optando por estándares superiores.

• Perfeccionar el SIMCE, tanto en cuanto al diseño de la prue-ba misma (de modo que se evalúe en base a criterios), como a la comunicación de los resultados a padres y profesores. Se debe tender a que la información dada exprese claramente los logros obtenidos con respecto a las metas establecidas. Con ello se pretende facilitar a los profesores un mejor mo-nitoreo de su labor y a la vez aumentar la capacidad de los padres para evaluar el desempeño de los colegios y presio-nar por el logro de objetivos específicos.

• Trabajar en el diseño de un sistema de acreditación para los establecimientos.

• Propender a una mejoría de las bases curriculares actuales.

• Conformar, a nivel del Ministerio, un banco de proyectos educativos alternativos que estén a disposición de los esta-blecimiento educacionales, que no puedan por sus propios medios elaborar un proyecto propio.

• Incentivar y apoyar a las comunas que no cuenten con los recursos humanos y financieros para llevar a cabo el proceso de transferencia de responsabilidades a las escuelas mismas y establecer plazos para efectuar este traspaso.


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• El Ministerio debiera promover en forma activa el que los municipios entreguen la administración educacional a las entidades de la comunidad que mejor puedan realizar la ta-rea de educar.

. Promover una mayor descentralización del sistema

Para avanzar hacia una mayor descentralización, se sugiere am-pliar las alternativas de gestión actualmente existentes en la educa-ción municipal en orden buscar el arreglo que más se adecue a la realidad de la escuela y localidad respectiva. En todo caso, cualesquie-ra sean las alternativas que se elijan, deberán adoptarse las medidas necesarias para que los alumnos pertenecientes a una determinada comuna, no sean discriminados en cuanto a su ingreso a algún esta-blecimiento, promoviéndose que la selección de ellos, cuando hay más demanda que vacantes, sea aleatoria.

Las alternativas que a continuación se proponen, buscan abrir una amplia gama de posibilidades, de modo de encontrar la más con-veniente para cada lugar. Lo anterior significa promover una política abierta a distintos arreglos y estilos de gestión.

– Facilitar y promover la constitución de corporaciones o funda-ciones privadas, con o sin fines de lucro entre profesores, como también entre profesores y/o padres y apoderados, u otros que puedan estar interesados en administrar los establecimientos, a través del sistema de concesión u otro que se decidiera aplicar.

– Entregar la administración de las escuelas a corporaciones o fun-daciones privadas sin fines de lucro, que ya tengan a su cargo la administración de establecimientos educacionales (instituciones de Iglesia, corporaciones privadas empresariales, otros).

– Constituir consorcios de escuelas pertenecientes a comunas pequeñas y aisladas y administrarlas en forma conjunta por el nivel regional o el que sea más adecuado para hacerlo.

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. fortalecimiento de la profesión docente

El Gobierno Central debe promover un verdadero fortalecimiento y dignificación de esta profesión, entregando a los profesores las herra-mientas para que puedan trabajar con tranquilidad y exigiendo calidad, como contrapartida de una mejor remuneración e incentivos. Medidas conducentes a ello significan avanzar a lo siguiente:

– Crear un sistema confiable de evaluación por desempeño so-bre el cual basar un sistema de incentivos.

– Garantizar una remuneración básica para todos los docentes como piso, pero flexibilizando su aumento sobre la base de sistemas objetivos de evaluación de desempeño profesional.

– Ampliar las becas para que postulantes con buenos puntajes ingresen a carreras de educación.

– Ampliar la becas por excelencia, al exterior y dentro del país, a los docentes que están interesados en hacer intercambios, ga-rantizando su retorno y permanencia en la escuela de origen.

– Crear fondos concursables para capacitación y perfecciona-miento de profesores, al cual se postule por comunas; también para financiar semestres sabáticos remunerados para los do-centes, cada cierto número de años, que les permitan estudiar dentro o fuera del país.

– Avanzar en el sector municipal hacia una negociación colecti-va por escuela, en la misma forma que actualmente lo hacen los profesionales de la educación del sector particular.

– Extender el sistema de fondos concursables para proyectos in-novativos elaborados por profesores.

– Permitir el ingreso al ejercicio de la función docente a profesio-nales de áreas afines a la respectiva asignatura, principalmente en aquellas especializaciones donde actualmente existe déficit con la obligación de realizar cursos de pedagogía.

– Crear una asignación de dedicación exclusiva, para los profe-


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sores que se desempeñen en jornada completa en un mismo establecimiento.

. Los padres, protagonistas del proceso educativo

Para lograr una activa participación de los padres y/o apoderados en la escuela, el Ministerio debe velar porque se les provea informa-ción clara y pertinente sobre todos los aspectos del proceso educati-vo, con el objeto de hacer transparentes las características de las es-cuelas mismas. Para ello se debiera propender a que se les entregara al menos la siguiente información:

– El Proyecto Educativo, cuando el alumno ingrese al estableci-miento.

– Información de resultados de pruebas u otros instrumentos de evaluación de calidad.

– El listado de proyectos específicos en que haya participado la escuela y los premios o incentivos que ésta haya recibido.

– Información sobre los planes y programas que serán aplicados en la escuela y medidas para remediar las debilidades en áreas claves acompañadas de plazos en el que estas deficiencias van a ser superadas.

– Propender a la creación de escuelas para padres y la ampliación de la alternativa del financiamiento compartido, que genera incentivos para que el apoderado se incorpore en el proceso educativo.

. descentralización de la asistencialidad escolar

Con los recursos de los programas asistenciales (alimentación es-colar, transporte, libros, útiles, becas de internado, becas socieconómi-cas y otros) actualmente centralizados, se debiera constituir un fondo concursable para programas asistenciales relacionados a educación o alimentación, al cual se postulen proyectos locales. Con ello se preten-

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de entregar a las comunas y establecimientos una mayor autonomía y la posibilidad de participar con proyectos que digan relación con los problemas propios y su propia realidad educativa.

. otras medidas para mejorar la educación básica y media

– Fondos concursables que permitan la participación de centros de investigación privada en el desarrollo e investigación de nuevos proyectos educacionales.

– Banco de proyectos educativos que estén a disposición de los es-tablecimientos educacionales, que no puedan, por sus propios medios elaborar un proyecto propio.

– Promover la creación de alternativas descentralizadas y privadas de evaluación de calidad, diferentes al SIMCE, que permitan a los establecimientos ir optando por estándares superiores de calidad.

– Promover en los municipios la idea de pre-universitarios para los jóvenes del quintil de más bajos ingresos que hayan obtenido buenos promedios durante sus años de estudio.

– Articular las especialidades de la educación técnica-profesional, con aquellas similares en la educación técnica superior, de modo de validar la enseñanza media técnico-profesional y que ésta sea vista como una forma válida de acceder a estudios superiores.

– Mejorar la licitación de textos y materiales escolares de modo de lograr:

• Una mejor calidad de los textos, compatible con la voluntad de dar a todos los niños una educación de calidad. Una ma-yor participación de los usuarios (los profesores) en la selec-ción del material que van a utilizar.

• Una mayor diversidad de los textos actualmente disponibles.

• Fortalecer la educación de adultos, la educación diferencial y la especial. Las nuevas realidades en la composición etárea


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del país y la necesidad de abordar las nuevas problemáticas del proceso de aprendizaje, hacen necesario perfeccionar los programas, aumentar los recursos y fortalecer las acciones de capacitación de profesores tanto en la educación de adultos, como en la educación diferencial y especial.

. Referente al financiamiento de la educación

– Avanzar a un mejoramiento de la calidad de la educación re-querirá también continuar aumentando en forma gradual el presupuesto del sector hasta alcanzar un 8% del PIB.

– La subvención debiera ser la forma preferente de transferir re-cursos al sistema educacional. Por ello se recomienda terminar con el sistema de asignación de recursos vía leyes especiales que no sólo distorsionan el sistema de incentivos, sino que ade-más dificultan la autonomía y el manejo administrativo de los establecimientos. Se sugiere, también, incluir en el monto de la subvención el costo de capital, lo que permitiría a los estableci-mientos planificar su expansión en el mediano y largo plazo.

– Incentivar en forma especial mejorías en la calidad de la edu-cación en las escuelas que acogen a los niños de situación socioeconómica y cultural más vulnerable. Para ello se debe avanzar a la implementación de dos medidas complementarias:

• Suplemento por logro educacional en localidades aisladas: Se debe reconocer que existen localidades aisladas que hoy en día se encuentran situadas principalmente en sectores rurales, donde no hay un grado de competencia suficiente para incentivar mejoras en la calidad educacional. Para es-tos efectos se propone incluir en el cálculo del monto de la subvención, un factor que dependa del mayor resultado logrado entre dos pruebas SIMCE consecutivas. El monto de la subvención por este concepto debe ser decreciente en el tiempo (por ejemplo, disminuir en forma lineal desde un

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15% a un 0%), pero asegurado por un período de tiempo: 4 a 6 años).

• Suplemento por condición socioeconómica para un 20 % de las escuelas en condición de pobreza del país o para escuelas que en su matrícula tengan al menos un 25% del alumnado en condición de extrema vulnerabilidad. Con el propósito de ser lo más objetivo posible en la determinación de la vulnerabi-lidad y definir los porcentajes, deberá otorgarse un certifica-do en que se declare objetivamente esta condición, sobre la base de fichas CAS u otros instrumentos que se creen para este efecto.

• En enseñanza media es necesario un mejoramiento considerable de la subvención para educación técnico-profesional en cada una de sus modalidades, ya que se encuentra muy desfasada con respecto al costo real de una educación técnica de cali-dad. Ello implicaría, necesariamente, terminar con el sistema de entregar esta subvención de acuerdo al presupuesto his-tórico a los liceos dependientes de las corporaciones em-presariales y cambiarlo a la modalidad de subvención por alumno atendido.

. Mayor participación privada en la tarea educacional

El sector privado no puede estar al margen de esta urgente tarea, ya que se requiere no sólo de sus aportes económicos, sino también de su creatividad e innovación. Para esto se propone:

– Ampliar la aplicación de la Ley de Donaciones a la Educación: Para crear mayor espacio a la contribución del sector privado a la educación, es necesario perfeccionar la ley de donaciones en el sentido de incluir a las personas naturales. Concretamen-te se propone modificar la Ley 19.247, en los siguientes aspec-tos: incluir a las personas naturales dentro de los donantes, que actualmente están fuera de la franquicia tributaria.


1��

– Mayor incentivo al financiamiento compartido: éste no es sólo una fórmula efectiva de allegar más recursos, sino también una forma de acrecentar el compromiso con la calidad de los distin-tos actores del sistema educativo. Este sistema ha permitido a los padres involucrarse más en la educación de sus hijos y po-der exigir mejor calidad de educación a los establecimientos. Por otro lado, ha abierto un espacio importante para el desa-rrollo de la educación particular subvencionada en Chile. Tal es así, que actualmente cerca del 69% de los alumnos que asisten a colegios de ese sector realizan aportes a través del sistema de financiamiento compartido.

Se propone ampliar las posibilidades de adoptar el sistema de financiamiento compartido, flexibilizando la normativa exis-tente y permitiendo que el municipio tome las decisiones al respecto de acuerdo a su realidad. En aquellos colegios que adopten el financiamiento compartido, se garantizará el pago de los derechos de escolaridad mediante la implementación de un fondo de becas para aquellos alumnos que por razo-nes socioeconómicas no puedan hacerlo. Para ello se sugiere que el Ministerio aporte, junto con el sostenedor, recursos para constituir ese fondo de becas. El Ministerio puede concurrir al fondo con los recursos que descuenta a aquellos colegios que cobran más allá de una unidad de subvención.

– Libreta de ahorro para la educación a familias de escasos re-cursos: Se propone constituir un sistema de ahorro familiar durante la enseñanza básica y media, que se complementa-rá con recursos fiscales proporcionales al esfuerzo relativo de ahorro, lo que constituye también un incentivo para completar la educación media. La propuesta consiste en un compromiso de ahorro previo mensual que se prolonga sistemáticamente en el tiempo y que culmina en cuarto medio. Al completar la enseñanza media, el beneficiario puede optar por dar por con-cluido sus estudios o proseguir en la enseñanza superior, que

200


puede ser técnica o universitaria, acorde a la decisión de cada familia. La deserción en cualquier etapa, cesa el derecho a reti-ro, salvo en la parte de los ahorros propios.

Este documento forma parte del proyecto Alcance y Resultados de las Refor-mas Educativas en Argentina, Chile y Uruguay de los Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, grupo asesor de la Universidad de Stanford/BID, Cooperación Técnica No Reembolsable Nº ATN/SF-6250-RG, publicado con el resto de estos trabajos. Las opiniones vertidas en este documento no necesariamente representan las de las autoridades actuales o anteriores de los Ministerios de Educación, de la Universidad de Stanford o del BID.Se agradecen los valiosos comentarios de Cristián Cox, Martin Carnoy, Patrick McEwan, Cristián Díaz, Mauricio Contreras y los participantes de un seminario realizado el 6 de diciembre de 2001, en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, los que por supuesto no son de modo alguno responsables de los errores que este trabajo pueda contener.El autor es economista, Universidad Católica. PhD en Economía de la Uni-versidad de Cambridge y profesor del Departamento de Ingeniería Indus-trial de la Universidad de Chile.

estRUctURainstitUcionaL,RecURsosygestióneneLsisteMaescoLaRcHiLenoPablo González

6


203


Este documento revisa los principales temas relacionados con la gestión y el financiamiento de la educación en Chile. En la primera parte se entrega una caracterización del gasto por sectores y niveles de enseñanza y un análisis de su distribución entre los distintos niveles socioeconómicos. En la segunda parte se analizan las justificaciones y problemas detrás de las piezas fundamentales del financiamiento pú-blico al sistema escolar. En la tercera parte se revisan los principales te-mas relacionados con la gestión de los establecimientos educacionales. En la cuarta parte se describen los principales gastos privados. El docu-mento se cierra con una discusión de los principales desafíos en estos ámbitos, seguida de un resumen de conclusiones.

1. g a S T o T o Ta L , S e C T o R e S y n I v e L e S

a. Cuatro sectores o dependencias

Existen cuatro formas de gestión distintas en el sistema escolar chi-leno: municipal; particular subvencionada por el Estado; particular pa-gada (sin subvención estatal); y corporaciones empresariales que admi-

20�


nistran establecimientos educacionales de propiedad fiscal (y que son conocidos como corporaciones D.L. 3.166 por el decreto que consagró esta concesión). El cuadro 1 muestra la importancia relativa de cada uno de los sectores y su evolución en el tiempo.

CUADRo 1

MatRÍcULaniñosPoRdePendencia

Años Total Fiscal MunicipalPart.

Subvenc.Part.

PagadoCorpor.

3166

1981 2.841.726 2.215.973 430.232 195.5211982 2.819.139 425.518 1.695.038 553.600 144.9831983 2.869.435 369.189 1.672.593 643.868 183.7851984 2.886.552 341.994 1.626.968 758.842 158.7481985 2.963.410 331.110 1.605.185 832.455 194.6601986 2.967.864 316.594 1.555.059 913.925 182.2861987 2.962.755 1.797.953 910.968 196.200 57.6341988 2.989.032 1.781.413 939.445 209.758 58.4161989 2.976.011 1.745.598 954.642 217.737 58.0341990 2.963.139 1.717.222 960.460 228.205 57.2521991 2.938.720 1.698.842 949.038 234.442 56.3981992 2.983.383 1.721.375 963.061 245.585 53.3621993 3.007.628 1.725.620 973.515 256.700 51.7931994 3.047.572 1.746.235 985.854 264.615 50.8681995 3.111.727 1.777.750 1.005.131 282.659 46.1871996 3.270.614 1.828.022 1.080.412 309.468 52.7121997 3.306.154 1.839.124 1.104.650 311.483 50.8971998 3.337.976 1.840.184 1.138.080 309.378 50.3341999 3.429.927 1.866.991 1.202.327 306.591 54.0182000 3.508.509 1.884.320 1.256.116 312.808 55.265

Fuente: División de Planificación y Presupuesto, Ministerio de Educación.Nota: Matrícula al 30 de abril de cada año según informes de las Secretarías Regionales.Nota:La matrícula de 1��1 de establecimientos fiscales incluye la matrícula traspasada a establecimientos

municipales durante ese año, que fue cuando se produjo el mayor número de traspasos.

En 1981, la ley de Subvenciones introdujo un pago por alumno que asiste a clases que podía ser recibido en condiciones similares por sos-tenedores educacionales municipales o particulares. Los sostenedores


205

educacionales son una figura jurídica que puede administrar uno o va-rios establecimientos educacionales, respecto a los cuales se obligan a cumplir las disposiciones legales vigentes a cambio del derecho a per-cibir la subvención estatal. En el sistema municipal existen dos tipos de sostenedores: corporaciones municipales –que se rigen por el derecho privado para sus empleados no docentes y cuyo fin es administrar con-juntamente los servicios de educación, salud y cementerios–, y Depar-tamentos de Administración de la Educación Municipal (desde ahora en adelante DAEM), que se rigen por el derecho público y a cuyos em-pleados son aplicables las normas para trabajadores municipales. Sólo 53 municipios alcanzaron a formar corporaciones antes que la Contralo-ría General de la República prohibiera la creación de nuevas entidades. Los sostenedores privados pueden tener diversas formas jurídicas, con o sin fines de lucro.

Los requisitos para el reconocimiento oficial de establecimientos por parte del Ministerio de Educación son transparentes y públicos, de-biendo acreditarse especialmente el cumplimiento de normas relativas a la infraestructura y al cuerpo docente. Este reconocimiento oficial no sólo es necesario para que el sostenedor pueda impetrar la subvención estatal, sino que también es requerido para que sean legalmente váli-dos dentro del territorio nacional los certificados y títulos emitidos por un establecimiento educacional. Los sostenedores del sistema munici-pal y particular subvencionado atienden a casi el 90% de la población escolar chilena.

Por otra parte, las corporaciones que se rigen por el DL 3.166 admi-nistran, desde 1985, 71 establecimientos fiscales de enseñanza técnico-profesional en virtud de convenios de concesión, que fueron negocia-dos directamente con las instituciones adjudicatarias, contra montos fijos, que por alumno son mayores que la subvención educacional. Actualmente estas corporaciones deben comprometerse a mantener o incrementar su matrícula, a cambio de lo cual pueden recibir una sub-vención por alumno adicional equivalente al valor por nivel y modali-dad de enseñanza correspondiente a la especialidad.

206


La mayor parte de las corporaciones DL 3.166 son propiedad de agrupaciones gremiales de empresas, las que en teoría tendrían dos ventajas para administrar este tipo de establecimientos. En primer lu-gar, la vinculación de esta modalidad de enseñanza con los gremios empresariales debería permitir que la mejor información de éstos res-pecto a los requerimientos del mercado laboral fuese traducida en las aulas de clases y los talleres en una formación más relacionada con las necesidades del aparato productivo. En segundo lugar, adjudicar la administración a organizaciones que agrupan al conjunto de empre-sas de una misma área de actividad debiera permitir que se invierta en capital humano que es específico a la actividad económica, pero que es general respecto a cada empresa individual. Como es sabido desde Becker (1964), las empresas individualmente no estarán dispues-tas a invertir en capital humano general, pero sí estarán dispuestas a incurrir en esos costos actuando asociadamente, pues de este modo internalizan la externalidad 1.

Incorporar a estos establecimientos a un régimen distinto de la subvención puede justificarse sobre la base de generar un polo de excelencia en el sector técnico-profesional, que beneficie al resto del sistema en la medida que exista capacidad de transmisión e imita-ción, y para interesar a un sector, tradicionalmente resistido dentro de la cultura docente. El debate respecto al tema aún está abierto. En todo caso la evaluación disponible sobre la enseñanza media técnico-profesional (Bravo, 1999), no encuentra una ventaja estadísticamente significativa de las corporaciones 3.166 sobre el resto de la enseñanza media técnico-profesional, considerando la situación de una muestra representativa de egresados.

Finalmente, los colegios particulares pagados no reciben ningún tipo de ayuda estatal. Atienden a los sectores de mayores ingresos,

1 Los desarrollos recientes sobre este tema (Acemoglu y Pischke, 1��a y b, Stevens, 2001) no han modificado esta conclusión esencial, aunque han encontrado condiciones bajo las cuales algunas empresas realizarán inversión en capital humano general bajo condiciones de competencia imperfecta en el mercado laboral. En cualquier caso esta inversión será inferior a la óptima.


20�

como puede desprenderse del cuadro 2, que presenta la composición de la matrícula de cada sector (las corporaciones abarcan una propor-ción muy pequeña de la matrícula total para ser representada adecua-damente en la encuesta de hogares). La mayor parte de la matrícula de los establecimientos del sector municipal se concentra en los estu-diantes de los deciles de menores ingresos, mientras los establecimien-tos particulares subvencionados tienen una proporción relativamente pareja de su matrícula proveniente de los distintos deciles de ingreso, excepto en el quintil superior. La mayor proporción de matrícula del conjunto del sistema proviene de los hogares de menores recursos, como puede apreciarse en la última columna del cuadro: los estudian-tes del primer quintil triplican a los del quinto. Esto se debe a la mayor concentración de hijos en los hogares más pobres.

CUADRo 2

distRibUciónPoRcentUaLdeMatRÍcULaPoRdePendenciaydeciLesdeingReso

decil Municipal Particular

subvencionadoParticular

pagado Total

I* 21,3 10,5 3,1 15,�

II 1�,3 11,5 2,� 1�,3

III 1�,� 12,2 3,� 12,�

IV 12,2 12,5 3,6 11,�

V �,5 11,6 5,0 �,�

VI �,2 10,3 3,� �,�

VII 6,� 10,� 6,� �,1

VIII �,� 10,� 11,� �,�

IX 3,2 �,� 22,0 6,6

X** 1,2 2,� 3�,5 5,6

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: González et al. (2001) sobre la base de encuesta CASEN 1��.*10% más pobre. **10% más rico

20�


Si bien todos los establecimientos particulares subvencionados y municipales tienen derecho a la misma subvención estatal por nivel y modalidad de enseñanza, por alumno que asiste a clases, existen im-portantes diferencias de recursos a los que cada uno puede acceder que es importante aclarar:

– Se permite el cobro a las familias en los establecimientos mu-nicipales de enseñanza media y en los establecimientos parti-culares, a través del sistema de financiamiento compartido que revisamos en la sección 4a. En 2000 estos recursos alcanzaron $82,3 mil millones. El 98% de estos recursos es captado por los establecimientos particulares. El 42% de los establecimientos particulares subvencionados (68% de la matrícula) y el 2% de los establecimientos municipales (5% de la matrícula) está en esta modalidad.

– Los establecimientos municipales pueden ser financiados a través del presupuesto del municipio y en sus proyectos de in-fraestructura por fuentes regionales (Fondo Nacional de Desa-rrollo Regional y Fondo de Infraestructura Educativa). En el año 2000, los recursos invertidos por los municipios alcanzaron 62,3 mil millones de pesos y la inversión regional se elevó a 26,6 mil millones de pesos.

Finalmente existe una serie de programas del Ministerio de Edu-cación que no discriminan por dependencia y todos los estableci-mientos subvencionados y corporaciones DL 3.166 pueden acceder a recursos de empresas a través de la ley de donaciones con fines educacionales (sección 4b).

b. diferencias de aprendizaje por sector

En Chile, debido a que es uno de los pocos casos de aplicación de un sistema de subsidio a la demanda a escala nacional, ha habido una prolífica actividad de investigación en torno a sus efectos, que se


20�

ha concentrado en evaluar la eficiencia relativa de ambos sectores y el impacto de la mayor competencia. En el cuadro 1 se puede apreciar el principal efecto visible del sistema de subvenciones: el aumento de la matrícula privada. En 1981, el 78% de los alumnos asistía a estable-cimientos fiscales. ya en 1990, la proporción de alumnos matriculados en el sistema municipal había descendido a 58% (60% si se consideran las corporaciones DL 3.166, que administran privadamente colegios de propiedad fiscal). En 2000, la proporción había descendido a 54%.

Los resultados de logros de aprendizaje de las pruebas SIMCE tienden a favorecer en promedio al sector privado. Sin embargo, es-tos resultados “brutos” no son directamente comparables, ya que los estudiantes que asisten a cada grupo de establecimientos son distin-tos. En particular, los alumnos de establecimientos municipales tienen climas educacionales y nivel socioeconómico de sus hogares (los que abreviaremos por NSE) más bajos, lo que redunda en mayores difi-cultades para alcanzar un mismo nivel de aprendizaje (Fuller y clarke, 1994, HanusHek, 1995 y 1996).

El camino privilegiado por los economistas para determinar si una forma de gestión es efectivamente superior a la otra son los estudios econométricos de funciones de producción educacional. Estos estudios postulan que existe una relación entre los resultados de aprendizaje (SIMCE o PAA en nuestro caso) 2 y variables de las familias y los alumnos (especialmente NSE, composición y tamaño del hogar, edad, etc.) y de los establecimientos (modalidad, tiempo de instrucción, disponibilidad de textos, tamaño del establecimiento y de los cursos, dependencia, etc.), que puede ser estimada siguiendo técnicas econométricas están-dar. En la mayoría de los estudios aplicados a Chile se considera que toda la diferencia entre establecimientos municipales y particulares puede condensarse en un parámetro único, por lo que se incluye una variable dicotómica para cada dependencia, dejando por defecto el va-lor cero para la dependencia municipal. En un número menor de estu-

2 Resultados relacionados con la inserción ocupacional no han podido ser testeados por limitaciones de los datos.

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dios se estiman regresiones separadas para cada sector, lo que permite que se manifiesten diferencias para todos los parámetros.

Lamentablemente, la estimación de funciones de producción educativas debe enfrentar varios problemas, lo que ha llevado por el momento a resultados que no son concluyentes. Quizás la única con-clusión que es común a todos los estudios que se han realizado para el caso chileno es que efectivamente las variables de NSE son un de-terminante importante de los logros de aprendizaje, por lo que no es correcto comparar la eficiencia relativa de distintos colegios sobre la base de sus resultados “brutos”, sin corregir por diferencias de NSE. Esto representa un problema de política serio, en la medida que un sistema de subsidio a la demanda, requiere que las familias dispongan de infor-mación sobre la calidad de la educación impartida por cada escuela para tomar sus decisiones en forma adecuada. Este tema vuelve a abor-darse en la sección 2b.

Probablemente la única forma de tener estimaciones del “efecto escuela” que no presenten problemas de política requeriría mediciones de valor agregado, a través de evaluaciones de los mismos estudiantes al inicio y al final de cada ciclo de enseñanza. Este tipo de medición de “valor agregado” resolvería asimismo varios de los problemas que afectan a las estimaciones econométricas, que se relacionan con varia-bles no medibles que serían constantes (y por tanto controlables) si pu-diera considerarse la evolución de un mismo estudiante en el tiempo. Además estas mediciones permitirían tomar mejor en cuenta el retraso escolar y eventualmente la deserción del sistema.

Las dos principales dificultades que se han reconocido hasta el momento en esta literatura se relacionan con lo que estaría captu-rando la variable NSE de las familias en una regresión por mínimos cuadrados ordinarios: 3

3 Todos los estudios realizados en Chile son de diseño no experimental, es decir, los alumnos no son asignados aleatoriamente entre establecimientos privados o municipales. Por el contrario, tanto las familias como los establecimientos toman decisiones que afectan el tipo de alumno que es atendido en cada uno de ellos. El diseño experimental resolvería el primer problema destacado a continuación, pero no el segundo.


211

– Sesgo de selección: este problema surge porque no todas las variables de las familias y de los alumnos que afectan los resul-tados de aprendizaje están adecuadamente medidas e incor-poradas en la regresión, lo que puede llevar a que se confunda el efecto de las variables omitidas con el efecto medido y atri-buido a la variable dependencia. Las dos formas de abordar este problema son, en primer lugar, incluir un gran número de estas variables, y en segundo lugar, utilizar técnicas estadísticas más sofisticadas (Heckman, 1979) 4. Sin embargo, esta última al-ternativa es válida sólo si se cumplen ciertos supuestos bastan-te fuertes, que según mcewan (2000) rara vez son chequeados por los autores que los utilizan. En particular, al menos una de las variables utilizadas para estimar la probabilidad de asistir a una escuela privada no debe estar correlacionada con el error aleatorio de la ecuación que modela los resultados de los estu-diantes, de lo contrario se agravaría el problema de sesgo.

– Efecto de los “pares”: los resultados de un estudiante serán me-jores mientras mejores sean las características de sus compa-ñeros de curso y sus familias (epple y romano, 1998, moFFitt, 2001). Al tener los establecimientos privados un mayor porcentaje relativo de estudiantes de NSE alto, no considerar esta variable explicativa (que de hecho sólo puede hacerse para regresiones que utilizan datos por alumno) llevaría a que el efecto privado medido a través de la variable dicotómica para la dependencia combinaría el efecto pares debido a las diferencias de NSE con el efecto de las diferencias atribuibles a la gestión de estas es-cuelas. Aun cuando para las decisiones familiares individuales es indiferente la razón que explicaría un mejor rendimiento es-perado de un estudiante en un establecimiento privado, des-de el punto de vista de política pública la conclusión es muy

� Se estima una primera ecuación probit para la probabilidad de asistir o no a una escuela privada, la que es posteriormente utilizada para construir una variable de selectividad que es incluida como variable independiente en la ecuación de logro de aprendizaje.

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distinta, ya que el primer efecto no altera los rendi-mientos del sistema en su conjunto (por el contrario, algunos autores sos-tienen que una menor mezcla social, que se produciría por la búsqueda por parte de los establecimientos privados de estu-diantes de mayor NSE, podría reducirlos).

Por otra parte, los estudios que analizan los datos de las pruebas a nivel individual deben reconocer que la fórmula para determinar los errores estándar de los coeficientes no es correcta cuando los estudiantes están agrupados en escuelas o cursos u otras unidades (somers et al., 2001, Deaton, 1997). Para este problema hay dos solucio-nes: corregir los errores estándar, siguiendo a rogers (1993) o utilizar modelos multinivel.

Los primeros estudios utilizaron datos al nivel del establecimien-to para submuestras de los que rindieron la prueba. roDríguez (1998), aeDo y larrañaga (1994) y aeDo (1997) encontraron una ventaja estadísti-camente significativa de los establecimientos particulares subvencio-nados. Posteriormente siguieron trabajos que, utilizando la muestra completa del SIMCE, encontraron que la ventaja de las escuelas pri-vadas subvencionadas por el Estado sobre las municipales se reducía hasta casi desaparecer al controlar por nivel socioeconómico (mizala y romaguera, 2000a y Bravo et al., 1999).

mizala y romaguera (2000a) utilizan el puntaje promedio (de mate-máticas y castellano) en la prueba SIMCE de cuarto básico de 1996 y encuentran que no hay diferencias estadísticamente significativas entre establecimientos particulares subvencionados y municipales, aunque sí entre particulares pagados y el resto. Lo mismo ocurre al estimar regre-siones para el cambio en el SIMCE de cuarto básico entre 1994 y 1996, que intentaría corregir el sesgo de variables omitidas (no medidas) que se mantendrían constantes para cada escuela en esos años 5.

5 Esto no es exactamente un modelo de valor agregado en el sentido referido anteriormente (aunque se denomine como tal en la literatura), ya que no mide el cambio para un mismo estudiante sino para un mismo colegio con distintos grupos de estudiantes y con pruebas que no son del todo comparables.


213

Bravo et al. (1999) utilizan todas las pruebas SIMCE entre 1982 y 1997 para cuarto y octavo año básico, encontrando que al controlar por NSE la brecha entre establecimientos municipales y particulares subvencio-nados decrece tanto respecto a los resultados en matemáticas como en castellano, pero en la mayoría de los casos la diferencia es positiva y significativa (especialmente en los primeros años de la década de los ochenta), excepto en los años 1996 y 1997 donde es negativa y signi-ficativa o cero. Además estos autores muestran que dos tercios de la varianza en los resultados de las pruebas son atribuibles a varianza al interior de los establecimientos y sólo un tercio corresponde a varianza entre establecimientos, lo que ilustra las limitaciones del análisis al nivel de establecimiento.

Considerando la misma base que mizala y romaguera (2000), esto es los puntajes promedio de la prueba SIMCE para 1996, pero corri-giendo por sesgo de selección, tokman (2001) también encuentra que el efecto privado medido por la variable dicotómica se reduce, hasta volverse negativo, al incluir controles. Uno de los aportes que realiza este trabajo es permitir que las diferencias entre dependencias no se reduzcan sólo a una única variable dicotómica, sino también se refle-jen en los otros coeficientes estimados. Esto le permite mostrar que los establecimientos municipales obtienen mejores resultados que los privados con poblaciones de nivel socioeconómico más bajo, y lo contrario ocurre con estudiantes provenientes de niveles socioeco-nómicos más altos.

contreras (2001) es el único estudio que utiliza las bases de da-tos de las pruebas de selección para la universidad para parte de la década de los noventa. Además estima regresiones separadas para hombres y mujeres y para cada una de las pruebas, corrigiendo por sesgo de selección, aunque no por características de los pares ni por agrupamiento (“clustering”). Si bien el efecto privado es positivo en las estimaciones oLS, al corregir por sesgo de selección utilizando como instrumento la disponibilidad de escuelas particulares pagadas y sub-vencionadas en la comuna, el valor de este efecto se triplica. El autor

21�


explica esta aparente contradicción, argumentando que los estudian-tes que no pueden ingresar al sistema privado son también aquellos que más se beneficiarían de hacerlo.

El problema de agrupamiento y el efecto de pares tampoco es considerado por mizala y romaguera (2000b) ni sapelli y vial (2001), que utilizando la prueba SIMCE de segundo medio de 1998 obtienen di-ferencias significativas a favor de los particulares subvencionados. El primer estudio no puede corregir por sesgo de selección, argumen-tando que las bases de datos del Ministerio de Educación no disponen de instrumentos apropiados. El segundo estudio corrige por sesgo de selección, utilizando como instrumento variables dicotómicas para la provincia (nivel territorial intermedio entre la región y la municipalidad) y estima ecuaciones separadas para los tres sectores, encontrando tam-bién efectos positivos para los dos métodos de estimación.

mcewan (2001) considera el efecto de los pares al nivel de los com-pañeros de curso (que puede considerarse más preciso que al nivel de escuela) utilizando los resultados por alumno del SIMCE de octavo básico de 1997. Estimando ecuaciones separadas para seis sectores encuentra que el “estudiante público promedio” tendría un mejor desempeño en el sector particular pagado y en menor magnitud en el sector particular subvencionado católico, lo que es consistente con mcewan y carnoy (2000) que utilizan las bases para cuarto básico, y con estudios previos, como scHieFelBein (1991) y roDríguez (1988). Tanto el sector particular subvencionado no religioso y protestante así como las corporaciones municipales, tienen menores logros que los DAEM. Para sesgo de selección utiliza el número de escuelas de cada sector por kilómetro cuadrado en la comuna. Al testear la validez del su-puesto de no correlación de esta variable con el error de la ecuación de logro, encuentra que la corrección por selección no sería apro-piada sólo para comparaciones entre establecimientos municipales y particulares pagados. Al controlar por sesgo de selección sólo sigue siendo positivo el efecto particular pagado. mcewan (2000), utilizando la misma base de datos, pero distinguiendo sólo cuatro sectores (mu-


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nicipal, particular subvencionado católico, particular subvencionado no religioso y particular pagado) y utilizando variables dicotómicas (“dummy”), encuentra que son los establecimientos particulares sub-vencionados católicos los que tienen mejores resultados significativos estadísticamente (tanto en el puntaje en matemáticas y castellano como en la probabilidad de repetir), mientras los particulares pagados y subvencionados no religiosos no se diferenciarían de los municipa-les al aplicar controles.

somers et al. (2001) es uno de los pocos trabajos que considera el efecto de pares y la estructura multinivel. Utilizando la base de datos de UNESCo-oREALC para diez países, obtiene resultados positivos para las escuelas privadas en Chile (medido a través de una variable dicotómica), que puede contrastarse con un efecto privado ambiguo para el conjunto de países (resultado enfatizado por este trabajo). Sin embargo, este efecto para Chile es un agregado de particulares con y sin subvención estatal, por lo que no aporta evidencia respecto a las ventajas de una u otra modalidad de gestión desde el punto de vis-ta de decisiones de política pública. De hecho, las escuelas privadas no apoyadas por el Estado mantienen una ventaja estadísticamente significativa en casi todas las investigaciones, pero la comparación de éstas con los establecimientos subvencionados por el Estado es me-nos relevante (dados los niveles de ingreso de la población, la opción de expandir significativamente el sector particular pagado no está en el horizonte de lo posible).

Utilizando la misma base de datos que Bravo et al. (1999), carnoy y mcewan (2001) investigan el efecto de la competencia privada en el rendimiento de las escuelas municipales, midiendo la intensidad de la competencia a través del porcentaje de matrícula privada en la comuna. Estos autores intentan corregir tanto problemas de variables omitidas como de sesgo de selección o simultaneidad. Lo primero, utilizando como variable dependiente el cambio en el cambio en los resultados del SIMCE de un año a otro: trabajar con primeras diferencias sólo eli-mina el error que es constante en el tiempo, mientras trabajar con se-

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gundas diferencias permite también remover el error de tendencia, que podría deberse a cambios en los niveles de dificultad de las pruebas, aumento en la preparación para la prueba por parte de los colegios o las inversiones realizadas por el Ministerio de Educación durante la década de los noventa (nuevamente no se considera que los puntajes de las pruebas no son estrictamente comparables en el tiempo, pues no hay “equating”). Para remover el sesgo de selección realizan una es-timación en dos etapas, utilizando como variable instrumental del por-centaje de educación privada la densidad de población de la comuna. Estos autores lejos de encontrar efectos positivos de la competencia en los resultados de las escuelas municipales, obtienen efectos negati-vos especialmente fuera de la Región Metropolitana. Las hipótesis que plantean para explicar estos resultados incluyen: falta de incentivos en las escuelas públicas para responder a una disminución de los ingre-sos por subvención; limitaciones en su gestión (por ejemplo, falta de autonomía) que pudieron impedir un mejoramiento de calidad; y que las escuelas públicas ya estaban operando eficientemente antes de la reforma financiera.

Estos resultados son confirmados por HsieH y urquiola (2001), quie-nes encuentran que el principal efecto de la competencia entre es-tablecimientos fue un aumento de la segregación. La pérdida de los estudiantes menos aventajados en los establecimientos municipales (que seleccionarían menos) es mayor a la ganancia de los estudiantes que migran a las escuelas selectivas, con lo que el efecto del cambio en la distribución de los estudiantes será negativo en el agregado. El efecto distribución, a su vez, superaría a las posibles ganancias en productividad, con lo que el efecto agregado de la competencia sería negativo.

En teoría podría criticarse a este tipo de análisis del impacto de la competencia en el rendimiento de los establecimientos públicos, que no es necesario que actualmente haya mayor participación privada para que la amenaza de entrada genere una presión efectiva. Un más efectivo aislamiento de la competencia ocurre en las zonas rurales,


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donde para recibir los incrementos de ruralidad (que, como veremos más adelante, permiten la operación de unidades más pequeñas, y por tanto con mayores costos medios, en zonas de mayor dispersión geográfica), se requiere que no haya otros establecimientos a cinco kilómetros a la redonda. Sin embargo, hay otras condiciones que va-rían en las escuelas rurales, lo que dificulta el análisis.

mizala et al. (1998) es el único estudio que ha utilizado la meto-dología no paramétrica DEA y la estimación de una frontera de pro-ducción estocástica para analizar la eficiencia técnica de los estable-cimientos educacionales. Su conclusión para los distintos sectores es que los colegios particulares pagados son más eficientes, seguidos de particulares subvencionados y posteriormente los municipales.

carnoy y marsHall (2001) utilizan 7 de los 13 países incluidos en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados en Tercer y Cuarto Grado, Santiago, UNESCo. Al utilizar los coeficientes de Chile para los otros países (lo que pretende medir el efecto de una organización industrial distinta) encuentra que la gran mayoría mejora, especialmente debido al efecto de la autonomía del director. El mejoramiento es mayor en lenguaje que en matemáticas. También obtiene que una vez controladas las diferencias socioeconó-micas de las familias de los estudiantes, el coeficiente asociado al sector privado no es significativo.

Muchos de los estudios reseñados colapsan toda la diferencia entre establecimientos en una constante. Desde una cierta perspec-tiva de la econometría, lúcidamente desarrollada en spanos (1986), lo más apropiado parecería ser estimar ecuaciones separadas para cada sector y posteriormente testear la hipótesis nula de igualdad en el resto de los parámetros. En esta línea argumental, si no se sigue este procedimiento, se puede cuestionar el significado de diferencias que a priori se colapsan en un parámetro único sin base ni en la teoría de funciones de producción ni en la realización específica del proceso estocástico en estudio.

21�


También es contrario a la intuición que la corrección por sesgo de selección incremente los coeficientes estimados. Si los establecimien-tos privados seleccionan a sus alumnos, es más probable que lo hagan sobre la base de variables observables y no observables (no incluidas en las bases de datos), algunas de las cuales estarán positivamente correlacionadas con el rendimiento de los estudiantes 6. En este caso, las ecuaciones que sólo controlan por variables observables sobreesti-marán el efecto privado, por lo que al corregir por sesgo de selección, el efecto privado debería reducirse. Los argumentos que se han esgri-mido para explicar que algunos estudios encuentran exactamente lo contrario serían (i) que el efecto de las familias ocurre principalmente a través de la elección del colegio y no tanto afectando el rendimiento de los alumnos; (ii) que el alumno marginal “excluido” de la educación privada se beneficiaría más de poder ingresar a este sistema.

Cabe mencionar que Figlio y stone (1999) utilizaron el National Edu-cation Longitudinal Survey de 1988 en EEUU para realizar varias prue-bas estadísticas que les llevaron a rechazar tanto el uso del porcentaje de habitantes católicos en una localidad como instrumento, como el de la pertenencia individual a una religión. Este resultado es corrobo-rado por neal (1997). El efecto de mantener, equivocadamente, este set de instrumentos es en general aumentar el efecto estimado para las escuelas privadas. Esto por supuesto no pretende invalidar los re-sultados de los estudios que corrigen por sesgo de selección, pero deja abierta la necesidad de incorporar a futuro mayor información, que permita mayores luces sobre este problema.

Finalmente, y aplicable al conjunto de análisis que se han reali-zado respecto a los resultados de las pruebas, no se ha considerado empíricamente hasta el momento que los datos de las pruebas SIM-CE provienen de distribuciones acotadas en su parte superior, pues

6 En la muestra aleatoria de Parry (1��6), 15% de los establecimientos municipales y 63% de los establecimientos particulares subvencionados usaban algún método para seleccionar a sus estudiantes. En la muestra de Gauri (1��) 1�% de los estudiantes de establecimientos municipales, 3�% de los de establecimientos particulares subvencionados y �2% de los de establecimientos particulares pagados rindió un examen de ingreso.


21�

el rendimiento máximo de 100% es alcanzado por un grupo de es-tudiantes que podría haber obtenido un rendimiento aún mayor, de haberlo permitido las preguntas de la prueba.

En síntesis, los estudios con las bases de datos SIMCE para 1996 y 1997 coinciden en encontrar que la ventaja particular subvencionada desaparece, pero los resultados para años anteriores y para 1998 son distintos. ¿Se deben estos resultados a las características de la prueba o al método de estimación? Sin duda hay diferencias respecto a lo úl-timo, ya que los estudios que corrigen por el efecto de los pares se concentran en esos años, en tanto la corrección por “clustering” de las observaciones no ha sido aplicada a los datos del SIMCE. Las correccio-nes por sesgo de selección no están exentas de controversia. Así, el de-bate respecto a las ventajas de la gestión privada por sobre la gestión pública de las escuelas parece aún abierto en Chile, lo que no deja de constituir un dilema desde el punto de vista de política pública: ¿Cómo es posible que, con tantas menores trabas en la gestión, la educación privada no tenga una ventaja mucho más significativa sobre la educa-ción municipal?

c. evolución del gasto en educación

Desde el retorno a la democracia en 1990, Chile ha privilegiado fuertemente la inversión en educación. El total de gasto público en educación pasó de 2,6% del PIB en 1990 a 4,3% en 2000, y se estima que el gasto privado se expandió a una tasa aún mayor, pasando de 1,8% del PIB a un 3,1% en 1998 (MINEDUC, 2000). Este último incremento se explicaría principalmente por los pagos de las familias en educación superior –cuyo arancel promedio es cercano actualmente a los dos mil dólares, independientemente de si la institución es pública o privada–, y cobros de colegios particulares pagados sin apoyo estatal.

El gasto del Ministerio de Educación acumula un 181% de creci-miento real entre 1990 y 2000, recuperándose de la sostenida caída experimentada durante la década del 80, y superando en un 104% los

220


niveles del año 1982 (cuadro 3). El monto total pagado en subvenciones aumenta en forma análoga en el período: en un 177% entre 1990 y 2000 (la comparación con 1982 tiene menos sentido en este caso, ya que un porcentaje de la matrícula se mantenía en el sector fiscal).

CUADRo 3

evoLUcióndeLgastoenedUcaciónysisteMadesUbvenciones

EN MILLoNES DE PESoS

Gasto M.de Educación

Indice 1982=100

Porcentaje Subvención

Subvención por alumno

Indice1982=100

1982 736.453 100 50,3 13.787 100

1983 683.045 93 47,9 11.815 86

1984 665.064 90 47,4 11.050 80

1985 664.312 90 45,2 10.308 75

1986 603.680 82 57,1 11.685 85

1987 555.181 75 64,8 10.898 79

1988 573.547 78 63,6 11.009 80

1989 560.035 76 64,5 10.974 80

1990 533.781 72 63,8 10.445 76

1991 580.172 79 60,2 10.844 79

1992 656.518 89 58,9 11.872 86

1993 731.656 99 57,7 12.931 94

1994 793.783 108 60,3 14.508 105

1995 916.027 124 63,3 17.278 125

1996 1.039.147 141 63,1 18.648 135

1997 1.157.282 157 64,2 20.894 152

1998 1.274.587 173 62,6 22.216 161

1999 1.386.761 188 62,3 23.322 169

2000 1.499.695 204 63,0 24.896 181

Fuente: Elaborado a partir de Compendio Estadístico del Ministerio de Educación.Notas: Gasto Ministerio de Educación excluye cultura. Porcentaje subvención corresponde a la trans-ferencia vía subvenciones (capítulo 20 de la ley de presupuestos) más convenios D.L. 3166 respecto al gasto del Ministerio de Educación excluyendo cultura. Subvención por alumno corresponde a la subvención promedio mensual efectivamente pagada (de acuerdo a la definición anterior) por alumno matriculado en el sistema subvencionado y corporaciones 3.166


221

La subvención por alumno promedio pagada crece en un 81% desde 1982, gracias a un incremento de 138% en la década de los no-venta 7, lo que explica su estabilidad como componente mayoritario del gasto público: en 1990 se destinaba un 64% del presupuesto a financiar la subvención (a la que se han sumado las transferencias a corporaciones 3.166); el año 2000 se destinaba un 63%. Los aportes a las instituciones de educación superior e investigación representan un 15% del gasto total. El aumento en el sistema escolar regular (inclu-yendo parvularia y excluyendo adultos) representa un 84% del incre-mento del gasto observado durante la década.

El cuadro 4 muestra la evolución del gasto total por niveles de en-señanza, asignando los gastos efectuados en los distintos ítemes de presupuesto en los niveles que corresponden y prorrateando los gastos comunes. El cuadro 5 presenta una estimación del gasto público por alumno en 1999 8.

En el período que se inicia en 1990, el incremento más importante lo ha tenido la educación especial, en parte debido a un crecimiento de matrícula cercano al 50%, pero sobre todo debido a un crecimien-to de los valores de los factores de subvención ocurridos a mediados de la década, que se traduce en un fuerte aumento del gasto por alumno. Este incremento probablemente ha estado en la base del aumento de matrícula. El gasto por cada alumno de educación dife-rencial es 2.3 veces el registrado en educación básica, lo que refleja los mayores costos de esta modalidad.

� La subvención por alumno se ha calculado en este caso como el total de gasto en subvencio-nes y corporaciones DL.3.166 dividido por la matrícula efectiva registrada en estos sectores, y no como un promedio ponderado de factores corregido por asistencia promedio.

� La matrícula corresponde al total del nivel informado en MINEDUC (2000), menos la matrícula particular pagada, en el caso de la básica, media y especial. En el caso de parvularia además se suma la matrícula de jardines de la JUNJI, y los totales informados para programas presencia-les y semipresenciales (no se incluye a Integra). La matrícula de educación de adultos incluye las modalidades subvencionadas regulares (se resta de la estadística regular la matrícula par-ticular pagada) más las no convencionales. La matrícula de educación superior corresponde a las universidades con aporte fiscal directo, e incluye postgrado y postítulo.

222


CUADRo �

gastoPoRniveLdeenseñanza(MILLoNES DE PESoS PRoMEDIo DE 1��, VARIACIoNES EN PoRCENTAJE)

Año Parvularia Básica Especial MediaHC MediaTP Adultos Superior Cultura

1980 25.943 247.108 2.643 56.036 34.335 26.603 237.829 2.522

1990 42.356 272.539 4.734 52.215 38.635 7.057 96.529 3.338

1999 102.092 706.015 34.433 127.113 133.879 16.569 215.341 15.619

1980–99 294% 186% 1203% 127% 290% -38% -9% 519%

1980–90 63% 10% 79% -7% 13% -73% -59% 32%

1990–99 141% 159% 627% 143% 247% 135% 123% 368%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación (2000).

CUADRo 5

gastoPúbLicoPoRaLUMnoen1999EN PESoS ANUALES

Parvularia Básica Especial Media Adultos Superior

Matrícula 342.833 2.125.114 45.957 724.939 148.529 206.574

Gasto x alumno 297.789 332.224 749.244 360.018 111.553 1.042.439

Básica = 100 90 100 226 108 34 314

Fuente: González et al. (2001).

El menor crecimiento lo tiene el sistema de educación superior, a pesar de haber acumulado una mayor caída durante la década pre-cedente. Esta situación es analizada en detalle en gonzález (2000). Ac-tualmente se gasta en educación superior cerca de 3.1 veces lo que se gasta en un estudiante de educación básica, lo que es comparable a las proporciones observadas en países desarrollados, y muy inferior a las 11 veces que se registraban en 1983. Este ajuste es adecuado consi-derando las posibilidades de financiamiento privado que ofrece este nivel de estudios. Cabe consignar que la proporción sería aún más baja si no se incluyeran en el gasto los recursos transferidos para el financiamiento de la investigación a través de CoNICyT, los que se


223

fundamentan en razones distintas a las relacionadas con la docencia (aun cuando hay interacción entre ambos productos). En contrapar-tida, la recuperación de costos en este nivel es muy alta y la oferta, tanto pública como privada, se ha expandido fuertemente, posibili-tando el acceso de una proporción creciente de la también creciente proporción de alumnos egresados de la enseñanza media.

La educación de adultos registra una fuerte baja en la década de los ochenta, lo que se refleja tanto en una fuerte caída del gasto por alumno 9 como una importante reducción de matrícula. Si bien parte de este ajuste puede ser razonable para una racionalización de los costos de este tipo de atención y una disminución de su necesidad como consecuencia de la mayor escolaridad de la población, sería deseable contar con estudios de costos relativos de las distintas mo-dalidades de enseñanza de adultos para una calidad adecuada, que además permita racionalizar los diferentes programas. Este es en ge-neral un comentario extensible a los otros niveles y programas.

Esta última necesidad se aplica también a la educación parvularia, que cuenta con una diversidad importante en la oferta. A partir de 2001 se estableció un fondo acotado para subvencionar al primer ni-vel de transición con recursos superiores a los 5 mil millones de pesos. Esta parecería ser la mejor opción viable para ampliar radicalmente y en corto tiempo la cobertura en este nivel, con una relación costo efectividad adecuada. Un fondo acotado permite hacerlo en forma focalizada. El gasto público por alumno es bastante distinto según si se consideran las modalidades no convencionales. Haberlo hecho en nuestro cálculo nos lleva a estimar que éste alcanza a un 90% del gasto en enseñanza básica. En Baytelman et al. (1999) la proporción para 1996 se invierte, alcanzando el gasto por alumno en enseñanza parvularia un 120% del gasto en básica, debido a la no inclusión, en el denominador, de las modalidades no convencionales. No obstante, la proporción habría disminuido desde un 185% en 1981, lo que pro-

� 2,6 veces entre 1��2 y 1��0 (Baytelman et al., 1��).

22�


bablemente reflejaba el predominio de formas más caras de atención parvularia en aquella época.

La relación entre los gastos por alumno en enseñanza básica y media ha sido relativamente estable en el tiempo. Más recientemente refleja valores de subvención mayores en el último nivel, así como mayores gastos por alumno en los programas de mejoramiento de calidad. Por ejemplo, el programa Enlaces ha alcanzado una mayor cobertura en media, los recursos por alumno de los programas MECE realizados con la colaboración del Banco Mundial también considera-ban montos mayores por alumno (cox y gonzález, 1998), los internados captan una mayor proporción de estudiantes de enseñanza media y el programa Montegrande sólo va dirigido a este nivel. No obstante, el programa de alimentación tiene una mayor cobertura en enseñan-za básica y los incrementos de ruralidad impactan en mayor medida en este nivel.

En conclusión, los gastos por alumno en cada uno de los niveles parecen adecuados de acuerdo a parámetros internacionales, por lo que no parece ser obvia una reducción de alguno de ellos que per-mita liberar recursos y mejorar la eficiencia. Todos tienden a reflejar diferencias en la estructura de costos eficientes y la diversidad en la capacidad de recuperar costos mediante cobro a las familias. En 1999, el gasto promedio por estudiante en enseñanza básica era de $27.685 mensuales, mientras el gasto promedio en subvención por alumno (en todos los niveles) era de $22.854. La diferencia sería mayor si se considerara sólo el nivel de ense-ñanza básica en este último, con el grueso de la brecha siendo atribuible especialmente a los programas distintos a la subvención.

En el caso de enseñanza media existe un debate respecto a las dis-tintas modalidades de atención: técnico-profesional en sus distintas ra-mas y científico-humanista. La proporción de estudiantes en el primer tipo de formación ha crecido desde 35% en 1990 a 45% en 2000. La reforma curricular ha apuntado a fortalecer la matriz común de ambas modalidades. La evaluación disponible de los resultados de la enseñan-


225

za media técnico-profesional (Bravo,1999), muestra que sus egresados tienen buenos índices de inserción a los cinco años de egreso. Por otra parte, Bravo et al. (2001) analizan la formación dual, de incipiente desa-rrollo en Chile, encontrando mayores tasas de práctica y de obtención de título, mayores tasas de ocupación que la enseñanza media normal y mejor costo-efectividad. Esta modalidad permite además la atracción de recursos de las empresas, sin costo fiscal. El estudio referido muestra que las empresas están interesadas en seguir recibiendo aprendices, mostrando un nivel de satisfacción de éstas con la experiencia. Las con-clusiones relativas a extensión del sistema son puestas en cuestión por los autores, que recuerdan que las experiencias se han realizado con alumnos más motivados y con mejores antecedentes de rendimiento y conducta. Con todo, ambas evaluaciones relacionadas con la educa-ción vocacional son auspiciosas para su desarrollo, lo que es congruen-te con la percepción de algunos actores respecto a la necesidad de formar más técnicos de nivel intermedio.

d. Componentes del gasto público

El gasto del Ministerio de Educación para el año 2000 puede or-denarse en los grupos definidos en el cuadro 6 (una descomposición alternativa se analiza en el cuadro 11). Algunas precisiones son necesa-rias para entender el contenido de este cuadro. En los grupos de gas-to programas de enseñanza básica, media y adultos se incluyen todos los programas educacionales dirigidos a mejorar las condiciones de aprendizaje para alumnos del respectivo nivel. No se incluyen los re-cursos destinados a cubrir los costos operacionales regulares, que es-tán concentrados en el rubro subvención no “marcada” y DL 3.166. El grupo educación preescolar, en cambio, considera todos los recursos invertidos en las distintas modalidades de enseñanza en este nivel, con excepción de la subvención de escolaridad para el segundo nivel de transición, incluida en el mismo rubro anterior. Esto abarca el pago

226


del personal que atiende directamente a los alumnos y otros gastos operacionales de los jardines infantiles y modalidades no convencio-nales de atención. La asistencialidad corresponde principalmente a las raciones alimenticias administradas por la JUNAEB (Junta Nacio-nal de Auxilio Escolar y Becas), además de otros programas de ese organismo (como salud escolar, campamentos escolares, hogares), internados relacionados con establecimientos subvencionados y be-cas ejecutadas a través de las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación.

CUADRo 6

gastodeLMinisteRiodeedUcacióneneLsisteMaescoLaRPoRgRUPoaño2000

(MILLoNES DE PESoS)

Grupo de gasto Itemes presupuestarios

Presupuesto

Vigente Ejecutado

Programas enseñanza básica

Educación mapuche e intercultu ral bilingue, programa drogas, extraescolar, actividades educativas de libre elección, PME, guías de aprendizaje, recursos pedagógicos, P900, MECE básica, textos enseñanza básica, informática, grupos especiales, subvención de refuerzo educativo.

24.711,7(1,9%)

19.919,3(1,6%)

Programas enseñanza media

Liceos de anticipación, desarrollo prácticas pedagógicas, Acle, planes de asistencia técnica, textos, bibliotecas, PME, fortalecimiento educación técnico profesional, retención escolar, informática y equipamiento.

16.680,7(1,3%)

16.155,4(1,3%)

Preescolar JUNJI, Integra, programa de educación prebásica, Conozca a su hijo.

47.324,0(3,7%)

47.262,6(3,7%)

Adultos Programa especial de nivelación básica de trabajadores y mejoramiento educación de adultos

829,6(0,1%)

817,2(0,1%)

Asistencialidad JUNAEB, internados, becas indígenas y de enseñanza media 110.911,2(8,7%)

111.484,6(8,7%)

Profesores y no docentes

Premios de excelencia docente, fortalecimiento de la formación inicial de docentes, becas para alumnos destacados de pedagogía, publicaciones curriculares, perfeccionamiento fundamental y en el exterior, subvenciones “marcadas” para sueldos (incluyendo excelencia, desempeño difícil, subvención adicional especial, bonificación compensatoria).

94.560,9(7,4%)

93.456,4(7,4%)


22�

Subvención no “marcada” y DL3166

Corporaciones DL 3166

Subvención de escolaridad, ruralidad e incremento subvención de escolaridad

21.346,9(1,7%)

814.851, (63,7%)

21.338,1(1,7%)

813.632,8(63,7%)

Infraestructura FIE

Aporte suplementario de capital adicional y asistencia técnica para inversión en infraestructura

Subvención anual de apoyo al mantenimiento

30.323,5(2,4%)

61.433,6(4,8%)

11.365,2(0,9%)

30.323,5(2,4%)

61.366,2l(4,9%)

11.365,2(0,9%)

Evaluación SIMCE 1.358,1(0,1%)

1.358,1(0,1%)

Otros 43.244,3(3,4%)

32.124,0(2,6%)

Total 1.279.204 1.260.756

Fuente: Elaborado a partir de comportamiento presupuestario 2000, Departamento de Recursos Financieros, Mi-nisterio de Educación.

El gasto en profesores y no docentes no incluye la totalidad del gas-to por este concepto, sino los que pueden ser identificados específica-mente con esta finalidad. Gran parte de la subvención no “marcada”, de hecho, es utilizada para pagar sueldos. Las acciones destinadas a mejo-rar la calificación de los docentes actuales y futuros suman un total de 9,9 mil millones de pesos. La subvención de desempeño de excelencia, asociada al SNED (Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los establecimientos educacionales), considera $8,5 mil millones y la asignación de desempeño difícil –utilizada para pagar directamente in-crementos salariales a docentes que trabajen en establecimientos con condiciones laborales más exigentes, por su aislamiento geográfico o sus condiciones de marginalidad–, de $13,4 mil millones. El resto corres-ponde al pago de sueldos establecido en leyes especiales.

La subvención no “marcada” corresponde al capítulo “subven-ción educacional” menos todos los ítemes de gasto que tienen una finalidad específica (internados, SNED, desempeño difícil y otros rela-cionados con salarios, y mantenimiento). Cabe destacar, no obstante,

22�


que, incluso en el caso del cumplimiento de los convenios DL 3.166, la mayor parte de este gasto está obligado para el pago de sueldos y salarios de profesores y, en menor medida, personal no docente.

El gasto en infraestructura escolar se ha ido incrementando en for-ma importante, primero con una acción decidida de mejorarla y ac-tualizarla en algunas regiones, a través del FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), luego con la creación del FIE (Fondo de Infraes-tructura Educacional) y posteriormente con el aporte suplementario por costo de capital adicional. Durante la década de los ochenta los establecimientos municipales se habían deteriorado, debido a los bajos niveles de inversión. Los recursos del FNDR se distribuían entre regio-nes fundamentalmente sobre la base de criterios geopolíticos, y cada consejo regional (CoRE) decidía las inversiones que serían financiadas, debiendo el sector educación competir con otras prioridades sociales. El criterio geopolítico de asignación de recursos, permitía que la inver-sión educativa de algunas regiones extremas (que no necesariamente daban alta prioridad a educación) fuese casi treinta veces superior por alumno a otras más densamente pobladas. Esto motivó la creación del FIE en el año 1995, lo que mejoró la distribución de recursos entre re-giones (al considerar esta asignación el número de alumnos y de es-tablecimientos educacionales de cada región), pero estuvo asociado a un efecto sustitución en el FNDR, que en el balance llevó a una re-ducción de los recursos que las regiones destinaban a inversión edu-cacional. Los recursos regionales se redujeron aún más con la puesta en marcha del programa que debía permitir el tránsito hacia la jornada escolar completa, que en el año 2000 consideró más de 61 mil millo-nes de pesos (considerados en el ítem aporte suplementario por cos-to de capital adicional). Estos recursos son distribuidos sobre la base de un concurso competitivo de proyectos, abierto a establecimientos municipales y privados subvencionados. Los recursos a los que cada establecimiento puede optar dependen estrictamente de la cantidad de alumnos matriculados en el establecimiento que no podrían perma-necer en él en caso de sustituirse el sistema de doble turno sin realizar


22�

nuevas inversiones, y del tipo de inversión que debería realizarse para evitar esta situación. Todos los establecimientos que requieran este tipo de recursos tienen derecho a ellos, pero el concurso es necesario para ajustar el momento de la obtención de los fondos a la disponibilidad de presupuesto.

otra forma de ordenar el gasto se presenta en el cuadro 7, donde se muestra que los programas focalizados representan sólo un 12% del presupuesto del año 2000 (y un 12,2% de la ejecución). La ma-yor parte de este gasto es asistencial (raciones alimenticias y becas), seguido en importancia por el esfuerzo que se realiza en prebásica. Los programas de discriminación positiva alcanzan a un 3,8%. No se incluye la subvención de educación especial, porque no se considera explícitamente el dato separadamente de la subvención en la conta-bilidad presupuestaria. otros programas existentes donde la focali-zación podría ser incluida en forma natural, o donde podría estable-cerse algún mecanismo de recuperación de costos, alcanzan sólo un 0,8% del total.

CUADRo �

oRdenaMientosegúncRiteRiosdevULneRabiLidadodiscRiMinaciónPositiva

Tipo de gasto Itemes presupuestarios

Presupuesto

Vigente Ejecutado

Focalizado Integra, educación prebásica, JUNAEB y otros asistenciales, asignación de desempeño difícil, programas de retención en enseñanza media, P900 y prevención adicciones, subvención de refuerzo educativo.

153.768 153.870

Dirigido a grupos especiales

Indígenas, rurales (incluye internados) y grupos especiales (no incluye subvención educación especial).

48.594 48.516

Fácilmente focalizables

Proyectos de Mejoramiento Educativo, textos escolares y actividades curriculares de libre elección.

9.997 9.857

Resto sistema escolar Incluye partidas generales que no discriminan por características de la población.

1.066.869 1.048.514

Fuente: Elaborado a partir de comportamiento presupuestario 2000, Departamento de Recursos Financieros, Mi-nisterio de Educación.

230


CUADRo �

focaLizacióndeLgastosociaLenedUcaciónPoRniveLesdeqUintiLdeingReso

(% DEL ToTAL DEL NIVEL CAPTADo PoR CADA QUINTIL)

I II III Iv v

1996

Educación total a/ 3�,0 26,1 1�,� 1�,0 6,5

Preescolar 3�,� 2�,6 1�,2 12,2 5,1

Básica 3�,2 26,3 1�,6 12,5 5,3

Media 26,5 2�,� 22,2 1�,6 �,1

Adultos 1�,0 32,5 25,3 1�,5 �,�

2000

Educación total 35,2 2�,6 1�,6 12,3 5,2

Preescolar 32,� 30,� 1�,3 13,� �,�

Básica 3�,2 26,� 1�,6 11,� 5,1

Media 2�,2 2�,1 22,� 1�,2 5,�

Adultos 25,1 33,1 21,3 1�,� 5,�

Fuente: Encuesta CASEN 1��6 y 2000, MIDEPLAN.Nota: a/ Educación total en 1��6 incluye una estimación del crédito universitario, mientras que en el año 2000 no lo considera.

No obstante lo anterior, un análisis de la focalización del gasto a par-tir de la encuesta CASEN (cuadro 8) muestra que ésta es bastante alta, en buena medida por la concentración del quintil de más altos ingresos en establecimientos pagados y las diferencias en el número de hijos por hogar entre quintiles de ingreso observadas en la última columna del cuadro 2. En 1996 el gasto público se concentraba en mayor medida en el 40% más pobre en la enseñanza básica y prebásica, ambos con un 64,5%. En media el porcentaje del gasto que llegaba al 40% más pobre se reduce a 51,1% –debido a que el abandono del sistema se concen-tra en mayor medida en los sectores de menores ingresos–, lo que se asemeja a la educación de adultos, que alcanza a un 51,5% (no obstan-te tanto preescolar respecto a básica como adultos respecto a media,


231

cubren comparativamente en menor medida al 20% más pobre). En el año 2000, la focalización se mantiene relativamente constante en bási-ca y preescolar, pero mejora en media y adultos, donde la proporción captada por el 40% más pobre sube a 57,3% y 58,2%, respectivamente. Lo primero puede deberse a una mejor retencion del sistema. Existía el temor que un acceso diferenciado a la jornada completa o una menor focalización de las raciones alimenticias (en la medida que ellas se van extendiendo a un porcentaje mayor de niños con la incorporación de establecimientos a la jornada completa) redujera la focalización, espe-cialmente en enseñanza básica.

e. Inequidades en el gasto total

GRAFICo 1

aPoRteaLosestabLeciMientosedUcacionaLeseingResofaMiLiaR

El gráfico 1, proveniente de gonzález et al. (2001), presenta una esti-mación de los gastos por alumno dependiendo del nivel de ingresos en los tres sectores principales, basada en antecedentes de la encuesta

200.000

1�0.000

160.000

1�0.000

120.000

100.000

�0.000

60.000

�0.000

20.000

00.0000 2.000.000

Ingreso Familiar

1.500.000500.000 1.000.000

4

321

1 Subvención2 Subv. + Transf. y otros ingresos munic.3 Subv. + Transf. y otros ingresos munic. + Finan. Compartido4 Pago Part.

232


CASEN 1998 y una encuesta a una muestra representativa de 148 es-tablecimientos pagados. Las fuentes de financiamiento en el sistema subvencionado incluidas en este gráfico son tres: la subvención por alumno; los aportes de las familias por concepto de financiamiento compartido; y los aportes municipales. Los aportes se ajustan de acuer-do a una función cuadrática a los niveles de ingreso de los hogares. De este gráfico se desprende que:

(a) Existen fuertes diferencias de gasto por alumno que se relacio-nan positivamente con el nivel de ingresos de las familias.

(b) Las principales diferencias de recursos por alumno en el sistema escolar son entre el sistema particular pagado y el sistema sub-vencionado.

(c) El aporte de las familias por concepto de financiamiento com-partido es creciente con el nivel de ingresos, pero los alumnos de menores ingresos también reciben parte de estos aportes, ya sea porque sus familias hacen un esfuerzo más que proporcional a su ingreso o porque se benefician de los aportes de otras familias en virtud del sistema de becas que analizaremos más adelante.

El punto (a) anterior configura una situación de inequidad en el gasto que refuerza desigualdades de origen: como ya se mencionó en la sección b, innumerables estudios nacionales e internacionales en-cuentran que el nivel socioeconómico o el clima educativo del hogar se relacionan positivamente con los resultados académicos de los estu-diantes. Para llegar a un mismo nivel de logro educativo, los estudian-tes provenientes de familias más vulnerables deberían contar con un volumen mayor de recursos, que compense sus mayores dificultades de aprendizaje. Las diferencias de recursos positivamente relacionadas con el nivel de ingresos agudizan estas desigualdades.

No está claro cómo se compara la equidad del sistema escolar res-pecto a otras naciones, ya que éste no es un tema suficientemente es-tudiado. Son pocos los países que registran mediciones de gasto por alumno al nivel de escuelas. ritzen et al. (1997) describe diferencias de hasta 6 veces de gasto por alumno entre distritos de una misma ciudad


233

en los Estados Unidos. En cambio, el sistema holandés, que contem-pla un sistema de transferencias fiscales similar al chileno, establece un aporte fiscal mayor para hijos de inmigrantes, reconociendo el mayor esfuerzo necesario para llevar a estos alumnos a un rendimiento similar al de las familias de habla holandesa. En otros países latinoamericanos, las diferencias se relacionarán con la asignación de docentes y sus ca-lificaciones –la que muchas veces no seguirá criterios transparentes y objetivos–, o con las disponibilidades financieras de los estados, provin-cias o municipios cuando el financiamiento depende de los gobiernos sub-nacionales.

Puede afirmarse que el sistema chileno tiene una ventaja en tér-minos de equidad al establecer una regla transparente para las trans-ferencias fiscales (proporcional al número de alumnos atendidos) y al hacer depender menos la magnitud de los recursos disponibles de los impuestos recaudados por los niveles locales 10. Sin embargo, aun-que está en estudio, aún no aprovecha la posibilidad de compensar desigualdades de origen, como hace el sistema holandés. Además la introducción del sistema de financiamiento compartido, abre la puer-ta para la posibilidad de mayores desigualdades de recursos.

Así, pese a que el gasto en subvenciones ejerce una influencia igua-ladora, el resto de los gastos producen diferencias al interior del sistema, pero no está claro cómo estas diferencias se comparan con las obser-vadas en otros países. No obstante, el sistema educacional chileno está segmentado por nivel socioeconómico. Como se discutirá más ade-lante (nota al pie 14), hay diversas fuerzas que operan en este sentido, y no hay estudios que indiquen la importancia relativa de las distintas causas. En básica, al trasladarse menos de un 10% de los estudiantes en-tre comunas, probablemente la segregación espacial es determinante, pero en media alrededor de un tercio de los estudiantes de todos los

10 El financiamiento municipal además incorpora una fórmula de compensación para los municipios más pobres, a través del llamado Fondo Común Municipal. En contraposición, un ejemplo de mecanismo de financiamiento más local como el argentino, pese a establecer transferencias federales compensatorias, presenta diferencias de gastos por alumno en enseñanza básica de �,1 veces entre las provincias de mayor y menor gasto.

23�


deciles se traslada de comuna. Una ilustración de los niveles de seg-mentación puede encontrarse en el cuadro 9. En este cuadro se orde-nan los alumnos según el ingreso de su hogar y los establecimientos según el ingreso promedio de los hogares del conjunto de alumnos del establecimiento.

CUADRo �

aLUMnosyestabLeciMientossegúndeciLdeingResosfaMiLiaRes

decil del alumno 4º básico I II III Iv v vI vII vIII Ix x

1 ��,� 20,� 10,3 �,� 2,1 15,6 1,1 ,� ,2 ,2

2 31,� 23,5 1�,5 �,� 3,5 13,0 2,6 1,1 ,� ,5

3 25,1 20,� 16,1 10,� 6,� 12,0 �,6 2,3 1,0 ,5

4 1�,� 1�,� 16,� 12,6 �,� 11,3 6,3 3,6 1,� ,�

5 1�,6 15,5 15,� 1�,� 10,� 11,5 �,6 5,2 2,6 ,�

6 10,3 12,6 1�,2 1�,� 12,5 �,� 11,� �,� �,5 1,�

7 5,� �,6 11 13,6 12,� �,6 1�,� 13,0 �,3 2,�

8 2,� �,5 6,� 10,1 12,2 �,1 15,� 1�,6 15,� 5,6

9 ,� 1,5 2,� �,3 �,1 6,� 11,6 1�,� 26,� 1�,3

10 ,1 ,1 ,1 ,� 6,� �,0 1,5 3,5 1�,� 65,�

Sin Dato 1,0 1,2 1,� 1,5 1�,� 6�,0 1,� 1,� 2,1 1,2

decil del alumno 2º medio I II III Iv v vI vII vIII Ix x

1 3�,0 1�,� 16,1 �,2 6,5 �,3 3,0 1,� 1,1 ,2

2 23,� 1�,0 1�,5 12,� 10,3 6,� 6,0 3,0 1,� ,5

3 16,� 1�,5 15,� 1�,3 12,� �,� �,� 5,3 2,5 ,�

4 11,5 10,� 13,6 1�,3 1�,6 11,5 12,3 �,0 3,� ,�

5 6,6 �,� 10,6 12,5 1�,5 12,1 15,� 11,1 6,� 1,�

6 3,� �,2 5,5 �,0 12,� 12,2 1�,1 1�,� 12,� 3,5

7 1,2 1,� 2,� �,2 �,2 �,6 1�,5 22,� 2�,6 �,�

8 ,� ,� ,� 1,6 3,1 �,2 10,� 20,6 3�,� 23,1

9 ,0 ,1 ,0 ,3 ,6 ,� 2,2 �,� 2�,� 5�,0

10 ,1 ,0 ,5 1,2 �,2 ��,�

Sin Dato 6,0 5,6 �,5 �,� �,� �,� 13,1 12,1 12,3 1�,�


Puede apreciarse que los establecimientos que concentran prin-cipalmente alumnos de los sectores más pobres o más ricos también tienen en su interior alumnos que no corresponden al patrón prome-


235

dio de ingresos del establecimiento. Donde hay más diversidad de alumnos es en el segmento de establecimientos medio de ingresos. La mayor concentración se produce en el decil de mayores ingresos seguido del decil de menores ingresos. En básica, el 80% de la ma-trícula del decil más rico de establecimientos proviene del 20% más rico de la población (suma de las dos últimas columnas de la fila 10), mientras el 65% de la matrícula del decil más pobre de establecimien-tos proviene del 20% más pobre de la población (suma de las dos primeras columnas de la fila 1). En media estos porcentajes cambian a 98% y 58%, respectivamente.

La correlación entre nivel de aporte municipal y nivel de ingresos es menos clara, así como su relación con el aporte por financiamiento compartido. El cuadro 10 presenta un ordenamiento del gasto por comunas, agrupándolas en deciles de acuerdo al aporte promedio por concepto de financiamiento compartido (primer grupo de filas) y municipal por alumno (segundo grupo).

Las comunas con aporte por alumno por concepto de financia-miento compartido más bajo tienen en promedio un aporte comunal más alto por alumno. El aporte comunal va cayendo a medida que aumenta el aporte de las familias, excepto al pasar al decil de más alto aporte. Esto es congruente con la economía política de la gestión lo-cal: si las familias, que eligen a los responsables de la gestión del mu-nicipio, prefieren establecimientos privados subvencionados, enton-ces las preferencias porque la comuna dedique recursos a educación municipal se reduce, pues preferirán otros gastos que las beneficien más directamente.

Del mismo modo, si se ordenan las comunas según el aporte pro-medio por alumno del municipio, el aporte promedio por financia-miento compartido en establecimientos de la comuna no muestra ninguna relación sistemática con el nivel de aporte municipal por alumno a los establecimientos de esa dependencia, y si cualquiera, la relación es inversa.

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CUADRo 10

distRibUcióndeRecURsosedUcacionaLesPoRcoMUnas

Financiamiento compartido promedio

Aporte local

promedio

Aportestotales

Por decil de financiamiento compartido promedio comunal

1–5 0 6073 60736 23 5781 58047 227 2509 27368 617 2870 34869 1261 1709 2970

10 3114 3477 6591

Por decil de aporte local promedio comunal

1 642 600 12422 784 1017 18013 978 1430 24084 469 1802 22715 681 2204 28856 404 1673 30777 330 3315 36458 249 4299 45479 430 6113 6543

10 276 23255 23531Fuente: González et al. (2001).

2 . e L S I S T e M a d e S u B v e n C I o n e S

a. Teoría: beneficios

Hasta aquí, está claro que la subvención es el componente funda-mental del financiamiento del sistema escolar con apoyo estatal.

Un sistema de financiamiento basado en un subsidio a la deman-da pretende generar un mercado de educación con demandantes que pueden elegir a qué oferente “comprar” sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. israel (1997) resume la evidencia interna-cional respecto a la relación entre el nivel de competencia y la eficiencia


23�

en la producción de cualquier bien o servicio, y su contrapartida, la rela-ción entre la ineficiencia en el uso de recursos y la falta de competencia (sectores protegidos por barreras al comercio, monopolios de diverso origen, etc.). En estos casos los perjudicados son los consumidores de los bienes y servicios, que normalmente no tienen la organización para enfrentar los daños derivados de la posición privilegiada de grupos mi-noritarios. En el sector educación se aplica un principio similar, aunque con algunas complicaciones adicionales, como veremos más adelante.

La lógica del modelo de subvenciones se basa en el supuesto fun-damental que las familias escogerían establecimiento educacional en forma racional, y que la variable principal en la cual basarían sus decisio-nes sería la calidad de la educación impartida. Así la competencia entre las distintas unidades educativas debería centrarse en el mejoramiento de la calidad del servicio educacional entregado. Interesados en atraer un mayor número de alumnos a sus aulas, lo que puede lograrse me-jorando la asistencia o aumentando la matrícula, los establecimientos deberían preocuparse de hacer el mejor uso posible de sus recursos escasos 11 para maximizar la calidad de la educación impartida. En el sistema de subvenciones los establecimientos no sólo deben preocu-

11 En términos económicos, la maximización de utilidades de las unidades educativas las llevaría a igualar el rendimiento marginal de cada peso gastado en los factores productivos que contraten y minimizar costos. Aquí se plantea el problema de economía política asociada a este tipo de reformas: la reducción de costos de los insumos podría llevar a los empleadores a buscar pagar el menor salario posible y a reducir el empleo. En rigor, ésta no es toda la verdad, ya que los salarios serían determinados por el valor producto marginal del último trabajador contratado y su costo de oportunidad, como en cualquier otro mercado laboral. Efectivamente los empleadores no estarán dispuestos a pagar un salario por sobre el valor producto marginal del factor ni a contratar cantidades superiores al óptimo que maximiza utilidades, pero estarán dispuestos a pagar más por los trabajadores más calificados, de mejor desempeño o cuyas capacidades sean comparativamente más escasas. Estas virtudes no están presentes en un sistema de contratación por parte del Estado, en donde las remuneraciones tienden a ser homogéneas y fijadas por ley. Debe al mismo tiempo recordarse que las contrataciones en un mercado funcionando libremente corresponderían en teoría al óptimo social: lo que los sindicatos se resistirían a perder serían las rentas que actualmente extraen, por un lado de los alumnos y sus familias, si el presupuesto hacia el sistema educacional está fijo, o por otro de los contribuyentes, si el presupuesto se incrementa en virtud de las ineficiencias (sueldos excesivos y parejos o sobre contratación) introducidas por el sindicato. Es la dependencia del monto de recursos totales invertidos en educación de un proceso político (generalmente poco consciente del costo de oportunidad de los recursos), lo que hace a las remuneraciones docentes dependientes de la presión que se pueda ejercer sobre el aparato estatal (independientemente de la regulación que afecte al mercado laboral de los profesores).

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parse que los alumnos se inscriban, lo que ya es virtuoso, sino además que, una vez inscritos, asistan a clases. En contrapartida, en el sistema tradicional, ambos incentivos están ausentes, ya que atraer más alum-nos sólo significa más trabajo para los profesores.

A un nivel de sistema el mejoramiento se produce no sólo por-que cada establecimiento tiene los incentivos a mejorar su calidad y hacer el mejor uso posible de sus recursos, sino también que las unidades de mejor calidad o que se adapten más rápido a las de-mandas de la gente crecerían y las que lo hiciesen más mal (o menos bien), perderían alumnos, verían reducirse sus ingresos y tenderían a desaparecer.

El sistema de subvenciones genera también un incentivo a preo-cuparse de las preferencias y necesidades de las familias. Interesadas por atraer y mantener a los alumnos en sus aulas, los establecimientos educacionales deberán ir respondiendo a lo que quieren las perso-nas, que será necesariamente diverso. La teoría indica que en ambien-tes suficientemente competitivos, las familias con mayor inclinación hacia el deporte buscarán establecimientos con ese sesgo; es decir, con mejores instalaciones para practicarlos, que cuenten con bue-nos entrenadores, etc. Así los establecimientos educacionales se irán especializando en distintos “segmentos del mercado”. Estas fuerzas competitivas que llevan a preocuparse por las preferencias y que por consiguiente generan diversidad, están ausentes en los sistemas de financiamiento tradicionales, donde la tendencia es más bien hacia la reproducción de un patrón nacional común.

Un tercer tipo de beneficios es una mayor disposición de las fami-lias a “involucrarse”, tanto apoyando la educación de los niños como exigiendo una buena gestión a las propias escuelas. En el proceso de adquirir información sobre educación para seleccionar adecuada-mente el establecimiento educacional para sus hijos, los apoderados pueden aprender más respecto a su importancia como primeros edu-cadores y su rol en las distintas etapas de la formación de sus hijos. Debido al mismo proceso, se preocuparán de lo que está ocurriendo


23�

al interior del establecimiento y especialmente de los resultados que éste alcance. Dotado de mayores atribuciones como ciudadano, gra-cias a la creíble amenaza de castigar al proveedor del servicio educa-cional con el retiro de su hijo(a), podrá exigir buenos resultados, mejor trato, progresos sostenidos, informes periódicos, etc. En este sentido amplía las posibilidades de que emerja la “voz” de las familias (Hirs-chman, 1973), con el consiguiente beneficio no sólo en términos del mejoramiento de la gestión del sistema, sino eventualmente también con la profundización de la democracia que ello implicaría.

Un cuarto beneficio eventual es que se abre la posibilidad de aprovechar mejor la “disposición a pagar” de las familias, lo que incre-mentaría el volumen de recursos privados invertidos en el sistema, y que abre también la posibilidad de focalizar mejor el gasto público. En Chile, esto se ha permitido a partir de 1993, con la ley de Financia-miento Compartido.

Un quinto elemento que se ha destacado es la posibilidad de re-ducir la burocracia asociada a los sistemas centralizados, burocracia que, por sus dimensiones, sería escasamente eficiente y difícilmente sujeta del “control social”. Desde la economía política se ha argumen-tado que los intereses de esta burocracia pueden confluir con los del gremio docente y que, unidos tácitamente, pueden manipular el proceso político en beneficio propio y mejorar sus remuneraciones, sin una contrapartida en una mayor productividad. La solución a este “desperdicio de recursos públicos” consistiría en acercar más la ges-tión política a las familias que reciben el servicio, las que sí pueden exigir y supervisar resultados, mediante la descentralización o la pri-vatización de la gestión.

Hay otros beneficios, menos destacados en la literatura especia-lizada, quizás por ser más propios de los países de menor desarrollo relativo, que merecen destacarse. La subvención por alumno distri-buye recursos entre los establecimientos en función de un parámetro objetivo y transparente. Las unidades escolares tendrán así recursos proporcionales al real servicio que prestan. En contrapartida, en el sis-

2�0


tema tradicional la probable ausencia de parámetros claros para la asignación de recursos puede llevar a que una proporción exagerada de recursos sea invertida en establecimientos relativamente poco efi-cientes o en aquellos que gozan de una influencia relativamente ma-yor. Este es el fenómeno de “captura” (paul, 1991), una de las principales razones que dificultan los procesos de modernización del Estado en los países en desarrollo. En este contexto, no sólo los incentivos, sino también la asignación de recursos y la equidad, pueden mejorarse ostensiblemente con un sistema de subsidio a la demanda.

Un último beneficio del sistema de subvenciones se relaciona con el tratamiento de los procesos de inversión y de incremento de co-bertura. Esto, que no tiene importancia en los países desarrollados, donde la cobertura del sistema escolar es cercana al 100% en todos los niveles y donde la población se mantiene relativamente estable, es más relevante en el caso de los países en desarrollo mientras ma-yor es la tasa de crecimiento de la población y menor es la cobertura inicial. Con la ley de Subvenciones, el Ministerio de Educación ya no tiene que negociar anualmente con el de Hacienda el incremento de cobertura del sistema escolar. Se puede discutir una proyección, pero si ésta resulta equivocada, por ejemplo porque la matrícula au-menta más de lo proyectado, la subvención será pagada por la can-tidad efectiva de alumnos atendidos, en cumplimiento de una ley. Esto entrega una garantía a los agentes privados que deciden invertir en el sistema, los que de este modo sólo deben asumir el riesgo de no poder captar la cantidad de alumnos que esperaban, pero no el riesgo del precio asociado a esa cantidad. No obstante, en la década de los ochenta, parte del ajuste fiscal que siguió a la crisis de 1982-83 se logró a costa de reducir el valor de la subvención por alumno. Sin embargo, la cobertura en enseñanza media se incrementó, creciendo el número de alumnos en 30%, a pesar de no haber sido una política explícita durante la década.

En el mismo sentido, la privatización del riesgo de la inversión es un beneficio importante del cambio de sistema de financiamiento. Es


2�1

el agente privado o público descentralizado (municipal en el caso chi-leno), que arriesga sus propios recursos al instalar un establecimiento educacional, ya que recuperará su inversión sólo en la medida que al-cance una matrícula adecuada a la escala de su proyecto 12. Esto lleva a una mayor racionalidad en las decisiones de localización y de capa-cidad del recinto, pues el agente local cuenta con mejor información y con incentivos para tomar buenas decisiones.

El sistema implantado en Chile se aparta de la idea original de un sistema de “vouchers” al pagar a los sostenedores educacionales en lugar de a las familias. Esto permite diferenciar por las características de los establecimientos educacionales (ruralidad y modalidad y nivel de enseñanza) y tiene un menor costo administrativo, ya que sería más costoso emitir y controlar tres millones de “vouchers” que diez mil cheques. Además que el pago no sea directo a las familias permite incentivar la asistencia de los alumnos a clases, aun cuando esto no es relevante con una adecuada medición y control de resultados finales, que llevaría a los establecimientos a asegurar que los estudiantes que hubiesen perdido clases las recuperaran.

Por otra parte, si el pago fuese directo a las familias éstas podrían tomar más conciencia de sus derechos como consumidores, amplian-do el impacto de las bondades de la elección en términos de involu-cramiento en la educación de los niños y voz en el sistema. Además en un sistema de “vouchers” sería más fácil un pago selectivo o dife-renciado a las familias de menores recursos, lo que requeriría de un adecuado sistema de acreditación.

12 Para el caso de los establecimientos municipales, en Chile existe un proceso de inversión regional cuyo origen está radicado en los propios municipios y donde la asignación de recursos depende del gobierno regional.

2�2


b. Problemas: teoría y práctica

Los grandes temas del funcionamiento de un sistema de subsidio a la demanda en educación, cualquiera sea su forma, son: la posibili-dad que la competencia se base en la manipulación de indicadores de calidad; la racionalidad de la elección de las familias; las diferencias de costo por alumno, que pueden no ser tomadas debidamente en cuenta por el sistema; la ausencia de competencia en algunas zonas de mayor dispersión geográfica; y los costos, especialmente psicoló-gicos, en que incurren los alumnos que deciden cambiarse de escue-la por no estar satisfechos con la calidad de la educación impartida y los costos educacionales que afectan a los estudiantes que se quedan en un establecimiento que puede entrar en un espiral de deterioro (migración de alumnos buscando mejor calidad, disminución de re-cursos, mayor reducción de calidad, etc.). A continuación revisamos esos problemas en mayor detalle.

La introducción de un sistema de subsidio a la demanda cambia radicalmente el balance de la relación de las familias con respecto al establecimiento educacional y los profesores, dotando a las primeras del poder que tienen los clientes respecto a cualquier proveedor de bienes y servicios. Esto resuelve el problema de agencia descrito por ejemplo en paul (1991), saveDoFF (1997) y gonzález (1998), estableciendo en las familias la función de principal respecto a los trabajadores del establecimiento 13. El problema por resolver es que tanto los múltiples y complejos procesos que ocurren al interior de la escuela como el producto final de ellos en los alumnos, son difícilmente comprensi-bles para los padres y apoderados. En el caso de otros bienes, los con-

13 El dilema de agente-principal se produce porque el principal (usualmente quien contrata y remunera un trabajo) no puede tener certeza de que sean sus objetivos los que orientan la actividad del agente (quien realiza el trabajo por encargo del principal) ni tampoco puede verificar la eficiencia y eficacia de esas acciones. Si se pudiese especificar exactamente lo que se espera de cada unidad educativa y eso fuese mensurable, el problema desaparecería. En el caso de la educación financiada por el Estado, el principal “Estado” está muy lejos del agente “escuela” o “profesores”, por lo que debe recurrir al diseño de mecanismos como el sistema de subvenciones o el SNED, que se describe más adelante. Por las limitaciones de estas fórmulas y sus alternativas de control burocrático más tradicionales, el peso del “control” debe moverse hacia quien recibe la prestación del servicio.


2�3

sumidores pueden determinar su nivel de satisfacción, sobre la base de características más fáciles de evaluar. En educación existen fuertes asimetrías de información que hacen difícil que esta retroalimenta-ción se produzca 14.

La resolución de este problema requiere la generación de siste-mas de evaluación que permitan apoyar las decisiones de las fami-lias y comparar resultados entre distintos establecimientos y respec-to a estándares deseables. Ésta es la finalidad del SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación), que comienza a difundirse públicamente a partir de 1995. Sin embargo, este indicador puede generar otras distorsiones. En particular potencia el más complejo de los problemas asociados a un subsidio a la demanda, la llamada “competencia-S” (glennerster, 1993): una forma de mejorar el resultado promedio de una escuela es excluir de ella a los alumnos de menor rendimiento, potencial (por ejemplo, estudiantes más pobres) o real. Esto tiene efectos negativos directos sobre los alumnos y las fami-lias afectadas, distorsiona la competencia por calidad educacional y acrecienta la segmentación social del sistema escolar (Blaug, 1967). El resultado neto a un nivel agregado puede ser incluso una reducción de la calidad del sistema, en la medida que la homogenización de las características de los estudiantes de cada curso deteriore el ren-dimiento total promedio, al perjudicar a los alumnos que están por debajo del promedio de rendimiento más que lo que podría mejorar la situación de los buenos alumnos.

Por otra parte, más allá de los rendimientos que se pueden alcan-zar, la “mezcla social” es considerada uno de los objetivos que debiera perseguir un sistema educacional, o al menos una de las externalidades positivas que debiera tomarse en cuenta. En esta línea de razonamien-to, se supone que una experiencia educacional común donde convi-

1� La educación forma parte de un conjunto de bienes donde existen fuertes asimetrías de información en favor del prestador y en contra del comprador, que hacen al primero vulnerable al comportamiento oportunista del segundo. Hansmann (1��0) acuña el nombre “mercados de confianza” y argumenta que en ellos los proveedores preferidos por los demandantes del servicio serán empresas sin fines de lucro.

2��


ven estudiantes de distintos sectores sociales y capacidades iniciales facilita que éstos compartan un set común de valores y apoyen a las instituciones económicas, políticas y sociales de una democracia 15.

En realidad el problema que causa la competencia-S es inherente a la imperfección de la información respecto al “producto” del sis-tema escolar, y a la necesidad de generar indicadores para medirlo. Supongamos que la función objetivo de las unidades educativas es la maximización de utilidades, o la diferencia de ingresos y costos para unidades sin fines de lucro (que les permitirían utilizar por ejemplo el excedente resultante en su misión principal). y supongamos también que las familias quieren la educación de la mejor calidad posible, pero no tienen otra forma de aproximarse a ella sino a través de un indica-dor difundido por alguna instancia pública. En ese contexto, los esta-blecimientos educacionales optimizarán sobre el valor del indicador y no sobre la verdadera calidad de su producto. y esto puede tener las consecuencias negativas que acabamos de revisar.

Nótese que si se quiere colocar el énfasis del sistema en los resul-tados, independientemente de que este énfasis se logre a través de un subsidio a la demanda o de incentivos por el lado de la oferta, la medición es necesaria. La vía más directa es el mejoramiento de los indicadores, de modo de captar más integralmente los objetivos de la política educacional. Por lo tanto es el énfasis en resultados brutos lo que puede llevar a una dinámica de competencia-S, más que la existencia de un sistema de subsidio a la demanda en sí.

Una medida que aborda esta problemática es el ya mencionado SNED, creado en la ley que flexibilizó el Estatuto Docente (Ley 19.410 de

15 Cabe mencionar que las fuerzas que llevan a la segmentación social en el sistema imperante en Chile son tres. En primer lugar, una que no tiene que ver con la política educacional es la segmentación espacial de las ciudades, donde los barrios y comunas tienden a concentrar grupos cada vez más homogéneos, a través del impacto de esta dinámica en el valor del suelo urbano. En segundo lugar, la competencia S tiende a producir una segmentación por capacidades reales o esperadas (es decir a través de la expulsión o de la selección de estudiantes). En tercer lugar, la política de cobro en establecimientos con financiamiento compartido y particulares pagados hace que los recursos con que cuentan los estudiantes varíe directamente con el nivel socioeconómico de las familias.


2�5

1995) e implantado a partir de 1996. Nacido en el marco de un acuer-do de remuneraciones con el Colegio de Profesores que permitió los cambios al Estatuto, el SNED entrega un incremento de subvenciones al 25% de establecimientos con mejores resultados de aprendizaje, incremento que debe ser transferido íntegramente a los docentes de ese establecimiento. En su filosofía, el SNED busca acercarse a una medida de valor agregado por el establecimiento educacional, co-rrigiendo los resultados del SIMCE por los factores ajenos al desem-peño de los establecimientos educacionales, los que de acuerdo a la evidencia internacional corresponden fundamentalmente al nivel socioeconómico y el capital cultural de las familias de los estudiantes. Esto equivaldría a recuperar, a partir de los resultados brutos, el valor agregado al descontar los insumos iniciales. Si bien ésta es la filosofía del sistema, las limitaciones del instrumento de medición SIMCE im-piden por el momento lograr ese objetivo.

En el mediano plazo, cuando los instrumentos de medición pue-dan adaptarse a las necesidades de la política, se podrá, por ejemplo, hacer un seguimiento del progreso de cada alumno. No obstante, en la actualidad, un determinante fundamental de la posición en el ran-king es la superación de los establecimientos respecto a sí mismos. Adicionalmente, el Ministerio de Educación busca establecer un sis-tema de información que permita penalizar, en el SNED, la exclusión o expulsión de estudiantes. Lo señalado constituye un complemento importante a los estímulos que sólo por el lado de la demanda cons-truyó el sistema de subvenciones, y debiera contribuir en forma sig-nificativa a corregir algunas de las distorsiones de este último. Con el afinamiento de este tipo de instrumento sería eventualmente factible, a futuro, avanzar hacia un esquema de financiamiento que considere no sólo la asistencia de los alumnos, sino también sus resultados. Lo importante es que los establecimientos no sean recompensados por sus resultados brutos, sino por el valor agregado que aportan a cada estudiante, del que deben hacerse responsables desde el comienzo hasta el final de sus estudios.

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¿Cómo debiera enfrentarse entonces la expulsión de estudiantes por parte de un establecimiento educacional? Cuando la sociedad ha hecho una opción porque toda su población alcance el nivel de ense-ñanza media, no se concibe que a una parte de esa población le sea negado ese derecho. Entran en conflicto dos principios jurídicos que están consagrados, en el caso de Chile, en la Constitución: el de la li-bertad de enseñanza con el derecho a la educación. Aun cuando de acuerdo al derecho internacional (que se va imponiendo de la mano de la globalización) probablemente debiera predominar el segundo sobre el primero, lo cierto es que en este momento se enfrenta una situación de conflicto. La teoría económica recomendaría resolver esta encruci-jada respetando ambos, al obligar a las instituciones que violan el prin-cipio del derecho a la educación a compensar por las externalidades negativas que genera la expulsión de estudiantes, tanto sobre éstos como sobre el resto del sistema educacional, que en virtud de ese de-recho debe hacerse cargo del estudiante afectado. Sería recomendable que se especificaran transparentemente y por ley las reparaciones, de modo de evitar la incertidumbre y los costos asociados a los procesos judiciales que dirimirían cada situación específica en caso de dejarse abierto en términos generales el tema.

En todo caso, la disponibilidad de información no garantiza que las decisiones de las familias de los estudiantes sean racionales. La “ra-cionalidad” de la decisión de las familias es cuestionada por los detrac-tores de la opción subsidio a la demanda, tanto por la disponibilidad y confiabilidad de la información, como por la real capacidad de hacer un uso adecuado de ella. Es cierto que la publicación y amplia difu-sión de los resultados del SIMCE facilita que efectivamente los padres y apoderados lo utilicen y que el SNED entrega información adicional, corrigiendo algunos de los problemas asociados al uso del SIMCE. Sin embargo, es difícil impedir que los padres y apoderados se vean in-fluenciados por propaganda de escaso contenido o símbolos de status como uniformes especiales o nombres en inglés. Es lo que ocurre en el caso de los otros bienes y servicios, aunque puede parecer natural que


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en educación genere especial preocupación por las características del bien y la segmentación social que pueden llevar asociados esos fenó-menos. Un mayor y mejor uso de información por parte de las familias y las comunidades educativas en general, puede requerir campañas de difusión de derechos de los consumidores, fortalecimiento de las orga-nizaciones de padres y alumnos, oficinas de información o guías para usuarios, etc, iniciativas que el gobierno ha emprendido a partir de 1995. En todo caso, algunos estudios han detectado avances respecto al tipo de información (educativamente relevante) considerada en la elección de establecimiento por las familias en el área metropolitana de Santia-go (aeDo, 1996, y meDlin, 1996).

Un tercer gran tema emerge con respecto al tratamiento de las zonas rurales. Por una parte, la provisión de educación tiene fuertes economías de escala. En las escuelas básicas, los costos medios decre-cen fuertemente hasta los noventa alumnos; y en los liceos el costo medio mínimo se alcanza cerca de los 1.200 alumnos en Inglaterra y por sobre los dos mil en Estados Unidos (JoHnes,1993). En consecuen-cia, el subsidio por alumno debe ser mayor en las zonas de baja densi-dad poblacional. En 1988 se creó la subvención de ruralidad, pero sólo en 1995 el tema fue abordado en forma decidida, cuando en función de estimaciones de costos de funcionamiento para distintos tipos de establecimientos, se modificaron la tabla y el piso de ruralidad, así como las condiciones de acceso a este incremento de la subvención. El efecto práctico de estos cambios fue un incremento al triple del gasto total por concepto de subvención por ruralidad (gonzález, 1995). En todo caso, las correcciones por ruralidad no deben neutralizar los incentivos a captar más matrícula y aprovechar las economías de es-cala, aun en las zonas más apartadas. Es así como, por ejemplo, la fusión de escuelas pequeñas es recompensada con la mantención de los incrementos de subvención por tamaño durante los tres años siguientes a la fusión.

Por otra parte, los incentivos a mejorar calidad por la vía de a-traer más alumnos no pueden funcionar en zonas donde sólo hay

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“espacio” para un único proveedor. Para que el monopolista se pre-ocupe de la calidad es necesario un adecuado complemento del derecho a cambiarse de establecimiento. La difusión de resultados y una mayor “voz” de las familias en escuelas y liceos (HirscHman, 1973), pueden generar dinámicas de cambio más eficientes que la opción de “salida” o “voto con los pies” consagrado por el sistema de subvenciones. Asimismo, el SNED otorgará incentivos adicionales al mejoramiento de calidad. Nótese, en todo caso, que el problema del monopolio es mucho más generalizado dentro del paradigma de subsidiar la oferta.

Un cuarto tipo de problema tiene su origen en que el mejora-miento de calidad requiere que los malos establecimientos vayan perdiendo alumnos, hasta eventualmente cerrar si no son capaces de mejorar. Sin embargo, el cambio de escuela, contrariamente al cambio de marca de jabón, tiene costos altos para los estudiantes. El proceso que culminaría eventualmente con el cierre de una escuela, puede ser lento e involucrar un deterioro paulatino de la calidad de la educación, que sufrirán los alumnos que permanezcan en ella durante más tiem-po. Esta situación puede sugerir intervenciones antes de atravesar ese doloroso proceso, rol que sería asumido por la supervisión técnico-pedagógica y los programas de apoyo focalizado. Malos resultados sistemáticos, a pesar de las intervenciones anteriores, plantean tam-bién la necesidad que los administradores locales puedan cambiar al equipo directivo, posibilidad abierta con los cambios logrados en la ley 19.410 de 1995 y 19.532 de 1997, o cerrar establecimientos y reubicar a sus estudiantes, lo que fue abierto con las reformas legales de 1995, en el caso municipal.

En el caso de los establecimientos particulares el propietario está facultado para tomar ese tipo de medidas, y tiene los incentivos a hacerlo debido a la amenaza a su supervivencia. El cumplimiento de la función de garante de la fe pública que cabe al Estado respecto a la educación escolar pudiera permitir medidas más directas, precedidas de advertencias fundadas en amenazas creíbles de intervención o li-


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quidación en casos extremos, lo que en el futuro sería factible con el perfeccionamiento del SNED.

Un quinto tipo de problema surge a partir de la privatización o descentralización del riesgo de la inversión. En primer lugar, agentes razonablemente aversos al riesgo subinvertirán en establecimientos educacionales. En segundo lugar, las decisiones de localización de conjuntos habitacionales son tomadas por una repartición del Minis-terio de Vivienda y Urbanismo, hasta 1994 sin una debida considera-ción de las necesidades de servicios públicos de salud y educación en el área. Estas decisiones no involucran a agentes locales que podrían reaccionar planificando anticipadamente la infraestructura de este tipo de servicios. El tiempo de construcción de conjuntos habitacio-nales para miles de familias que provienen de otras comunas puede tomar menos de un año, mientras el proceso de construcción de es-tablecimientos municipales puede ser mucho más lento y engorroso, ya que involucra varias instancias técnicas y políticas.

La falta de planificación urbana también llevó, en algunas zonas, a no provisionar adecuadamente terrenos para construir los necesarios recintos de servicios. La respuesta privada tampoco ha sido automáti-ca, lo que ha producido escasez en algunas comunas, y la consiguien-te utilización de mecanismos de racionamiento vía precios, que han provocado quejas de las familias respecto al mecanismo de financia-miento compartido. Por otra parte en zonas rurales no existe infor-mación que avale una situación de este tipo en enseñanza básica, y en enseñanza media se ha optado por soluciones que faciliten el desplazamiento de estudiantes.

c. ¿hasta dónde la descentralización?

Muchos de los problemas revisados en la sección anterior no son propios del sistema de subvenciones, sino que son inherentes a cual-quier intento por mejorar la calidad y la eficiencia en el uso de recur-sos al interior del sistema escolar. El paradigma alternativo desde don-

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de se partió, subsidiar la oferta, no establece los incentivos correctos a mejorar calidad y eficiencia a menos que se generen mediciones de logro, se coloquen premios y castigos en función de estas medicio-nes, etc., lo que genera problemas similares a los que revisamos, pero con una institucionalidad menos flexible y una economía politica más compleja, que puede conspirar contra los cambios y la transparencia. Tampoco fomenta el desarrollo de la competencia privada, que es una fuerza que “disciplina” al conjunto del sistema.

En la actualidad, gran parte del gasto público en educación es de-finido en el nivel local, ya que las transferencias realizadas a través del sistema de subvenciones a los sostenedores municipales y particu-lares, más las transferencias a los establecimientos técnico-profesio-nales administrados por corporaciones, representan el 75% del gasto total del Ministerio de Educación canalizado hacia el sistema escolar. Sin embargo, el Estatuto Docente limita fuertemente la capacidad de los sostenedores municipales de decidir respecto a estos gastos, y en menor medida limita también a los particulares subvencionados. Lo anterior, sumado al eventual clientelismo político y a una aparente alta tasa de licencias médicas de los docentes, sesga fuertemente el gasto local en el sector municipal hacia remuneraciones. En efecto, en este sector, al menos el 85% de los ingresos por concepto de sub-venciones fue destinado en los años 1996 y 1997 a remuneraciones de docentes, con 14% de los municipios del país gastando montos superiores al 100% de sus ingresos por subvención 16.

Considerando el personal no docente, el 88% del gasto total en educación realizado por los municipios va dirigido a remuneraciones. El problema con este gasto es que en gran medida ha sido fijado por ley, por lo que los sostenedores tienen actualmente poco margen de decisión al respecto, lo que diluye una gran virtud de la organización del sistema escolar chileno, que son los incentivos a tomar decisiones administrativas acertadas.

16 La subvención representa alrededor del �0% de los recursos que los municipios gastan en educación.


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Junto con el crecimiento en el gasto en subvenciones, princi-palmente vinculado a salarios, los gobiernos de la Concertación han explorado otras vías de aportar recursos al sistema escolar. En efecto, los programas de mejoramiento de calidad y equidad, infraestructura, informática educativa, y la ampliación de la asistencialidad estudiantil, textos y materiales escolares, dirigidos desde el nivel central hacia los establecimientos, no han sido financiados a partir de las subvenciones sino a través de otros mecanismos. La opción de llegar rápidamente a establecimientos con insumos y mejoramiento de procesos se justifica ampliamente debido a la precariedad de recursos y capacidades con los que contaba el sistema escolar en 1990. Un mecanismo centralizado de elección de políticas y gasto se justificaba, además, desde el punto de vista económico, por cinco razones principales (gonzález, 1999):

– Economías de escala: la compra centralizada de grandes canti-dades de insumos mediante licitación pública permitía grandes reducciones de costo. Tal es el caso de las raciones alimenticias y los textos escolares. Recientemente se ha abierto la opción de elegir entre un menú acotado de software educativo, de aseso-ría privada y en un rango más acotado, de textos escolares.

– Innovaciones y puesta al día: los cuadros técnicos de alto nivel con que contaba el Ministerio de Educación permitían colocar al sis-tema al día en diversas materias, lo que habría sido imposible por la ausencia de difusión de estos conocimientos y capacidades al interior del sistema escolar. Para avanzar en términos de descen-tralización a futuro es necesario construir los incentivos para que el sistema escolar aprenda, replique e innove.

– Economías de ámbito: la producción conjunta de las iniciativas permitía acceder a un abaratamiento de costos mayor que el que proviene simplemente de las economías de escala. Hay complementariedad en el diseño de programas, en los me-canismos de licitación, en las cadenas de distribución, etc. La escala del cambio habría sido probablemente inmanejable desde los niveles más descentralizados.

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– Focalización: Algunos gastos por definición debían focalizarse por mecanismos ad-hoc; por ejemplo, las raciones alimenticias, las becas estudiantiles y otras políticas asistenciales.

– Externalidades positivas: Si estos recursos se hubiesen transferi-do vía subvención, una serie de gastos convenientes desde el punto de vista social podían no realizarse por ser menos con-venientes desde el punto de vista privado. Este podía ser el caso de las raciones, los textos, programas como el MECE-rural que requería de una alta coordinación, etc. Además el impacto de los programas de mejoramiento de calidad podía poten-ciarse al alcanzar los cambios una escala mayor, en la medida que haya complementariedad entre las distintas iniciativas.

Merece mención aparte un caso especial de externalidad desde el punto de vista de las unidades educativas descentralizadas, el per-feccionamiento de docentes. Por las mismas razones mencionadas en la primera sección en referencia al caso de las corporaciones em-presariales administrando establecimientos técnico-profesionales, el perfeccionamiento es capital humano general para cada sostenedor, lo que lleva a que ningún sostenedor estará dispuesto a financiarlo. Sin embargo, desde el punto de vista del sistema escolar en su con-junto es una inversión con una rentabilidad probablemente muy alta. Los incentivos llevarían a subinvertir en capital humano. El tema del perfeccionamiento no se ha resuelto adecuadamente a través de in-centivos, y ha sido necesario recurrir a fórmulas muy diversas, tratadas en otro artículo de este proyecto.

Complementando lo anterior, apartándonos de los paradigmas de comportamiento eficiente asociados a la competencia perfecta, la entrega de recursos en forma más descentralizada hubiese abierto la posibilidad que éstos también fuesen destinados a remuneraciones debido a la predominancia de factores políticos. Desde esta perspec-tiva, el financiamiento directo del conjunto de iniciativas aseguró que los recursos fueran efectivamente usados en los diversos programas de mejoramiento de calidad y equidad. El conjunto de los gastos del


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Ministerio de Educación no canalizados vía subvenciones permite que las remuneraciones en personal docente y no docente represen-ten menos del 70% del gasto dirigido a establecimientos escolares municipales, lo que es más cercano a las proporciones observadas en países desarrollados. La gran mayoría de estos programas aprovechan importantes economías de escala y ámbito y su contabilidad sepa-rada facilita que desde el punto de vista político este gasto se haga visible y no vaya siendo absorbido por las remuneraciones.

Por otra parte, los programas han sido criticados por i) reducir la posibilidad que los establecimientos realicen las inversiones que les resulten más costo-efectivas de acuerdo a su propia realidad parti-cular; y ii) disminuir los incentivos a que los estudiantes se cambien a mejores establecimientos educacionales por temor a perder ciertos beneficios (sapelli y torcHe, 2001). Lo último es especialmente relevan-te para el caso de las raciones alimenticias, que son entregadas de acuerdo a la vulnerabilidad promedio de primero básico y primero medio del establecimiento.

El cuadro 11 presenta una clasificación para analizar la importan-cia relativa de los programas y la asistencialidad, permitiendo apre-ciar los énfasis de la política gubernamental en el período 1990-96 y 1996-2000. Es posible apreciar que el gasto en programas crece de 2,8 a 4,3% del total entre 1990 y 1996, para luego caer a 3,1%. La asistencialidad se va reduciendo de un 7,3% del total a un 6,9% y lue-go a un 5,6%. En contrapartida, el gasto en infraestructura crece de 2,2-2,5% del total en el período 1990-96, a 5,8% del total en 2000 (ha-biendo podido representar un porcentaje aún mayor de no mediar una ejecución muy baja de los fondos ejecutados a través de los gobiernos regionales). El gasto en enseñanza preescolar se mantie-ne relativamente estable, aunque no es posible desagregar el gasto en este nivel realizado a través del sistema de subvenciones. Como ya se dijo, la importancia del gasto en subvención se mantiene rela-tivamente estable en el período.

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CUADRo 11

gastoPRoMedioPeRÍodo1990-2000PoRcLasificacióndetiPodegasto

(MILLoNES DE PESoS DE 2000)

1990 1996 2000

Subvención y corporac. 3.166 342.849.869 662.668.603 954.739.646

Infraestructura (incluye FNDR) 12.347.394 26.866.031 87.942.264

Programas 15.213.162 45.752.731 47.424.114

Educación superior 100.245.616 179.702.651 226.283.000

Cultura 3.466.301 11.788.434 16.308.300

Asistencialidad 40.045.617 73.382.109 84.593.357

Preescolar 17.199.388 32.571.572 44.472.986

Otros 18.301.983 28.099.248 50.491.866

Fuente: Elaborado a partir de Compendio Estadístico del MINEDUC 2000 y comportamiento presupues-tario 2000, 1��6 y 1��0.Nota: Subvención y corporaciones 3.166 de acuerdo a información del Compendio. Infraestructura considera ejecución del FNDR, de acuerdo a lo informado en Compendio Estadístico del MINEDUC, además de FIE, Aporte por costo de capital adicional y asistencia técnica. Educación superior y cultu-ra de acuerdo a información del compendio. Asistencialidad incluye JUNAEB, becas para estudiantes destacados de pedagogía, becas especiales de enseñanza media, becas indígenas y en 1��0 CADEL. Preescolar incluye JUNJI, Conozca a su hijo y programa de mejoramiento de la educación prebásica. otros corresponde a las partidas que no pudieron ser asignadas. El total suma a la ejecución MINEDUC neta de transferencias consolidables al interior del sector y saldo final de caja, la ejecución del FNDR de acuerdo a la información del Compendio.

En términos de tasa de crecimiento promedio anual, la subven-ción crece en promedio a un ritmo de 11%, con una ligera baja al final del período. Los programas crecen a una tasa de 20% anual entre 1990 y 1996, pero sólo a un 1% en el período 1996-2000. En contrapar-tida, el gasto en infraestructura crece a un ritmo de 14% en el período 1990-96, acelerándose a un promedio de 35% entre 1996 y 2000, pro-ducto de las inversiones para la extensión de jornada. En términos de factores que explican el incremento del gasto, que casi se triplica en el período, el 64% corresponde a crecimiento del gasto en subven-ción, 8% a infraestructura (14% del correspondiente al período 1996-2000), 5% a asistencialidad, 3% a preescolar y sólo 3% a programas educacionales.


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Es posible concluir que la asistencialidad y especialmente los pro-gramas de mejoramiento de calidad han ido perdiendo importancia relativa hacia el final de la década. Circunstancialmente, el gasto en in-fraestructura ha crecido mucho. Representa casi el doble que el gasto en programas educacionales en básica, media y adultos. Cuando las inversiones para el tránsito a jornada completa se hayan materializa-do, se producirá una holgura presupuestaria que, de mantenerse su asignación al presupuesto educacional, puede provocar un gran im-pacto en el sistema educacional.

3 . T e M a S R e L aC I o n a d o S Co n L a g e S T I ó n

El sistema de subvenciones debiera inducir a los establecimientos, a maximizar el valor neto de su función objetivo (sea ésta calidad de la educación o utilidades) y que tomen las decisiones más convenien-tes en términos de contratación de insumos y utilización de procesos o tecnologías. Si, por ejemplo, la evaluación interna u otras medidas que requieran la generación de información fuesen rentables, los di-rectores de establecimientos deberían tomarlas.

Ésta es la teoría. Sin embargo, existen dudas razonables respecto a la capacidad de la administración de los establecimientos educaciona-les para detectar los usos de recursos más efectivos. Esto debido a la ig-norancia general sobre los determinantes de una educación de calidad. Además, la aplicación de métodos de administración modernos, como técnicas de planificación, gestión participativa, políticas de recursos humanos, sistemas de evaluación e incentivos, círculos de calidad, etc., parecen estar relativamente ausentes del ámbito educacional.

La modernización de la gestión no ha sido un proceso destaca-ble de los cambios en el sistema escolar chileno. Desde el Ministerio de Educación y la Subsecretaría de Desarrollo Regional ha habido pro-gramas de mejoramiento de la gestión que han capacitado y buscado introducir modelos de gestión modernos, a través de programas que,

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con recursos fiscales y sobre la base de un proyecto específico (licitado públicamente), ponen a trabajar a una empresa con amplia experiencia en esta materia con un municipio o un conjunto de municipios. Al final de esta sección se resumen los resultados de las evaluaciones disponi-bles sobre esta experiencia. A continuación revisamos los problemas que han sido considerados relevantes en distintos momentos.

Uno de los problemas, al menos en el caso municipal, parece ser la disolución de incentivos que ocurre en la cadena administración muni-cipal a establecimiento educacional (gonzález, 1995, carnoy y mcewan, 2001). Los incentivos a atraer más alumnos son percibidos correctamen-te por la primera y no necesariamente por el segundo. En la medida que la primera no sepa trasladar estos incentivos al segundo (ya sea a través de incentivos o control), los directores sólo percibirán que incre-mentar el número de profesores del establecimiento y disminuir el nú-mero de alumnos por curso es conveniente (lo que en todo caso sería resistido por el sostenedor). Del mismo modo, cualquier aumento de los recursos que un establecimiento genera puede ser utilizado por el sostenedor para subsidiar las ineficiencias de otros establecimientos o incluso para financiar otro tipo de actividades. Las ineficiencias pueden mantenerse en todo el sistema a pesar de la presión de la competencia, en la medida que los incentivos en la práctica no estén operando, y la ineficiencia en el uso de recursos (o “ineficiencia X”) sea generalizada en el sistema. La obligación que el equipo directivo de un establecimiento –extendida al encargado de la gestión al nivel del municipio en el caso de aquellos que no funcionen como corporaciones municipales–, esté formado por profesores, requisito establecido en el Estatuto Docente, puede contribuir a la mantención de esta situación, si la preparación de los docentes en este ámbito no es la más adecuada.

Para que los incentivos del sistema operen es necesario que los sostenedores que administran un conjunto de establecimientos con-sideren cada unidad como un centro de costos independiente. Por ser las dotaciones municipales y al variar las remuneraciones por factores legales, relacionados con la antigüedad más que con el desempeño


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en este ejercicio a cada unidad educativa debe imputarse el gasto que resulta de multiplicar las horas del establecimiento por la remuneración promedio por hora del municipio más que el gasto efectivo en remu-neraciones docentes del establecimiento. Para avanzar en esta línea, es necesario evaluar si hay rigideces en el formato del presupuesto muni-cipal que impiden que los municipios puedan llevar una contabilidad de este tipo para efectos de planificación y control de gestión. También debieran estudiarse los modelos de gestión que utilizan sostenedores particulares que administren redes de establecimientos.

En esta perspectiva, se ha intentado acercar los recursos a los directores de establecimientos municipales, aunque no tanto para mejorar los incentivos que éste enfrenta como para permitir una ges-tión de recursos más efectiva y relacionada con las necesidades de la comunidad educativa. La ley que aprobó la jornada completa en 1997, abrió la posibilidad que el municipio delegue en los directores la gestión directa de los recursos para la administración de programas de mejoramiento de calidad del Ministerio de Educación, las donacio-nes y las cuotas de financiamiento compartido. Sin embargo, no ha sido posible extender esta facultad a la subvención, ya que esto esta-ría en conflicto con la adscripción al municipio del personal docente. Para avanzar más en este sentido, el municipio debería licitar al sector privado la administración del establecimiento educacional, paso que ha sido dado en algunas comunas por la oposición de derecha. Ade-más, la delegación de facultades es atribución del alcalde, lo que ha limitado su uso, probablemente por resistencia de éstos a una posible pérdida de influencia.

De acuerdo a las evaluaciones, el conflicto entre la dirección del establecimiento y el sostenedor ha sido evidente en el programa Montegrande, que entrega grandes cantidades de recursos a deter-minados liceos de enseñanza media con el objeto de convertirlos en polos de desarrollo e innovación. Este proceso habría funcionado mejor en los establecimientos que contaban con facultades delega-das con anterioridad al programa.

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La forma en que se ha estructurado el sistema escolar subven-cionado hace difícil que el municipio asuma una función de gobierno local en materia educacional. Al ser parte en la provisión del servicio educativo no puede representar tampoco los derechos de sus elec-tores frente al proveedor del servicio. La única fórmula de gestión en que estas posibilidades se abren son las mencionadas licitaciones de establecimientos, que incluso permitirían especificar ciertas carac-terísticas del servicio educativo sobre las cuales el municipio podría ejercer una función de superintendencia. Tanto la evaluación de la experiencia con la licitación de establecimientos educacionales como de la utilización de las facultades delegadas es una necesidad para el progreso del sistema escolar subvencionado.

Los resultados relativamente ambiguos a los que llega la literatura de funciones de producción educacional en el caso chileno tampo-co constituirían evidencia útil respecto a experiencias de este tipo. Se trataría de una nueva fórmula de gestión privada (en el caso de las lici-taciones) o pública más autónoma (en el caso de las facultades delega-das), que perfeccionaría el marco anterior, en el primer caso pudiéndose añadir objetivos explícitos de rendimiento y la fiscalización más directa del municipio por sobre la más indirecta elección de las familias.

Mientras avanzaban los programas de mejoramiento de calidad se debía atender al mismo tiempo la presión de los actores del sistema, escenario que fue dominado ampliamente por el Colegio de Profeso-res, y donde en episodios puntuales han emergido en menor medida problemas levantados por asociaciones de sostenedores. Los intereses de los padres, apoderados y estudiantes del sistema escolar no han sido representados durante el período, aunque el Ministerio ha intentado mantener la prioridad en la calidad y pertinencia de la enseñanza en el entendido que éste es el interés de la gran mayoría de la población. La apertura de canales para la participación de los padres es una forma de mejorar la presión por calidad sobre el sistema educacional. La fórmula de contratos explícitos de licitación podría potenciar una alianza estra-tégica entre el municipio y las familias.


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Uno de los problemas que enfrentan los sistemas educacionales del mundo es la falta de definición de un “principal” claro sobre el cual los “agentes” deben rendir cuentas (ver nota al pie 12). En realidad, el Ministerio de Educación o los alcaldes no son sino “agentes” de la sociedad, así como los directores pueden percibirse como agentes de los alcaldes y los profesores como agentes de los directores o los sostenedores. Las reglas de inamovilidad por supuesto debilitan aún más un nexo imperfecto y diluido. mizala et al. (2000) muestra que en el sistema chileno, los profesores perciben múltiples principales, y los padres no son percibidos como relevantes en este rol.

La publicación de los resultados del SIMCE ha mejorado la infor-mación con la cual las familias ejercen su opción “elección” y abierto o fortalecido el ejercicio de la opción “voz” en su nivel más básico. También habría alguna evidencia, aún no sistematizada, respecto al interés de los padres por colaborar para que los establecimientos pro-gresen, especialmente donde no hay mejores alternativas de oferta. Sería conveniente la evaluación de esta disposición y los canales que se pueden ofrecer para potenciar una función de “principal” para las familias de los alumnos, lo que no sólo parece conveniente desde el punto de vista de la eficiencia del sistema, sino también desde el fortalecimiento de la responsabilidad social y la ciudadanía y la pro-fundización de la democracia. Una cultura relativamente autoritaria del sistema podría hacer particularmente difícil la incorporación de este actor en forma plena.

Las normas laborales atraviesan la discusión sobre gestión en el sistema escolar. El Estatuto Docente de 1991 introdujo un conjunto de nuevas normas para el sector municipal (hasta entonces regido por un Código del Trabajo similar para toda la economía), que junto con algu-nas interpretaciones posteriores de la Contraloría General, eran bastan-te más rígidas que las que regían para el sector público. Por ejemplo, las causales de despido eran mínimas (faltas muy graves debidamente acreditadas tras largos sumarios); se dificultaba enormemente el trasla-do de un docente de un establecimiento a otro en la misma comuna; y

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los docentes podían recibir certificados médicos que les inhabilitaban para ejercer la docencia de aula pero mantenían la obligación para el municipio de seguir financiando su sueldo (en lugar de jubilar por en-fermedad profesional).

Las normas son modificadas en el año 1995, en un contexto de fuerte crisis económica de la educación municipal (ver gonzález, 1995). La flexibilización de esta normativa es uno de los logros más importan-tes del segundo gobierno de la Concertación en materia de gestión, e incluyó medidas “impopulares” como la corrección de los problemas enumerados en el párrafo anterior. Posteriormente la conciencia que se tomó respecto a la importancia de una dirección idónea y con la de-bida autonomía, permitió en 1997 la concursabilidad, cada cinco años, del cargo de director de establecimiento, aunque se han mantenido requisitos y criterios que pueden restar relevancia a esta medida.

También en 1995 se introdujeron, con vigencia a contar de 1996, los Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM), que obligan a una suerte de planificación estratégica a los sostenedo-res municipales y que enmarcan las disminuciones o aumentos de do-tación docente en diagnósticos, políticas y proyecciones locales que cuentan con participación de la comunidad escolar. Esta medida busca tanto mejorar el gobierno y la gestión local (que en muchos casos ni siquiera estaba realizando este tipo de análisis básico) como la trans-parencia, “accountability” y la participación de la comunidad. Por otra parte, los ajustes de la dotación docente deben producirse en el marco de esta planificación anual, debidamente fundados en cambios de ma-trícula, racionalizaciones administrativas y fusión de establecimientos educacionales.

Quizás la consecuencia más importante del Estatuto Docente fue la fijación de normas salariales uniformes para todo el sistema mu-nicipal, algunas de ellas extensibles al sector particular. El objetivo explícito de estos cambios fue la uniformidad de los salarios de los profesores y su relación estricta con factores objetivos vinculados a la antigüedad. La dispersión salarial observada en el breve período de


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flexibilidad salarial de la década de los ochenta era considerada ne-gativa e injusta por el gremio. El Estatuto también indexó los salarios docentes municipales a la Unidad de Subvención Educacional (USE) 17

y abrió la puerta para negociaciones periódicas entre el Colegio de Profesores y el Ministerio de Educación para la determinación de las remuneraciones docentes. De estas negociaciones hasta el momento los empleadores directos han estado curiosamente excluidos, trans-formándose en meros pagadores de salarios pactados con el Estado, como en los sistemas centralizados.

La influencia del gremio se manifiesta también en la posposición por casi una década de la aplicación de un sistema de calificaciones en el sector subvencionado municipal. Esto impide de hecho a los muni-cipios terminar la relación laboral con los profesores que desempeñan mal su función y dificulta la posibilidad de estimular a los mejores ele-mentos. Esto hace que de hecho las causales de separación se limiten a faltas muy graves o a cambios en la dotación de horas necesarias relacionadas con cambios de matrícula, racionalización de cursos y fu-sión de establecimientos. La legislación vigente para el sector munici-pal refleja un temor a la politización de la función docente, al uso de la “discrecionalidad” por parte de las autoridades, que es la cara negativa de la posibilidad de tomar decisiones administrativas acertadas.

Una evaluación de las acciones de apoyo a la gestión de algunos sostenedores municipales (ministerio De eDucación, 1999), especialmente en comunas rurales, realizadas por el Ministerio de Educación en la se-gunda mitad de la década, encontró que sus problemas económicos se debían principalmente a sobredotación de personal y la disminución de matrícula en algunas de ellas. Muchos establecimientos presenta-ban problemas de infraestructura que generaban gastos no planifica-dos. Además se desconocían las fuentes alternativas de financiamiento

1� Esto determina que cada vez que ésta se reajusta se reajustan automáticamente las remuneraciones base y asignaciones salariales de los profesores, lo que ha llevado a que a veces se han reajustado los factores que multiplican la USE en lugar de la USE misma, para evitar este efecto en cadena.

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que permitirían mejorar la situación financiera. Algunos de los proble-mas de gestión de los DAEM incluían: duplicidad de funciones, ambi-güedad en el desarrollo de tareas y ambiente de trabajo influenciado por pautas informales de comportamiento, lo que redunda en un clima laboral de bajo nivel; organigrama vertical, que produce dependencia de los funcionarios respecto a la dirección del DAEM y poca interco-nexión entre las distintas unidades; inexistencia de sistemas de control e indicadores de gestión; ausencia de un sistema formal, estandarizado y centralizado del estado financiero y contable, tanto del DAEM mismo como de las unidades educacionales, lo que no permite llevar un siste-ma de cuentas claro para identificar los niveles de déficit ni sus oríge-nes; poca coordinación entre el DAEM y los demás entes municipales y entre aquél y los establecimientos educacionales (ministerio De eDucación, 1999). ramírez y zúñiga (1997) también encontraron que el área financiera era la más débil, y que en ella no se observaron cambios significativos en las formas tradicionales después de las intervenciones de los progra-mas gestionados por el Ministerio del Interior, lo que es atribuido a fa-lencias importantes de manejo y administración de recursos al interior de los municipios. Sin embargo, perciben con optimismo indicios de un cambio cultural en distintos ámbitos que, como todos los cambios de este tipo, necesariamente sería de lenta maduración.

4 . R e C u R S o S P R I va d o S

a. Recuperación de costos

Puede considerarse que la política de recuperación de costos en educación superior ha sido relativamente exitosa en Chile, pero ha tenido efectos indeterminados sobre la equidad. La posibilidad de introducir créditos en este nivel hace particularmente atractiva esta opción, la que ha llevado a que nuestro país sea uno de los que más aprovecha en el mundo la inversión privada en educación superior.


263

Este camino se ha explorado también en el sistema escolar, como adelantamos en las secciones anteriores, también con resultados in-determinados sobre equidad 18.

En 1993 se modificaron las normas de cobro a las familias en el sistema escolar subvencionado, fomentándose un sistema de finan-ciamiento compartido para las escuelas básicas privadas subven-cionadas (no así a las municipales) y para toda la enseñanza media subvencionada. La ley estableció una tabla de descuento de la sub-vención fiscal que varía por tramos en función del nivel de cobro, hasta el límite de 4 USE mensuales en que el establecimiento debe abandonar el sistema subvencionado para convertirse en particular pagado, sin aporte fiscal (primera columna cuadro 12).

CUADRo 12

tabLasdedescUentoyaPoRteaLfondodebecasdeLsisteMadefinanciaMientocoMPaRtido

Tramo de cobro medio descuento aporte fiscal aporte sostenedor

Hasta 0,5 USE 0 0 5%

0,5 a 1 USE 10% 100% 5%

1 a 2 USE 20% 50% �%

2 a � USE 35% 20% 10%

Nota: El descuento y el aporte del sostenedor al fondo de becas corresponden a un porcentaje sobre el cobro por financiamiento compartido. El aporte fiscal al fondo de becas se calcula como un porcentaje de los recursos que se descuentan.

El objetivo de este sistema ha sido aumentar el volumen de re-cursos disponibles para educación, aprovechando la disposición a pagar de las familias por una mejor educación para sus hijos (la que

1� Glomm y Ravikumar (1��2) han entregado un marco formal a esta intuición. En un modelo de crecimiento endógeno encuentran que si la educación es pública la desigualdad decrece más rápido pero si el sistema educacional es privado logra tasas de crecimiento de los ingresos mayores, a menos que la desigualdad inicial de ingresos sea muy grande. Las sociedades democráticas tenderían a elegir educación pública si la mayor parte de la población se sitúa por debajo del ingreso promedio.

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por supuesto varía para un mismo nivel de ingresos). Además permite focalizar mejor los recursos públicos, ya que al aumentar el nivel de cobro, se reduce la subvención.

Debido a los problemas de selección de alumnos y cancelaciones de matrícula por no pago de cuotas en algunos establecimientos de financiamiento compartido, se estableció, a partir de 1998 con carác-ter voluntario y de 1999 con carácter obligatorio, un sistema de becas, cuyo número mínimo es creciente con el nivel de cobro. La segunda columna del cuadro 12 (“Descuento”) muestra el porcentaje de la sub-vención que es descontado por el Estado, el que es creciente con el cobro medio a las familias (identificado en la primera columna). La co-lumna de aporte fiscal indica el porcentaje de este descuento que es colocado por el Estado a disposición del establecimiento para financiar las becas. La última columna indica el porcentaje de los ingresos de las familias que el sostenedor debe aplicar al fondo de becas, y representa un subsidio cruzado de las familias que pagan más hacia las que se les cobrará menos que el promedio. El fondo de becas mínimo de cada establecimiento es la suma de ambos aportes 19.

Asimismo, problemas originados por alzas muy fuertes de las cuotas de financiamiento compartido de un año a otro, considerando que la relación entre proveedor y demandante en educación debe ser de largo plazo, motivaron la obligación de informar con tres años de anticipación (horizonte que se renueva cada año) los máximos ni-veles de reajuste de las cuotas. Estos cambios fueron introducidos por la ley 19.532 de 1997.

Durante el año 2000, se estima que el total de becas (completas equivalentes) dentro del sistema escolar se acercaba a las 65.500, co-rrespondientes a un total de exenciones de 8 mil millones de pesos. No existe información que permita conocer la focalización de estas exenciones de cobro. La encuesta CASEN 2000 sólo recoge informa-

1� Las becas pueden ser totales o parciales. En este último caso, la exigencia sería que la suma de las diferencias de lo que se cobra a los alumnos con exención parcial respecto al cobro promedio del establecimiento sea equivalente al monto de becas completas indicadas en el cuadro 12.


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ción para los beneficios estatales. Habría sido interesante contar con información del nivel socioeconómico de los alumnos favorecidos con el sistema de becas de financiamiento compartido, para conocer la disposición de los establecimientos que cobran a integrar, por esta vía, alumnos cuyas familias no están en condiciones de cancelar los valores promedio exigidos al resto.

Cabe destacar que con el financiamiento compartido lo que se desea es extraer la disposición a pagar, pero ésta varía no sólo con las preferencias de las personas sino también con la capacidad de pago. En teoría la cantidad que los estados invierten en educación corres-ponde a las preferencias del votante medio, lo que lleva a que se des-perdicien los recursos de aquellos ciudadanos que tienen preferencias de mayor gasto, que de hecho gastarían más si la educación no se financiara con impuestos. En casi todos los países esto de hecho ocu-rre con la cola superior de la distribución de preferencias, que envía a sus hijos a establecimientos particulares sin financiamiento estatal. La puerta que abre el financiamiento compartido es que los ciudadanos que están dispuestos a contribuir más puedan hacerlo. Sin embargo, la diferencia con el proceso político es que se trata de la asignación de recursos que son distribuidos equitativamente entre todos, mientras la disposición a pagar de los propios recursos depende no sólo de las preferencias sino también de los recursos. Es este último aspecto el que enfatizan los opositores al financiamiento compartido.

Que una familia contribuya a financiar la educación de su hijo de-pende de una serie de factores, que incluyen su nivel de ingreso, su disposición a pagar por una mejor educación, y la disponibilidad de alternativas de costo diverso. Todo lo demás constante, la capacidad de un establecimiento de exigir un determinado pago a las familias será mayor mientras:

– Mayor el ingreso de las familias;

– Mayor su disposición a pagar, o la importancia que asigna a entregar una buena educación a sus hijos e hijas;

– Menor la disponibilidad de alternativas.

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En el cuadro 13 puede apreciarse que la población en los dos pri-meros quintiles está concentrada en los establecimientos en los tra-mos inferiores de cobro. Sin embargo, hay algunos alumnos que se encuentran en los tramos más altos. Estos probablemente requieren de alguna exención para mantenerse dentro del establecimiento. La población en el quintil más alto de ingreso está concentrada en esta-blecimientos particulares con pagos superiores a 1 USE mensual.

CUADRo 13

MontoPagadoMensUaLPoRdePendenciasegúnqUintiLdeingResoaño1998(enPoRcentaje)

Tramo USE y dependencia Quintil de ingreso

I II III IV V TotalParticular Subvencionado0 a 0,5 46,4 31,1 23,1 14,5 8,3 25,00,5 a 1 33,0 39,6 36,0 33,5 19,8 33,91 a 2 16,1 21,5 27,8 31,6 30,1 25,52 a 4 3,0 5,9 10,4 17,0 29,9 12,04 y más 1,5 1,9 2,6 3,4 12,0 3,6Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Municipal0 a 0,5 USE 68,5 62,4 65,9 60,2 35,6 61,70,5 a 1 USE 24,1 27,2 24,2 13,1 34,4 23,51 a 2 USE 1,8 8,2 5,1 22,3 9,0 9,12 a 4 USE 3,0 2,2 3,3 3,0 9,3 3,54 y m∙s USE 2,6 0,0 1,5 1,4 11,6 2,3Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fuente: Melis (2000) utilizando MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1��.Nota: Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

Por otra parte, los porcentajes de población de cada quintil de in-gresos que paga por su educación pueden revisarse en el cuadro 14. De todos los quintiles, un porcentaje significativo de los alumnos que asisten a establecimientos educacionales particulares subvencionados está pagando por su educación. En el primer quintil casi la mitad de


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los alumnos en enseñanza preescolar y básica en el sistema particu-lar subvencionado está pagando, mientras en la enseñanza media la proporción se eleva al 70%. Los porcentajes de cada quintil que está pagando aumentan con el nivel de ingreso, incluso en la enseñanza media municipal.

CUADRo 1�

PoRcentajedeLaPobLaciónqUeasisteaestabLeciMientossUbvencionados

confinanciaMientocoMPaRtidoPoRqUintiLdeingResoaño1998

Quintil de ingresoI II III IV IV Total

Particular subvencionadoEducación preescolar 45,9 67,8 77,4 84,2 85,7 70,0Enseñanza Básica 48,3 68,0 73,9 79,8 81,1 68,2Enseñanza Media 69,7 78,5 82,9 86,0 87,1 80,8Total 52,5 70,4 76,5 81,9 83,5 71,6

MunicipalEnseñanza Media 16,8 20,9 24,2 27,9 29,6 22,1

Fuente: Melis (2000) utilizando MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1��.Nota: Se excluye al servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar.

También es posible analizar la situación del financiamiento com-partido a partir de la información socioeconómica del SIMCE 1999. El cuadro 15 clasifica a los establecimientos sin ruralidad en cuatro grupos de acuerdo a un índice socioeconómico calculado sobre la base de la educación del padre y la madre, los ingresos del hogar y el índice de vulnerabilidad de la JUNAEB 20. Cabe destacar que en este caso los es-tratos no contienen igual número de observaciones, como es el caso de la agrupación por quintiles de la encuesta CASEN. Por ejemplo, los grupos “alto” y “medio alto” contienen cada uno casi el doble de alum-nos que el grupo bajo.

20 Ver Mizala y Romaguera (2000c).

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CUADRo 15

financiaMientocoMPaRtidoPoRniveLsocioeconóMicodeLestabLeciMiento

enestabLeciMientossinRURaLidad

Nivel socioec. Variable Municipal Particular Subv. TotalBajo Mínimo en $ 67 48 48

Máximo en $ 1.679 4.979 4.979 Media en $ 643 968 852 Desviación típ. $ 300 995 832 Alumnos 4.714 8.502 13.216 Establecimientos 9 22 31

Medio-Bajo Mínimo en $ 183 122 122 Máximo en $ 3.061 8.391 8.391 Media en $ 1.048 2.543 2.083 Desviación típ. $ 647 2.001 1.838 Alumnos 27.467 61.770 89.237 Establecimientos 31 84 115

Medio-Alto Mínimo en $ 250 115 115 Máximo en $ 6.181 18.735 18.735 Media en $ 1.950 3.903 3.603 Desviación típ. $ 1.101 2.958 2.844 Alumnos 35.729 197.318 233.047 Establecimientos 35 277 312

Alto Mínimo en $ 722 283 283 Máximo en $ 8.149 34.497 34.497 Media en $ 2.306 7.867 7.711 Desviación típ. $ 1.577 5.570 5.574 Alumnos 15.114 524.515 539.629 Establecimientos 16 731 747

Sin Dato Mínimo en $ 991 77 77 Máximo en $ 2.262 31.814 31.814 Media en $ 1.178 6.050 5.858 Desviación típ. $ 447 6.919 6.848 Alumnos 950 23.090 24.040 Establecimientos 3 141 144

Total Mínimo en $ 67 48 48 Máximo en $ 8.149 34.497 34.497 Media en $ 1.637 6.381 5.938 Desviación típ. $ 1.183 5.300 5.244 Alumnos 83.974 815.195 899.169 Establecimientos 94 1.255 1.349



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El porcentaje de alumnos del grupo socioeconómico bajo que paga por su educación es bastante menor al presentado para el primer quintil por la CASEN, alcanzando sólo un 13,7% de los inscritos en el sec-tor particular subvencionado y un 3,1% del total de este grupo. Como es de esperar, la proporción de alumnos que paga por su educación va creciendo con el nivel socioeconómico del establecimiento, pero en forma más gradual que lo reportado a partir de la CASEN.

Los rangos de aporte son también distintos. Mientras una propor-ción significativa de los estudiantes del grupo de mayores ingresos paga valores sobre 1 USE, los establecimientos que atienden a alum-nos de nivel socioeconómico bajo y medio bajo cobran un máximo de 8.391 pesos por alumno, con medias de 968 y 2.543 pesos, respec-tivamente. El incremento de los aportes por alumno es más gradual que lo que se puede observar a partir de la clasificación por quintil de hogares de la CASEN. También las varianzas se van ampliando nota-blemente a medida que crece el nivel socioeconómico del estableci-miento. Cabe destacar que establecimientos que atienden a pobla-ción de altos ingresos tienen rangos muy amplios de cobro, incluso a partir de niveles inferiores a 300 pesos.

La diferencia respecto a los tramos de cobro y respecto al porcen-taje de alumnos que paga entre las dos fuentes de información proba-blemente se debe a que los datos de la encuesta CASEN se construyen considerando el nivel socioeconómico del alumno, y la forma que se puede utilizar la información del SIMCE requiere agruparla por nivel socioeconómico del establecimiento (ya que debe ser cruzada con la base de datos de financiamiento compartido). La diferencia refleja que en el sistema hay una mezcla de niveles socioeconómicos. El 20,6% de los estudiantes del primer quintil y el 29,3% del segundo quintil (dentro del universo de los que pagan: en las tres últimas filas del cuadro 13) que está en establecimientos que cobran más de 1 USE (de acuerdo a la CASEN), asiste a aquellos que están clasificados (de acuerdo al SIMCE) como medio altos y altos.

Por otra parte, los antecedentes por establecimiento permiten aventurar que los sostenedores que atienden a segmentos de mercado

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pertenecientes mayoritariamente a estratos de menores recursos y que se han incorporado al sistema de financiamiento compartido, tienen una política de cobro que se ajusta a su mercado objetivo. En contra-partida en los establecimientos dirigidos a segmentos altos, si bien im-peran criterios de cobro más elevados, hay un porcentaje significativo que cobra menos de 1 USE e incluso hay un 11,6% de la matrícula parti-cular subvencionada de altos ingresos a la que no se le cobra.

Estos antecedentes de mezcla social afirman en principio la política de becas establecida en la ley, pero hacen más urgente la evaluación de su funcionamiento en la práctica. La flexibilidad en la administración de las exenciones es en teoría ajustada a una realidad como la descrita, pero es importante determinar si se está pudiendo utilizar adecuada-mente la discrecionalidad. El diseño del sistema de becas de financia-miento compartido pretende precisamente responder a una realidad como la descrita, incentivando una suerte de arancel diferenciado al nivel de cada establecimiento. En el origen de esta política se partió de la base que en este nivel se podía hacer uso de más información sobre la situación particular de cada una de las familias y de los cambios de esta situación en el tiempo. Sería interesante contar con una evaluación del funcionamiento de este sistema, la opinión de padres, apoderados y directivos, la información utilizada por los sostenedores, la focaliza-ción de las becas y descuentos y la medida en cuánto éstos excedían a los mínimos establecidos en la ley.

b. donaciones

Pese a haberse aprobado una ley especialmente generosa en 1993 –que permite a las personas jurídicas (empresas) deducir del pago de impuestos hasta un 57,5% del monto aportado– 21,las donaciones al sis-

21 El 50% del aporte puede ser deducido directamente del impuesto a pagar y el 50% restante puede ser descontado como costo de la base imponible, lo que con una tasa de impuesto a las empresas de 15%, agrega el �,5% restante. El límite máximo para las donaciones que puede descontar una empresa es el menor entre el 2% de su base imponible de primera categoría o 1�.000 UTM (valor una UTM en noviembre 2001 es $2�.��6).


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tema escolar que la utilizan no son aún importantes. En cinco años, hasta 1998, sumaban menos de diez mil millones de pesos (comparado con 15 mil millones anuales de donaciones a universidades en ese mis-mo año). Un proyecto de ley que tiende a facilitar el trámite de la dona-ción y a vincular mejor a los establecimientos con los posibles donantes a través de intermediarios privados especializados, además de extender los incentivos tributarios a las personas naturales, no fue despachado al Congreso en 1998 debido a la oposición anunciada por los diputados oficialistas, cuyo temor es que los fondos sean canalizados hacia pro-yectos de carácter ideológico conservador. Es importante resolver este nudo que entrampa el desarrollo en sociedad. El acto de donación se relaciona con aspectos básicos de respeto y reconocimiento del otro, de aceptación de la legitimidad de sus necesidades y con la satisfacción de los que más tienen de aportar a mejorar la situación de los demás (swope y teixiDó, 1998), lo que se contrapone al egoísmo y el individua-lismo que aparentemente predominan en la sociedad chilena. En ese sentido podría profundizar valores democráticos y mejoraría la con-vivencia social. Además allegaría recursos adicionales para el sistema escolar chileno. Es necesario evaluar el funcionamiento de las leyes de donaciones en general, tanto desde el punto de vista de sus resultados como de las fortalezas y debilidades de su operación.

5 . T e M a S P e n d I e n T e S

Hay varios temas que deben ser abordados en los próximos años, además de los que ya han sido mencionados en las secciones anterio-res, algunos de los cuales destacamos a continuación.

a. Subvenciones o programas

Durante la década de los noventa, se privilegiaron dos tipos de gastos: remuneraciones docentes y nuevos programas educativos

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dirigidos desde el centro del sistema. Se puede argumentar, en este sentido, que se ha dado poca oportunidad al funcionamiento de la descentralización y de los incentivos del sistema de subvenciones. sapelli y torcHe (2001) han argumentado que incluso algunos progra-mas inhiben la libre elección de establecimiento educacional (los estudiantes no elegirían el establecimiento de mejor calidad por temor a perder ciertos beneficios, como las raciones alimenticias). Si bien a comienzos de la década de los noventa la situación del sistema educacional era lo bastante crítica como para justificar una aproximación como la seguida, el contexto con que se inicia el si-glo xxi permite explorar nuevos cursos de acción, a partir de lo avan-zado en los últimos once años. Las necesidades son más diversas, específicas y menos obvias y en el país se ha consolidado un siste-ma descentralizado fuerte, con experiencia y capacidades desarro-lladas, capaz de dar respuestas a esa diversidad. Parece conveniente fortalecer el sistema incrementando los recursos de libre disponibi-lidad entregados a través de las subvenciones, para posteriormente evaluar los resultados de estas medidas. Parece poco conveniente seguir ensayando soluciones globales y uniformes, como la reduc-ción de tamaño de los cursos, o el alza de las remuneraciones, si se puede dar libertad de decisión respecto a estas medidas a estable-cimientos que tienen los incentivos a tomar decisiones administrati-vas acertadas. Haciendo uso de su mejor información, los estableci-mientos pueden optar, entre los distintos caminos, por aquel que les parezca más costo-efectivo. El énfasis del sistema en los resultados aportará la retroalimentación necesaria para corregir los errores que se puedan cometer. Incluso es posible pensar en el diseño de es-quemas de portabilidad para algunos programas (como las raciones alimenticias) o de elección por parte de los sostenedores educacio-nales entre conjuntos de posibilidades (ampliando las opciones que se han ensayado respecto a software, textos y asesorías). El sentido de esta última alternativa es que sean las necesidades del sistema educacional, expresadas por los agentes a los que se ha asignado


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la responsabilidad de la gestión, las que determinen los usos de los recursos. Esto puede ser complementado con evaluaciones de los distintos programas, como se sugiere más abajo.

b. el gremio como grupo de interés

Incluso como medida uniforme, las propuestas levantadas por el gremio docente (remuneraciones y tamaño de los cursos), en el legí-timo derecho a defender los intereses de sus afiliados, parecen ser las menos convenientes desde el punto de vista de mejorar los logros de aprendizaje, de acuerdo a los estudios internacionales (Fuller y clarke, 1994, HanusHek, 1995 y 1996). Estos mismos estudios fueron parte de la justificación de la jornada escolar completa, pues el tiempo de expo-sición frente al aula y el dedicado a preparación de tareas eran dos de los tres insumos más importantes que afectan los resultados de aprendizaje de los estudiantes. Sobre este cambio se añaden otros beneficios más allá de los logros académicos, pero lo más importante, el salto es discreto en términos de volumen de recursos, por lo que no puede ser implementado en forma gradual, mediante aumentos sos-tenidos de subvenciones como los sugeridos en el punto anterior. La reducción en el tamaño de los cursos y el aumento de remuneracio-nes, así como cambios metodológicos o mejoramientos en los textos, materiales, bibliotecas y laboratorios, caen en la categoría opuesta. Lo preocupante es que la alta capacidad de presión de este grupo de interés puede llevar a desenlaces con un alto costo social en términos de recursos utilizados en forma poco eficiente, pudiendo llegarse a privilegiar en los próximos años no sólo inversiones que no respon-dan a las necesidades locales (como se ha sugerido en el punto ante-rior), sino las inversiones globales menos eficientes.

c. necesidad de experimentar y evaluar

La aplicación del método científico en escuelas y liceos consis-tiría en ensayar distintas posibilidades y evaluarlas. La multiplicidad

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de iniciativas y metodologías aplicadas permitiría sacar conclusiones robustas respecto a la conveniencia de unos caminos por sobre otros. La evaluación de los resultados de políticas y programas sociales ha progresado mucho en los últimos tiempos. Por lo tanto, aún sin nece-sidad de ensayar fórmulas adicionales, ya sería teóricamente posible haber acumulado conocimientos respecto a la eficiencia, el costo-efectividad, la equidad, y otras dimensiones de interés, de las distintas políticas y programas. Las evaluaciones no pueden limitarse a una descripción y análisis de fortalezas y debilidades del objeto de análisis, lo que siendo útil es insuficiente, pues restringe la posibilidad de com-paraciones entre alternativas, limitándose a mejorar una de ellas.

d. necesidades de investigación

Si el Estado no dedica recursos a investigación es difícil que ésta se desarrolle en educación. Es difícil que el sistema desarrolle espon-táneamente un esfuerzo en esta materia, porque los beneficios “pri-vados” (que pueden ser apropiados por la unidad que desarrolla la in-vestigación) son bajos en comparación a los beneficios sociales para el conjunto del sistema (lo que garantiza al menos una fuerte sub-inversión social). No parece privadamente rentable para las propias instituciones educativas investigar, y es difícil, aunque no imposible, el desarrollo de empresas proveedoras de estos servicios, que busquen “crear” esta demanda. Esto es así aun en el caso de investigaciones aplicadas relacionadas con tecnologías en el sector, ya que excepto en el caso de software, es difícil patentar los nuevos desarrollos y no existe (paradójicamente) una cultura de evaluación que analice los atractivos relativos de diferentes opciones.

Probablemente la evaluación de las acciones actualmente en curso es una de las principales necesidades de investigación. Pero existen varias otras. El propio sistema de subvenciones, o el conjunto del financiamiento, podría someterse a una evaluación que profundi-ce en las virtudes y defectos revisados anteriormente. Por otra parte, las diferencias en el valor de la subvención por nivel y modalidad de


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enseñanza y para zonas rurales constituyen una de las virtudes del modelo chileno, pues permitirían acomodar las respectivas diferen-cias de costos de funcionamiento. Esto requeriría la generación de es-tudios de costos que determinen y actualicen periódicamente estas diferencias. También es necesaria una evaluación comprensiva, que rinda cuenta de las fortalezas y debilidades de los modelos de gestión pública y privada del sistema escolar actualmente imperantes en Chi-le, especialmente las innovaciones más recientes de delegación de facultades y licitación de establecimientos municipales. Además de la distinción respecto a la ausencia de finalidad de lucro que incorporan algunos estudios, la política de selectividad de los establecimientos también es otra variable que debiera afectar los resultados, indepen-dientemente de la propiedad del establecimiento.

e. Jornada completa

El monto de recursos involucrado en esta iniciativa es enorme. Una política racional exige evaluar también el conjunto de resultados de este programa, y determinar las formas más efectivas de utilización del mayor tiempo disponible para la enseñanza y otras actividades en espacios públicos que debieran quedar a disposición de la comunidad escolar más allá del horario de clases. Cabe preguntarse qué debiera hacerse si el balance de los resultados y los costos de la medida re-sultase negativo, ya que detener su implantación crearía dos tipos de regímenes escolares muy diferenciados 22. Si bien la idea está mucho mejor fundamentada que las formas en que se aplicaron los reajustes de remuneraciones durante la década, la posibilidad de evaluación y corrección no debe ser desestimada. La relación simple detectada entre tiempo de aprendizaje y tareas en las mediciones del SIMCE o

22 Por ejemplo, podría compensarse a los establecimientos que no hayan alcanzado a entrar en el nuevo régimen de jornada con los mayores recursos que habrían podido obtener a través de la subvención pero permitiéndoles un uso distinto y diverso, cuyos resultados deberían quedar sujetos a evaluación de modo de permitir cambios y ajustes en el tiempo.

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la evidencia internacional que muestra que el tiempo es una variable importante en los estudios de funciones de producción, no es eviden-cia suficiente respecto al costo efectividad de los recursos invertidos. levin (1989) muestra que no obstante ser una medida cuyos beneficios pueden superar a los costos, en Estados Unidos existían otras posibili-dades que podían ser más costo-efectivas que una jornada de clases más larga. Esta misma preocupación por los resultados puede ayudar a garantizar un mayor impacto de la iniciativa.

En todo caso, cabe destacar también que además de representar un cambio de escala que hace difícil esta opción a través de incremen-tos graduales y sostenidos de la subvención, hay externalidades que escapan al sostenedor individual (por ejemplo en términos de uso de espacios públicos, o los efectos futuros en pobreza, movilidad social y convivencia democrática). Estas razones respaldan el curso de acción seguido hasta ahora, pero no contradicen la necesidad de evaluar.

f. equidad

En este artículo se han presentado evidencias y argumentos rela-cionados con la falta de equidad y dinámicas de segregación presen-tes en el sistema. El diseño de un mecanismo que mejore los recursos con que cuentan los estudiantes provenientes de familias más pobres es una necesidad para una sociedad más equitativa, con mayor igual-dad de oportunidades. Cabe destacar además que aun cuando el ob-jetivo equidad suele estar reñido con consideraciones de eficiencia (los mismos recursos pueden tener un mayor impacto productivo en otros usos), éste no es necesariamente el caso, ya que los más pobres enfrentan una restricción de liquidez que limita sus posibilidades de inversión en educación para sus hijos. Ésta es una prioridad del go-bierno actual y la propuesta preparada por encargo del gobierno en esta materia considera una mayor subvención según la pobreza de la familia de cada estudiante, lo que sería acreditado individualmente a través de la ficha CAS (gonzález et al., 2001). Este sistema favorecería la movilidad de estudiantes, que actualmente estaría siendo limita-


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da por la forma en que se entregan otros programas (sapelli y torcHe, 2000), especialmente las raciones alimenticias de JUNAEB (al ser en-tregados por vulnerabilidad promedio del establecimiento, los niños más pobres perderían su derecho en caso de moverse a un estableci-miento con baja vulnerabilidad).

g. exclusión de alumnos

Los exámenes de admisión a los establecimientos y la expulsión de estudiantes por motivos de rendimiento, conducta u otros, son exacer-bados por un sistema que enfatiza la medición de resultados brutos. La propuesta en este ámbito es doble. En primer lugar perfeccionar la medición de resultados para aproximar mejor un concepto de va-lor agregado, y fomentar que los establecimientos se hagan cargo de “principio a fin” de sus alumnos. En segundo lugar, los establecimientos que incurren en prácticas selectivas están imponiendo un costo sobre el resto del sistema y la sociedad en general, que es una externalidad negativa de la que no se están haciendo cargo. Para no esperar que el derecho internacional se imponga en este tema, es conveniente que el gobierno fije ciertos estándares y reparaciones generales, que darían transparencia y estabilidad a las reglas del juego.

h. Cierre de escuela y despido de profesores

La presión por calidad debiera llevar a que los elementos que no se desempeñan bien, sean escuelas o trabajadores, vayan cam-biando su comportamiento o saliendo del sistema. Esto ha sido re-sistido tanto por el Ministerio de Educación como por el Colegio de Profesores. En efecto, el P900 es un programa educacional diri-gido a apoyar a las escuelas que tienen problemas de rendimiento. Si bien éste es un programa que muestra interesantes resultados, cabe preguntarse por qué hay escuelas que se han mantenido den-tro del programa por años, sin mejorar, incluso en comunas donde hay establecimientos con buenos rendimientos. ¿Es correcto seguir

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apoyándolas? ¿Por qué las familias siguen acudiendo a ellas? ¿No es conveniente pensar en su intervención y cambios más drásticos en su administración?

La resistencia a la calificación de los docentes en el sistema muni-cipal, a la cual el Ministerio ha cedido por una década (pero que se ha resuelto favorablemente en apariencia), impide de hecho determinar la salida de los docentes que se desempeñan mal, causal establecida en el Estatuto Docente. En contrapartida, los sostenedores particula-res aplican en general un período de un año de prueba antes de con-tratar a un profesor, aunque muchas veces no disponen de esquemas adecuados de evaluación (mizala et al., 2000). El costo de esta resisten-cia a despedir a los malos docentes afecta a generaciones de niños y niñas. ¿Es ético mantener esta situación? Por lo demás el despido es una solución frente a situaciones extremas, siendo probablemente preferible la evaluación ligada a políticas de recursos humanos que corrijan las deficiencias, por ejemplo a través del perfeccionamiento, instancia que quedaría abierta si se permitiera una gestión local con más recursos de libre disponibilidad.

i. estrés sobre el sistema y política de recursos humanos

Existe alguna evidencia informal respecto del estrés por el exceso de líneas de acción y demandas que llegan hasta los establecimien-tos educacionales. El fortalecimiento del “accountability” del sistema, el énfasis creciente en resultados y la posibilidad de mayor flexibilidad de las relaciones laborales no puede sino agravar esta situación. Los actores del sistema deben entender que profesores que son llevados a situaciones de estrés sólo podrían lograr buenos resultados en un plazo muy corto, pero se perjudicarían las perspectivas en plazos más largos. Parte importante del éxito de cualquier organización reside en una buena gestión de recursos humanos, y esto es aún más válido en actividades como la educación, donde el principal costo es sin duda los salarios. Para eso, la legislación debe adaptarse para permitir una política de recursos humanos integral, de resorte de cada sostenedor,


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que considere, entre otros, remuneraciones, ascensos, perfecciona-miento, selección e incentivos. Es muy probable que el bajo impacto de las remuneraciones de los docentes en los logros de aprendizaje de sus alumnos, que han encontrado los estudios internacionales, se deba a que las remuneraciones dependían en casi todos los casos de escalas nacionales y no estaban determinadas por políticas de recursos humanos definidas localmente con criterios empresariales. Por otra parte la baja dispersión salarial que fue un objetivo buscado por la política a comienzos de los noventa y corroborado por mizala y romaguera (2000) tiene un efecto negativo en la atracción de las per-sonas más capaces a la profesión docente 23.

j. Cambio y vocación

Son varias las instancias que están exigiendo al sistema, pero hay un gran activo que podría aprovecharse en aras de potenciar el cambio: la vocación de la mayoría de los profesores. Lamenta-blemente muchos docentes se han planteado en oposición a la reforma educacional, porque no se han sentido partícipes de ella. Tampoco suelen hacerse cargo de su responsabilidad respecto a los problemas de aprendizaje de los alumnos, atribuyendo sus causas a otros factores (mizala et al., 2000). Parte importante del cambio necesario en el sistema pasa por un cambio en la actitud de los docentes, y ése es un desafío pendiente de la política educacional. Las políticas diseñadas en este sentido, como los premios de exce-lencia docente o las pasantías en el extranjero, también deben ser evaluadas. Más participación y voz son una alternativa de política cuya exploración está pendiente, tanto respecto a profesores como a familias y alumnos.

23 Este es un resultado formalmente demostrado por Roy (1�51). A igualdad de preferencias por las carreras y de salarios promedio entre carreras, los más capaces preferirán aquellas con mayor dispersión de ingresos.

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6 . Co n C Lu S I o n e S

Este artículo hace una revisión de los principales temas del finan-ciamiento y la gestión del sistema escolar chileno. Algunos puntos centrales que surgen del análisis se destacan a continuación.

Existen diversas fuentes de financiamiento a la cual los estable-cimientos pueden acceder, que difieren entre sectores y explican im-portantes diferencias en los recursos por alumno con que cuentan distintos establecimientos, las que tienden a correlacionarse positi-vamente con el nivel socioeconómico de las familias. No obstante, estas diferencias no alcanzan los niveles observados en países donde el financiamiento es fundamentalmente local, debido al efecto ecua-lizador de la transferencia fiscal.

Pese a que el subsidio fiscal no incorpora correcciones por equi-dad y que la fracción focalizada del gasto público es baja, su distribu-ción entre quintiles de ingreso es progresiva. La evolución reciente del gasto por niveles de enseñanza muestra una mejor asignación, que se ha potenciado por las políticas de recuperación de costo que permiten financiar los mayores costos de la educación superior con recursos privados.

Los trabajos empíricos se han centrado en las comparaciones entre establecimientos públicos y privados y los efectos de la competencia, debiendo abordar varios problemas metodológicos de difícil solución. Esta dicotomía público-privada parece insuficiente para explicar dife-rencias significativas de rendimiento, por lo que sería necesario incor-porar variables que rindan cuenta de diferencias al interior de la “caja negra” de la gestión de los establecimientos escolares y distinguir la diversidad al interior de estas clasificaciones, incluyendo niveles de au-tonomía y selectividad.

Se han revisado también los distintos beneficios y problemas del sistema de financiamiento vía subvenciones. En buena medida lo que se impone es un desafío sobre los sistemas de evaluación, que el SNED en su versión actual sólo aborda parcialmente. Por diversas razones, no sólo es necesario mejorar constantemente las evaluaciones, sino tam-


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bién tender hacia la medición de valor agregado por los establecimien-tos educacionales. En este contexto, la publicación del SIMCE tiene efectos positivos, especialmente directos e indirectos sobre eficiencia, pero también tiene consecuencias negativas, que debieran ser resuel-tas por esta vía.

Los programas educacionales abordan temas que no serían ade-cuadamente resueltos por agentes locales con sus propios recursos. Actualmente representan un porcentaje poco significativo del total de presupuesto de educación, que ha venido declinando en el tiempo, a favor de las inversiones necesarias para la jornada completa. Cambios en la asignación de recursos hacia una focalización más individual po-drían eliminar posibles efectos negativos de los programas sobre la elección de las familias.

Si se puede haber exagerado la posibilidad que los programas limitaran una buena gestión local, está claro que las normas salaria-les sí la afectan, y perjudican en mayor medida al sector municipal. Esto, junto a las diferencias de recursos, distorsiona la competencia. Las evaluaciones disponibles dan cuenta de problemas de gestión al nivel de los sostenedores municipales.

Respecto a los recursos privados, se ha avanzado especialmente en educación superior, pero también se han logrado importantes avances especialmente en enseñanza media. Visto desde el lado positivo, el fi-nanciamiento compartido tiende a reducir la brecha entre el sistema subvencionado y el particular pagado, fomenta la participación y exi-gencias de las familias y aumenta los recursos disponibles en el sistema escolar. Las regulaciones sobre el financiamiento compartido preten-den incentivar una menor exclusión por razones socioeconómicas y relaciones más equilibradas y de largo plazo entre los establecimientos educacionales y las familias. Por otra parte, existe amplio margen para incentivar las donaciones privadas, mecanismo que actualmente re-cauda muy pocos recursos. Es necesario evaluar el funcionamiento de estas normativas, así como aquellas relacionadas con la gestión de los establecimientos.

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La autora es economista, Máster en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago e investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.

¿esLaRefoRMaedUcacionaLeLcaMinoPaRaResoLveRLosPRobLeMasdeLsectoR?María de los Ángeles Santander

�


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La calidad de la educación en nuestro país ha alcanzado niveles preocupantes. Son diversas las mediciones que confirman este diag-nóstico, tanto a nivel nacional como internacional. Si bien la preocu-pación por introducir cambios que logren mejorar esta situación es generalizada, las soluciones que se han implementado últimamente no tendrían la misma aceptación.

Durante la década pasada se comenzó a poner en marcha una se-rie de medidas que buscaban corregir el problema. En este sentido se optó por incrementar considerablemente el gasto público destinado a educación, lo que se tradujo, en parte, en mejoramiento de remunera-ciones y en la creación de programas de intervención en áreas específi-cas en las que se quería focalizar, entre ellos P900, MECE, etc.

Luego, en 1997, se definió una herramienta más amplia de apli-cación: la Reforma Educacional, la que con sus cuatro componentes: cambios curriculares, programas de mejoramiento e innovación, de-sarrollo profesional docente y extensión de la jornada escolar, agre-gados a los programas ya existentes, intenta mejorar la calidad de la educación.

2�0


El diseño de la Reforma contiene algunas deficiencias y los cam-bios que se han llevado a cabo no aseguran que se logre el objetivo de mejorar la calidad de la educación.

Las últimas mediciones dadas a conocer, SIMCE 1999 y 2000, ade-más del TIMSS (ver capítulo 1), dan una nueva señal de alerta en el mismo sentido.

Si queremos mejorar efectivamente es necesario poner en mar-cha importantes modificaciones en la gestión de las escuelas, intro-duciendo componentes que motiven a todos los actores del sistema educativo a hacer bien su trabajo, y que tanto directores como profe-sores sientan que ello se traducirá en sanciones y/o premios.

Son las escuelas las responsables últimas de la calidad de la edu-cación que se imparte en cada una de ellas; sin embargo, la gran ma-yoría no cuenta con los mecanismos necesarios para gestionar sus recursos en forma eficiente.

I . S I T uaC I ó n aC T ua L d e L a e d u C aC I ó n

Los indicadores de calidad existentes en nuestro país han dejado en evidencia la preocupante situación en que se encuentra la ense-ñanza en las escuelas. Hoy el diagnóstico es compartido: la calidad de la educación es deficiente.

. SIMCe

El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) eva-lúa periódicamente el rendimiento de los alumnos de 4º y 8º básico y 2º medio. Las mediciones se realizan todos los años y se va alternando el nivel –es decir, 4º, 8º, o 2º medio– que rinde el examen.

El diseño de esta prueba ha sufrido diversas modificaciones des-de su inicio. La última de ellas –consistente en la introducción de


2�1

preguntas de distinto peso de acuerdo al grado de dificultad– si bien tiene algunas ventajas 1, dificulta la observación del grado de cumplimiento que alcanzan los niños debido a que aún no se ha dado a conocer qué representa el puntaje obtenido en cada asigna-tura; es decir, los antecedentes no permiten determinar qué propor-ción de los contenidos de cada curso fue efectivamente alcanzada por los niños. La falta de determinación de la meta que se espera alcancen los alumnos en cada nivel de enseñanza no posibilita ob-servar si con el tiempo los resultados efectivamente se acercan o no a ella.

Los resultados de las últimas pruebas realizadas permiten apre-ciar la situación en que se encuentran nuestros estudiantes en la actualidad.

. 4º básico (1999)

La prueba SIMCE 1999 muestra el desempeño de los alumnos de 4º básico en las materias de matemáticas, lenguaje y compren-sión del medio natural, social y cultural. El currículum que se evaluó en dicha oportunidad correspondió al nuevo programa que había comenzado a ser aplicado en este curso en 1998.

Los resultados nacionales –por la forma en que está diseñada la prueba– muestran un promedio de 250 puntos por asignatura 2. Se producen diferencias importantes entre el rendimiento de estable-cimientos particulares y aquellos que reciben financiamiento públi-co, sean particulares o municipales (Cuadro 1).

1 Un puntaje superior a otro reflejaría efectivamente un mayor nivel de aprendizaje2 y debido a que corresponden a la primera prueba SIMCE que se raliza a los estudiantes

de �º básico bajo el nuevo currículum, se convertirá en el año base para las midiciones futuras.

2�2


CUADRo 1

ResULtadossiMce(PUntaje)

Lenguaje Matemáticas Comprensión

Municipalizados 23� 23� 23�

Partic. Subvencionados 25� 256 25�

Partic. Pagados 2�� 2�� 300

Promedio nacional 250 250 250

El promedio alcanzado por las escuelas municipales se en-cuentra muy por debajo del promedio nacional de 250 puntos. Las particulares, por su parte, muestran resultados superiores a éste, especialmente aquéllas sin financiamiento público, que muestran un promedio cercano a los 300 puntos, esto es, una desviación es-tándar sobre el promedio nacional. Son diversas las causas de es-tas diferencias de rendimiento entre las distintas dependencias; sin embargo, no es objeto de este documento el analizarlas. Si bien la información relativa al puntaje obtenido por cada establecimiento permite analizar comparativamente su desempeño en las distintas áreas evaluadas, éste no refleja qué es lo que efectivamente apren-dieron los alumnos. Para analizar los resultados y lograr determinar qué significa el puntaje en términos del logro alcanzado, el SIMCE 1999 determina 4 categorías de desempeño: deficiente, básico, in-termedio y alto 3 (Cuadro 2).

CUADRo 2

aLUMnosPoRniveLesdedeseMPeño(%)

deficiente Básico Intermedio alto Total

Lenguaje y Comunicación 1�% 31% 25% 25% 100%

Matemáticas 32% 31% 25% 11% 100%

Comprensión del Medio 2�% 36% 26% 11% 100%

3 Para definición de cada nivel de desempeño en cada materia ver anexo 1.


2�3

El Cuadro 2 muestra la preocupante situación de la calidad de la educación de los 4º básicos de nuestro país. El caso más crítico se presenta en matemáticas, donde más de un tercio de los alumnos son clasificados con desempeño deficiente, y el tercio siguiente como básico.

Lamentablemente, esta información no se entrega en forma desagregada por establecimiento, ya que los puntajes no son au-tomáticamente traducibles a alguna de las categorías. Sin embargo, sería de gran utilidad para los padres y apoderados de los estudian-tes estar al tanto del desempeño de la escuela a la que asisten sus hijos, para posibilitarles una decisión más informada.

. 8º básico (2000)

Esta prueba utiliza también la nueva metodología que incluye preguntas de distinto grado de dificultad; sin embargo, evalúa el pro-grama de estudios antiguo, es decir, previo a la Reforma debido a que el currículum nuevo para 8º básico comenzará a ser aplicado desde el año 2002.

Los resultados del SIMCE 2000 son tan preocupantes como los del año 1999. Si bien la información dada a conocer no permite reali-zar la clasificación por nivel de desempeño –no es posible saber qué proporción de alumnos obtiene resultados deficiente, básico, interme-dio o alto– ésta puede ser comparada con la situación reflejada en la medición anterior de 8vo básico, realizada en 1997. En esa ocasión se realizaron estudios 4 que mostraron el bajo logro alcanzado por los es-tudiantes en la prueba, lo que se sumaba al hecho que algunas de las preguntas de la prueba reflejaban un nivel de dificultad equivalente a 6º básico de nuestro país y cursos aún menores a nivel internacional.

El SIMCE 2000 muestra que la situación se mantiene prácticamen-te inalterada con respecto a la medición del año 1997. Lo preocupante

� ¿Qué mide realmente el SIMCE? B. Eyzaguirre y L. Fontaine. Estudios Públicos �5. Centro de Estudios Públicos, 1��.

2��


de ello no es sólo el estancamiento en que se encuentra la calidad de la educación que están recibiendo los escolares de nuestro país, sino también en que este estancamiento se produce en un nivel de desem-peño sumamente deficiente, del que se hace urgente emigrar.

Una característica especial que tiene la medición del año 2000 es que incluye información referente a características socioeconómicas de los alumnos que participaron. Esta nueva información permitiría comparar los resultados entre escuelas con características similares, de forma de aislar el efecto de otros factores que afectan el rendi-miento (Cuadro 3).

CUADRo 3

ResULtadossiMcePoRniveLsocioeconóMico

Matemáticas Castellano hist. y geog. Ciencias nat.

Bajo 230 22� 22� 233

Medio bajo 232 233 233 23�

Medio 2�� 2�� 2�� 2��

Medio alto 2�� 2�6 2�5 2�3

Alto 302 2�� 2�6 2��

Los grupos de ingresos medios y bajos son los que alcanzan el me-nor rendimiento en todas las materias evaluadas. Las causas de esta si-tuación son diversas; entre ellas se encuentra la falta de involucramien-to de los padres, formación de los profesores, problemas de gestión en las escuelas, entre otras. Cabe destacar que el presupuesto público ha optado por la estrategia de atacar este problema por medio de la asignación de recursos especiales a las escuelas con malos resultados a través de diversos programas manejados en forma centralizada por el Ministerio. Llama la atención que luego de varios años bajo esta estra-tegia, el grupo de menor nivel socioeconómico, es decir, aquel al que se busca entregar una ayuda especial, sea el único que no presenta mejoría en ninguna de las materias (Cuadro 4).


2�5

CUADRo �

vaRiaciónsiMce1997–2000(PoRgRUPosocioeconóMico)

nivel soc. Matem. Castellano historia Cs. nat.

Bajo s/v s/v s/v s/v

Medio bajo s/v s/v s/v +

Medio bajo s/v s/v + +

Medio alto s/v s/v + +

Alto s/v s/v + +

s/v: sin variación

. TIMSS

El Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias (TIMSS) realizado el año 1999 y dado a conocer a fines de 2000 evalúa el rendi-miento de los alumnos de 8º básico en una serie de países. El estudio dado a conocer el año pasado correspondió a la primera ocasión en que Chile participó, registrándose un resultado que lo ubicó en el lu-gar 35 entre 38 países con resultados muy por debajo del promedio internacional.

CUADRo 5

PUntajestiMss(MateMáticas)

Ptje. Máximo (Singapur) 60�

Ptje. Promedio ��

Ptje. Chile 3�2

Ptje. Mínimo (Sudáfrica) 2�5

El estudio muestra (Cuadro 6) que sólo un 1% de los alumnos chi-lenos lograron ubicarse en el grupo compuesto por el 10% de me-jores puntajes del total de alumnos evaluados en todos los países. Esto significa que ellos lograron superar los 616 puntos. Esta situación contrasta con la de países como Singapur donde el 46% de sus alum-

2�6


nos logran ubicarse en este nivel, o Corea del Sur con 37% y Japón con 33%. Dentro del grupo de 25% de mejores puntajes hay sólo un 3% de alumnos chilenos, ya que la gran mayoría de ellos se ubicaron en la categoría de más baja evaluación. Es decir, un 52% de nuestros jóvenes examinados no lograron superar los 396 puntos.

CUADRo 6

estUdiantescHiLenosencadacategoRÍainteRnacionaL

Categoría %

Top 10% 1

25% Superior 3

Mediana 32

25% Inferior ��

Fuente:TIMMS Report 1��

Al analizar los resultados obtenidos por distintos grupos al interior de nuestro país (Cuadro 7) se observa que el segmento compuesto por el 5% de alumnos chilenos con más bajos resultados (percentil 5) muestra un promedio que sólo alcanza los 253 puntos, es decir, cerca de la mitad del puntaje promedio internacional. Por otra parte, en el extremo superior de la distribución, correspondiente al 5% de mejo-res resultados (percentil 95) se observa un promedio de 533 puntos, sólo 45 por sobre el promedio internacional.

También es útil comparar la situación al interior de Chile con la de los otros países participantes. El Cuadro 7 muestra la distribución de puntajes al interior de una serie de países.

Es posible observar que el promedio total de alumnos chilenos obtienen resultados inferiores al percentil 5 –correspondiente al 5% de peor resultado– de países como Bélgica, Canadá, Taiwán, Finlan-dia, Hong Kong, Japón, Corea, Holanda, Singapur y Eslovaquia. Ahora bien, si sólo comparamos la situación de los mejores alumnos chile-nos (percentil 95) observamos que ellos obtienen rendimientos equi-


2��

valentes al percentil 25% de países como Hong Kong, Japón, Corea del Sur, Singapur y Taiwán, siendo este último el que muestra el mejor resultado promedio para el grupo compuesto por el 5% de mejores puntajes (739 puntos, es decir, 206 puntos por sobre el promedio de nuestros mejores alumnos).

CUADRo �

PeRcentiLesdeLogRoPoRPaÍs(MateMáticas)

País per.5 per.25 per.50 per.75 per.95

Bélgica �2� 511 563 611 6��

Canadá �06 �� 533 5�1 6�6

Chile 253 336 3�1 �� 533

Taiwán 3�6 52� 5�5 656 �3�

Finlandia �0� �� 523 565 623

Hong Kong �56 53� 5�� 632 6�3

Japón ��1 52� 5�3 633 �02

Corea �� 53� 5�2 6�0 �10

Holanda �10 ��5 5�5 5�0 653

Singapur �6� 555 60� 65� �2�

Eslovaquia �0� ��5 53� 5�5 656 Fuente: TIMSS Report 1��.

Los antecedentes anteriores –SIMCE, TIMSS– describen en gran medida la situación actual de la educación en Chile y hacen evidente la urgente necesidad de introducir cambios.

A continuación se describen y analizan algunos de los cambios que se están realizando y se proponen algunas modificaciones en la búsqueda de una educación de buena calidad.

2��


I I . M e Ta : M e J o R a R L a C a L I da d

La política educacional tiene como meta la búsqueda de una me-jor calidad de la educación. En los años 80 se avanzó en este camino a través de la competencia entre las escuelas, las que por el interés de atraer a una mayor cantidad de alumnos a sus aulas buscaban per-feccionar su desempeño. En los años 90 se planeó complementar el sistema anterior con intervención directa del Ministerio en las áreas que éste consideraba necesario. Hoy esta última estrategia se sigue desarrollando y ha tomado el nombre de “La Reforma”.

. ¿Qué se entiende por mejor calidad?

Luego de varios años desde que se comenzó a implementar la Reforma, aún no se ha definido la meta concreta que se aspira a al-canzar con todos los cambios que se están llevando a cabo.

Todo proyecto –y en especial aquellos relativos a temas sociales por el impacto no esperado que pudieran tener–, debe establecer clara y concretamente desde el principio su objetivo para medir si efectivamente las políticas que se están implementando nos acercan o no a esa meta. En este sentido, debiera pensarse que toda inversión –sea con recursos públicos y/o privados– es precedida por un análisis de los posible beneficios y costos; y de ser los primeros mayores que los segundos optar por realizar la inversión. Sin embargo, aún no se da a conocer la estimacion (cuantificación) de los posibles beneficios que la Reforma generará. 5

Una vez establecidas las metas específicas que se espera alcan-zar es preciso realizar evaluaciones en forma periódica, para ir deter-minando el grado de avance que se logra. De no ser así, se puede continuar eternamente por el camino equivocado sin introducir las correcciones correspondientes.

5 Aavik, et al. 2001, Heckman et al. y Heckman et al. 1��, entre otros.


2��

La Reforma no sólo no ha definido la meta esperada, sino que ni siquiera ha establecido ni diseñado las variables que posibilitarían medir los avances efectivos 6. ¿Se espera mejorar SIMCE o utilizar otro sistema de medición? ¿Se espera incrementar los puntajes promedio en 10, 50 o más puntos? ¿Se espera mejorar principalmente los pun-tajes de aquellos establecimientos con peor desempeño o de todos por igual? Todas estas son preguntas que debieran ser contestadas antes de seguir invirtiendo, con el objeto de posibilitar una evalua-ción seria.

I I I . Co M P o n e n T e S d e L a R e f o R M a

. algunos antecedentes preliminares

La Reforma educacional –con sus 4 componentes– comenzó a ser implementada en forma gradual en 1997; sin embargo, fue prece-dida por diversos cambios de gran relevancia, los que también serán comentados en este capítulo.

El gasto en educación ha crecido en forma considerable en el últi-mo tiempo (Gráfico 1). Si se considera el período 1990–2002 es posible observar que se ha triplicado el presupuesto total destinado a este sector, alcanzando los $1.800.000 millones para el año 2002.

La mayor proporción de estos recursos ha sido destinada a la subvención; sin embargo, cada vez en mayor proporción se han ido creando programas especiales manejados directamente por el Minis-terio de Educación y que buscan beneficiar a grupos específicos de la población. Entre estos programas se encuentran el P900 (o programa de Escuelas Pobres) –que distribuye recursos adicionales a aquellos establecimientos educacionales que obtienen menor rendimiento

6 Toda evaluación de programas de este tipo requiere como contraparte un grupo de control, el que debiera ser establecido con anterioridad a la aplicación del programa. De no contarse con este grupo se dificulta enormemente la evaluación de los efectos reales de la reforma

300


en las pruebas SIMCE–, programa MECE (mejoramiento de calidad y equidad de la educación), etc.

GRáFICo 1

evoLUcióndeLgastoenedUcaciónenMiLLonesdePesos2002

Fuente: Mineduc

Estos programas tienen como objetivo mejorar la calidad de secto-res específicos, pero los resultados de la calidad de la educación que se presentaron en el punto realtivo al SIMCE 2000 no muestran los avan-ces que se pudieran haber esperado luego de esta política focalizada. En este sentido cabe mencionar que en el último SIMCE se incluyó –por primera vez– información diferenciada por nivel socioeconómico, y en la cual era posible distinguir los avances logrados por cada uno de es-tos niveles. Llama la atención que el único nivel que no muestra avance en ninguna de las materias sea justamente el de menores ingresos, es decir, aquel al que se ha dado mayor énfasis.

Lo anterior sugiere que, al parecer, la política de decisión centra-lizada de recursos, en que éstos se asignan para fines específicos sin flexibilidad para adaptarlos a los problemas propios que vive cada es-cuela; no sería la más apropiada.

Se debe buscar la forma de atacar en forma eficiente los distintos problemas que enfrentan las escuelas y que les impiden alcanzar un rendimiento de excelencia. En este sentido, vale recordar los benefi-cios del sistema de cupones (vouchers) sobre el que está fundado el sistema de subvenciones vigente en nuestro país.

1��0

1.�00.000

1.200.000

600.000

01�� 1�� 2000 2001 2002


301

Si éste fuera implementado como fue originalmente diseñado por el Nobel de Economía, Milton Friedman 7, consistiría en la entrega de cupones directamente a los padres para que ellos financiaran la educación de sus hijos en cualquier colegio de su preferencia. Los colegios –compitiendo en igualdad de condiciones e interesados en atraer a la mayor cantidad de alumnos posible de forma de incre-mentar sus ingresos– buscarían la mejor manera de administrar sus recursos financieros y humanos para lograr una educación de cali-dad. Aquellos establecimientos que no lo lograran, verían reducirse la demanda por sus servicios y por tanto tenderían a desaparecer, sin necesidad que el Estado interviniera en este proceso. Serían los pa-dres, los que por medio de su decisión de mantener a sus hijos o re-tirarlos, determinarían la permanencia o desaparición de los distintos establecimientos.

Para esto es fundamental que los padres y apoderados cuenten con toda la información relevante para tomar sus decisiones correc-tamente, que tengan acceso a información referente al logro acadé-mico de la escuela –qué proporción de los contenidos de cada curso fueron efectivamente alcanzados, cómo está la escuela en relación a las otras–, y que por otro lado esta información sea procesada para hacerla más entendible y transparente.

Sin embargo, el sistema de subvenciones vigente no cuenta con todas estas características que contempla el sistema de cupones ori-ginal. No existe la flexibilidad necesaria para gestionar las escuelas de acuerdo a la realidad en que está inserta cada una. En este mismo sentido, existen condiciones diferentes de financiamiento para las escuelas municipales y las particulares subvencionadas, ya que las primeras reciben importantes recursos adicionales, no funcionando completamente para ellas el incentivo de mejorar la calidad con el objetivo de atraer mayor cantidad de alumnos. De no ser así, estos establecimientos seguirían funcionando con los recursos entregados por las municipalidades.

� The Role of Government in Education.

302


Estas falencias serían las principales culpables del mal rendimien-to de algunas escuelas y no parece posible solucionarlas con la crea-ción de programas centralizados.

En la búsqueda por mejorar la calidad de la educación a través de recursos asignados directamente desde el Estado, también se decidió aumentar los salarios de los profesores bajo el supuesto que mayores salarios generarían mejoramientos de calidad.

GRáFICo 2

evoLUcióndeReMUneRacionesPRoMedioMensUaLesPaRajoRnadade44HRs.

Fuente: Mineduc.

Sin embargo, esta política tampoco logró el objetivo para el cual fue establecida. Luego de incrementarse significativamente las remu-neraciones de los profesores en el período 1990–2002 (ver Gráfico 2) los resultados académicos son los anteriormente mencionados.

. análisis crítico de componentes de la Reforma

En este mismo contexto de decisiones centralizadas se circuns-criben los cambios que componen la Reforma los que se presentan en 4 áreas: currículum, programas de mejoramiento de la calidad, desarrollo de los profesores y extensión de la jornada escolar, cada uno de los cuales será brevemente explicado y comentado a con-tinuación.

�00,000

600,000

500,000

�00,000

300,000

200,000

100,000

0�0 �1 �2 �3 �� 5 �6 �� 00 01 02


303

. Cambios curriculares

La Reforma establece la revisión y rediseño de los objetivos Fun-damentales y Contenidos Mínimos obligatorios tanto de nivel básico como medio. La implementación de éstos fue definida en forma gra-dual, de acuerdo al siguiente calendario:

– 1997: 1º y 2º básico– 1998: 3º y 4º básico– 1999: 5º básico y I medio– 2000: 6ºbásico y II medio– 2001: 7º básico y III medio– 2002: 8º básico y IV medio

De acuerdo a esto, el año 2002 egresan los primeros alumnos que estudiaron toda su educacion media con los nuevos programas; y re-cién en el 2009 lo haría la primera generación que hizo su educación completa con los programas reformados.

Los objetivos Fundamentales son definidos por el Ministerio de Educación como “las competencias que los alumnos y alumnas deben lograr en los distintos períodos de escolarización, para cumplir con los ob-jetivos generales y requisitos de egreso de la enseñanza básica y media”. Los Contenidos Mínimos obligatorios, por su parte, se definen como “los conocimientos específicos y prácticas para lograr destrezas y aptitudes que los establecimientos deben obligatoriamente enseñar, cultivar y promover para cumplir los Objetivos Fundamentales de cada nivel educativo”.

No es el objeto de este documento analizar en detalle los nuevos contenidos, sino sólo comentar algunos cuestionamientos que se de-rivan de su implementación.

En primer lugar, cabe mencionar que los programas definidos por el Ministerio de Educación contienen los elementos “mínimos” que deben ser incluidos en los programas de todas las escuelas del país: es decir, si bien es posible introducir nuevas metodologías y nuevos componentes, esto será posible sólo en la medida que se cumpla con el marco curricular obligatorio.

30�


En un principio parece razonable la existencia de contenidos mínimos a exigir; sin embargo, si su extensión es muy amplia le po-dría quitar espacio a los colegios para implementar aquellos com-ponentes de sus programas que son justamente las características que los hacen diferenciarse del resto. Diversos expertos han critica-do fuertemente esta excesiva extensión de los mismos, aludiendo a que con el tiempo disponible ni siquiera sería posible entregar esos conocimientos, y por tanto, menos posible aún complementar con otros también importantes. Al parecer, los contenidos mínimos co-rrerían el riesgo de transformarse en un currículum único para cada nivel de enseñanza, igual para todos los estudiantes del país que estuvieran cursando ese nivel.

De producirse esta situación, se estaría restringiendo a los pa-dres la libertad de enseñanza, elemento fundamental de nuestro sistema educacional. El sistema de subvenciones permite que los padres –con completa libertad– opten por el establecimiento de su preferencia, comparando las distintas alternativas existentes, es-tructura que requiere la presencia de una oferta educacional hete-rogénea.

Los problemas de extensión de los objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos mencionados, que podrían traducirse en un pro-grama obligatorio único, afectarían fuertemente las posibilidades de contar con una oferta diversa. La carencia de esta diversidad atentaría contra la libertad de enseñanza, toda vez que solamente permitiría la libertad de elección entre escuelas “iguales”. Ello podría verse afecta-do, por ciertos contenidos valóricos que –de acuerdo a la opinión de expertos– pudieran haberse incluido.

. Programas de mejoramiento de calidad y equidad

La Reforma contempla la introducción de una serie de programas nuevos –complementarios a los ya existentes– que buscan corregir algunas deficiencias específicas. Es así como se crean Programa de


305

Liceos de Anticipación (Montegrande) 8, Enlaces, entre otros.Estos programas son gestionados en forma centralizada por el

Ministerio de Educación, quien determina tanto las acciones a realizar como los establecimientos que se beneficiarán de ellos. Este sistema, al igual como ocurre en el caso de la Jornada Escolar Completa, no entregaría la flexibilidad suficiente para adaptar los recursos a las ne-cesidades específicas de la escuela, lo que podría dificultar el logro de la meta de mejorar la calidad de la enseñanza.

En este sentido hace falta determinar metodologías de evalua-ción que permitan verificar la efectividad de las acciones que se están realizando.

. Desarrollo profesional docente

otro de los componentes de la Reforma educacional es el que se refiere a la situación de los profesores, que contempla tanto progra-mas de mejoramiento de su situación económica, como otros asocia-dos a su calidad profesional.

Es ampliamente reconocida la estrecha relación existente entre el desempeño escolar y el factor docente. Un profesor que posea la vo-

� Montegrande –iniciado en 1�� a ser ejecutado en cinco años– tiene por objeto contribuir a la generación de conocimientos y experiencias que aportan diseños y fundamentos a la política educacional para la enseñanza media subvencionada, lo que realiza apoyando el desarollo de propuestas educativas innovadoras diseñadas por un conjunto de liceos. La evaluación realizada el año pasado (Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda) comenta que no se dispondría de ningún instrumento sistemático que permitiera medir los resultados de los proyectos en el aprendizaje de los alumnos. Esto resulta preocupante toda vez que este programa fue diseñado con objeto de experimentar diversas metodologías para identificar aquellas que permitieran un mejor desempeño. Adicionalmente, se manifiesta la existencia de problemas en la futura repli-cabilidad de los diseños estudiados a través del programa, esto por cuanto las características de los proyectos educativos obedecen más bien a condiciones de contexto de los liceos, las cuales no son necesariamente extrapolables. De acuerdo a esto, qué sentido tiene entonces esta experimentación. Al parecer se ha convertido en un programa que beneficiará exclusiva-mente al grupo de 51 liceos escogidos, no existiendo justificación suficiente para financiar con recursos públicos la enseñanza de excelencia de determinado grupo de estudiantes en vez de aplicar medidas que beneficien al sistema en general. Estos liceos, en forma adicional a los recur-sos especiales que les son asignados, reciben otros beneficios exclusivos; es así como los liceos Montegrande recibieron –a través del programa Enlaces– una dotación de equipos superior al conjunto de establecientos nacionales y una capacitación de mayor profundidad y cobertura.

306


cación, capacidad y estímulos necesarios intentará que sus alumnos aprendan a pesar de las dificultades que puedan enfrentar. Es en este contexto en el que se busca introducir cambios. En efecto, existen ciertas carencias en la formación de algunos profesores y problemas importantes en los incentivos que regulan su trabajo, los que se hace necesario corregir.

Sin embargo, surgen diferencias en las estrategias que se presen-tan para enfrentar estos problemas. En lo que dice relación con los in-centivos, parece útil analizar la estructura de remuneraciones vigente en la actualidad. Las políticas de incrementos salariales de los últimos años –ya desde antes que se comenzara a aplicar la Reforma– han estado basadas en la premisa que establece que el bajo nivel de re-muneraciones de los profesores sería una de las causas principales del mal desempeño escolar de los niños. De esta forma se ha dado preferencia a aumentarlos en forma pareja con la esperanza que ello traiga consigo las mejoras necesarias.

Es posible presentar dos argumentos en relación a lo anterior. Uno de ellos se refiere a que no está clara la dirección de causalidad que debe existir entre el nivel de remuneraciones y las mejoras en rendi-miento educacional de los alumnos; es decir, no existe consenso en cuál de las variables determina a la otra. ¿Un mal rendimiento se expli-caría por bajas remuneraciones de los profesores, o bien, el mal desem-peño de los alumnos determina que la remuneración al factor docente sea insuficiente? La trayectoria que han mostrado las remuneraciones de este sector parece ser guiada por la primera hipótesis, ya que éstas han crecido significativamente sin habérsele requerido para esto mos-trar mejoramientos en su desempeño docente (Gráfico 2). Es tiempo de evaluar si la premisa que ha guiado las negociaciones de sueldo con el gremio de los profesores ha tenido los resultados esperados.

En este sentido se presenta como antecedente un estudio realiza-do por la Universidad de Chile 9, que plantea que el problema existen-

� Documento de Trabajo Nº �3, Serie Economía. Centro de Economía Aplicada, Universidad de Chile, “Remuneraciones y los Profesores en Chile”. A. Mizala y P. Romaguera.


30�

te en nuestro país no se debe a que las remuneraciones sean bajas, sino más bien a la estructura con que se aplican, ya que ésta es plana y poco variable en el tiempo; es decir, no van aumentando a medida que el logro y el esfuerzo individual realizado sean mayores.

Probablemente un grupo importante de docentes estarán en des-acuerdo con la estructura actual de remuneraciones, porque represen-ta un subsidio de los profesores con mejor desempeño –los que en una situación de mayor flexibilidad estarían recibiendo salarios mayo-res– hacia los docentes con un rendimiento menor, quienes en una si-tuación distinta obtendrían remuneraciones inferiores a las actuales.

Por tanto no es efectivo buscar las mejoras en el desempeño como consecuencia de los incrementos salariales, ni el continuar incremen-tando las remuneraciones de los profesores en forma pareja, ya que ese sistema no otorga los incentivos necesarios para generar los cambios que se requieren. ¿Qué motivará a un profesor a aumentar su esfuerzo si está consciente que no haciéndolo obtendrá igual retribución?

Es necesario señalar que se están haciendo algunos esfuerzos en este sentido, ya que se encuentra en discusión una asignación que pre-mie la excelencia pedagógica y que se implementaría a partir de este año; sin embargo, la propuesta original adolece de algunas deficiencias importantes en el sentido que la evaluación que se realiza del profesor no consideraría el efecto que logra en los niños, sino más bien sus pro-pias competencias académicas. Si lo que se busca es mejorar el apren-dizaje en los alumnos, debiera medirse ese efecto, y premiar a aquellos docentes que logran el objetivo.

La Reforma, además del tema de remuneraciones, contempla también la entrega de mayor capacitación a los docentes en diversas áreas del conocimiento. Para esto se han diseñado algunos programas especiales 10 que se encuentran actualmente en implementación. Entre ellos se pueden mencionar: Programa de perfeccionamiento

10 Que se agregan a los ya existentes que están contenidos en otras áreas de la Reforma, como son los talleres de profesores del P�00, microcentros de coordinación pedagógica del programa Educación Básica Rural, PME, Enlaces, entre otros.

30�


fundamental de docentes (consistente en la capacitación de los pro-fesores en los nuevos contenidos que deberán incluir de acuerdo a la reforma curricular en marcha), fortalecimiento a la formación inicial de docentes 11 (buscar mejorar la calidad de la enseñanza de la peda-gogía), entre otros.

. Extensión de la jornada escolar

La Reforma educacional contempla la extensión de la jornada es-colar, tanto para básica como para media. En el primer caso se pasa de 30 horas semanales de clases a 38, es decir, aumentando en 27% el tiempo que los niños permanecen en la sala de clases; y en educa-ción media se extiende desde las 36 horas exigidas a 42, esto es, un incremento de 17%.

Si bien en un principio pudiera parecer conveniente esta decisión, toda vez que pudiera significar mayor estudio por parte de los niños, cabe mencionar que la relación “tiempo-rendimiento” no es directa, lo que quiere decir que el mayor tiempo en la escuela no necesariamente se traducirá en mejoramientos de la calidad de la enseñanza. El resulta-do dependerá fuertemente de los contenidos que se entreguen en el menor tiempo y de los procesos utilizados para esa tarea.

Al analizar la experiencia internacional es posible observar resulta-dos muy distintos. Si bien se presentan países con alto nivel de logro

11 El FFID, iniciado en 1�� para ser ejecutado en cinco años, busca mejorar la calidad de la docencia a través de la entrega de becas y del financiamiento de proyectos de fortaleci-miento en algunas universidades. El informe de evaluación realizado por un grupo de ex-pertos (Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda) comenta la falta de elaboración de un diseño claro y concreto del programa hacia un objetivo determinado; al parecer éste se fue constituyendo con el paso del tiempo. Parece preocupante que si se destinan recursos por un monto superior a 13.500 millones de pesos a un programa social, éste carezca de la programación, definición de metas y plazos para cumplirlas. Se establece que el programa no cuenta con un sistema de evaluación de efectos o impacto de sus acciones sobre la calidad de formación de docentes. Se recomienda, de acuerdo a esto, aplicar a los egresados de las universidades del programa, los estándares de desempeño con el fin de generar un piso inicial que permita a futuro hacer comparaciones respecto de los avances logrados, cuidando bien de identificar aquellos avances que efectivamente se derivan de este programa y aquellos asociados a otros programas complementarios, como son el de perfeccionamiento fundamental, MECESUP, y becas.


30�

académico y jornada escolar alta, lo que pudiera reflejar una relación directa entre ambas variables, también se encuentran países que te-niendo más horas de clases presentan resultados sumamente deficien-tes, como es el caso de Indonesia, Marruecos y Tailandia; y otros que con jornada reducidas logran excelentes resultados, como ocurre en el caso de Holanda, Singapur y Australia. Lo anterior parece indicar que la relación no sería única; es decir, la extensión de la jornada escolar no necesariamente logrará los resultados que esperamos alcanzar.

Lo anterior es fácil de observar en el Gráfico 3. La función de pro-ducción de la educación está compuesta por diversos factores, y entre ellos se encuentra la extensión de la jornada escolar. De acuerdo a la eficiencia en el uso que se le dé a esos factores es que los resultados pueden ser los que muestra la curva 1 en que el rendimiento para una cantidad determinada de factores es mayor a la curva de referencia (x), o aquellos reflejados en la curva 2 en que el rendimiento –para esa misma cantidad de factores– es menor. Es decir, los mismos recur-sos pueden traducirse en resultados completamente distintos, por lo que habrá que procurar la introducción de medidas que fomenten la excelencia, las que tienen directa relación con los incentivos de des-empeño 12.

GRáFICo 3

fUncióndePRodUccióndeLaedUcación

12 Beyer, Eyzaguirre y Fontaine (2000).

1

Horas

Rendimiento

X

2

310


Pero las críticas a la JEC no se centran solamente en los cuestio-namientos sobre la efectividad de ésta política como la adecuada para lograr mejoramientos en la calidad de la educación, sino tam-bién ha sido fuertemente debatida la idea de que ésta sea obliga-toria para todas las escuelas del país. En efecto, la normativa de la JEC establece como obligatorio este sistema sin considerar el hecho que muchas escuelas presentan problemas de rendimiento deriva-dos de razones distintas a la extensión de la jornada.

Chile tiene una gran diversidad, existen diferencias enormes en-tre las regiones y comunas del país. Cada una enfrenta realidades y, por tanto, problemas diferentes, por lo que es necesario que exista la flexibilidad suficiente que les permita adaptar sus recursos a esas realidades. La situación de la educación también cae en esta cate-goría. Si bien son muchas las localidades que presentan problemas en la calidad de la educación que están recibiendo sus niños y jóve-nes, no todas requieren de la misma solución.

Las causas de lo anterior son diversas: falta de recursos humanos, falta de recursos financieros, infraestructura, nivel de compromiso de la familia, deserción, entre muchos otros. De acuerdo a esto no pare-ce razonable intentar establecer soluciones homogéneas que deban implementarse en todas las escuelas por igual. Debe respetarse la pluralidad existente y diseñar soluciones adecuadas a cada realidad. En este sentido se requiere otorgar flexibilidad y autonomía a las es-cuelas para que ellas asignen los recursos adicionales que se les están otorgando para atacar sus problemas específicos.

La JEC significa una enorme cantidad de recursos destinados a infraestructura, subvención, capacitación, etc. Estos mismos recur-sos pudieran ser asignados a las distintas escuelas sin restringir su uso a determinadas acciones, sino que entregándoles autonomía para que ellas los destinen a solucionar sus principales problemas. Esta alternativa debiera ir acompañada de los incentivos correctos, es decir, aquellos que generarán las mejoras de calidad que aspira-mos alcanzar, para lo cual se requiere establecer metas concretas


311

de logro y un plan con plazos específicos en que ellos debieran ir cumpliéndose.

Pero el hecho de hacer obligatoria la política de jornada esco-lar completa no afecta solamente la eficiencia en la búsqueda de los mejoramientos de calidad, sino que tiene además importantes efectos relativos a la libertad de enseñanza. De la misma forma en que la falta de flexibilidad en el currículum afecta las posibilidades de elección de colegios por parte de los padres, la obligación de los colegios a ofrecer sus servicios únicamente bajo el régimen de JEC limita considerablemente la heterogeneidad necesaria para que los padres seleccionen el establecimiento de su preferencia.

Han pasado 4 años desde que se aprobó la extensión de la jor-nada escolar. Si bien en marzo 2002 se cumple el plazo establecido para que este sistema logre la cobertura total, aún falta por integrar a una gran proporción de alumnos. Hasta ahora son 6.191 los esta-blecimientos que se encuentran en régimen de jornada completa o que están en proceso de implementarla, lo que representa alrede-dor de 68% de las escuelas subvencionadas del país. Sin embargo, no todas han ejecutado este sistema a raíz de la Reforma. En 1997, previo a la decisión de establecer esta medida en forma obligatoria ya existían 3.384 escuelas que funcionaban con jornada completa, por lo que sólo 2.807 escuelas pueden asociar este cambio al avance de la Reforma.

Cabe mencionar los antecedentes aportados por la evaluación realizada por la Universidad Católica el año 2001. Ésta no da cuen-ta de los mayores logros académicos que estos cambios pudieran haber generado sobre los alumnos, debido –en parte– a que no ha pasado un tiempo suficiente que posibilite esta medición; y por lo tanto, sólo permite apreciar las percepciones de directores, profeso-res, padres, apoderados y estudiantes con respecto a la JEC.

Los logros notificados dicen relación principalmente con los be-neficios sociales generados por la mayor permanencia de los estu-diantes en las escuelas, es decir, el que estén menos tiempo solos en

312


las casas o en la calle, que vean menos televisión, etc. Si bien estos beneficios son importantes, no justifican la enorme inversión que la JEC ha significado, ya que ésa sería una forma bastante costosa de in-tentar “proteger a los alumnos de riesgos que enfrenta el entorno” 13. Es por esto que debemos insistir en que se establezcan metas concre-tas de mejoramiento académico, que las escuelas sean evaluadas en base a estos avances, permitiendo así también una medición de los efectos que la Reforma va generando.

Actualmente se encuentra en el Congreso para su pronta trami-tación, el proyecto de ley que busca extender el plazo límite para la implementación obligatoria de la JEC, que vencía en marzo del año 2002. El proyecto establece como nuevo plazo marzo del 2007; sin embargo, no parece razonable fijar metas rígidas, ya que varios co-legios –tanto municipales como particulares subvencionados– han presentado problemas en la implementación de la Jornada Escolar Completa. Estos problemas están relacionados con temas tan rele-vantes como uso del tiempo escolar, falta de terreno para la amplia-ción de las escuelas y rigideces en el uso de los recursos adicionales que se les están asignando; al extremo que algunos colegios han preferido no postular a los concursos de aporte de capital debido a los altos costos que la JEC les impone, no convenciéndolos que ellos se traducirán en mejoras efectivas en la enseñanza. ¿No será mejor esperar un tiempo suficiente y evaluar los logros en aquellas escuelas que ya se encuentran en este sistema, para ver si es econó-micamente conveniente el hacer esta decisión obligatoria?

13 La evaluación de la UC informa que alrededor del 1�% de los profesores indican que éste es un énfasis prioritario de la JEC.


313

I v. Co n C Lu S I o n e S

El mayor gasto en educación es generalmente presentado como un logro. Sin embargo, si éste no se traduce en mejoras efectivas en la calidad del servicio, esos recursos se habrán desperdiciado.

La reforma ha dejado fuera algunos aspectos claves para el me-joramiento de la calidad de la educación, los que se hace necesario incluir:

– Definir metas concretas de logro que permitan evaluar perió-dicamente los avances, tanto a nivel de cada escuela como de la Reforma en su conjunto.

– Entregar a las escuelas las herramientas necesarias para lograr una buena gestión. Ellas deben ser las responsables finales del desempeño de sus alumnos, sin embargo no cuentan con la autonomía ni flexibilidad necesarias para hacerlo de forma efi-ciente.

– Diseñar mecanismos que incentiven a los actores del sistema educativo a hacerlo bien. Que tanto los directores como los profesores deban dar cuenta de sus acciones y sientan que existen premios y sanciones que se deriven de ellas.

– Creación de un ente autónomo que entregue información relativa a la calidad de la educación en forma transparente y oportuna.

– En general, se propone fortalecer el sistema de subvenciones de forma que éste pueda operar como fue idealmente defini-do, y así aprovechar todas las ventajas que puede generar.

31�


ANEXo

niveLesdedeseMPeñoensiMce4ºbásico199914

Lenguaje y Comunicación: Comprensión Lectora

– Nivel deficiente: aunque los alumnos de este nivel sepan leer, no alcanzan a dominar en forma completa y estable las destrezas de comprensión de lectura descritas para el nivel básico.

– Nivel básico: encontrar información explícita en un texto y dis-tinguir entre diferentes tipos de textos (por ejemplo, diferenciar si lo que han leído es un cuento, un poema, una noticia, un instructivo o un aviso).

– Nivel intermedio: si se les presentan distintos textos breves, selec-cionar el que contiene la información que se les solicita, e iden-tificar para qué se usan determinadas palabras en los textos (por ejemplo, para describir una cualidad o indicar una acción).

– Nivel alto: alcanzar una comprensión más global de los textos e inferir datos o intenciones que no están explícitos en ellos. Por ejemplo, identificar el propósito con que fueron escritos, o bien, deducir las motivaciones o emociones de los personajes.

educación matemática

– Nivel deficiente: si bien los alumnos de este nivel pueden haber desarrollado habilidades numéricas y nociones de geometría y ubicación espacial, su desempeño es inestable y no alcanzan un dominio completo de las destrezas básicas descritas en el nivel siguiente.

– Nivel básico: reconocer figuras geométricas básicas como cua–drado, triángulo o rectángulo, además de leer y descomponer

1� Inserto del MINEDUC en prensa, Julio 2000.


315

números de cuatro cifras. También comparar longitudes y dis-tancias en planos sencillos (por ejemplo, planos de calles).

– Nivel intermedio: reconocer cuerpos geométricos como cono, pirámide, cilindro o cubo y resolver problemas cotidianos que implican sumar y restar. También calcular multiplicaciones y divisiones con multiplicador y divisor de una cifra y usar una regla graduada en centímetros para medir longitudes.

– Nivel alto: resolver problemas que involucran multiplicación o división y calcular resultados parciales para llegar a una solu-ción global de los problemas planteados. Además resolver pro-blemas que requieren fraccionamiento de unidades (medios, tercios y cuartos) y calcular intervalos de tiempo.

Comprensión del medio natural, social y cultural

– Nivel deficiente: los niños de este nivel muestran un desempeño inestable o incompleto en las habilidades y manejo de conoci-mientos requeridos para alcanzar el nivel básico.

– Nivel básico: establecer relaciones sencillas de temporalidad, re-conociendo cuál es la primera etapa en una secuencia de even-tos y leer mapas con simbología concreta. También establecer relaciones de adaptación de los seres vivos a su medio, vinculan-do la forma corporal y el medio ambiente en que viven.

– Nivel intermedio: aplicar conceptos básicos del subsector (por ejemplo, la evaporación) para interpretar fenómenos de la vida cotidiana. ordenar tres o más elementos de una secuencia tem-poral y obtener conclusiones a partir de experimentos simples.

– Nivel alto: utilizar conocimientos más específicos que en niveles anteriores para predecir consecuencias de fenómenos o para formular por escrito explicaciones sencillas. Inferir el objetivo de un experimento, explicar su resultado o seleccionar el diseño ex-perimental más apropiado para resolver una interrogante dada.

316



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– Mincer, J. “Schooling, Experience and Earnings”. Columbia University Press, 1974.

– Santander, M.A. “TIMSS: Mitos y Realidades”. Serie Informe Social 63, Liber-tad y Desarrollo.

Estudio publicado en el libro “¿Qué hacer ahora? Propuestas para el desarrollo”, editado por el Centro de Estudios Públicos.Loreto Fontaine es Máster en educación (M. S.) e investigadora del Centro de Estudios Públicos.Bárbara Eyzaguirre es sicóloga educacional especializada en desarrollo cognitivo, con experiencia en programas de mejoramiento de la calidad de la educación en sectores de escasos recursos. Investigadora del Centro de Estudios Públicos. Las autoras agradecen los aportes de Harald Beyer, Carmen Le Foulon y Teresita Tagle, como también los comentarios de osvaldo Larrañaga.

UnaestRUctURaqUePResioneaLasescUeLasaHaceRLobienLoreto Fontaine y Bárbara Eyzaguirre

�


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En el proyecto de desarrollo del país, la educación ocupa un lugar central. En las últimas décadas se han realizado múltiples intervencio-nes al sistema, se han invertido grandes sumas y se ha realizado una importante reforma curricular. Sin embargo, los rendimientos académi-cos no son los que esperamos. Cada vez hay mayor conciencia de que uno de los factores esenciales para el mejoramiento de la calidad de la educación es el exigir cuentas a cada uno de los subsistemas implica-dos. Los establecimientos educacionales, los profesores y los alumnos tienen que ser evaluados y tienen que responder por sus desempeños. Los países que logran buenos resultados tienen instituidos sistemas efi-cientes para exigir cuentas, aunque difieren entre ellos en el modo de implementarlos 1. Chile optó hace veinte años por una estructura que

1 Los países que obtienen buenos resultados en las pruebas internacionales de rendimiento tienen instituidos diversos sistemas para presionar a los establecimientos y actores edu-cativos a hacerlo bien. Algunos de estos sistemas son descentralizados, otros están fuer-temente controlados desde el nivel central y muchos de ellos tienen sistemas mixtos. La tendencia es controlar por resultados dando amplios márgenes de autonomía en la ges-tión educativa. Algunos ejemplos: Cuba, fuertemente centralizada, exige a los directores y profesores que no se desempeñan bien volver a la universidad para actualizar sus conoci-mientos. En Singapur las escuelas exitosas cuentan con plena autonomía; en cambio, las con rendimiento inferior son directamente intervenidas desde el nivel central. El estado de Texas, que ha mejorado sus índices notablemente, tiene un sistema mixto. La rendición de cuentas es monitoreada centralmente. Si el condado o la escuela no muestra un desempe-ño plenamente satisfactorio se les exige la elaboración de un proyecto estratégico y si las falencias son severas se exige el reemplazo de todo el equipo directivo. Los distritos que lo hacen bien siguen con su autonomía acostumbrada.

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lleva implícito un sistema de rendición de cuentas que está en la avan-zada de las tendencias mundiales de descentralización. La base de este sistema es que la libre elección de los padres debidamente informados, operará como mecanismo de presión. Sin embargo, desde un princi-pio no se implementó totalmente y luego fue intervenido con medidas que distorsionaron aún más las bases que lo hacen eficiente.

Este capítulo presenta las ventajas que tiene el modelo adoptado por Chile, analiza las condiciones para hacerlo operable y los proble-mas que vulneran estas condiciones. Luego describe las medidas que debieran abordarse para que funcione bien. El eje de estos cambios se refiere, en primer lugar, a potenciar aquellos factores inherentes al siste-ma, que operan como mecanismos de presión para una mayor eficien-cia. La propuesta tiene que entenderse como un conjunto sistémico de medidas, en el sentido que cada una de ellas es indispensable para que la educación entre en un círculo virtuoso de cambios. Sin embar-go, pueden destacarse, entre otras, la institución de exámenes externos para certificar el logro, por parte de los alumnos, de los conocimientos correspondientes a las diversas etapas del proceso educativo. Se espera que estos exámenes generen una presión de los padres a exigir mejo-res resultados. A la vez se proporciona a éstos más espacios y mecanis-mos para ejercer su papel de usuarios.

Se proponen también medidas administrativas tendientes a que las escuelas funcionen con mayor autonomía y a la vez perciban los costos de una mala gestión. Con estos propósitos se abordan modifi-caciones concretas a la gestión municipal, al Estatuto Docente y una solución de administración delegada para las escuelas municipaliza-das que lo hacen sostenidamente mal. Las posibilidades de remontar los índices de calidad de la educación son escasas si no se abordan estas medidas que presionan a las municipalidades, escuelas, profe-sores y alumnos a hacerlo mejor.

En segundo lugar, se plantea la necesidad de fortalecer el acervo de recursos educativos del país. No se han sistematizado las experien-cias exitosas, tenemos pocos profesionales formados en las áreas de


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investigación, evaluación y curriculum; un cuerpo de profesores que necesita mejorar su formación y textos escolares con importantes de-ficiencias. Estos recursos son necesarios para que las escuelas cuenten con las herramientas técnicas necesarias para abordar sus tareas. La propuesta entiende que éstos se podrían generar espontáneamente, como producto de la demanda, si las escuelas se sienten exigidas a desempeñarse mejor. Sin embargo, planteamos la necesidad de ace-lerar el proceso estimulando el desarrollo de recursos humanos y di-dácticos. Por otra parte, en el sistema propuesto, en que el ensayo y error es uno de los caminos centrales para llegar a soluciones eficien-tes, proponemos facilitar los medios para que las mejores prácticas se difundan y traspasen.

1. d e S C R I P C I ó n d e L S I S T e M a aC T ua L

Nuestra educación escolar se divide en dos etapas: un nivel básico obligatorio de ocho años que atiende alumnos entre los seis y los trece años y un nivel medio de cuatro años, no obligatorio 2, que cubre a los alumnos entre los catorce y los diecisiete años, aproximadamente.

La matrícula total en 1999 fue de alrededor de 3.430.000 alum-nos con 2.305.000 en el nivel básico distribuidos en 9.297 escuelas y alrededor de 804.000 en el nivel medio, distribuidos en 3.312 estable-cimientos 3. Según las estadísticas proporcionadas por el Ministerio de Educación la cobertura de la enseñanza básica es casi total, alcan-zando un 96%, en tanto en la enseñanza media ésta sería de 83%. Existe además un nivel de educación preescolar no obligatorio que atiende a unos 400.000 niños de cero a seis años. El último curso de

2 Cuando se publicó la primera edición de este libro, la enseñanza media no era obligatoria, pero ahora sí lo es.

3 A estas cantidades hay que agregar la matrícula de la llamada Educación Especial, que atiende a �6.000 alumnos en diversas situaciones de discapacidad.

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este nivel (kinder) se encuentra adscrito al sistema escolar y atiende a aproximadamente 275.000 niños. Los otros cursos preescolares son atendidos en varios sistemas de diferente origen administrativo y no forman parte de este análisis.

Administrativamente el sistema escolar se distribuye en tres cate-gorías de dependencia o propiedad:

– Educación municipal, que atiende al 54,5 % de la matrícula.– Educación particular subvencionada, que atiende al 35,1% de la

matrícula.– Educación particular pagada, que atiende al 8,9% de la matrícula. (El 1,5% restante corresponde a escuelas con administración de-

legada).

El sistema municipal y particular subvencionado se financia bá-sicamente con un sistema de subsidio a la demanda, mediante un bono que entrega el Estado a los sostenedores por alumno atendi-do y asistiendo a clases. Esta subvención representa aproximada-mente un 76% del gasto del Ministerio de Educación en el sistema escolar. En la actualidad el bono es aproximadamente de 24.000 pe-sos por alumno para la enseñanza parvularia y básica y entre 29.000 y 39.000 pesos por alumno en la enseñanza media, según sea la modalidad científico-humanista o técnico-profesional. El gasto ac-tual en educación, incluyendo educación superior, corresponde a un 7% del PIB, de lo cual, aproximadamente, un 3,9% corresponde a gasto público central y un 3,1% al gasto privado. El gasto efectivo del Ministerio de Educación para el año 1999 fue de 1.351 miles de millones de pesos.

Si examinamos algunos indicadores de eficiencia, vemos que sólo un 46,5% de los alumnos logran completar la educación básica en el número estipulado de ocho años. El tiempo promedio de egre-so para esta etapa es de 9,6 años. En la enseñanza media científico-humanista, sólo el 48,6% logra éxito oportuno y el tiempo promedio de egreso es de 5,1 años. Estos índices caen aún más si se desagrega por dependencia, alcanzando la educación municipal sólo un 41% de


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éxito oportuno en ambas etapas 4. En cuanto al índice de éxito total, es decir, el número de alumnos de una cohorte que, ingresando a Iº medio, logran terminar su enseñanza, alcanzó, para la cohorte que terminó en 1999 y considerando hasta tres repeticiones de curso, sólo al 70,6%. El índice de éxito total considerando los alumnos desde que ingresaron a primero básico, considerando hasta tres repeticiones en cada ciclo, alcanzó un 49% en 1999 5.

Los resultados de las evaluaciones internas de rendimiento (SIM-CE) consistentemente han revelado que el sistema no cumple con los objetivos de aprendizaje propuestos ni logra la esperada equidad en materia de calidad que era uno de los objetivos primordiales de los últimos gobiernos. Se observan diferencias importantes de resulta-dos entre el sector pagado y el sector subvencionado. Dentro de éste también hay diferencias entre las escuelas municipales y las particula-res subvencionadas a favor de estas últimas.

Estos resultados se confirman con los de evaluaciones internacio-nales. El Laboratorio Latinoamericano de la Educación, que evalúa ren-dimiento en 4° básico, muestra que Chile no tiene un rendimiento des-tacado en la región. Sólo se ubica en el promedio y muy por debajo de Cuba, que es el único país cuyo rendimiento alcanza el nivel de un país desarrollado. El estudio “Nivel Lector para la Era de la Información” realiza-do entre los países pertenecientes a la oCDE (organización de Coope-ración y Desarrollo Económico) en el cual participó Chile, demuestra que nuestra población no alcanza los niveles mínimos de compren-sión de lectura ni de manejo numérico necesarios para funcionar en una sociedad moderna. Más del 80% de los chilenos entre 15 y 65 años demostró carecer del nivel de lectura mínimo y en las pruebas que in-volucraban manejo de datos numéricos los resultados era aún más po-

� Servicio de Información del Ministerio de Educación de Chile, 1��-1��. www.mineduc.cl5 Todos los datos son calculados a partir de la información proporcionada por el Ministerio

de Educación en su Compendio de información estadística, 1��.

32�


bres 6. Esta realidad ha producido en el país una importante reacción y un consenso sobre la urgencia de revisar nuestras políticas y concentrar los esfuerzos en superar esta precariedad.

El análisis y las medidas propuestas a continuación se organizan en dos secciones: la primera corresponde a los ajustes que deben hacerse a la estructura del sistema y la segunda, al problema de los recursos humanos y pedagógicos.

2 . a J u S T e S a L S I S T e M a

Una educación de calidad ofrece a las personas la posibilidad de desarrollar sus potencialidades, adquirir el acervo cultural y valórico de su sociedad y desarrollar las habilidades y destrezas para desenvol-verse en el mundo de hoy. El sistema educacional chileno define un marco curricular nacional que determina los objetivos mínimos y con-tenidos fundamentales para el país y entrega a cada establecimiento educacional la facultad para elaborar sus propios proyectos educati-vos. De este modo, el Estado facilita un nivel mínimo de educación que asegure la integración de todos los individuos a la sociedad, permitiendo a la vez a cada escuela la libertad para conceptualizar y ofrecer lo que entiende por una educación de calidad. El presente estudio se ocupa de mejorar la capacidad del sistema para lograr que todos los alumnos alcancen estos objetivos mínimos y contenidos fundamentales.

La estructuración de nuestro sistema educacional se basa en la libre elección: la idea central es que se obtendrán servicios educaciona-les más eficientes si los padres tienen la posibilidad de elegir libremente

6 Véase el análisis hecho por Eyzaguirre, B., Le Foulon, C. y Hinzpeter, X., “Los Chilenos no En-tendemos lo que Leemos”, a partir del estudio internacional “Literacy in the information age: Final report of the International Adult Literacy Survey.” organization for Cooperation and Development and Statistics Canada, 2000. Centro de Estudios Públicos, Puntos de Referen-cia N° 230, Santiago, 2000.


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los colegios y si éstos compiten por los alumnos. En el caso particular de Chile, el Estado subsidia la demanda para los sectores menos favo-recidos, buscando asegurar a todos un acceso mínimo a la educación. Esta subvención es “transportada” por el alumno hacia la escuela a la que éste asiste, lo que permite allegar recursos a los establecimientos en proporción exacta a los alumnos atendidos y removerlos instantá-neamente si el alumno se retira. Este sistema posibilita el que los padres escojan libremente la escuela de su preferencia, incluyendo las del sec-tor particular subvencionado. Además, facilita que aquellos que pue-den y desean hacerlo, aporten recursos adicionales a la educación de sus hijos mediante el sistema de financiamiento compartido.

El modelo asume que los padres buscarán maximizar el nivel de aprendizaje de sus hijos y para identificar las mejores alternativas, ad-quirirán un conocimiento certero de los costos y de los logros que po-dría tener su hijo en cada establecimiento. Si la escuela seleccionada no cumple con sus expectativas, trasladarán a sus hijos a otro esta-blecimiento que calce con sus demandas. En este marco, los colegios competirán para proveer la mejor educación posible y así atraer a más estudiantes. Los establecimientos que tienen éxito podrán financiarse y mantenerse en el tiempo porque tendrán un mayor número de alum-nos, mientras que los que pierden alumnos tendrán que esforzarse por mejorar para no incurrir en déficit. De este modo, el sistema tiene implí-cito los incentivos que orientan a las escuelas hacia el mejoramiento de la calidad de la educación.

En este modelo el Estado asume un rol subsidiario en el cual se separa la provisión de recursos de la provisión de servicios. Teórica-mente, esto facilitaría la descentralización, ya que pasa a ser resorte de cada escuela el fijar las estrategias para lograr los fines que el Estado y los padres le encomiendan. El papel del Estado consiste en definir los objetivos mínimos, definir y administrar los sistemas de evaluación que informan a los usuarios del logro de los objetivos y, en última instancia, estimular la existencia de recursos materiales, humanos y didácticos para que las estrategias puedan ser implementadas.

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Este modelo teórico tiene entre sus ventajas las siguientes:

– Da libertad a los padres para elegir la educación que estimen mejor para sus hijos.

– La necesidad de adaptarse a las distintas necesidades y prefe-rencias genera innovación, diversidad de proyectos y soluciones que permite a los padres más opciones y una mejor satisfacción de sus necesidades.

– La toma de decisiones se hace localmente, por lo tanto las so-luciones se adecúan mejor a los problemas.

– La diversidad de propuestas permite, por la vía de la experimen-tación natural, la autoselección de las mejores respuestas. El país no se juega por un proyecto único, sino que, por medio del en-sayo y el error, se consolidan las experiencias más exitosas.

– La responsabilidad de exigir cuentas recae en los padres que son los que están más cerca de la entrega del servicio y los más interesados en los resultados.

– Los establecimientos que lo hacen mal experimentan conse-cuencias. El sistema tiene incentivos implícitos que presionan hacerlo bien.

– La autocomplacencia y la gestión “burocrática” no tienen cabida, porque la competencia entre establecimientos obliga a mejorar o al menos a igualar lo que otros están dispuestos a ofrecer.

El modelo entraña también riesgos e inconvenientes que es ne-cesario reconocer para poder prevenir:

– La competencia basada sólo en un factor, por ejemplo, calidad académica o logros deportivos, puede llevar a que los estable-cimientos, buscando mostrar a las familias buenos indicadores, tiendan a discriminar, excluyendo a los alumnos menos aventa-jados en esos aspectos (competencia-S). Este factor puede llevar a una mayor segmentación del sistema.

– La posibilidad de escoger aumenta las probabilidades de que los


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padres se “autosegmenten”, agrupándose, al elegir el colegio de sus niños, de acuerdo a diferentes características tales como et-nia, religión, opciones valóricas, clase, etc. 7. Con esto se atenúa el potencial que tiene la educación de actuar como factor de in-tegración social. Este es un riesgo inherente a todo sistema que permita la libre elección por parte de las familias.

– La posibilidad, inherente al modelo de que las escuelas menos eficientes desaparezcan por pérdida de los alumnos, puede significar, en la práctica, un perjuicio importante para aquellos alumnos que demoren su decisión de retirarse. Estos percibi-rán los efectos de una escuela “a media marcha”, situación que puede prolongarse indefinidamente a menos que exista un mecanismo que facilite un cierre o un cambio de administra-ción oportuno para las escuelas ineficientes.

Este sistema ha estado vigente, en términos gruesos, desde 1980 hasta ahora. Sin embargo, desde su puesta en marcha se le introdujeron modificaciones y limitaciones que impidieron al sistema operar dentro de la lógica propia del modelo 8. A partir del año 1990, en que asume el gobierno de la Concertación, se opta por conservar la estructura imperante, entendiéndola como un buen sistema para asignar recursos, pero se intenta “empujar” el mejoramiento de la calidad de la educación con una intervención dirigida desde el centro 9.

� Véase la situación en Nueva Zelandia en Fiske E.B. and Ladd, H. F. (2000), When Schools Compete, A Cautionary Tale, The Brookings Institution Press, Washington, 2000.

� Las principales limitaciones se relacionaron con la falta de información a los usuarios (los resultados del SIMCE sólo se empiezan a publicar a partir de 1��5) y con las barreras de entrada a nuevas escuelas que operaron entre 1��5 y 1��.

� Véase Beyer, H., Eyzaguirre B. y Fontaine, L. “La reforma educacional chilena: una apreciación crítica”, Centro de Estudios Públicos, Documento de Trabajo N° 306, Santiago, Julio 2000. Véa-se también: Cox, C. y González, P., “De programas de mejoramiento a reforma” en Cortázar, R. y Vial, J. (Ed.), Construyendo Opciones: Propuestas Económicas y Sociales para el Cambio de Siglo, Dolmen, Santiago 1��; Cox, C., “Market and state principles of reform in chilean education: policies and results”, en APEC Education Forum, Taipei: Bureau of International Cultural and Educational Reforms, Taipei, 1��; García-Huidobro, J. E., “La reforma educacional chilena 1990-1998: visión de conjunto”, en García-Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1��.

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Debido a estas modificaciones e intervenciones, están convivien-do en nuestro sistema educacional distintas lógicas organizacionales que entraban el sistema y dificultan que éste entre en un circulo vir-tuoso. Revisaremos entonces cuáles son las condiciones que se están vulnerando y las medidas que se debieran implementar para poten-ciar el sistema y para contrarrestar los riesgos descritos.

. Condiciones que hacen posible el funcionamiento del sistema

Un sistema de subsidio a la demanda como el que se ha descrito, implica que la comunidad y los padres valoran la educación y perciben que ésta hace una diferencia en la calidad de vida y en las oportunida-des laborales que se les abrirán a los alumnos. Se supone, por lo tanto, el interés de los padres por optimizar sus decisiones al respecto. Esto llevará a las escuelas a demostrar buenos resultados de aprendizaje y a mantener las condiciones de disciplina y educación valórica compar-tidas por la mayor parte de las potenciales familias atendidas, ya que sus ingresos y finalmente su subsistencia, dependerán del número de alumnos que logren reclutar y mantener. En este esquema, los proyec-tos no exitosos no se mantendrían en el tiempo y se elevaría gradual-mente el nivel de calidad y de eficiencia de todas las escuelas.

Pero para que el sistema opere cabalmente se requiere de la pre-sencia conjunta de varias condiciones. Por diversas razones históricas, no todas han estado presentes, lo que ha impedido que se manifieste todo el potencial que tiene el sistema para incentivar la eficiencia de las escuelas. A continuación enumeramos estas condiciones, anali-zando cómo se cumplen ellas en el sistema educacional chileno para, en la sección siguiente, proponer medidas remediales.

Condición 1 Información: los padres deben tener acceso a toda la información

acerca de los resultados de logro de las escuelas que han escogi-


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do y su comparación con otras escuelas. También acerca de los procedimientos y objetivos del plantel al que asisten sus hijos.

Condición 2 Evaluación: debe haber un sistema de evaluación de los resulta-

dos confiable y permanente, que permita dar esta información.

Cómo se cumplen: El elemento central de presión hacia una mejor calidad de la

educación, en un sistema de subsidio a la demanda, es la acción de los padres. Ellos son los que tienen que privilegiar ciertos es-tablecimientos por sobre otros. En Chile hay evidencias de que a los padres les importa la educación 10; sin embargo, la preocu-pación no es todo lo activa que demanda un sistema de este tipo. En parte, debido a que los apoderados no conocen bien el sistema, y probablemente siguen esperando que el Estado les asegure una enseñanza de calidad de acuerdo a la antigua tradi-ción centralizada de educación. En este sentido, el hecho de que el bono por alumno sea entregado directamente al colegio y no a los padres ha diluido la percepción de que ellos son los respon-sables de sus opciones educacionales y que tienen derecho a exigir calidad ya que están aportando fondos al establecimiento elegido.

Por otra parte, las evaluaciones, especialmente diseñadas para entregar información sobre calidad a los usuarios, no se han aprove-chado debidamente. Los resultados del SIMCE se están publicando en Chile sólo desde 1995. Aunque el Ministerio de Educación entrega

10 La Encuesta de opinión Pública CEP (1��) revela que la mayoría de los padres valora “la calidad de la instrucción académica” como primer factor a la hora de escoger colegio para sus hijos. Los factores considerados en 2° y 3er. lugar fueron “el equipamiento del colegio” y la “formación ética y hábitos”. Estos factores son marcadamente más valorados que la cercanía al domicilio, la presencia de idiomas y deportes. La Encuesta Nacional a los actores del siste-ma educativo del CIDE de 2000 revela que un 6�,6% de los padres valoran como objetivo final de la educación el que preparen al alumno “para la universidad”. Por su parte, Aedo, C. (1��6) observa que la mayor parte de los factores que los padres recomiendan tener presente a la hora de escoger un establecimiento corresponden a factores de calidad: forma de entrega, educación personalizada, número de niños por curso, cursos extraprogramáticos.

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estos resultados a la prensa, no hay certeza de que éstos sean cono-cidos efectivamente por los apoderados, especialmente en sectores de bajo nivel socioeconómico. Esta información debiera entregarse directamente a los padres en cada escuela, pero esta indicación no siempre se cumple y el Ministerio no ha presionado efectivamente para que así se haga. La comprensión de los resultados tampoco ha sido fácil para el público general, ya que el SIMCE ha estado en proce-so de evolución en los últimos años, utilizando diferentes instrumen-tos y diferentes formas de expresar los puntajes 11.

Por otra parte, no se ha potenciado al máximo la presión que po-drían ejercer los padres porque en Chile tenemos un sistema de califi-caciones escolares relativas, que enmascara los efectos de estar en es-cuelas ineficientes. La ausencia de pruebas nacionales que certifiquen los conocimientos y habilidades adquiridos individualmente, permite que los niños sean promovidos de curso e incluso obtengan buenas notas aun cuando no han logrado los objetivos mínimos exigidos en los programas de estudio. Es decir, un padre puede tener a su hijo en un establecimiento con un SIMCE bajo, sin aprender lo que se espera en ese curso y aún así, obtener excelentes calificaciones. De este modo el apoderado se desorienta y no percibe que su elección de estableci-miento educacional ha sido inadecuada.

En Chile, los costos de escoger un establecimiento de baja calidad son experimentados sólo en el largo plazo. En la mayoría de los países con buenos resultados en las pruebas internacionales 12, los alumnos tienen que aprobar exámenes externos para pasar de curso o para ac-ceder desde temprana edad a distintas instancias educativas de pres-tigio. Esta realidad fuerza a estos padres a estar atentos a la calidad de

11 Un nuevo instrumento que parece corregir debilidades anteriores ha sido utilizado por pri-mera vez en 1�� para �° básico. Las modificaciones eran indispensables dado que el instru-mento anterior no sólo no medía las habilidades que busca desarrollar el nuevo currículum, sino su nivel de dificultad era más bajo que el correspondiente a los cursos evaluados. Era además, por construcción, inadecuado para establecer comparaciones en el tiempo. Véase Eyzaguirre y Fontaine, 1��. ¿Qué mide realmente el SIMCE?, Estudios Públicos, N° �5, 1��.

12 Walberg H. J., “Uncompetive American Schools: Causes and Cures” en Ravitch, D. (Ed.) Broo-kings Papers on Education Policy: 1998. Brooking Institution Press, Washington, D.C., 1��.


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la educación que reciben sus hijos año a año, condición que no está operando con igual fuerza en nuestro país.

Las evaluaciones internacionales, cuyos bajos resultados han te-nido un fuerte impacto en la opinión pública, no ofrecen resultados desagregados por escuela, por lo cual tampoco han operado como incentivo de superación para las escuelas individuales. Sin embargo, nos ayudan a tomar conciencia de nuestro déficit educacional y con-tribuyen a generar un debate más activo en torno a la calidad de la educación. Pero a pesar de que en el último tiempo se ha producido mayor discusión del tema, el debate continúa siendo muy esporádico y las autoridades educacionales no lo estimulan, porque están en una posición ambigua. Ellos son juez y parte, evalúan y son a la vez evalua-dos. Esta falta de independencia compromete sus apreciaciones y les quita fuerza para informar derechamente a los padres sobre la calidad del servicio que están recibiendo de las escuelas.

Condición 3 Competencia: debe haber posibilidades reales de que los alum-

nos puedan escoger otras escuelas en el caso de que el desem-peño de un establecimiento sea insatisfactorio. La competencia entre las escuelas debe darse en igualdad de condiciones.

Condición 4 Contingencia de los recursos: los ingresos deben provenir mayo-

ritariamente de la subvención por alumnos para que la ganan-cia o pérdida de un alumno no se diluya por el ingreso de otras fuentes. Sólo de esta forma la subvención por alumno operará efectivamente como incentivo. Debiera procurarse que si hay otras fuentes de financiamiento disponibles, como programas de ayuda focalizada, donaciones, etc., éstas no distorsionen el sistema de incentivos.

Condición 5 Disposición de los fondos: el riesgo de perder alumnos actúa

como incentivo siempre y cuando las escuelas reciban direc-

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tamente la subvención por alumno atendido y no se desvíen a un fondo común. Además tienen que tener autonomía para manejarlos según sus necesidades y para percibir las posibles ganancias como beneficios para sus directores, profesores, sos-tenedores y establecimiento.

Cómo se cumplen: Sin duda, el factor que genera mayor competencia es la existen-

cia de padres dispuestos a trasladar a sus hijos a escuelas que les den mayores garantías de buenos niveles de aprendizaje. Natu-ralmente, también es necesario que existan escuelas suficientes entre las cuales los padres puedan escoger y también, la posibi-lidad que éstas se creen si hay una demanda no satisfecha. Entre los factores que inciden en la disponibilidad de escuelas está la densidad poblacional y lo sustentable que pueda ser el instalar y mantener una escuela. Existen muchos sectores, escasamen-te poblados, en que sólo hay escuelas municipales 13. No sólo no hay escuelas particulares en las cercanías, sino que además muchas de ellas se encuentran aisladas y ni siquiera tienen pares municipales con quienes poder compararse. También hay casos en las grandes ciudades en que el rápido crecimiento urbano no ha ido a la par con la creación de escuelas 14. En estas situaciones, el factor competencia desaparece.

Aparentemente en las condiciones actuales, los incentivos para la creación de nuevos establecimientos son mínimos: el Estado no está interesado por aumentar las escuelas municipalizadas, al menos las de enseñanza básica, por estimar que ha logrado una buena co-bertura. Por otra parte, para los particulares, las condiciones parecen haberse tornado difíciles. Hay alguna evidencia de que la gran mayo-

13 De las 2�0 comunas existentes en el país, �0 carecen de escuelas particulares subvenciona-das. Ver Mizala, Romaguera y Farren (1��), “Eficiencia técnica de los establecimientos educa-cionales en Chile.” Documento de Trabajo 3�, Centro de Economía Aplicada, DII, Universidad de Chile, Santiago, 1��.

1� González, P., “Financiamiento, incentivos y reforma educacional” en García-Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1��.


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ría de los establecimientos particulares subvencionados pequeños o medianos no son capaces de cubrir sus costos totales. Se mantienen en el sistema gracias a que no consideran el costo de oportunidad del capital y a que el excedente sobre los costos variables es aún positivo. Los únicos establecimientos que serían capaces de sustentarse son aquellos que captan recursos económicos de los padres de familia a través del financiamiento compartido 15. En este sentido, también son importantes las restricciones para la construcción de estableci-mientos, la falta de confianza en las condiciones que imperarán en el futuro y las falta de simpatías por el sector en el discurso del Colegio de Profesores y algunos dirigentes del gobierno.

Las escuelas particulares subvencionadas siempre están enfren-tando competencia, ya sea entre ellas o de las escuelas municipales. Estas escuelas logran, en general, mejores resultados académicos que las municipalizadas 16, y aparecen como más eficaces: muestran me-jores índices de éxito oportuno, menor deserción y una relación más alta de alumnos por profesor y de alumnos por establecimiento 17. Los padres aparentemente perciben ventajas en este tipo de escuelas: la matrícula particular subvencionada ha subido regularmente, a expen-sas de la educación municipal, llegando a duplicarse prácticamente en

15 Ver Quiroz, J., Chumacero, R., “El Costo de la Educación Particular Subvencionada en Chile”. Serie Documentos de Trabajo N° 26�, Centro de Estudios Públicos. Santiago, 1��

16 La diferencias de puntaje entre establecimientos particulares subvencionados y munici-palizados ha sido ampliamente debatido. La mayoría de los estudios no son concluyen-tes por cuanto no controlan bien el nivel socioeconómico y el nivel educacional de la madre que, se sabe, son factores directamente asociados al rendimiento. Las diferencias de rendimiento son también atribuidas a factores de autoselección. Sin embargo hay evidencia creciente de que estas diferencias son significativas aun cuando se controla por el nivel socioeconómico de los alumnos. Para mayor información véase al respecto, Mizala, A. Romaguera, P., “Determinación de factores explicativos de los resultados escolares en educación media en Chile”. Documento de Trabajo �5, Centro de Economía Aplicada, DII, Universidad de Chile, Santiago, 2000; Aedo C. y Sapelli, C., “El sistema de vouchers en la educación: Una revisión de la teoría y la evidencia empírica para Chile”, Centro de Estudios Públicos, Serie Documentos de Trabajo, N° 30�, agosto 2000; Contreras. D., “Evaluating a Voucher System in Chile. Individual, Family and School Characteristics”, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile. Documento de Trabajo N° 1�5, mar-zo 2001.

1� Véase Beyer, H. (2000), “Las reformas de la educación en Chile” en Larraín F. y Vergara, R., La transformación económica de Chile, Centro de Estudios Públicos, Santiago, 2000.

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menos de veinte años y cubriendo en la actualidad al 35% de los alum-nos. Sin embargo, llama la atención que los resultados no son todo lo buenos que podrían ser si hubiera una competencia realmente fuerte. Este fenómeno se explicaría, en parte, por el hecho de que las escuelas municipalizadas no son una contraparte que generen, en las escuelas particulares subvencionadas, la necesidad de mejorar demasiado. Bas-ta con que se esfuercen muy poco más, para obtener un rendimiento levemente superior que las diferencie de las municipalizadas y así con-quistar a los alumnos que necesitan para llenar sus vacantes.

La desinformación de los padres, y el no percibirse como usuarios que pueden escoger y exigir, puede ser otro factor que ayuda a expli-car este fenómeno. Si bien la valoración de la calidad por parte de los padres se manifiesta al escoger una escuela en el momento de iniciar la educación de sus hijos, no parecen tan conscientes de sus posibi-lidades de presionar por un buen servicio y menos, de cambiarse a otra escuela si sus expectativas no se ven satisfechas. Influye también en la pasividad de los padres la idea de que no es conveniente el tras-lado de los alumnos de un establecimiento educacional a otro por el costo emocional que esto les podría producir 18.

Las escuelas municipalizadas tienen pocos incentivos para esforzar-se más, ya que se han vulnerado algunas de las condiciones esenciales para que un sistema de subsidio a la demanda funcione como tal. Nor-malmente, no se ha respetado el principio de traspasar a cada escuela los beneficios de realizar una buena gestión educacional o, si se quiere, los costos de una mala gestión. Para muchas escuelas municipalizadas la subvención no es su única fuente de ingresos, ya que perciben fon-dos adicionales de la municipalidad. El aporte municipal promedio por

1� Esta noción no tiene una comprobación empírica que se conozca. Por otro lado existen evidencias de que el cambio de colegio es una práctica frecuente en países como Alema-nia, donde a partir de �° año básico se los ubica en distintos establecimientos según los dis-tintos tipos de educación que se ofrecen. En Estados Unidos la práctica común es mezclar varias veces los cursos, a lo largo de la educación escolar. Se concibe como una ventaja el que los niños cambien constantemente de grupos ya que desarrollaría flexibilidad y aper-tura. Por otra parte, este argumento de trauma psicológico no toma en cuenta el daño a largo plazo que se le genera al niño con el hecho de mantenerlo en un establecimiento de mala calidad.


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alumno, unido al aporte directo que realiza el Ministerio de Educación a la educación municipal por la vía de programas especiales, representa un aumento promedio de 24% de la subvención anual por alumno 19. Por lo general, estos aportes no se relacionan con el número de alum-nos atendidos ni con los resultados de aprendizaje, por lo tanto no ope-ran como incentivos para funcionar mejor.

Además, los fondos de la subvención son administrados central-mente desde la municipalidad. Se pierde así el control de los insumos por parte de la directiva de la escuela. Aunque las municipalidades perciben los incentivos asociados a una mayor cantidad de alumnos, estos incentivos no son traspasados a las escuelas. Como se manejan con un fondo común, aquéllas que ofrecen un mejor servicio y, por lo tanto, son más atrayentes para los padres, subsidian a otras de la misma municipalidad que lo hacen peor. En lugar de percibir beneficios, estas escuelas más eficientes sólo perciben una carga adicional de trabajo y de responsabilidades. Las menos eficientes, en tanto, no perciben los costos de perder alumnos, por lo tanto no se esfuerzan por lograr bue-nos resultados 20. En este esquema no existen incentivos para esforzar-se en lograr mejores aprendizajes ni tampoco para ser más eficientes: los directivos perciben que disminuir el número de los alumnos puede ser incluso conveniente, sin necesariamente disminuir el de los profe-sores 21.

1� El aporte municipal, sin embargo, se caracteriza por grandes diferencias entre unas mu-nicipalidades y otras (véase Larrañaga o., “Descentralización de la educación en Chile: una evaluación económica”. Estudios Públicos, N° 60, Santiago 1��5). Carecemos de información sobre si esta mayor inversión se traduce realmente en beneficios para las escuelas o se destina a la burocracia municipal.

20 Estas escuelas municipalizadas que pierden alumnos, pueden recibir amonestaciones del departamento de administración municipal, pero saben que no están en una situación de vida o muerte como lo estaría una particular subvencionada en esa situación. Es más, el director de la escuela y sus profesores saben que no pueden ser despedidos porque están protegidos por el Estatuto Docente.

21 Por lo general, las escuelas particulares subvencionadas, tanto las con financiamiento com-partido como las que no lo tienen, no reciben otros fondos que no dependan directamen-te del aporte de cada alumno, ya sea por concepto de subvención o de pago compartido. y aun en los casos en que los sostenedores las administran en un sistema de fondo común, el costo de perder alumnos es para el sostenedor tan evidente que éste presionará a la escuela a mejorar sus servicios.

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Condición 6 Identificación del responsable: las consecuencias de las buenas

o malas prácticas deben recaer sobre los responsables de la gestión. El sistema educacional es un sistema complejo, con numerosos actores y se requiere que las responsabilidades sean claramente establecidas.

Condición 7 Autonomía pedagógica y administrativa: los responsables de

la gestión educacional tienen que tener autonomía para tomar las decisiones educacionales y administrativas más acertadas que los lleven a obtener los logros de aprendizaje esperados, a mantener sus alumnos y a minimizar costos. Sólo si las es-cuelas tienen autonomía, los encargados de la gestión tendrán responsabilidad sobre los resultados y así la comunidad podrá exigirles cuentas legítimamente.

Cómo se cumplen Para el funcionamiento eficiente de cualquier sistema, tiene

que estar claro quién es responsable de la gestión. El sistema educacional no escapa de esto; debe haber un responsable claramente identificado que experimente los beneficios y los costos de su acción. En el caso de las escuelas particulares sub-vencionadas este papel está claramente definido. Si la escuela pierde alumnos es el sostenedor quién responde con su pa-trimonio y, posiblemente, el director de la escuela responde con su puesto. Claro está que no es necesario perder alumnos para que el incentivo funcione. Basta con que exista la amena-za para que el sostenedor adopte una actitud vigilante y cuide su proyecto, manteniendo o mejorando la calidad de la educa-ción que ofrece.

En el sistema municipal la cadena de incentivos no es así de di-recta. Nadie hasta ahora ha puesto en tela de juicio la gestión de un alcalde por bajos resultados en el SIMCE ni por una escuela en déficit.


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La falta de publicidad de los resultados y la ausencia de difusión de los balances de las escuelas ha contribuido a este factor. Tampoco el director del Departamento de Administración de Educación Munici-pal (DAEM) pone en riesgo su trabajo por una mala gestión. Tiene como excusa su restringido campo de acción: no puede despedir a los directores de los establecimientos ni a los profesores y tiene poco espacio para contratar a los profesores más idóneos. Por lo tanto, las cuentas que se le pueden pedir son pocas. Es más, el marco legal en el cual fueron creadas las escuelas municipalizadas le encarga al mu-nicipio sólo la función administrativa, correspondiéndole al Ministerio de Educación la facultad de velar por la calidad de la educación en los establecimientos.

En el nivel de la escuela, no existe una instancia que revise la labor del director o pida cuentas de su gestión pedagógica; tampoco podría haberla, en primer lugar, porque por estatuto, éste es inamo-vible y, en segundo lugar, porque no se le puede exigir cuentas dado que las decisiones más relevantes no dependen de él: no ha escogido él mismo su equipo ni tiene verdadero mando sobre aquél, ni tampo-co capacidad de decisión sobre el presupuesto 22.

Los profesores no sienten tampoco sus puestos en riesgo, por-que están protegidos por el Estatuto Docente y además no hay cómo evaluar su trabajo 23. Si bien el director podría tener certeza de un desempeño insuficiente, le es difícil despedir: el procedimiento legal contempla una acción en primer lugar de la municipalidad, que debe nombrar una comisión para tal efecto y en segunda ins-tancia, de otros profesionales de la misma escuela, quienes deben participar en el sumario. Sólo los profesores de menor antigüedad

22 La administración centralizada de las escuelas municipales y las regulaciones del Estatuto Docente dejan poco espacio para la iniciativa del director en temas referentes a personal y manejo de fondos (véase Larrañaga, 1��5).

23 Cuando se publicó la primera edición de este libro aún no se aprobaba la evaluación do-cente que está en marcha actualmente. De todas maneras, ésta no es una evaluación de desempeño, en cuanto lo que mide son los procesos y no los resultados; y sus consecuen-cias son bajas, lentas y bastante costosas de implementar.

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pueden ver afectado su puesto de trabajo por una baja en la ma-trícula. Actualmente éstos tampoco debieran estar tan apremiados, porque la cesantía en el sector docente es sólo de un 1%. Por lo tan-to, en el sistema municipal, pocos se ven afectados laboralmente si la calidad no es buena y los alumnos disminuyen.

En esta cadena de responsabilidades a menudo se deja de lado a los alumnos. Cuando se analiza la estructura del sistema, muchas veces los alumnos son concebidos como sujetos pasivos. Su rendi-miento pareciera depender de las buenas metodologías, del uso de tal o cual texto, de un trato motivante y comprensivo, etc. Sin embar-go, los alumnos tienen voluntad propia y como tales tienen poder de decisión. Pueden escoger entre esforzarse más o no hacerlo, entre ser disciplinados o estar contra las normas de convivencia. En este sentido, los alumnos tienen una cuota importante de responsabili-dad sobre su rendimiento y comportamiento. En nuestro sistema, no están claros para el alumno los costos de ser negligente frente a los estudios o infringir la disciplina. Pueden ser promovidos de curso aun cuando han estudiado poco y sin haber aprendido los objetivos mí-nimos estipulados. Hay una fuerte presión de las autoridades contra la repitencia de curso y una cierta tendencia de la opinión pública contra la exigencia de estándares académicos altos. Los costos en tér-minos salariales vienen a evidenciarse años más tarde. En relación con los costos de no responder ante las normas de conducta que cada es-tablecimiento exige, las señales se han debilitado en el último tiempo, ya que en numerosas oportunidades las autoridades han cuestiona-do la medida disciplinaria de la expulsión de alumnos por faltas gra-ves, con el argumento que se trata de medidas discriminatorias y que se oponen al derecho a la educación. Si las escuelas no cuentan con el respaldo de las autoridades en materia disciplinaria, se da la señal que el alumno y los padres podrán rebelarse abiertamente contra las normas de la comunidad escolar sin costo alguno para ellos.

En relación a la autonomía pedagógica y administrativa: los res-ponsables de la gestión educacional necesitan tener autonomía para


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tomar las decisiones educacionales y administrativas más acertadas, que les lleven a obtener los logros de aprendizaje esperados, a man-tener sus alumnos y a minimizar costos. Sólo si las escuelas tienen autonomía, los encargados de la gestión tendrán responsabilidad sobre los resultados y así la comunidad podrá exigirles cuentas legíti-mamente. A su vez, la autonomía también es importante para liberar la capacidad creativa inherente al sistema. En este momento están conviviendo dos tipos de sistemas para asegurar calidad: la idea de control por resultados implícita en el sistema de subsidio a la deman-da por alumno y la idea de dirigir y regular centralmente los procesos educacionales. Esta última le quita autonomía a los establecimientos e invalida el exigirles cuentas porque el resultado obtenido es la con-secuencia lógica de los procesos diseñados por el Estado. Aunque la ley permite diversidad de proyectos educativos, libertad de progra-mas y uso de distintas metodologías de enseñanza, el discurso de la reforma del Ministerio de Educación ha tendido a imponer sus pro-pias visiones pedagógicas en aspectos metodológicos, horarios, cri-terios de promoción, textos escolares, etc. En este sentido, el carácter impositivo y excesivamente regulado con que se plantean muchos de los programas focalizados provenientes del nivel central, y el rol autoritario que muchas veces juegan los supervisores, en el marco de la dependencia económica de las escuelas, han sido factores que inciden en una actitud dependiente de parte de las escuelas.

En lo administrativo, las rigideces laborales impuestas por el Estatuto Docente, constituyen en muchos sentidos un freno a las iniciativas que podrían tomar los directores encaminadas a lograr mejores rendimientos. Además, la tradición de educación estatal y centralizada de nuestro país y la definición difusa de la autoridad, re-partida entre ministerio, municipio y directores, hacen difícil el que los directores se sientan verdaderamente autónomos y responsa-bles de su gestión.

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estatuto docente

Dado que el Estatuto Docente se ha constituido en una piedra de tope para la autonomía y el buen funcionamiento de las escuelas, nos detendremos en él para analizarlo en detalle. Esta traba ya había sido advertida en 1994 en el informe Brünner 24. Los inquietantes resulta-dos del SIMCE y de las evaluaciones internacionales hacen necesario reflexionar sobre los efectos que ha tenido esta estructura legal sobre el sistema y buscar mecanismos que contraríen dichos efectos.

Tal como está, el Estatuto quita eficiencia al sistema, por varias ra-zones. La primera es que estipula condiciones demasiado rígidas y no basadas en mérito para diferenciar los salarios del sistema municipal: las únicas asignaciones por sobre la remuneración básica mínima na-cional que considera el Estatuto corresponden a experiencia, perfec-cionamiento, desempeño en condiciones difíciles y responsabilidad directiva y es la costumbre que todas ellas sean determinadas en nego-ciación nacional con el Gobierno. En la práctica esto significa impedir que un municipio o una escuela ofrezca un mejor sueldo para retener a un profesor eficiente o para llenar una posición particularmente difícil o desafiante. Al tener una escala única y basar los incrementos básica-mente en antigüedad, se configura un sistema bastante inflexible y de escasa capacidad de motivar a los profesores a hacerlo bien, a tomar mayores responsabilidades o a emprender tareas más demandantes. Si bien la ley otorga al empleador facultades para establecer asignaciones especiales de incentivo profesional, en la práctica esto no se ha llevado a cabo en la mayoría de los municipios por la resistencia que ha puesto el Colegio de Profesores a someterse a un sistema de calificación.

La segunda razón se refiere a las condiciones complicadas y limi-tantes para la incorporación de profesionales a la dotación municipal: la ley define quiénes son profesionales de la educación, establece los requisitos para quienes pueden postular, y determina quiénes no pue-den ejercer labores docentes. También establece el plazo máximo de

2� Comité Técnico Asesor sobre la Modernización de la Educación Chilena: Los Desafíos de la Educación Chilena Frente al Siglo 21 (Informe Brünner), 1��.


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antelación con que debe quedar estipulado el número de docentes en cada municipalidad (el 15 de noviembre del año anterior), y ordena que se incorporen previo concurso público, convocado dos veces al año. La comisión calificadora del concurso, luego de analizar los antecedentes, debe emitir un informe sobre el cual decide el alcalde. Todo este pro-cedimiento resta agilidad a la contratación, diluye las responsabilidades y aleja la decisión del director, quien finalmente es el que debe ejercer el mando y, eventualmente, debiera responder por los resultados de su establecimiento.

La tercera razón se refiere a las condiciones de terminación de con-trato, que exigen causales y procedimientos difíciles de aplicar en los casos de mal desempeño para los profesores municipales (las causales referidas al desempeño de un profesor son falta de probidad, conduc-ta inmoral e incumplimiento grave de las obligaciones que impone su función y se requiere “comprobarlas fehacientemente” mediante un su-mario ordenado por el Jefe de Administración de Educación de la mu-nicipalidad respectiva, en el cual participan un fiscal y un actuario ele-gidos entre los profesionales de la escuela, quienes deben efectuar una investigación y formular los cargos) 25 y limitan la capacidad de los muni-cipios de establecer contratos sujetos a plazo (sólo un 20% de las horas totales de la dotación pueden ser contratos a plazo fijo) y de reducir la planta de un colegio por disminución de matrícula (debe seguirse un engorroso procedimiento que consulta un escalafón y obliga a reubicar a los profesores titulares en otros establecimientos de la comuna).

Este conjunto de condiciones impuestas por el Estatuto Docente no sólo pone obstáculos para una gestión ágil de parte de la directiva del colegio, sino que impide al sistema dar a uno de sus principales agentes las señales adecuadas de presión hacia un buen desempeño. El Estatuto además ha operado en sentido contrario a la buscada equi-dad, ya que permite que los profesores que han sido rechazados por el sistema particular (que puede utilizar la figura de contratos a plazo fijo o

25 Véase Estatuto Docente, D.F.L. N° 2, Texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 1�.0�0, publicado en el D. o. 22-1-��, Ediciones Publiley, 1��.

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la de necesidad de la empresa) derivan hacia el sistema municipal don-de permanecen definitivamente. De esta manera se produce el efecto indeseado de que los alumnos de más bajo nivel socioeconómico ob-tengan los profesores de peor calidad. La rigidez administrativa dificul-ta, además, el acceso de personas flexibles, creativas y autónomas a la profesión.

. Medidas

Las medidas que discutimos a continuación buscan restablecer las condiciones más adecuadas para que el sistema de subsidio a la demanda opere verdaderamente como incentivo para mejorar la ca-lidad del servicio entregado por las escuelas.

a. Medidas orientadas a potenciar el papel los padres, en cuanto a su capacidad de presión y elección, mejorando los siste-mas de información y la existencia de evaluaciones válidas:

a.1 Redefinir el rol del Ministerio 26: Le correspondería al Estado las ta-reas de fijar objetivos, evaluar resultados, proveer información a la comunidad y los padres, catalizar investigación y proveer re-cursos. La tarea de gestionar las escuelas administrativa y peda-gógicamente debe quedar en el nivel local. Esta medida da la necesaria independencia al Ministerio de Educación para infor-mar a los padres de la calidad de las escuelas sin consideración de la dependencia administrativa (subvencionadas municipali-zadas, subvencionadas particulares o particulares). Comunica, además, que el Estado no es el que garantiza la calidad de la educación y les traspasa la responsabilidad a los padres de bus-car una buena alternativa educacional para sus hijos.

26 En los gobiernos de la Concertación por la Democracia el Ministerio ha asumido el rol de perfeccionar profesores, promotor de metodologías educativas, ejecutor de programas remediales focalizados, elaborador de textos, etc.


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a.2 El Estado debe definir y comunicar cuáles son las aspiraciones nacio-nales en cuanto a rendimiento. La discusión pública y frecuente de estas metas focalizarán la acción de las municipalidades y es-tablecimientos y ayudará a los padres a precisar sus exigencias frente a las escuelas. Las metas tienen que formularse en térmi-nos concretos que orienten al país, por ejemplo, las posiciones que queremos lograr en pruebas internacionales y porcentajes de logro en aprendizajes determinados en las pruebas internas. Los estándares debieran ser altos y deben estar de acuerdo al nivel de desarrollo que aspiramos. Sabemos que las expectati-vas altas inciden positivamente en el desempeño. El Estado tie-ne que ejercer un rol de liderazgo en este sentido. No puede renunciar a una visión ambiciosa por el costo político que puede implicar no cumplirla 27.

a.3 Invertir en evaluación. En las últimas décadas se han ampliado las funciones de las evaluaciones y se les ha asignado un rol central en el mejoramiento de la calidad de la educación. Chile no se ha puesto al día en el uso de esta herramienta. Necesitamos am-pliar la gama y mejorar la calidad de nuestras evaluaciones para contar con mejores indicadores. Estos nos permitirían fijar mejor nuestras metas y evaluar avances o retrocesos, entregar informa-ción a los padres, detectar las mejores prácticas y difundirlas, in-formar acerca de las áreas deficitarias para generar investigación y acciones focalizadas, y entregar información a empleadores acerca de las competencias adquiridas por los alumnos. En este sentido se necesita:

2� Cuando Estados Unidos percibió su pérdida de posiciones en el ranking educacional, que-dando bajo el promedio de los países desarrollados, se propuso recuperar los primeros lugares. Definió en 1�� los objetivos de Educación para el Año 2000, entre los que se encuentran: los niveles de graduación de enseñanza secundaria se elevarán al �0% de la población; los alumnos de �º, �º y 12º terminarán sus cursos habiendo demostrado com-petencia en los ramos específicos; los alumnos de EE.UU. serán los primeros del mundo en las pruebas de rendimiento en ciencias y matemáticas. Hanusheck, E.A., Outcome. Cost, and Incentives in Schools. Chapter 3, Pp.�6. en Improving America’s Schools: The Role of Incentives, editado por E.A. Hanushek. National Academy Press, Washington, DC, 1��6.

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– Instaurar un sistema de pruebas centralizadas que certi-fiquen que los alumnos han adquirido las habilidades y conocimientos requeridos al finalizar cada ciclo del pro-ceso educativo 28. Estas pruebas deben ser referidas a cri-terio 29. La certificación alerta a los padres sobre el nivel de educación que están alcanzando sus hijos de manera más objetiva que las notas escolares y antes que sea de-masiado tarde para remediarlo. No tendrían que esperar los resultados de la Prueba de Aptitud Académica (PAA) o a que el joven reciba un bajo salario para darse cuenta que equivocaron sus decisiones educacionales. Al estar más alertas, los padres presionarán a las escuelas para que le ofrezcan una mejor educación desde los primeros años.

Al mismo tiempo, con este sistema, los profesores y alum-nos tendrían una idea concreta de las metas que tienen que alcanzar. otra ventaja del sistema es que los padres y alumnos no pueden presionar a los profesores a bajar los estándares. El profesor se transforma en alguien que ayuda a salvar estas vallas y se acaba con el rol antagónico de ser el que pone las exigencias. Se premia además el esfuerzo personal: sólo los alumnos que se esfuerzan, logran obtener estos certificados. Se acaba así con la obtención de grados sólo por asistencia. A partir de 4° básico, los alumnos tienen la opción de volver a rendir estas pruebas en años posterio-res al que les corresponde, cuando estimen que están pre-

2� Este tipo de pruebas es una práctica común en los países europeos y asiáticos. En Es-tados Unidos, 3� de los 5� estados tienen este clase de evaluación. Veáse, Robitaille, D.F. (Ed.), National Contexts for Mathematics and Science Education: An Enciclopedia of the Education Systems Participating in TIMSS. IEA, TIMSS, Pacific Educational Press, 1��.

2� Los criterios se refieren a la definición concreta de los objetivos de logro. Por ejemplo, el programa francés exige para el final del nivel primario (5° básico) ser capaz de redactar un resumen a partir de un texto leído. En este sentido, una prueba referida a criterio debiera corroborar que el niño ha logrado esta competencia.


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parados 30. Para que no se ejerza una presión desmedida que obligue a bajar los estándares de las pruebas, se puede distinguir niveles, de modo que se destaque a los alumnos que cumplen con los mínimos de los que hacen mayores esfuerzos. Las escuelas tendrían que informar a los padres cuántos alumnos las aprueban y en qué niveles. Estos resul-tados reemplazarían al SIMCE.

– Realizar pruebas de seguimiento de la calidad de la edu-cación a cargo del Estado, Universidades o Centros de Es-tudios. Deben formularse pruebas especiales para obtener indicadores de avance. Éstas deben ser de carácter muestral y deben guardarse los ítemes cuidadosamente a través del tiempo. No deben fundirse con las pruebas tipo SIMCE que están diseñadas para rendir cuentas y cuyas características las invalidan como pruebas de seguimiento: en ellas, los ni-veles de dificultad deben ser fijados de acuerdo a lo que sa-ben los niños y deben ser transparentes para que cumplan la función de informar acerca de las áreas logradas y las que están en déficit.

– La política de contratar evaluaciones internacionales debe mantenerse en forma sistemática. Estos indicadores son los que nos permitirán mantener nuestros estándares al-tos independientemente de los intereses políticos y harán que nuestra educación se ajuste a niveles competitivos.

– El Estado debiera crear un banco de pruebas que los esta-blecimientos pudieran utilizar para autoevaluarse volunta-riamente y así monitorear sus procesos, tanto para el área

30 Las pruebas podrían rendirse cada dos años. En segundo básico, el no aprobarlas debiera implicar repetir el curso, porque las destrezas adquiridas en los primeros años son fundacio-nales e indispensables para poder manejarse en los ciclos siguientes. En los cursos siguientes, los alumnos que no rinden bien pueden ser promovidos aunque no reciban certificación. De este modo, no se producirá un alto número de repitencias que harían inviable el sistema. Las pruebas las podrían repetir en años sucesivos cuando estimen que están preparados. El servicio puede ser gratuito hasta el tercer intento, luego deben pagar por la examinación.

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de gestión como en el área académica. Idealmente debie-ra recopilar los resultados de estas autoevaluaciones para llegar a estandarizar las pruebas de modo que los colegios pudieran tener parámetros de comparación. Estas pruebas serían de carácter complementario a las pruebas naciona-les, ya que se dedicarían a monitorear el aprendizaje a nivel más micro.

a.4 Informar amplia y obligatoriamente a los padres sobre la calidad de la educación de las escuelas. Esta información debiera en-tregarse bianualmente, a cada apoderado, en un catastro de establecimientos regionales. La información debiera incluir número de alumnos que pasan las pruebas de certificación o puntajes del SIMCE de cada escuela. Incluir además otros pa-rámetros como número de niños que aprueban pruebas de certificación, puntajes obtenidos por los alumnos en Prueba de Aptitud Académica, número de expulsados, calidad y estado de las instalaciones, equipamiento didáctico, proyectos extra-curriculares, premios en campeonatos y otros. La información debiera ser fácilmente comprensible y comparable.

a.5 Entrega del subsidio educacional directamente a los padres. Esta medida puede significar un cierto aumento de los costos ad-ministrativos, pero conviene contemplarla, ya que busca po-tenciar la conciencia de que el padre elige y aporta a la escuela que selecciona. El problema logístico se soluciona con un ta-lonario personalizado por niño que tiene 12 bonos correspon-dientes al valor de cada mes.

El padre entrega el talonario completo a principios de año y se le devuelve el remanente de bonos en caso que el niño se tras-lade de establecimiento. Para no perder el control por día asis-tido se hacen los ajustes por asistencia trimestralmente como se ha hecho hasta ahora.


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b. Medidas orientadas a compensar las desigualdades de entrada de los alumnos, evitar discriminaciones y segmentaciones y legitimar la comparación entre escuelas.

b.1 Bono diferenciado según nivel socioeconómico. Se argumenta que educar a niños que crecen en familias con menor nivel educacional y bajos recursos económicos es más difícil. La escuela debe compensar las carencias de repertorio cultural, para lo cual puede requerir más recursos (tiempo, profesores, materiales, etc.). La entrega de una subvención mayor a este segmento de la población permitiría a las escuelas contar con estos recursos. Con esta medida también se disminuye el ries-go de segmentación implícito en un sistema de subsidio a la demanda, ya que las escuelas estarían interesadas en recibir a estos niños, porque aportarían más recursos. También al apo-yar a los alumnos más desfavorecidos permite medirlos con los mismos parámetros de todas las escuelas del país, restando validez a las excusas principales que se utilizan para sustentar expectativas bajas para ese grupo de niños.

Este subsidio debe asignarse individualmente al alumno. No es recomendable entregar la subvención diferenciada por escuela, por una parte, porque al trasladarse el niño a otra escuela que no tiene este tipo de subvención se le estaría aplicando un im-puesto, y por otra, porque reuniría a todos los niños de nivel so-cio-económico bajo en escuelas determinadas. Este elemento no sólo es negativo en términos de la integración social, sino también no es positivo en términos de aprendizaje académico y de formación personal. La literatura muestra que los pares pue-den afectar el desempeño positivamente si se integran niños con mayores aspiraciones junto a los que tienen expectativas bajas con respecto a su desempeño escolar 31. La identificación de los receptores de este beneficio debe realizarla el municipio

31 Véase Hoxby, Caroline, “Peer Effects in the Clasroom: Learning From Gender and Race Variation”. Working Paper ��6�. National Bureau of Economic Research, Inc., August 2000.

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a través del mecanismo empleado actualmente para elaborar la ficha CAS, la cual puede ser pedida por el apoderado o la escue-la para determinados alumnos 32.

c. Medidas orientadas a estimular la competencia entre los establecimientos, y a traspasar efectivamente a las escuelas, a sus di-rectores y profesores, el incentivo de atraer y mantener a los alumnos.

c.1 Mantener condiciones estables que generen certidumbre e incentiven el asumir el riesgo de instalar nuevas escuelas particulares subvencio-nadas. Como toda actividad económica, éstas requieren de polí-ticas claras, duraderas y realistas con respecto al financiamiento, normativa regulatoria y aspectos laborales. El allegamiento de recursos debiera ser preferentemente a través de la subvención, evitándose los recursos con destinos especiales que quitan a las escuelas la flexibilidad y autonomía necesarias.

c.2 Sustituir el sistema de administración municipal centralizada de los fondos de educación. Cada escuela debe contar con la totalidad de los fondos percibidos por concepto de subvención según el número de alumnos que atienda. Esto le permitirá percibir directamente los incentivos de lograr atraer y mantener a los alumnos. Los excedentes generados por una buena gestión deben ser administrados en la escuela y pueden ser emplea-dos como el director estime conveniente. En lo posible debie-ra evitarse la distorsión de la competencia ocasionada por los aportes municipales. Para ello, puede dárseles el mismo carác-ter de la subvención, es decir, un aporte por alumno atendido,

32 El costo del bono diferenciado debiera contemplar la posibilidad de equiparar las condi-ciones de trabajo promedio de los profesores que se desempeñan en los establecimien-tos que reciben financiamiento compartido. De modo que las escuelas que atienden a menores de sectores desventajados puedan atraer a los profesores en igualdad de condiciones salariales. Más allá de este punto, la estimación del monto de la subvención diferenciada requiere un estudio en profundidad de los exigencias extraordinarias que implica educar a los niños de sectores pobres y de la cantidad de niños que se debe incluir.


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fijado por cada municipalidad para todos los alumnos de la municipalidad por igual.

c.3 En aquellas comunas urbanas en que todas las escuelas del sec-tor caen dentro del cuartil inferior de rendimiento en el SIMCE, se propone entregar un bono de locomoción para los alumnos que deseen trasladarse a otra comuna, así se evitaría que las es-cuelas tuvieran a sus alumnos “cautivos” 33. Una medida similar se podría aplicar en zonas rurales, donde por la baja densidad poblacional, existen pocas escuelas, pero es posible que en esos casos las distancias a recorrer fueran muy largas e hicieran impracticable la medida 34.

d. Medidas orientadas a reestructurar la organización adminis-trativa de las comunidades educativas. Se busca darles autonomía y lograr una cadena más clara de responsabilidades y de incentivos.

d.1 Fortalecer el papel de los directores 35: Se propone redefinir su pa-pel, entregándoles más poder de decisión y autonomía. Esto implica proporcionarles facultades que les posibiliten una ges-tión eficiente. Debieran poder:

– Tomar las decisiones respecto a cómo distribuir su presu-puesto, dando cuenta ante el Departamento de Administra-

33 Esta medida puede parecer poco atractiva si se consideran los aumentos de costos por movilización y el aumento de congestión por traslado. Sin embargo, la sola amenaza de perder alumnos debiera actuar, por lo tanto, la movilización de niños no debiera alcanzar altas cifras. Sería de esperar que los padres ejercieran presión sobre los alcaldes para que mejoraran la calidad de la educación municipalizada dado el problema que significaría para ellos el matricular a sus hijos en escuelas lejos del hogar.

3� Para el caso de zonas rurales aisladas, quizás sea necesario explorar otros mecanismos de presión para compensar por la falta de competencia.

35 Numerosos estudios de efectividad escolar han establecido que las escuelas efectivas tienen directores con fuerte liderazgo, capaces especialmente de trasmitir un sentido de misión de la escuela, de establecer una atmósfera de cooperación y responsabilidad com-partida con los profesores, y de crear un clima de orden y disciplina conducente al aprendi-zaje. Véase Lockheed y Verspoor, A.M., Improving primary education in developing countries, oxford University Press, oxford 1��2. También Arancibia, V., Efectividad escolar un análisis comparado, Estudios Públicos, N° �� Santiago 1��2, e “Informe Brünner”, 1��.

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ción Municipal. Deben tener libertad para decidir los salarios, los incentivos a los profesores, el destino de fondos aho-rrados por concepto de buen cuidado del establecimien-to y las inversiones en material didáctico. De este modo el director percibirá los beneficios de administrar los fondos eficientemente y de mantener o atraer más alumnos. El mu-nicipio se reserva el derecho de exigir la mantención del es-tablecimiento en buen estado, el pago oportuno de leyes laborales y la provisión de un fondo de indemnización de profesores.

Esta medida no implica necesariamente recargar la labor del director con tareas de tipo administrativo; puede ser conveniente que estas tareas de contabilidad y manejo directo de fondos queden a cargo de funcionarios de la municipalidad.

– Nombrar personal: los profesores deben ser nombrados por el director y responder ante él. Éste debe tener faculta-des de contratación, disponer términos de contratos, asig-nación de tareas y designación de sueldos. Debe poder contratar servicios y asesorías si lo necesita.

d.2 Establecer un sistema para que el director dé cuenta anual a los padres y a la institución administradora de los resultados de su ges-tión. Esto implica que el director dé a conocer a los padres el proyecto del colegio y les permita verificar su cumplimiento. Esto podría expresarse en planes anuales destallados, con ob-jetivos bien acotados en cuanto a currículo y metas de mejo-ramiento. Periódicamente se debe hacer una auditoría externa sobre el cumplimiento de este proyecto e informar los resul-tados a los padres. También periódicamente (puede ser cada dos años) los padres deben votar la aprobación de su gestión. Dos períodos de mala evaluación con mayoría amplia obligan al alcalde a nombrar un nuevo director.


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El sistema de voucher tiene incorporado en su diseño la posi-bilidad de que los padres manifiesten su disconformidad re-tirando a sus hijos de la escuela. Con esta medida les damos una cuota de poder adicional 36, la cual ellos pueden ejercer sin necesidad de retirar al niño del colegio, aunque pueden hacerlo igualmente, si lo desean. Son ellos los que tienen ma-yor interés en que la educación de sus hijos sea de calidad. Por lo tanto son ellos los más naturalmente motivados a pedir cuentas sobre la gestión de la escuela a la que sus hijos asis-ten y también, los que más directamente y quizás, con más prontitud pueden detectar deficiencias.

d.3 Dar una solución administrativa de corto plazo a las escuelas mu-nicipales en situación permanente de mala gestión. Si durante tres períodos de dos años los padres, con una mayoría amplia, no han aprobado la gestión de los directores propuestos por el municipio, o si las escuelas no muestran, en ese período, aumentos significativos en el SIMCE, se debe exigir la licita-ción de la administración a instituciones especializadas 37 por un período de al menos 6 años. Al cabo de este tiempo los padres votan nuevamente para decidir volver a la adminis-tración municipal o seguir con el sistema de administración delegada. Si optan por la segunda opción, el municipio debe dar la posibilidad de compra a la institución que asumió la es-cuela. Cuando la escuela está en las manos de la administra-

36 Hay quienes argumentan que los padres no saben identificar correctamente los factores de calidad de una escuela, pero la evidencia empírica sugiere lo contrario. Las positivas expe-riencias del proyecto EDUCo en El Salvador y en Bolivia, que entrega la administración de las escuelas a los padres, ha demostrado que éstos, incluso los de bajo nivel educacional, son capaces de tomar las decisiones que mejor aseguren el aprendizaje de sus hijos. Véase Jiménez, E. and Sawada, y (1��), Do community-managed schools work? An evaluation of El Salvador’s EDUCO Program, The World Bank Economic Review, Vol. 13, N° 3, Sept. 1��. Igualmente, la experiencia neozelandesa muestra que la acción de los padres como res-ponsables administrativos es eficaz (véase Fiske y Ladd, 2000).

3� Estas instituciones pueden ser fundaciones, corporaciones con o sin fines de lucro, univer-sidades, sociedades de padres o de profesores, etc.

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ción delegada es ésta la que debe responder por el manejo de los fondos y responder por los déficit. La municipalidad se obliga a traspasar los montos que aporte a las demás escuelas en igualdad de condiciones a las que tienen administración delegada.

d.4 Incentivar la autonomía pedagógica y administrativa de las escue-las. Esto requiere, además de las medidas enunciadas:

– Facilidades para que las escuelas puedan elaborar, escoger o adaptar sus propios programas de estudio, así como las metodologías que más convengan a sus objetivos y a su realidad particular. Para que esto sea posible es necesario poner a su disposición una amplia gama de información confiable y completa. La autoridad central o las municipa-lidades deben facilitar este acceso, organizando un ban-co de programas alternativos, un catálogo de asesorías, servicios y programas de ayuda y bonos para asistencia técnica. La participación en programas de asistencia pe-dagógica organizados centralmente debe ser voluntaria; debe posibilitarse la elección libre de los textos de estudio y simplificarse las regulaciones, la burocracia y el tiempo destinado a reuniones. Asimismo, deben instaurarse me-canismos para facilitar la comunicación y traspaso de ex-periencias exitosas.

d.5 Modificar la función del municipio: El municipio deja de ser un centro administrativo de las escuelas. Estas se manejan en for-ma autónoma y la municipalidad pasa a ser un centro de servi-cios, quedando a cargo de las siguientes funciones:

– Seleccionar y exigir cuentas al director.

– Contabilidad y administración (planillas, licencias, cheques, entrega de talonarios de la subvención, identificación de candidatos al bono diferenciado).


353

– Provisión de servicios comunes a varias escuelas: bibliote-cas, canchas, piscinas, sala de actos, centros culturales, aseo y seguridad.

– Provisión de servicios educacionales que puedan ser com-partidos entre varias escuelas: administración de pruebas de evaluación, orientación, psicopedagogía, deportes, au-ditorías, perfeccionamiento.

– Centro y canalización de información y recursos a las es-cuelas sobre: asesorías, registros de profesores, produc-tos y servicios, cursos de perfeccionamiento, banco de programas alternativos, textos de estudio y otros mate-riales.

Los establecimientos, si lo desean, podrían eventualmente contratar algunos de éstos u otros servicios de otros agentes externos debidamente acreditados.

e. Las medidas orientadas a modificar el estatuto docente:

e.1 Limitar la negociación con el Estado sólo al sueldo mínimo. En un número importante de establecimientos subvencionados, el cubrir la planilla de profesores sobre la base del sueldo mínimo deja hoy un margen reducido. Este hecho impide a las escuelas diseñar políticas propias de incentivos y de di-ferenciaciones salariales. Las futuras negociaciones del sala-rio mínimo no debieran sobrepasar el alza promedio de los salarios reales para mantener un margen que permita hacer diferenciaciones salariales significativas o cualquier otra in-versión que el director estime conveniente. Éste a su vez, al estar controlado por su desempeño, sabrá asignar bien sus recursos. Los otros aspectos laborales tales como vacaciones, reconocimiento de años de servicios, horarios, número de

35�


alumnos por curso y otras garantías deben ser negociadas en el nivel de las escuelas, tanto en las municipalizadas como en las particulares subvencionadas 38.

e.2 Flexibilizar las condiciones de término de contrato. Para esto se pueden adoptar varias estrategias alternativas:

– Incluir en el contrato cláusulas que estipulen las tareas y funciones del profesor en forma específica y de acuerdo al proyecto educativo de cada escuela de modo que las faltas a ellas estén incluidas en “incumplimiento grave de las obligaciones que impone su función”. Eliminar la nece-sidad de sumario, bastando con que la dirección del cole-gio consigne durante dos semestres las faltas en el libro de vida del profesor y se las den a conocer.

– Hacer funcionar los mecanismos de evaluación docente que están definidos en el Estatuto Docente. Esto es, llevar a cabo las evaluaciones de desempeño, que hasta hoy se han evitado, pero flexibilizando los plazos y entregando mayores atribuciones a la dirección. La ley estipula que dos años en lista de demérito implica la cesación del con-trato, lo que ha generado la fuerte resistencia en el gremio a la idea de ser evaluados (ver nota al pie 23).

– Agregar la causal “por necesidad de la empresa”, como existe para el sector particular, con indemnización por años de servicio 39.

– Basar los ajustes de planta que se realizan cada año sólo en la decisión del director y no como lo ordena la ley, que

3� Los proyectos educativos de cada escuela requieren diferentes condiciones laborales. Si que-remos diversidad de soluciones para adecuarse mejor a los problemas se requiere mayor autonomía en estos aspectos. Por ejemplo, el exitoso proyecto educativo KIPP (Knowledge is Power), apoyado por la cadena de tiendas GAP, demuestra que en sectores marginados la continuidad del período escolar a todo el año es indispensable para el apoyo formativo de los alumnos. Esta medida no estaría permitida en Chile dado que el Estatuto Docente negocia el calendario escolar. Véase Feinberg, M. (2000) “There Are No Shortcuts”. www.kipp.org.

3� Véase al respecto, Tagle, T., “Una Mirada a la Legislación Laboral de los Profesores”. Documento en preparación, Centro de Estudios Públicos, Santiago 2000.


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condiciona los términos de contrato a los que tienen me-nor antigüedad.

e.3 Flexibilizar condiciones de contrato:

– Para los profesores que se incorporan por primera vez: se propone que los nuevos contratos sean más ventajosos en términos de salario, con un piso inicial más alto e in-crementos por mérito, pero, a la vez, más “arriesgados” en términos de estabilidad, eliminándose la titularidad, facili-tando la contratación a plazo fijo para el primer tiempo (lo que facilita el “probar” a un profesor en acción), ampliando algunas de las causales y simplificando los procedimien-tos. De esta manera los compromisos anteriores siguen siendo respetados, aunque se permite que los profesores más antiguos sean recontratados con las nuevas condicio-nes si así lo desean.

– Eliminar las barreras de entrada a la profesión docente, im-puestas por el Estatuto. Permitir que personas poseedoras de otros títulos académicos o profesionales sean contrata-das para enseñar en colegios. Esta medida presenta ade-más obvias ventajas para la enseñanza, que se enriquece con el aporte de otras perspectivas, otras formaciones, otros hábitos y una mayor cercanía al “mundo real”.

3 . d I S P o n I B I L I da d d e R e C u R S o S

Para superar los problemas de calidad y equidad, es necesario de-sarrollar en el país los conocimientos necesarios, generar los materiales didácticos y contar con los recursos humanos calificados para educar.En un sistema educacional competitivo y con recursos para invertir, la dinámica misma del sistema debiera generar la oferta de profesores más capacitados, asesorías técnicas y mejores materiales de apoyo. Si

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las escuelas están presionadas para hacerlo bien, aprenderán a buscar los caminos para lograrlo y la comunidad generará los servicios para responder a estas demandas. Sin embargo, en la actualidad, el Estado interviene activamente en estos aspectos creando programas especí-ficos para hacerse cargo de estas necesidades. Uno de los problemas que se generan con los programas centralizados es que al ser impues-tos desde arriba pueden no responder a un diagnóstico adecuado de las prioridades de las escuelas, lo cual se puede traducir en una falta de apropiación y en el desaprovechamiento de los programas 40. Por otra parte, este sistema no tiene incorporado en sí mismo un mecanismo de evaluación. En un sistema de libre elección, los programas que no responden a las necesidades no son demandados y tienen que ser mo-dificados o desaparecer. En cambio, cuando son impuestos y además llevan asociada la entrega de recursos que de otra manera no se recibi-rían, las señales que validan los programas se desvirtúan. Por lo tanto, se propone privilegiar los programas descentralizados.

�0 Véase Beyer, H., Eyzaguirre, B. y Fontaine, L., “La reforma educacional chilena: una apreciación crítica”, Centro de Estudios Públicos, Documento de Trabajo N° 306, Santiago, julio 2000.


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CUADRo 1

PRoPUestasResPectodeLosPRogRaMascentRaLizadosactUaLes

Programa Descripción Actual Propuesta

Bibliotecas, Bibliotecas de Aula, Materiales Didácticos.

En el marco del proyecto MECE Básica se entregan libros para la sala de clases y en el de MECE Media se entrega un monto fijo para seleccionar libros de un catastro.

Se entrega un catastro, el Ministerio negocia los precios con las editoriales y los establecimientos deciden si gastar o no de su presupuesto en estos ítemes. Se genera presión para que los establecimientos inviertan adecuadamente al publicar en las evaluaciones de las escuelas el tipo de equipamiento que estas tienen.

Textos Escolares El Estado entrega los textos de estudio para cerca del 90% de los escolares chilenos. Ésta es un área en la cual hay importantes economías de escala. Sin embargo, al ofrecer pocas alternativas (en la mayoría de los casos, una sola) los textos no siempre son aprovechados por los usuarios, pues no responden a sus requerimientos40.

Posibilidad de elegir entre más alternativas. Si ninguna de ellas satisface las necesidades de la escuela, ésta podría recibir un bono por el monto equivalente para utilizarlo en la compra de otros textos que se venden en el mercado, aportando pago compartido.

Enlaces Entrega de computadores y capacitación a todas las escuelas del país. Convenio con Telefónica para conexión de todas las escuelas vía internet. El programa incluye el apoyo a las escuelas de parte de las universidades zonales y la creación de un portal educativo en conjunto con la Fundación Chile.

Entregar computadores y capacitación a las escuelas que aún no tienen este beneficio. Continuar con la mantención del portal educativo. Los recursos para la mantención, incremento y puesta al día de los equipos deben canalizarse a través de la subvención. Son las escuelas las que tienen que decidir cómo van a continuar en el programa. El Ministerio debiera negociar convenios con servicios técnicos y ventas de equipos que podría ofrecer a las escuelas. La presión por mantener el sistema funcionando estaría dada por las auditorías realizadas a las escuelas, que comunicarían a la comunidad y padres sobre el tipo de equipamiento que éstas tienen.

�1 Para un análisis más detallado del problema de los textos escolares véase: Beyer, H., “Un nuevo sistema de licitación de textos escolares”, en Eyzaguirre, B. y Fontaine, L. (Ed.), El Futuro en Riesgo: Nuestros Textos Escolares. Centro de Estudios Públicos. Santiago, 1��.

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Programa Descripción Actual Propuesta

Programa 900 escuelas, Programa Liceos focalizados, Programa de Mejoramiento de la Educación Rural

Estos programas intervienen a las escuelas con bajos rendimientos en el SIMCE y se les entrega apoyo en asesorías pedagógicas, de gestión y de materiales didácticos.

Las medidas propuestas sobre bono diferenciado, traspaso administrativo de escuelas en situación permanente de mala gestión y bonos para ayuda técnica hacen innecesaria esta intervención directa del Ministerio.

Sistema Nacional de Evaluación del desempeño(SNED)

Este programa entrega un incentivo económico al 25% de las escuelas que tienen mejor desempeño. Intenta acercarse a una medida de valor agregado

Este sistema debe continuar porque entrega señales adecuadas a los establecimientos. Además premia equipos, lo cual contribuye a consolidar un ethos positivo en las escuelas. Se debieran perfeccionar algunos de los indicadores que buscan controlar por nivel socioeconómico. Se debe corregir la práctica de llamarlo “premio a la excelencia” porque induce a las escuelas a una autocomplacencia perjudicial, al confundir “excelencia” con un limitado progreso desde la situación precaria inicial. Premio al desempeño o al esfuerzo es un nombre más adecuado.

Proyecto Montegrande

Este programa entrega fondos concursables para realizar proyectos educativos innovativos a liceos que tienen buena trayectoria educacional.

Este programa debe ser evaluado por evaluadores independientes al Ministerio de Educación considerando avances en indicadores duros de rendimiento. El Ministerio podría facilitar a los liceos que quisieran, asociaciones con liceos internacionales de excelencia que pudieran asesorarlos para mejorar su desempeño. En este sentido también podría facilitar la asociación con facultades universitarias no ligadas a educación que pudieran asesorar en administración y asignaturas específicas.

Programas de Mejoramiento Educativo (PME)

Fondos concursables para desarrollar proyectos de mejoramiento educativo al interior de las escuelas. Aparte de entregar recursos para mejorar calidad de la educación se buscaba generar en las escuelas la capacidad para analizar y reflexionar sobre las practicas educativas y elaborar proyectos.

Evaluar de manera independiente al Ministerio de Educación, la efectividad de este programa en relación a la capacidad para elaborar programas y en las prácticas reflexivas de las escuelas. Si no ha tenido efectos positivos canalizar estos recursos vía subvención en forma pareja para todos los establecimientos. Si ha tenido efectos positivos, difundir los mejores proyectos para que puedan ser emulados y continuar con el programa.

(CoNTINUACIóN)


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A continuación analizaremos las medidas necesarias para estimu-lar la generación de los recursos técnico-pedagógicos y luego trata-remos brevemente el tema de la continuidad de los programas que actualmente están operando con estos fines. Finalmente, nos deten-dremos en la formación de los profesores, considerándolos como el recurso necesario e indispensable del mejoramiento de la calidad de la educación.

. Recursos técnico-pedagógicos

El principio que debiera primar con relación a los programas de apoyo técnico para las escuelas es el de darles autonomía para decidir qué necesitan y de quién lo necesitan. En este sentido, los recursos para asesorías técnicas, materiales didácticos, perfeccionamientos, contrata-ción de auditorías debieran canalizarse a través de la subvención. Es la escuela la que tiene que decidir si invierte estos recursos en pagar a profesores mejor formados o destinarlos a perfeccionar y a apoyar a profesores con menos preparación. Asimismo, son las escuelas las que deben decidir qué tipo de textos o guías necesitan, si prefieren un labo-ratorio o más computadores o más libros para su biblioteca.

El Ministerio de Educación no debiera encargarse de proveer ser-vicios ni de diseñar materiales. Su labor debiera centrarse en canalizar los recursos para responder a las necesidades diversas de las escuelas y en estimular el acopio y desarrollo de conocimientos y saberes téc-nicos necesarios para el mejor funcionamiento del área educacional. En este sentido podría emprender las siguientes medidas:

a. Medidas orientadas a la provisión de recursos:

a.1 Proveer fondos concursables para investigación y creación de productos educacionales orientados tanto a la educación es-colar como a la formación de profesores. Estos fondos debie-ran estar disponibles para universidades, centros privados de investigación y fundaciones educacionales sin fines de lucro.

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a.2 Financiar becas de postgrado al exterior para investigadores, evaluadores y diseñadores de materiales didácticos, a todos aquellos que quedaran admitidos en las veinte mejores univer-sidades del mundo, garantizando su retorno.

a.3 Crear bancos de información que recopilaran las mejores guías didácticas, filmaciones de clases ejemplares, planes y programas de estudio, descripciones de las mejores prácti-cas, evaluaciones estandarizadas, investigaciones, experien-cias piloto. En su selección debieran primar los criterios de calidad, dados por su efectividad o por ser aprobados por un comité editorial identificable. Sería importante sí, asegurar la variedad de enfoques pedagógicos y para esto sería necesa-rio que hubiera una pluralidad de organismos que acreditaran los materiales que podrían figurar en este banco. El acceso debiera ser libre y posiblemente canalizarse vía internet en la red de enlaces existente.

a.4 Publicar catastros de servicios ofrecidos para las escuelas por organismos independientes. En ellos se describirían las caracte-rísticas de las asesorías técnicas, perfeccionamientos, materia-les didácticos, textos de estudio, evaluaciones, acreditaciones, etc. Sería crucial el incluir referencias acerca de la efectividad de estos servicios.

b. Medidas con respecto a la continuidad de los programas educativos centralizados:

El Ministerio de Educación podría eventualmente dirigir ciertos programas siempre y cuando:

b.1 Prueben no interferir con el sistema de incentivos que imperan actualmente.

b.2 Prueben no poder traspasarse la responsabilidad a nivel más localizado.

b.3 Prueben producir manifiestas economías de escala.


361

b.4 Prueben ser eficientes con mediciones independientes y con criterios referidos a rendimiento.

b.5 Sean experiencias a pequeña escala que busquen probar o li-derar determinadas políticas.

En este sentido, a continuación se analizan los programas exis-tentes y se propone la continuidad y modificación de las principales componentes de la actual reforma educacional.

. Recursos humanos: Los profesores

En países en desarrollo es común la observación de que las ini-ciativas en el campo educacional se ven entrabadas por la escasez de recursos humanos adecuadamente preparados 42. Nuestro país no es la excepción, aunque nuestros profesores poseen, en su mayoría, preparación universitaria. Pese a ésta, los bajos resultados en las eva-luaciones internacionales podrían indicar que este entrenamiento no está proporcionando el nivel de conocimientos y competencias que se necesita para las tareas que deben llevar a cabo. Por otra parte, el sistema escolar tal como funciona hoy día, que permite diluir las responsabilidades de una actuación profesional deficitaria y que no premia salarialmente un buen desempeño, no incentiva el que los profesores por su cuenta busquen suplir eventuales carencias forma-tivas. Éstas se evidencian en el nivel de los profesores que trabajan en las salas de clases, en los niveles administrativos de las escuelas, y también en las tareas relacionadas con investigación, implementa-ción de programas a nivel general, (por ejemplo, evaluación, supervi-sión, creación de material educativo) y con la formación y perfeccio-namiento de profesores. El gran desafío para el sistema educacional y para la sociedad entera es conformar un contingente amplio de personas bien preparadas que lleve a cabo la tarea de enseñar y que

�2 Véase Lockheed, M. E. y Verspoor A. M., (1��1), Improving Primary Education in Developing Countries, oxford University Press, oxford 1��1.

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aporten al país el conjunto de saberes técnicos necesarios para la im-plementación exitosa de políticas generales y para seguir avanzando en conocimientos sobre el tema.

ya en 1994 el llamado informe Brünner observaba deficiencias en la formación de los profesores y establecía la necesidad de intervenir 43 .

Aunque no hay evaluaciones empíricas recientes sobre el domi-nio de conocimientos que tienen los profesores, las apreciaciones cualitativas de numerosos directores e instituciones proveedoras de servicios de perfeccionamiento o de asesoría sugieren que éstos en general tienen un dominio insuficiente de sus disciplinas y dificulta-des para mantener sus conocimientos actualizados 44. La formación metodológica no es tampoco sólida; las observaciones de clases re-velan una base teórica rudimentaria y un abanico limitado de herra-mientas de trabajo y de estrategias de enseñanza 45. El Ministerio de Educación constata estas deficiencias y en 1997 dispone un programa de fondos concursables destinado a mejorar la formación inicial del profesorado. Dado lo reciente de estos programa no contamos aún con evaluaciones independientes que den cuenta de los resultados de esta inversión 46.

�3 Comité Técnico Asesor sobre la Modernización de la Educación Chilena 1��, Los desafíos de la educación chilena frente al siglo 21 (Informe Brünner). Santiago 1��.

�� La última evaluación que conocemos fue en 1��5 y demostró que los profesores de �° bá-sico tienen un pobre dominio de las matemáticas. Véase Schiefelbein, E., “Análisis del SIMCE y sugerencias para mejorar su impacto en la calidad”, en Gómez, S. (Ed.), La realidad en cifras, Estadísticas Sociales, FLACSo, INE, UNRISD, 1��2.

�5 Véase al respecto López, G., Assael. J. y Neumann E. “La cultura escolar, ¿responsable del fra-caso?”, PIIE, 1��. También Edwards, V. y otros, El liceo por dentro, Ministerio de Educación, Programa Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación, Santiago, 1��5.

�6 Las autoridades responsables informaron en 1�� que las reformas se concentraron pri-mordialmente en cambios de los currículos de las carreras, en proporcionar a los alumnos mejores oportunidades de práctica e interacción con el sistema escolar, en programas de mejoramiento académico-profesional de los docentes universitarios y en mejoras en infra-estructura, bibliotecas y otros recursos informáticos. La magnitud de las carencias detec-tadas por el Ministerio en las escuelas de educación lleva a considerar si son suficientes los montos asignados a este programa, ya que se destinan 25 millones de dólares repartidos entre 1� escuelas de educación para que renueven sus programas en un ciclo de � años. Véase al respecto, Ministerio de Educación, Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educa-ción. División de Educación Superior, Santiago 1��. y también Avalos, B., Mejoramiento de la formación inicial docente en García-Huidobro, J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1��.


363

El grueso de las investigaciones sugiere que la efectividad de un profesor está determinada básicamente por sus habilidades acadé-micas, su cultura general, su conocimiento de la disciplina, los con-tenidos y destrezas que ésta requiere desarrollar en el estudiante, su dominio del currículo, su repertorio de estrategias de enseñanza y evaluación y su conocimiento acerca del desarrollo del niño 47. Hoy en día, en nuestro país, este conjunto de características es difícil de encontrar entre los estudiantes de pedagogía. La carrera educacio-nal no atrae a los jóvenes más talentosos; debido probablemente a las perspectivas poco satisfactorias que ofrece la carrera en términos monetarios y de status y porque se percibe como un camino rígido y burocratizante, con poco espacio para la creatividad y poco desa-fiante intelectualmente. El número total de estudiantes matriculados en estas carreras ha sufrido una disminución del 5,6 % entre 1994 y 1998 48 y las escuelas se han visto obligadas, para llenar sus carreras de pedagogía a aceptar alumnos con puntajes en el tercio inferior de la distribución de los puntajes de la PAA 49.

El camino iniciado por la administración anterior de otorgar be-cas a alumnos con buenos puntajes para que ingresen a pedagogía puede ser una solución parcial, pero se requiere también que se les ofrezca a estos alumnos una carrera interesante, que les asegure una buena formación básica. Es difícil que buenos alumnos se sientan atraídos por carreras mediocres, aun cuando el costo económico esté cubierto. Las escuelas de educación no han sido capaces de generar una dinámica de superación, manteniendo en general un

�� Véase Lockheed, M. E. y Verspoor A. M. (1��1) y también McGinn, N. F. and Borden, A. M., Framing Questions, Constructing Answers: Linking Research with Educational Policy for Develo-ping Countries. Harvard Institute for International Development, Harvard University Press, Cambridge, 1��5.

�� Ministerio de Educación (1��): Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educación. División de Educación Superior, Santiago 1��.

�� Según datos del Ministerio de Educación un 1�,3% de los alumnos ingresados a pedago-gías tienen un puntaje de PAA inferior a 500 puntos y sólo un 3,1% tiene un puntaje supe-rior a �00 puntos. Véase Ministerio de Educación (1��), y también UNICEF, La renovación de la profesión docente. Ciclo de debates: Desafíos de la política educacional. UNICEF, oficina de área para Argentina, Chile y Uruguay. Enero 2000.

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bajo nivel de exigencia y una inversión reducida, que se traduce en equipos docentes poco calificados académicamente, escasos recur-sos para bibliotecas e informática, currículos inadecuados y poca investigación 50.

El perfeccionamiento de profesores en servicio se ha utilizado en Chile por muchos años con el objeto de compensar deficiencias de for-mación inicial, proporcionar nuevas técnicas o actualizar contenidos de la disciplina. En los últimos años, en el marco de la reforma educacional se han llevado a cabo numerosos programas masivos de este tipo para introducir a los profesores en los contenidos y metodologías propues-tos en los nuevos currículos. No hay evaluaciones formales de todo este proceso, pero la información disponible sugiere que estos cursos no logran producir cambios apreciables en las prácticas docentes 51.

A pesar de todas estas deficiencias de formación y de los insa-tisfactorios resultados de aprendizaje que arrojan las evaluaciones, el gremio de los profesores ha logrado imponer la idea de que sólo los poseedores de títulos de pedagogía pueden garantizar el aprendi-zaje de los alumnos. Esta noción ha quedado plasmada en el Esta-tuto Docente, de modo que es ilegal para un empleador contratar un profesional que no sea pedagogo para actividades de docencia. Por absurdo que parezca, en un liceo un ingeniero no puede ense-ñar matemáticas o física ni tampoco puede hacerlo un licenciado en matemáticas. Esta situación se hace especialmente grave en algunas asignaturas en que hay gran escasez de pedagogos (ciencias, idio-mas, matemáticas). Igualmente las tareas de gestión, tanto en el nivel de las escuelas como en el de los municipios deben ser, por estatuto, asignadas a pedagogos, quienes a menudo no poseen las competen-cias administrativas o financieras que se requieren.

50 Véase al respecto, Ministerio de Educación, Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educa-ción. División de Educación Superior, Santiago 1��. y también Avalos, B., Mejoramiento de la formación inicial docente en García- Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1��.

51 Véase al respecto Undurraga G. 1��.


365

Además de la docencia, existen otras áreas de la educación en Chile que requieren de mayor desarrollo y del concurso de personas calificadas. Entre otras, la evaluación de políticas públicas, el desarrollo de currículum, la administración escolar, la creación de textos y otros materiales educativos, la evaluación masiva de aprendizaje, el entrena-miento de docentes, etc. Hay pocas personas con los conocimientos necesarios para la realización de estas tareas, lo cual lleva a realizarlas con ciertos grados de precariedad y a menudo sin el suficiente conoci-miento teórico y empírico que sustente una acción eficaz. Por la misma razón a menudo se suscriben políticas sin comprenderlas cabalmente, sin una evaluación crítica y sin experimentación previa.

No es fácil romper este círculo. Se requieren cambios tanto desde el sistema escolar como desde las entidades formadoras. El sistema es-colar necesita presentar una carrera profesional con perspectivas más ventajosas en cuanto a sueldos y que ofrezca mayores posibilidades de ser responsable, creativo y autónomo 52. Las medidas descentralizado-ras que hemos propuesto se orientan en ese sentido, especialmente al dar a las escuelas mayor autonomía: en el largo plazo, una mayor auto-nomía debiera conducir a mayor flexibilización del quehacer educativo y, por lo tanto, a soluciones creativas e innovadoras potencialmente más atrayentes para jóvenes profesionales. En el mismo sentido, la idea de fortalecer el papel de los directores puede transformar esta posición en una posibilidad realmente atractiva. También las medidas orientadas a flexibilizar el Estatuto Docente tendrían un efecto similar al permitir mayor variedad en los sueldos, aumentándose así las posibilidades de una mejor retribución por un mejor desempeño o por adquirir más res-ponsabilidades. La competencia por calidad entre las escuelas tendría que traducirse en mejores salarios para los mejores profesores.

Los cambios que debieran hacerse desde las escuelas de educa-ción quedan fuera del alcance de este artículo y dependen de la de-

52 Para una revisión del tema salarial de los profesores, véase Le Foulon C. “Remuneraciones de los profesores: antecedentes para la discusión”, Centro de Estudios Públicos, Puntos de Referencia N° 235, Santiago 2000.

366


cisión de cada centro de formación. Estos centros tendrían que adap-tarse si existieran condiciones más exigentes para entrar al mercado laboral. Los cambios debieran apuntar a conseguir mejores estudian-tes o a compensar a través de su currículo las deficiencias de entrada, acentuando el desarrollo de habilidades académicas y conocimiento de las disciplinas.

Las medidas que proponemos a continuación se orientan a au-mentar el capital humano dedicado a educación en el país, aumen-tando los recursos, fortaleciendo la formación inicial y el perfeccio-namiento de profesores en servicio y modificando las barreras de entrada a la actividad educativa.

c. Medidas orientadas a mejorar los recursos humanos para la educación

c.1 Canalizar la provisión de recursos prioritariamente a través de la subvención. Esta medida, acompañando los mecanismos de presión a las escuelas que se han sugerido, las forzaría por una parte a incrementar los salarios para poder contratar y mante-ner a los mejores profesores y, por otra, a invertir en capacita-ción, acreditación y asesorías. Esto atraería personas de mejor nivel académico a la actividad y a la profesión docente.

c.2 Flexibilizar barreras de entrada a la profesión docente, lo que im-plica eliminar algunas restricciones del Estatuto. El concurso de otros profesionales puede significar un inmenso aporte a nuestra educación que se vería enriquecida por personas con formaciones más exigentes, con mayor dominio de las discipli-nas. Con este fin proponemos:

– Eliminar la restricción de contratar sólo personas con título de profesor para hacer clases y para puestos directivos. Per-sonas con otros títulos, tanto académicos como profesiona-les podrían desempeñarse como profesores, especialmente si se les permite trabajar tiempos parciales, como comple-


36�

mento a sus jornadas habituales. Enseñar en estas condicio-nes puede ser una posibilidad atractiva, por ejemplo, para mujeres profesionales que por razones familiares desean trabajar sólo unas pocas horas, para jóvenes que están es-tudiando un postgrado en un área afín o para profesionales jubilados que desean mantener algunas horas de trabajo. Esto también implica permitir la contratación de profesio-nales no profesores en las DAEM y también en puestos ad-ministrativos dentro de los establecimientos

– Habilitar procedimientos de calificación (podría ser por la vía de exámenes, cursos breves o práctica observada) para fa-cilitar la entrada a estos profesionales

c.3 Formación, perfeccionamiento y acreditación:

– Fondos para escuelas de educación: El programa de fondos concursables para escuelas de educación, financiado por el Ministerio constituye un contexto interesante para desa-rrollar soluciones. Sería conveniente ampliarlos a proyectos que integren varias facultades y que enfatizaran los aspec-tos de la formación académica general y de la disciplina. Estos parecen ser tan deficitarios como los aspectos pe-dagógicos, pero no se les ha dado importancia, al menos en el diagnóstico del problema. Especial atención merece el dominio de otros idiomas como modo de acceder al caudal principal de la investigación del área. También apo-yar la formación académica de los docentes universitarios, ojalá en universidades del exterior y apoyar, mediante los mismos fondos la participación por temporadas de do-centes extranjeros en nuestras escuelas de educación.

– Exámenes de acreditación de la disciplina: Tanto la formación inicial como el perfeccionamiento de docentes en servicio se beneficiarían si se desarrollara un sistema de acredita-ción no obligatoria basado en exámenes de aspectos de

36�


la disciplina. Las mejoras salariales y también las contra-taciones pueden hacerse condicionales a que los candi-datos aprueben exámenes periódicos en las áreas que se estimen necesarias. Los empleadores (ya sean municipios, sostenedores privados o directores) tendrían la opción de exigir a sus contratados la aprobación de determinados exámenes. Estos pueden ser tomados por instituciones especializadas 53 independientes, las cuales velarían por el prestigio de su examen, ya que de ello depende el que se los contrate. De este modo, se podrían sustituir muchos de los cursos de perfeccionamiento por la rendición de un examen. Esta modalidad incentivaría un estudio más serio de parte de los profesores, ahorraría recursos y tiem-po y permitiría la acreditación de otros profesionales que deseen dedicarse a la docencia. Quienes aprueban estos exámenes son poseedores de una certificación que les permite aspirar a mejores condiciones de remuneración y a puestos de mayor responsabilidad.

. P R I o R I da d e S

Las medidas propuestas actúan como un todo, en el sentido que cada una de ellas es indispensable para que la educación entre en un círculo virtuoso de cambios. Sin embargo, algunas de ellas tienen carácter de urgencia y su implementación puede tener efectos positi-vos inmediatos sobre la calidad de la educación. El cuadro a continua-ción destaca aquellas medidas que no deben esperar y se señalan las que se podrían emprenderse en el corto y en el mediano plazo.

53 Un ejemplo de este tipo de instituciones es el Educational Testing Service, un organismo privado sin fines de lucro de Estados Unidos, que administra pruebas de certificación de conocimientos en una gran variedad de disciplinas como el ToEFL, GRE, GMAT, SAT, etc. También se encarga de las pruebas de certificación avanzada de profesores.


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Medidas urgentes

– Aumentar la calidad de la información entregada a los padres sobre la calidad de las escuelas. La información debe hacerse más amplia, detallada y obligatoria.

– Modificación del Estatuto Docente.– Canalizar la mayor parte de los recursos económicos a través

de la subvención y permitir que las escuelas dispongan de ellos a su parecer.

Medidas a corto plazo

– Instaurar un sistema de exámenes de certificación centralizado de los logros de aprendizaje de los alumnos.

– Implementar un bono diferenciado a los alumnos de bajo nivel socio- económico.

– Reemplazar el sistema de fondo común de las municipalizadas por uno que entregue a cada escuela la totalidad de la subven-ción percibida por los alumnos matriculados en ella.

– Fortalecer el papel de los directores, entregándoles mayor au-tonomía sobre el presupuesto y el manejo de personal.

– Entregar a una administración delegada las escuelas municipa-les en situación permanente de mala gestión.

– Crear banco de información sobre todo tipo de recursos edu-cacionales.

Medidas a mediano plazo

– Evaluar las políticas educativas sobre la base de mediciones re-feridas a avances en los aprendizajes.

– Entregar el subsidio educacional directamente a los padres mediante un talonario de bonos.

– Fortalecer el papel de los padres otorgándoles derecho a voto so-bre la gestión del establecimiento. Esta medida requiere instaurar mecanismos de rendición de cuentas de parte de la dirección.

3�0


– Disponer fondos para bonos que permitan a los profesores rendir exámenes de certificación de conocimientos.

Seguir invirtiendo en educación no tendrá mayores resultados a menos que se instalen políticas que incentiven a todos los acto-res a hacer bien lo que les corresponde hacer. Las medidas que pro-ponemos se dirigen a responsabilizar más directamente a todos los agentes y usuarios del proceso educativo. A la vez, nuestra propuesta entrega al Estado las tareas que le corresponden y sugiere, para las municipalidades, un papel, en la gestión educacional, más acotado con sus posibilidades reales.


3�1


– Aedo C. y Sapelli, C., “El sistema de vouchers en la educación: Una revisión de la teoría y la evidencia empírica para Chile”, Centro de Estudios Públicos, Serie Documentos de Trabajo, N° 307. Agosto 2000.

– “Calidad de educación y elementos de mercado” en Enersis, Educación en Chi-le: un desafío de calidad, Santiago, 1996.

– Arancibia V., “Efectividad escolar, un análisis comparado”, Estudios Públicos, N° 47. Santiago 1992.

– Avalos, B., “Mejoramiento de la formación inicial docente” en García-Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1999

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El presente capítulo ha sido elaborado a partir de algunas de las presentacio-nes efectuadas en el seminario del mismo nombre que organizó Libertad y Desarrollo.Las intervenciones que se han reproducido en este capítulo corresponden a la de la Ministra de Educación Mariana Aylwin o., la de la investigadora de la Heritage Foundation, Krista Kafer y de la directora de Cleveland Elementary School, Washington D.C., Annie Mair.

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I . n u e va e Ta Pa d e L a R e f o R M a e d u C aC I o n a L

M a r ia na Ay l w i n o.

A comienzos de este año planteamos que hemos pasado a una

nueva etapa de la Reforma Educacional que el país ha estado impul-sando desde la década de los 90. Chile hoy invierte en educación tres veces más que hace 10 años. Tenemos un nuevo currículum que cul-mina de implementarse el próximo año en octavo básico y en cuarto medio. Han sido mejoradas significativamente las condiciones labo-rales de los profesores; todos quisiéramos más, pero la verdad es que es incomparable la situación laboral de los docentes hoy día a la que existía hace diez años.

El presupuesto de educación es el segundo más alto del país y en los últimos años ha sido uno de los que más ha crecido. Su princi-pal ítem corresponde a las subvenciones. Contrariamente a lo que se piensa, no más del 10% corresponde a los recursos que se entregan a través de programas, de los cuales varios son de cobertura universal, como textos de estudio, bibliotecas, informática educativa. Los pro-gramas focalizados, incluidos en ese 10%, buscan apoyar a los esta-blecimientos de mayor vulnerabilidad social. En este sentido, y aquí discrepo con lo que algunos plantean, los que han recibido apoyo e incentivos preferenciales no son los que obtienen bajos resultados de aprendizaje, sino los que atienden los sectores más pobres, que la ma-

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yoría de las veces coinciden. Entre éstos se encuentran los programas P 900 (Programa de las 900 escuelas más necesitadas), Mejoramiento de la Calidad y la Equidad Rural (MECE rural) y Liceo para Todos.

Los criterios que hemos tenido en cuenta para aumentar los apo-yos al 26% de la matrícula en básica y al 30% de los establecimientos en media, han sido, fundamentalmente, la escolaridad de los padres, el nivel socioeconómico y los índices de repitencia y de deserción, porque creemos que es ahí donde tenemos que respaldar a esos es-tablecimientos en forma especial para poder trabajar la calidad en un contexto mucho más difícil.

Hoy día también estamos empeñados en impulsar la Jornada Esco-lar Completa (JEC) que significa más tiempo para estudiar. A comienzos del próximo año tendremos a cerca del 50% de los establecimientos en jornada escolar completa, pero sólo el 35% de la matrícula.

Uno de los temas importantes a considerar hoy en día es que tenemos los recursos educativos básicos en nuestro sistema escolar. Ese fue el gran esfuerzo de la década de los 90 y así lo demuestra la Prueba TIMSS, en la que Chile se situó en el lugar 35 de 38 países que se midieron. Por supuesto que eso no nos produce orgullo o com-placencia, pero tampoco somos masoquistas: nos estamos midien-do justamente para saber dónde tenemos que llegar y para recoger los antecedentes que entregan esas pruebas. Por ejemplo, la prueba TIMSS nos proporcionó una información que es muy relevante: nues-tros establecimientos educativos están en un promedio razonable respecto al nivel de los países que se midieron en cuanto a sus recur-sos educativos. Todos quisiéramos más y yo he visto establecimientos donde la infraestructura es aún muy mala, donde los computado-res no funcionan; tenemos conciencia de aquello. Sin embargo, hoy día hay recursos educativos básicos en nuestras escuelas y liceos. En cambio, los recursos educativos de la familia son muy bajos y ésa es una realidad con la cual nosotros tenemos que batirnos: un 70% de nuestra población adulta no tiene escolaridad completa y eso afecta los resultados educativos de sus hijos.


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Por lo tanto, creo que estas pruebas internacionales nos dicen dón-de tenemos que llegar, con qué recursos disponemos y cuáles son los problemas. Somos uno de los primeros países en Latinoamérica que se está midiendo. Salimos penúltimos; último salió Colombia.

Durante los noventa se pusieron en marcha procesos centrados en las escuelas y liceos, los que han apuntado, fundamentalmente, a lo pedagógico. En la década anterior, la de los 80, hubo una gran re-forma en el ámbito financiero y administrativo del sistema educacio-nal chileno. En esta década –primera década del siglo xxi– debemos pasar de los procesos a los resultados. Aunque todos los procesos no han concluido, tenemos que poner nuestra mirada en los resultados y tensionar mucho más al sistema escolar para que atienda a sus re-sultados educativos.

El foco, por lo tanto, es asegurar la calidad de los aprendizajes y eso se juega mucho más al interior de la escuela que fuera de ella. Por ello hemos sostenido que ahora, la Reforma se juega en la sala de clases y en el establecimiento escolar. Ese es su espacio. Una cosa es tener un currículum, otra cosa es implementarlo; una cosa es tener más tiempo escolar, otra cosa es usar ese tiempo escolar; una cosa es tener informá-tica educativa, otra cosa es cómo usamos pedagógicamente la infor-mática educativa. Por lo tanto, el gran desafío para asegurar calidad hoy día está fundamentalmente al interior de las escuelas y de los liceos.

. Cómo se promueve la calidad

¿Qué garantiza la calidad? Hay evidencia empírica que demuestra la importancia de la gestión en los resultados de aprendizaje. De ahí lo trascendente de esta reflexión que nos debe convocar a todos. El Ministerio está muy interesado no sólo en promover esta reflexión, sino que en buscar soluciones para abordar de la mejor manera el tema de la gestión en nuestros establecimientos.

Una gestión orientada a la calidad es una gestión que se hace res-ponsable de los resultados de aprendizaje de los alumnos. ¿Qué sig-

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nifica esto? Que todos los actores del proceso educativo se organizan con este fin, estableciéndose roles diferenciados para el Ministerio, para los sostenedores, para los equipos directivos, para los profesores, para los padres.

Quisiera referirme al tema de la gestión en términos generales, a través de algunas reflexiones e inquietudes que nosotros nos es-tamos planteando en este ámbito, y también las acciones concretas que estamos implementando.

. definir qué es la calidad

Hemos percibido dificultades para definir qué es la calidad. Nos encontramos fundamentalmente con dos riesgos. El primero son las bajas expectativas. Vivimos insertos en una cultura que se pone me-tas muy poco exigentes: bajas expectativas sobre los alumnos, bajas expectativas sobre los profesores, bajas expectativas sobre lo que pueden lograr los más pobres, bajas expectativas respecto al Ministe-rio. Creo que nos está presionando una sociedad que se pone metas poco exigentes en el ámbito de la educación. La tiranía de las bajas expectativas respecto a los alumnos es especialmente brutal, porque termina siendo una profecía autocumplida.

El segundo riesgo que me preocupa bastante es que también veo una especie de activismo que no se orienta necesariamente a los resul-tados de aprendizaje. Por ejemplo, acabo de estar en una comuna en Chiloé, conociendo una experiencia docente estupenda: un sistema de televisión abierta que manejan los niños de una escuela y que está co-nectado a cinco comunas desde donde pueden ver por televisión los programas que hacen los propios alumnos. Inicialmente fue un proyec-to de mejoramiento educativo, que luego recibió apoyo del FoNDART y después de la Fundación Andes. A mí no me cabe duda que esos niños han mejorado su autoestima y su creatividad.

Son cosas que no dejan de ser tremendamente importantes, pero


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hay que verificar que de ahí pasen a otros estados, en los cuales, por ejemplo, los niños aprendan física manejando el sonido y la imagen. ¿Cuánto utilizamos esto para que nuestros niños aprendan más? ¡Que no sólo mejoren su autoestima –lo que no es poco–, sino que apren-dan más!

Tenemos entonces que definir con los establecimientos educa–cionales qué es la calidad, qué es una escuela de calidad, qué es un li-ceo de calidad, qué es un profesor de calidad. ¿Dónde está la calidad? ¿Qué es lo que queremos lograr?

A esto debemos añadir una cultura chilena muy ajena a la eva-luación. Tenemos muy poca práctica de evaluación. Es más, a ningún profesor le gusta que entren a su sala a observar su clase, porque se siente amenazado. La evaluación tiene un carácter fundamentalmen-te calificativo. No considera mejoría.

A esto se suma que nuestro país tiene una tradición y una cultu-ra de centralización muy fuertes. Hasta hace veinte años, la inmensa mayoría de los establecimientos era del Ministerio de Educación, por lo tanto se mantiene en muchos de ellos la idea de que alguien de afuera defina la calidad, y donde se define la calidad es al interior de los establecimientos.

Por eso estamos promoviendo un diálogo sobre la calidad que le-gitime en las comunidades escolares un Marco para la Buena Enseñan-za. Sobre esa base será posible construir indicadores de desempeño para los docentes que permitan hacer una evaluación orientada a la calidad, porque no sacamos nada con hacer una evaluación de desem-peño docente que mida si el profesor llegó a tiempo o no. Necesitamos introducir criterios que efectivamente miren y midan el desempeño profesional del docente a través de distintos instrumentos, que pue-den ser una auto-evaluación, un registro, material educativo, pruebas, observaciones de clases. Un punto muy central es que los profesores acepten que parte de la evaluación y de la tarea de un director tiene que ver con observaciones de sus propias clases.

También es necesario construir indicadores para los equipos di-

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rectivos –¿qué es ser un buen director?– y otros que permitan acredi-tar a los establecimientos para establecer con ellos compromisos de gestión sobre los cuales tengan que rendir cuentas.

Recientemente organizamos un seminario sobre evaluación del desempeño docente y construcción de indicadores. Se realizó ade-más hace poco un viaje de estudio a Irlanda y Escocia, con el fin de observar las experiencias de gestión en estos dos países que están teniendo resultados educativos muy significativos. En este viaje par-ticiparon el presidente del Colegio de Profesores; el presidente de la CoNACEP, que es la principal agrupación de sostenedores privados que hay en Chile; el presidente de la FIDE; un representante de la So-ciedad de Instrucción Primaria y algunos profesionales del Ministerio de Educación.

En Irlanda y Escocia conocieron la forma de construir indicadores en forma participativa para definir qué es la calidad y que esas defini-ciones tengan legitimidad en la sociedad.

Es urgente generar una gran discusión que realizaremos este se-mestre con los profesores, sostenedores y equipos directivos, para construir este Marco para la Buena Enseñanza. En algunas cosas no habrá acuerdo pero hay un marco que servirá de orientación para promover la evaluación, y el mejoramiento de la gestión educativa en nuestras escuelas.

. Responzabilizar a los establecimientos por sus resultados

otro aspecto de la gestión que quisiera destacar es la necesidad de establecer mecanismos que permitan responsabilizar a escuelas y liceos de sus resultados escolares. Este año, por primera vez, estamos estableciendo compromisos de gestión en todos los establecimientos focalizados de la Región Metropolitana y queremos lograrlo en todo el país. Son compromisos que asume el sostenedor y la comunidad edu-cativa respecto a sus resultados de aprendizaje. Tienen que ponerse metas en disminución de la repitencia, del abandono y mejoramiento


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de los resultados insuficientes de las Pruebas SIMCE. Se trata de aquellos establecimientos donde el Estado está poniendo más recursos, porque quiere apoyarlos para que mejoren su aprendizaje.

Estos compromisos nos han llamado la atención, porque hemos visto que algunos establecimientos que tienen más del 30% de sus niños con aprendizaje insuficiente en la última Prueba SIMCE, se pro-ponen mejorar dos puntos en la próxima medición. y uno piensa: “¡Tienen el 30% de los niños que no saben el mínimo y se proponen subir solamente al 28%!, ¿Qué pasa ahí?”. ¿Por qué esos establecimientos se ponen metas tan bajas? ¿No creen en sus alumnos? ¿Tienen temor de fallar? Nuestro interés es hacer en esos establecimientos un deba-te con la comunidad educativa, que permita determinar metas más exigentes. Los compromisos de gestión deben ser contra resultados. Tiene que tener un costo para quienes no los cumplen e incentivos a quienes sí los logran.

Acabamos de concluir una investigación respecto de 150 estable-cimientos que, pese a ser atendidos por programas focalizados del Mi-nisterio, se han mantenido estancados por mucho tiempo. Al analizar las causas, hemos comprobado que son muchas; algunas de ellas están relacionadas con la gestión y las bajas competencias de los profesores. Hay profesores que no tienen los conocimientos ni la seguridad para atender su asignatura; profesores que no pueden enseñar bien a leer; que no pueden enseñar bien matemáticas. Hay también gestiones sin liderazgo; conflictos entre sostenedores y directores, etc.

Esa investigación nos indica también que el promedio de perma-nencia de los directores en esas escuelas es de 7 años. Por lo tanto, tampoco es que haya directores que se han eternizado en un estable-cimiento educacional y que no pueden irse porque no son buenos. En esos establecimientos no ha habido ese problema. Estamos determi-nando cuáles son muy puntualmente las causas, porque nuestro inte-rés es someter esos datos a la discusión de todas las comunidades.

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. Incentivos a la calidad

Estamos avanzando, por otra parte, en construir un sistema de incentivo a la excelencia. Hoy día tenemos un incentivo colectivo –el SNED o Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño– que se en-trega al 25% de las escuelas y liceos que obtienen mejores resultados en cada región. Estamos construyendo ahora el Sistema de Excelencia para que empiece a operar el próximo año la asignación de excelen-cia pedagógica que es un incentivo individual que se va a entregar en forma gradual. Probablemente cubra hasta el 25% de los profesores; tendrá un carácter de voluntario, es decir los profesores que quieren se acreditan para recibir esta asignación; y será transitoria, o sea es una asignación que dura un tiempo limitado. En este punto tenemos una discusión con el Colegio de Profesores que la quiere permanente.

Nosotros sostenemos que la calidad no se gana para siempre, así es que estamos viendo por cuántos años se extiende la asignación. El profesor o profesora va a tener que someterse a un tipo de examen o evaluación para recibir esta asignación de mérito y de reconocimien-to a su trabajo individual.

Hay otros dos punto que me interesa destacar: el sistema de dar cuenta; la responsabilización por los resultados educativos. La verdad es que, en la práctica, los establecimientos no dan cuenta ni a los padres ni a los sostenedores. Los sostenedores tampoco dan cuenta al Ministerio. Por lo tanto se hace necesario crear una cultura de dar cuenta y de responsabilizarse de los resultados.

. el papel de los padres

En esto juegan un rol muy fundamental las organizaciones de padres. Pensamos que ellos exigen poco y exigen mal cuando van a reclamar a un colegio. Reclaman por las cosas que no tienen que reclamar y en cambio no reclaman y no preguntan, por ejemplo, por qué no tienen profesor de Inglés o qué están aprendiendo sus niños.


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Hay una mala educación de los padres en relación a la exigencia que deben tener respecto del sistema escolar.

Estamos trabajando en la línea de la responsabilización. Una muestra bien interesante es lo que se está realizando en los Liceos Montegrande, que son liceos de anticipación. El programa ha entre-gado mayor autonomía a los establecimientos y realiza visitas eva-luativas en las que verifica en terreno, con profesionales externos, cómo están cumpliendo las metas que se propusieron. Eso significa observar clases, conversar con los equipos directivos, ver los materia-les educativos, etcétera.

Por lo tanto, nos parece que tanto el dar cuenta como la integra-ción de padres que exijan resultados de aprendizaje, son aspectos que tenemos que promover mucho más.

. Promover la autonomía

Respecto a la autonomía, quisiera señalar que promoverla tiene que ver con establecer una nueva relación entre sostenedores y co-legios y una nueva relación entre el Ministerio y los establecimientos. No es una tarea sencilla, aunque hemos desarrollado una política en tal sentido. El año 96 se modificó el Estatuto Docente, de manera de promover las facultades delegadas. Es interesante lo que ha ido pa-sando en los últimos dos años, en los que casi 700 establecimientos en todo el país han asumido las facultades delegadas.

La primera reacción es habitualmente de miedo: los directores tienen temor a administrar recursos –porque nunca lo han hecho– y a tener más facultades. Por otra parte, los sostenedores tienen temor de perder poder. Por lo tanto nos damos cuenta que es importante acompañar a los establecimientos en este proceso de autonomía. No es llegar y traspasar facultades, porque muchas veces los estableci-mientos no saben qué hacer y nos hemos encontrado con que los efectos en ocasiones terminan siendo desastrosos. Esto no quiere de-

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cir que no tengamos que promover la delegación de facultades y la autonomía de los establecimientos educacionales. Está comprobado que un establecimiento con mayor autonomía, se hace más respon-sable de sus resultados educativos.

Nuevamente la experiencia de los Liceos Montegrande nos está dando interesantes pistas en tal sentido. Muchas veces se dice que en el Proyecto Montegrande hay una millonaria inversión y por eso tiene éxito. Montegrande significa sólo seis mil pesos más por alumno en cinco años. Montegrande ha acompañado el proceso de autonomía de los establecimientos. No todos han resultado. De hecho, este año hemos anunciado a dos liceos que ya no seguirán en el programa, porque no podemos entregar recursos si el establecimiento, desde el año 2000 hasta ahora, no ha podido hacerse cargo del proyecto que presentó pese a todos los apoyos que ha recibido.

Hay algunos otros establecimientos que saben que están con luz amarilla. Sin embargo, quiero hacer notar que la mayoría ha funcionado, pero ha sido evidente que el paso de delegar autonomía no es auto-mático. Después de una tradición de gran centralización, se requiere acompañar la generación de autonomía de los establecimientos.

Decía que es necesario también establecer una nueva relación entre el Ministerio y los establecimientos educacionales. Queremos innovar en el sistema de supervisión del Ministerio; queremos promo-ver un sistema que apoye más la calidad; que sea mucho más profun-do el apoyo del supervisor. Cuando digo más profundo –que nadie me entienda mal– no se trata de intervencionismo; se trata de que las comunidades escolares tengan sus propios proyectos educativos y que la supervisión se involucre, efectivamente, para apoyar cómo esas comunidades educativas logran metas que se proponen y evalúe si están cumpliendo sus planes de acción y su proyecto educativo.

Nos encontramos frecuentemente con proyectos educativos muy bonitos y sin embargo la vida cotidiana de la escuela y del liceo transcurre completamente al margen de ellos. También nos encontra-mos con planes de acción de un año, muy categóricos. Sin embargo,


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cuando uno visita el establecimiento educacional, descubre que lo que está haciendo no tiene nada que ver ni con su proyecto educati-vo ni con su plan de acción.

El punto es entonces cómo el Ministerio de Educación acompa-ña a los establecimientos con una supervisión más profunda, pero también con mayores exigencias para que el establecimiento se vea efectivamente interpelado a cumplir las propias metas que se fija.

Quisiera terminar simplemente señalando que tenemos un largo camino por recorrer. Que éste es un tema fundamental para la nueva etapa de la Reforma Educacional. Que tenemos que recoger las expe-riencias que se están realizando, tanto en el sector privado como en el Proyecto Montegrande y otras iniciativas municipales, para ver como seguimos avanzando en un ámbito tan trascendente para mejorar y asegurar la calidad de nuestro sistema escolar.

Una última reflexión: acepto y comparto que puede ser más fácil promover procesos de autonomía en el sistema particular subvencio-nado. Sin embargo, no siempre es sencillo. Se hace más fácil probable-mente cuando el sostenedor es, a la vez, el director del establecimiento, pero quiero afirmar que la autonomía no depende únicamente de la propiedad del establecimiento. Eso está claro. Hay muchos estableci-mientos municipales o comunas que han demostrado que pueden ejercer y entregar autonomía a sus establecimientos y que sus estable-cimientos pueden mejorar su gestión y su liderazgo interno.

Muchas cosas se me quedan en el tintero, pero quise compartir las que, personalmente, siento más importantes y más vitales en esta etapa de la Reforma Educacional.

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I I . L a fu n da M e n Ta L Ta R e a d e Lo S d I R e C T o R e S d e e S C u e L a

K r i s t a K a fe r

En la Fundación Heritage hemos analizado la importancia del efec-to que los directores de escuela tienen en el éxito de sus alumnos. Los buenos directores marcan una diferencia, la que es muy importante en aquellas escuelas que atienden a niños en situación de pobreza.

Una buena educación puede considerarse como una escalera a través de la cual los niños pueden salir de la pobreza para alcanzar una vida más exitosa. Desafortunadamente, en muchos lugares de Estados Unidos y alrededor del mundo la escalera se ha roto y se han perdido las oportunidades para que estos niños puedan aprovechar todo su potencial.

En Estados Unidos, de acuerdo a la prueba NAEP 1, 60% de los niños de 4º año que viven en situación de pobreza no son capaces de comprender lo que leen. Hay gente que piensa que esta situación nunca cambiará, que los bajos resultados obtenidos por colegios con menor desempeño son esperables, que estos niños nunca serán ca-paces de aprender. Pero en realidad están equivocados; en la Funda-ción Heritage hemos descubierto que existen muchas escuelas que

1 National Assesment for Educational Progress.


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han obtenido resultados notables, a pesar de albergar mayormente a niños en grave situación de pobreza.

. éxito educacional: no hay excusas

El libro “No Excuses” 2 publicado por la Fundación Heritage el año 2000, relata la historia de 21 escuelas de alto rendimiento en Estados Unidos. Entre ellas se encuentran colegios rurales y urbanos, básicos y medios, de administración pública, privada o de tipo “charter”, etc. A pesar de que cada una de estas escuelas es diferente en muchos aspec-tos, tienen algunas características comunes: un alto porcentaje de estu-diantes en situación de pobreza –al menos 75%– y puntajes muy altos en las pruebas nacionales de desempeño, ubicándose en el percentil 65 o superior, superando muchas veces los resultados de escuelas que atienden en mayor proporción a estudiantes de clase media y alta.

otro aspecto que tienen en común estas 21 escuelas es que todas-poseen directores extraordinarios y dinámicos, con altas expectativas para sus escuelas y para cada uno de sus estudiantes, a la vez que muestran talento y capacidad para cumplir la promesa y convertirla en un logro. Cada uno de estos directores posee el convencimiento especial de que todos los niños pueden aprender, sin importar su ori-gen, raza o nivel socioeconómico.

. ejemplos exitosos

Entre los casos que se presentan en “No Excuses”, está la experiencia de los directores y fundadores de las academias KIPP 3, David Levin y Michael Feinberg. Ellos, cuando aún eran profesores en una escuela de enseñanza básica en EE.UU, decidieron crear KIPP, cuyas sigla en inglés

2 “No Excuses: Lessons from 21 High Performing, High Poverty Schools”, Samuel Casey Carter, The Heritage Foundation

3 KIPP: Knowledge is Power Program

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significa “Programa: Conocimiento es Poder”. Se dieron cuenta que a pesar de sus esfuerzos como profesores por enseñar a sus alumnos, és-tos sucumbían a las presiones del resto de los adolescentes una vez que pasaban a enseñanza media, y que a pesar que estos jóvenes tenían suficientes conocimientos, caían otra vez en una cultura de desespe-ranza, tan común en ciudades del interior y en las escuelas rurales más desposeídas.

Esa situación es la que lleva a los niños a la deserción, a que no aprendan a leer o no puedan resolver ejercicios de matemáticas. Mu-chos de estos niños y jóvenes no terminan la enseñanza media y no tienen las suficientes habilidades y oportunidades para ir a la univer-sidad o para conseguir un buen trabajo. Las oportunidades laborales no son alcanzables si no se posee la suficiente educación.

Estos dos profesores se sintieron muy consternados por lo que vie-ron y en 1994 abrieron la Academia KIPP, cuyo objetivo especial como escuela era que todos los niños pudieran llegar a la universidad. Con este enfoque capacitaron a sus futuros profesores, recorrieron todo el país buscando nuevas formas de enseñar y la mejor malla curricular, y dieron a los docentes la autoridad para que pudieran enseñar lo que consideraran apropiado. No obstante, cada profesor es responsable di-recto (accountable) frente al director de la escuela, del éxito y el progre-so individual de cada estudiante. La Academia KIPP ha tenido mucho éxito en romper el ciclo de desesperanza en que muchos de los niños se encontraban inmersos y ha logrado que muchos de ellos lleguen a la universidad. Esta experiencia ha tenido tanto beneficio que instala-ron una segunda Academia KIPP en el Bronx, Nueva york.

Cada uno de los directores cuyas experiencias están contenidas en el libro “No Excuses” han sido visionarios en crear altas expectativas para sus estudiantes, el personal con que trabajan y ellos mismos. Es-tablecen metas en lectura, matemáticas, dominio del lenguaje y otros ramos. Muchas de estas escuelas que atienden a niños de bajos re-cursos, tienen un gran porcentaje de inmigrantes que llegan a clases sin saber nada de inglés. Por ello hacen que el dominio del inglés sea


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una meta fundamental, ya que de lo contrario estos niños jamás van a poder integrarse a un mundo de mayor aprendizaje.

otro caso exitoso que se presenta es el de Mabel Rimes, directora de la escuela de enseñanza básica Mabel B. Wesley. Esta escuela logró una tasa de aprobación de 100% en la prueba estatal realizada en 1999.

Al referirse a las altas expectativas Rimes señala: “A pesar que nues-tros estándares académicos reflejan los resultados esperados por el Estado, el solo hecho de pasar de curso no es aceptable, nuestro estándar está basado en las más altas expectativas para todos, independiente de sus circunstancias socioeconómicas”.

Para alcanzar altas expectativas, los directores de “No Excuses” recha-zan las modas que surgen en la educación y más bien se concentran en implementar una malla curricular adecuada. Sus energías están cen-tradas en que los estudiantes adquieran las habilidades básicas, porque entienden que si un niño no las domina no puede avanzar en su edu-cación. Es imposible tener una alta autoestima si no se sabe leer, escri-bir o hacer un simple ejercicio de matemáticas. Estas escuelas dedican tiempo a las artes, música y a la educación del carácter; buscan servir al estudiante como un todo, integrando mente, cuerpo y espíritu.

. La importancia de las pruebas

Sin excepción, los directores de “No Excuses” han implementado rigurosas pruebas para medir los resultados de sus alumnos, de forma de asegurarse que tanto la escuela en general como cada clase en particular, estén efectivamente ayudando a los estudiantes a apren-der. La piedra angular de cada una de estas escuelas es que los niños estén efectivamente aprendiendo. Los directores entienden que las altas expectativas que se establezcan en sus escuelas no tendrán sen-tido si es que no son evaluadas a través de sistemas concretos.

Estas pruebas proporcionan la herramienta de diagnóstico nece-saria que permite descubrir cuáles son los estudiantes que están en

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riesgo, de forma de ayudarlos a ponerse al día con sus compañeros. Al respecto, es interesante señalar que hace un mes el segundo sindicato de profesores más grande del país durante su última conferencia dio a conocer una resolución oponiéndose a las pruebas. yo pensé: ¿Qué pasaría si la mayor asociación de doctores rechazara los rayos X o al-gún otro tipo de herramienta de diagnóstico? ¿No pensaríamos que es absolutamente ridículo? ¿Cómo podemos saber si un paciente está mejorando si no realizamos pruebas y garantizamos que sus huesos estén arreglados? Si en las escuelas no realizamos pruebas, no sabre-mos quién está leyendo, quién está escribiendo, quién puede hacer ejercicios de matemáticas. Pero no se trata sólo de medir resultados en forma agregada, los directores de las escuelas mencionadas en “No Excuses” quieren saber qué es lo que cada uno de sus alumnos está aprendiendo, por lo que invierten parte importante de su tiempo en visitar las salas de clases, compartir con los estudiantes, con los padres, con los profesores; ellos saben quién se está atrasando en las materias y también quién va adelantado.

. La clave de una buena disciplina

Cada una de las escuelas analizadas ha logrado una disciplina ex-celente, estableciendo una cultura de aprendizaje que dice no a las peleas, no a las interrupciones de clases. Esto lo han podido alcanzar a través de mantener un ambiente en el cual los niños sienten ansias de aprender. Cada escuela es un lugar especial; en muchas de estas comunidades la violencia es la norma general, fuera de las paredes de la escuela los adultos hacen cosas terribles, por lo que es increíble que estos directores preserven un lugar de seguridad y aprendizaje en medio de estas condiciones de vida. Para ello, han incentivado las relaciones más directas con los padres.

También han comprobado que una de las mejores defensas contra los problemas de disciplina es una malla curricular desafiante. Si el ma-terial es suficientemente desafiante, los niños se dedicarán a entender


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y aprender las materias; y si ésta se hace demasiado difícil para algunos niños, las pruebas de rendimiento van a poder identificar a aquellos que se están quedando atrasados para entregarles la ayuda que nece-sitan. Los estudios han demostrado que los niños enfrentados a currí-culos tan difíciles que los dejan atrasados del resto de sus compañeros, o demasiado fáciles, son los que presentan los mayores problemas de disciplina.

. Involucrar a los padres

otro aspecto interesante de estas escuelas es que muchos de sus directores han rechazado el fenómeno de la promoción social, es decir, la graduación automática de los niños al siguiente curso independien-te de si realmente saben la materia. Los directores de “No Excuses” han intentado innovar de forma de evitar esta situación: han descubierto maneras de involucrar a los padres más desposeídos, lo que al igual que en Chile, en Estados Unidos es un gran desafío.

Muchos de estos padres no están convencidos de la importancia de la educación, sus vidas son muy difíciles y están enfrentando di-versos problemas constantemente. Pero los directores no han usado esto como una excusa; por el contrario, han descubierto formas inno-vadoras de atraer a los padres para enseñarles a preocuparse de los logros de sus estudiantes. Han probado firmando contratos con los padres, les han dado alimentos, han entendido las necesidades de la comunidad y no han desaprovechado la oportunidad de encontrar formas de entregar soluciones.

. Calidad de los profesores

Los buenos directores también son buenos profesores. A medida que leía el libro descubrí que muchos de estos directores fueron profe-sores anteriormente. Se convirtieron en directores porque fueron trans-

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formándose en los líderes en las respectivas escuelas. Los buenos di-rectores reconocen una enseñanza de excelencia cuando la ven, saben cómo encontrar buenos docentes y cómo persuadir a los malos para buscar trabajo en otra parte. Saben cómo subirle el ánimo a la escuela, cómo mantener a todos contentos y felices de estar en el trabajo; pro-porcionan desarrollo profesional y cursos de perfeccionamiento. Cuan-do estos directores hacen los planes presupuestarios para las escuelas, se aseguran que la mayor cantidad de dinero vaya a la malla curricular y a la enseñanza, y si esto significa recortar cosas extra lo hacen, porque saben que la calidad de la enseñanza es lo más importante.

Un buen profesor es el mejor indicador del éxito futuro de un niño; asimismo, los malos profesores pueden enviar a un niño por un camino que puede ser muy difícil de corregir. Los buenos directores, por su parte, saben cómo comunicar sus expectativas a los docen-tes, a los funcionarios de la escuela, a los estudiantes y sus padres, así como a la comunidad en general; y cuentan con el apoyo de todas estas piezas claves.

Me gustaría mencionar otro ejemplo de escuela exitosa. Gregory Hodge es el director de la Academia Frederick Douglass. Esta escuela obtuvo puntajes dos veces más altos que los de otros establecimien-tos de la ciudad de Nueva york a pesar de su alto nivel de pobreza. La escuela Douglass está abierta doce horas al día de lunes a viernes y siete horas el sábado. El director Hodge señala que si tuviera finan-ciamiento la tendría abierta incluso por más horas. En la entrada del establecimiento hay un mural de Frederick Douglass, esclavo autodi-dacta que luchó por la abolición de la esclavitud. El mural tiene escrita sólo una línea: “Sin lucha no hay progreso”. El director Hodge señala: “De eso se trata. Sin educación estos niños son esclavos del mundo en el que viven. Con un verdadero aprendizaje no existe límite para lo que ellos podrían llegar a hacer”.

Con más hombres y mujeres como el director Hodge y los otros que hemos mencionado, podríamos avanzar mucho en la búsqueda de una educación de buena calidad. Ellos tuvieron la visión, las altas


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expectativas y el talento para seguir adelante. Los buenos directores marcan un mundo de diferencia; proporcionan una cultura de apren-dizaje y es muy importante que tanto aquí como en Estados Unidos podamos darles la autonomía necesaria y la responsabilidad para rea-lizar su trabajo.

Me parece muy interesante comprobar que el debate que están teniendo aquí en Chile sobre autonomía, accountability, responsabili-dad, calidad, sistemas de pruebas, etc., es el mismo que actualmente tenemos en EE.UU. Es sorprendente que el discurso que pronunció la Ministra de Educación, sea prácticamente el mismo que se daría en Estados Unidos, son los mismos problemas a los que nosotros nos estamos enfrentando.

Estados Unidos participó también en la prueba TIMSS 4 y a pesar que es una de las naciones protagonistas del mundo, los resultados fueron bastante bajos, mucho más atrás que otras naciones. Cuando observamos este examen y la prueba nacional NAEP, comprobamos que tenemos todavía mucho por hacer. Tengo la esperanza que este diálogo será exitoso para llevar a nuestras escuelas a un nivel acadé-mico más alto, que seremos capaces no sólo de atender a todos los estudiantes, sino que entregar especial atención a los más vulnera-bles entre nosotros.

� Third International Mathematics and Science Study

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I I I . e S C u e L a C L E V E L A N D E L E M E N TA R Y : u n C a S o e x I T o S o

A nn i e M a i r

Desde hace treinta años que me he dedicado a la educación, ca-torce de ellos en la escuela Cleveland Elementary, en Washington DC. Debo reconocer que no ha sido una labor fácil, pero es un trabajo que adoro.

Cleveland Elementary es una escuela muy antigua, construida en 1911, es decir tiene 90 años. Su nombre fue escogido en honor de uno de nuestros presidentes, Grover Cleveland y está ubicada en una de las zonas de mayor tráfico de drogas de la ciudad de Washington.

Cuando yo me incorporé a ella, el edificio necesitaba muchas re-paraciones, pero comprendimos que teníamos que trabajar con lo que disponíamos. Fue necesario hacer cortinas para cubrir las ventanas, pin-tar y hacer nuestros propios arreglos para hacerla más atractiva.

Para que se imaginen un poco el barrio en que está ubicada la escuela les puedo contar que desde que yo trabajo ahí ha habido dos asesinatos justo enfrente. Sin embargo, a pesar de las circunstan-cias y condiciones adversas a las que nos enfrentábamos teníamos la responsabilidad de que todo saliera bien dentro del recinto. Nuestra labor era –y sigue siendo ahora– el sembrar semillas para el futuro de los niños, los que dependen de sus profesores y de los directivos. Gracias al esfuerzo de todo el equipo hemos logrado sacar la escuela


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adelante. Hace poco tiempo un periodista de un diario local la clasifi-có como un “oasis en medio del desierto”.

. Liderazgo del director

Creo que el director es el que da la pauta, tiene la visión y debe poder compartirla. ¿Cómo hacer esto? En primer lugar, debo analizar la forma en que veo mi labor como directora dentro de la escuela: ¿como político?, ¿como un aliciente para el ego?, ¿como un jefe y alguien que está por sobre los demás? Definitivamente, no. Veo mi trabajo como integrante de un equipo, porque el proyecto de la escuela es algo que no puede hacer una persona por sí sola. Nadie puede dirigir una escue-la exitosa solo: se necesita a los profesores, a los porteros, a todos los administrativos, a los empleados del casino, a los guardias de seguridad. Todos deben ser valorizados por igual y nadie está por encima de los demás en la escuela Cleveland. Es muy importante que todos los inte-grantes de este equipo sean valorados y reconocidos. Por ello, una de las primeras cosas que hice como directora fue sacar el letrero donde decía “Comedor de profesores” y lo cambié por uno que dice “Come-dor del personal”.

En nuestro sistema está instaurado el día de reconocimiento a los profesores, pero no sólo a ellos se les debe valorar y reconocer, sino que hay que tratar a todos con igual respeto. Mi lema está compuesto por tres valores fundamentales: amistad, firmeza y justicia. Hay que enseñar a los niños y a todo el personal de la escuela a ser amistosos, firmes y justos.

Creo que es fundamental dejar muy claro a cada persona con la que uno se relaciona qué es lo que uno espera de ella. Cuando se entrevista a nuevos profesores, todo el equipo participa en el proceso de decisión de quién se integrará a la escuela, porque creo justo que si cada uno de nosotros es responsable del producto, entonces debe-ría tener participación en la determinación de quién va a desarrollar ese producto.

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Cuando los profesores llegan a la entrevista, lo primero que les digo es: “si vas a trabajar aquí, tienes que amar a los niños, esto no pue-de ser sólo un trabajo para ti, tiene que ser un compromiso”. Un trabajo es algo que generalmente uno hace para recibir un cheque, pero yo creo que en estas escuelas debemos mirar más allá de eso.

. Importancia de la lectura

Uno de los programas que desarrollamos todos los días en Cleve-land Elementary es el de lectura, le hemos denominado “Leyéndole al Director”. Consiste en que cada mes se selecciona a un curso de la es-cuela para que envíe a dos estudiantes cada día a mi oficina para que me lean 15 minutos, de 1:00 pm. a la 1:15 pm. De esta forma me hago una idea de que nivel están alcanzando mis estudiantes en cuanto a la lectura. Todos deben aprender a leer.

. Accountability

Cada comienzo de año los profesores me informan sobre sus ex-pectativas individuales y ponen por escrito sus planes. Si tienen en su curso a cinco estudiantes bajo el promedio, tienen que informarme qué van a hacer con ellos, de qué forma los van a ayudar a llegar al promedio. A mediados del año nos reunimos nuevamente y los pro-fesores me informan de los progresos que han realizado, “esto es lo que yo había planeado hacer y aquí es donde nos encontramos ahora”. Algunas veces están adelantados en su programación, otras retrasa-dos, conversamos sobre cómo pueden llegar donde necesitan estar y luego a fin de año volvemos a mirar los planes. yo también defino mis expectativas para el año, escucho atentamente lo que piensan hacer los profesores y les digo lo que yo espero. Esta fórmula ha funcionado bastante bien.


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. Trabajo con los padres

Una de las primeras actividades que realizamos cada año son los desayunos para los padres. Esta idea nació a raíz de la experiencia de la primera reunión de padres que organizamos cuando me integré a la escuela como directora.

Creo que es fundamental mantener una relación estrecha con los padres y apoderados por lo que hay que buscar las formas de acercar-los a la escuela. A esta primera reunión no llegaron más de 10 personas, entonces me pregunté qué sería lo que pasaba, dónde estaba la gente. yo había enviado las cartas y las invitaciones a la reunión y los padres no habían asistido. Entonces una amiga me dijo “la próxima vez que tengas reunión, sirve comida” y eso hice. Llegué a un acuerdo con un hotel, se corrió la voz de lo que íbamos a hacer y llegaron padres de todas partes. Uno tiene que hacer lo que es su deber hacer.

Desde esa ocasión, al comienzo de cada año me reúno con los padres de cada curso. Les pido que me confíen el cuidado de sus niños por seis horas al día y les explico qué es lo que tenemos plani-ficado hacer con sus hijos y con ellos mismos. Los padres saben qué es exactamente lo que nosotros esperamos de los niños: que lleguen con su uniforme todos los días, que hagan sus tareas todas las noches y que traigan sus mochilas y sus cuadernos todas las mañanas cuan-do lleguen a la escuela. yo me paro en la puerta a esperarlos y ellos saben que no van a pasar el control de la Sra. Mair si no trajeron su mochila y sus cuadernos, así es que las traen. Bueno, algunas de las mochilas tal vez están vacías, pero las traen en la espalda, así es que entran y empiezan a trabajar.

otro tema importante es que los profesores se comuniquen pe-riódicamente con los padres. Todos los meses se reúnen los profeso-res de cada nivel luego de hacer su planificación individual. Es muy importante para los profesores nuevos, que recién se integran al tra-bajo de la escuela reunirse con los antiguos y discutir lo que van a hacer y cómo lo van a hacer, qué caminos van a tomar, etc. Luego se envía un boletín a los padres para que estén informados de las acti-

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vidades que se realizarán durante el mes y cuáles son las habilidades que su hijo va a aprender.

Cada lunes se les envía un boletín para que ellos sepan todos los días de la semana lo que su hijo tiene que hacer. Muchos de los niños llegan a la casa y dicen “no tengo tarea para hoy día”, pero los padres tienen el boletín y saben que no es así. Algunas veces el profesor tie-ne que hacer cambios y modificar el plan, pero igual los padres reci-ben la hoja todas las semanas, al igual que yo.

Uno de los problemas que enfrentamos en la escuela son los atra-sos. Nuestros estudiantes son pequeños, tienen entre 3 y 9 años, por lo que generalmente su atraso se debe a los padres. Intentamos que lleguen a la hora pero en muchas oportunidades los niños dicen: “Tra-té de despertar a mi mamá pero no se levantaba”. Al llegar a la escuela, toman desayuno y después se van a clases. Creemos que es impor-tante abordar las necesidades del niño como un todo, no se le puede enseñar a un pequeño que tiene hambre, por eso cuando llegan a la escuela si tienen hambre los alimentamos y después están listos para aprender.

Hay que conocer a los niños. Algunas veces incluso la ropa que tienen puesta los hace sentirse incómodos; si ése es el caso hay que arreglarlo. Me acuerdo una mañana en que llegó un niño de kinder y traía puesta ropa que era demasiado grande para él, probablemente era de su hermano mayor, y por su mirada me di cuenta que no estaba feliz. Pasaron un par de horas y la profesora me llamó a la sala porque tenía un problema. Era precisamente este niño el que estaba produ-ciéndolo por lo que le cambiamos de ropa a algo más cómodo y él se tranquilizó.

5.UndíaenCleveland Elementary SchoolNuestro día escolar comienza a las siete de la mañana, tenemos

un programa denominado “antes de la escuela”, porque hay algunos padres que trabajan temprano y los niños llegan a esa hora. Dos pro-


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fesores dirigen ese programa en que los niños se quedan hasta la hora en que comienzan las clases. En este tiempo toman desayuno y leen un libro o diarios hasta que los profesores los van a buscar a las 8:40 am. El horario de instrucción escolar comienza a las 8:45. Los niños suben a sus salas de clases donde existe lo que se ha denominado “la ope-ración” de la mañana, que es simplemente un ejercicio de revisión en lenguaje, matemática y ortografía. Estoy convencida que la forma para que los niños aprendan es que aprovechemos todas las oportunidades para enseñarles, ya no sólo entre las nueve de la mañana y las tres de la tarde o cuando el profesor está frente a los estudiantes, sino que hay que aprovechar todas las posibilidades de hacerlo fuera y dentro de la sala de clases.

. La palabra del día

En Cleveland Elementary tenemos, por ejemplo, “la palabra del día” que se escribe en la pared para que todos la lean al llegar; es posible ver a muchos profesores que detienen a los alumnos y les preguntan cuál es ésta. Así los estudiantes se la aprenden y hablan de ella, y a la salida les pregunto al azar cuál es la palabra del día, les pido que la deletreen y esto aumenta su vocabulario. A cambio reparto dulces o algo especial.

Para ellos es un juego, pero lo hacemos para que el aprendizaje sea entretenido. También tenemos un bloque de lectura desde las 9:30 a las 11:40, durante ese período ejercitan lenguaje, deletrean pala-bras y redacción. Tenemos 130 minutos de lectura todos los días y en las tardes 150 minutos de matemáticas.

También hay algo diferente que hemos intentado hacer y que ha funcionado increíblemente bien. Me di cuenta que la parte más difícil del día era el recreo, porque allí ocurrían todos los accidentes y las peleas. Por ello, decidí que tenía que encontrar una forma de salir airosos del recreo. Lo que hice fue crear un calendario para que

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durante ese período, entre las 12:00 y la 1:00, en que normalmente es el recreo, el profesor lleve a su grupo al casino a almorzar y se sien-te con ellos, al igual que los profesores de ramos especiales como arte y música. Cuando el grupo termina de almorzar, el profesor los lleva de vuelta a la sala de clases y enseñan matemáticas; esto le da a cada clase, desde el 1º o hasta 4º básico, 35 a 40 minutos extra de instrucción en matemáticas y nuestros puntajes en este ramo se han disparado.

Pero nunca he dicho que no pueden tener recreo. Le propuse a los profesores que si ellos sentían que el grupo necesitaba gastar energía, correr, etc., entonces ellos serían responsables de darles 5 a 10 minutos de recreo y eso también ha funcionado muy bien. Ha sido una meta, porque generalmente cuando los niños salen a recreo y luego vuelven, se demoran mucho tiempo en calmarse y pasar a la siguiente fase, pero a nosotros no nos pasa eso. Desde la 1:00 a la 1:15 los estudiantes leen y todos los demás en las salas de clase están haciendo lo mismo; ése es el período para una lectura sostenida y sólida, cuando la escuela está tranquila y todos están leyendo.

En el sótano se instaló lo que denominamos una “Pared de Pala-bras”. Era una pared que nadie usaba y convenimos en que se podía hacer algo útil con ese espacio. Colocamos el alfabeto: letra A y de-bajo de ella pusimos las palabras básicas que los niños tienen que co-nocer y así con todas las letras y con al menos diez palabras por cada letra. Es un proceso de aprendizaje, cuando están en la fila esperando para ir al casino ustedes deberían escucharlos, se dicen entre ellos: “yo puedo leer todas esas palabras” y luego a medida que avanzamos en el año, las cambiamos.

Tenemos nuestra promesa positiva, cada niño la sabe y la recita; ésta es: “Yo soy alguien, soy capaz y adorable, me pueden enseñar, por lo tanto, puedo aprender, puedo hacer cualquier cosa si lo intento, me respe-to a mí mismo y a los demás, voy a hacer lo mejor que pueda cada día, no voy a perder tiempo porque es demasiado valioso y yo soy demasiado preciado y brillante. Yo soy alguien”. La autoestima es muy importante.


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Aunque vengan de situaciones difíciles, cuando llegan a la Escuela Cleveland, ésa es la mejor parte de su día.

Para nosotros en Cleveland, la lectura es muy importante, la incen-tivamos y tenemos lo que hemos denominado “Alcanzando la Meta” que es un programa de incentivo a la lectura. Lo que hacemos es que cada niño en 1º básico debe leer 10 libros cada trimestre, lo que significa que a final de año ha leído 40 libros, no sólo leerlos, sino que deben escribir un informe sobre ellos. Cada niño en 2º, 3º y 4º debe leer 25 libros cada trimestre lo que significa que al final del año han leído y han hecho un informe sobre 100 libros. El año pasado, a final de año, los estudiantes habían enviado informes de más de 10 mil libros para el año y al final del año nuestros socios en la Iglesia Cameron auspiciaron un viaje para cada niño que había alcanzado la meta: un viaje de un día a un parque de entretenciones con todos los gastos pagados. Así es que los niños realmente luchan para alcanzar sus metas y el año pasado creo que tuvimos 85 niños que alcanzaron la meta y fueron al viaje.

Cuatro veces al año, tenemos concursos de ortografía, de lectura y de matemáticas, porque sabemos la importancia que tienen estas materias. Cada nivel –de kinder a 4º básico– tiene un libro de vocabu-lario que dice lo que cada niño debe saber al final del año. Ellos de-ben poder leer y deletrear cada palabra del libro. Hacemos concursos de ortografía que están basados en las palabras que aparecen en el libro. El concurso de matemáticas, consiste en efectuar las operacio-nes básicas, de acuerdo al nivel que se encuentren cursando: para los de primer año son sumas; para los de segundo año son sumas y restas; tercero, suma, resta y multiplicación; cuarto año suma, resta, multiplicación, división, algunas fracciones y problemas de palabras, y los niños lo hacen muy bien. Les entregamos certificados, les damos juguetes, les damos todos los tipos de incentivos que reciben como ganadores y realmente esperan con ansias que lleguen los concur-sos. También tenemos un concurso de geografía para los de tercero y cuarto. En el patio hay una pintura de gran tamaño con el mapa

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de Estados Unidos y los estudiantes de tercero y cuarto básico saben que antes de salir de cuarto deben poder identificar cada Estado, el nombre del Estado y sus principales características. Cada semana ele-gimos un “Estado para la semana”, así es que es algo que escuchan todos los días y ha sido muy exitoso.

. Las evaluaciones

Cada fin de año se envían encuestas a los padres para que eva-lúen a la escuela, a sus profesores y a la dirección. La evaluación que se hace de mi trabajo también depende del resultado que han logrado los niños, por lo que todos estamos trabajando por el mismo objetivo. El funcionario del casino tal vez tenga que sentarse y escuchar a un estudiante leer, el portero tal vez tenga que entrar a una clase y leer, to-dos tienen un papel que desempeñar, no hay nadie que sea intocable cuando se trata de educar a los estudiantes en la escuela.

Hace aproximadamente siete años atrás, el sistema escolar de la ciu-dad decidió que tenían que cerrar algunas escuelas, y debido al lugar donde estábamos ubicados y al status socioeconómico de los padres de nuestros alumnos se dijo que nuestra escuela se cerraría. Personas ajenas al establecimiento le dijeron al inspector que si intentaba cerrar la escuela Cleveland no habría mucha reacción por parte de los padres, ya que se tenía la impresión que ellos eran pasivos y no iban a causar problemas. Al momento de anunciar que la escuela Cleveland estaba en la nómina para ser cerrada, los padres se organizaron e impidieron el cierre de ella, pero todo nació de su propia iniciativa.

Mi experiencia como profesora y directora es que aunque en Cle-veland no ganamos suficiente, la recompensa la recibo cada vez que uno mira hacia atrás y ve estudiantes cuyas vidas logró impactar en forma positiva. Esa es nuestra verdadera recompensa. Sólo unos días antes de viajar a Chile estaba en una reunión con 20 personas las cua-les no todas se conocían, por ello antes de comenzar, cada uno tuvo que presentarse. Cuando un joven se presentó y escuché su nombre


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recordé que había tenido un estudiante con ese nombre en 4º y lo reconocí, pero al mismo tiempo pensé que no podía ser verdad. Sin embargo, cuando me tocó el turno y dije mi nombre él saltó y dijo “yo sabía, usted es la Señora Mair, usted fue mi profesora”. Es tan bueno y emocionante ver estudiantes con los que uno ha trabajado ser exito-sos. Esa es mi misión, mi meta y mi pasión.

Este artículo fue publicado en Revista Perspectivas (Departamento de Ingenie-ría Industrial, Universidad de Chile), vol. � Nº 2, 2001 (pp. 203-211).El autor es Director de Investigaciones de la Escuela de Gobierno de la Uni-versidad Adolfo Ibáñez y Director Adjunto del Programa de Educación de la Fundación Chile. Paralelamente integra el Consejo del Instituto Internacio-nal de Planeamiento Educacional de la UNESCo y del Consejo de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación de España. Sociólogo especializado en temas de educación y cultura, ha trabajado en más de 25 países de América Latina, Europa Central y del Este y de áfrica. Realizó sus estudios en las universidades Católica de Chile y oxford de Gran Bretaña.El año 200� recibió el premio Kneller, otorgado por la Comparative and In-ternational Education Society, por servicios distinguidos en la investigación y la promoción de la educación a nivel mundial.

PRegUntasdesdeeLsigLoxxiJosé Joaquín Brünner

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R e S u M e n

El presente artículo analiza las revoluciones educacionales ocurri-

das con la aparición de la escuela, la formación de los sistemas públi-

cos de enseñanza en Europa y la masificación educacional durante el

siglo xx. Es así como desarrolla la idea de que la educación se encuen-

tra en la actualidad en el umbral de una revolución similar a las tres

anteriores, motivada por las posibilidades que traen consigo las nue-

vas tecnologías de información y comunicación. También analiza los

cambios que dichas tecnologías y la globalización producen en los

contextos dentro de los cuales se desarrolla la educación. En particu-

lar, la transformación de los contextos de información, conocimiento,

mercado laboral y de significados culturales. y la manera como la em-

presa educacional se adapta a esos cambios, los riesgos que enfrenta

y las oportunidades que se le presentan.

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d e L a C u LT u R a o R a L a L T e x T o I M P R e S o

Sobre los logros y las limitaciones de la reforma educacional se ha dicho suficiente 1, incluyendo el análisis de “tareas pendientes”. Por el contrario, apenas hemos comenzado a preguntarnos sobre cuáles serán las ideas que guíen nuestra acción hacia el futuro. Mi propósito, por tanto, es abordar los cambios de contexto y las nuevas demandas que enfrentará la educación en el siglo xxi. Parto del siguiente supues-to: que nos encontramos a las puertas de una transformación de na-turaleza similar a aquellas otras que dieron origen, sucesivamente, a la escuela, luego a la educación pública y, más adelante, a la educación masiva. La hipótesis es que se aproxima una cuarta revolución de esa misma magnitud. ¿En qué han consistido, esquemáticamente, las an-teriores revoluciones educacionales?

Sabemos que la educación hunde sus raíces en un pasado tan antiguo y misterioso como el del lenguaje. Ninguna sociedad, desde que hay comunicación simbólica, pudo abstenerse de educar. 2 Sin embargo, “en la mayor parte de las sociedades humanas en casi todos los tiempos y lugares”, según ha mostrado Arnold Toynbee, “la educación, en el amplio sentido de transmisión de una herencia cultural, ha sido una actividad no deliberada y desorganizada. Por lo general la gente adquiere su cultura ancestral como aprende su lengua materna”. 3

El origen de la escuela, en cambio, es más reciente, al menos aquél del cual desciende la moderna estructura escolar. 4 Se conser-van pocos testimonios de la existencia y el funcionamiento de estas primeras escuelas medievales, anteriores al siglo XV. 5 Los historia-

1 Ver García-Huidobro, Juan Eduardo (ed.), La Reforma Educacional Chilena; Editorial Popular, Santiago, (1��)

2 Ver Henry, Jules (1��1), Essays on Education; Penguin Books, Harmondsworth, cap. 5, “A Cross-Cultural Outline of Education”, pp. �2-1�3.

3 Toynbee, Arnold J. (1�66), “Conclusiones”, en Edwards D. Myers, La Educación en Perspectiva Histórica; Fondo de Cultura Económica, México, p. 356.

� Ver Aries, Philippe (1��3), Centuries of Childhood; Penguin Books, Harmondsworth, pp. 132-3235 Ver Hirsch, Rudolph (1��0), “Imprenta y Lectura entre 1450 y 1550”. En Armando Petrucci (ed.),

Libros, Editores y Público en la Europa Moderna; Instituto Valenciano de Estudios e Investiga-ción, Valencia, p. 6�.


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dores nos informan que eran instituciones privadas, dependientes de la Iglesia y dispersas territorialmente. No existía propiamente un sistema escolar, planificado, coordinado y unificado. Más bien, aun-que había pocas escuelas, su diversidad era grande, pues debían atender a una variedad de grupos (nobles, urbanos y campesinos) y también la distinción de sexos era importante. 6 Su objetivo era formar buenos cristianos y preparar personal para las tareas ecle-siásticas. La formación práctica, en cambio, estaba en manos de la familia y la comunidad.

La formación transcurría esencialmente en un medio de cultura oral, donde “uno sabe lo que puede recordar” 7. De ahí la importancia de la memoria. El método de enseñanza era la repetición. Los alumnos eran pocos y se agrupaban sin importar sus edades. En general, la educación comenzaba tarde, entre los siete y nueve años, y terminaba temprano, alrededor de los quince años. Sólo cuando aparecen las universidades, la educación se prolonga más allá de la pubertad. No existía la noción de un currículum secuencial de materias. Tampoco había lugares se-parados para la enseñanza; los maestros dictaban sus lecciones en el claustro o a las puertas de la iglesia. El conocimiento transmitido era escaso, puesto que las necesidades formativas eran elementales y los archivos acumulativos, reducidos. Es probable que por largo tiempo las escuelas catedralicias contaran con sólo uno o dos maestros. Ellos ense-ñaban catecismo y latín, materias a las cuales luego se irían agregando las artes liberales. “Es evidente”, leemos en un estudio contemporáneo, “que por un largo período de tiempo los niños aprendían palabras y senten-cias en latín sin entender su significado”. 8

Algunas cosas, como se ve, no han cambiado por siglos. He aquí, entonces, el origen medieval de la educación escolarizada; la primera revolución, aquella que inventó la escuela.

6 Ver Shahar, Shulamith, (1��2), “Childhood in the Middle Ages”; Routledge, London and New york, pp. 162-253

� Ver J. ong, Walter (1��2), “Oralidad y Escritura. Tecnologías de la Palabra”; Fondo de Cultura Económica, México, pp. 15-�0

� Shahar Shulamith, op.cit., p. 1��.

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La segunda revolución sobreviene con el proceso de concentra-ción política que lleva al establecimiento de los Estados-naciones, en-tre el Renacimiento y la Revolución Industrial. 9 Se pone entonces en movimiento la creación de sistemas escolares públicos. 10 Inicialmente éstos agruparon en unos pocos puntos las energías intelectuales de las naciones europeas. Por primera vez aparecen componentes de lo que hoy conocemos como un sistema estatal de educación. Es decir, un conjunto de instituciones formal y exclusivamente dedicadas a la enseñanza, con proyección hacia todo el territorio nacional y cuyo con-trol y supervisión estaba, al menos en parte, en manos de la naciente burocracia gubernamental. Este proceso sería acompañado por una gradual secularización y homogenización de la educación, facilitadas por la difusión de la imprenta y el desarrollo de una incipiente cultura científica. 11 De hecho, las primeras revistas científicas aparecen en la segunda mitad del siglo xvii.

De la cultura oral se pasa entonces al reino del texto impreso. La transmisión educacional se ordena hacia dentro, distinguiendo y orga-nizando secuencialmente sus materias y hacia fuera, imponiendo una serie de regulaciones del comportamiento; un código de disciplina es-colar. Los maestros se apartan de la tuición eclesial y comienzan a espe-cializarse y profesionalizarse. Los alumnos son clasificados según edades y la tarea educativa –que ahora se extiende a un período bien definido de la vida– se instala en edificaciones propias que marcan físicamente su separación dentro de la comunidad. La empresa educacional no se limita ahora a formar buenos cristianos; se extiende a la formación bá-sica –una alfabetización difusa basada en los idiomas nacionales–, a la moral cristiana, a las artes liberales e incluye ciertos contenidos vocacio-nales. Un buen ejemplo de esta evolución es el Principado de Branden-burgo, donde la educación elemental se torna obligatoria el año 1717.

� Ver Houston R.A. (1��), Cultura e Instruzione nell’Europa Moderna; Societá editrice il Mulino, Bologna

10 Ver S. Archer, Margaret (1��), Social Origins of Educational Systems; Sage Publications, London.11 Ver Eisenstein, Elizabeth (1��), The Printing Press as an Agent of Change: Communication and

Cultural Transformations in Early Modern Europe; Cambridge University Press, 2 vols.


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Los niños debían asistir a la escuela dos veces por semana, pero no to-dos tenían acceso a la enseñanza pública, sea por razones económicas o geográficas. De modo que la educación popular continúa en manos del clero local, del propietario de tierras o de la autoridad citadina, igual como en la Edad Media 12. Mientras tanto, la mayoría de la población permanece aún en el analfabetismo. “Si creemos a Voltaire, en 1789 sólo el 37% de los franceses sabía firmar”. 13

La educación masiva –origen de la tercera revolución–, viene a po-ner fin a ese estado de cosas. Inicialmente, en efecto, ella equivale a la alfabetización de todos. Saber leer y escribir se convierte en el eje de la Galaxia Gutenberg 14. De la mano con la Revolución Industrial, la educa-ción de masas se hace cargo de adaptar la fuerza laboral a los nuevos requerimientos de la economía y la ciudad. El educador norteamerica-no William T. Harris expresó en su tiempo este ideal con toda claridad: “En la sociedad industrial moderna, la conformidad con el tiempo del ferro-carril, con el comienzo del día laboral en la fábrica y con otras actividades características de la ciudad requiere de total precisión y regularidad. […] El alumno debe cumplir sus deberes en el tiempo fijado, debe levantarse al so-nido de la campanilla, moverse en línea, retornar; en suma, realizar todos los movimientos con igual precisión”. 15 Con ese fin, la educación masiva adopta un conjunto de técnicas que la distinguen hasta hoy. Prime-ro, instala un proceso de enseñanza estandarizada en el ámbito de la sala de clases, el que, progresivamente, debe cubrir a toda la pobla-ción joven. Segundo, existen múltiples establecimientos coordinados y supervisados por una autoridad central, los cuales deben inculcar una disciplina de la mente y del cuerpo sobre la base de una rígida admi-nistración de los tiempos y las tareas formativas. Tercero, hay un cuerpo profesional de docentes incorporado al cuadro funcionario del Estado.

12 Houston, R.A. op. cit., pp. 66-6�.13 Bolleme, Genviéve. “Literatura popular y comercio del libro en el siglo XVIII”. En Armando Pe-

trucci (ed.), op.cit., p.216.1� Ver McLuhan, Marshall (1�62), “The Gutenbeg Galaxy The Making of Typographic Man”; Univer-

sity of Toronto Press.15 Citado en Marshall, Ray/Tucker, Marc (1��2), Thinking for a Living. Education and the Wealth

of Nations; Basic Books, New york, p. 1�.

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Cuarto, la enseñanza se hace cargo de calificar y promover a los alum-nos mediante un proceso continuo de exámenes. Quinto, se desarrolla una serie de fundamentos filosóficos y científicos –sedimentados en las ciencias de la educación– que proporcionan las bases conceptuales y metodológicas para esta empresa, la más ambiciosa emprendida por el Estado moderno.

Durante los últimos dos siglos, los supuestos de este cometido han pasado a formar parte de la propia estructura y rutinas de la escue-la. En efecto, se parte de la base que el conocimiento transmitido es lento, limitado y estable; que la escuela constituye el único canal de información con que las nuevas generaciones entran en contacto; que los soportes para la comunicación escolar son la palabra magisterial y el texto escrito; que la escuela demuestra su eficacia cuando logra traspasar ciertos conocimientos y comportamientos cuyo dominio es comprobado mediante exámenes; que la inteligencia a ser cultivada es de naturaleza esencialmente lógico-matemática y que la educación escolar encuentra apoyo en la familia, la comunidad local y las iglesias.

L a n u e va R e vo Lu C I ó n e d u C aC I o n a L

Hoy estamos a las puertas de una nueva revolución educacional. Tanto el contexto en que opera la escuela, como los propios fines de la educación, están siendo transformados drástica y rápidamente por fuerzas materiales e intelectuales que se hallan fuera de control de la comunidad educacional y cuyos efectos sobre ésta serán inevitables.

En primer lugar, el conocimiento deja de ser lento, escaso y esta-ble. Por el contrario, está en permanente proceso de expansión y re-novación. Se estima que “la riqueza global de conocimiento acumulado se duplica actualmente cada cinco años”. 16 La Universidad de Harvard demoró 275 años en completar su primer millón de volúmenes; re-

16 Díaz Hochleitner, Ricardo (1��), Presidente del Club de Roma, “Comienzo de un debate”. En Juan Luis Cebrián, La Red; Taurus, Madrid, p. �.


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unió el último en sólo cinco años. 17 Las revistas han pasado de diez mil en 1900 a más de cien mil en la actualidad. 18 En el caso de las matemáticas, un analista señala que se publican anualmente 200.000 nuevos teoremas. 19 y las publicaciones de historia de sólo dos déca-das –entre 1960 y 1980– son más numerosas que toda la producción historiográfica anterior, desde el siglo iv a.C. 20 También la especializa-ción es cada vez más pronunciada y pulveriza el conocimiento hasta el infinito. Un estudio de comienzos de los años noventa identifica 37.000 áreas activas de investigación científica 21; todas ellas en plena ebullición. Sólo en la disciplina de las matemáticas existen más de 1.000 revistas especializadas, las cuales califican la producción de la disciplina en 62 tópicos principales divididos, a su vez, en 4.500 sub-tópicos.

Todo esto –la proliferación y aparente anarquía en el mundo del conocimiento–, representa una verdadera mutación del contexto en que tradicionalmente ha operado la escuela. ¿Qué deberá enseñar en el futuro? ¿Podrá el currículum escolar adaptarse a esta mutación? ¿Cómo incorporar el cambio permanente a la escuela? ¿y qué hacer frente a una tan acentuada especialización? ¿Cuáles arreglos habrá que adoptar para transmitir una visión relativamente integrada del conocimiento? ¿Será suficiente con incluir ciertos “contenidos trans-versales” o se necesitará un enfoque radicalmente distinto? ¿y cómo escapar al dualismo entre una cultura científica cada vez más abun-dante, dinámica y dividida, y una cultura humanística que procura conservar la sabiduría de las tradiciones y la unidad de los valores depositados en los “grandes libros”, en las palabras sagradas o en la

1� Ver Bok, Derek (1��6), Higher Learning; Harvard University Press, Cambridge, Massachussets, p.162.

1� Ver Rosovsky, Henry (1��0), The University. An Owner’s Manual; WW. Norton Company, New york, p. 102.

1� Ver Madison, B.L. (1��2), “Mathematics and Statistics”. En B.R. Clark and Guy Neave, Enciclope-dia of Higher Education; Pergamon Press, oxford, pp. 23�2-��.

20 Ver. Van Dijk, H. “History”. En B.R. Clark and G. Neave, op.cit., pp. 200�-1�.21 Ver SRI Project, “New Directions for US-Latin American Cooperation in Science and Technology”

(Final Report), June 1��, p. ��.

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poesía? No es fácil saber las respuestas. Pero esto está claro: la escuela no podrá sobrevivir al cambio a menos que abandone las técnicas y los supuestos que le imprimió la Revolución Industrial y su aún más antiguo vínculo con el aprendizaje memorístico.

En segundo lugar, el establecimiento escolar ha dejado de ser el canal único mediante el cual las nuevas generaciones entran en contacto con el conocimiento y la información. Hoy existen los me-dios de comunicación y, a su lado, las redes electrónicas y una ver-dadera industria del conocimiento. Los medios tradicionales se han vuelto más potentes. Así, por ejemplo, se estima que a comienzos de la presente década se publicaban anualmente, en el mundo, cer-ca de 900 mil títulos de libros; un 80% más que veinte años antes. 22

A eso se agrega ahora la información electrónicamente transmitida. ya en 1980 un ciudadano promedio de una sociedad industrializa-da estaba expuesto a cuatro veces más palabras/día que en 1960; durante ese tiempo, la información electrónica creció a una tasa anual compuesta de más de un 8%, aumentando al doble cada diez años. 23 Luego, si ayer el problema era la escasez de información, o la lentitud de su transmisión, el peligro ahora es la “saturación infor-mativa”. Con el arribo de las nuevas tecnologías de información y comunicación está ocurriendo, pues, una revolución de significado comparable a aquella provocada por la imprenta. “Hemos descubier-to cómo emplear pulsaciones de energía electromagnética para incor-porar y transmitir mensajes que antes se enviaban por medio de la voz, la imagen y el texto”. 24 Según ha dicho el Director del Laboratorio de Medios del MIT, “el lento manejo humano de la mayor parte de la información en forma de libros, revistas, periódicos y videocasetes, está por convertirse en la transferencia instantánea y a bajo costo de datos electrónicos que se mueven a la velocidad de la luz”. 25

22 Ver UNESCo, Statistical Yearbook 1997, Paris, 1��.23 Ver Newman, Russel (1��3), “The Future of Mass Communication”; Cambridge University Press,

p. 50. 2� Ithiel de Sola Pool, “Tecnologías sin Fronteras”; Fondo de Cultura Económica, México, 1��0, p. 1�.25 Negroponte, Nicolás (1��5), “Ser Digital”; Editorial Atlántida, Buenos Aires, p. 12.


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De modo que la “net generation”, de la cual se empieza a hablar, efectivamente representa un reto para la enseñanza. 26 ¿Podrá ésta adaptarse a la cultura, más variada y menos lexicográfica, más icónica y menos focalizada de las nuevas generaciones? ¿Qué hará la escuela para subsistir en un mundo multicanales, donde los niños dedican más horas a la televisión que a hacer tareas, y más energía a sus pares que a sus profesores? ¿Cómo enseñará a seleccionar y a discriminar entre esta variedad informativa, donde el “ruido” suele entremezclarse con lo valioso y las disonancias tienden a aumentar?

En tercer lugar, la palabra del profesor y los textos escritos han de-jado de ser los soportes exclusivos de la comunicación educacional. De hecho, para el año 2001 todos nuestros liceos y la mitad de nuestros establecimientos básicos estarán conectados a internet. Cada vez será más frecuente la utilización de imágenes, videocasetes y esa biblioteca borgiana que es la www. Aún sin considerar los medios electrónicos de última generación, ya la escena es una verdadera Torre de Babel. La televisión presenta 3.600 imágenes por minuto, por canal. Cada emi-sora de radio, en promedio, genera alrededor de 100 palabras en igual tiempo. Un diario puede contener unas 100 mil palabras y varios cientos de imágenes. Las revistas y los libros agregan un flujo a escala similar. Además, cada persona está expuesta a unos 1.600 avisos publicitarios por día 27 y recibe varios miles de palabras adicionales a través de las comunicaciones telefónicas y de fax. A la luz de estos cambios, ¿po-drá mantenerse inalterado el rol tradicional de la escuela y el profesor? ¿Qué métodos pedagógicos será necesario adoptar y desarrollar? Inclu-so, cabe preguntarse la sala de clases –piedra angular de la educación masiva–, podrá subsistir a los cambios impuestos por las nuevas formas de comunicación. En suma, también la escuela tendrá que adaptarse al cambio tecnológico, como está ocurriendo con las empresas y las

26 Ver Don Tapscott, “Growing Up Digital. The Rise of the Net Generation”; McGraw-Hill, New york, 1��.

2� Newman, Russel op.cit., p. �0.

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universidades, con las funciones de gobierno y del hogar. 28 Más aún, si se piensa que –a diferencia de lo sucedido en tiempos de la Revolución Industrial– el cambio tecnológico en curso afecta la propia estructura del proceso educacional, sin detenerse a las puertas de la escuela. Tiene que ver con las tecnologías de la palabra, con la transmisión del cono-cimiento y la información y con la organización del espacio y el tiempo formativos. y no sólo con fábricas y ferrocarriles, telégrafos y máquinas de producción.

En cuarto lugar, la escuela ya no puede actuar más como si las competencias que forma, los aprendizajes a que da lugar y el tipo de inteligencia que supone en los alumnos, pudieran limitarse a las ex-pectativas formadas en la época de la Revolución Industrial. El cam-bio tecnológico y la apertura hacia la economía global basada en el conocimiento llevan necesariamente a replantearse las competencias y destrezas que las sociedades deben enseñar y aprender. 29 Si bien las especificaciones precisas variarán según las sociedades, los princi-pios subyacentes tienden a converger: se requiere mayor flexibilidad y atención a las características personales del alumno; desarrollar las múltiples inteligencias de cada uno para resolver problemas ambiguos y cambiantes del mundo real; habilidad para trabajar junto a otros y comunicarse en ambientes laborales crecientemente tecnificados; des-trezas bien desarrolladas de lectura y computación; iniciativa personal y disposición a asumir responsabilidades. Es decir, todo lo opuesto de aquello que busca la educación masiva y estandarizada. A la luz de es-tas nuevas expectativas, también el currículum formativo, los métodos de enseñanza y aprendizaje y los soportes técnicos de la educación

2� Como señaló en una ocasión Louis Gerstner, Jr., Presidente de IBM: “Antes de que podamos poner en marcha la revolución educacional, tenemos que reconocer que nuestras escuelas públi-cas son instituciones low-tech en una sociedad high-tech. Los mismos cambios que han traído consigo una transformación cataclísmica de todos los aspectos de los negocios pueden mejorar las maneras en que enseñamos a estudiantes y profesores. Y pueden mejorar también la eficiencia y efectividad con que gestionamos las escuelas”. Citado por Wadi H. Hadad, “Education for All in the Age of Globalization”. En Claudio de Moura Castro (de.), Education in the Information Age; Inter-American Development Bank, Washington D.C., 1��, p. 2�.

2� Ver, por ejemplo, Murnane, Richard J. and Levy, Frank (1��6), “Teaching the New Basic Skills”; Martin Kessler Books The Free Press, New york.


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deberán reinventarse. Incluso hay quienes desde ya propugnan que la formación básica se estructure no en torno a las tradicionales áreas y “materias”, sino a “temas” o “asuntos” y a las competencias necesarias para una sociedad donde los propios conceptos de trabajo, empleo y tiempo libre están cambiando rápidamente. 30 Ni la educación podrá mantenerse separada de los lugares de trabajo, ni éstos podrán dejar de aprender y enseñar. La escolarización como rito de iniciación en la cultura dará paso así a la educación permanente.

En quinto lugar, la escuela deberá hacerse cargo del cambio expe-rimentado por la familia, la comunidad y las iglesias. Vivimos una época próxima al reino de anomia; esto es, “un estado de extrema incertidumbre, en el cual nadie sabe qué comportamiento esperar de los demás en cada situación”. 31 Efectivamente, las sociedades modernas, contractualistas, atomizadas, sin un fondo común de creencias, encuentran dificultad para regular normativamente el comportamiento de la gente. En vez de integración moral y un orden aceptado de sanciones, tiende a imperar una ambigüedad normativa. El pensamiento conservador suele acha-car esos males a la televisión, como hace un autor cuando sostiene que este medio “se ha convertido en un instrumento para la diseminación de valores corruptivos desmoralizadores y destructivos”, habiendo re-emplazado las agencias tradicionales de socialización y transmisión de valores. 32 No es efectivo, sin embargo, que unos medios hayan sustitui-do a otros. Lo que sucede es que ahora todos coexisten en un espacio multidimensional, creando la sensación de que nada es fijo y que todo depende del punto de vista del observador. Esto plantea un desafío adi-cional para la escuela. Ella tendrá que asumir nuevos roles en un contex-to social cuyas bases tradicionales se han debilitado. Las interrogantes que esto abre son apremiantes. ¿Cómo organizar la educación en vista

30 Ver Bertrand, olivier (1��), “Work and Education”. En UNESCo, Education for the Twenty’First Century. Issues and Prospects; UNESCo Publishing, Paris, pp. 15�-1�2.

31 Daherndorf, Ralf. “Ley y Orden”; Ediciones Civitas, Madrid, p. 1��32 Brzezinski, Zbigniew (1��6), “Las débiles murallas del indulgente Occidente”. En Nathan P. Gar-

dels (ed.), Fin de Siglo. Grandes Pensadores hacen Reflexiones sobre Nuestro Tiempo; McGraw Hill, México, p. 5�.

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de los cambios en la familia? ¿Cómo proceder frente a una cultura plura-lista, donde distintos valores comandan la lealtad de diferentes grupos y personas? ¿Qué puede hacer la educación para mitigar los efectos de la anomia, como la droga y la criminalidad juveniles? ¿y qué papel le co-rresponderá jugar en el desarrollo de una cultura cívica democrática? La ciencia está en condiciones de responder parsimoniosamente a estos problemas; la educación, en cambio, no puede esperar.

En suma, se está produciendo un verdadero cambio de marea. La educación ha dejado de ser coextensiva con la escuela y ésta, a su vez, está forzada a revisar sus propios fundamentos. De no hacerlo, corremos un doble peligro: quedar rezagados como país en términos de competitividad y, peor aún, aumentar dentro de la sociedad la bre-cha entre los ricos en información y conocimiento y los pobres en el control de esos bienes.

L e CC I o n e S y d e S a f í o S

Teniendo presente tales desafíos, quiero concluir señalando algu-nas lecciones que podemos aprender de las anteriores revoluciones educacionales. 33

Primero, no debieran rechazarse los signos de cambio –por estar ellos aún en ciernes– como una mera utopía. Podría fácilmente suce-dernos lo que al presidente de la Bristish Royal Society, a comienzos del siglo xix, cuando se discutía en el Parlamento inglés una ley para ex-tender la educación básica a las clases populares. Él se opuso a dicha propuesta por considerar –dicho en sus palabras–, que al final ésta resultaría “perjudicial para su moral y felicidad; les enseñaría a despreciar su posición en la vida en vez de hacerlos buenos trabajadores en la agri-cultura y otros empleos a que los destina su rango; en vez de enseñarles

33 The World Bank, World Development Report 1998/1999. Knowledge for Development; The World Bank, Washington, 1��.


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subordinación, los volvería rebeldes y refractarios […]; los habilitaría para leer panfletos sediciosos, libros viciosos y publicaciones contrarias a la Cris-tiandad…”. 34 No imaginó que sólo un siglo más tarde, la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamaría que “toda persona tiene derecho a la educación”. Lo que él rechazó, nosotros en nuestro tiempo apenas necesitamos justificar.

Tampoco deberíamos cometer el error de imaginar que el cambio educacional será guiado únicamente por las nuevas tecnologías de la información y comunicación, por poderosas que éstas sean. La educa-ción es mucho más que sus soportes tecnológicos; encarna un princi-pio formativo, es una tarea social y cultural que, cualesquiera sean las transformaciones que experimente, seguirá dependiendo, ante todo, de sus ideales y sus componentes humanos y valóricos. La historia nos enseña que las tecnologías de la palabra son acumulativas, no sustituti-vas, y que ellas dependen de los fines sociales y no al revés.

No sería correcto pensar que hay cosas inmutables en la educa-ción, como la actual forma de la escuela, la organización de la sala de clases o la posición que ocupa el texto escrito en la enseñanza. He-mos visto que todo eso es producto de la historia. Son modalidades que han arribado y se han modificado con el tiempo y que pueden desaparecer, como han desaparecido ciertas concepciones pedagó-gicas, ciertos instrumentos de disciplina escolar y ciertas nociones científicas que en su momento parecían inamovibles.

Por último, no cabe postular que la revolución educacional llegará a nuestras ciudades independientemente de lo que hagamos los agen-tes sociales. El tiempo se ha comprimido y sabemos que hay momentos críticos para emprender las acciones. Una oportunidad desperdiciada puede representar décadas de rezago. Así, por ejemplo, un reciente estu-dio señala que hace cuarenta años Ghana y la República de Corea tenían prácticamente el mismo ingreso per cápita. En cambio, al comenzar la presente década, el de Corea era seis veces superior al de Ghana, diferen-cia que se explicaría hasta en un 50% debido al mayor éxito de la repúbli-

3� Citado en Donald, James (1��2), Sentimental Education; Verso, London and york, p. 20.

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ca asiática en adquirir y usar conocimientos. La inacción, la tardanza o la postergación pueden hacer que se agrande la “brecha de conocimiento”, con graves consecuencias para el desarrollo del país. En épocas de globa-lización, la amenaza no es quedar atrás; es quedar excluidos.

Por el contrario, necesitamos afinar nuestra visión sobre los desafíos del futuro y construir acuerdos para avanzar en la dirección deseada. Adicionalmente, tenemos que impulsar la innovación, sin temor a ex-perimentar. Todavía nos pesa demasiado nuestra tradición centralista y tendemos a imaginar que las novedades educacionales deben venir desde lo alto, definidas por el gobierno y aplicadas por los conduc-tos regulares. Es probable que de persistir en esa conducta nos que-demos irremediablemente atrás. Sin experimentación –en todos los niveles– no hay innovación. Sin innovación no podremos transformar la escuela para adaptarla a los nuevos requerimientos. También necesi-tamos impulsar y fortalecer las labores de investigación y desarrollo en el campo educacional. Muchos de nuestros programas de apoyo para las ciencias ni siquiera consideran la investigación educacional aplicada; en otros casos, los recursos asignados son escasos e intermitentes.

Finalmente, es importante que actuemos y aprendamos en con-junto. El futuro de la educación no pertenece sólo a sus protagonistas directos. Hay que incorporar al debate y a la experimentación a múl-tiples otros agentes y hacerlo de maneras decisivas: a los académicos y las universidades; a los empresarios, particularmente del sector de servicios de información y comunicación; a los creadores y operado-res de contenidos multimedia y a las comunidades locales y regiona-les. Hay mucho que ganar de la experiencia de todos ellos, igual que de salir al mundo para identificar y transferir experiencias valiosas de innovación, pues la educación ya no posee fronteras.

A lo largo de la historia, nunca han dejado de producirse cam-bios y utopías educacionales. Pero sólo en pocas oportunidades el contexto mismo se transforma al punto de superar la utopía. En esos momentos se puede avanzar más rápido, o bien, quedarse fuera y retroceder. En esa encrucijada nos encontramos.

Libro Ideas Para Una Educacion de Calidad 2a Ed Agosto2006

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