Lineamientos generales de la política

Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE

I

LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE RECICLAJE

VERSION FINAL

EQUIPO DE TRABAJO:

Edgar Forero Pardo COORDINADOR

Andrés Peña

José María Castillo Armando Sarmiento

Rafael Cubillos Gloria Rocha

Carmenza Robayo María del Pilar Delgado

Manuel Garzón Claudia Gamboa

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA Facultad de Estudios Ambientales y Rurales Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo

IDEADE

Diciembre de 2010 Bogotá D.C.


II

PÁGINA INTENCIONALMENTE EN BLANCO


III

TABLA DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN....................................................................................................1 2. CARACTERÍSTICAS DEL RECICLAJE INFORMAL...................................................2

2.1 EL SECTOR INFORMAL DEL RECICLAJE EN PAÍSES EN DESARROLLO ................................. 2

2.1.1 Características generales .................................................................................................................... 2 2.1.2 Efectos económicos, sociales y ambientales........................................................................................ 3

2.2 LAS ÁREAS CRÍTICAS DEL RECICLAJE EN BOGOTÁ ......................................................... 4

2.2.1 Exclusión económica y social de los recicladores ............................................................................. 5

2.2.1.1 ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS .............................................................................................................5 2.2.1.1.1 Determinantes .........................................................................................................................................8 2.2.1.1.2 Efectos de la exclusión social y económica del sector informal .............................................................8

2.2.2 Ineficiencia esquema de minimización de generación de residuos y de separación en fuente ....... 9

2.2.2.1 MINIMIZACIÓN DE RESIDUOS.................................................................................................................9

2.2.2.1.1 Minimización en la generación de residuos en el PMIRS ....................................................................11 2.2.2.2 SEPARACIÓN EN LA FUENTE.................................................................................................................12

2.2.2.2.1 Separación en la fuente en el PMIRS....................................................................................................13 2.2.2.2.2 Avances del PMIRS ..............................................................................................................................14

2.2.2.3 DETERMINANTES .....................................................................................................................................14 2.2.2.4 EFECTOS .....................................................................................................................................................15

2.2.3 Generación de Impactos Ambientales en Procedimiento de Recuperación y Acopio de MPR ..... 15

2.2.3.1 RECUPERACIÓN DE MATERIALES .......................................................................................................16 2.2.3.2 ACOPIO DE MATERIALES .......................................................................................................................16 2.2.3.3 IMPACTOS DERIVADOS DE LAS ACTIVIDADES DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO......................16 2.2.3.4 DETERMINANTES Y EFECTOS DEL PROCESO DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO DE MPR..........17

2.2.4 El esquema de tarifas para los operadores privados y para los usuarios no genera incentivos .... 18

2.2.4.1 INCENTIVOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 17 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005.....................20 2.2.4.2 INCENTIVO AL APROVECHAMIENTO - ARTÍCULO 39 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005........21

3. OBJETIVOS GENERALES DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE..................22 4. ESTRATEGIAS DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE...................................23

4.1 ESTRATEGIA 1: ESTRATEGIA INTEGRAL DE INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LOS RECICLADORES...............................................................................................................................23

4.1.1 Componente de inclusión económica............................................................................................... 25

4.1.1.1 Articulación de la actividad económica de los recicladores de oficio al sistema de reciclaje ......................26 4.1.1.2 Promoción de redes empresariales y comerciales incluyentes y de clusters de reciclaje .............................27 4.1.1.3 Programa especial para la formalización de la actividad del reciclaje..........................................................28

4.1.1.3.1 Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje ..................29 4.1.1.3.2 Subprograma de vinculación laboral para los recicladores de oficio....................................................30


IV

4.1.1.3.3 Suprograma de reubicación productiva y laboral ................................................................................. 32 4.1.2 Componente de inclusión social....................................................................................................... 33

4.1.2.1 Promoción de la creación de organizaciones y mecanismos de participación en las instancias .................. 33 4.1.2.2 Programa de mejoramiento integral de las condiciones de vida de los hogares de recicladores de oficio .. 34

4.2 ESTRATEGIA 2: REDUCCIÓN DE LA GENERACIÓN DE RESIDUOS E INCREMENTO DE LA SEPARACION EN LA FUENTE .........................................................................................................36

4.2.1 Componente Separación de Residuos en la Fuente ........................................................................ 37

4.2.1.1 Promoción en los hogares de la cultura de separación en la fuente ............................................................. 38

4.2.1.1.1 Información .......................................................................................................................................... 38 4.2.1.1.2 Infraestructura....................................................................................................................................... 41

4.2.1.2 Promoción en las instituciones de la cultura de separación en la fuente...................................................... 41 4.2.1.2.1 Información .......................................................................................................................................... 42 4.2.1.2.2 Infraestructura....................................................................................................................................... 42 4.2.1.2.3 Liderazgo mediante el ejemplo ............................................................................................................ 42

4.2.1.3 Estímulos ...................................................................................................................................................... 43 4.2.1.3.1 Estimulos de aplicación general ........................................................................................................... 43 4.2.1.3.2 Estimulos de aplicación específica ....................................................................................................... 49

4.2.2 Componente Minimización en la Generación de Residuos ............................................................ 50

4.2.2.1 Promoción de la minimización en la generación de residuos en los hogares.............................................. 50

4.2.2.1.1 Transmisión de información................................................................................................................. 51 4.2.2.2 Promoción de la minimización en la generación de residuos en instituciones ........................................... 52

4.2.3 Componente de Vinculación del sector productivo………………………..………………….52

4.2.3.1 Promoción del concepto de ciclo de vida para el desarrollo de productos y REP ...................................... 53 4.2.3.1.1 Mecanismos de funcionamiento ........................................................................................................... 54

4.3 ESTRATEGIA 3: OPTIMIZACION PROCESO DE RECOLECCION SELECTIVA DE MPR .....55

4.3.1 Sistemas de Información .................................................................................................................. 55

4.3.1.1 Fase I ............................................................................................................................................................ 55 4.3.1.2 Fase II ........................................................................................................................................................... 56 4.3.1.3 Fase III.......................................................................................................................................................... 56

4.3.2 Sistema Operativo de Reciclaje ........................................................................................................ 57

4.3.2.1 Ruta de Recolección Selectiva ..................................................................................................................... 57 4.3.2.1.1 Fase I – Corto Plazo (Seis meses) ........................................................................................................ 57 4.3.2.1.2 Fase II – Mediano Plazo (1-5 años)...................................................................................................... 58 4.3.2.1.3 Fase III – Largo Plazo (más de 5 años) ................................................................................................ 59

4.4 ESTRATEGIA 4: PROMOCION DE INVESTIGACION Y DESARROLLO TECNOLOGICO .....59

4.4.1 Promoción de la cooperación técnica ............................................................................................... 59 4.4.2 Promoción de la investigación aplicada ........................................................................................... 60 4.4.3 Promoción de la transferencia de tecnología ................................................................................... 60

4.5 ESTRATEGIA 5: COORDINACION, INTEGRACION, FORTALECIMIENTO INSTITUCION. ..60

4.5.1 Reglamentación del reciclaje ............................................................................................................ 61


V

4.5.2 Integración de la Mesa Distrital de Reciclaje ................................................................................... 62 4.5.3 Creación/Consolidación de un mecanismo de coordinación transversal en la Alcaldía................. 63 4.5.4 Estudio sobre un sistema subregional de reciclaje ......................................................................... 64


VI

LISTADO DE TABLAS

Tabla 1. Localidades que presentan la mayor cantidad de población recicladora .........................................................6

Tabla 2. Elementos presentes en el PMIRS en relación a la minimización en la generación de residuos .............. 11

ABREVIATURAS ANDI Asociación Nacional de Industriales

CRA Comisión Reguladora de Agua y Saneamiento Básico

DE Dirección de Emprendimientos

FFAA Fuerzas Armadas

FENALCO Federación Nacional de Comerciantes

IDEPAC Instituto de Participación Ciudadana

IPES Instituto para la Economía Social

MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

MPR Material Potencialmente Reciclable

PDR Política Distrital de Reciclaje

PMIRS Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos

RBL Recolección, Barrido y Limpieza

REP Responsabilidad Extendida del Productor

RESPEL Residuos Peligrosos

RSDJ Relleno Sanitario Doña Juana

RSS Ruta de Recolección Selectiva

SDE Secretaría de Desarrollo Económico

SGD Secrataría de Gobierno Distrital

UAESP Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos

UER Unidades Económicas de Reciclaje


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1. INTRODUCCIÓN En este documento se presentan los lineamientos generales de la Política Distrital de Reciclaje (PDR) de Bogotá, formulados por el IDEADE1 de la Pontificia Universidad Javeriana en el marco del Convenio con la UAESP para la formulación de los lineamientos de la PDR. El análisis se ha abordado de manera integral, tomando en cuenta los aspectos sociales, económicos y ambientales del tema, los cuales se interrelacionan en mayor o menor grado, y los planteamientos y propuestas han sido validados y enriquecidos con los aportes de instituciones públicas nacionales y distritales, gremios privados y organizaciones de recicladores de la ciudad. El documento consta de cuatro partes: En la primera se presenta una caracterización general del sector del reciclaje basado en elementos aplicables a ciudades grandes de países en desarrollo. En la segunda se hace un análisis específico de la situación del reciclaje en Bogotá, y se identifican cuatro áreas críticas que serán objeto de la intervención de la administración distrital mediante la PDR:

i) La exclusión económica y social de los recicladores. ii) El impacto ambiental que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje. iii) La ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y de separación en la fuente. iv) La carencia o insuficiencia de incentivos efectivos para inducir la recuperación y el

aprovechamiento. En la tercera parte, con base en las áreas críticas identificadas que definen los problemas que la PDR busca resolver, se han formulado y priorizado los cinco objetivos generales de la política:

i) Buscar la inclusión social y económica de los recicladores. ii) Articular el sistema de reciclaje con el sistema de manejo integral de residuos. iii) Poner a funcionar efecivamente la recolección selectiva. iv) Fortalecer la cultura y los procesos pedagógicos para la separación y la minimización de residuos en

la fuente. v) Generar incentivos tarifarios y de otro tipo. vi) Estimular la investigación y desarrollo tecnológico. vii) Poner a funcionar efectivamtne el proceso de recolección selectiva de materiales potencialmente

reciclables (MPR). Finalmente, en la cuarta parte, se plantean las cinco estrategias generales para el logro de los objetivos mencionados:

i) Inclusión económica y social de los recicladores de oficio. ii) Reducción de la generación de residuos e incremento de la separación de residuos en la fuente:

incentivos tarifarios, fortalecimiento de la cultura ciudadana, producción y consumo sostenible iii) Optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos ambientales. iv) Investigación y desarrollo tecnológico del sector del reciclaje. v) Coordinación, integración y fortalecimiento institucional.

1 Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo –IDEADE-


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2. CARACTERÍSTICAS DEL RECICLAJE INFORMAL La situación y características del reciclaje en Bogotá se corresponde de manera muy estrecha con la observada en las grandes ciudades de otros países en desarrollo, razón por la cual resulta útil y relevante examinar lo que ocurre a este nivel internacional, y tomar como referencia las experiencias en el tema. En el contexto del manejo de residuos sólidos en las grandes ciudades de los países en desarrollo, el reciclaje es predominantemente una actividad de tipo informal. En su forma más simple, involucra la extracción de materiales reciclables y reusables que se encuentran en los residuos generados a nivel urbano2. A continuación se presentan las características típicas del sector informal del reciclaje en países en desarrollo junto con sus principales efectos sociales, económicos y ambientales como preámbulo a la situación que presenta este sector en Bogotá. *nota.

2.1 El sector informal del reciclaje en países en desarrollo

2.1.1 Características generales Además de su informalidad, el reciclaje se caracteriza por ser un proceso intensivo en cuanto a mano de obra, realizado a pequeña escala y con un bajo nivel tecnológico que generalmente limita su eficiencia, especialmente en los primeros eslabones de la cadena. En muchos casos, la actividad es llevada a cabo por individuos y grupos familiares (incluyendo mujeres, niños, adultos mayores) de poblaciones vulnerables y en desventaja, que dependen de ella para su subsistencia diaria. El nivel de remuneración de esta población es bajo y, en virtud de la informalidad, la actividad como tal no se encuentra regulada y reconocida3. Adicionalmente, dada la manera como se realiza en la actualidad, es una actividad que conlleva riesgos para la salud e integridad física de los recuperadores. El no uso de equipos protectores los expone a heridas (por agujas, elementos cortopunzantes), contacto con gases y/o sustancias tóxicas (como plomo y asbestos) que pueden estar presentes en algunos de los residuos4. Por ejemplo, en México la expectativa de vida es de 69 años para la población en general, mientras que un estudio encontró que la población recicladora está viviendo un promedio 39 años. En Said, Egipto, la tasa de mortalidad infantil en la población recuperadora es de uno en tres5. Entre los recuperadores y usuarios finales de los materiales reciclados (industrias manufactureras que los usan como materia prima) hay una cadena de intermediación que incluye tanto agentes formales como informales. Igualmente, se presentan diferentes grados de transformación de estos materiales (adición de valor agregado) que aumenta hacia el final de la cadena. Los recuperadores informales tienden a ocupar la parte mas baja en la jerarquía del sector informal del reciclaje en donde el valor agregado es menor. Esto, sumado a niveles de organización bajos, determina una mayor vulnerabilidad que se refleja, entre otros, en menores ingresos e incluso en casos de explotación por parte de otros actores en la cadena. Se estima que los recuperadores en algunas ciudades de Colombia, México e India llegan a recibir ganancias tan bajas de

2 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808. 3 Ibid. 4 Cointreau, S. 2006. Occupational and health issues of solid waste wanagement: special emphasis in middle and low-income countries. Urban Papers (2). Washington D.C. World Bank. 5 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808.


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hasta el 5% del valor final que la industria paga por los materiales6. Adicionalmente, la percepción hacia el sector informal del reciclaje por parte del sistema formal para el manejo de residuos y de la sociedad en general, es generalmente negativa. Entre otros, se le considera retrógrada, no higiénica, generadora de impactos ambientales y generalmente incompatible con un sistema moderno para el manejo de residuos7. A la informalidad con la cual se realiza el proceso, se debe adicionar igualmente la inexistencia de mecanismos integrales, efectivos y coordinados que involucren al sector residencial, industrial y comercial para reducir la generación de residuos. Este es un proceso a largo plazo que requiere, entre otros, la modificación y/o asimilación de comportamientos y actitudes que aún se encuentran ausentes o poco aprehendidos por parte la sociedad en general. Por ejemplo, a pesar de los esfuerzos realizados en la ciudad, la cultura de separación de materiales en la fuente a nivel residencial es prácticamente inexistente al no encontrarse dentro de las prioridades de los ciudadanos. Esto se debe, en parte a la ausencia de incentivos eficaces para incrementar la conciencia de los usuarios finales, por ejemplo vía tarifas.

2.1.2 Efectos económicos, sociales y ambientales En términos sociales y económicos, la recuperación de materiales por parte del sector informal tiene los siguientes efectos: • Suministra empleo e ingresos para sectores vulnerables de la sociedad. El Banco Mundial estima que cerca del 1%

de la población del mundo en desarrollo se dedica a la recuperación informal de materiales8. • Contribuye a suministrar materiales de bajo costo al sector industrial: En general, los materiales recuperados son

menos costosos que los materiales vírgenes, que en varios casos deben ser importados. En México, la industria papelera satisface hasta tres cuartos de sus necesidades de fibra con papel recuperado. En algunos casos, el material recuperado puede ser hasta siete veces mas barato que la pulpa importada9.

• Contribuye a la reducción en el costo del manejo de residuos a las municipalidades: En varias ciudades, los

recuperadores disminuyen la cantidad de materiales que requieren ser colectados, transportados y dispuestos cuando el proceso es administrado con fondos públicos. En ciudades como Bangkok, Yakarta, Kanpur, Karachi y Manila, los recuperadores contribuyen a ahorrar a la ciudad cerca de $23 millones de dólares al año en costos de manejo de residuos e importaciones de materias primas. En Yakarta, la recuperación de materiales contribuye a reducir hasta 30% el volumen de los residuos lo cual, se traduce en ahorros en combustible, equipo para el manejo de los residuos10.

En términos ambientales, la recuperación de materiales tiene los siguientes efectos: • Incrementa la vida útil de los rellenos: Al recuperar materiales disminuyen la cantidad de residuos que llegan

a los rellenos para ser dispuestos. Esto se traduce en el incremento de la vida útil de los rellenos. Esto es especialmente importante en aquellos lugares en donde las opciones para localizar nuevos rellenos son limitadas por los altos costos de la tierra y el rechazo generalizado de las comunidades frente a la ubicación de estos en su cercanía.

6 Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-397. 7 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808. 8 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando 9 Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-397 10 Medina, M. 2008. The Informal Recyling Sector in Developing Countries. Gridlines (48): 1-4.


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• Contribuye a ahorrar energía para la elaboración de materias primas: La recuperación de materiales disminuye la energía que se requiere para la extracción y elaboración de materias primas. Por ejemplo, el reciclaje de aluminio requiere entre 3 y 5 % de la energía que se emplea para obtener aluminio de la bauxita11.

• Generación de puntos críticos. • En países en desarrollo, el reciclaje informal es virtualmente, el único que existe: Experiencias en contextos

similares al de Bogotá han demostrado que puede llegar a ser altamente contraproducente establecer un sistema formal de reciclaje sin considerar a los actores del sector informal. En algunos casos, ha sido difícil lograr el nivel de reciclaje que se tenía previo a la desaparición de los sistemas informales12.

Por esta razón, se considera fundamental la integración del sector informal en el proceso, teniendo en cuenta su experiencia y conocimiento de la actividad. Sin embargo, la formalización debe estar acompañada de un aumento en la eficiencia con la que se hace, así como del mejoramiento de las condiciones de trabajo, y por ende de vida, de la población que depende de esta actividad.

2.2 Las Áreas Críticas del Reciclaje en Bogotá El análisis de la situación de la actividad del reciclaje en Bogotá revela la existencia de características similares a las anteriormente descritas para las grandes ciudades de los países en desarrollo: es un proceso predominantemente de tipo informal, intensivo en mano de obra, realizado a pequeña escala y con un bajo nivel tecnológico que limita su eficiencia y cuyo inadecuado manejo implica la generación de impactos ambientales negativos. De otro lado, es preciso reconocer que al igual que en otros contextos, la recuperación de materiales es básicamente el único tipo de reciclaje que existe en la ciudad, con los beneficios ambientales que esto representa. Los recuperadores son personas y hogares vulnerables que participan de una parte muy reducida del valor agregado, reciben muy bajos ingresos y operan en condiciones riesgosas de salubridad, y que son percibidas generalmente de manera negativa por las comunidades y vecinos. En este contexto, se han identificado cuatro áreas críticas13:

i) La exclusión económica y social del gremio de los recicladores: existe una total informalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo, hay inequidad en la distribución del valor agregado, y las personas que efectúan el trabajo de separación no reciben unos ingresos dignos para vivir. A ello se suma el no reconocimiento de su aporte y de la utilidad social de su trabajo por parte de sectores de la sociedad y, por consiguiente, la restricción a su participación en tanto agentes económicos y actores sociales del proceso del reciclaje.

ii) El impacto ambiental que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje: siendo el reciclaje

en sí mismo una actividad social y económicamente útil, el manejo inadecuado que se está dando a dicha actividad en Bogotá está generando impactos ambientales negativos que es necesario corregir, tales como la separación de residuos en el espacio público, la contaminación generada por las bodegas informales, los impactos negativos de los centros de reciclaje y la reducción de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ). Ello está generando el rechazo generalizado de la ciudadanía y de las autoridades locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje en sus áreas

11 Ibid 12 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808. 13 La redacción de los nudos críticos se ha ajustado con base en la reunión sostenida entre el IDEADE, la UAESP y los líderes de las organizaciones de recicladores el 23 de septiembre, según lo acordado en la misma.


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de jurisdicción, lo que agrava la exclusión social y económica y cierra oportunidades para la integración y formalización.

iii) La ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y en la separación en la fuente: En la actualidad,

Bogotá no cuenta con un esquema eficiente para promover la minimización de los residuos generados por parte de los hogares e instituciones. Adicionalmente, la separación de residuos en la fuente en prácticamente inexistente.

iv) La carencia o insuficiencia de incentivos efectivos para inducir la recuperación y el aprovechamiento: el actual esquema

de tarifas para los operadores privados (pago por peso) y para los usuarios no genera incentivos efectivos para inducir la separación y el aprovechamiento de residuos.

A continuación se realiza la descripción de cada una de estas áreas críticas, incluyendo sus causas y efectos principales. Se hace también una caracterización a través de algunos indicadores que sirven como parámetros para dimensionar el estado de una situación del respectivo tema. Los indicadores permiten evaluar el avance hacia determinados resultados, metas y objetivos que sean establecidos por la política14. En otras palabras, son importantes para medir objetivamente las condiciones específicas que se quiere modificar y de esta manera, determinar la efectividad de la política una vez implementada.

2.2.1 Exclusión económica y social de los recicladores Este es un tema de alta prioridad para la administración distrital, dado el interés en atender una situación social históricamente inequitativa, y que se abre la oportunidad para redefinir las reglas del juego en el diseño institucional y económico del proceso de reciclaje en Bogotá. Una de las dimensiones del problema consiste en la exclusión económica de los recicladores que se origina en el hecho de que existe una total informalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo, hay inequidad en la distribución del valor agregado, y las personas que efectúan el trabajo de separación no reciben unos ingresos dignos para vivir. La segunda dimensión consiste en la exclusión y marginamiento social, traducido en el escaso o nulo reconocimiento del aporte de los recicladores y de la utilidad social de su trabajo, tanto de la ciudadanía como de algunas autoridades, y la no disponibilidad de oportunidades de participación en tanto actores relevantes del sector.

2.2.1.1 ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS Un aspecto relevante es el alto número de población vinculada al reciclaje en las condiciones inequitativas descritas, y la tendencia aparentemente creciente del mismo. De acuerdo con la información disponible, en 1993 se estimaba que había entre 6000 y 8000 personas vinculadas a este oficio. En el 2000 existían entre 10000 (Durán López) y 13000 personas en el oficio (Universidad de Los Andes). Para el año 2003, el número de personas relacionadas con la actividad del reciclaje ascendía a 18506 personas (3692 hogares), de las cuales 8479 trabajaban directamente en la recuperación de materiales15. Adicionalmente, el 45% de los hogares de la población recicladora poseía un miembro del hogar dedicado directamente al reciclaje, mientras que el 25% manifestaba que existían al menos dos personas del hogar recuperando materiales. El censo que será adelantado en 2010 por parte de la UAESP y la Universidad Javeriana permitirá obtener un dimensionamiento actualizado de esta población.

14 Brizius, J. A., & Campbell, M. D. (1991). Getting results: A guide for government accountability. Washington, DC: Council of Governors Policy Advisors. 15 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003.


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Desde el punto de vista de su distribución espacial, en 2003 la población recicladora se encontraba asentada en 16 de las 19 localidades del Distrito Capital, entre las cuales Kennedy, Suba y Ciudad Bolívar presentaban la mayor concentración (74% de la población vinculada)16. Estas cifras son consistentes con las de un reporte de la UAESP realizado sobre una muestra de 500 recicladores en el 200917 en el cual se encontró que en estas mismas localidades se asienta la mayor parte de los recicladores, siendo Kennedy la que mayor población recicladora alberga (40.2%). En la Tabla 1 se presentan las localidades con el mayor número de individuos vinculados directamente a la actividad.

Tabla 1. Localidades que presentan la mayor cantidad de población recicladora según DANE et al. (2003)18

LOCALIDAD Población vinculada % (18.506 = 100%)

Población recicladora

% (8.479 = 100%)

Kennedy 4.048 21.87 1.935 22.82 Suba 3.952 21.36 1.730 20.40 Ciudad Bolívar 3.305 17.86 1.418 16.72 Usaquén 1.623 8.77 676 7.97 Total 13.684 73.94 5759 67.92

El segundo aspecto de importancia es el trabajo infantil y la desprotección de adultos mayores, que pueden llegar a involucrar al 37% de la población recicladora. En efecto, una gran proporción de los recuperadores incluyen personas desempleadas, personas en situación de discapacidad, niños y niñas, mujeres y adultos(as) mayores19. En Bogotá, es importante destacar que en 2003 el 33% de los recicladores de oficio se encontraban en el grupo de edad entre 5 y 17 años (es decir, aproximadamente 2.800 menores), y el 4.4% en el grupo de edad igual o superior a los 60 años (es decir, aproximadamente 373 adultos mayores)20. El tercer aspecto es el bajo nivel educativo y la baja cobertura en salud. En 2003 se estimaba que la tasa de analfabetismo de la población recicladora alcanzaba el 17% (muy superior a la media nacional del 10%). El 58% de los recuperadores poseía apenas educación primaria y el 17% no poseía nivel educativo alguno. Solamente el 25% poseía algún grado de educación secundaria21. Estas cifras no son muy diferentes a los resultados de un estudio realizado por la UAESP en 2009 en el cual se encontró que el 56% de la población recicladora tiene apenas educación primaria (completa o incompleta)22. En cuanto a cobertura en salud, solamente el 65% tenía algún grado de afiliación, principalmente en el régimen subsidiado23. El cuarto aspecto está relacionado con el bajo nivel de ingreso de los recicladores de oficio. Así, se calcula que el 33% de los recicladores de oficio está por debajo de la línea de pobreza, y el 11% por debajo de la 16 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003. 17 Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 años de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cámara de Comercio y sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009. 18 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal,

Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP . 19 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note

44. 20 DANE-UESP-OEI (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP. 21 Ibid. 22 Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 años de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cámara de Comercio y sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009. 23 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP .


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línea de indigencia, y que el ingreso mensual promedio del hogar es de $416.000 que sólo alcanza para cubrir el 42% del costo de la canasta mínima de consumo24. El quinto aspecto tiene que ver con la baja participación de los recicladores de oficio en el valor agregado total del sector, debido a su bajo grado de organización. Entre menos se encuentre organizado el sector informal del reciclaje, menor es su capacidad para agregar valor a los materiales recuperados y mayor la vulnerabilidad a la explotación por parte de otros actores en la cadena25. A medida que el valor añadido se incrementa, las actividades de los actores involucrados en el proceso tienden a volverse legítimas y son socialmente aceptables26. Actualmente, el sector informal del reciclaje en Bogotá se encuentra en los niveles más bajos de la jerarquía del reciclaje, en donde el valor agregado es exiguo. La capacidad para el manejo, procesamiento y almacenamiento de los materiales recuperados es limitada. La industria manufacturera (compradora final del material reciclado) demanda grandes volúmenes de material, que previamente ha sido procesado (separado, embalado, granulado). Por esta razón, no compra material directamente a recuperadores individuales sino a intermediarios que realizan este valor agregado. Esto determina, en general, una limitación en el ingreso potencial para los recuperadores individuales y más altas ganancias para los intermediarios27. Lo anterior implica que según estimativos, sólo el 40% de los ingresos totales (valor agregado) generados en la recuperación es recibido por los recicladores informales y el 60% por los operadores privados, considerando los márgenes de intermediación (reciclador/bodega) de un 46%. En Bogotá, durante el 2002, solamente el 11% de la población recicladora se encontraba afiliada a algún tipo de organización. Las localidades de Kennedy, Fontibón y Suba poseían, para entonces, la mayor cantidad de individuos adscritos en algún tipo de organización. De las organizaciones existentes, el 54% tenía personería jurídica. En general, dos terceras partes de las organizaciones tenían menos de 50 afiliados y alrededor de la mitad (54%) no tenía un periodo de funcionamiento mayor a 5 años28. En este sentido, debe resaltarse que desde hace algunos años se ha venido avanzando en los procesos organizativos de parte de esta población, y que la legislación y la jurisprudencia comienzan a abrir espacios de participación que requieren ser materializados en la PDR, buscando garantizarlos a toda la población de recicladores. El sexto aspecto a destacar es la percepción y actitud negativa tanto de entidades públicas como del público en general hacia el sector informal. Su actividad no ha sido reconocida ni aceptada socialmente a pesar de los beneficios económicos y ambientales que de ésta se derivan29. En ciudades como Bogotá, el reciclaje informal es prácticamente el único que existe30. Se estima por ejemplo, que el 90% del total de MPR es recogido por el sector informal mientras que solamente un 4% por la Ruta de Recolección Selectiva (RRS). En otros contextos, al eliminar la informalidad sin tener en cuenta la experiencia de los recicladores de oficio, ha ocasionado entre otros, dificultades para mantener los niveles de reciclaje que se tenían previo a la desaparición de los sistemas informales31. Finalmente, debe destacarse que una gran parte de las personas actualmente vinculadas al oficio del reciclaje lo hace por no encontrar otras opciones, y que cambiaría de labor si encontrara oportunidades en

24 Encuesta efectuada a 934 recicladores en el año 2010, en desarrollo del Convenio 10 de CIES-UAESP de 2009 y Convenio 14 de UTEM-CIES de 2009. 25 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808. 26 Medina 1999. Reciclaje de desechos sólidos en América Latina. Frontera Norte (11): 7-30. 27 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note

44. 28 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal,

Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP . 29 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES. 30 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando. 31 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808


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otra actividad. En efecto, el resultado de un análisis del perfil psico-laboral a 500 recicladores informales organizados32 en el año 2009, un 75% de ellos manifestó que estaría dispuesto a cambiar de oficio si encontrara oportunidades en otra actividad productiva.

2.2.1.1.1 Determinantes Las principales causas que contribuyen a la exclusión económica y social de los recicladores son las siguientes:

i) Baja capacidad de generación de empleo en el sector formal de la economía de Bogotá: la recolección informal se constituye en una alternativa al desempleo y a la pobreza de grandes contingentes de la población urbana del Distrito, dado que la economía formal de la ciudad no ha sido capaz de absorber a la población del sector informal del reciclaje.

ii) Los mecanismos operativos de contratación excluyen la participación de los recuperadores informales en las rutas

selectivas de recolección. Éstos, como mecanismo de defensa, proceden a llevarse el material antes de que sea recogido por la Ruta de ordinarios y de recolección selectiva. Dichos materiales son comercializados en un mercado de los residuos sólidos aprovechables que no tiene una regulación.

iii) La separación de residuos en la fuente es prácticamente inexistente. Esto determina que los recuperadores

informales terminen asumiendo los costos y los riesgos de la separación y clasificación de materiales. iv) Existencia de un poder monopsónico u oligopsónico de las empresas compradoras del material recuperado, que

convierte a los recuperadores y recicladores en “tomadores de precio”, de manera que la única alternativa es ajustar los costos mediante una limitación de sus ingresos.

v) Baja competitividad de los recicladores informales de pequeña escala frente a los grandes, por su precaria dotación

logística. La existencia de asociaciones de recicladores no se ha traducido en una ganancia de competitividad, ni en el incremento de las escalas de producción.

vi) Escasa aplicación de la normatividad vigente que permite la inclusión de los recicladores informales en los procesos

formales empresariales de recuperación, la cual sólo se ha empezado a aplicar muy recientemente.

2.2.1.1.2 Efectos de la exclusión social y económica del sector informal Dentro de las consecuencias derivadas de la exclusión social del sector informal del reciclaje se incluyen los siguientes: i) Inequidad en la distribución de los ingresos generados en el proceso de recuperación, ingresos precarios y

reducidos, y existencia de trabajo infantil y adultos mayores. ii) Altos costos de recuperación del material recogido por los recicladores informales, dada su precariedad logística.

iii) Los mayores costos sociales son absorbidos por los recicladores informales. El reciclador de oficio está subsidiando

el costo de la clasificación.

32 Análisis del perfil psico-laboral efectuado en 2009 por la Psicóloga Catalina Pastor para la UAESP, a 500 recicladores informales organizados. Ante la pregunta de si ellos (los recicladores) se dedicarían a otra labor, un 75% de ellos (375 de 500 encuestados) respondió postivamente.


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iv) Altos riesgos ocupacionales derivados de las inadecuadas condiciones en las cuales los recuperadores realizan su

actividad, que no están cubiertos por los mecanismos de seguridad social (Aseguramiento de Riesgos Profesionales). El no uso de elementos protectores tales como lentes y guantes de seguridad expone a las personas a un alto riesgo de heridas y exposición a sustancias tóxicas y peligrosas.

v) La informalidad en el proceso contribuye a generar costos ambientales altos, tales como los que se ocasionan

cuando los recicladores informales hacen la separación en el espacio público, los impactos generados por las bodegas informales, y el flujo de una cantidad muy grande de materiales potencialmente reciclables al RSDJ.

2.2.2 Ineficiencia en el esquema de minimización de generación de residuos y de separación en la fuente En la actualidad Bogotá no cuenta con un esquema eficiente para promover la minimización de la generación de residuos tanto por parte de los hogares como de la industria, el comercio y las instituciones publicas. De manera similar, las estrategias encaminadas hacia la promoción de la separación en la fuente de los residuos generados no han sido implementadas de una manera efectiva y significativa. La jerarquía para el manejo integral de los residuos sólidos establece que las acciones más deseables son la prevención y minimización de residuos, seguidas por el reciclaje (reuso, recuperación, compostaje). El tratamiento (físico, químico para la recuperación de energía) y la disposición (relleno) se establecen como opciones que progresivamente deberían ir reduciendo su importancia en el esquema manejo integral de residuos33. En general, se busca que las opciones mas abajo en la jerarquía (por ejemplo la disposición), sean para residuos que no tengan la posibilidad real de ser aprovechados. La prevención y la minimización son las opciones ideales considerando que evitan impactos a través de todo el ciclo de vida de los productos. Sin embargo, la prevención y minimización son en general, las acciones que presentan mas barreras para su implementación considerando los actuales patrones de consumo y la manera como se realiza el manejo de residuos sólidos34. Por ejemplo, la disposición en rellenos continúa siendo el método de tratamiento predominante de residuos sólidos (cuando existe) en ciudades de países en desarrollo debido su bajo costo (USD$10/ton) 35. Esto hace difícil el fortalecimiento de otras alternativas para el manejo.

2.2.2.1 MINIMIZACIÓN DE RESIDUOS La prevención y minimización relaciona tanto a productores como a consumidores. Por ejemplo, la innovación en procesos y productos por parte de los productores no es suficiente si ésta no es adoptada de manera generalizada por los consumidores. En relación al primer caso (productores), ésta puede ser cuantitativa o cualitativa. A nivel cuantitativo, se buscar reducir la cantidad de residuos generados, como por ejemplo, la disminución en las cantidades de empaques y componente innecesarios en los productos, la extensión en la vida útil del producto para evitar disposición prematura, entre otros. La reducción

33 European Commission (EC). 2007. Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation. Brusels. EC.

34 Gertsakis, J. and H. Lewis (2003) Sustainability and the waste management hierarchy - A discussion paper on the waste management hierarchy and its relationship to sustainability. URL: http://www.ecorecycle.vic.gov.au/resources/documents/TZW_-_Sustainability_and_the_Waste_Hierarchy_(2003).pdf Consultado Septiembre 30, 2010. 35 Roig, L. 2008. Reciclar en América Latina: Mitos y Realidades. Mundo Proactiva (3): 14-17.


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cuantitativa tiene un potencial efecto en el volumen de residuos generados, lo cual entre otros, contribuye a reducir la cantidad de materiales que llegan a los rellenos, extendiendo su vida útil. En el aspecto cualitativo, se trata de reducir la peligrosidad o toxicidad de sustancias contenidas en los productos vía substitución o eliminación. La reducción cualitativa está encaminada a reducir la presencia de sustancias nocivas en los productos, de manera que no causen efectos adversos en el ambiente tales como la contaminación de suelos y cuerpos de agua, los cuales son producidos por una disposición inadecuada de los residuos. En relación al segundo caso, el tema de la participación de los consumidores es importante dado que estos tienen una gran incidencia en el tipo de productos que se consumen. En Bogotá durante 2005, la producción promedio per capita de residuos era de 0.44Kg/dia. Los estratos socioeconómicos mas bajos presentan una menor producción per capita (0.27Kg/día en el estrato 1) mientras que en los altos, puede alcanzar hasta 0.54Kg/día (estrato 6)36. La minimización en la generación de residuos por parte de los consumidores implica, entre otros, de cambios de actitud y un consumo responsable de productos y servicios. Por ejemplo, la preferencia hacia productos que no tengan empaques innecesarios o realizados con materiales reciclables, el reuso de productos (bolsas reusables para la compra en supermercados), entre otros. De este modo, la prevención y minimización se considera un aspecto clave en relación a la vida útil del RSDJ. Como se mencionó previamente, en Bogotá se produce un promedio de 7535 toneladas/día de residuos sólidos (domiciliarios y no domiciliarios), de los cuales cerca del 20% son MPR. Dentro de estos materiales, los plásticos ocupan la mayor proporción (45%), seguidos por papel y cartón (23%), textiles (15%), vidrio 11%. En comparación del papel/cartón y el vidrio que poseen tasas de recuperación de materiales superiores al 50%, en el caso de los plásticos es de apenas el 6%37. Aún cuando las tasas de reciclaje aumentaran, es probable que una fracción de MPR continue llegando al RSDJ, por lo cual la minimización se convierte en una estrategia importante para el manejo integral de residuos sólidos en la ciudad. A nivel internacional, una de la estrategias para promover tanto la minimización de residuos como el reciclaje es la denominada responsabilidad extendida del productor (REP). Por medio de esta, los productores e importadores, generalmente de productos de consumo masivo, se hacen responsable del manejo del producto una vez este ha concluido su vida útil. Esta estrategia está basada en el concepto de Ciclo de Vida del producto por medio de la cual se busca que el productor tenga en cuenta, además de los aspectos inherentes al diseño y funcionamiento del producto, el manejo de éste una vez ha terminado su vida útil. En Colombia, si bien el tema no esta plenamente desarrollado, existen una serie de iniciativas a manera de acuerdos voluntarios principalmente para el tema de residuos eléctricos y electrónicos. Uno de las principales iniciativas en REP es la promoción de sistemas de retorno (take-back) en el cual, los consumidores depositan sus equipos descartados en puntos especializados de recolección y el productor se encarga de su manejo y disposición. En el país, se suscribió un acuerdo entre los operadores de telefonía movil, algunos productores y la autoridad ambiental, con el fin de establecer puntos de colección en los cuales los usuarios pueden depositar sus teléfonos móviles descartados. Los operadores se encargan de hacer el manejo de estos productos. Otros acuerdos que se encuentran en proceso de implementación incluyen recolección de luces ahorradoras38 descartadas, acuerdos con supermercados para el uso racional de bolsas plásticas entre otros. En Bogotá del total de residuos generados, hasta un 9% corresponde a plásticos de diversos tipos, que como mencionó anteriormente, presentan bajas tasas de recuperación. Por ende, la mayor parte de estos

36 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de

los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES. 37 Ibid 38 Las luces ahorradoras incluyen los llamados CFLs (bombillas fluorescentes compactas) que poseen entre otros componentes, mercurio.


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residuos está llegando al RSDJ para su disposición39. Generalmente estos acuerdos voluntarios sirven como campo de prueba para el establecimiento posterior de instrumentos de tipo normativo, económico y/o informativo. Los mayores avances a nivel regulatorio se han dado para los residuos peligrosos (RESPEL). Existen mecanismos de caracter obligatorio para el retorno de envases y con contenido RESPEL. Por ejemplo, para plaguicidas (Resolución 693 de 2007), medicamentos vencidos (Resolución 0371 de 2009) así como planes de gestión para la devolución de baterías usadas con plomo acido (Resolución 372 de 2009)40. En suma, la jerarquía para el manejo integral de residuos intenta disminuir la presión sobre los recursos naturales y el uso de energía requerida para la extracción de materias primas, además de la reducción en la cantidad de residuos generados. Idealmente, hacia el futuro opciones como la incineración y disposición en rellenos deberían reducir la importancia que hoy tienen en el manejo integral de residuos sólidos. En varios contextos, la disponibilidad de nuevas áreas para la ubicación de rellenos es limitada tanto por factores económicos (precio de la tierra) así como por factores de tipo social y ambiental como el llamado fenómeno NIMBY41, el cual está referido a la oposición de las comunidades frente a la ubicación de estas instalaciones en sus cercanías. En suma, el establecimiento de la jerarquía busca enfatizar que la prevención -atacando las causas en la generación de residuos- es mas deseable que el manejo de los impactos generados (emisiones, residuos, entre otros).

2.2.2.1.1 Minimización en la generación de residuos en el PMIRS42 En el caso de Bogotá, el énfasis hacia la prevención y minimización ha estado encaminado principalmente a los RESPEL, con la generación de instrumentos normativos para su manejo. Para la minimización de otro tipo de residuos, las estrategias específicas aunque identificadas, están en proceso de desarrollo. El Plan Maestro Integrado de Residuos Sólidos (PMIRS) establece dentro del Eje Social Productivo, una Política de Menor Generación de Residuos. Dentro de esta política se establece una estrategia de cultura ciudadana para la menor generación de residuos y un programa de campañas pedagógicas. Si bien la mayor parte de los contenidos del programa involucran elementos de pedagogía, se consideran otras acciones encaminadas a la generación de instrumentos para minimizar la generación de residuos. La Tabla 2 presenta las acciones de tipo pedagógico:

Tabla 2. Elementos presentes en el PMIRS en relación a la minimización en la generación de residuos

ELEMENTOS PROPUESTOS PARA LA MINIMIZACION EN LA GENERACIÓN DE RESIDUOS

POTENCIALES INSTRUMENTOS INVOLUCRADOS

Acciones y campañas pedagógicas orientadas a los sectores Industrial y comercial para la producción más limpia y el uso de empaques biodegradables. INFORMATIVOS

Campañas pedagógicas en los centros de formación del Distrito Capital e incorporación de contenidos para el reuso, separación en la fuente y respeto por la limpieza del espacio público. INFORMATIVOS


los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES 40 Secretaría Distrital de Ambiente. 2008. Gestión Integral de Residuos Peligrosos. Bogotá. SED. 41 NIMBY: Acrónimo en inglés para “Not in my backyard” (no en mi patio trasero). 42 Informe del estado de avance en la ejecución y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos-PMIRS

(Decreto 312 de 2006). Año 2009


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ELEMENTOS PROPUESTOS PARA LA MINIMIZACION EN LA GENERACIÓN DE RESIDUOS

POTENCIALES INSTRUMENTOS INVOLUCRADOS

Elaboración de Manuales e instructivos y realización de talleres para cultura ciudadana en manejo de residuos.

INFORMATIVOS

Diseño de instrumentos económicos que desestimulen la producción de residuos no reutilizables y de alto impacto ambiental. ECONÓMICOS

Campañas entre los usuarios del Servicio Público de Aseo para el reuso y la minimización de residuos y definición de incentivos pedagógicos y los que establezca la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

INFORMATIVOS

Gestiones de concertación con la oferta y la demanda de empaques, y definición de incentivos y desincentivos por el uso de materiales de difícil degradación, incentivos al uso de materiales de empaques aprovechables.

INFORMATIVOS ECONÓMICOS

ADMINISTRATIVOS

Desarrollo de seminarios y cursos de capacitación a los Alcaldes Locales para la correcta aplicación del Código Distrital de Policía en materia de residuos Sólidos. INFORMATIVOS

Elaboración y entrega de medios audiovisuales e impresos para campañas pedagógicas en las localidades para la minimización de residuos. INFORMATIVOS

Campañas de sensibilización, divulgación, educación e investigación con el fin de promover la gestión integral de los residuos o desechos peligrosos. INFORMATIVOS

Promoción de la gestión integral de residuos o desechos peligrosos que defina las estrategias o acciones prioritarias por parte de generadores, fabricantes e importadores de bienes que produzcan desechos peligrosos.

INFORMATIVOS ECONÓMICOS

ADMINISTRATIVOS

Información pública sobre el listado de receptores o instalaciones autorizadas para el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento y/o valorización y disposición final de residuos o desechos peligrosos.

INFORMATIVOS

En términos de avance, el informe del año 2009 del Plan Maestro Integrado de Residuos Sólidos, establece que para el año 2010 deberían definirse las estrategias que desincentiven la producción de residuos no reutilizables. Este informe establece la necesidad de diseñar y analizar instrumentos de tipo económico para la promoción de tales acciones. El informe contempla igualmente, la necesidad de crear mecanismos para estimular o desestimular el uso de materiales de dificil degradación entre otros.. Las principales acciones que se han llevado a cabo con el manejo de RESPEL (normativo) y los residuos electrónicos y eléctricos (acuerdos voluntarios).

2.2.2.2 SEPARACIÓN EN LA FUENTE La separación en la fuente involucra la participación de todos los generadores de residuos en la ciudad: sector domiciliario, comercial, industrial y entidades públicas. En Bogotá, el 90% de los usuarios del servicio de aseo son hogares, los cuales producen el 70% de los residuos de la ciudad43. Por esta razón, los


los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.


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hogares resultan un componente clave en el tema de separación. El éxito en los programas de reciclaje depende en gran medida de la participación de los usuarios del servicio de aseo en la separación de materiales44. Al igual que en otros contextos, los residuos en Bogotá no están siendo separados lo cual ocasiona que una considerable fracción de MPR (entre el 15% y 20% del total de residuos) esté llegando al relleno sanitario para disposición. Durante el 2008, el sector domiciliario produjo un promedio de 4271t/dia de residuos sólidos, de los cuales el 27% correspondían a MPR45. En un hogar promedio, las mayores fracciones de MPR corresponden a cartón y papel (39%), plásticos (37%) y vidrio (13%). Los demás materiales como metales y textiles poseen porcentajes inferiores al 10%46. Esta caracterización indica que además de la separación básica de materiales orgánicos e inorgánicos, es importante enfatizar en la separación de cartón y papel, plásticos y vidrios y de otro tipo de residuos que requieren un manejo especial como los electrónicos, baterías y luces ahorradoras. En términos generales, investigaciones en otros contextos han encontrado que los hogares no separan materiales por alguno (s) de los siguientes factores: razones de conveniencia en términos de tiempo (requiere tiempo el separar materiales y disponerlos en compartimientos específicos), dinero (puede implicar la adquisición de nuevas canecas para los materiales) y espacio (nuevas canecas en los hogares)47. Por el contrario, la edad, la preocupación por el ambiente, el impacto o presión social para hacerlo, así como el ingreso y el nivel educativo no presentan una tendencia concluyente como factores incidentes para realizar las separación48. Se ha encontrado igualmente, que los sistemas que requieren menor tiempo y esfuerzo para disponer y separar los residuos son los que poseen las mas altas tasas de efectividad49. Sin embargo, esto requiere en general, una combinación de instrumentos de tipo administrativo, económico y de información, que es en muchos casos, específica del contexto.

2.2.2.2.1 Separación en la fuente en el PMIRS50 El PMIRS ha incluido la separación en la fuente dentro de una estrategia específica denominada Manejo Responsable y Separación en la Fuente de Residuos, parte del eje social productivo. De manera similar con el tema de la minimizacion de residuos generados, se ha dado un fuerte énfasis al componente pedagógico. En este sentido, existe un programa denominado Campañas Pedagógicas de Separación en la Fuente. Este se apoya en manuales, talleres, instructivos campañas publicitarias que tienen por objeto informar a los usuarios en temas como la separación de materiales, la frecuencia y horarios para la recolección de materiales de estos residuos separados, entre otros. Dentro de este mismo programa se contempla el diseño de instrumentos económicos para desestimular la producción de residuos no reutilizables y de alto impacto ambiental así como estimular la vinculación de los productores de bienes reutilizables, reciclables y aprovechables y de los peligrosos. Sin embargo, esta actividad está mas relacionada con la minimización de residuos descrita previamente.

44 Sidique, S. F., Lupi, F. and Joshi, S.V. 2000. The Effects of Behavior and attitudes on drop-off recycling activities (54): 163-170. 45 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES. 46 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de

los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES. 47 Domina T, KochK. Convenience andfrequency of recycling: implications for recycling programs. Environment and Behavior (34):216–38. 48 Saphores, J.M., Nixon H, Ogunseitan O.A., Shapiro, A.A. 2006. Household willingness to recycle electronic waste: an applicationtoCalifornia. Environment andBehavior (38):183–208. 49 Gonzalez-Torre, P.L., Adenso-Dıaz, B, Ruiz-Torres, A. 2003. Some comparative factors regarding recycling collection systems in regionsof the USAa nd Europe. Journal of Environmental Management (69):129–38. 50 Informe del estado de avance en la ejecución y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos-PMIRS

(Decreto 312 de 2006). Año 2009


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2.2.2.2.2 Avances del PMIRS A pesar que de que el PMIRS contempla el desarrollo e implementación de incentivos para fomentar la separación en la fuente, la mayor parte de las actividades ejecutadas han estado concentradas en procesos pedagógicos dirigidos hacia los usuarios del servicio de aseo. Durante 2009 y comienzo de 2010 se han realizado las siguientes acciones: i) Actividades de divulgación a través de medios de comunicación (radio, televisión) con el fin posicionar y

promover el reconocimiento de la ruta selectiva de reciclaje, así como de otros proyectos que lleva a cabo la UAESP.

ii) Durante 2009, la UAESP realizó reuniones con diferentes actores, incluyendo los operadores de aseo con el fin de dar

continuidad con el fomento de las actividades de reciclaje. Se acordó el lanzamiento de dos campañas: una para el manejo de residuos, conocida como “Bogotá Florece” y otra para separación en la fuente.

iii) Como parte de las obligaciones contractuales de los operadores de aseo, se realizó la capacitación a 57573 usuarios

cubiertos por la RSS sobre técnicas para la separación de residuos en la fuente. Entre otros temas, se resaltó la importancia de limitar la contaminación de los materiales potencialmente reciclables, la presentación de las frecuencias y horarios de recolección de estos materiales.

De igual manera, se han desarrollado convenios (establecidos durante el 2009) con instituciones para la capacitación, sensibilizacion en temas de manejo de residuos en la fuente, incluyendo separación. El proceso ha incluido diferentes actores tales como instituciones educativas, centros comerciales, conjuntos residenciales, entre otros. Entre estos convenios se destacan los siguientes: i) Convenio 1105 de 2009 entre la UAESP y la Secretaría de Educación Distrital: Fortalecimiento de los

procesos de capacitación, enseñanza y sensibilización en manejo adecuado de residuos sólidos en comunidades educativas a nivel local, distrital y territorial.

ii) Convenio 006 de 2009 entre UAESP y FENALCO: Promoción de la responsabilidad y conciencia del

gremio de centros comerciales afiliados a FENALCO en el manejo de los residuos sólidos y separación en la fuente

iii) Convenio 020 de 2009 entre UAESP y la Pontificia Universidad Javeriana: fortalecimiento y la difusión de la

cultura del reciclaje en instituciones de educación superior de Bogotá D.C.

2.2.2.3 DETERMINANTES Dentro de las causas para la baja efectividad en la minimización de residuos y la separación en la fuente, se pueden identificar las siguientes: i) La normatividad colombiana no establece mecanismos integrales efectivos y coordinados que involucren a los usuarios,

productores y otros actores económicos para reducir la generación de residuos. En algunos países (principalmente en la Unión Europea), se han implementado medidas preventivas combinando instrumentos regulatorios, económicos/financieros e informativos tanto a nivel industrial como de consumidores. Dentro de los principales objetivos están el reducir la cantidad de empaques (envases/embalajes) asociados a los productos y buscar la sustitución o eliminación de sustancias peligrosas y/o tóxicas en los componentes de los productos. Igualmente, se han puesto en marcha estrategias para aumentar el reuso de productos (envases retornables), con diferentes grados de éxito.


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ii) La cultura de reciclaje no está dentro de las prioridades de los ciudadanos, lo cual determina que la separación de

residuos en la fuente es prácticamente inexistente. En parte, esto se debe a la ausencia de instrumentos eficaces para fomentar cambios de comportamiento en los usuarios finales (por ejemplo vía tarifas).

iii) Otras causas ligadas a la conveniencia de la separación en la fuente incluyen: tiempo limitado para realizar la

separación, espacio insuficiente en el hogar para canecas adicionales, desconocimiento acerca de la necesidad de separar e inutilidad del proceso son algunas de las razones comúnmente expuestas para no realizarla.

2.2.2.4 EFECTOS Los efectos de una ausencia de mecanismos efectivos para la minimización de residuos generados y separación en la fuente incluyen: i) Disminución de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana.

ii) Desaprovechamiento de una provisión relativamente constante y confiable de materia prima secundaria para las

industrias locales. Este material podría reemplazar materia prima virgen que usualmente es más costosa. iii) Los costos de recuperación de los materiales reciclables se incrementan, considerando que se trata de un proceso a

pequeña escala, intensivo en mano de obra y de muy bajo nivel tecnológico. iv) Los riesgos ocupacionales son altos para los recuperadores. En general se trata de un trabajo

predominantemente manual, que se lleva a cabo sin elementos protectores (guantes, tapabocas y lentes de seguridad). El riesgo de lesiones y exposición a sustancias peligrosas es una constante. Sin embargo no hay datos suficientes para medir los efectos a largo plazo de la exposición. Adultos mayores, mujeres y niños son sectores de la población especialmente vulnerables.

2.2.3 Generación de Impactos Ambientales en el Procedimiento de Recuperación y Acopio de los MPR El reciclaje informal es una actividad social, económica y ambientalmente útil para la ciudad. En términos sociales y económicos, genera oportunidades de ingreso para un número importante de hogares y contribuye a reducir los costos de materias primas de algunos procesos productivos de la ciudad. De acuerdo a la Cámara de Pulpa, Papel y Cartón de la ANDI, en el 2008 del total de papel desperdicio usado por la industria, el 86% (645206 toneladas) correspondió a material recuperado principalmente por el sector informal51. En términos ambientales, en ciudades como Bogotá, el reciclaje informal es prácticamente el único que existe y contribuye de manera importante a reducir la cantidad de residuos sólidos a disponer en el RSDJ52.

51 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES. 52 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando.


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2.2.3.1 RECUPERACIÓN DE MATERIALES Al respecto, se estima que en la ciudad se producen 7535t/dia de residuos sólidos (domiciliarios y no domiciliarios) de los cuales, 2048t/dia corresponden a MPR. En contraste, al RSDJ estarían llegando 988t/dia de MPR, lo que implicaría que la cantidad restante (1060t/dia) estaría siendo recuperada, principalmente por el sector informal53. Durante el 2005, el sector informal del reciclaje realizó la recuperación de hasta 60%54 del papel y cartón y 50% del vidrio generado como residuo en los hogares55.

2.2.3.2 ACOPIO DE MATERIALES En el año 2002 existían en la ciudad 920 Unidades Económicas de Reciclaje –UER- (bodegas) de las cuales, el 94% eran informales. El 83% de estas correspondían a propiedad de personas naturales y empleaban a 3170 personas. El 70% de estos empleados se encontraban entre los 18 y 40 años. A diferencia de la población recuperadora, la incidencia de trabajo infantil en las bodegas era considerablemente menor, correspondiendo a menos del 3%. Igualmente, el trabajo en las bodegas está básicamente a cargo de personal masculino (75% de los empleados eran hombres). Se estima que el valor agregado de la actividad económica del reciclaje llegó a $11264 millones durante 2002. La mayor participación del valor agregado se encontró en el comercio no especializado con un 41%, seguido por el comercio especializado de cartón y papel (28%)56. De acuerdo con la ficha técnica de las empresas de reciclaje realizada por la Cámara de Comercio de Bogotá en 2007, se encuentra que la mayoría de las empresas son de tipo familiar, con un número de empleados que fluctúa entre 1 y 10. Las áreas de las bodegas se encuentran entre los 80m2 y 200m2. Dentro de los equipos principales con los que cuentan estas bodegas se encuentran básculas manuales y digitales. Algunas cuentan con compactadoras y equipos de peletizado de plásticos. Generalmente, éstas se encuentran ubicadas en lugares de la ciudad con buenas vías de acceso. El cargue y descargue de materiales por lo general, se realiza en vía pública.

2.2.3.3 IMPACTOS DERIVADOS DE LAS ACTIVIDADES DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO A pesar de beneficios innegables para la ciudad de la actividad del sector informal del reciclaje, los procedimientos actuales para llevar a cabo las actividades de recuperación están generando impactos ambientales negativos. Estos impactos contribuyen a fortalecer la percepción y actitud negativa tanto de la ciudadanía como de las autoridades locales hacia la actividad informal del reciclaje. Esta situación agrava el fenómeno de exclusión social y económica del sector informal, lo cual limita las oportunidades de integración del sector en los esquemas formales del manejo de residuos sólidos de las ciudades57. A continuación se realiza una descripción de los principales impactos ligados al proceso de recuperación y acopio de MPR. 53 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP. 2010. Lineamientos Política Distrital de Reciclaje. 54 Relación entre la cantidad de material generado en la fuente y la cantidad que llega al RSDJ para disposición. 55 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de

los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES. 56 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP . 57 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat

international (30): 797-808.


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Separación de los MPR en espacios públicos (andenes, separadores, zonas verdes, puntos ecológicos). Como se explicó anteriormente, una significativa proporción de la recuperación de los MPR está a cargo de recuperadores informales. Estos, asumiendo el costo social de esta actividad en condiciones de bajos ingresos, el alto riesgo en salubridad y deficientes condiciones logísticas por la precariedad de equipos, herramientas y tecnología, realizan la separación de los MPR en espacio público. En la mayoría de los casos, los materiales descartados se dejan dispersos en el sitio de segregación. Este factor además de generar malestar entre los ciudadanos, tiende a incrementar los costos para las empresas recolectoras. Cuando se encuentran involucrados vehículos de tracción animal, un factor adicional es la dispersión de estiércol sobre las vías por las que transitan burros, mulas o caballos. El segundo impacto es el generado por la operación de bodegas informales58 en donde tiene lugar el acopio de los MPR, que en su mayoría se localizan en sitios no autorizados o restringidos por las Curadurías Urbanas. En el 2003, el 15% de las Unidades Económicas de Reciclaje –UER- (Bodegas), se encontraba en zonas de ronda de rio, el 5% en zona inmueble y el 3% en áreas de peligro o derrumbe59. Al igual que en el caso anterior, esta actividad se realiza de manera informal y con frecuencia, en precarias condiciones logísticas y tecnológicas, lo que hace que los rechazos dispuestos en áreas anexas generen malos olores, acumulación de desechos y condiciones antiestéticas en su entorno. De otro lado, en los momentos de cargue los vehículos utilizados para el transporte de materiales acopiados generan congestión y ruido ambiental en el sitio. En el 2003, menos del 10% de las UER cumplían con los requerimientos para el diseño de edificaciones de aprovechamiento de residuos sólidos (Decreto 1713 de 2002)60. Adicionalmente, la compra de materiales recuperados a granel atrae “habitantes de la calle” y animales domésticos, situación que crea una percepción de inseguridad en el entorno donde se realizan estas actividades. El tercer impacto consiste en la disposición final de un volumen importante de MPR al RSDJ, situación que incide en la minimización de la vida útil de las celdas en operación y del relleno mismo. Se estima que entre el 15% y el 20% (988t/día) de los residuos sólidos que llegan a este sitio son MPR. En términos generales, lo anteriormente descrito genera rechazo de la ciudadanía y de la mayoría de alcaldes locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje, aspectos que se asocian frecuentemente con problemas de inseguridad para los habitantes en las áreas en las cuales se ubican.

2.2.3.4 DETERMINANTES Y EFECTOS DEL PROCESO DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO DE MPR Entre las principales causas que contribuyen a este problema se destacan las siguientes: i) Dispersión de bodegas en diferentes localidades y distantes de la operación de empresas recicladoras.

ii) No se han determinado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial, zonas compatibles con el uso

del suelo para operación y funcionamiento de estos centros de acopio.

58 De acuerdo con DANE et al. (2004), el 94% de las bodegas que funcionaban en el año 2002, eran informales. 59 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003. 60 Ibid.


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iii) Previo al Decreto de bodegas (456) en complemento a las reglamentaciones de las UPZ, no existía reglamentación clara sobre los requerimientos técnicos, ambientales y operativos que deben cumplir los establecimientos que acopian materiales sólidos inorgánicos para su instalación y funcionamiento.

2.2.4 El actual esquema de tarifas para los operadores privados (pago por peso) y para los usuarios no genera incentivos efectivos para inducir la recuperación y aprovechamiento Si bien el nuevo esquema tarifario previsto en las resoluciones 351 y 352 de la CRA (ambas de 2005), prevé mecanismos que estimularían el aprovechamiento de residuos sólidos vía tarifas, éstos no se han materializado en la práctica. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 1505, el aprovechamiento tiene una doble connotación:

i) Aprovechamiento en el marco de la gestión integral de servicios públicos: El Decreto 1505 dice sobre el particular lo siguiente en su artículo 1º: "Aprovechamiento en el marco de la gestión Integral de residuos Sólidos: Es el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos".

ii) Aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo: “Es el conjunto de

actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos".

En cuanto al aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo, la resolución 351, señala que se trata del “conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos" (resaltado fuera de texto). Específicamente esta figura considera a los operadores de aseo realizando las tareas de recolección, transporte y aún separación de materiales. Paralelamente, y ligado al tema de aprovechamiento, la política nacional también ha abogado por la valorización de residuos en el marco de la Política para la Gestión Integral de Residuos. Tal vez una de las acciones más visibles en la materia ha sido el establecimiento de la Mesa Nacional de Reciclaje en el año 2007 y, en el caso de Bogotá, la creación del centro de reciclaje de la Alquería concomitante con el establecimiento de una Ruta de Recolección Selectiva, como parte del servicio público de aseo de la ciudad. En la práctica ha habido efectivamente desarrollo de la legislación y acciones en uno y otro aspecto del aprovechamiento pero es necesario corregir algunas falencias a fin de hacer más efectivas estas acciones. En cuanto al aprovechamiento desde el punto de vista del usuario o consumidor, bien sea residencial o no residencial (empresas o instituciones), la legislación estableció la tarifa multiusuario desde el año 2002 (Decreto 1713) con un doble propósito: promover el reciclaje (particularmente en los conjuntos


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residenciales) y reducir los costos de recolección de residuos para el usuario. Algunos de los aspectos a mencionar en cuanto a este instrumento son: i) Es obligación del Distrito en este caso, y de los operadores de aseo, generar mecanismos que

conduzcan a un seguimiento adecuado en el proceso y que garanticen que los objetivos buscados con la tarifa multiusuario sean efectivos. En caso contrario, tales incentivos en la practica se convierten en un gasto con ningún retorno financiero ni ambiental para los distintos actores.

ii) La caracterización de residuos efectuada para Bogotá por la Universidad de los Andes en el

documento “Estudio y caracterización de los residuos potencialmente reciclables” efectuado en el año 2004, indica que la producción de residuos por hogar en promedio es de 1,66 Kg / día. Sí a ésta producción promedio se le aplican las tarifas multiusuario vigentes en la UAESP, dan como resultado un ahorro promedio del 52% sí la familia no hace reciclaje y del 79% si efectuase un reciclaje juicioso a una tasa del 27 al 36% que es el potencial de Material Potencialmente Reciclable determinado en el estudio de la Universidad de los Andes61. De acuerdo con la información de la UAESP de usuarios que se han acogido a la tarifa Multiusuario, se estima que la cobertura de este incentivo de tarifa multiusuario llega solo el 23% de los cerca de millón y medio de usuarios residenciales, logrando una importante penetración en los estratos altos (60% - 66%), intermedia para el estrato 4 (40%) y muy reducida para los estratos bajos (25% en el 3 e inexistente en el 1).

iii) Para los usuarios no residenciales, aunque la mayoría de ellos están aforados (así lo demanda la

normatividad) menos de 15% tienen una tarifa multiusuario. La razón de este hecho es que en general las tarifas mediante aforo resultan más onerosas que las tarifas generales62. Es de mencionar que para los grandes productores multiusuarios se les permite negociar las tarifas63.

iv) El incentivo otorgado a través de la tarifa multiusuarios realmente no contempla de manera explícita

el proceso de reciclaje o la separación en la fuente por parte de los usuarios. El esquema se vuelve interesante para el usuario en tanto que la combinación de peso de los residuos y tarifas le resulte en un menor valor facturado. En efecto aún sin hacer ningún esfuerzo en procesos de aprovechamiento, el usuario se ahorra un 51% de la tarifa, lo que en realidad se convierte en un desincentivo para generar procesos de aprovechamiento, ya que una vez asumida esta tarifa, este no mostrará ningún interés en variar su comportamiento frente al reciclaje. Como se observa el diferencial en costos para el usuario residencial es producido por una sobreestimación o falta de actualización de la Producción Media Mensual por Usuario (PPU), la cual es suficiente para inducir un cambio de los usuarios residenciales hacia este esquema, sin tener nada que ver directamente con el reciclaje o la separación en la fuente.

Sin embargo, en esta reducción de costos para el usuario intervienen al menos dos factores que es importante separar y entender:

• La reducción en producción resulta favorecida por la acción de los recicladores quienes extraen el

material que les sirve de los residuos de los conjuntos residenciales, muchas veces bajo algún arreglo o contrata. Esto permite que el aforo arroje cifras de producción inferiores; por lo menos esto reduce en un 10% su producción aparente de residuos (considerando el material que va a reciclaje).


los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES. 62 Ver ejercicios según componentes de las tarifas realizados por la CRA para pequeños y grandes productores en Revista 10 “Guía metodológica de costos y tarifas para el servicio público de aseo”. 63 Resolución-CRA 351 de 2005, parágrafo artículo 30, que permite esta opción a los multiusuarios que produzcan al mes 6 m3 o más, ó 1.5 ton o más.


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• Una aparente incoherencia en las cifras de referencia que se deben utilizar para medir el consumo

per cápita o establecer la tarifa equivalente (residencial / multiusuario), lo que termina favoreciendo al usuario que se acoge a la tarifa multiusuario. En cuanto a los usuarios que se han adherido a este incentivo se desconoce cuántos de los cerca de 420 mil multiusuarios residenciales efectivamente realizan compañas de separación en la fuente, pues no habría necesidad de realizar acción alguna en este sentido por las razones ya expuestas. Lo cierto es que el esquema no incentiva explícitamente la separación en la fuente.

2.2.4.1 INCENTIVOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 17 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005 Los artículos 17 y 18 de la Resolución 351, dan adicionalmente otros incentivos para la actividad de aprovechamiento. Dice el artículo 17: “Aprovechamiento. Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, estas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final, cuyo costo máximo será igual al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo excedente, así:

CDTA = 11.910 + (CTEK - CTEA) ($/Tonelada) Donde, CDTA: Costo máximo a reconocer, por tonelada recibida en el sitio de aprovechamiento ($/Tonelada). CTEk: Costo máximo a reconocer, por tonelada transportada en el tramo excedente hasta el sitio de disposición final ($/Tonelada). CTEA : Costo máximo a reconocer, por tonelada transportada en el tramo excedente hasta el sitio de aprovechamiento ($/Tonelada). Adicionalmente dice un concepto de la Superintendencia de Servicios Públicos sobre el particular lo siguiente: CONCEPTO CRA No.: 20061000025251 “el objetivo de la Resolución CRA 351 de 2005, es brindar incentivos al aprovechamiento con la premisa de que el usuario final no se vea afectado tarifariamente por esta actividad, y de este modo cumplir con lo establecido en el Artículo 80 del Decreto 1713 de 2002, el cual determina que la CRA definirá los criterios y parámetros necesarios para el otorgamiento de incentivos tarifarios a los usuarios con el fin de fortalecer la actividad de aprovechamiento. Para ello, la Resolución CRA 351 de 2005 introduce un valor constante que será reconocido a quien realiza la actividad de aprovechamiento (en $/ton), lo cual implica que se puede desarrollar esta actividad sin que aumente la tarifa para el usuario. Por esta razón, el Artículo 17 de la Resolución CRA 351 establece lo siguiente: "Artículo 17. Aprovechamiento. Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, éstas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final…”. El incentivo de que trata el artículo 17 y 18 de la Resolución CRA 351 de 2005, podría ser aprovechado por el Distrito, al incorporar y declarar Centros como la Alquería como un centro de reciclaje con transformación, complementario del servicio de aseo, con una incidencia importante dentro del esquema de aprovechamiento de la ciudad. Por tanto se hace necesario reestructurar el funcionamiento del mismo, de tal modo que su viabilidad se vuelva positiva en términos económicos, sociales y ambientales.


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Adicionalmente, en la Resolución CRA 352 de 2005, se introdujo la medición de los consumos en el servicio de aseo, lo que eventualmente podría implicar el desarrollo de separación de residuos sólidos en la fuente. Para que no se dé una afectación en la tarifa, el incentivo de que trata la Resolución 351 parte del criterio de que el operador de aprovechamiento y de ordinarios son el mismo y que en la práctica la transferencia de tarifas se hace implícita dentro de la operación normal del servicio de aseo. El esquema actual de informalidad en el aprovechamiento o la consideración de formalización del mismo como un proceso separado del servicio de aseo, hacen que muchas de las premisas de área limpia, aplicación de incentivos y castigos sean procesos complejos de armonizar. Bajo el supuesto de que el operador de aprovechamiento y de ordinarios fueran diferentes, la transferencia de la tarifa del operador de ordinarios (que tendría que darse para no alterar el equilibrio tarifario), se harían inaplicables toda vez que uno y otro operador tratarían de maximizar sus utilidades vía mayores tarifas o menores costos.

2.2.4.2 INCENTIVO AL APROVECHAMIENTO - ARTÍCULO 39 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005 Según esta norma: “Separación en la fuente. Como incentivo a la separación en la fuente, el cálculo de las tarifas podrá incluir un valor inferior al techo para aquellos suscriptores que hagan tal separación, tal como lo señale el Contrato de Condiciones Uniformes”. Una forma como podría darse es a manera de un descuento tarifario, considerando el efecto del reciclaje dentro del TDI que es parte de la fórmula tarifaria en la Resolución CRA 252 de 2005. Al respecto, se puede señalar que se da una reducción en el techo, sin que ello genere efectos financieros importantes para quien lo otorga sólo es posible a partir de procesos masivos que por economías de escala, inducen a procesos visibles de aprovechamiento sostenibles. Una reducción tarifaria frente a procesos no muy evidentes, generaría a mediano plazo reducciones tarifarias poco explícitas para los objetivos deseados de aprovechamiento. En términos generales, la política pública vigente no está dotada de incentivos reales que permitan inducir la recuperación y el aprovechamiento. Uno de los factores más importantes consiste en que los beneficios de que trata la Resolución 351 de 2005, se hacen inaplicables por la inexistencia de fórmulas de negociación entre los distintos actores. De igual modo, la Resolución carece de mecanismos administrativos compulsivos para inducir la recuperación y el aprovechamiento. El otro es que el actual esquema de tarifas para los operadores del servicio de aseo implica el pago por peso de residuos recogidos y depositados en el RSDJ y no por el efecto de una lógica inversa en la disposición que induzca a una convergencia de intereses entre el operador del servicio y quienes están interesados en un proceso de aprovechamiento. En relación con los incentivos, se hace necesario consolidar una cultura ciudadana cuyos logros sean medibles a través de un esquema de puntos, base para la generación de incentivos, descontables de la base tarifaria. Dichos incentivos deben acompañarse de la concientización de los impactos de una no separación de residuos sobre el medio ambiente y sobre la actividad del reciclaje. En el pasado, a pesar de los ingentes esfuerzos y recursos asignados por la UAESP y las alcaldías locales (en el año 2009 las Alcaldías Locales destinaron $2.000 millones a éste tipo de programas), a construir una


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cultura ciudadana, aún no se perciben resultados significativos y las personas continúan sin separar. En efecto, de acuerdo con las estadísticas de la UAESP, tan solo un 8% de los residuos que se aprovechan se estarían separando). Adicional a lo anterior los procesos de Cultura Ciudadana impartidos por distintos medios no son evaluados ni en su impacto ni en sus logros, haciendo aún más difícil el cumplimiento de metas. Las consecuencias de lo anterior se traducen en: i) El desinterés para efectuar procesos de separación en la fuente, especialmente de los residenciales

unifamiliares para los cuales no existe un mecanismo de aforo. ii) Los residenciales multifamiliares y al no estar concientizados de una cultura ciudadana no responden a

una separación. iii) El mecanismo de tarifa multiusuario y la ausencia de auditorías a los procesos de separación en la

fuente, hacen que tal reducción tarifaria se diluya y se vuelva inefectiva frente a los objetivos esperados, en consideración a la inexistencia de mecanismos que obliguen a una separación.

iv) El comportamiento perverso de retribuir los residuos por peso o cantidad, a pesar de la existencia de

un TDI64 (Resolución 352), adicional a las reducciones tarifarias a que conduce la aplicación de la Resolución 352 por disposición en el relleno, hacen que se generen señales contrarias a los objetivos de una separación y aprovechamiento.

3. OBJETIVOS GENERALES DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE Con base en la identificación de los temas críticos presentados previamente, se han identificado seis objetivos, los cuales reflejan un abordaje integral que considera los aspectos sociales, económicos y ambientales específicos del contexto actual en el cual se desarrolla la actividad del sector del reciclaje en la ciudad. Los objetivos definidos para la PDR son los siguientes65: i) Buscar la inclusión económica y social de los recicladores: reconocimiento, formalización,

participación e inclusión del gremio de los recicladores, entendido como el conjunto total de de las personas vinculadas a la actividad (y no sólo como agremiaciones específicas), en el sistema de recuperación, transporte, reuso, comercialización, pretransformación y aprovechamiento de residuos potencialmente reciclables. Mejorar las condiciones de vida de los hogares vinculados a la actividad en temas como salud, educación y vivienda.

ii) Articular el sistema de reciclaje con el esquema de manejo integral de residuos de la ciudad, para mejorar la eficiencia y extensión de la vida útil del relleno reduciendo la afluencia de residuos sólidos potencialmente reciclables.

64 De acuerdo a la Resolución 352 de 2005 de la CRA corresponde a las toneladas presentadas para recolección por el suscriptor i en cada periodo

de producción de residuos (t/suscriptor) dentro de la fórmula para el calculo de la cantidad de residuos sólidos presentados por el suscriptor para recolección.

65 La redacción de los objetivos se ha ajustado con base en la reunión sostenida entre el IDEADE, la UAESP y los líderes de las organizaciones de recicladores el 23 de septiembre, según lo acordado en la misma.


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iii) Fortalecer la cultura y los procesos pedagógicos para la separación y la minimización de residuos en la

fuente. iv) Generar incentivos tarifarios y de otro tipo, a fin de lograr una reducción en el volumen de residuos

generados e incrementar el volumen de residuos clasificados. v) Estimular la generación de procesos de investigación y desarrollo tecnológico aplicados al manejo

integral de los residuos sólidos en la ciudad. vi) Poner a funcionar eficientemente el proceso de recolección selectiva de los materiales potencialmente

reciclables, con la inclusión del gremio de recicladores, para reducir los impactos ambientales negativos.

4. ESTRATEGIAS DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE Se proponen cinco estrategias generales: i) Estrategia integral para la inclusión económica y social de los recicladores de oficio. ii) Estrategia para la reducción de la generación de residuos e incremento de la separación de residuos en

la fuente: incentivos tarifarios, fortalecimiento de la cultura ciudadana, producción y consumo sostenible.

iii) Estrategia para la optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos

ambientales. iv) Estrategia para la investigación y desarrollo tecnológico del sector del reciclaje.

v) Estrategia de coordinación, integración y fortalecimiento institucional.

A continuación se presenta el desarrollo de los contenidos de cada una de las anteriores estrategias.

4.1 ESTRATEGIA 1: ESTRATEGIA INTEGRAL DE INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LOS RECICLADORES La inclusión económica y social de los(las) recicladores de oficio es de alta prioridad en la Política Distrital de Reciclaje (PDR), a fin de superar una situación de inequidad que existe desde mucho tiempo atrás, redefiniendo las reglas del juego en el diseño institucional y económico del proceso de reciclaje en Bogotá. Para ello se formula la presente estrategia, la cual se orienta al logro del primer objetivo de la PDR, que consiste esencialmente en buscar la inclusión económica y social del gremio de los recicladores (entendido como el conjunto total de de las personas vinculadas a la actividad, y no sólo como agremiaciones específicas) y mejorar las condiciones de vida de los hogares.


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Mediante ésta se busca superar las áreas críticas identificadas en la situación actual, en este aspecto específico: i) la total informalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo; ii) la inequidad en la distribución del valor agregado, y el bajo nivel de los ingresos de los(las) recicladores(as) de oficio, insuficiente para vivir dignamente, iii) el no reconocimiento de su aporte y de la utilidad social de su trabajo por parte de sectores de la sociedad y iv) la restricción a su participación económica en el proceso del reciclaje. Adicionalmente, la inclusión económica y social de los(las) recicladores(as) de oficio contribuirá a la superación de otras áreas críticas identificadas: i) El impacto ambiental negativo que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje, tales como la separación de residuos en el espacio público, la contaminación generada por las bodegas informales, los impactos negativos de los centros de reciclaje y la reducción de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ); y ii) La ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y en la separación en la fuente. Como consecuencia, esta estrategia también contribuye al logro de otros objetivos de la PDR: i) Articular el sistema de reciclaje con el esquema de manejo integral de residuos de la ciudad, para mejorar la eficiencia y extensión de la vida útil del relleno reduciendo la afluencia de residuos sólidos potencialmente reciclables; ii) Fortalecer la cultura y los procesos pedagógicos para la separación y la minimización de residuos en la fuente; iii) Poner a funcionar eficientemente el proceso de recolección selectiva de los materiales potencialmente reciclables, con la inclusión del gremio de recicladores, para reducir los impactos ambientales negativos. Por consiguiente, la estrategia de inclusión económica y social de los(las) recicladores(as) contribuye a la eficacia de otras de las estrategias de la PDR y es a su vez fortalecida por éstas: i) Estrategia para la reducción de la generación de residuos e incremento de la separación de residuos en la fuente; y ii) Estrategia para la optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos ambientales. Un elemento crucial de la estrategia es la integralidad de la inclusión. Así, en ésta se consideran dos dimensiones básicas: i) la inclusión económica, dirigida a la formalización y fortalecimiento de las actividades productivas de los(las) recicladores(as) de oficio; y ii) la inclusión social, dirigida al mejoramiento de las condiciones sociales de vida de los hogares y su integración social. Por lo tanto, la unidad de trabajo para la intervención será el hogar, y no sólo los individuos o las unidades productivas en sí mismas. Sin embargo, para cada una de las dos dimensiones se adoptan instrumentos específicos. Así, la estrategia apunta específicamente a: i) lograr el reconocimiento, la formalización, la participación y la inclusión del gremio de los recicladores en el sistema de recuperación, transporte, reuso, comercialización, pretransformación y aprovechamiento de residuos potencialmente reciclables; y ii) el mejoramiento de las condiciones sociales de vida de los hogares eliminando el trabajo infantil, garantizando la protección social de los adultos mayores, mejorando las condiciones de acceso a salud y educación, y mejorando la integración social con otros sectores de la población. En relación con la identificación, valoración y seguimiento a la situación de los hogares, debe destacarse que el censo de los hogares de recicladores de oficio permitirá crear una base de datos, un sistema de registro y los mecanismos para el posterior seguimiento a sus condiciones de vulnerabilidad, documentando las ayudas provistas y la evolución de su situación económica, psicosocial y social. Una alternativa disponible para la implementación de un sistema permanente de valoración y seguimiento es incorporar a estos hogares a la Red JUNTOS, y a su sistema de información INFOJUNTOS, según se explicará más adelante. De otro lado, para la implementación de la estrategia es necesario formular un mecanismo de coordinación al interior de la Administración Distrital, entre la UAESP, la Secretaría de Desarrollo Económico en


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cabeza del Instituto para la Economía Social (IPES) y la Secretaría de Integración Social. Así mismo, la Administración Distrital podría articular su intervención con la estrategia de la Red JUNTOS y con la “Política de Generación de Ingresos para Población en Situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento”, adelantada por el Gobierno Nacional mediante convenios con las entidades territoriales en el marco del Documento CONPES 3616 de 2009.66 En los apartes siguientes se presenta cada uno de los dos componentes de la estrategia.

4.1.1 Componente de inclusión económica La inclusión económica se orienta a tres objetivos principales: i) la formalización de las actividades productivas de los(las) recicladores(as) que participan en el sistema de recuperación, transporte, reuso, comercialización, pretransformación y aprovechamiento de residuos potencialmente reciclables, ii) generar oportunidades de vinculación al mercado en todas las fases de la cadena del reciclaje, en un sentido amplio, es decir no limitadas a la actividad de recuperación. Para lograr dichos objetivos, en la estrategia de inclusión económica se emplean varios instrumentos: i) los mecanismos de intervención del mercado; ii) la promoción de redes empresariales y comerciales; iii) el apoyo y asistencia técnica para el fortalecimiento de los negocios ya existentes en las actividades de recuperación, bodegaje, pre-transformación y transformación; iv) la vinculación laboral al mercado de trabajo; y v) la reubicación productiva y laboral en otros sectores de la economía. Sin embargo es muy importante tener en cuenta los límites de esta estrategia en cuanto a su capacidad real de cobertura. En otras palabras, la PDR estaría en capacidad de resolver los problemas de parte de los actuales recicladores, pero no de resolver el problema de la pobreza en Bogotá. En primer lugar, debe destacarse que la inclusión económica y formalización de los recicladores de oficio actualmente vinculados tiene un límite de cobertura, determinado por el tamaño del mercado (en las diferentes fases de la cadena) y por las condiciones técnicas de la actividad de la producción. Más aún, la necesaria tecnificación de actividades como la recuperación de MPR y el almacenamiento de los mismos, implica una reducción tendencial de los puestos de trabajo. Por ello tiene gran importancia la extensión de la estrategia a actividades diferentes a la sola recuperación y bodegaje (pretransformación y transformación) considerados en el Subprograma de Reubicación Productiva y Laboral en otros sectores de la economía de la ciudad. En segundo lugar, como se ha anotado anteriromente, el sector del reciclaje en sus actuales condiciones es refugio para la subsistencia precaria de sectores de la población pobre e indigente que no encuentra otra alternativa de vinculación a la economía. Por lo tanto, es previsible que a medida que se vaya logrando la regularización de la actividad y la formalización de los actuales recicladores de oficio, se presente la tendencia a que nuevos pobres traten de reeemplazarlos, reproduciendo las condiciones precarias. Esto último sólo se puede prevenir mediante la aplicación estricta de medidas restrictivas (reglamentación técnica, aplicación de los códigos, etc.) para el desempeño de la actividad, de un lado, y la vinculación de los nuevos contingentes de pobres a los programas de atención social para población vulnerable, del otro.

66 DNP: Documento CONPES 3616. Bogotá, septiembre 28 de 2009.


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4.1.1.1 Articulación de la actividad económica de los recicladores de oficio al sistema de reciclaje mediante mecanismos de intervención del mercado Como se anotó, el primer elemento para la inclusión económica de los recicladores de oficio es la articulación de las actividades económicas que éstos realizan al sistema de reciclaje, mediante mecanismos de intervención en el mercado. La implementación de los mecanismos de intervención en el mercado estará a cargo de la UAESP, y se ejecutará a través del diseño de los términos de referencia y reglas del juego en la contratación de los diversos servicios relacionados con el reciclaje, en particular el de RBL, los Centros de Acopio y los Parques de Reciclaje. El primero de éstos mecanismos es el cumplimiento de las acciones afirmativas ordenadas por la Corte Constitucional en su Sentencia T-724 de 200367, reiteradas luego por el Acuerdo 287 de 2007 del Concejo Distrital, en el cual se dispone “Establecer mecanismos que permitan condiciones de igualdad real de los recicladores en procesos contractuales vinculados a la gestión y manejo integral de los residuos sólidos”68. En lo relacionado con el criterio de condiciones de igualdad, las disposiciones vigentes establecen que se trata de garantizar la participación de los recicladores de oficio en el sentido de:

i) Incluir a los recicladores de oficio en la parte de subcontratación de RBL que les corresponde, conforme al numeral 26 del Pliego de Condiciones de la Licitación No. 01 de 2002, adelantada por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital de Bogotá

ii) Garantizar el cumplimiento de la obligación de los concesionarios del servicio de aseo de

vincular el 15% de operarios pertenecientes a los recicladores y a la población desplazada para la realización de la actividad de corte de césped.

Una alternativa adicional abierta para la implementación de las acciones afirmativas ordenadas por la Corte es la participación de los recicladores de oficio en RBL como proveedores de servicios para los operadores privados, mediante subcontratación.

El segundo mecanismo de intrevención en el mercado consiste en la participación de los recicladores de oficio en la Concesión de Centros de Acopio y de Parques de Reciclaje del Distrito, mediante alguna(s) de las siguientes modalidades:

i) Concesión a las organizaciones de recicladores de la operación de Centros de Acopio y/o de Parques de Reciclaje del Distrito.

ii) Participación de las organizaciones empresariales de los recicladores de oficio en las

licitaciones para la construcción u operación de los Centros de Acopio y/o de Parques de Reciclaje del Distrito, en consorcio con operadores privados o mixtos.

iii) Participación accionaria de los recicladores de oficio en las empresas operadoras privadas o

mixtas de Centros de Acopio y/o de Parques de Reciclaje del Distrito. iv) Participación como proveedores de servicios para los operadores privados o mixtos de los

Centros de Acopio y de Parques de Reciclaje del Distrito privados, mediante subcontratación de servicios.

67 Corte Constitucional, Sentencia T-724 del 20 de agosto de 2003, Órdenes 3ª y 4ª. 68 Concejo Distrital de Bogotá: Acuerdo 287 del 28 de junio de 2007, Artículo 4.


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Las modalidades específicas de inclusión de los recicladores de oficio se presentan con más detalle en la Estrategia para la optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos ambientales.

4.1.1.2 Promoción de redes empresariales y comerciales incluyentes y de clusters de reciclaje En este campo, se promoverán tres iniciativas: i) la creación de alianzas productivas; ii) la promoción de redes de cooperación horizontal entre organizaciones productivas de recicladores de oficio y iii) la promoción, en el largo plazo, de la creación de clusters de reciclaje. La implementación de estas iniciativas se llevará a cabo mediante la coordinación entre la UAESP y la Secretaría de Desarrollo Económico (SDE), a través de la Dirección de Emprendimientos (DE) y del Instituto para la Economía Social (IPES), entidades que se encargarán de diseñar y poner en marcha los programas específicos descritos en los apartes siguientes. En el corto y mediano plazo, se promoverá la creación de alianzas productivas entre grandes empresas del sector y las organizaciones productivas de los recicladores de oficio, mediante las cuales las grandes empresas puedan implementar las siguientes acciones:

i) Garantizar la compra de insumos o servicios en cantidades, con especificaciones de calidad y a precios predeterminados, mediante contrato previo.

ii) Prestar asistencia técnica a las organizaciones productivas proveedoras para buscar la eficiencia económica, la calidad de los productos o servicios, y la competitividad de las mismas.

Adicionalmente, se promoverá la creación de redes de cooperación horizontal entre organizaciones productivas de recicladores de oficio, orientadas a los siguientes propósitos:

i) Generación de economías de escala en la compra de insumos o en la venta de productos o

servicios. ii) Fortalecer las relaciones de complementariedad por la vía de insumo-producto. iii) Promover alianzas y mecanismos de integración para mejorar las condiciones para el acceso a

programas de asistencia técnica, transferencia de tecnología e innovación tecnológica, recursos de crédito y recursos de cooperación nacional e internacional.

iv) Desarrollar estrategias concertadas e integradas para la comercialización de bienes y servicios en

el mercado nacional e internacional. Finalmente, una iniciativa que será explorada por parte de la UAESP para su futura implementación consiste en la creación de clusters de reciclaje que aglutinen a los actores económicos del sector, de manera que involucren a las organizaciones de los recicladores de oficio. La creación de clusters de reciclaje busca concentrar, en determinados lugares de la ciudad, un sistema organizado de algunas o todas las actividades de reciclaje complementarias relacionadas por la vía de insumo-producto: recuperación, bodegaje, pre-transformación, transformación, investigación y desarrollo, y promoción de exportaciones. En este contexto, una de las características será la de garantizar espacios económicos para las organizaciones productivas de los recicladores de oficio, de manera que resultan integrados al tejido productivo conformado por algunos de los eslabones de la cadena. Adicionalmente el desarrollo de los


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clusters permitiría la regularización y consolidación de ciertas áreas donde hoy se concentra la actividad de acopio y comercialización.

4.1.1.3 Programa especial para la formalización de la actividad del reciclaje, vinculación laboral de los recicladores y reubicación productiva y laboral.

Mediante este programa especial se busca atender tres situaciones relativas a la inclusión económica:

i) La formalización, consolidación y fortalecimiento de las actividades productivas actualmente realizadas por los(las) recicladores(as) de oficio, ampliando el campo de oportunidades de negocio, y no confinándolas a la sola actividad de la recuperación.

ii) La vinculación al mercado laboral en actividades ligadas al sector del reciclaje.

iii) La reubicación productiva o laboral de quienes no puedan o no quieran continuar vinculados a las

actividades del reciclaje. A este respecto es necesario tener en cuenta varias consideraciones:

i) La optimización de las características técnicas y de la eficiencia económica del proceso del reciclaje implica la existencia de un límite máximo al número de personas que se puede mantener dentro del mismo.

ii) No todas las personas vinculadas al reciclaje de oficio tienen la expectativa y las condiciones para

trabajar como empresarias. iii) Muchas personas u hogares se vinculan a esta actividad por no encontrar oportunidades en los

sectores de la economía formal, bien sea como trabajadores por cuenta propia o como asalariados, pero no visualizan el reciclaje como la actividad central en su proyecto de vida.

En consecuencia, se formulan tres sub-programas específicos dentro de este programa especial para la Formalización de la Activdad del Reciclaje: i) El “Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje”; ii) El “Subprograma de vinculación laboral para los recicladores de oficio”; y iii) El “Subprograma de reubicación productiva y laboral”. El diseño e implementación de este Programa Especial estará a cargo de la UAESP y la SDE en cabeza de la DE y del IPES. Para ello, se adelantarán los arreglos institucionales necesarios. A este respecto es importante destacar los siguientes aspectos:

i) Esquema institucional: a) Para la implementación del programa es necesario gestionar la articulación del

trabajo entre la UAESP y la Secretaría de Desarrollo Económico del Distrito – Instituto para la Economía Social (IPES), y considerar la posible contribución del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) o de una entidad distrital con características similares; b) la operación del Programa podría estar a cargo del IPES o de una organización ejecutora especializada en este tema; c) Es conveniente considerar la posibilidad de articular el Programa con el Plan de Acción de la anteriormente mencionada “Política de Generación de Ingresos para Población en Situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento”, formulada en Documento CONPES 3616 de 2009


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ii) Dimensionamiento del Programa: El censo de recicladores(as) permitirá dimensionar adecuadamente la demanda total y por modalidades para este programa y, por consiguiente, la cobertura anual, el período de funcionamiento y el presupuesto necesario. Una opción alternativa a la del censo es incluir a los hogares en la Red JUNTOS, y realizar su caracterización a través de INFOJUNTOS69.

iii) Para el componente de alfabetización y nivelación escolar, deberán formularse mecanismos de acceso

preferente de los hogares de recicladores beneficiarios a los respectivos programas, mediante gestión de la Secretaría de Educación Distrital.

4.1.1.3.1 Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje El Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje, tiene como objetivo específico la formalización, consolidación y fortalecimiento de negocios ya existentes en las actividades de recuperación y bodegaje, y promover la participación de los recicladores de oficio en la creación o consolidación de nuevos negocios en las actividades de pre-transformación y transformación. Se orienta a desarrollar e incrementar el potencial productivo de los recicladores de oficio mediante el mejoramiento de sus capacidades y a generar oportunidades que les permitan acceder a y acumular activos, cuyo resultado se traduzca en un incremento de sus ingresos de manera autónoma y sostenible. Así, está constituido por los siguientes componentes:

i) Caracterización de los hogares: a) registro del hogar; b) valoración de la situación económica, psicosocial y social del hogar; y c) identificación de los perfiles ocupacionales (escolaridad, experiencia, etc.).

ii) Apoyo psicosocial: asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definición

de su proyecto de vida y el establecimiento de compromisos para que el trabajo en el reciclaje sea un componente central del mismo.70

iii) Nivelación escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetización, en los casos pertinentes; y b) vinculación a

un programa de educación escolar acelerada, mínimo hasta el cuarto grado de educación

69 La Red Juntos fue creada por el Gobierno Nacional como una alianza entre la Nación (a través de Acción Social), las entidades

territoriales y el sector privado para la superación de la pobreza. Trabaja con base en la obtención de 9 logros generales y 45 logros específicos, por parte de los hogares incluidos, en un plazo entre 3 y 5 años. El proceso consiste en. i) Identificar los hogares en situación de pobreza extrema, en los municipios vinculados al convenio; ii) Valorar su situación de vulnerabilidad, mediante una encuesta a profundidad; iii) Generar los enlaces para la atención del hogar con las respectivas entidades encargadas de la atención social, de acuerdo con las necesidades específicas; iv) Hacer acompañamiento y seguimiento de la evolución de la condición de vulnerabilidad del hogar a lo largo del proceso, y verificar el cumplimiento gradual de los logros; y v) Verificar la cesación de la ayuda a través del la Red, Juntos, una vez se cumplen todos los logros. El trabajo lo realizan cogestores contratados por la entidad territorial, y la información sobre el hogar se maneja mediante un sistema de información denominado INFOJUNTOS.

70 Como se ha mencionado anteriormente, muchas de las personas actualmente vinculadas al oficio del reciclaje lo hacen por no encontrar otra alternativa de trabajo. La experiencia con otros sectores de población vulnerable ha demostrado que, en condiciones de extrema vulnreabilidad, las personas tienden a vincularse a cualquier programa que se les ofrezca, aunque no tengan la convicción de que éste refleje realmente sus expectativas de vida y de futuro. En estas condiciones, se generan altos riesgos de deserción y, por consiguiente, de uso inefectivo de las ayudas (capital de trabajo, capacitación, etc.). Por ello, antes de entregar la ayuda, se hace necesario cubrir un proceso de asistencia psicosocial al beneficiario (y ojalá al hogar en su conjunto), dirigido a esclarecer cuáles son las reales expectativas de futuro y verificar si éstas coinciden con los objetivos del programa de apoyo, en este caso, el proyectarse como productor o trabajador en el sector del reciclaje.


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secundaria. Este componente se desarrollará en coordinación con la Secretaría de Educación Distrital.

iv) Capacitación técnica y empresarial: a) capacitación o cualificación de las capacidades productivas en la

actividad específica: recuperación, bodegaje, pre-transformación o transformación; y b) capacitación en gestión empresarial. A este respecto, la entidad encargada deberá identificar, analizar y evaluar experiencias de escuelas de capacitación en reciclaje existentes en Colombia o en otros países.

v) Asistencia técnica para la formulación e implementación del plan de negocios. Éste podrá ser individual o

asociativo, a elección del(los) beneficiario(s)71. La entidad operadora deberá desarrollar estudios sobre las oportunidades existentes en la actual estructura de la cadena productiva doméstica del reciclaje (recuperación, bodegaje, pre-transformación y transformación), y en el mercado externo.

vi) Acceso a recursos financieros y “bancarización”: a) acceso a crédito para compra de equipos, a través de

en una línea especial de crédito creada para este efecto por la Administración Distrital mediante convenio con una entidad especializada; b) acceso a microseguros y otros servicios financieros.

vii) Asistencia técnica y acompañamiento integral durante los primeros seis meses de operación del negocio.

Este Subprograma será manjeado a través del Programa “Bogotá Emprende”, a cargo de la SDE-DE, el cual provee capacitación técnica y empresarial, apoyo para la formalización y legalización, acceso a recursos financieros y acompañamiento post-crédito. De otro lado, tiene gran importancia la coordinación entre la UAESP, la SDE-DE, el IPES y la Secretaría Distrital de Movilidad (SDM), en relación con el apoyo para la modernización de los medios de transporte de los MPR utilizados por los recicladores de oficio. El Decreto 1666 de 201 prevé que la actividad de transporte en vehículos de tracción humana y animal será prohibida a partir de enero de 2012, por lo cual la Secretaría Distrital de Movilidad realizó (a través de laUniversidad Distrital) un censo de usuarios del vehículos de transporte de tracción animal (conocidos como “zorras”) que incluye a recicladores, y dispone de recusos asigandos a un programa de apoyo (a través de una entidad operadora) a este tipo de transportadores para modernización de sus vehículos.

4.1.1.3.2 Subprograma de vinculación laboral para los recicladores de oficio El “Subprograma de vinculación laboral para los recicladores de oficio” tiene como objetivo la vinculación de los recicladores de oficio al mercado laboral en actividades ligadas al sector del reciclaje, y será manjeado a través del Programa “Bogotá Trabaja”, a cargo de la SDE-DE.

71 A pesar de que en la política se está promoviendo la asociación de los recicladores de oficion es importante tener en cuenta que la experiencia ha

demostrado que no es conveniente imponer la asociatividad como requisito, pues no todas las personas tienen las condiciones para trabajar bajo este esquema, ni todos los los negocios se prestan para ello, o no necesariamente es viable en todos los momentos del proceso de desarrollo de un negocio. Así, la asociatividad debería ser “un punto de llegada” producto de la decisión voluntaria de los asociados; de otra manera se generan riesgos importantes para la sostenibilidad del negocio (generalmente, conflictos derivados de la asociación forzada entre individuos con intereses muy heterogéneos). Esto es especialmente importante en la apertura de nuevos emprendimientos en áreas cono bodegaje, pretransformación y transformación.


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La estructura genérica del Subprograma es la siguiente:

i) Caracterización de los hogares: a) registro del hogar; b) valoración de la situación económica, psicosocial y social del hogar; y c) identificación de los perfiles ocupacionales (escolaridad, experiencia, etc.).

ii) Apoyo psicosocial: asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definición

de su proyecto de vida y el establecimiento de compromisos para que el trabajo en el reciclaje sea un componente central del mismo.

iii) Nivelación escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetización, en los casos pertinentes; y b) vinculación a

un programa de educación escolar acelerada, mínimo hasta el cuarto grado de educación secundaria, si se requiere. Este componente se desarrollará en coordinación con la Secretaría de Educación Distrital.

iv) Calificación o recalificación laboral, orientada al oficio específico: recuperación, bodegaje, pre-

transformación o transformación. v) Intermediación laboral: a) identificación de puestos de trabajo; b) inserción laboral; c) alianzas

público-privadas para la empleabilidad de los recicladores de oficio dentro del sector del reciclaje.72

Con respecto a la empleabilidad, en la estrategia se plantean las siguientes opciones específicas: i) Contratación por parte de operadores de Recolección, Barrido y Limpieza (RBL); ii) Contratación en Parques o en Centros de Reciclaje (privados o mixtos); iii) Contratación en programas de cultura ciudadana; y iv) Contratación en programas de capacitación a (otros) recicladores. En relación con la contratación por parte de operadores de RBL, un instrumento clave es la posibilidad de establecer como condición, en los términos de referencia para la nueva licitación, la inclusión obligatoria de una cuota mínima de los actuales recicladores de oficio en el equipo humano de la respectiva empresa. En los términos de referencia de la nueva licitación se podría definir las condiciones y procedimientos para la vinculación de los beneficiarios a la empresa operadora. Con referencia a la contratación en Parques o en Centros de reciclaje, en aquellos de carácter privado o mixto se definirán las condiciones y los mecanismos de vinculación laboral de los recicladores de oficio a los nuevos que se ha previsto crear en el Distrito, y que han sido incluidos en la Estrategia para la optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos ambientales que hace parte de la PDR. En cuanto a la vinculación laboral a las actividades de cultura ciudadana, esta alternativa está prevista en la formulación de la Estrategia para la reducción de la generación de residuos e incremento de la separación de residuos en la fuente: incentivos tarifarios, fortalecimiento de la cultura ciudadana, producción y consumo sostenible, que hace parte de la PDR.

72 Consisten en la suscripción de convenios entre las entidades públicas que realizan los programas de (re)calificación laboral y educación para el

trabajo, y empresas privadas interesadas en vincular laboralmente a los participantes en dichos programas. Frecuentemente, los progrmas de capacitación se diseñan atendidendo los prefiles ocupacionales demandados por las empresas, y éstas ofrecen la oportunidad para desarrollar la fse práctica de la formación. Aunque no necesariamente se garantiza la vinculacíon de todos los practicantes, es frecuente encontrar niveles de empleabilidad del 50% o más.


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Finalmente, se ha previsto la inclusión de recicladores de oficio en las actividades de capacitación de otros recicladores, dentro del “Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje”.

4.1.1.3.3 Suprograma de reubicación productiva y laboral El “Subprograma de reubicación productiva y laboral”, tiene como objetivo apoyar a las personas que actualmente están vinculadas al reciclaje pero que no tienen interés en continuar en esta actividad, sino en encontrar oportunidades de emprendimiento por cuenta propia o de vinculación al mercado laboral en sectores diferentes al reciclaje. Es decir, en actividades que no tienen relación con la recuperación, ni con el bodegaje, ni con la pretransformación, ni con la transfomración, ni con ninguna otra actividad relacionada con el reciclaje. Este Subprograma también será manjeado a través de los Programas “Bogotá Emprende” y “Bogotá Trabaja”, a cargo de la SDE-DE Los componentes del mismo son los siguientes:

i) Identificación de personas u hogares actualmente vinculados al proceso de reciclaje, pero interesados en encontrar una alternativa de ocupación en un sector diferente.

ii) Caracterización de los hogares: a) registro del hogar; b) valoración de la situación económica,

psicosocial y social del hogar; y c) identificación de los perfiles ocupacionales (escolaridad, experiencia, etc.).

iii) Asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definición de su proyecto de

vida y el establecimiento de compromisos. Elección de alternativas: emprendimiento por cuenta propia o vinculación laboral.

iv) Nivelación escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetización, en los casos pertinentes; y b) vinculación a

un programa de educación escolar acelerada, mínimo hasta el cuarto grado de educación secundaria. Este componente se desarrollará en coordinación con la Secretaría de Educación Distrital.

Para emprendimientos por cuenta propia:

i) Capacitación técnica y empresarial: Capacitación productiva en la actividad respectiva; b) capacitación empresarial; c) asesoría y asistencia técnica para la formulación del plan de negocios; d) asesoría para el acceso a crédito por parte de una entidad financiera.

ii) Asistencia técnica para la formulación e implementación del plan de negocios. Éste podrá ser individual o

asociativo, a elección del(los) beneficiario(s). iii) Asistencia técnica y acompañamiento integral durante los primeros seis meses de operación del negocio.

Para vinculación laboral:

i) Educación para el trabajo: calificación o recalificación laboral, orientada al oficio específico.


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ii) Intermediación laboral: a) identificación de puestos de trabajo; b) inserción laboral; c) alianzas público-privadas para la empleabilidad en otros sectores distintos al del reciclaje.

4.1.2 Componente de inclusión social La inclusión social se orienta al mejoramiento de las condiciones sociales de vida de los hogares de los(las) recicladores(as) de oficio, en sus aspectos sociales y psicosociales. Debe señalarse que, como se mencionó en apartes anteriores, dichas personas han sido definidas por la Corte Constitucional como un sector de la población en situación de debilidad manifiesta que requiere de una protección especial por parte del Estado, razón por la cual las autoridades distritales (en particular la UAESP y el Concejo Distrital) deberán poner en marcha acciones afirmativas tendientes a superar dicha situación. De otro lado, es necesario tener en cuenta lo establecido en el Decreto 456 de 2010, relativo a la regularización de las bodegas de reciclaje. En este aspecto, el Artículo 15 – Parágrafo 2 estipula que el IPES, la UAESP y la SDIS deberán adelantar en un plazo no mayor a 2 años los programas de inclusión social de los recicladores vinculados a las bodegas informales. Los objetivos específicos son: i) Promover la creación de organizaciones y mecanismos de participación; ii) Mejorar las condiciones de vida de los hogares: eliminación del trabajo infantil, protección social a los adultos mayores, mejoramiento del acceso a salud y educación y de las condiciones de vivienda y hábitat; y iii) Promover la integración social con otros sectores de la población. Los programas e instrumentos específicos se describen en los apartes siguientes.

4.1.2.1 Promoción de la creación de organizaciones y mecanismos de participación en las instancias Parte esencial de la inclusión social de los recicladores de oficio y del reconocimiento a la importancia y utilidad social de su labor, es la promoción de la creación de organizaciones y de mecanismos incluyentes, democráticos, representativos y legítimos. Específicamente, se considera esencial propiciar la organización de los recicladores hasta ahora “independientes”, es decir hasta ahora no agremiados, que es estimada por algunos en un 80% del total. En este sentido, el Concejo Distrital en su Acuerdo 287 de 2007 establece la adopción de acciones afirmativas tendientes a garantizar la inclusión de los recicladores de oficio en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, orientadas (entre otros) a los siguientes objetivos73: i) Establecer mecanismos que permitan condiciones de igualdad real de los recicladores en procesos contractuales vinculados a la gestión y manejo integral de los residuos sólidos; ii) Fortalecer y apoyar la conformación de organizaciones representativas de los intereses de la población objetivo; iii) Promover mecanismos de participación democrática y representativa de las organizaciones de la población objetivo, ante las instancias distritales pertinentes; y iv) Facilitar y apoyar las gestiones de la población objetivo para acceder a la cooperación nacional e internacional. En función de lo anterior, la UAESP coordinará con la Secretaría de Gobierno Distrital (SGD), a través del Instituto de Participación Ciudadana (IDEPAC), las siguientes iniciativas:

73 Concejo Distrital de Bogotá, Acuerdo 287 del 28 de junio de 2007, Capítulo 2, Artículo 4.


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i) Promoción de la organización de los recicladores de oficio en organizaciones de base y de organizaciones de segundo

nivel, fijando las condiciones legales pertinentes. ii) Promoción de un esquema de representación de los recicladores de oficio democrático, incluyente,

representativo y legítimo, concertado entre las diversas organizaciones. iii) Definición de las instancias y mecanismos de interlocución entre las organizaciones de recicladores y las autoridades

distritales, y la implementación de los mismos por parte de las entidades distritales concernidas. iv) Establecimiento de un procedimiento orientado a garantizar la información y consulta a las organizaciones de

recicladores sobre las decisiones a ser tomadas por la administración distrital en los temas relativos al reciclaje que las afecten: a) la entrega oportuna y con la suficiente anticipación de la información sobre las decisiones a ser tomadas; b) recepción y análisis de las observaciones, sugerencias y propuestas entregadas por las organizaciones; c) respuesta argumentada sobre las decisiones de las autoridades distritales en la materia, explicando si se acogen o no, y en qué medida, dichas observaciones, sugerencias y propuestas. Debe aclararse que, en última instancia, la decisión es discrecional de las autoridades distritales.

v) Establecimiento de mecanismos de promoción del apoyo de la cooperación nacional e internacional a las

organizaciones de recicladores en materia de capacitación, asistencia técnica y apoyo logístico.

4.1.2.2 Programa de mejoramiento integral de las condiciones de vida de los hogares de recicladores de oficio El “Programa de mejoramiento integral de las condiciones de vida de los hogares de recicladores de oficio” se orienta principalmente a: i) La eliminación del trabajo infantil y la vinculación a y permanencia de los/las niños(as) en la escuela; ii) La protección social a los(las) adultos(as) mayores integrantes del hogar; iii) La garantía de la seguridad alimentaria del hogar; iv) el acceso a la Seguridad Social en Salud; v) El mejoramiento de condiciones de habitabilidad; y vi) el mejoramiento y fortalecimiento de la integración social de los recicladores de oficio en las comunidades de los asentamientos donde éstos residen. La implementación del Programa será liderada por la Secretaría Ditrital de Integración Social (SISD), en su calidad de entidad rectora de la política social del Distrito, en forma coordinada con la UAESP y el INPES.74 El primer elemento de este programa lo constituye la intervención del Distrito para ofrecer alternativas de rehabilitación y reinserción social a un grupo poblacional específico vinculado de manera no estructural a la actividad del reciclaje, que es el de los habitantes de la calle que no tienen un domicilio permanente, no conviven en un hogar, y usualmente son víctimas de adicción a sustancias psicoactivas. En este caso, la alternativa prevista es vincular a dichas personas al programa que la SDIS tiene en marcha para este tipo de personas, ofreciéndoles la atención bajo las mismas estrategias y estándares (atención ambulatoria). Es claro que, en un principio, este grupo de personas no entraría en los programas de formalización de la actividad del reciclaje. Con respecto a la población objetivo, como se explicó en apartes precedentes, la unidad de trabajo será el hogar, y la intervención tendrá un carácter integral. Para ello, se contará con el sistema de registro y seguimiento a sus condiciones de vulnerabilidad y a la evolución de su situación económica, psicosocial y


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social, bien sea propio del Distrito o a través de la Red JUNTOS y de su sistema de información INFOJUNTOS. Para el logro de los objetivos mencionados, el programa se estructura en la siguiente forma:

i) Acceso a Ia identificación: a) buscar que todas las personas del hogar cuenten con sus documentos completos de identidad: registro civil de nacimiento, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía y libreta militar; b) suscribir un convenio especial entre la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Registraduría General de la Nación para la accesibilidad a este derecho, subvencionando por parte del Distrito los costos inherentes; y c) proveer asesoría y acompañamiento a los hombres adultos ante la División de Reclutamiento de las FFAA, para la obtención de la libreta militar, requisito indispensable para la vinculación laboral.

ii) Eliminación del trabajo infantil y acceso a la protección infantil: a) identificación de los(las) menores que

estén vinculados a las actividades de reciclaje; b) (re)vinculación a la institución escolar, y trabajo psicosocial con los padres o jefe del hogar; y c) vinculación de los menores no acompañados, a los programas de protección infantil.

iii) Acceso a la educación: a) vinculación de los/las niños(as) a la institución educativa; b) seguimiento a

la permanencia y prevenir la deserción escolar; c) alfabetización de adultos; y iv) nivelación escolar para población en extraedad (adultos).

iv) Protección a adultos mayores integrantes del hogar: a) identificación de adultos mayores en condiciones

de vulnerabilidad extrema dentro del hogar; b) vinculación de éstos a los programas de protección para el adulto mayor.

v) Seguridad alimentaria: a) valoración de las condiciones nutricionales y de consumo de alimentos en

el hogar; b) en caso necesario, vinculación de los hogares al Programa Bogotá Sin Hambre. vi) Vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS): a) identificación de los hogares no

incluidos en el SISBEN y/o no cubiertos por el SGSSS; b) vinculación preferente de los hogares, mediante gestión con la Secretaría de Salud Distrital; c) vinculación de los(las) menores a las campañas de vacunación. Esta responsabilidad estará a cargo de la Secretaría Distrital de Salud.

vii) Mejoramiento de condiciones de habitabilidad: a) asesoría y acompañamiento a los hogares para la

postulación a subsidios de Bolsa Ordinaria de FONVIVIENDA, dirigidos a compra de vivienda, construcción en sitio propio o mejoramiento de vivienda; c) promoción de convenios con empresas privadas para dotación o mejoramiento de vivienda y hábitat a nivel comunitario.

viii) Integración social de recicladores con las comunidades en los asentamientos donde éstos trabajan o residen: a)

identificación de los asentamientos (barrios, vecindarios) en donde exista presencia significativa de recicladores de oficio (residencia o trabajo) y donde existan problemas de convivencia con las comunidades residentes; b) implementación de programas psicosociales75 para mejoramiento o fortalecimiento de la convivencia y para la integración social.

75 Se refiere a programas de construcción de tejido social en las comunidades allí localizadas, que involucren a los recicladores, de

un lado, y a los demás grupos o actores sociales, del otro, orientados al cambio actitudinal y a la concertación de reglas de convivencia y aceptación mutua de los diversos intereses y expectativas, eliminando los impactos negativos.


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Es importante resaltar que la SDIS tiene como misión la atención a la población vulnerable, razón por la cual sólo podrá prestar atención a los hogares mientras dure el proceso de superación de su condición de vulnerabilidad. Es claro que, una vez logrado esto, los hogares deberán ser atendidos a através de las redes regulares de protección social.

4.2 ESTRATEGIA 2: REDUCCIÓN DE LA GENERACIÓN DE RESIDUOS E INCREMENTO DE LA SEPARACIÓN EN LA FUENTE La reducción (minimización) de la generación de residuos por parte de los usuarios del servicio de aseo está ligada a dos factores: primero, la separación de materiales en la fuente lo cual tiene un potencial efecto en el aumento en la recuperación de materiales, lo cual se refleja en la reducción de residuos que requieren disposición. Segundo, las decisiones de hogares e instituciones relacionadas con el consumo de productos. En la actualidad los productos de consumo son mas complejos en cuanto a componentes y empaques. El incremento en el consumo de productos con una mayor cantidad de empaques y en algunos casos, con vidas útiles cortas, se traducen en el aumento en la generación de residuos a todo nivel: hogares, industria, sector comercial, sector educativo entre otros. Respecto al primero, una de las principales causas que determinan la baja eficiencia en la recuperación de materiales potencialmente reciclables es la prácticamente inexistente separación de residuos en la fuente. El sector informal del reciclaje está asumiendo los costos y riesgos que implica la separación de los residuos que son generados por los usuarios del servicio de aseo en la ciudad. Un incremento en la separación de materiales tendría un efecto significativo tanto en la recuperación de materiales para aprovechamiento como en la disminución de residuos que requieren transporte y disposición en el RSDJ. De manera similar, en el segundo caso, las practicas de consumo de productos tienen una incidencia potencial en la cantidad de residuos que se generan. Considerando lo anterior, la estrategia está dirigida hacia el fomento de hábitos y comportamientos en los usuarios del servicio de aseo que permitan la minimización de residuos que se generan y su separación en la fuente. Estas acciones tienen un doble efecto en la jerarquía para el manejo integral de residuos sólidos al promover las acciones mas deseables y desestimular aquellas prácticas en la parte mas baja: primero, contribuyen a incrementar la eficiencia en el proceso de recuperación de materiales potencialmente reciclables (base para su aprovechamiento y reincorporación al ciclo productivo) y segundo, por efecto derivado, contribuyen a disminuir la cantidad de residuos que deben ser colectados y transportados para su disposición en el RSDJ, lo cual eventualmente se traduce en un aumento en la vida útil del RSDJ. En suma, siguiendo la jerarquía para el manejo de residuos sólidos, se pretende fomentar la minimización de los residuos generados por los usuarios del servicio de aseo en la ciudad, facilitar la recuperación de materiales vía separación en la fuente, para posteriores procesos de aprovechamiento y de esta manera, reducir la cantidad de residuos dispuestos en el RSDJ. Se busca que la opción de disposición en relleno tienda a ser empleada para aquellos residuos que no tengan la posibilidad de ser efectivamente aprovechados. Así, la estrategia apunta a superar dos de las áreas críticas identificadas en el análisis de la situación: i) la ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y en la separación en la fuente, y ii) la carencia o insuficiencia de incentivos efectivos para inducir la recuperación y el aprovechamiento. De otro lado, se orienta al logro de varios de los objetivos de la PDR: i) fortalecer la cultura y los procesos pedagógicos para la separación y la minimización de residuos en la fuente, y ii) generar estímulos para lograr una reducción en el volumen de residuos generados e incrementar el volumen de residuos


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clasificados. Finalmente, puede destacarse que los resultados obtenidos mediante esta estrategia contribuirán a facilitar la efectividad de otra estrategia de la PDR: la optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y la reducción de impactos ambientales.

4.2.1 Componente Separación de Residuos en la Fuente El conocimiento del contexto es fundamental para el desarrollo de estrategias adecuadas a las particularidades que presenta la ciudad. En la ciudad se han realizado estudios entre otros, para conocer la composición de los residuos que se generan en la ciudad y de los que llegan para disposición final al RSDJ. Sin embargo, el conocimiento acerca de las razones específicas por las cuales no se realiza entre otros, la separación de materiales en la fuente es escaso o ausente. Este desconocimiento constituye un factor limitante para el establecimiento de acciones concretas encaminadas a fomentar cambios en actitud y comportamiento para minimizar los residuos generados y aumentar la práctica de separación de materiales en la fuente. A pesar de esta limitante, se ha establecido a partir de la experiencia en otros contextos, la existencia de ciertos elementos fundamentales a nivel estratégico para la promoción y mantenimiento de cambios en el comportamiento de los usuarios en relación a: i) la separación de materiales en la fuente, y ii) la minimización de residuos generados. Los elementos estructurales del componente de separación de residuos en hogares e instituciones son los siguientes: i) Facilitadores: Corresponden a dos tipos: información e infraestructura. En el primer caso, la

información abarca desde la definición de los tipos de materiales a separar, así como el conocimiento de la infraestructura vínculo con la RRS (e.g. Puntos Ecológicos). Adicionalmente, la información debe incluir el funcionamiento de los incentivos que se definan. Por otro lado, la infraestructura debe permitir vincular los residuos separados en la fuente por los usuarios, con el esquema de funcionamiento logístico de la RRS, considerando los diferentes tipos de usuarios del servicio de aseo en la ciudad.

ii) Estímulos: Existen diversos tipos de estímulos tales como multas, comparendos, incentivos

económicos entre otros. En cualquier caso, el diseño nuevos estímulos o la adecuación de los existentes debe propiciar el involucramiento efectivo de los usuarios del servicio de aseo. La aplicación de estímulos debe suponer igualmente, mecanismos efectivos para asegurar la separación (auditorias u otro tipo de verificación y control).

iii) Apropiación: El proceso de separación en la fuente requiere ser internalizado por los usuarios del

servicio de aseo, a partir de la personalización de los beneficios (por ejemplo, reducción tarifaria por separación y reducción de residuos). Si bien el tema ambiental es importante, en general no es el único que debe promoverse para incitar la separación en la fuente. La combinación de instrumentos (regulatorios, económicos/financieros e informativos) junto con infraestructura y la logística asociada son algunos de los factores clave en el involucramiento de los usuarios para el fomento de la separación correcta de materiales.

iv) Ejemplo: Las instituciones, especialmente las públicas pueden mediante su liderazgo en la

implementación, ser un factor para involucrar a otros actores en el proceso. Para esto es importante destacar públicamente las buenas acciones de las instituciones.

Como se presentó previamente, la mayor parte de las acciones contempladas dentro del PMIRS (Decreto 312 de 2006) están enfocadas principalmente hacia los elementos facilitadores mediante el uso de la


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información acerca de cómo realizar el proceso físico de separación y la iniciativa de la Ruta de Recolección Selectiva (RSS) y el Centro de Reciclaje La Alqueria. Sin embargo, es pertinente la incorporación de estímulos que fomenten de manera efectiva el involucramiento de los usuarios del servicio de aseo en el proceso. Los lineamientos de política para fomentar la separación de residuos en la fuente y la minimizar la generación de residuos está dirigida hacia dos grupos de usuarios del servicio de aseo: hogares e instituciones. Esta división se realiza considerando que los primeros representan el 90% de los usuarios del servicio de aseo en Bogotá y generan cerca del 70% de los residuos recolectados en la ciudad por los operadores de aseo. En el segundo grupo se incluyen las instituciones las cuales constituyen cerca del 10% de los usuarios del servicio de aseo en la ciudad. Las instituciones generan entre el 20% y 30% de los residuos de la ciudad. De manera general, las instituciones se incluyen dentro de las siguientes categorías:

• Sector industrial • Sector comercial • Instituciones educativas (niveles de primaria, secundaria y superior) • Instituciones públicas

4.2.1.1 Promoción en los hogares de la cultura de separación en la fuente El programa busca el fomento y mantenimiento de la cultura de separación en la fuente de separación de materiales en la fuente por parte de los usuarios residenciales del servicio de aseo. Se propone un un abordaje integral, considerando los elementos descritos previamente:

4.2.1.1.1 Información La información que deberá transmitirse para fomentar la separación en la fuente se concentra en tres grandes temas: personalización de beneficios, separación y disposición de materiales y estímulos. De esta manera, se busca que, ademas de la información para promover la separaración física de materiales, se incorporen elementos complementarios encaminados a generar un proceso de apropiación por parte de los hogares. i) Personalización de los beneficios: Aunque importantes, las consideraciones ambientales tales como la

disminución de la presión sobre los recursos naturales, la reducción de la contaminación, aumento en la vida útil del RSDJ, entre otras no constituyen per se, factores decisivos para motivar la separación de materiales. Los integrantes de los hogares deben encontrar beneficios adicionales que justifiquen el tiempo invertido en el proceso y que los involucren directamente. Dentro de estos beneficios se encuentra la aplicación de tarifas de aseo que respondan a la separación de materiales y reducción de los volúmenes generados (minimización).

Aunque no hace parte de los beneficios directos a los usuarios, los impactos sociales positivos que genera la separación adecuada de materiales en la fuente, se pueden constituir en un elemento relevante como parte de la transmisión de la información. Esto puede hacer parte de los mecanismos que promuevan la aceptación y reconocimiento de las labores del sector informal por parte de la sociedad.

ii) Separación de residuos en la fuente: Los usuarios residenciales deben estar en capacidad de realizar la

separación física de materiales de una manera que permita incrementar la eficiencia en la recuperación de aquellos potencialmente reciclables. En general, cuando se realiza la separación de materiales de


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manera equivocada se debe en gran parte, a la falta de información para hacerlo adecuadamente. La información transmitida a los usuarios del servicio de aseo debe permitir:

• Reconocer los materiales potencialmente reciclables: los usuarios residenciales de aseo deben estar

en capacidad de diferenciar los tipos de materiales que puedan ser reincorporados al ciclo productivo (cartón, papel, vidrio entre otros). Se debe buscar igualmente, que residuos electrónicos (aparatos de televisión, electrodomésticos, teléfonos móviles entre otros) así como las baterías y residuos peligrosos y/o tóxicos (medicamentos, envases de plaguicidas, entre otros) no se dispogan en los residuos ordinarios. Para tal fin es preciso suministrar información acerca de las posibilidades existentes para su disposición. En la actualidad existen en la ciudad mecanismos para el manejo post consumo (take-back) de ciertos productos, como en el caso de RESPEL y teléfonos móviles descartados.

• Establecer el nivel de separación requerido: la separación debe realizarse en un nivel que permita

el aprovechamiento de al menos los materiales que presenten mayor probabilidad de aprovechamiento de acuerdo a las condiciones locales. Esto involucra la separación de la fracción de material orgánico, papel/cartón, vidrio, residuos eléctricos/electrónicos y RESPEL. Considerando las acciones de aprovechamiento de residuos propuestas en el PMIRS, el nivel básico de separación debe contemplar:

• Material orgánico • Papel/cartón, vidrio • Residuos eléctricos y electrónicos76 • Residuos tóxicos/peligrosos (RESPEL)77

Retroalimentación: Acciones tales como las inspecciones y auditorias deben tener asociado un componente de retroalimentación a los usuarios. Es un mecanismo útil que tiene efectos de doble vía entre usuarios y administración distrital

• Para los usuarios: La retroalimentación permite al usuario establecer en que está fallando

(por ejemplo si se están separando materiales que no son reciclables o están contaminados con residuos orgánicos). Generalmente, cuando la separación no se realiza adecuadamente, se debe a una falta de entendimiento sobre como hacerlo bien.

• Para el sistema: La retroalimentación es un mecanismo que permite identificar los aspectos

en los cuales se esta fallando en temas de información y infraestructura. Igualmente, permite exaltar las buenas prácticas de los usuarios.

• La retroalimentación se podría incluir en los contratos de colección por lo cual puede ser

hecho sin financiación externa.

Tradicionalmente, los programas de separación en la fuente en hogares han sido concebidos como esquemas de carácter voluntario u obligatorio. En general, los esquemas obligatorios han demostrado tener una participación mas alta que los voluntarios. Se deberían entonces considerar que por medio de un Acuerdo o Decreto se ordene la separación de materiales en la fuente, definiendo plazos para la adopción, así como los mecanismos de cumplimiento, sanciones y restricciones.

76 Para algunos de estos residuos ya existen mecanismos de manejo post-consumo dentro del principio de responsabilidad extendida del productor –REP-

por medio de acuerdos voluntarios con productores/importadores o instrumentos regulatorios. 77 Para algunos de estos residuos ya existen mecanismos de manejo post-consumo dentro del principio de responsabilidad extendida del productor –REP-

por medio de acuerdos voluntarios con productores/importadores o instrumentos regulatorios.


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• Aumentar la posibilidad de aprovechamiento de los materiales al reducir su contaminación: Generalmente, aunque se realice la separación de materiales conforme a la información recibida, las posibilidades de aprovechamiento se reducen por efectos de contaminación del material. Por contaminación se entiende la presencia de sustancias líquidas o sólidas en los MPR que restringe su valor y aprovechamiento. Esto especialmente cierto en aquellos productos que contienen o están en contacto con alimentos. En consecuencia, adicional a la separación física de materiales, se debe fomentar que estos se encuentran en condiciones que incrementen su aprovechamiento. Por ejemplo, la información debe enfatizar la importancia de limpiar los materiales de residuos alimenticios previo al proceso de separación.

Una de las excepciones a este proceso de limpieza la constituyen envases y materiales con contenido RESPEL, para las cuales la información debe estar dirigida hacia los mecanismos de manejo post-consumo ya existentes.

iii) Articulación con el esquema de recolección selectiva: Esto implica entre otros, el conocimiento de la infraestructura para la disposición de materiales (puntos de recolección –puntos ecológicos, ó verdes ubicados convenientemente cerca de casas o en los conjuntos habitacionales), y la frecuencia de recolección de materiales. En general, se debe promover una frecuencia de recolección de los MPR diferente a la de los residuos ordinarios.

iv) Estímulos: El proceso de separación en la fuente debe contar con un sistema de estímulos que

permita fomentar la separación en la fuente. Sin embargo, la existencia per se del estímulo no es suficiente para promover la separación si se desconoce como opera. Por esta razon, resulta necesario suministrar información acerca del funcionamiento de estos estímulos (incentivos, tarifas, multas, entre otros). La información debe ser transmitida eficazmente a los hogares de manera que se convierta en un factor adicional que promueva la apropiación del proceso.

v) Mecanismos para la transmisión de informacion: Actualmente, el PMIRS tiene establecido un

programa denominado Campañas Pedagógicas de Separación en la Fuente. Dentro de estas se destaca la campaña “Bogotá Florece” que busca la transmisión de información relacionada con separación de residuos en la fuente. Los mecanismos empleados incluyen manuales, talleres, instructivos y campañas publicitarias en radio, televisión, diarios. A este programa se debe agregar la información relacionada con la personalización de beneficios y el funcionamiento de los diferentes tipos de estímulo para el fomento de la separación. El proceso de transmisión de información hacia los usuarios debe estar liderado por los operadores de las rutas de recolección selectiva, así como la retroalimentación a los usuarios del servicio de aseo sobre qué tan bien se está realizando el proceso de separación de los materiales. Igualmente, es necesario reconocer la experiencia acumulada del sector informal del reciclaje en el conocimiento de los MPR. Este conocimiento resulta útil para promover la separación efectiva de los residuos en la fuente, como ha sido demostrado en otros contextos78 y en experiencias piloto en la ciudad. En este último caso, la mas reciente y con resultados positivos se enmarca dentro del proyecto Reciclar tiene Valor en cabeza de la organización CEMPRE (Compromiso Empresarial por el Reciclaje)79.

78 Un ejemplo es el proceso de separación en la fuente en los hogares de Bucaramanga, en donde los recuperadores formalizados guían a los

hogares en la separación correcta de los materiales. En este caso, además de la separación de materiales, se ha promovido la inclusión social del recuperador en la comunidad (Comunicación Personal Elsa Lopez, Cooperativa de Trabajo Asociado Reciclaje y Servicios COOPRESER, Diciembre 3 de 2010).

79 El proyecto realizado en Bogotá contaba con unos puntos de entrega de materiales separados en almacenes de grandes superficies. En cada uno de estos puntos se contaba con la presencia de recicladores de oficio quienes guiaban a los usuarios en el proceso de separación de materiales. La información incluía el tipo de material y las condiciones en las que este debería entregarse (limpio y seco en el caso de empaques y recipientes usados para contener alimentos). Como incentivo, se realizaba la entrega de bonos redimibles en el almacén de grandes superficies.


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4.2.1.1.2 Infraestructura La separación implica la inversión de tiempo adicional para: i) separar los diferente tipos de materiales y ii) disponer los materiales separados en puntos de colección especializados de fácil acceso a los usuarios. Para incrementar la participación de los individuos, el sistema establecido para la recolección de materiales separados debe presentar dos características fundamentales: i) Facilidad de uso (simplicidad) y ii) Accesibilidad (cercanía a los hogares y conveniente para los recorridos de la ruta selectiva). Dentro de los aspectos que deben considerarse en el tema de infraestructura se encuentran los siguientes:

i) En los hogares, no implica necesariamente contar con tres o mas recipientes para realizar la separación de MPR. Entre otros, porque la presencia de diferentes canecas puede estar limitada en términos de espacio para ubicarlas y costos para adquirirlas. Por esta razón, una alternativa es la existencia de un nivel mínimo de separación en los hogares (por ejemplo material orgánico e inorgánico).

ii) Posteriormente, el usuario puede realizar la separación en el nivel establecido por los operadores de las rutas en

puntos específicos de colección (verdes, ecológicos). Estos puntos pueden ser parte de la infraestructura existente en propiedad horizontal o en otros puntos de fácil acceso a los usuarios residenciales que no habiten en este tipo de propiedad. En estos puntos debe ser claro para el usuario el tipo de materiales que allí se disponen.

iii) Los puntos deberán ser diseñados de manera que permitan una articulación efectiva con la ruta de recolección

selectiva y deben estar estandarizados, por ejemplo en el tipo de colores de los contenederos y manera de presentar la información para realizar la separación. El acceso al material en estos puntos debe ser potestad de las rutas de recolección selectiva que se definan para cubrir las diferentes áreas de la ciudad, como parte del proceso de formalización de la actividad.

iv) El desarrollo de infraestructura de soporte para la disposición de los residuos separados deberán considerar la

normatividad urbanística vigente, en especial lo señalado en el Decreto Nacional 1713 de 2002, sobre Sitios de almacenamiento temporal de residuos en las edificaciones multifamiliares y de propiedad horizontal. Es preciso señalar que en la actualidad, la Secretaría de Planeación del Distrito se encuentra desarrollando el Sistema General para Gestión y Manejo Integral de Residuos en el cual se establecen lineamientos para la infraestructura ligada al proceso de RBL y disposición de residuos.

Como se presentó anteriormente, parte de la información transmitida a los usuarios corresponde a i) la infraestructura (e.g. puntos ecológico), ii) su funcionamiento (que materiales se deben separar y en que condiciones)y iii) la normatividad urbanística vigente.

4.2.1.2 Promoción en las instituciones de la cultura de separación en la fuente Para el fomento de la separación en la fuente por parte de instituciones se requiere, al igual que con los hogares, un enfoque integral que involucre elementos de información, infraestructura y estímulos. Un elemento adicional que se puede incluir en el programa, es el tema del liderazgo mediante el ejemplo.


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4.2.1.2.1 Información En el esquema integral, las instituciones requieren información sobre los siguientes aspectos

i) Separación de materiales: Incluye el tipo de materiales a separar, el conocimiento de la infraestructura del sistema que permita articular los materiales separados con el esquema de recolección (ruta selectiva). Igualmente información sobre el manejo residuos electrónicos, considerando que las instituciones presentan una proporción considerable de estos equipos (computadores, impresoras, entre otros), así como otro tipo de residuos especiales.

ii) Estímulos: La información acerca de como realizar el proceso de separación de materiales en la

fuente debe complementarse con información sobre los estímulos aplicables tanto específicos (estimulos para sectores particulares) así como generales (aplicación de tarifas). La información sobre estímulos hace parte también de la apropiación de beneficios que resultan de realizar la separación en la fuente.

iii) Apropiación de beneficios: Además de los efectos ambientales que se pueden derivar de la

separación (recuperación de materiales para aprovechamiento, extensión de la vida útil del RDSJ), es necesario transmitir información que permita a las instituciones apropiarse del proceso de separación en la fuente. Por ejemplo, beneficios económicos como la potencial reducción de tarifas (u otros incentivos), entre otros.

4.2.1.2.2 Infraestructura Dentro de los componentes a nivel de infraestructura se pueden considerar dos elementos principales: i) Recipientes para la separación de los MPR de otros residuos: Uno de los aspectos que genera confusión es la existencia de varios sistemas, especialmente en los colores de los recipientes de separación de MPR. Por esta razón es preciso definir lineamientos para que sean adoptados por las instituciones, por ejemplo en lo concerniente a colores que identifican los residuos que deben separarse. ii) Punto(s) de reunión de los materiales separados en la institución: Los materiales separados deben ser reunidos en un punto de reunión para su recolección por la ruta de recolección selectiva. Tanto la infraestructura para la separación al interior de las instituciones como el punto de colección para su entrega a la RSS, debe caracterizarse por su facilidad de uso y accesibilidad.

4.2.1.2.3 Liderazgo mediante el ejemplo Las acciones llevadas a cabo por las instituciones se pueden convertir en ejemplo para fomentar la vinculación tanto de otras instituciones como de los hogares. Las instituciones públicas deben ser pioneras en la adopción de procesos de separación en la fuente y establecer mecanismos que permitan mostrar los resultados de sus acciones. Se deben fomentar los mecanismos que permitan destacar a las instituciones que realicen buenas prácticas en la separación en la fuente. Actualmente, las instituciones del Distrito se encuentran en la obligación de promover medidas para el aprovechamiento eficiente de los residuos producidos como parte de sus actividades (Decreto 400 de 2004). Es preciso fomentar el reconocimiento de las buenas prácticas que se deriven de este proceso a la sociedad en general. Este proceso puede estar mediado por incentivos que estimulen la participación mas


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allá del cumplimiento. La evaluación del desempeño institucional en aspectos de separación en la fuente debe estar mediado por indicadores que permitan hacer el seguimiento al proceso. En el sector privado se están desarrollando en la actualidad iniciativas como el denominado Compromiso Empresarial para el Reciclaje –CEMPRE-, en el cual varias empresas se han unido para realizar acciones encaminadas hacia el postconsumo como el programa denominado Reciclar tiene valor, en conjunto con almacenes de grandes superficies. Aunque se trata de una iniciativa piloto, los resultados obtenidos han sido positivos, por lo cual este tipo de acciones sinérgicas (entre sectores del reciclaje, industria, comercio) deben ser promovidas, divulgadas y estimuladas.

4.2.1.3 Estímulos La separación en la fuente de los residuos es un asunto con características de acción colectiva en el cual, para acceder a los beneficios se requiere una significativa participación de los usuarios (hogares e instituciones). Sin embargo, cuando la responsabilidad es colectiva se convierte en responsabilidad de ninguno, resultando en la prácticamente inexistente separación de materiales en la fuente. Es por esta razón que además de la información sobre la separación en la fuente y la infraestructura para hacerlo, se deben promover estímulos que catalicen el proceso. Uno de los aspectos que se promueven en estos lineamientos de política es la integralidad de las acciones para el abordaje de las áreas críticas identificadas. En el caso de la separación en la fuente, el enfoque ha estado concentrado en elementos facilitadores relacionados con información y elementos de infraestructura tales como la RSS. Por lo cual, es necesario incorporar estímulos que complementen y catalicen el proceso. Estos estímulos para promover la separación en la fuente se pueden incluir en dos grupos principales: i) Estímulos de aplicación general a los usuarios del aseo (por ejemplo via tarifas) y ii) Estímulos de aplicación específica a sectores particulares.

4.2.1.3.1 Estimulos de aplicación general

4.2.1 .3 .1 .1 Incen t ivos Tar i far io s

Este tipo de estímulos se aplican a todos los usuarios del servicio de aseo, tanto hogares como instituciones. En estos lineamientos se profundiza en este tipo de estímulos, específicamente en el tema de incentivos económicos (via tarifas). Al ser un estímulo de aplicación generalizada, el potencial para promover tanto la separación como la minimizacion de residuos generados es considerable, si están diseñados apropiadamente. Para fomentar el aumento de la eficiencia en la recuperación de MPR producidos en la ciudad, se plantean incentivos en dos frentes:

i) Incentivos para inducir la separación de residuos en la fuente ii) Incentivos al aprovechamiento en la disposición final

a. Incentivos para inducir la separación de residuos en la fuente El incentivo tarifario proporcionado por el esquema de multiusuario ha resultado ciertamente interesante para los usuarios, significando para una 23% de los usuarios residenciales un ahorro promedio de 44%, siendo más favorecidos los estratos más altos toda vez que el incentivo se hace mayor por tener tarifas


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mayores, y tal vez por asimetrías en la información y gestión de este incentivo. Algunos de los aspectos relevantes de este incentivo son:

• Su propósito inicial consistía en incentivar el aprovechamiento de materiales potencialmente reciclables.

• En este sentido se aplicaría el principio de quién contamina paga. Si se quiere reducir más el valor

facturado, entonces se debe producir menos residuos, y una de las opciones para ello es la separación en la fuente, cuyos elementos reciclables irían (de alguna manera) a la cadena de reciclaje.

• Para que hubiera algún balance entre el esfuerzo de la empresas por recolección y lo sacrificado

por ingresos debido a la rebaja tarifaria, se debían generar algún tipo de economías de escala, por lo que este esquema aplica a los usuarios que presenten sus residuos de manera agrupada. El aforo que se realice sobre dichos residuos será la base del servicio ordinario de aseo (Decreto 1713 de 2002, Resolución 233 de 2002-CRA).

• En general no hay una exigencia para incentivar la separación en la fuente, solo se requiere que se

presenten en forma conjunta los residuos y otras condiciones administrativas.

Como se mencionó en el diagnóstico de este esquema el incremento de usuarios bajo este esquema obedece más al diferencial de costos que se genera por tener la desactualización en los parámetros de consumo percápita, y la contribución a la separación en la fuente podría ser marginal. Esta labor la vendrían realizando de manera continua los recicladores, sin que haya necesidad de mediar programa alguno para separación de residuos. Es de mencionar que este y otros aspectos del incentivo no han sido evaluados por la administración y operadores. En un estudio reciente sobre aprovechamiento de la Corporación Ambiental Empresarial-CAEM señala que los incentivos para aprovechamiento se pensaron bajo dos premisas: “a) los usuarios no pueden afectarse tarifariamente por la actividad y; b) los ingresos agregados de la empresa por realizar cada actividad por separado deben ser iguales a lo que se obtendría sin hacer aprovechamiento.” (Literales fuera de texto)80 Si bien la actividad de aprovechamiento implícita en la opción de multiusuario no afecta la tarifa hacia arriba (es decir no la aumenta), sí reduce la tarifa efectiva, generando un vacío y descompensación en el sistema tarifario. De una parte, este vacío hace referencia a la ausencia de fondos que sufraguen el costo de recolección, tratamiento y disposición de los residuos que van al circuito de reciclaje; buena parte de estos costos son asumidos por los recicladores sin que se les remunere por ello, como sí se hace con los operadores de aseo. De otra parte, bajo el principio fiscal que hay un hecho generador, la producción de residuos, y que los sujetos que lo generan deben pagar por su recolección y disposición (para efectos tarifarios la legislación trata el aprovechamiento como una actividad de la disposición final- Articulo 17, Resolución-CRA 351 de 2005), debería fijarse una la tarifa con dos componentes, uno ligado a la recolección de la ruta de ordinarios y otro relacionado al material reciclado pero que es igualmente producido por los usuarios. En la medida que la tarifa percibida por el usuario no refleje su producción efectiva de residuos no se generarán los cambios de patrones perseguidos por la política, como la minimización de residuos y separación en la fuente. Con las cifras disponibles

80 “Segundo informe final” del Contrato de cooperación y Cofinanciación C-0060-08 entre CAEM y el Ministerio del Medio Ambiente.


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no se observa una diferencia significativa en la producción por usuario entre los residenciales y los multiusuarios. Como alternativas a esta situación se plantea:

i) Ajustar es el parámetro de producción por usuario para acercarlo a sus valores actuales de producción total de residuos (recogidos por la ruta de ordinarios y los reciclados). Esta acción tendría el impacto directo de una reducción generalizada de tarifas (hasta de un 30% según los estimativos elaborados por la Universidad Javeriana). Pero también reduciría el atractivo actual de la opción de multiusuarios cuyo ahorro promedio para el usuario residencial es del 44%.

ii) Dejar el parámetro actual de producción por usuario implícito en la política tarifaria (4 kg/usuario/día) tal que se

conserve el incentivo de la opción de multiusuarios, pero introduciendo un tratamiento diferencial a la tarifa multiusuario o al descuento concedido según los alcances de los usuarios en materia de separación. En este caso habría que elaborar una matriz sencilla que combine porcentajes de reducción de los residuos totales (minimización) y porcentajes de material reciclable (adecuadamente separado, sin contaminación). Entre más se tenga de estos dos factores mayor será el descuento, hasta un tope que puede ser las reducciones actuales de las tarifas multiusuarios. Más adelante se proponen otras modificaciones a los niveles de descuento bajo este incentivo.

iii) La normatividad exige a los multiusuarios que su material se presente en forma conjunta en “un lugar común para la

recolección y aforo”, dispuestos en recipiente o “cajas de almacenamiento”81. También habla de “disponer de una unidad de almacenamiento de residuos sólidos” que cumpla con ciertos requisitos sanitarios y de seguridad, y en alguna medida de acceso82. Estos residuos podrán presentarse al operador en dicha unidad de almacenamiento o en el andén83.Si bien estas disposiciones parecieran buscaban flexibilizar el esquema y lograr así una mayor acogida del mismo, no consideran las economías de escala que se buscaba generar ni promueven las mejores prácticas en materia de presentación de residuos en gran escala. Por ello debe exigirse que el operador supla un contendedor apropiado para el volumen de residuos del multiusuario y que su contenido pueda descargarse mecánicamente en el cambión recolector. Para el conjunto de usuarios objeto de la medida, su sitio de almacenamiento debería permitir acceso del camión recolector o al menos el fácil retiro del contendor. Este sola exigencia en el modo de operación permitiría ganancias importantes en la eficiencia del operador y una regularización y formalización del proceso para los usuarios.

iv) Un elemento adicional de esta propuesta tiene que ver con extender la opción de multiusuarios a otros usuarios

residenciales que no están agrupados en las formas típicas como se han concebido (fundamentalmente en conjuntos residenciales) a fin de aumentar el impacto del programa de separación en la fuente y por ende aumentar el cantidad de material potencialmente reciclable. La normatividad considera como sujetos para la opción tarifaria a los “usuarios agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio...”84 Más adelante anota la norma al hablar del acta de acuerdo que debe acompañar la solicitud de la opción multiusuario, que para los usuarios que no están bajo régimen de propiedad horizontal es válido presentar “la autorización firmada por el propietario de cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado”.

La propuesta pretende replicar el modelo a los barrios donde las juntas de acción comunal harían las veces de aglutinadores de la comunidad, permitiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos en la normatividad, incluyendo las propuestas planteadas en el punto anterior. Tal vez no se requeriría

81 Artículo 4, Resolución-CRA 233 de 2002. 82 Artículo 19, Decreto 1140 de 2003. 83 Parágrafo 3, ibídem. 84 Artículo 2, Resolución-CRA 233 de 2002.


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modificación alguna del texto que delimita los sujetos de la opción tarifaria como quiera que estos nuevos usuarios podrían presentar en “forma conjunta sus residuos sólidos” en recipientes apropiados y cumplir con las exigencias del sitio de almacenamiento.

b. Incentivos al aprovechamiento en la disposición final En uno de sus apartes, el estudio de CAEM85 señala acerca de los principios que gobiernan el aprovechamiento de residuos en nuestra legislación que “Un concepto fundamental en esta regulación es la indiferencia tarifaria en cuanto a la actividad de aprovechamiento que se expresa textualmente de la siguiente manera: "Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, éstas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final, cuyo costo máximo será igual al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo excedente86." Lo anterior hace que la inclusión del reciclaje y aprovechamiento en las actividades del servicio de aseo no sea clara vía tarifa, ya que no se definen los incentivos para los usuarios por separar en la fuente y no se reconocen los esfuerzos financieros iniciales de las entidades territoriales para viabilizar de manera formal el reciclaje y aprovechamiento de residuos.” Como dejan entrever los autores del citado estudio, para promover las actividades de aprovechamiento no debería mantenerse la indiferencia tarifaria sino que más bien favorecer el aprovechamiento. En el mismo estudio se muestra que si bien los cerca de cuarenta sitios de aprovechamiento analizados en el país no son viables financieramente bajo las condiciones actuales, su beneficio económico sí es importante (p.26 ss), lo cual justifica la existencia de esos procesos de recuperación y selección de residuos. En el apartado anterior se propuso un esquema para diferenciar la tarifa al usuario según su grado de compromiso con la separación y minimización de residuos. Con ello se soluciona en parte el problema expuesto por CAEM. El segundo punto en la argumentación de estos autores es que la indiferencia tarifaria también impide reconocer los esfuerzos financieros necesarios para apalancar los procesos de aprovechamiento. La opción que se propone aquí es trabajar con la misma legislación plasmada en el resolución 351 referida al componente de aprovechamiento de la tarifa, y de la cual se trató en el apartado anterior al hablar de una “tarifa con dos componentes, uno ligado a la recolección de la ruta de ordinarios y otro relacionado al material reciclado”. Hay que tener presente que el propósito del aprovechamiento según la misma normativa “El aprovechamiento es un tipo de disposición final de residuos sólidos que comprende las actividades de recuperación y/o utilización de manera que únicamente sean llevados al relleno sanitario aquellos residuos que definitivamente no tienen ninguna utilidad. Con esta práctica se busca reducir la cantidad de residuos sólidos que llegan a los rellenos sanitarios, aumentando así su vida útil.” Colocando a precios de hoy el reconocimiento techo de $11.910 por tonelada de residuo aprovechado (precios de junio de 2004) , según la metodología establecida para este componente, se obtendría un precio de $19.849 por tonelada (a septiembre de 2010); considerando 968 toneladas de residuos reciclados al día, se obtendría un fondo de cerca de $7.000 millones anuales, con lo cual se puede apalancar los procesos de recolección del material separado en hogares y empresas.

85 “Segundo informe final” del Contrato de cooperación y Cofinanciación C-0060-08 entre CAEM y el Ministerio del Medio Ambiente, p.51. 86 Artículo 14, Resolución-CRA 351 de 2005


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Este componente de aprovechamiento debe formar parte de la tarifa, tal como prevé la normatividad, pero no necesariamente implica un aumento de la misma para el usuario. De una parte lo que prevé la normativa es que el aprovechamiento se considera como una actividad de disposición final, y en este sentido la cantidad aprovechable sustituye a una cantidad igual que deja de llevarse al RSDJ, reconocidas al mismo costo de las toneladas dispuestas en el relleno ($11.910 a precios de 2004). De otra parte, recuérdese que hoy en día existe una sobreestimación (cercana al 30%) en la presunción del residuo producido por usuario, lo cual da un margen de maniobra para regular el costo de servicio al usuario. En última instancia, el costo final promedio de esta operación, resulta de multiplicar las toneladas aprovechadas por $11.910 (techo reconocido por aprovechamiento y que está a precios de 2004) más las toneladas dispuestas en el relleno sanitario por el costo por tonelada de esta disposición, este monto se divide por el total de toneladas producidas; esto determina un costo por tratamiento y disposición final promedio, que será el que se trasladará al usuario en la tarifa. Deben estudiarse las alternativas de cómo administrar este componente de aprovechamiento frente a la ruta de ordinarios manejada por los operadores de aseo y a la participación del gremio de recicladores, considerando los costos de capital involucrados tanto en la recolección eficiente del material aprovechable como del montaje de la infraestructura de aprovechamiento considerada en el PGIRS.

4.2.1 .3 .1 .2 Apli cac ión de l Comparendo Ambienta l Mediante la Ley 1259 de 2008 se crea el comparendo ambiental como uno de los mecanismos de cultura ciudadana que tiene como fin la promoción del adecuado manejo de residuos y escombros. Al considerar personas naturales y jurídicas87, el comparendo es aplicable tanto a hogares (propietarios y arrendatarios) e instituciones. El comparendo ambiental aplica a las siguientes situaciones relevantes para la políticas distrital de reciclaje en dos temas principales, disposición de residuos para recolección e infraestructura:

i. Disposición de residuos para recoleccion

• Disponer los residuos en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.

• No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar los residuos.

• Disponer residuos sólidos en sitios de uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente.

• Arrojar residuos a fuentes de aguas y bosques.

• Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el decreto 1713 de 2002.

• Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad

competente.

• Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas.

87 Se podrá aplicar comparendo ambiental a propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueños, gerentes, representantes legales o

administradores de todo tipo de local, de todo tipo de industria o de empresa, las personas responsables de un recinto o de un espacio público o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueños de todo tipo de vehículos desde donde se arroje basura. Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=824&conID=3058 [Consultado Noviembre 25 de 2010]


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• El no recoger los residuos sólidos en los horarios establecidos por la misma empresa recolectora (de MPR), salvo

información previa debidamente publicitada e informada y debidamente justificada. ii. Infraestructura

• Improvisar e instalar sin autorización legal, contenedores u otro tipo de recipientes, con destino a la disposición de residuos.

• Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.

• Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.

Como se observa, gran parte de las situaciones están referidas a la disposición de los materiales una vez han sido descartados por los usuarios del servicio de aseo (hogares e instituciones) y temas de infraestructura para la recolección de materiales. A los puntos anteriores se puede considerar la adición de los siguientes:

• No separación de materiales de acuerdo a los lineamientos mínimos establecidos por las Ruta de Recolección Selectiva.

• Uso inadecuado de la infraestructura definida para la recolección de MPR, específicamente la

disposición de materiales no separados en la fuente. Como mecanismo de cumplimiento, se debe considerar la realización de auditorías o acciones similares para verificar que los procedimientos de separación de materiales y disposición en la infraestructura definida para tal fin, se realicen de manera correcta. Parte de la auditoría o procedimiento equivalente, debe incluir un proceso de retroalimentación al usuario del servicio de aseo sobre su desempeño, especialmente cuando la separación de residuos no se esté realizando o se desarrolle de manera equivocada. En cuanto a sanciones, la Ley 1259 de 2008 contempla una serie de acciones progresivas que van desde la instrucción en educación ambiental hasta arresto en los casos de reincidencia y desacato:

• Citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante Cuatro horas por parte de funcionarios pertenecientes a la entidad Relacionada con el tipo de infracción cometida, sean Secretarías de Gobierno u otras.

• En caso de reincidencia se obligará al infractor a prestar un día de servicio social, realizando tareas relacionadas con

el buen manejo de la disposición final de los residuos sólidos.

• Multa hasta por dos salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural. La sanción es gradual y depende de la gravedad de la falta.

• Multa hasta veinte salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, cometida por una persona jurídica.

Este monto depende de la gravedad de la falta, sin embargo nunca será inferior a cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes.

• Si es reincidente, sellamiento de inmuebles.


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• Suspensión o cancelación del registro o licencia, en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones o fábricas, desde donde se causan infracciones a la normatividad de aseo y manejo de escombros. Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto.

En cuanto a la aplicación de las sanciones, las alcaldía locales tendrían un rol activo en el proceso. Se deben considerar mecanismos que fomenten la interacción de las alcaldías locales con la ciudadanía (por ejemplo por medio de denuncias) y con las empresas recolectoras de MPR, las cuales pueden contribuir con los resultados de las auditorías o mecanismos semejantes como base para la eventual sanción por parte de las alcaldías locales.

4.2.1.3.2 Estimulos de aplicación específica A diferencia del anterior tipo de estímulo, éstos se aplican a usuarios específicos del servicio de aseo. En algunos casos, surgen de iniciativas institucionales como parte de políticas institucionales o derivados de instrumentos administrativos dirigidos a instituciones en particular. Uno de estos es el fomento a la separación de residuos en instituciones del Distrito que se deriva de la aplicación del Decreto 400 de 2004.

i) Para los hogares se podrían considerar:

• Premios - bonos redimibles en productos de consumo: El fomento a la separación se puede motivar otorgando incentivos para la separación en forma de bonos u otro tipo de mecanismo. En la actualidad se está desarrollando un proyecto que promueve la separación de residuos y su disposición en puntos específicos en grandes superficies. Solo se aceptan determinados materiales y bajo ciertas condiciones que favorezcan su valor y aprovechamiento (residuos limpios y secos). Al individuo que separe se le otorgan bonos canjeables en el almacén. Este tipo de incentivos fomentan la creación de hábitos, por lo cual, después de que se presenta una apropiación del proceso, el incentivo puede desmontarse. Como el proceso es guiado en los puntos por recicladores de oficio, se puede contemplar como una de las mecanismos efectivos por las cuales se pueda realizar inclusión social y participación de los gremios. Este tipo de incentivos están dirigidos a la generación de hábitos, por lo cual puede ser gradualmente desmontado.

• Mejoramiento de espacios públicos como estímulo para fomentar la separación de residuos. A diferencia de los

incentivos económicos via tarifas, un estímulo a nivel localizado podria se la mejora de infraestructura de uso público tales como parques públicos, calles, entre otros. El proceso podría desarrollarse bajo la coordinación de las Alcaldías locales.

ii) Para las instituciones:

• En el caso de las instituciones públicas la promoción de la separación de materiales via premios al mejor desempeño. Esto ha funcionado con otros programas institucionales del Distrito encaminados hacia realizar un uso mas eficiente de recursos, como por ejemplo agua o energía eléctrica.

• La separación en la fuente puede ser adoptada como política de las instituciones a partir del

reconocimiento de los potenciales beneficios (aprovechamiento eficiente de recursos, reducciones tarifarias, entre otros factores que propician la apropiación del proceso). Por este motivo, los procesos de transmisión de la información deben ser eficientes teniendo en cuenta las


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particularidades del sector que se quiere estimular. Un ejemplo es el Programa de Reciclaje en Instituciones de Educación –PRIES- liderado por la Universidad Javeriana en convenio con la UAESP

Aunque el impacto de estos estímulos y de otros semejantes es localizado, se convierte en una manera de complementar el efecto del estímulo general que debería producirse bajo un adecuado esquema tarifario y sus correspondientes mecanismos de cumplimiento.

4.2.2 Componente Minimización en la Generación de Residuos Existen varias manera para fomentar la minimización en la generación de residuos, que sin embargo requieren un abordaje integral88: i) Por grupo objetivo: Hogares, industria, comercio, servicios, sector público

ii) Por tipo de residuo: -Material (ej. papel, RESPEL)

-Producto (ej. empaques) -Fuente de generación (ej. hogares, industria) -Campo de aplicación (ej. eventos, compras por parte del sector público). iii) Instrumentos: -Regulatorios (ej. estándares para productos)

-Económicos (ej. incentivos) -Acuerdos voluntarios (sector público-privado, certificaciones, sellos) -Servicios e infraestructura (reparación, tiendas de segunda mano) -Comunicación y difusión (campañas informativas a consumidores)

iv) Minimización por : -Reducción en la fuente (ej. optimización de procesos, Prod. mas limpia-PML)

-Substitución (ej. Uso de materiales con menor grado de peligrosidad) -Reuso (ej. Extensión de la fase de uso del producto). A continuación se presenta la estrategia para la minimización en la generación de residuos, en la cual se incorporan los elementos listados anteriormente.

4.2.2.1 Promoción de la minimización en la generación de residuos en los hogares La separación en la fuente es una primera manera de reducir los residuos que llegan al RSDJ ya que se estos materiales son desviados para aprovechamiento y reincorporación al ciclo productivo. Sin embargo, la minimización de la generación de residuos se entiende adicionalmente como la reducción de materiales que los hogares producen como residuos previo al proceso de separación. Esta acción se encuentra ligada a factores de comportamiento, actitudes y decisiones de consumo (consumo responsable). Para tal efecto, se considera que hay dos aspectos importantes para reducir los residuos generados en los hogares: los empaques y/o embalajes de los productos y los productos que terminan su vida útil:

• Empaques y embalajes: Los productos de consumo están acompañados de empaques y embalajes que permiten la conservación y protección del producto de factores ambientales entre otros. Sin

88 Adaptado de Salhofer, S., Obersteiner, G., Schneider, F. y Lebersorger, S. 2008. Potentials for the prevention of municipal solid

waste. Waste Management (28): 245-249.


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embargo, existen productos con empaques excesivos o no funcionales, que en algunos casos poseen un bajo potencial de aprovechamiento, razón por la cual se convierten en un factor de generación de residuos.

• Productos que han finalizado su vida útil: La generación de residuos se produce igualmente cuando los

productos han terminado su vida útil y son reemplazados por otros. Dentro de este grupo se encuentran muebles, aparatos eléctricos y electrónicos89, entre otros. A pesar que la generación de este tipo de residuos es mas baja con respecto a los ordinarios, los niveles de penetración de ciertos productos se han incrementado, ocasionando que algunos se estén renovando rápidamente. Si bien algunos productos son relocalizados dentro de los hogares, otros son descartados como residuos.

Por lo cual, para la minimización en la generación de residuos el objetivo es la generación de conciencia para la promoción del consumo responsable sobre los productos que se adquieren, teniendo en cuenta además de su función, los potenciales efectos sobre la generación de residuos.

4.2.2.1.1 Transmisión de información La decisión de los consumidores hacia productos con menor posibilidad de generar residuos tiene un potencial efecto en el tema de la minimización. Como en el caso anterior de la separación en la fuente, la información presenta un rol importante en este tema para realizar decisiones informadas. Para el tema de la minimización de residuos se deben fomentar la transmisión de información contemplando los siguientes aspectos:

• Preferencia de productos con menor cantidad de empaques y embalajes: Para esto se deben fomentar mecanismos de información que orienten a los consumidores sobre los productos con un mejor desempeño ambiental. Una de las instrumentos que debe promoverse como mecanismo para fomentar el consumo responsable es la utilización del Sello Ambiental Colombiano SAC. Este sello fue reglamentado mediante la Resolución 1555 de 2005. Es un mecanismo actualmente de caracter voluntario que puede ser aplicado tanto a productos como a servicios de acuerdo con los requisitos establecidos en su categoría.

• Extensión de la vida útil de productos electrónicos que siendo funcionales, son descartados. Un ejemplo es el programa Computadores para Educar mediante el cual los ordenadores que han sido descartados son recuperados y refaccionados para que puedan ser empleados en labores educativas.

• Información sobre el manejo adecuado de los residuos con componentes eléctricos, electrónicos y/o con presencia de sustancias tóxicas o peligrosas, que han terminado su vida útil. En este sentido es preciso, proveer información sobre los mecanismos post-consumo (e.g. para RESPEL) existentes para la disposición y manejo adecuados de estos residuos para evitar que sean dispuestos con los residuos ordinarios (e.g. teléfonos móviles y baterías).

89 En el caso de los aparatos electrónicos el manejo como parte de los residuos sólidos ordinarios representa un problema considerando que dentro de sus componentes se encuentran sustancias peligrosas que al ser dispuestos en condiciones inapropiadas pueden generar serios impactos al ambiente e incluso a la salud humana.


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4.2.2.2 Promoción de la minimización en la generación de residuos en instituciones La minimizacion en la generación de residuos por parte de las instituciones se refiere a la adopción de prácticas que conlleven a reducir los residuos en dos componentes:

i) Previo a la separación de materiales: Con base en el fomento de acciones institucionales dirigidas al consumo responsable de productos.

ii) Disminución de los residuos como efecto de acciones en sus actividades productivas: Con base en el fomento de

prácticas de producción mas limpia bajo el concepto de ciclo de vida de los productos generados en el sector industrial y comercial. A nivel estratégico el proceso de minimización en la generación de residuos debe ser complementado con acciones en el lado de la producción. Entre otros, se busca:

• Que desde el diseño de los productos, se contemplen opciones que generen la menor cantidad

de residuos, y que en la medida de lo posible no contengan sustancias tóxicas y/o peligrosas. Estas características no deben afectar la calidad y funcionamiento de los mismos.

• El avance en el desarrollo e implementación de mecanisos post-consumo de manera que los

consumidores posean información sobre las posibilidades para una correcta disposición de residuos electrónicos y eléctricos así como aquellos peligrosos y/o tóxicos y así evitar su colocación dentro los residuos a disponer en el RSDJ.

Estas prácticas deben estar acreditadas por ejemplo mediante esquemas de etiquetado o sellos que a la vez, sirvan para que los consumidores diferencien los productos que promueven prácticas ambientales positivas: uso y eficiencia de materiales, disminución de impactos ambientales, entre otros. En este punto, se deben contemplar acciones como la promoción e implementación de un sello de certificación de reciclaje (fomentado desde el PMIRS), para fomentar la competitividad de la industria exportadora (involcrando a ANALDEX y PROEXPORT) en mercados internacionales que dentro de sus practicas de importación, otorgan un peso importante a productos que fomentan acciones responsables en términos ambientales y sociales. Como todo proceso de certificación, se requiere de una una metodología y un organismo calificado para realizar esta certificación. Tanto el cambio en la actitud hacia productos que generen menos residuos como el diseño de estos de manera que produzcan menos residuos deben ser abordados de manera paralela, aunque se trata de una construcción mas hacia el mediano y largo plazo.

4.2.3 Componente de Vinculación del sector productivo para el fomento de la prevención de residuos ligados a los productos Las estrategias para fomentar la separación en la fuente son fundamentales para incrementar las tasas de recuperación de materiales y disminuir los residuos que son dispuestos en el relleno, junto con cambios en hábitos de consumo por parte de hogares e instituciones para igualmente contribuir a minimizar los residuos generados. A pesar de que se trata de acciones prioritarias para el funcionamiento de los esquemas de reciclaje y la minimización de residuos, estas se encuentran dirigidas principalmente hacia los generadores de residuos. Un factor que tiene una incidencia importante en la jerarquía para el manejo de los residuos sólidos (prevención, minimización reciclaje, disposición) es la manera como se están diseñando los productos que


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tanto hogares e instituciones están consumiendo. Actualmente, la mayoría de los productos están siendo elaborados teniendo como punto final, la adquisición por parte de los consumidores, sin tener en cuenta entre otros, que el producto se convierte en residuo una vez ha finalizado su vida útil o es reemplazado por otro equivalente en función. En general, para la mayoría de los productos las fases del ciclo de vida con la mayor cantidad de impactos son la fase de uso y la fase de disposición. Por esta razón, es preciso fomentar productos que en su diseño y elaboración tengan en cuenta, además de los impactos ligados a su elaboración y a la fase de uso, los que tienen que ver con la disposición y manejo una vez han terminado su vida útil. Igualmente, en el diseño se debe tener en cuenta los empaques y componentes de manera que faciliten su reducción, reuso y reciclaje. Esta perspectiva, que se conoce como ciclo de vida del producto considera en el diseño de los productos, los impactos ambientales generados en las fases de producción, uso y disposición de los productos una vez han sido descartados. Considerando esta perspectiva, los productores tiene la oportunidad de conocer en que fases se pueden realizar modificaciones en los productos, que sean económicamente viables y no afecten el desempeño, calidad y funcionamiento de los productos. Dentro de los aspectos importante en la prevención y reciclaje de residuos se incluyen: i) Reducir uso de sustancias peligrosas y/o tóxicas

ii) Reducir los componentes de manera que facilite su desmantelamiento y aprovechamiento una vez han

terminado su vida útil. iii) Reducir empaques redundantes y de dificil degradación.

4.2.3.1 Promoción del concepto de ciclo de vida para el desarrollo de productos y Responsabilidad Extendida del Productor (REP) La concepción de los productos bajo la perspectiva del ciclo de vida provee la oportunidad para fomentar los niveles mas altos en la jerarquía del manejo de los residuos sólidos: prevención, minimización y reciclaje. Una de las estrategias que ha tenido un mayor desarrollo en otros contextos se basa en el principio de responsabilidad extendida. Mediante este principio, además de las fases de elaboración, transporte y uso, los productores deben desde el diseño, considerar la fase de disposición después de terminada la vida útil. La responsabilidad extendida del productor (REP) ha sido principalmente empleada para productos electrónicos y aquellos que presentan contenido de sustancias tóxicas o peligrosas. Bajo el esquema (REP), los productores e importadores tienen la responsabilidad de realizar el manejo postconsumo de sus productos. Esto es, la creación de mecanismos para que una vez usados, los productos sean devueltos al productor y este se encarga de realizar un adecuado manejo de estos. La responsabilidad de los productores para el manejo de sus productos al final del ciclo de vida tiene varios efectos: i) La carga financiera para el manejo de los residuos electrónicos y peligrosos (RESPEL) se traslada a los

productores, evitando que sea asumida por la administración. ii) Disminución del volumen de residuos a disponer en el RSDJ.


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iii) Se recuperan materiales potencialmente reciclables y se evita que productos con sustancias tóxicas

sean liberados al ambiente al ser dispuestos inadecuadamente. iv) Se produce un incentivo para que los productores mejoren sus productos de manera que generen

menos residuos, se puedan aprovechar (reuso, reciclaje), contengan menos sustancias tóxicas El PMIRS establece lineamientos que se encuentran basadas en el principio REP dirigidas a empaques/embalajes y residuos peligrosos (RESPEL) : i) Gestiones de concertación con la oferta y la demanda de empaques, y definición de incentivos y

desincentivos por el uso de materiales de difícil degradación, incentivos al uso de materiales de empaques aprovechables.

ii) Diseño de instrumentos económicos que desestimulen la producción de residuos no reutilizables y de

alto impacto ambiental. iii) Promoción de la gestión integral de residuos o desechos peligrosos que defina las estrategias o

acciones prioritarias por parte de generadores, fabricantes e importadores de bienes que produzcan desechos peligrosos.

iv) Información pública sobre el listado de receptores o instalaciones autorizadas para el almacenamiento,

tratamiento, aprovechamiento y/o valorización y disposición final de residuos o desechos peligrosos. Sin embargo, además de los empaques/embalajes y RESPEL, en las acciones se deben incluir los desperdicios de tipo eléctrico y electrónico:

• Electrodomésticos (refrigeradores, equipos de audio y video, entre otros). • Fuentes de luz ahorradoras (CFLs)

4.2.3.1.1 Mecanismos de funcionamiento El manejo post consumo se ha manejado estratégicamente de dos maneras: -Acuerdos voluntarios entre las autoridades locales y los productores/importadores. Por medio de estos, los productores o importadores se comprometen a desarrollar un sistema para colección y manejo postconsumo de productos para evitar su disposición entre los residuos ordinarios. Dentro de este caso, se encuentra el manejo de los teléfonos móviles descartados (take-back), mediante los cuales los usuarios pueden llevar sus teléfonos por los usuarios a puntos de recolección. Los acuerdos voluntarios pueden preceder la aplicación obligatoria del esquema. -Regulación: La aplicación del esquema de manejo post consumo puede ser también de carácter obligatorio. Este es el caso en la actualidad de los residuos que contienen sustancias tóxicas y peligrosas como los denominados RESPEL. En la ciudad, existen mecanismos post consumo para RESPEL, por ejemplo para medicamentos vencidos, pilas y RAES. En estos casos, es deber del productor, encargarse de disponer de un sistema de devolución tanto de productos como de los empaques/envases que pueden contenerlos y de su posterior manejo.


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4.3 ESTRATEGIA 3: OPTIMIZACIÓN DEL PROCESO DE RECOLECCIÓN SELECTIVA DE MPR Esta estrategia tiene gran importancia en la PDR, pues contribuye de manera directa a la superación de varias de las áreas críticas identificadas en el análisis de la situación del reciclaje en Bogotá: i) la exclusión económica y social de los recicladores de oficio; y ii) el impacto ambiental negativo que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje. Por consiguiente, contribuye al logro de dos objetivos de la PDR: i) buscar la inclusión económica de los recicladores de oficio mediante su reconocimiento como agentes económicos y su participación en varios de los elementos de la cadena de valor; y ii) articular el sistema de reciclaje con el esquema de manejo integral de residuos de la ciudad, para mejorar la eficiencia y extensión de la vida útil del relleno, reduciendo la afluencia de residuos sólidos potencialmente rciclables. Así, el proceso de recolección selectiva como parte importante de la cadena de aprovechamiento debe considerar desde su concepción los elementos primarios que garanticen su adecuado funcionamiento, independientemente que este sea operado por los recicladores de oficio, o por los operadores de aseo o por un ente mixto que involucre a ambos o por un consorcio conformado por los recicladores de oficio y los comercializadores. Estos elementos primarios implican necesariamente la concepción de una serie de fases que conduzcan a un esquema gradual de ordenamiento en el proceso de recolección de residuos desde un esquema manual, hasta llegar a un esquema organizado en la ciudad consistente y coherente con una reconversión laboral gradual del reciclador de oficio como recolector hacia el oficio de transformador, cediéndole el paso de la recolección mediante técnicas artesanales a esquemas óptimos de recolección y comercialización, y orientando los esquemas de inclusión social hacia la profesionalización y especialización de la mano de obra del reciclador de oficio. Lo anterior, necesariamente conduce a esquemas primarios, intermedios y finales en los procesos de recolección, acopio, clasificación comercialización, pre transformación y transformación de materiales.

4.3.1 Sistemas de Información La consideración de Sistemas de información comprende el establecimiento de un ciclo evolutivo que pretende en una primera fase considerar la creación de un Sistema de Información y una base de datos para el tema de aprovechamiento que permita tener de modo integral un esquema geo-referenciado de lo que está pasando en la ciudad, de cómo son los circuitos del proceso, las cadenas, los actores, los materiales, los precios del mercado nacional e internacional, los principales oferentes y demandantes. Este ciclo y su evolución se prevén así:

4.3.1.1 Fase I i) En el corto plazo (un año) se prevé contar con la caracterización de residuos en la fuente, el censo de

bodegas, el censo de recicladores, una página Web dedicada exclusivamente al tema del reciclaje, debidamente publicitada y a través de la cual se puedan ofertar y demandar materiales y convocar a mesas de negocios (integración de oferta y demanda).


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ii) Se prevé continuar con el levantamiento de la línea base el cual concluye el 27 de abril del 2011, cuando termina el registro de bodegas que proyecta efectuar Planeación Distrital con motivo de la implementación de los decreto 456 de 2010.

iii) La generación de un observatorio de reciclaje para Bogotá, en el cual se pueda visualizar los

principales indicadores de la actividad tales como el comportamiento del mercado (doméstico e internacional), los materiales de mayor movimiento, los precios, los actores y los eventos del sector.

iv) Articular (o crear) el Sistema de Información de Reciclaje dentro del marco del Sistema de

Información Institucional “Si Misión”. v) Generar dentro del Marco de “Si Misión” una base de datos de financiadores de proyectos de

aprovechamiento, considerando las condiciones de acceso, costos financieros y líneas de proyectos y una red de contactos actualizable periódicamente, incluidas las líneas de microcréditos para los recicladores.

4.3.1.2 Fase II i) Implementar la base de datos creada en el corto plazo e integrarla en donde sea necesario con los

procesos de recolección de ordinarios, con el fin de armonizar los horarios de recolección y prever una minimización de los impactos en movilidad.

ii) Continuar con el observatorio previsto en la Fase 1. iii) Implementar una Bolsa Distrital de Reciclaje con acceso a pequeños y grandes y en donde todos

puedan efectuar la publicación de los posibles productos para ser comercializados (residuos que pueden involucrarse a la cadena), promoviendo una libre negociación entre los involucrados. Al respecto se propone retomar el uso de la Plataforma BORSI (Bolsa de Residuos y Productos Industriales), abriendo una sección de reciclaje, considerando experiencias como la de Alemania.

iv) Generación de mesas especializadas de negocios de materiales para dinamizar la compra y venta de

materiales o productos específicos.

4.3.1.3 Fase III i) Continuar con la base de datos implementada en la fase 2 y el observatorio creado en la fase 1

ii) Articular la Bolsa Distrital de Reciclaje creada o reactivada en la fase 2 con otras bolsas de residuos

nacionales e internacionales. iii) Generar transacciones y mercados virtuales a través de la Bolsa Distrital de Reciclaje a los cuales

tengan acceso las redes de recicladores y comercializadores.


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4.3.2 Sistema Operativo de Reciclaje

4.3.2.1 Ruta de Recolección Selectiva La reestructuración de la actual ruta de recolección selectiva tiene como fundamento eliminar los elementos excluyentes del esquema anteriormente vigente, e incorporar los elementos primarios de cultura ciudadana que garanticen que la Ruta Selectiva: i) funcione adecuadamente; ii) se obtengan los resultados de inclusión social; y iii) se logre el manejo óptimo de los materiales potencialmente aprovechables. De igual modo se racionalizará la cantidad y localización de los sitios de acopio, considerando inicialmente los establecidos dentro del marco de las actuales bodegas que cumplen adecuadamente con las normas urbanas y ambientales previstas. Para el efecto se adoptará un proceso progresivo, dentro del cual se acometerá en la primera fase el fortalecimiento de las microrutas de aprovechamiento existentes, el fortalecimiento de las cadenas y organizaciones de recicladores y la incorporación de las actuales bodegas. En una segunda y tercera fase, los medios de transporte tendrán que darle paso progresivo a medios de mayor rendimiento, incorporándose en el proceso los puntos ecológicos, los puntos verdes o centros de acopio de mayor dimensión y los parques de reciclaje en una tercera fase.

4.3.2.1.1 Fase I – Corto Plazo (Seis meses) i) En el corto plazo (seis meses) se prevé dar inicio al proceso de reestructuración de la Ruta de

Recolección Selectiva, previendo considerar el reconocimiento de las micro rutas de los recicladores existentes y evaluando los medios de transporte más adecuados susceptibles de sustitutir a los vehículos de tracción animal por vehículos motorizados, de manera coordinada con la política de la Secretaría Distrial de Movilidad en aplicación del Decreto 1666 de 2010.90

ii) De igual modo, se prevé asignación exclusiva de la Ruta Selectiva a recicladores de oficio organizados

y formalizados, pero armonizados con los operadores de aseo, previendo al mismo tiempo procesos encaminados a organizar a los recicladores de oficio que en su momento no lo están, de tal modo que a futuro puedan ser beneficiarios de los procesos de inclusión laboral, mediante su suscripción a organizaciones existentes con probada operatividad y existencia legal, o la creación de nuevas organizaciones.

iii) El destino final del material aprovechable, serán los centros de acopio del Distrito (Alquería) o

particulares, considerando al mismo tiempo “puntos ecológicos” que puedan ser administrados por los recicladores de oficio y en donde ellos mismos puedan impartir Cultura Ciudadana sobre cómo separar en la fuente.

iv) Se realizará una reingeniería del Centro de La Alquería, a fin de garantizar su adecuada sostenibilidad

económica.

90 Específicamente, se trata de articular la Estrategia de Optimización del proceso de Recolección Selectiva con el programa que adelanta la

Secretaría de Movilidad (SDM) con propietarios de transporte animal (zorras) y similares. La Universidad Distrital, mediante convenio con la SM, realizó un censo, y existe un porcentaje importante de recicladores. El programa de la SDM dispone de presupuesto para sensibilización psicosocial (bajo contrato con una entidad operadora) y preparación a la población objetivo sobre la prohibición de este tipo de transporte a partir de 2012. SDM ha presentado en la Mesa de Recicladores como propuestas para el transporte de MPR, el uso de motocarros y una flota de carros de carga no prohibidos.


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v) Se implementará un esquema de redes del reciclaje en donde se logre la convergencia, en el mercado, de oferentes y demandantes apoyados en el Sistema de Información de aprovechamiento descrito anteriormente.

4.3.2.1.2 Fase II – Mediano Plazo (1-5 años) i) Se implementará la Ruta de Recolección Selectiva y el esquema formal de aprovechamiento como un

servicio complementario del servicio de aseo a cargo de los recicladores de oficio, los cuales acturán con los operadores de aseo bajo un esquema consorcial. Lo que significa que unos y otros tendrán una independencia relativa en cuanto al manejo del servicio pero con objetivos comunes de área limpia y con las posibilidades abiertas de beneficiarse de los recursos de la tarifa de aseo.

ii) Se implementará una bolsa de reciclaje, financiada con los recursos de la sentencia T-721

(participación accionaria del gremio en RBL / o destino de parte de las utilidades del concesionario para aprovechamiento), lo cual se considera ya ganado, más una porción de la tarifa de aseo que compense los costos de recolección y transporte por aprovechamiento de que trata la Resolución CRA 351 de 2005 y que solo sería factible bajo las consideraciones de una actuación conjunta (servicio ordinario + aprovechamiento).

iii) Se propone que la Alquería actúe con los colegios para generar estímulos al reciclaje, en la cual

losniños llevarían material reciclable, susceptible de ser canjeable por material escolar. La Alquería, podría ser entregada bajo la figura de concesión a las organizaciones que no se beneficiaron con el proceso de RBL.

iv) Se regularizarán los Centros de Acopio, manteniendo en funcionamiento sólo aquellos que cumplan

con las normas urbanas y ambientales y tanto la UAESP como el l IPES y Desarrollo Económico deberán efectuar las acciones pertienentes para llevar a cabo los procesos de inclusión social de las bodegas que por efecto de los decretos queden en situación de vulnerabilidad. De otra parte el IDEPAC junto con la Secretaría de Gobierno, tendrán un papel fundamental en los procesos de participación ciudadana y comunitaria en relación con las nuevas políticas de aprovechamiento.

v) Se establecerán o Centros de Acopio Distritales, definidos como “puntos verdes” manejados por los

recicladores y en donde los pequeños comercializadores puedan actuar como socios de los mismos, generándose un esquema en el que eventualmente puedan confluir varios actores. La administración del sistema, y de acuerdo con el esquema evolutivo previsto, será inicialmente mixta (Distrito – organizaciones) pero con miras a generar posteriormente la autonomía de dichas organizaciones de recicladores en su manejo, y a la inclusión de organizaciones industriales y comerciales en el esquema de administración y financiación.

vi) De igual modo se mantendrán los “puntos ecológicos” que en la fase 1 hayan resultado exitosos, con

el fin de canalizar en algunos sitios de la ciudad la recolección en puntos ecológicos y no exclusivamente puerta a puerta. Dichos puntos ecológicos serán administrados por los recicladores de oficio o pequeños comercializadores que fueron desplazados de su oficio por la regularización de bodegas.91

91 El IDEADE propone que la Cámara de Comercio de Bogotá, a través de la Corporación Ambiental Empresarial (CAEM)

impulse con los centros comerciales su vinculación a la implementación de la red de puntos ecológicos, haciendo el papel de nodos de la red, dadas sus características de disponibilidad de infraestructura y capacidad técnica y administrativa.


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4.3.2.1.3 Fase III – Largo Plazo (más de 5 años) i) En el largo plazo, el esquema de recolección será completamente formal y motorizado a cargo de los

recicladores de oficio y con la actuación conjunta con los operadores de aseo previendo una completa corresponsabilidad en el manejo de residuos sólidos y área limpia de la ciudad

ii) Existirá una red del reciclaje completamente sistematizada y con terminales en los distintos puntos

verdes y centros de acopio reconocidos por el Distrito. iii) Se construirán como mínimo dos Parques de Reciclaje y la Alquería será uno de ellos, el cual contará

con la participación de los recicladores de oficio capacitados y entrenados en transformación de materiales.

iv) El esquema de administración será un esquema público – privado con participación del Distrito con

normas claras y obligaciones en relación con la articulación requerida con el sistema de aseo de la ciudad.

4.4 ESTRATEGIA 4: PROMOCIÓN DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO La promoción de investigación y desarrollo tecnológico tiene una importancia estratégica para la modernización de reciclaje en Bogotá y, por lo tanto, ocupa un lugar importante dentro de la PDR. Por ello, se incluirá este tema dentro de los objetivos misionales de la UAESP, para lo cual se creará a su interior una dependencia o instancia encargada de la promoción y difusión y a la transferencia de tecnología, y a la grestión de los recursos necesarios.

4.4.1 Promoción de la cooperación técnica Se orienta a la promoción de la cooperación técnica, de convenios interadministrativos con centros de investigación para materiales reciclables, y la creación en la UAESP de una unidad dedicada a promoción y difusión, y a transferencia de tecnología, que haga gestión de recursos. LA UAESP, en coordinación con COLCIENCIAS, IDEADE e institutos de investigación de Universidades a nivel Distrital debe elaborar inventario sistematizado sobre el estado de investigación y desarrollo tecnológico de residuos sólidos a nivel nacional y regional de tal forma que se estructure y consolide la Red de Investigación, innovación y transferencia de tecnología en materiales objeto de reciclaje y de no aprovechamiento, consolidando Grupos o Comisiones de Apoyo Tecnológico adscritas a la Red o Mesa Nacional de Reciclaje con la consolidación de la Oficina Técnica de Coordinación del Programa Distrital de Reciclaje, al interior de la UAESP que coadyuvara en el apoyo de la investigación, transferencia y divulgación de las innovaciones en materiales reciclables.


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4.4.2 Promoción de la investigación aplicada La UAESP promoverá la cooperación de COLCIENCIAS y las Universidades y centros de investigación para la financiación y ejecución de programas y proyectos de investigación en los siguientes campos: i) Investigación dirigida a la valorización y aprovechamiento de residuos, buscando nuevos usos y

mercados para éstos. ii) Investigación sobre uso, racionalización y fabricación de productos, envases y empaques que tengan

un ecodiseño y sean sostenibles. iii) Identificación y promoción de proyectos específicos dirigidos a la minimización de residuos y al uso

de materiales reciclables en los procesos de manufactura y comercialización, en colaboración con la Secretaría Distrital de Ambiente, la ANDI, FENALCO y Cámara de Comercio de Bogotá.

iv) Incubadora de proyectos de alto valor agregado en materia de uso de residuos e inclusión de

población recicladora: desarrollar prototipos de proyectos que puedan ser replicados en las condiciones específicas del mercado colombiano.

4.4.3 Promoción de la transferencia de tecnología La UAESP pondrá en marcha las siguientes iniciativas para promover la transferencia de tecnología del reciclaje: i) Promoción de la apropiación de tecnología transferida desde el nivel internacional, mediante

convenios de cooperación inter-empresarial para benchmarking, congresos y seminarios, redes de información, entre otros.

ii) Creación de un Banco de Proyectos (sobre qué hacer con materiales reciclables), articulado con el

desarrollo de los Parques de Reciclaje, y creación de incentivos orientados a la inclusión de actividades de investigación en la agenda de éstos.

iii) Promoción de los proyectos hacia el gremio de los recicladores, orientada a mejorar su conocimiento

tecnológico. iv) Estudiar opciones para aplicar el “Sello Verde” del MAVDT o idea similar, orientado al otorgamiento

de premios e incentivos.

4.5 ESTRATEGIA 5: COORDINACIÓN, INTEGRACIÓN Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Esta estrategia se orienta a crear las condiciones institucionales y organizacionales necesarias para el funcionamiento del Sistema de Reciclaje, así como para consolidar y fortalecer los espacios e instrumentos de participación tendientes a la efectividad de la PDR, por cuanto en algunos casos se han realizado acciones puntuales que han obedecido a situaciones coyunturales y en términos generales no se han aprovechado lo suficiente, tampoco se han establecido canales oficiales de comunicación e


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interdependencia (Secretarías), situación que ha generado creación de múltiples comités al interior de la Alcandía. El trabajo de coordinación con gremios permitirá priorizar el desarrollo de acciones conjuntas orientadas a solucionar problemas concretos, pero no los canales de comunicación ni las instancias de coordinación que permitan el intercambio de resultados para aprovechar el efecto multiplicador sobre otros sectores La presente estrategia se fundamenta sobre la base de iniciativas existentes, tomando de estas lo mejor y adicionando algunas que han resultados exitosas en el contexto internacional buscando cambios equilibrados. Para el trabajo conjunto y coordinado entre la Alcaldia Mayor y los gremios se han creado espacios de concertación y coordinación, así como se formulan acciones: i) de tipo administrativo, con la reglamentación integral del reciclaje: ii) de tipo organizacional, con el establecimiento de un mecanismo de coordinación transversal de tipo institucional al interior de la Alcaldía Mayor y la incorporación de la cooperación técnica como objeto misional de la UAESP; iii) de tipo institucional, con la reactivación de la Mesa Distrital de Reciclaje y de Aprovechamiento de Residuos Sólidos; y iv) de tipo promocional, con la realización del estudio “Sistema de Tratamiento y Aprovechamientode los Residuos Sólidos del Orden Regional”, como insumo para establecer un sistema Subregional de Reciclaje Bogotá-Región.

4.5.1 Reglamentación del reciclaje Consiste en reglamentar integralmente el tema del reciclaje de manera coherente con las demás Políticas gubernamentales existentes sobre Manejo Integral de Residuos Sólidos y Residuos Peligrosos, PML, con los direccionamientos y actividades contenidas en el RAS, Sección II, título F, Capítulo F.6 sobre Aprovechamiento y Valorización, componente del Reglamento Técnico que establece criterios básicos y requisitos obligatorios para la Prestación del Servicio Privado de Reciclaje y con la adopción de normas urbanísticas y arquitectónicas para la implantación y regularización de bodegas privadas de reciclaje, lineamientos contenidos en el Acto Adminstrativo Distrital Decreto 456 del 27 de octubre de 2010; lo anterior buscando la creación y consolidación de espacios de trabajo entre instituciones y organismos relacionados con la gestión integral de residuos. La política Nacional para la Gestión Integral de Residuos sólidos en su capítulo 4, contiene estrategias que relacionan acciones y actividades que se extienden al Distrito Capital y que se relacionan con los siguientes ítems:

i) Los programas de minimización de residuos en el origen deben articularse con los programas de PML aplicados a procesos manufactureros y de Servicios Institucionales y de Salud, aspecto a reglamentar por la Entidad Ambiental a la luz de las actividades y procedimientos de prevención de la generación de residuos.

ii) La creación de nuevos canales de comercialización y promoción de los existentes, que incidan

en el mercado de residuos aprovechables para ampliar el volumen de negocios, tipo y cantidad de materiales aprovechables logrando así una mayor valorización de los residuos aprovechables como materia prima, para ello se hace necesario establecer criterios y parámetros que garanticen que los productos del aprovechamiento cumplan normas mínimas de calidad.

iii) Con las experiencias adquiridas por la UAESP en los proyectos pilotos de aprovechamiento en

instituciones educativas y centros comerciales se deben fomentar programas de divulgación para


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orientar a la ciudadanía hacia la separación en la fuente y el aprovechamiento. iv) Considerando el avance que sobre el tema contiene el RAS, se hace necesaria la coordinación

de la UAESP con la CRA para que las normas y especificaciones técnicas contenidas en el capítulo sexto, sean de estricto cumplimiento de sus contratistas.

v) Se destaca por parte de la UAESP (Grupo Componente de Orgánicos), su participación en el

proyecto piloto “Compostador Urbano para Hogares” con la coadyuvancia del Jardín Botánico en el aprovechamiento de material orgánico para la recuperación de zonas degradadas; situación que en lo posible debe integrarse al contexto de reciclaje, aprovechamiento y valorización de residuos ordinarios(convencionales, domésticos)

vi) Se hace necesario promulgar el Acto Adminstrativo, Decreto Distrital N°400 de 2004, por

cuanto las instituciones distritales se encuentran en la obligación de promover medidas para el aprovechamiento eficiente de los residuos sólidos producidos como parte de sus actividades.

vii) La Secretaría de Planeación continuará con el desarrollo de temáticas relacionadas con el Uso del

Suelo, divulgación de información sobre el Sistema General para la Gestión y Manejo Integral el que incorpora lineamientos sobre infraestructura utilizada en el reciclaje.

viii) Secretaría de Planeación desde el proceso de revisión excepcional y/o ordinaria del POT, debe

determinar áreas potenciales para la localización de infraestructura asociada al reciclaje y/o aprovechamiento de los residuos sólidos, así como en el proceso de revisión, ajuste y/o modificación del PMIRS (Decreto 312 de 2006) y complementado por el Decreto 620 de 2006.

ix) Desde el punto de vista del Marco Conceptual se hace necesario a través de la reglamentación

en su capítulo sobre definiciones, fijar un glosario de términos para aclarar el uso de cirterios, conceptos y definiciones, por cuanto entre otros términos se debe realizar diferenciación entre MPR tanto para la valorización como para el aprovechamiento. Dentro del primero (valorización) incluye aquellos residuos no orgánicos como vidrio, metal y en segundo(aprovechamiento), hace referencia específicamente al meterial orgánico.

x) Finalmente la UAESP debe revisar crierios y elementos conceptuales a la luz de la legislación

vigente expedida a nivel nacional y distrital con el fin de participar con elementos concluyentes de la reglamentación, preparados en concordancia con los objetivos misionales de la Unidad.

4.5.2 Integración de la Mesa Distrital de Reciclaje Se debe integrar una sola Mesa Distrital de Aprovechamiento y Valorización de Residuos con diferentes comisiones temáticas específicas para reciclaje de residuos: orgánicos e inorgánicos con participación de la administración distrital y otros actores empresariales y sociales. Teniendo en cuenta la conformación de la Mesa Distrital de Residuos Peligrosos y el avance en la expedición de recientes Actos Administrativos que contienen los términos de referencia para formular por parte de los productores e importadores los Planes de Devolución Posconsumo para Respel que en momento son objeto de recuperación; no se hace procedente involucrar nuevas actividades a esta Mesa y al contrario se considera pertinente previa consulta a la Dirección de Desarrollo Institucional de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá la reactivación de la Mesa Distrital de Reciclaje, bajo el análisis de los asuntos misionales de las entidades distritales definiendo los niveles de participación y funcionamiento de la citada Mesa, así como la participación de actores privados (ANDI, FENALCO, ACOPI ) entre otros,


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buscando garantizar la representatividad y sostenibilidad de la misma. Se considera importante la participación de la Oficina Técnica de Coordinación del Programa Distrital de Reciclaje, conformada en la UAESP para que en coordinación conjunta, entre otras con Secretaría de Ambiente, Planeación y/o Curadurías Locales Urbanas, aúnen esfuerzos dentro del ámbito propio de sus competencias para coordinar actividades que favorezcan o fortalezcan el establecimiento de estrategias de aprovechamiento y valorización de residuos sólidos reciclables y ejecuten entre otras las siguientes actividades:

i) Consolidar una red de investigación y desarrollo tecnológico para residuos reciclables. ii) Crear un banco de proyectos y fondos de financiación de mejoramiento ambiental para el reciclaje

de residuos orgánicos e inorgánicos. iii) Fortalecer la vigilancia y el control en el aprovechamiento y reciclaje de materiales acopiados. iv) Hacer parte integral del seguimiento a los criterios básicos, requisitos y obligaciones a cumplir en

el proceso de aprovechamiento y valorización de residuos contenidos en el Capítulo 6 del RAS –sistema de Aseo Urbano.

v) Verificar para la localización y diseño de edificaciones de plantas de aprovechamiento y

valorización de materiales reciclables, los criterios de los numerales 6.2.1.7 y 6.2.1.8 del capítulo F.6 del RAS.

vi) Promover la gestión, manejo y aprovechamiento de residuos con el impulso a la creación y/o

fortalecimiento de empresas autorizadas para el aprovechamiento y valorización de residuos recuperados en forma ambientalmente segura.

4.5.3 Creación/Consolidación de un mecanismo de coordinación transversal en la Alcaldía Consiste en la creación/integración o consolidación de un mecanismo de coordinación transversal al interior de la Alcaldía Mayor de Bogotá para la toma de decisiones y coordinación de acciones para la formulación, actualización e implementación de la PDR: UAESP, Secretaría de Ambiente, Secretaría de Planeación, Secretaría de Hábitat, Secretaría de Integración Social, Secretaría de Gobierno, Secretaría de Hacienda y Alcaldias Locales. Definición de procedimientos y competencias de las diferentes entidades que tiene injerencia en el tema del reciclaje. A nivel Distrital existen varias Comisiones, de las que la Comisión Intersectorial de Servicios Públicos, precidida por la Secretaría Distrital de Hábitat y la Comisión Intersectorial de Ecourbanismo y Sostenibilidad Ambiental, precidida por la Secretaría Distrital de Ambiente, tienen relación directa con los objetivos proyectados en la Política Distrital de Reciclaje, para la creación y/o reactivación de la Mesa Distrital de Reciclaje. Igualmente al interior de la UAESP, opera la Oficina Técnica de Coordinación del Programa Distrital de Reciclaje que dotada de mecanismos de coordinación intersectorial funcionará exitosamente en la medida que se le brinde amplio espacio en la participación y concertación con entidades y empresas del orden Distrital que le permita establecer la oferta y demanda de servicios especializados y la evaluación de los potenciales canales de comercialización de los residuos aprovechables.


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Del conocimiento e interlocución podrá esta Oficina identificar sectores económicos así como áreas o zonas con mayor producción de residuos aprovechables que le permitirán desarrollar estrategia de asesoría e incorporación de dichas actividades en los procesos de revisión del POT, con el fin de incluir los sitios para la instalación de infraestructura para el aprovechamiento y valorización de residuos, coadyuvada por la Mesa Distrital de Reciclaje. En este contexto, debe promoverse la implementación de un ente de coordinación interinstitucional para la planeación, supervisión y ejecución de las acciones requeridas para el control y seguimiento de la gestión del aprovechamiento y la valorización de residuos sólidos, el cual contará con la participación de la UAESP, Secretaría de Planeación, Secretaría de Ambiente, Policía Distrital, apoyados por un Grupo interdisciplinario integrado por profesionales de alta experiencia en este tema, quienes promoverán la adopción de procedimientos que permitan el flujo de información y coordinación permanente con grupos interesados en el aprovechamiento y valorización de residuos, entre otros organizaciones, recicladores constituidos. Asimismo en concertación con el sector privado fomentara alianzas entre empresarios y comunidades que permitan el aprovechamiento. De otro lado, como se mencionó anteriormente la Secretaría de Planeación cuenta con el Sistema General para Gestión y Manejo Integral de Residuos que relaciona el tema de infraestructura y el sistema de compone de los subsistemas para el aprovechamiento de residuos y el de Servicio Público que incluye las fases RBL y D.F. En conlusión y desde el orden institucional, se debe constituir una instancia enfocada a consolidar el componente de reciclaje, mediante la conformación/consolidación de una instancia institucional capaz de liderar el desarrollo del tema, coordinando las acciones de los diferentes organismos e instituciones involucradas en la materia y promoviendo el sector privado tendiente al fortalecimiento institucional del reciclaje en los diferentes niveles. Finalmente, la Secretaría de Gobierno podría apoyar el trabajo de promoción de la PDR ante los Alcaldes Locales, con base en el reciente Decreto 101 de 2010, que les restituye la responsabilidad de asignar el gasto a los alcaldes locales, para que incluyan en los POAI los recursos necesarios para la financiación y ejecución de los programas de la PDR en sus respectivas localidades. Específicamente, se debería buscar que asignen recursos para apoyar los programas de la PDR en los Planes Operativos Anuales de Inversión (POAI), dirigidos a financiar los programas de cultura ciudadana para la minimización de residuos y separación en la fuente, la implementación de los puntos ecológicos, y los programas de inclusión social para el mejoramiento d elas condiciones d vida de los hogares de los recicladores de oficio (por ejemplo, los programas de seguidad alimentaria).

4.5.4 Estudio sobre un sistema subregional de reciclaje Se propone, realizar un estudio preliminar sobre un eventual sistema subregional (Bogotá y municipios vecinos) para la recuperación, transporte, reuso, comercialización, pre-transformación y aprovechamiento de MPR, dentro del esquema Bogotá-Región. Al respecto la UAESP adelanta a través del Convenio Interadministrativo N°291 del año 2006, suscrito con la Gobernación de Cundinamarca el estudio “Sistema de Tratamiento y Aprovechamiento de los Residuos Sólidos del Orden Regional”, el que se convertirá en el insumo principal par establecer un Sistema Subregional de Reciclaje Bogotá-Región, en consideración a que el estudio referenciado contempla como componente principal el reciclaje y aprovechamiento de los residuos.


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El estudio objeto del Convenio Interadministrativo se encuentra en la etapa de Prepliegos y se espera en el corto tiempo la publicación de los pliegos definitivos en la página web de la Gobernación de Cundinamarca.

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