Lima, Perú, 29 de noviembre de 2009.

Pablo Ibarrarán David Rosas Shady

Evaluando el impacto de Programas de Capacitación Laboral en America Latina: Evidencia de las operaciones financiadas por el BID

Contenido

• Introducción y Contexto

• Resultados previos en la Literatura

• Programas de Capacitación Laboral en América Latina

• Datos y Métodos de las Evaluaciones de Impacto

• Resultados

• Comentarios Finales

Introducción y Contexto • El desempleo juvenil y el no-empleo es una preocupación

central en América Latina:

– En promedio, en 2005 el desempleo de los jóvenes alcanzó el 16% mientras que el de los adultos fue de 5% (OIT 2007).

– De un total de 106 millones de jóvenes (15-24 años), más de 10 millones estaban desempleados, 22 millones no trabajaban ni estudiaban, y casi 30 millones trabajaban en el sector informal (OIT 2007).

– Ej. En Perú, alrededor de 1.6 millones de jóvenes no trabajan ni estudian. Entre los que trabajan, el 49% se encuentran subempleados (11% por horas y 38% por ingresos) y el 8% restante se encuentra desempleado. Frente a esta situación sólo 3.5% de los jóvenes obtuvieron capacitación para el trabajo. (MTPE 2009).

• Existe una afluencia de jóvenes no calificados e inexperimentados con pocas perspectivas de inserción laboral y de inclusión social: los jóvenes desaventajados/o en riesgo.

Introducción y Contexto (cont.)

Fuente: Boletín CEPAL/OIT. Septiembre 2009.

 

Cobertura (% de

desempleados) 1

Pronósticos de desempleados

cubiertos, 2009 2

AR 4.1 57,093

BR 4.0 228,269

CH 7.5 30,788

URY 8.7 8,080

Total   324,230

(1) Cifras de 2004. Fuente: Bertranou (2004) (2) Propias calculaciones basadas en proyecciones UR

•Entre los principales efectos de la crisis sobre el empleo en el primer semestre 2009:

–Aumento de la tasa de desempleo en la mayoría de países, en particular en el caso de los jóvenes.

–Esto es preocupante ya que pocos países tienen seguro de cesantía. En los países que lo tienen la cobertura es reducida.

Introducción y Contexto (cont.)

• Una intervención común para los jóvenes pobres que ya abandonaron la escuela: programas de capacitación laboral de corto plazo para proveer habilidades básicas y algunas capacidades laborales específicas.

• Estos programas se caracterizan por (intentar):

– Separar el financiamiento de la provisión de la capacitación laboral.

– Ofrecer una capacitación laboral orientada hacia la demanda.

– Capacitación en el aula es seguida de una capacitación en el puesto de trabajo.

– No están orientados a facilitar la transición entre la escuela y el trabajo.

Introducción y Contexto (cont.)

• Dos experiencias influyentes en AL: Probecat (México) y Chile Joven.

• Variantes de estos programas en diversos países (ej. Argentina, Colombia, Perú, República Dominicana, Honduras, Haití, Ecuador).

• El artículo trata de determinar si estos programas de capacitación laboral han sido efectivos.

• El objetivo 1: responder las preguntas de evaluación en términos de impacto en empleo y salarios. Estrategia de identificación rigurosa, basada en diseños experimentales o cuasi-experimentales.

• El objetivo 2: comprender las características institucionales y de implementación que están correlacionadas con mejores resultados.

Introducción y Contexto (cont.)

• Los principales insumos utilizados en este artículo son:

– Un proyecto temático de evaluación de impacto realizado por la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) del BID, que empezó a finales de 2005.

– Dos evaluaciones independientes de programas de capacitación laboral para jóvenes en desventaja que fueron financiados por el BID en Chile y Colombia.

Revisión de la Literatura

• Pocas políticas públicas han sido estudiadas y evaluadas de manera tan rigurosa como los programas de capacitación laboral:

– La mayor parte de la evidencia existente es para EEUU y Europa.

– La evidencia EEUU es mixta (JTPA and the Jobs Corps). En Europa resultados más diversos ya que existen pocas evaluaciones experimentales.

– Gran heterogeneidad en los impactos dependiendo de las características de los participantes y del tipo de capacitación laboral.

• Los programas de capacitación laboral para jóvenes son menos propensos a mostrar impactos positivos que los programas diseñados para adultos (Kluve et al, 2005, 2008).

Revisión de la Literatura (cont.)• Los resultados para AL son escasos, tienen un diseño poco sólido

y muestran una gran variación en sus resultados:

– Ej. Projoven: 7 evaluaciones (de diferentes o mismas convocatorias) con impactos en ingresos (6 meses después del programa) del 12% al 60%.

• En general, los programas para jóvenes parecen tener un mayor impacto positivo que en Europa y EEUU.

– Ej. Nopo y Saavedra (2003); Betcherman (2004, 2007).

• Había una ausencia de evaluaciones sistemáticas y rigurosas de los programas de capacitación laboral financiados por el BID:

– El proyecto de evaluación de impacto temática de OVE buscaba cubrir este déficit.

– Card et al. (2006), primer evaluación de impacto experimental de este tipo de programas en RD.

– Kugler et al. (2008), experimento similar en Colombia.

Programas de Capacitación Laboral en AL • La capacitación laboral ha sido tradicionalmente importante en

la Región.

• Muchos países cuentan con una institución nacional de capacitación (ej. SENA en Colombia) que se financia con impuestos a la nomina y que se encarga de la regulación y provisión de cursos:

– El propósito original: brindar trabajadores calificados técnicamente a un sector industrial en crecimiento, en el marco del modelo de SI.

– Los cursos de capacitación están orientados a trabajadores activos y son definidos a nivel central. Están orientados por la oferta.

– Los desempleados, en búsqueda de trabajo por primera vez, con bajos niveles de educación formal y los grupos vulnerables no son los objetivos principales.

– Disponen de importantes recursos financieros y con cierto poder político, lo que las hace difíciles de reformar.

Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.)

• Desde los años 80, presión de las instituciones nacionales de capacitación de reformarse (Ej. Chile, y Colombia) aunque pocos avances.

• Las instituciones nacionales de capacitación siguen siendo importantes. En 1998, estas instituciones capacitaron a 10% de la PEA (21 millones) pero solo 5 millones fueron jóvenes (Abdala 2007).

• Frente a esta situación: una intervención alternativa ha sido implementar programas de capacitación laboral, para grupos en situación de desventaja, orientada por la demanda.

Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.)

• El Programa Probecat (México):

– Creado en 1984 como una respuesta a las reformas estructurales (final del modelo de SI) para promover ajustes sectoriales.

– No se restringió a jóvenes o a ningún grupo vulnerable en particular.

– Parte de un conjunto de PAML tradicionales: la capacitación opera dentro del Sistema Nacional de Empleo que provee información del mercado laboral e intermediación laboral y entrena a trabajadores activos en PYMES.

– Después de intentar con diferentes modalidades, se estableció con un esquema dominante en el que las firmas proveen capacitación en el lugar de trabajo.

– El programa ofrece un estipendio (= al salario mínimo) y las empresas ofrecen una capacitación + una práctica laboral (mínimo 3 meses). Condición es que al menos 70% de los beneficiarios se queden en la empresa 1 año.

Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.)• El programa Chile Joven:

– Orientado a capacitar y ofrecer una experiencia laboral a un stock de jóvenes no calificados, inexperimentados y en situación de riesgo social:

– Intento por elevar el capital social y la empleabilidad de esta población (módulo de capacidades sociales y fase de pasantía).

– Cursos básicos ofrecidos por instituciones de capacitación (200 horas) + pasantía en empresa (3-6 meses).

– Depende del mercado para revelar la demanda capacitación (“carta de intención”).

– Concebido como una intervención de una sola vez.

– Mercado de instituciones capacitadoras, con vínculos con el sector productivo, y una agencia reguladora (SENCE) ya existían.

– Basado en expectativas de crecimiento económico sostenido.

Programas de Capacitación Laboral en AL (cont.)

• El programa fue replicado por el BID y OIT en Venezuela (1993), Argentina (1994), Paraguay (1994), Perú (1996), República Dominicana (1999), Colombia (2000), Panamá (2002) y Haití (2005).

• También ha sido replicado en Uruguay, Honduras, y Bolivia.

• Sin embargo, el propósito de los programas en estos países fue diferente:

– Se busca resolver un problema estructural, es decir un flujo constante de jóvenes con esas características que buscan ingresar al mercado laboral.

• Además, no existe un mercado de instituciones capacitadoras, con vínculos con el sector productivo, ni una agencia reguladora (SENCE).

• Y sin supuesto de crecimiento económico.

País / Nombre del Programa

No. Total de Beneficiarios

Periodo de Evaluación

Argentina 1995: 32%Proyecto Joven 1996: 31%1994 - 2001 1998: 24%Chile 15 - 19 19.5%Chile Joven 20 - 24 13.4%1991 - 2001Colombia 12 - 17 26.4%Jóvenes en Acción 18 - 24 27.7%2002 - 2005República DominicanaJuventud y Empleo1999 - hoyMéxico 1999: 3.8% 2002: 0.8%Probeca 2000: 6.6% 2003: 1.4%1984 - hoy 2001: 0% 2004: 4%PanamáProCaJoven2002 - hoyPerú 14 - 24 14.30% 1996: 2.5% 1997: 6.9%PROJoven1996 - hoy

7.2%

160,000 (34,000 entre 1996 y 2003, muestra de

evaluación)1996 - 2003 (rango 12.8 - 15.8) 1998 - 2001: 0.85% (prom.)

2002 - 2004: 4.7% (prom.)

11,400 2005 15 - 24 0.263

1.3%

Alrededor de 5 millones entre 1984 - 2000

1999 - 2004 2.2% - 3.8%*

30,000 (hasta 2006) 2004 10 - 24 33%

6.7%164,000 1997

80,000 2005 5.7%

Desempleo Juvenil Crecimiento del PIB

1995, 1996, 1998130,000 15 - 241995: -4.6%1996: 4.4%1998: 3.9%

Datos utilizados por las Evaluaciones de Impacto

Datos utilizados por las Evaluaciones de Impacto (cont.)

PaísMétodo de Evaluación

Grupo de ComparaciónLínea Base / Datos Pre-

programados?

Dinámica / Análisis de

EmpleabilidadPapers

República Dominicana

ExperimentalDefinido ex ante por

diseño aleatorioSi

10 - 14 meses y 22 - 24

Card et al. (2006)

Colombia ExperimentalDefinido ex ante por

diseño aleatorioSi 19 - 21 meses

Atanasio et al. (2007)

PanamáExperimento

Natural

Definido ex post de los aplicantes elegibles

excluidos por el experimento natural

No tiene línea base, los datos pre-programa

provienen de preguntas retrospectivas en el

seguimiento

9 - 20 mesesIbarrán y

Rosas Shady (2007)

Perúcuasi-

experimentalDefinido ex ante de no-

aplicantes elegiblesSi 6, 12, 18 meses

Díaz y Jaramillo

(2006)

Chilecuasi-

experimentalDefinido ex post de no-

aplicantes elegiblesNo 12 meses

Aedo y Pizarro (2004)

Argentinacuasi-

experimental

Definido ex ante por aplicantes registrados

que no iniciaron el cursoSi

11 y 19 meses en el 2do y 3er llamado, 12 en el 5to llamado

Alzua y Brassolio

(2006)

Méxicocuasi-

experimental

Definido ex post de individuos similares de

una encuesta de mercado laboral

No, la línea de base fue reconstruida a partir de

datos ex post3 y 6 meses

Delajara et al. (2006)

Métodos utilizados por las Evaluaciones de Impacto

Diseños experimentales

Diseños cuasi- experimentales

País Tasa de empleo Formalidad Salarios

Argentina0% - 11%, 10% - 30% para los

más jóvenes (<21)0% - 3%, 6% - 9% para jóvenes

en un cohorteSin patrón específico

Chile18% - 22% más grande para los

grupos más jóvenes.15% - 23% más grande para

grupos más jóvenes22% - 25%, estimado

impreciso

Colombia5% para mujeres, ninguno para

hombres6% - 7% para mujeres; 5% - 9%

para hombres22% para mujeres, 10%

para hombres

República Dominicana

Ninguna, alta (5% - 6%) pero no significativa para el Este y Santo

Domingo

Seguro Médico 9% mayor para los hombres (43% vs. 34%)

17% (marginalmente significativo), mayor para

hombres menores de 19%

México

General, no hay un patrón claro; efectos robustos positivos en el entrenamiento en el puesto de

trabajo (12% - 13%)

Efectos positivos (10% - 20%) desde 2002

No hay patrones consistentes, lo mejor son

pequeños y son generalmente insignificativos

Panamá10% - 12% no significativo para

las mujeres y en Ciudad de Panamá.

No significativo, probablemente mayor en las afueras de Ciudad

de Panamá

Insignificante, mayor para las mujers (38%) y en

Panamá (25%)

PerúGrande, 13% (mucho más alta para mujeres - 20% más que para hombres- insignificante)

Grande: general 11%, 14% para mujeres, 5% para hombres

12% - 30%

Resultados

Otros resultados del proyecto temático de OVE• Definición operacional de la empleabilidad en el contexto de AL y

su modelización (AR, DR y PN).

– La probabilidad de encontrar un empleo si no se lo tiene (U o I) y la probabilidad de retenerlo en el caso contrario.

– Cuando la capacitación tiene un impacto significativo sobre la tasa de empleo, el principal canal es a través de la probabilidad de transitar del no empleo al empleo.

• Medición del impacto en la auto-estima (en DR y PN):

– Primer intento serio de medir este impacto indirecto que es mencionado frecuentemente por los responsables de los programas. No se encontraron impactos significativos.

• Análisis de las características institucionales y de implementación de los programas.

– No se prestó suficiente atención a la economía política de las instituciones nacionales de capacitación

– Rol del sector privado es crucial.

Comentarios Finales: ¿qué hemos aprendido?

• Estos programas contribuyen a mejorar la situación laboral de grupos específicos de la población (mujeres y los más jóvenes):

– Efectos modestos y heterogéneos en el empleo (varían por genero, edad y región).

– Pero impactos positivos en la calidad del empleo y en los salarios. Lo cual es importante en países con tasas de informalidad elevadas.

• Estos programas representan inversiones pequeñas por lo que no se pueden esperar grandes retornos (no buscan solucionar las causas del desempleo).

• Estos programas parecen ser costo-efectivos y contribuir a mejorar la empleabilidad de los participantes: un éxito modesto a un costo modesto.

Comentarios Finales: ¿qué hemos aprendido? (cont.)

• Estos programas deben ser parte de una estrategia integral del mercado laboral (ej. formar parte del Servicio Nacional de Empleo) y ser complementados por otros tipos de programas.

• La participación del sector privado es importante para asegurar que los cursos están orientados a las necesidades de la demanda.

• Es importante de considerar en el diseño de los programas la economía política de los sistemas nacionales de capacitación, en particular cuando existen instituciones nacionales de capacitación.

Comentarios Finales: ¿qué no sabemos todavía?

• Sabemos si un programa particular funcionó (específicamente si un grupo de cursos), pero no sabemos:

– ¿Qué características del diseño son las más relevantes? Pasantías/capacidades humanas/capacitación específica.

– ¿Bajo que circunstancias funcionan mejor estos programas? Características del participante, proveedores de la capacitación, firmas donde se realizan las pasantías, mercados laborales locales, contexto económico, etc.

– ¿Los impactos de los programas son similares en períodos de crisis económicas?

– ¿Cuáles son los efectos de equilibrio general?

• No sabemos si la capacitación aumentó el capital humano y/o capital social o si funcionó como una señal para el mercado laboral.

Comentarios Finales: ¿Hacia dónde vamos?

• Una segunda ronda de evaluaciones en curso: República Dominicana, Panamá, Perú, Honduras, México. Sin embargo aún se requiere:

– mayor formulación de preguntas relevantes antes del inicio y evaluación de un proyecto. ¿Qué partes de la caja negra se quieren abrir?

– realizar estudios de seguimiento de largo plazo (mayores a los 18 meses de finalizados los cursos).

– realizar intervenciones integrales y de largo plazo, asociadas a los Sistemas Nacionales de Empleo. ¿Es la capacitación basada en competencias una alternativa viable?

– Integrar las evaluaciones con las agendas de investigación y evaluación de las políticas públicas. ¿Cuál es el impacto de las evaluaciones de impacto?

• Importante: se requiere un fuerte compromiso institucional.

Muchas Gracias

davidro@iadb.org

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