Lineamiento de Infraestructura Final

7/25/2019 Lineamiento de Infraestructura Final

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CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS NACIONALES

Infraestructura en

Guatemala

Lineamientos de Poltica Econmica, Social y deSeguridad 2012-2020

Guatemala, junio 2011

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido(informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquierreproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de laautorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue elaborado porYolanda Mayora de Gavidia con base en un trabajado realizado por Mario Cuevas para el BID y diagnsticosrecientes del Banco Mundial.


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LISTADO DE SIGLAS YABREVIATURAS

APP Alianza Pblico-PrivadaGDM Metodologa para el Diagnstico del CrecimientoANADIE Agencia Nacional para Alianzas para el Desarrollo de InfraestructuraEconmicaENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de VidaGDM GrowthDiagnosticsMethodology (Metodologa para el Diagnstico delCrecimiento)PIB Producto Interno Bruto

CEPAL Comisin Econmica para Amrica LatinaPMOIT Plan Multimodal de Obras de Infraestructura de Transporte

RDC Railroad Development CorporationFVG Ferrovas GuatemalaANADIE Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura EconmicaCONADIE Consejo Nacional para el Desarrollo de Infraestructura EconmicaAMG rea Metropolitana de GuatemalaAMM Administrador del Mercado MayoristaCA Carreteras CentroamericanasCAAP Comits Administradores de Agua PotableCITO-180 Carretera Inter-Troncal de Occidente 180CNEE Comisin Nacional de Energa ElctricaCOCATRAM Comisin Centroamericana de Transporte Martimo

CONAGUA Comisin Nacional de AguaCOVIAL Unidad Ejecutora de Conservacin VialCPN Comisin Portuaria NacionalDEOCSA Distribuidora Elctrica de OccidenteDEORSA Distribuidora Elctrica de OrienteDGAC Direccin General de Aeronutica CivilDGC Direccin General de CaminosEEGSA Empresa Elctrica de GuatemalaEMAPET Empresa Municipal de Agua de PetenEMAX Empresa Municipal de Agua de QuetzaltenangoEMPAGUA Empresa Municipal de Agua de Guatemala

EMT Empresa Municipal de TransporteETCEE Empresa de Transporte y Control de Energa ElctricaFAA Federal AdministrationAviationFTN Franja Transversal del NorteGUATEL Empresa Guatemalteca de TelecomunicacionesIEDINDE Instituto Nacional de ElectrificacinINE Instituto Nacional de Estadsticas


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INFOM Instituto Nacional de Fomento MunicipalMAGA Ministerio de Agricultura, Ganadera y AlimentacinMARN Ministerio de Ambiente y Recursos NaturalesMCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y ViviendaMEM Ministerio de Energa y Minas

MINECO Ministerio de EconomaMTBEPER Plan de Electrificacin RuralPRONACOM Programa Nacional de CompetitividadPPA acuerdos de compra de energa a largo plazoPPMN Poltica Portuaria Martima NacionalPQP Puerto Quetzal PowerRD Rutas DepartamentalesRN Rutas NacionalesSAT Superintendencia de Administracin TributariaSEGEPLAN Secretaria General de Planificacin y Programacin de la Presidencia

SIEPAC Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica CentralTRT Tropical Radio and Telegraph CompanyUCD Unidad de Concesiones y DesincorporacionesUNEPAR Unidad Ejecutora de Acueductos y Alcantarillados Rurales


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Contenidos1. Introduccin .............................................................................................................................................. 6

2 Contexto General de la Economa Guatemalteca ................................................................................. 8

2.1 Antecedentes ................................................................................................................................ 8

2.2 Diagnstico.................................................................................................................................... 8

2.3 Marco conceptual ....................................................................................................................... 10

2.4 Retos del crecimiento econmico............................................................................................... 11

3 La infraestructura como pilar de desarrollo ....................................................................................... 13

3.1 Estado General de la Infraestructura en Guatemala .................................................................. 13

3.2 Fallas de Mercado en el Sector Infraestructura .......................................................................... 17

4 Diagnostico por sector ........................................................................................................................ 20

4.1 Infraestructura y Servicios de Transporte ................................................................................... 20

4.1.1 Estructura, Marco Institucional y Regulatorio .................................................................... 21

4.1.2 Calidad de la Infraestructura de Transporte ....................................................................... 23

4.1.3. Calidad de los Servicios de Transporte ............................................................................... 26

4.1.4. Necesidades de Inversin en el Sector ............................................................................... 27

4.1.5. Participacin Privada en el Sector....................................................................................... 27

4.1.6. Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de Polticas ............................................. 28

4.2. Electricidad .................................................................................................................................. 31

4.2.1 Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio ................................................ 31

4.2.2. Demanda, Oferta y Cobertura ............................................................................................ 35

4.3. Agua y saneamiento .................................................................................................................... 38

4.3.1 Marco Legal e Institucional ................................................................................................. 38

4.3.2. Proveedores del Servicio ..................................................................................................... 40

4.3.3. Demanda y Cobertura ......................................................................................................... 40

4.3.4. Consideraciones sobre el marco institucional y las polticas .............................................. 42

5. Conclusiones ....................................................................................................................................... 45

6. Propuesta de Lineamientos de Poltica ............................................................................................... 47

6.1 Desafos en el sector de Infraestructura ..................................................................................... 47

6.2 Transporte y Logstica ................................................................................................................. 47


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6.2.1 Impulsar un enfoque integral de las polticas de infraestructura, Transporte y Logstica: 48

6.2.2 Modernizar el marco regulatorio e institucional que rige al sector, para fomentar

competencia y eficiencia en la prestacin de servicios de infraestructura ........................................ 48

6.2.3 Incrementar la participacin del sector privado en el sector, buscando una eficiente

provisin de servicios y asegurar el financiamiento necesario para la ampliacin y modernizacinde la infraestructura en el pas. .......................................................................................................... 49

6.2.4 Asegurar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura ......................................... 50

6.2.5 Priorizacin de Inversiones ................................................................................................. 50

6.3 Sector Electricidad ...................................................................................................................... 51

6.3.1 Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma eficiente las

necesidades de la creciente demanda: ............................................................................................... 52

6.3.2 Diversificar la matriz energtica para asegurar la sostenibilidad ambiental, aprovechar el

potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de recursos fsiles y precios

competitivos. ...................................................................................................................................... 53

6.3.3 Impulsar la interconexin elctrica de Guatemala con la regin para ampliar la oferta y

propiciar inversiones con visin regional. ........................................................................................... 54

6.3.4 Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las reas rurales y asegurar su

acceso a los sectores menos favorecidos ........................................................................................... 54

6.3.5 Promover la eficiencia energtica....................................................................................... 55

6.4 Agua y Saneamiento ................................................................................................................... 55

6.4.1 Promover un marco legal y regulatorio, que promueva la eficiente prestacin de los

servicios y gobernabilidad del sector .................................................................................................. 56

6.4.2 Incrementar los recursos destinados a inversin en el sector y racionalizar los existentes

para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las reas rurales. ...................................... 56

6.4.3 Promover una cultura de racionalizacin del uso el agua .................................................. 57

7 Puestos Claves ..................................................................................................................................... 58

Bibliografa .................................................................................................................................................. 62


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1. IntroduccinDesde principios de la dcada de los 90s, y con cada nueva administracin pblica que se

elige, el CIEN ha implementado el proyecto de lineamientos de poltica econmica y social.Estos proyectos han correspondido, no por azar, con los distintos perodos presidenciales,

ante el reto del desarrollo de nuestro pas. El objetivo de cada uno ha sido hacerpropuestas de poltica pblica coherentes y consistentes, en distintas reas econmicas,sociales y de seguridad ciudadana, que permitan a los distintos funcionarios pblicosfocalizar sus esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad devida de todos los guatemaltecos. Este documento es parte del proyecto Lineamientos dePoltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2020.

El propsito principal de este documento es analizar la situacin general de lainfraestructura de transporte, electricidad y agua potable, y delinear lineamientos depoltica pblica con el objetivo de convertir a estos sectores de infraestructura en pilar del

desarrollo econmico y social, pues es innegable el importante efecto que los mismostienen sobre la productividad y la eficiencia del sector productivo, y sobre la conectividad ymejoramiento de calidad de vida de la poblacin, elementos que se convierten enesenciales para detonar el desarrollo regional, la integracin nacional e internacional.

En trminos generales, los lineamientos de la poltica pblica hacia el desarrollo de lainfraestructura deben orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulacindel capital fsico y a realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dentrodel pas, la modernizacin de la infraestructura existente, el incremento de cobertura deservicios bsicos y la provisin eficiente de los mismos. En este contexto, y ante el estrecho

margen fiscal del gobierno nacional, es necesario ofrecer condiciones propicias y sealesclaras para que la inversin privada participe en el sector y se encamine hacia proyectosde alto valor agregado.

Con base a informacin contenida en estudios recientes (BID, CEPAL, BM, entre otros), ascomo informacin recolectada a travs de entrevistas y consultas con empresarios, gremiales yfuncionarios de instituciones responsables de la temtica, el presente documento presenta undiagnostico general y recomendaciones organizadas en cinco partes. La primera de ellas,ofrece un marco conceptual general de la problemtica de crecimiento de Guatemala,ubicando la importancia de la infraestructura en el contexto de la productividad total de los

factores. En la segunda se presenta un panorama especfico de la situacin de lainfraestructura del pas, su rol en el desarrollo nacional y un anlisis de las fallas demercado existentes que afectan su desempeo.

Las tercera y cuarta partes, presentan un diagnstico del estado de la infraestructura enGuatemala enfocada en algunos sectores considerados prioritarios por su impacto sobre el


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desarrollo econmico y social del pas (electricidad, carreteras, puertos, aeropuertos yagua y saneamiento).

Finalmente, luego de las conclusiones respectivas, se desarrollan recomendaciones sobrelineamientos de poltica en cada uno de los subsectores de infraestructura abordados y se

describen los puestos claves de instituciones involucradas en la implementacin de laspolticas en cada uno de los sectores estudiados.


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2 Contexto General de la Economa Guatemalteca

2.1 AntecedentesDurante las ltimas dos dcadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar comomodesto. El Producto Interno Bruto PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de

crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento dela poblacin de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del pas. A este ritmo decrecimiento econmico, el pas duplicara sus ingresos en ms de 20 aos, mientras otrospases en desarrollo lo estn haciendo en menos de una dcada. Sin embargo, y todavams importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otrasnecesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.

Los Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en elrea Econmica, como objetivo principal mejorar el crecimiento econmico. El mismo sepresenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversin encapital fsico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento econmico debe ser sostenible o,dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debecomprometerse la estabilidad macroeconmica.

A continuacin se presenta un breve diagnstico y un marco conceptual en lo que se basa lainvestigacin realizada en el rea Econmica.

2.2 DiagnsticoUno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del

guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,es importante contar con una poltica social que permita el rol subsidiario del Estado paragrupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el pas. Porello, los lineamientos de poltica econmica en el mbito macroeconmico estn orientadosa alcanzar y superar el crecimiento potencial del pas. El diagnstico realizado por el CIENinicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento econmico y realiza unanlisis de los resultados observados en las ltimas dcadas.

En trminos generales, en los ltimos 20 aos el nivel de produccin per cpita del pas noha despegado. Al compararlo con otros pases y regiones geogrficas, Guatemala no hacrecido de forma significativa y la produccin per cpita se encuentra por debajo de lamedia de crecimiento de Amrica Latina. Incluso se ha visto superada por pases que tenancondiciones similares a las del pas, como lo fue Malasia antes de 1970 y la Repblica deCorea en 1960.

Grfica 1. Comparacin de crecimiento econmico entre distintos pases y regiones(porcentajes).


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Fuente: elaboracin propia en base a informacin del Banco Mundial (2010)

Histricamente la tasa del crecimiento econmico de Guatemala ha sido modesta y estoexplica porque la economa guatemalteca se ha estancado comparada con otras economassimilares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadoreso de inversin; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el pas. Otra fuente decrecimiento es la acumulacin de capital humano de los trabajadores guatemaltecos paraque sean ms capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversin ni de empleo en elpas. La ltima fuente de crecimiento econmico se llama productividad total de losfactores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del passin modificar la cantidad de empleo, inversin o educacin en el pas.

Al desagregar el crecimiento econmico de Guatemala, segn los factores descritosanteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):

La contribucin del capital (inversin en bienes fsicos) es la ms importante en el pas y haexplicado ms de un 50% del crecimiento econmico en los ltimos 60 aos de historia.

El capital humano es una variable relevante al crecimiento econmico. Al omitir esta

variable, se sobreestima la contribucin del empleo o de la productividad al crecimientoeconmico.

La productividad de los factores o productividad del pas ha mostrado una contribucin alcrecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la productividad total de losfactores (PTF) se dieron en la dcada anterior al terremoto de 1976.


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A partir de este anlisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento econmico deGuatemala: a) la contribucin del empleo al crecimiento econmico ha sido baja despus dela dcada de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento econmico apesar del alto rendimiento observado en el pas, c) la baja productividad de los factores deproduccin en Guatemala, d) el capital fsico ha sido el principal motor de crecimientoeconmico en los ltimos 60 aos, pero hoy las condiciones macroeconmicas del paspueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversin. A continuacin seexplicar cada tema en detalle.

Grfica 2. Contribucin de los factores de produccin al crecimiento econmico enlos ltimos 60 aos de la historia guatemalteca (porcentajes).

Fuente: elaboracin propia con base en informacin del BANGUAT (2010).

2.3

Marco conceptualEn l rea Econmica se han preparado propuestas de lineamientos de poltica pblica enlos campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economa Globalizada y Competitiva; EconomaRural y Mitigacin de Impacto del Cambio Climtico; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,Pequeas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta maneraa cada uno de los factores de produccin identificados para mejorar el crecimientoeconmico de Guatemala.

Sin embargo, ms que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar laproductividad total de los factores o, dicho de otra manera, cmo producir ms con lo

mismo. Para esto, se propone una visin integradora de cada uno de los elementos de

propuesta dentro del marco de la competitividad sistmica. sta consta de cuatro


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dimensiones: a)meta b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguientegrfica (Poltica de Comercio Exterior, 2002).

Grfica 3. Esquema de Competitividad Sistmica

Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)

El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importanciade la competitividad conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las polticas que danforma a las condiciones generales de la economa leyes y variables macroeconmicas-; elnivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran elEstado y la sociedad en la construccin de un adecuado marco institucional; y, el nivelMicro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperacin entre ellas.

2.4

Retos del crecimiento econmicoPara generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas decrecimiento econmico, es necesario discutir los siguientes puntos:

Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma generaly sostenida. En la historia, los perodos con mayor nivel de productividad en el pasvan, en su mayora, de la mano de condiciones internacionales favorables, como


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altos precios de los bienes de exportacin del pas. El reto a plantear en loslineamientos de poltica econmica es generar un impulso en la productividad desdelos fundamentos de la economa del pas para que sea sostenible ygeneracionalmente transferible.

Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de lapoblacin. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una polticaque busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familiasguatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir lasbarreras de entrada al acceso de educacin de calidad y financiarlas de formasostenible.

Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimientoeconmico por medio de esta va. Es importante crear polticas que permitanampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento econmico

por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marcoconsistente entre la atraccin de inversin nacional e internacional de alto impactoeconmico en el pas.

Propiciar un ambiente macroeconmico estable para sostener el endeudamiento enbienes de inversin. Actualmente el mayor riesgo es una contraccin en las tasa deinversin, ante la cada en el ahorro privado y la expansin de la deuda pblica. Esteefecto ha generado una presin sobre el dficit fiscal y la cuenta corriente. Si no sesientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconmico que puedeajustarse mediante una contraccin en la inversin, lo cual presionar elcrecimiento econmico hacia la baja.


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3 La infraestructura como pilar de desarrollo

3.1 Estado General de la Infraestructura en GuatemalaEl papel de la infraestructura en la sociedad es proporcionar los servicios bsicos para quelos ciudadanos y empresas puedan desarrollar sus actividades. Entre los servicios bsicos

se encuentran la oferta de energa elctrica y telecomunicaciones, la provisin de aguapotable por tubera, alcantarillado y riego, los servicios de transporte que incluyeninfraestructura de carreteras, ferrovas, aeropuertos y puertos.

La cantidad y calidad de la infraestructura de un pas condiciona el desarrollo econmico ysocial, y, en trminos generales, la disponibilidad de una infraestructura eficiente es acordecon el desarrollo econmico de los pases. Estudios del Banco Mundial han demostradoque el aumento de la infraestructura y el crecimiento de la produccin nacional, estnfuertemente relacionados: un incremento de 1% en el capital de infraestructura se asociacon un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del 1%1. No se sabe si la relacincausal corre de infraestructura a desarrollo o de desarrollo a infraestructura.Probablemente existe una influencia recproca: una infraestructura de buena calidadpropicia las condiciones para que la economa de un pas crezca, y, en sentido inverso, unpas desarrollado tiene la capacidad financiera adecuada para desarrollar una mejorinfraestructura. Sin embargo, es importante subrayar que la infraestructura no es el nicofactor que influye en el desarrollo de un pas, pues existen otros elementos con los que sedebe interactuar, como el nivel de educacin de la poblacin, mercados eficientes, recursosnaturales, instituciones dinmicas, etc., que afectan el progreso econmico. De cualquierforma, la infraestructura es un factor de desarrollo econmico de primer orden y nadie

duda que la carencia de ella pueda ser un freno en el crecimiento y desarrollo econmico ysocial.

Despus de sucesivas olas de reforma durante la dcada de los noventa, el Estado deGuatemala comenz a promover la participacin del sector privado en infraestructura einici la modernizacin del marco regulatorio para dicho sector. Las reformasimplementadas durante los noventas incluyeron la descentralizacin, desregulacin yapertura del sector elctrico, las telecomunicaciones y el sector areo, la concesin de laoperacin de los ferrocarriles y un contrato de gestin de los servicios de correos, ademsde acciones adicionales para la liberalizacin de la inversin extranjera, entre otras

medidas de reforma estructural. Estas reformas tuvieron un fuerte impacto sobre laeconoma de Guatemala y sobre la infraestructura en particular, pero an quedanimportantes medidas por realizarse que vendran a complementar los procesospreviamente iniciados.

1World Development Report: Infrastructure for Development, Banco Mundial, 1994.


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Segn la Metodologa para el Diagnstico del Crecimiento (GDM)2 Guatemala podradescribirse como un caso de crecimiento lento debido a una mezcla de factores adversos,entre los que histricamente se cuentan un pobre desempeo en la evolucin de laproductividad, al igual que una lenta acumulacin de capital fsico y humano.Particularmente, en el contexto del GDM cabe subrayar que los retornos sociales a lainversin en capital fsico (ajustados por riesgo) de hecho son elevados en Guatemala, perolos retornos privados se ven mermados debido a las dificultades causadas por el clima deinversin y la escasez de bienes complementarios a la inversin fsicacomodeterminados tipos de capital humano e institucional.3

Debe sealarse que la acumulacin de capital fsico en Guatemala ha sido lenta, conpromedios histricos de inversin agregada inferiores al resto de Latinoamrica4.Asimismo, el conflicto armado incidi sobre la tasa de inversin en el pas, pues durante losochentas, conforme se agravaba el conflicto, los niveles de inversin agregada declinaron 5.

A partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se han realizado importantes esfuerzospara incrementar la disponibilidad de infraestructura bsica en el pas. Sin embargo, losindicadores de infraestructura bsica de Guatemala son an adversos en relacin con lospromedios de pases en categoras de desarrollo econmico comparable (ver Cuadro 1).6

2Inicialmente propuesta por Hausmann, Rodrik y Velasco (2004).3Para ms informacin, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).4 Aproximadamente 13% del PIB en Guatemala, en comparacin con niveles tpicos por encima del 20% enLatinoamrica.5La formacin privada de capital bruto alcanz un mnimo de 7% del PIB durante los peores aos del conflicto, a

principios de la dcada de los ochentas.6De acuerdo al "ranking" del Foro Econmico Mundial (WEF) Guatemala se encuentra en la posicin 74 por eldesarrollo de Infraestructura tanto de transportes como de comunicaciones.


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Cuadro 1. Guatemala. Disponibilidad y Calidad de la Infraestructura Bsica

Guatemala

Promediomundial depases de ingreso

medio bajo

Promedio

pases de ALCReciente** WDI*Infraestructura VialCarreteras Pavimentadas km/1000h 0.47 0.47 1.4 1.6Carreteras Totales km/1000h 1.12 1.14 2.6 5.8Puertos y TransporteMartimoTrfico de Contenedores TEUs/1000h 60.9 27.4 26.4Transporte Areo yAeropuertosPasajeros Transportados por 1000h 134.6 130.7 183.7

Carga AreamillnTon/km 4203 11601

Sector Elctrico

Consumo Per Cpita kWh 361 1374 1667Acceso a la Electricidad % poblacin 85.1 77.46 90***Sector Agua ySaneamiento****Agua Potable Segura % poblacin 95 80 91Saneamiento Adecuado % poblacin 86 50 77

Fuentes:*WorldDevelopmentIndicators (WDI) del Banco Mundial para el ltimo ao disponible.**Datos de instituciones nacionales para 2006.***World Energy Outlook 2006, cifracorrespondiente a 2005.**** OMS y United Nations Childrens Fund UNICEF (2006): Meeting the MDG drinking water andsanitation target: the urban and rural challenge of the decade, WHO Press, Geneva. Los datos correspondenal ao 2004.

En general, puede concluirse que el ritmo de acumulacin de capital fsico, ya sea porfuentes pblicas o privadas, hasta el momento ha sido insuficiente para apoyar los ritmosde crecimiento necesarios para reducir significativamente la pobreza en el pas.

Como resultado de la relativa escasez de capital fsicoincluyendo infraestructuralarentabilidad anual de la inversin agregada realizada por el sector privado alcanza nivelespromedio de 28% a 30% en trminos reales. Sin embargo, debe sealarse que los retornos

sociales de la inversin han variado segn el ritmo econmico del pas, pues estos fueronexcepcionalmente elevados en los sesentas y setentas. Los retornos a la inversincolapsaron durante los ochentas y, finalmente, se recuperaron durante la dcada de losnoventas, despus de los Acuerdos de Paz. Esto lleva a concluir que la inversin en capital


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fsico es altamente rentable desde el punto de vista de la sociedad guatemalteca y que sudinamismo depende fuertemente del entorno de negocios en el pas7.

De la anterior discusin se deduce que la infraestructura es uno de los pilares delcrecimiento econmico en Guatemala. Como ha sido diagnosticado, siguiendo la GDM, el

pas enfrenta mltiples barreras que, conjuntamente, han desembocado en un pobredesempeo econmico. De particular inters para el sector de la infraestructura es que losinversionistas no ven hoy en Guatemala suficientes oportunidades para invertir, al menosno para invertir recursos en el orden de magnitud requerido para inducir una substancialaceleracin del crecimiento econmico y una palpable reduccin en los ndices de pobreza.

En vista de lo anterior, la poltica pblica hacia el desarrollo de la infraestructura bsicadebe orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulacin del capital fsico ya realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dedicado a inversionesen infraestructura dentro del pas.

Finalmente, un factor importante que debe considerarse especialmente sobre el estadoactual de la infraestructura en Guatemala es el efecto de las adversidades climticas -Huracn Mitch 1998, Tormenta Stan 2005, la erupcin del Volcn Pacaya y la TormentaAgatha 2010. Lo anterior, adems de haber impactado en la escasa y frgil infraestructuraexistente, ha afectado directamente el marco macroeconmico8 y la produccin nacional(ver Cuadro 2). Segn la CEPAL (2010), el impacto total de la tormenta gata representarael 2.6% del PIB, las perdidas significaran 1% del PIB y el dficit del 3.1% del PIB.

En los ltimos aos, las amenazas recurrentes y vulnerabilidades acumuladas se deben a

una combinacin de factores, entre ellos el patrn de crecimiento demogrfico combinadocon un patrn de asentamiento sin normativa de ordenamiento territorial municipal, unaeconoma poco diversificada as como una pobreza concentrada y desigual. Un incompletomarco de regulaciones en cuanto a la calidad de las construcciones y de los procesos decontratacin combinado con una vulnerabilidad ambiental creciente, hace que Guatemalasea cada vez ms afectado en trminos econmicos, por el cambio climtico.

7Para ms informacin, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).8Segn CEPAL (2010), los daos y prdidas estimadas para el huracn Mitch fueron de USUS$748 millones,tormenta Stan de USUS$ 988.3 millones y finalmente la combinacin erupcin Pacaya-tormenta Agatha USUS$982 millones.


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Cuadro 2. Resumen de daos y prdidas econmicas: Erupcin volcn Pacaya tormenta tropical Agatha (en Millones)

Sector Daos Perdidas TOTAL Publico PrivadoSocial 1333.6 234.2 1567.8 765.9 779.4

Vivienda 646.3 127.1 773.4 773.4Salud 27.9 88.8 116.7 110.7 6Educacin 640.4 14.9 655.2 655.2Patrimonio cultural ydeportes 19.1 3.4 22.5 22.5Productivo 230.4 802.9 1033.3 25.6 1007.7Agropecuario 84.2 562.6 646.7 25.6 621.1Industria 123.3 194.3 317.6 317.6Comercio 9.8 23.8 33.7 33.7Turismo 13.1 22.3 35.4 35.4Infraestructura 2615.7 221 2836.7 2620 171.8Transporte 2456.4 168.4 2624.8 2456.4 168.4Energa 78.1 16.6 94.7 49.7Agua y Saneamiento 81.1 36.1 117.3 113.8 3.4Transversal 620.8 1797.1 2471.9 756.6 373.8Medio ambiente 335.6 1756.6 2092.2 605.9 198.7Impacto sobre la mujer 150.5 40.6 191 16 175Gestin de riesgo 134.7 134.7 134.7

TOTAL Quetzales 4800.5 3055.3 7855.7 4168.2 2332.6

TOTAL US$ 600.1 381.9 982 521 291.6Fuente: CEPAL (2010).

3.2

Fallas de Mercado en el Sector InfraestructuraDesde la dcada de los noventa, el papel que ha jugado el sector pblico en la prestacin deservicios de infraestructura en los pases ha ido cambiando: de tener la propiedad y lagestin de los activos, el Estado ha pasado a compartir responsabilidades con el sectorprivado.

Si bien es cierto la participacin de los privados en el suministro de infraestructura puede

aumentar la eficiencia y reducir el gasto pblico, los activos de este sector por sunaturaleza de bien pblico tienen ciertas caractersticas que hacen que el mercado no seaun sistema del todo idneo para asignar los recursos, y que se requiera algn grado deintervencin del sector pblico (principalmente en el tema de planificacin y regulacin).El alto volumen de inversin, las economas de escala y de alcance, la dificultad parareutilizar estas inversiones para otros fines, los efectos externos que tales inversionesllevan asociadas y el carcter de bien no comercializable de los servicios de infraestructura,


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hacen que el mercado no genere asignaciones de recursos optimas, por lo que serecomienda la participacin del sector pblico para mitigar los impactos de los fallos delmercado.

En Guatemala, las fallas de mercado del sector de infraestructura afectan los distintos

sectores, y muchas de ellas tienen su origen en la misma intervencin de la poltica pblica.A continuacin se detallan algunas fallas de mercado en el sector de infraestructura, lo quepretende ser nicamente un marco ilustrativo, sin pretender ser exhaustivos.

Cuadro 3. Resumen y ejemplos de fallas de mercado para el sector de Infraestructura

Fallas de mercado Ejemplos por subsectoresImperfeccin de derechode propiedad

Riesgo de expropiacinContaminacin ambienteFalta de definicin

Volatilidadmacroeconmica Incrementa riesgo de proyectos de gran envergadura

Falta bienes y servicioscomplementarios

Falta de vas de acceso reduce valor de puertos y aeropuertos, as comode desarrollo de infraestructura (bancos y telecomunicaciones para lapoblacin)

Ausencia de servicios de electricidad disminuyen penetracin deservicios de telecomunicaciones

Asimetra deinformacin

El responsable de la poltica pblica y potenciales inversionistas tienediferentes puntos de negociacin

Fallas de coordinacin Carcter de servicio pblico/semipblico de muchos. Si la va de accesose construye existen muchos beneficiarios potenciales, pero ninguno deellos individualmente est dispuesto o tiene capacidad de realizar lainversin

Servicios complementarios no son planificados


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Subdesarrollo demercado capital

Falta de capital interno de largo plazo y poca satisfaccin en atraccinde capitales externos

Riesgo climtico No existen seguros climticos para inversionistas

Marco parareestructuracin yliquidacin de proyectoses incompleto

No existe ley de quiebrasReestructuracin de proyectos implica proceso altamente politizado

Competencia imperfectaen los mercados

Elevadas barreras de ingresoMonopolios naturalesRegulaciones que fomentan concentracin o monopolio legal a favor deun ente gubernamental (por ejemplo el agua municipal o la gestin delos puertos y aeropuertos)

Fallas de regularizacinsectorial

Dificultades para definicin de precio de venta al pblico de laelectricidad

Falta de definicin de ente regulador para la gestin del agua

TransporteDeuda flotante del

gobierno

Red vial , deuda capital de trabajo a constructores

Portabilidad nmero de telfonosHostilidad adeterminadasinversiones otecnologas sontrasladadas a temas depoltica publica

HidroelctricasPetroleras

Activos muertoseconmicamente

Por ejemplo el caso de FEGUA


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4 Diagnostico por sector

4.1 Infraestructura y Servicios de TransporteEl sistema de transporte de un pas (infraestructura y servicios) es la estructura quesostiene todas las actividades productivas y sociales. Sin carreteras ni caminos accesibles

los productores no pueden sacar sus productos al mercado; sin servicios de manejo decarga, el transporte de los productos es ms difcil y caro, y las empresas recurren a costosextras, retrasos y deterioro en sus mercaderas.

Durante los aos noventa se lograron avances importantes en el desarrollo del transporteen Guatemala, aunque an quedaba un largo camino por recorrer. Persisten en el pasrestricciones considerables en cuanto a la calidad de los servicios de transporte y suscostos son elevados en comparacin con otros pases de similar nivel de desarrollo.Adems, Guatemala enfrenta serios problemas y cuellos de botella, tal como la necesidadde una reforma profunda del sistema regulatorio en algunos sectores especficos (puertos,por ejemplo).

De acuerdo al exhaustivo ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, la puntuacinabsoluta de Guatemala mejoro entre 2007 y 2009, pero su ubicacin cay casi 15 lugares,ubicndose en la posicin 90 de 150 pases (Cuadro No.4). Se muestra preocupacin en lasreas de transporte terrestre, calidad de la infraestructura vial y capacidad de los puertospara acomodar barcos de ms grande escala. Por lo tanto, esta rea se vuelve crtica y esnecesaria verla de forma integral, para que las medidas a implementarse tengan el impactodeseado.

Cuadro No.4: ndice de Desempeo Logstico

2007 2009

Rank Score Rank Score

Guatemala 75 2.53 90 2.63

El Salvador 66 2.66 86 2.67

Costa Rica 72 2.55 56 2.91

Nicaragua 122 2.21 107 2.54

Honduras 80 2.5 70 2.78

Mxico 56 2.87 50 3.05

Chile 32 3.25 49 3.09

Fuente: BM 2010


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4.1.1 Estructura, Marco Institucional y Regulatorio

El Sector infraestructura de transporte consta de una red de carreteras, tres puertosprincipales (Canto Tomas de Castilla, Puerto Quetzal y Puerto Barrios), una red deferrocarril (que actualmente no est en operacin), dos aeropuertos internacionales (LaAurora y Flores), adems de varios aeropuertos locales.

El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV) es el ente rector delsector transporte en el pas. Del Ministerio dependen: (i) la Direccin General de Caminos(DGC), responsable de la planificacin estratgica, la supervisin de la construccin,rehabilitacin, mejoramiento y mantenimiento de carreteras y caminos; (ii) la UnidadEjecutora de Conservacin Vial (COVIAL), encargada de administrar los recursos del fondopara el mantenimiento vial, as como de la programacin y supervisin del mantenimientopor contrato; (iii) la Unidad de Concesiones y Desincorporaciones (UCD), encargada dellevar a cabo los programas en el rea de infraestructura; (iv) unidades descentralizadaspara velar por el transporte martimo y areo (Grafica No.4).

Grafica No. 4

Estructura del Ministerio de Comunicaciones, infraestructura y Vivienda

Fuente: MCIV


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La ley de Transportes y sus reglamentos, que data de 1946, junto con la Ley 134-96 queestablece el impuesto para alimentar el fondo para la conservacin de la red vial, son losprincipales instrumentos legales del sector de transporte terrestre.

Para velar por el sector portuario, el MCIV cuenta con una unidad descentralizada, peroque depende funcionalmente de l: la Comisin Portuaria Nacional (CPN). La CPN tiene elobjetivo de coadyuvar con los puertos y otras instituciones vinculadas al sector transportepor medio de asesora, asistencia tcnica, capacitacin y acciones de gestin, coordinaciny enlace, al logro de un funcionamiento eficiente de los procedimientos y operaciones deapoyo al comercio exterior.Para ello cuenta con dos unidades estratgicas: i) la Direccinde Desarrollo Humano, encargada de atender actividades vinculadas con la gestin delconocimientoen el contexto del Sistema Portuario Nacional; ii) la Direccin de Asesora yEstudios, tiene a su cargo funciones de asesora a los puertos en aspectos de mejoramiento

en la eficiencia y eficacia de las operaciones portuarias, incluyendo la realizacin deestudios e investigaciones sobre el manejo de la carga y las deficiencias en el libre flujofsico de las mismas a travs de los puertos.

Cada uno de los Puertos existentes tiene su propia ley de creacin que los constituye enempresas descentralizadas y autnomas, con personera jurdica propia, lo que les dapotestad para operar de forma independiente. Es interesante mencionar que en el Decretode Creacin de la CPN se contempla, entre sus funciones (artculo 2, numeral 2), el efectuarun estudio sobre la mejor forma de llevar a cabo la fusin de los activos y la unificacinadministrativa de las empresas portuarias nacionales, buscando la eficiencia en laoperacin del sector.

De forma similar, la Direccin General de Aeronutica Civil, (DGAC), dependencia delMCIV, es la institucin responsable de Normar, Administrar, Fortalecer, Facilitar y Vigilarla prestacin de los servicios aeroportuarios, de navegacin y transporte internacionalesratificados por el Estado de Guatemala. Mantiene una estructura orgnica de tipofuncional donde se destacan tres reas importantes: (i) rea tcnico-operativa; (ii) reaadministrativa; y, (iii) rea operativa, que se refiere a la administracin de los aeropuertosinternacionales.

En cuanto al establecimiento de Polticas en el sector, el MCIV cuenta con un Plan MaestroNacional de Transporte 1996 2015, que plantea como poltica bsica y prioridadesmejorar la red vial, dando prioridad al mantenimiento y prevencin; fortalecerparticipacin privada en la gestin y conservacin de carreteras; reorganizar laadministracin del CIV y comercializar sus operaciones; desarrollar nuevas fuentesdefinanciamiento; realizar medidas en campo de seguridad vial y auto transporte y; reforzar elcontrol ambiental.Dentro del Plan se recomiendan tareas claves como: (i) la elaboracin


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del Plan de Desarrollo Vial;9(ii) la conformacin de una autoridad martimo-portuaria, laprivatizacin de servicios y reformas tarifarias y financieras; y (iii) la construccin delnuevo aeropuerto internacional, el mejoramiento del aeropuerto La Aurora10 y lareorganizacin de la administracin aeronutica.

Por su parte, el Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) ha realizado unimportante esfuerzo complementario al impulsar un Plan Multimodal de Obras deInfraestructura de Transporte (PMOIT) que establece los lineamientos para un sistema detransporte multimodal integrado, determinando 10 proyectos estratgicos en las reas:vial, aeroportuario, portuario y de mantenimiento (2008). Los objetivos especficos delPMOIT son: (i) identificar proyectos prioritarios de infraestructura; (ii) construir la visinestratgica a largo plazo del Sistema Nacional de Transporte; y, (iii) definir los objetivosestratgicos, planes de accin y de seguimiento necesarios tanto a nivel general (SistemaNacional de Transporte) como al nivel de los diferentes subsistemas (Portuario, Logstico,

Aeroportuario, Ferroviario y Vial).Tanto el PMOIT como el Plan Maestro Nacional de Transporte, contienen recomendacionesque se han implementado parcialmente, encontrndose a la fecha desactualizados, por loque merece la pena iniciar con la revisin, actualizacin y validacin de los mismos.

4.1.2 Calidad de la Infraestructura de Transporte

La Red Vialde la Repblica de Guatemala est conformada por ms de 15,000 kilmetrosde carreteras, incluidos 3,600 kilmetros de Caminos Rurales11. Esta Red est clasificadade la siguiente forma: i) Segn tipos de rutas: Centroamericanas, Nacional yDepartamentales, a las que habra que aadir los Caminos Rurales de conexin entre

aldeas12; ii) segn aspectos estratgicos de comunicacin: Primaria,13 Secundaria14 yTerciaria15

9El Plan de Desarrollo Vial 20082017 (PDV) fue aprobado y entr en vigencia a partir de diciembre 2007.10El mejoramiento del aeropuerto internacional La Aurora se inici en 2007 sin embargo se ha quedado estancadodesde el 2008, no siendo prioridad del gobierno actual.11Datos actualizados al 2006.12Esta primera clasificacin data de los aos treinta y se consolid con la Ley de Derecho de Va de 1942 en la quese establecen los anchos de reserva a mantener en la red de carreteras y en la que se utiliza ya esta denominacin.13La Red Primaria tiene como propsito la comunicacin directa a nivel regional e internacional (comunicar de yhacia los principales puertos martimos y fronteras). Actualmente la Red Vial Primaria est conformada por casi

todo el conjunto de carreteras Centroamericanas (CA), por un porcentaje significativo de Rutas Nacionales (RN) yDepartamentales (RD), y por las rutas de nomenclatura especial como la Franja Transversal del Norte (FTN) yCarretera Inter-Troncal de Occidente180 (CITO-180).14La Red Secundaria facilita la comunicacin regional y entre las cabeceras de departamentos contiguos, al igual quehacia y desde los mayores centros de poblacin y/o produccin, conformando una red complementaria y/o alterna ala Red Vial Primaria. La constituyen la Ruta CA-9 Sur A en sus tramos Paln Escuintla y Escuintla PuertoSan Jos, la mayora de las Rutas Nacionales (RN) y parte del total de las Rutas Departamentales (RD). 15La Red Terciaria complementa las redes Primaria y Secundaria, comunicando las cabeceras departamentales conmunicipios y aldeas. Est constituida en su mayora por Rutas Departamentales (RD), con rodadura de terracera y/o

balasto, y por el resto de vas registradas por la DGC bajo la denominacin Caminos Rurales (CR).


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De acuerdo a los datos del 2008 de la DGC, del total de los 15,187 kilmetros quecomponen la Red Vial de Guatemala, ms de 6,400 kilmetros estn asfaltados (42% deltotal). A los 5,127 km (34 %) de caminos sin asfaltar hay que aadirle ms de 3,642kilmetros de Caminos Rurales y cerca de 10,000 kilmetros de caminos no registradosque dependen de las municipalidades.

En los ltimos aos se ha realizado un importante esfuerzo para mejorar la red vial, noobstante el dbil mantenimiento aplicado a la red existente ha resultado en un deterioro delas condiciones de la red vial en general. En el ao 2000, cerca del 60% de la red seencontraba en buenas condiciones y un 10% en mal estado; para 2008, nicamente untercio de la red se encontraba en buenas condiciones y las carreteras en mal estado habanincrementado a un tercio de la red vial (Banco Mundial 2010).

El instrumento diseado para asegurar los recursos para el mantenimiento de lascarreteras fue creado por Decreto legislativo No.134-96, donde se crea un fondo vial

(COVIAL) con recursos provenientes del impuesto recaudado por consumo decombustibles. Por las necesidades apremiantes de recursos, el COVIAL ha estado siendoadems utilizado para expandir la red vial e incrementar su capacidad, en lugar decanalizar los recursos a nicamente al mantenimiento, como originalmente estaba previsto.Lo anterior, sumado a la vulnerabilidad de la infraestructura a los desastres naturales y elincremento del comercio con su consecuente incremento en el trfico, ponen en constanteriesgo la red vial guatemalteca, lo que vuelve ms crtico aun el asegurar los recursosfinancieros para el mantenimiento.

Finalmente, dado que la red vial no puede ser visualizada nicamente desde el punto devista de competitividad, sino que tambin desde su funcin social de conectar e integrar alas comunidades rurales con servicios sociales y econmicos. Los casi 19,000 kms decaminos rurales, que constituyen cerca del 70% de la red de caminos del pas, solo untercio de esta red recibe mantenimiento y probablemente menos del 5% a travs de unprograma rutinario de mantenimiento; lo que tambin se constituye en un importante retopara el sector, principalmente porque estos no son elegibles dentro del COVIAL

Otro de los factores que han afectado el estado de la red vial en Guatemala son losconflictos contractuales y las pugnas existentes desde el 2008, entre constructores y el

Estado, debido a la falta de pago de deudas de trabajos realizados (Fallas de mercadomencionado en la Cuadro 3).

En cuanto a transporte martimo, Guatemala tiene un gran potencial por su ubicacingeogrfica dado que cuenta con acceso a los dos ocanos. Los puertos en Guatemalamueven el 19% de la carga a nivel centroamericano (segunda en importancia, despus dePanam), que equivale a ms de 11 millones de toneladas por ao. No obstante lo anterior,el potencial transporte martimo-portuario del pas est desaprovechado debido a


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deficiencias en la operacin de los puertos y su capacidad para acomodar buques de mayortamao, ante su poco calado y el tamao de las gras existentes. El factor de ocupacin delos puertos es relativamente bajo.

La forma de administracin de los puertos es mediante el modelo de tool-port, donde la

propiedad es estatal y algunos servicios son dados en concesin al sector privado para suoperacin (mediante licencia o concesin). Puerto Barrios lleva 12 aos operando bajo unaconcesin privada a 25 aos y su productividad supera en cuatro veces a la de PuertoQuetzal (de propiedad pblica con alguna participacin privada) y en ocho veces a la dePuerto Santo Toms de Castilla (de propiedad estatal y pocas actividades encomendadas alsector privado).

En trminos generales, la principal barrera del subsector puertoses la obsolescencia delmarco legal e institucional acompaado por un ordenamiento jurdico que se muestrafragmentado. No hay leyes y polticas especficas que contemplen temas martimos,

portuarios o cabotaje, entre otros aspectos. Otras debilidades a destacar son: (i) la excesivaextraccin de beneficios; (ii) el alto gasto operativo y administrativo; (iii) las restriccionesde entrada a la inversin; (iv) la falta de incentivos; (v) la ineficiencia en la gestin yexcesiva burocracia; y, (vi) elevados costos de operacin (Cuevas, et al 2006)

Por su parte, el transporte areo juega un rol fundamental, no solo para el comercio sinopara el turismo en Guatemala. La infraestructura se reduce a dos aeropuertosinternacionales, La Aurora y Flores, y alrededor de 400 aerdromos, la mayora de ellos enpobres condiciones.

Ms del 36% de los visitantes que llegan a Guatemala lo hacen por el aeropuertointernacional de La Aurora, ya que existen vuelos directos desde varias ciudades de losEstados Unidos, Centroamrica, Mxico, Europa y Sudamrica, y operan cerca de 12 lneasareas que ofrecen cerca de 177 vuelos semanales de itinerario internacional. La limitadacapacidad de La Aurora de recibir aviones con mayor capacidad de pasajeros o mayor nmero devuelos, hacen que el precio del pasaje hacia Guatemala se mantenga alto con relacin a pasescomo El Salvador y Costa Rica, reduciendo as la competitividad del sector.

Entre las debilidades importantes se puede mencionar: ausencia de un sistema Hub&Spoke, osea, que hoy no existen conexiones domsticas o regionales; que la red de aeropuertos no se

comporta como un sistema y existe una centralizacin de todo el trfico en La Aurora; que la redde destinos es limitada; que prevalece una confusin entre regulador y operador pblico; laelevada concentracin del mercado; la politizacin del tema aeroportuario; las operaciones delejrcito en Aeropuertos comerciales; la falta de definicin sobre los aspectos de manejo de cargade forma integral, aunque se contempla en algunos aeropuertos; las insuficientes terminalesdesarrolladas en el interior del pas, entre otras.


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4.1.3. Calidad de los Servicios de Transporte

El sistema de transporte urbano de la Ciudad de Guatemala consta de aproximadamente3,000 autobuses que transportan alrededor de 2 millones de pasajeros diariamente. Dicho

servicio es prestado por la Empresa Municipal de Transporte (EMT) y por operadoresprivados (propietarios de la mayora de autobuses). Buena parte de los recorridos debuses ya tenan en 1992 secciones con velocidades de operacin menores a 4 km/h. Secalcula que actualmente la velocidad de operacin promedio de los autobuses es entre 6 y10 km/h. La situacin de estos servicios merece una discusin especial, por su impacto enla productividad de los trabajadores y de las actividades econmicas (el reaMetropolitana de Guatemala/AMG concentra el 62% de todos los vehculos registrados anivel nacional). El parque automotor viene incrementado a una tasa de 5.6% en promedioen los ltimos aos, mientras que la red vial en la Ciudad de Guatemala ha aumentado slo1.2% anualmente en los ltimos 25 aos. Este desequilibrio ha dado lugar a crecientesniveles de congestionamiento en el transporte urbano, particularmente del transportecolectivo, aparte de que el sistema de transporte en el AMG sufre de inequidad modal, puesla mayor cantidad del recurso espacio pblico es utilizado para transportar a una minorade la poblacin16.

De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (2009), los servicios de carga terrestre, sonprovistos por un parque de aproximadamente 10,000 camiones en Guatemala, con unaantigedad en promedio de 20 aos. Su proceso de modernizacin es bastante lentodebido a limitaciones en la capacidad financiera, resistencia a la adopcin de nuevos

procedimientos y bajo profesionalismo. Muchas firmas utilizan su propia flota en vez desubcontratar servicios. La seguridad es una de las preocupaciones ms serias en el sector,que hace incrementar los costos de operacin pues muchas veces se ven obligados acontratar guardias armados y en algunas reas no puede circularse en horas nocturnas.

En cuanto a los servicios areos, por el tamao del mercado puede afirmarse que entrminos generales, en la regin los servicios de transporte de pasajeros y carga muestranun alto grado de concentracin, y por ende, precios poco competitivos (CEPAL, 2009). Noobstante, en Guatemala la apertura de este sector es una de las ms ambiciosas de laregin, pues otorga la tercera, cuarta y quinta libertad de manera unilateral y sin necesidad

de existir reciprocidad a cualquier aerolnea de cualquier pas. A su vez, es el nico pas delIstmo que no restringe el servicio de transporte areo domstico a una empresa nacional.

16Por ejemplo, aunque slo el 23% de los viajes realizados en el AMG se realizan en automvil particular, estemodo de transporte ocupa el 76% del espacio disponible de circulacin sobre las vas pblicas. Por su parte, eltransporte colectivo, que es utilizado para realizar el 68% de los viajes dentro del AMG, utiliza nicamente el 22%del espacio de las calles.


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Esto ltimo hace que en Guatemala, no obstante de adolecer de una ley de competencia, losservicios areos muestren un comportamiento ms competitivo que el resto de la regin.

4.1.4. Necesidades de Inversin en el Sector

Por mucho, est claro que el sector de transporte (principalmente carreteras) es el mayor

componente de necesidades de inversin futura en infraestructura, lo que predice elpotencial rol crucial que el sector privado puede jugar en el financiamiento de estasnecesidades.

Por ejemplo, en 2007 el MCIV actualiz y reformul el Plan de Desarrollo Vial (PDV), queorientar en el periodo 2008 2017 las actividades del subsector de transporte porcarretera en materia de: i) gestin e inversiones en la infraestructura vial (construccin,mejoramiento, rehabilitacin y mantenimiento); ii) modernizacin de la infraestructuravial existente; y iii) implementacin de programas de seguridad vial. El PDV 2008 -2017estima las necesidades de inversin vial en US$4.59 miles de millones. Por su parte, el

estudio del PMOIT impulsado por PRONACOM estim que US$570-650 millones deinversin vial podran ser adecuados para concesionar.

En 2009, el MCIV elabor el Plan de Movilidad Estratgica para el rea Central deGuatemala y propone estudios detallados para proyectos radiales y de anillos en el rea dela Ciudad de Guatemala, con costos de inversin preliminares de US$4 miles de millones.

Ms all de carreteras, el PMOIT identific un juego integrado de proyectos prioritariosdesde 2008 hasta 2015, que requieren una inversin total en Puertos e infraestructuralogstica de US$410-470 millones; y en Aeropuertos de US$122-142 millones.

4.1.5. Participacin Privada en el Sector

Ante las necesidades crecientes de inversin en infraestructura, el gobierno en el pasadoha desarrollado planes para promover la inversin privada en el sector, otorgando dosconcesiones al sector privado (en 1997, una concesin de 25 aos para operar y darmantenimiento a una va de peaje de 22 kilmetros entre Paln y Escuintla; y en 1998, unaconcesin por 50 aos para operar los servicios de ferrocarril, actualmente en suspensoconsiderndose lesiva a los intereses nacionales y sujeta a un arbitraje internacional).Estas concesiones estaban basadas en el marco legal general contenido en la Ley deContratos del Estados de 199217.

17Un breve captulo de esta ley estableca las condiciones para el otorgamiento de concesiones, adems de losreferidos a las adquisiciones por el gobierno. Entre las condiciones se estipulaba: un trmino mximo de 25 aos, elretorno del activo libre de cargo al Estado al final de la concesin y el requisito de que un porcentaje de los ingresosde la concesin se paguen al Estado. En adicin, cada concesin individual deba ser objeto de una ley especial a

aprobarse por el Congreso.


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Un paso trascendental en este sentido se da en 2010, con la aprobacin por el Congreso dela Ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Econmica, conocida comoAlianzas Pblico-Privadas (APP; Decreto 16-2010), de la cual est pendiente la aprobacinde su reglamento. Esta Ley establece el nuevo marco para concesiones y participacinprivada en proyectos de infraestructura y el nuevo marco institucional para suimplementacin. En cuanto a esto ltimo, se contempla la creacin de una nueva AgenciaNacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Econmica (ANADIE),encargada de administrar el proceso, la cual estar supervisada por un Consejo (CONADIE),conformado por ministros, funcionarios y representantes de las profesiones pertinentes.

La nueva ley APP es un paso prometedor para dar un salto de calidad en la infraestructurade Guatemala y es mucho ms integral que las breves clusulas de la Ley de Contratos delEstado. No obstante, las clusulas de concesin de la ley de 1992 no han sido derogadas ypresumiblemente podran usarse para asignar concesiones fuera del nuevo marco.

4.1.6.

Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de PolticasCon la Agenda de Competitividad 2005-2015, Guatemala inicio un esfuerzo que tiene comoobjetivos fomentar el crecimiento de la economa y ayudar en la reduccin de la pobreza.Como uno de los pasos para alcanzar dichos objetivos, la Agenda busca posicionar aGuatemala en cuatro perspectivas principales: (i) destino turstico, ecolgico y cultural; (ii)plataforma exportadora agrcola, industrial y forestal; (iii) centro logstico; y, (iv) centroenergtico. En este contexto, debe subrayarse que uno de los ejes estratgicos de la AgendaNacional de Competitividad es precisamente el desarrollo de la infraestructura productivay tecnolgica a travs de: (i) la reduccin de los costos de energa; (ii) ampliacin y mejora

de la infraestructura vial; (iii) la modernizacin del sistema portuario nacional; (iv)ampliacin y mejora del sistema aeroportuario; y, (v) reducir la brecha digital,especialmente en las reas rurales.18 La Agenda de Competitividad ha tenido altos y bajosen cuanto a su ejecucin y apoyo, dependiendo las prioridades de los gobiernos de turno,pero da una gua sobre la integralidad de una agenda de logstica y transporte.

18Un primer ejercicio realizado con PRONACOM dio como resultado la siguiente lista de proyectos o programasprioritarios en el rea de infraestructura: Construccin del Anillo Metropolitano; fortalecimiento de los principales

tramos carreteros y los principales puntos fronterizos; desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (OccidenteOriente) yCA-9 (Pacfico Atlntico) a 4 carriles; construccin de las terminales de contenedores, cruceros, graneles ymejoramiento de la infraestructura portuaria comn en Santo Toms de Castilla y en Puerto Quetzal; desarrollar doscentros logsticos en Puerto Santo Toms de Castilla, Puerto Quetzal y otro centro logstico en el Occidente del pas;consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales y 17 aerdromos nacionales;impulsar de forma centralizada iniciativas para establecer sistemas integrales de transporte intermunicipales;construccin de la Franja Transversal del Norte; ampliacin de la red vial existente; y, consolidar las mejoras en elaeropuerto internacional La Aurora. Una aproximacin sugiere los siguientes montos de inversin: (i) para lainfraestructura vial US$2,500 millones; (ii) para la infraestructura aeroportuaria US$140 millones; y, (iii) para lainfraestructura portuaria y logstica US$470 millones.


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La estrategia del pas hacia del desarrollo vialtiene como meta garantizar la accesibilidadde todos los ncleos de poblacin a las cabeceras departamentales y sus municipios,incrementando la cobertura de la red vial pavimentada, incluyendo la parte norte del pasque en parte no se ha podido desarrollar por la falta de infraestructura vial adecuada. Sinembargo, entre las principales debilidades del actual marco de polticas se puedemencionar: i) no existe coordinacin entre los gobiernos municipales y el central; ii) no setiene un inventario de la extensin de la red vial; iii) no existe una actualizacin deproyectos prioritarios e inversiones; iv) no se ha implementado aun la legislacin queregula la participacin privada en las carreteras; v) la inversin pblica es muy baja; vi) laresponsabilidad en la construccin de caminos est fragmentada en diversas instituciones;vii) no existe una adecuada coordinacin ni rectora, que incluye la ausencia de un sistemade planeacin estratgica.

Por otro lado, desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se ha dado prioridad a la

creacin de una estrategia nacional de desarrollo rural y reduccin de la pobreza. Con laparticipacin de la sociedad civil, el Gobierno cre una Agenda Estratgica para elDesarrollo Rural Integral que fue aprobada en marzo de 2005 y busca ir ms all de lavisin del desarrollo rural como desarrollo agropecuario, combinando el desarrollo de lasinstituciones y la infraestructura, con el fomento de las oportunidades de crecimiento enlas zonas rurales.19 En dicha poltica se han identificado algunas prioridades, entre ellas, lanecesidad de adelantar un programa de pavimentacin de caminos rurales en la zona delaltiplano; la ampliacin de la capacidad vial en los corredores principales; la rehabilitaciny mantenimiento de vastas porciones de la red; y la construccin de obras como la FranjaTransversal del Norte, y en anillo metropolitano.

El gobierno actual ha identificado como zona prioritaria de inversin de la FranjaTransversal del Norte, la regin del Litoral del Pacifico con el refuerzo de las carreteras quese dirigen hacia las fronteras y los municipios del litoral, as como la Regin Central con lahabilitacin de un anillo regional en donde el Plan de Movilidad Estratgica para el reaCentral de Guatemala (MCIV 2009), propone estudios detallados para proyectos radiales yde anillos en el rea de la Ciudad de Guatemala y su regin de influencia.

Contando con una Poltica de Desarrollo Vial tambin es posible definir de qu manera sedeben enfocar las Polticas de Intervencin en Polticas Bsicas para el MCIV, y

particularmente de la DGC. Ambas Polticas se interrelacionan, puesto que cualquierdecisin que afecte a la economa en su totalidad, tiene efectos sobre sus distintos sectoreseconmicos y aquella poltica que afecte slo a un sector, repercute tambin sobre elconjunto.

19Adems, debe sealarse que recientemente se ha logrado avanzar en la armonizacin de los marcos jurdicos,regulatorio e institucional en los pases del Plan Puebla Panam, donde se han propuesto estrategias financieras yfiscales similares en todos los pases beneficiarios para facilitar la participacin privada.


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Pasando al tema portuario, la Comisin Portuaria Nacional (CPN) ha logrado algunosavances en los ltimos aos y se ha posicionado como la institucin que representa,asesora, capacita y certifica en seguridad a los puertos del pas. Hoy, la CPN es unainstitucin slida, pero con alcances limitados por su Acuerdo de Creacin y el estatus legaldel Sistema Portuario Nacional actual. Por ello, se requiere de una nueva institucin quesustituya a la CPN, para que pueda convertirse en una verdadera entidad rectora. Esteobjetivo, est claramente identificado en la Poltica Portuaria Nacional 2006 2016.

Una propuesta de Ley ha sido revisada por instituciones de gobierno y por la COCATRAM.Actualmente se cuenta con una propuesta tcnica dentro de la que resalta la definicin dela poltica portuaria y martima del pas, as como la poltica de tarifas, rgimen desanciones y un mecanismo de solucin de controversias. Sin duda, el punto msimportante para lograr que todo el contenido se ejecute es la creacin de la AutoridadPortuaria Martima, cuya integracin y funcionamiento se incluye en la propuesta de ley.

Finalmente, es pertinente sealar que para el Subsector martimo y portuario existe unanueva propuesta de Poltica Portuaria Martima Nacional (PPMN) que ha sido discutida porlos diferentes actores del sector, la cual plantea la creacin de una autoridad martimo-portuaria nacional y el establecimiento de un marco regulador de las operaciones yactividades en el sector.

En cuanto a los servicios areos, a pesar de que Guatemala ha legislado e implementadouna poltica unilateral de cielos abiertos, las altas tarifas areas siguen representando unade las mayores amenazas para el turismo. Tambin se han firmado acuerdos de apertura deaeropuertos entre los pases del Mundo Maya y se suscribi el Convenio Bilateral de cielosabiertos con Estados Unidos. Tal y como se menciono anteriormente, entre las principalesfortalezas del subsector se puede mencionar la ampliacin y mejora del aeropuerto LaAurora durante el gobierno anterior, pero este proyecto ha quedado inconclusa lafinalizacin del proyecto completo. Asimismo, cuenta a favor que la ley permite laprivatizacin de operaciones (al menos no la bloquea explcitamente) y que Guatemala haobtenido la Categora 1 por parte de la FAA (Federal Administration Aviation) de EstadosUnidos.

Finalmente, en cuanto al transporte urbano,para enfrentar la crisis del momento, se cre

en el 2000 una Comisin Multisectorial que investig la problemtica y desarrollnumerosas propuestas, de las cuales se seleccionaron las siguientes recomendaciones parael sistema de transporte colectivo futuro: (i) sustitucin del sistema actual por un sistemade transporte masivo; (ii) construccin de vas exclusivas para buses; y, (iii) traslado de laventa de boletos afuera de las unidades de transporte. Para iniciar con un sistema detransportes masivo, la Municipalidad de Guatemala seleccion el sistema de bus rpido(BRT) que ha sido exitosamente implementado en varias ciudades latinoamericanas y del


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resto del mundo, teniendo, al mismo tiempo, una capacidad de transporte equiparable a lasde un metro o un tren ligero. La red de Transmetro20se dise para cubrir las necesidadesde viajes en el centro del municipio de Guatemala, sin visin de rea metropolitana en suamplitud, esperndose la conclusin de la red en el ao 2015 y su consolidacin para el ao2020. La Municipalidad de Guatemala enfrenta ahora el reto de continuar el desarrolloexitoso del sistema hacia los otros troncales los ejes Norte-Norte y Norte-Oriente losprimeros en desarrollarse.

4.2.

Electricidad

4.2.1

Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio

Hasta 1990, el sector elctrico en Guatemala era de propiedad Estatal casi en su totalidad yestaba integrado verticalmente (generacin, trasmisin y distribucin). El crecimiento

constante de la demanda y el estancamiento de las inversiones en generacin, ante laslimitaciones fiscales del Estado, llevaron a una crisis aguda que llevo a racionamientos deenerga, agravados por la vulnerabilidad ante sequas de un sistema de generacinpredominantemente hidroelctrico.

En 1992, las empresas estatales EEGSA e INDE comenzaron la contratacin del suministrode energa a largo plazo con generadores privados a travs de acuerdos de compra deenerga de largo plazo (PPA por sus siglas en ingls), negociados directamente entre laspartes (sin licitacin pblica). Este mismo ao, tuvo lugar la primera inversin privadadonde un consorcio de inversionistas, encabezados por la empresa Enron de los Estados

Unidos, firm un contrato con EEGSA para construir y operar una planta trmica de energade 110MW, Puerto Quetzal Power (PQP). En los aos siguientes, se puso en vigor unapoltica de crecimiento por medio de participacin privada donde el gobierno continuabanegociando PPAs, que incluan clusulas tome o pague, en las cuales estaba obligado apagar por una cantidad de energa acordada se usase o no, con precios de combustibleindexados a los precios internacionales del petrleo, e incentivos fiscalesgenerosos21.Tambin otorgaban otras condiciones favorables a las compaassuministradoras debido a la necesidad de atraer inversionistas en un tiempo de crisis y losaltos riesgos de invertir en Guatemala, incluida una subida anual en precios de la

capacidad22

. Es relevante mencionar los antecedentes anteriores, ya que el cumplimientode las clusulas de los PPA est entre las principales razones del incremento regular de losprecios de la electricidad durante la primera fase de las reformas.

20Diseado por el gobierno local del municipio de Guatemala, sin interaccin con el gobierno nacional.21Se ofrecieron incentivos adicionales a proyectos basados en recursos renovables. La Ley 20 de 1986 aport

deducciones del 100 por ciento del impuesto sobre la renta a las inversiones en energa renovable, por ejemplohidrulica.

22Esto representa los costos fijos de una planta elctrica ms los pagos para cubrir el combustible


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En 1996 se promulga la Ley General de Electricidad (entra en operacin en 1998) y serompe el monopolio en el sector elctrico, abrindolo a la participacin total del sectorprivado y dividiendo sus diferentes actividades (generacin, transmisin, distribucin yventa). La ley tambin cre un mercado mayorista de electricidad y estableci un nuevomarco institucional y regulador para el sector. El Ministerio de Energa y Minas (MEM) seconvirti en la institucin gobernadora del sector, la Comisin Nacional de EnergaElctrica (CNEE) fue establecida como autoridad reguladora y el Administrador delMercado Mayorista (AMM) como operador independiente del sistema (Grafica No.5).

Grafico No. 5: Funcionamientos del Sector Elctrico Guatemalteco

Los principios que inspiran la ley que entr en vigor en 1998, fueron la promocin de la

competencia, el establecimiento de tarifas basadas en costos reales, la regulacin de tasas otarifas en el "mercado regulado bajo la supervisin de la CNEE y el esta blecimiento deestndares de calidad para el servicio. La ley tambin cre el Fondo de Electrificacin Ruralpara financiar un programa agresivo de electrificacin rural de naturaleza subsidiaria,conceptualizado como devolucin de deuda social.

A partir de esto el Gobierno adopto una poltica de evitar nuevas inversiones pblicas engeneracin, e invit a la inversin extranjera a participar en todos los segmentos

Modelo de Mercado de Costos

Es Libre acceso a la Capacidad deTransporte

Generacin y Comercializacin concondiciones efectivas de competencia

Distribucin y Transmisin son

actividades reguladas.

Generacin

Se desarrolla en un ambientelibre, constituido por un

mercado de oportunidad acosto marginal de corto plazo y

establecimiento de contratosde largo plazo

Comercializacin

Es libre la comercializacin deenerga elctrica entre losparticipantes productores yconsumidores reflejando unequilibrio entre la Oferta y la

Demanda

Transmisin:

Su desarrollo refleja economasde escala y establecimiento demonopolios naturales por lo quelos costos de transmisin debenser fijados por el Ente Regulador

Distribucin:

Su desarrollo refleja economasde escala y establecimiento de

monopolios naturales por loque los costos deben ser f ijados

por el Ente Regulador


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(generacin, transmisin y distribucin). Lo anterior, gener una percepcin deprivatizacin en el sector que afect la aprobacin del marco legal que le dara a la nuevacomisin reguladora (la CNEE).total independencia y autonoma, quedando solo conindependencia de funciones23.

El ao 2000 se adopt el mecanismo de "Tarifa Social" estableciendo un precio subsidiadopara la mayora de pequeos usuarios (tanto residenciales como comerciales). Un procesode licitacin de contratos de suministro para suministrar electricidad a tarifas favorable fueadjudicado al INDE como nico contendiente. Mientras tanto, el INDE tambin ampli elsistema de transmisin.

Conforme empez a llegar la IED en el sector, el gobierno decidi en 2001 modernizar yrenegociar las condiciones que guiaban los contratos PPA con el objetivo de eliminaralgunas de las clusulas que se consideraban abusivas. La escalada anual en el precio de lacapacidad fue eliminada; el precio de la capacidad en s se redujo, tomando como base los

precios de contratos de 1998; y se consideraron responsables los generadores ante laAMM de las penalidades incurridas.

En 2003, se dio un importante paso para promover las energas renovables en Guatemala,con la aprobacin de una ley de incentivos para para promover el uso de este tipo deenergas, la cual incluye: exencin de impuestos de importacin e IVA para la importacinde maquinaria, equipo y materiales para la fases de pre inversin y ejecucin de proyectos;y exenciones del pago del impuesto sobre la renta para los primeros 10 aos de operacin.

En 2004, la CNEE tambin inici una revisin importante de los reglamentos de la Ley de

Electricidad y el Mercado Mayorista, y en 2007 fueron reformados rebajndose el umbralde capacidad mnima requerida para que los generadores participaran en el mercadomayorista y otorgando a la CNEE mayores poderes de cumplimiento. Tambinreconocieron la necesidad de un Plan de Ampliacin de Generacin y Transmisingarantizando el papel del capital privado junto al papel de planificacin del Estado (a travsdel MEM).

Entre otras reformas, se requiri que los distribuidores hicieran una oferta pblica parasus compras de electricidad. Se prohiban las ampliaciones automticas de contratosexistentes (debido a la preocupacin de que esa prctica estaba llevando al abuso) y

tambin se introdujo la posibilidad de establecer contratos a largo plazo (15 aos) entredistribuidores y generadores para reforzar la viabilidad financiera de los proyectos degeneracin.

23Ley General de electricidad, art. 4.


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A ms de una dcada de las reformas, Guatemala ha registrado resultados positivos en elsector elctrico, como por ejemplo, el incremento de la cobertura elctrica que paso de un55% a un84% en la dcada de los dos mil; se han realizado inversiones en el sistemaelctrico superiores a los 2 mil millones de dlares; mejoraron los estndares de calidad yconfiabilidad, y los racionamientos prcticamente se eliminaron. No obstante, el precio dela energa en Guatemala continua siendo uno de los ms elevados, y hay importantes retosa futuro ligados a la necesidad de asegurar las inversiones en generacin y transmisin,diversificar la matriz energtica, asegurar la interconexin elctrica con la regin yfortalecer el marco regulatorio del sector, incluyendo sus instituciones.

Tabla No. 5 Estructura del Sector de Electricidad en Guatemala

NIVEL

NORMATIVO

Ministerio de Minas y Energa (MEM)

NIVELREGULATORIO

Comisin Nacional de Energa Elctrica (CNEE)

NIVELEMPRESARIALAdministracin delMercado

Administracin del Mercado Mayorista (AMM)

Centrales Generadoras 11 centrales pblicas (9 hidroelctricas y 2trmicas); 44 centrales privadas (15hidroelctricas, 2 geotrmicas y 27 trmicas)

Empresa de Transporte y Control de EnergaElctrica (ETCEE)

Transmisin EEGSA (EPM, 40%), DEOCSA (38%, ACTIS) yDEORSA (22% ACTIS)

Distribucin COMEEGSA; EXELERGIE; ELECTRONOVA; MEL yENERG

Comercializacin CIDEGUA, Cementos Progreso S.A., MARLIN

Grandes Consumidores

Fuente: Elaboracin propia


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Grafica No. 7: Energa Generada por Fuente (2010)

Fuente: CNEE 2011

La dependencia en los hidrocarburos para satisfacerlos requerimientos energticos,aunado al acelerado incremento en los precios de petrleo en aos recientes, han tenido unimpacto importante en los precios de marginacin, en el costo de la energa y en laeconoma guatemalteca en su conjunto. En contraste, Guatemala cuenta con importantesrecursos renovables aun no desarrollados, tanto geotrmicos, como hdricos y elicos, quele permitiran disminuir esta dependencia (Ver Tabla 7).

Tabla No.7 Potencial de Generacin con Recursos Renovables

Fuente Potencial(MW)

Utilizado(MW)

Utilizado(%)

Hidroelctrico 5,000 800 16Geotrmico 1,000 36 3.6Elico 1,000 0 0

Biomasa 1,000 315 31.5Total 8,000 1,151 14%Fuente: AGER, 2011

Uno de los factores que han influido en el cambio de la matriz energtica en Guatemala hasido la ausencia de una poltica energtica integral. No fue sino hasta fines del ao 2007,


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cuando se aprob la Poltica Energtica y Minera 2008-2015, y se integran las polticas dehidrocarburos y electricidad, incluyendo otros temas como biocombustibles, minas yaspectos ambientales.

En cuanto a cobertura del servicio, si bien es cierto que Guatemala registra niveles por

encima del promedio regional (84% vrs 82% respectivamente), tambin es cierto queenfrenta retos importantes especialmente en las reas rurales (68% de cobertura vrs93.7% en las reas urbanas). A nivel de departamentos, seis cuentan con un 90% decobertura; once han superado el 75%, y cinco departamentos, mayoritariamente rurales,solo poseen cobertura elctrica entre el 43% y el 70%, presentando el departamento deAlta Verapaz una cobertura elctrica menor al 50%.24

El Programa de Electrificacin Rural, PER, es un programa que financia incentivos parapromover la electrificacin rural a travs de proyectos de conexin de la red elctrica,incluyendo la infraestructura de distribucin y transmisin. Tambin ayuda a promover y

desarrollar proyectos de electrificacin en sistemas aislados empleando energa renovable.Los recursos para este programa provienen de prstamos externos y uno de los retos es laobtencin de mayores recursos para incrementar las inversiones.

Existe un esquema de tarifa social para permitir el acceso de los sectores ms necesitadosal servicio, pero dicho esquema de subsidio cruzado, tiene serios errores de inclusin yexclusin y recarga las tarifas para los sectores econmicos.

A pesar de los avances en cobertura de electricidad y crecimiento de la capacidad instalada,la demanda de electricidad crece ms rpido que la oferta. En el perodo 20022006, la

tasa de crecimiento de demanda de energa promedi alrededor de 26% mientras que elsuministro ofrecido creci slo 20%. El escenario de crecimiento del plan indicativo deampliacin de generacin 20082022 estima que se necesitar instalar un promedio anualde 190 MW durante el perodo de 15 aos y que slo durante los cinco primeros aos senecesitar agregar 1500 MW para satisfacer la demanda. Teniendo en cuenta que lasinversiones en generacin sern realizadas por privados, la viabilidad de este plandepender del aspecto econmico de las nuevas plantas, de las estrategias de inversin yde la poltica para la toma de riesgos de los nuevos inversores.

Un informe preparado en 2009 por la IFC encontr planes para instalacin de 360 MW

provenientes de energas renovables y 472 MW de trmica convencional, para el 2014. Encambio, el plan indicativo de la CNEE estimaba 560MW y 567 MW en energa renovable ytrmica convencional para 2012. Lo anterior sugiere que Guatemala debe promover

24Estas cifras pueden compararse con una cobertura total de 90% en Latinoamrica (98% en zonas urbanas y 65.6%en zonas rurales). Para pases en desarrollo, las cifras equivalentes son 68.3% (cobertura total), 85.2% (urbana) y56.4% (rural). A nivel mundial la cobertura alcanza 75.6%, 90.4% y 61.7% en total, zonas urbanas y zonas rurales,respectivamente. Las cifras corresponden al ao 2005, segn el WorldEnergy Outlook 2006.


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activamente la ejecucin de sus planes de expansin de la capacidad de generacin sipretende contar con reservas adecuadas y disminuir los costos marginales de generacin.

La licitacin de contratos de largo plazo lanzada recientemente para la compra de 800 MWes un paso en la direccin correcta para el logro de este objetivo. No obstante, uno de los

retos ms grandes para asegurar nuevas inversiones de generacin a base de recursosrenovables (principalmente hidroelctricas), es lograr manejar los conflictos generadospor pobladores aledaos a los proyectos de inversin que se oponen a la construccin derepresas, lo que est causando serios daos a la inversin.

En cuanto a la distribucin, tambin ser necesario atender los conflictos que se hangenerados por desconexiones en algunas localidades, principalmente rurales, debido alhurto de energa; as como asegurar el cumplimiento de los estndares de calidadestablecidos25.

Finalmente, adems de emprender medidas nacionales para tratar los problemas deelectricidad del pas, Guatemala debe promover activamente su participacin en el Sistemade Interconexin Elctrica para Amrica Central (SIEPAC). Este proyecto buscainterconectar las redes de energa de los seis pases participantes de Centro Amrica ypromover la creacin de un mercado regional nico, lo que ofrecera dos ventajas aGuatemala: i) la posibilidad de importar energa y hacer frente a la demanda creciente; y ii)la oportunidad para ampliar el mercado de generacin y promover la instalacin de plantasgeneradoras de mayor tamao para abastecer la regin, con su consecuente beneficio enprecios por economas de escala. Actualmente ya est en operacin la interconexin conMxico y se ha registrado un incremento en las importaciones provenientes de ese pas.

4.3. Agua y saneamiento

4.3.1 Marco Legal e Institucional

En Guatemala se destaca el rol de los municipios como prestadores del servicio de agua ysaneamiento, rol que viene dado a stas desde la constitucin Nacional, reafirmndosedicha responsabilidad en el Cdigo Municipal. La Ley General de Descentralizacin por suparte, enuncia los principios y objetivos en la prestacin de servicios: la eficiencia y

eficacia, la universalizacin de la cobertura, y el mejoramiento de la calidad.

25Al comparar los resultados de las encuestas realizadas por el Banco Mundial a las empresas en 2003 y 2006, hayun notorio deterioro de la percepcin de los empresarios respecto al sector elctrico. Una de las causas posibles

podra ser que los cortes de energa aumentaron de 1.5 (2003) a 5 (2006) veces al mes. Estos cortes fueronresponsables de una perdida promedio de 6.1% de las ventas anuales; y en las reas rurales, donde el problema esms alarmante, los cortes pueden llegar a representar una prdida de 6.7% de las ventas, teniendo una duracin

promedio de 37 horas al mes, en comparacin con ocho horas para las reas urbanas.


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El Cdigo de Salud de 1997 establece la obligacin de las municipalidades de proveerabastecimiento de agua a sus pobladores. Asimismo, asigna al MSPAS el desarrollo denormas relacionadas con la administracin construccin y mantenimiento de los servicios,y la vigilancia de la calidad del agua.

En 1965, se establece el Instituto de Fomento Municipal (IFOM) para dar asistencia tcnicaa los municipios en la realizacin de programas de servicios bsicos y, en 1975, se crea unprograma de acueductos rurales (UNEPAR), dentro del mbito del MSPAS. En 1997, dichoprograma es trasladado al IFOM.

Los Consejos de Desarrollos cumplen en la actualidad un importante rol en el proceso deidentificacin y seleccin de proyectos de servicios de agua y saneamiento, participando enla asignacin de partidas del presupuesto nacional para la ejecucin de las obras. Adems,existen otros organismos e instituciones que poseen competencias con relacin al sector:SEGEPLAN, el MARN y el MAGA, con funciones de planificacin, regulacin de normativas y

polticas que propicien el desarrollo sustentable del recurso.

En cuanto a la legislacin, el sector carece de un cuerpo o conjunto de normas articulado,consistente e integral que regule el comportamiento de los prestadores del servicio y quesirva como base para sancionar eventuales desvos de las obligaciones establecidas. Estevaco legal alcanza lo relacionado al aprovechamiento y manejo del recurso en losdiferentes usos: agrcolas, domsticos e industriales.

En 2008, intentando superar las limitaciones sealadas respecto al marco legal, normativoe institucional del sector, el gobierno cre el Gabinete Especfico del Agua. Tiene el

propsito de coordinar los esfuerzos gubernamentales de diseo y gestin de polticas,planes y presupuestos de

Lineamiento de Infraestructura Final

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