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AUTOR: ARNAU GUIX BOIRA

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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Resumen

Los Acuerdos de Paz de Chapultepec (1992) permitieron a El Salvador abrir las

puertas de la democracia y centrarse en el desarrollo del país después de años

de guerra. Sin embargo, el nuevo período de estabilidad política conllevó una

serie de retos económicos. En el año 2001, con el objetivo de solucionar esos

problemas, el gobierno salvadoreño decidió dolarizar la economía del país. No

obstante, debido a los efectos de la medida, junto con las circunstancias en que

fue implementada, la dolarización no sólo no produjo los efectos deseados,

sino que también agravó los principales problemas estructurales de El

Salvador, empeorando su realidad económica y social.

Palabras clave: El Salvador, dolarización, crecimiento económico, crisis,

inflación.

Abstract

The Chapultepec Peace Accords (1992) enabled El Salvador to open the doors

of democracy and focus on the development of the country after years of war.

Nonetheless, the new period of political stability entailed a set of economic

challenges. In 2001, aiming at solving those problems, the Salvadoran

government decided to dollarize the economy of the country. However, due to

the effects of the measure, along with the circumstances in which it was

implemented, the dollarization not only did not have the expected effects, but

also aggravated the main structural problems of El Salvador, thus worsening its

economic and social reality.

Key words: El Salvador, dollarization, economic growth, crisis, inflation.

Código JEL: E5

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Introducción

Los países de América Latina enfrentan un complejo escenario económico

debido al debilitamiento del crecimiento económico y a la incertidumbre

prevaleciente en la economía internacional, especialmente tras la crisis

financiera mundial del 2008. Afrontar con éxito los distintos retos económicos a

los que esos países deben enfrentarse resulta clave para poder afianzar el

progreso en la región, ya no únicamente en términos económicos, sino también

desde la óptica multidimensional del desarrollo promovida por Amartya Sen,

para así garantizar un mayor bienestar a las poblaciones de esos países.

Con el objetivo de hacer frente a los distintos problemas económicos y reactivar

sus respectivas economías, algunos países latinoamericanos han optado por la

dolarización. Uno de estos países es la República de El Salvador, que a

principios de siglo optó por dolarizar oficialmente su economía. Con la

implementación de esta medida, el gobierno del presidente Francisco Flores

(miembro del partido conservador ARENA) esperaba que la dolarización

terminase con los problemas monetarios que el país arrastraba desde hacía

años, incentivase la inversión internacional, potenciara las exportaciones y

generase más empleo.

No obstante, el impacto de dicha medida sobre el desarrollo del país ha sido

cuanto menos controvertido, y ha levantado voces en contra por parte de

académicos y autoridades económicas tanto a nivel nacional como a nivel

internacional. En este sentido, el presidente del Banco Central de Reserva de

El Salvador (BCR), Carlos Acevedo, decidió renunciar a su puesto el 11 de

Abril de 2013 por discrepancias con las políticas económicas adoptadas hasta

la fecha por el gobierno salvadoreño. Acevedo expuso reiterada y públicamente

durante su mandato al frente de la institución que la dolarización era el

obstáculo económico más importante que el país tenía para desarrollarse

económicamente, que lo hacía mucho más vulnerable frente a las crisis

externas y que por eso la medida había sido la principal causa por la que El

Salvador hubiese sido la nación de Centroamérica más afectada por la crisis de

los Estados Unidos del 2009.

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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La diversidad de opiniones acerca de estas medidas que tienen un impacto tan

notorio sobre el desarrollo de las naciones latinoamericanas resulta

especialmente confuso en vista de extraer conclusiones sobre los beneficios o

problemas que éstas acarrean. Así pues, analizar los verdaderos efectos de

medidas como la dolarización de las economías de países de latinoamericanos

como El Salvador resulta de gran importancia debido al notorio impacto que

ésta tiene sobre el desarrollo, y por ende, sobre el bienestar de la población.

De esta forma, el objetivo principal de este ensayo es analizar la política de

dolarización de la economía implementada en la República de El Salvador a

principios del siglo XXI, así como sus efectos. Para ello, en primer lugar, se

introducirá el país y su contexto político, para poder comprender la naturaleza

de las políticas económicas implementadas en el país antes de la dolarización,

clave para comprender la situación económica de por aquel entonces.

Seguidamente, se examinarán los principales rasgos del modelo económico

salvadoreño, la evolución del mismo así como los elementos sobre los que se

basa su crecimiento económico. A continuación, se procederá a analizar la

política de la dolarización de la economía de El Salvador, sus razones de ser,

sus fundamentos y sus efectos, tanto en el ámbito económico como en el

ámbito social, identificando cuáles son sus principales ventajas y los riesgos

sociales que esta medida está profundizando. El análisis de esta medida

económica nos permitirá extraer una serie de conclusiones en lo que respecta

los efectos de esa medida sobre la economía y bienestar de la población

salvadoreña. Dicho análisis pondrá de relieve que a pesar de sus beneficios, la

dolarización ha debilitado la economía salvadoreña frente a las crisis

financieras internacionales, perdió las ventajas de disponer de una política

monetaria propia e independiente, no ha incrementado significativamente las

inversiones ni la tasa de empleo y ha agudizado problemas sociales ya

existentes como la pobreza.

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El Salvador: historia y contexto político-económico

La República de El Salvador es un país situado en la región de América

Central, limitando al Norte y al Este con la República de Honduras, al Oeste

con la República del Guatemala y al Sur con el Océano Pacífico. Tiene una

superficie de 21.041 km² y una población de 6.288.899 habitantes para el año

2012, teniendo también la mayor densidad poblacional de la América

continental con 294 habitantes por km² (DIGESTYC, 2010).

Siendo un país históricamente convulso, teniendo que hacer frente a múltiples

conflictos tanto internos como internacionales desde que adquirió su

independencia del Imperio Español en 1821, la estabilidad llegó en 1992 tras la

firma de los Acuerdos de Paz de Chapultepec (México), que ponía fin a una

guerra civil (1980 – 1992) que se saldó con más de 75.000 muertes. La vida

política a nivel interno ha transcurrido desde entonces por cauces

institucionales, consolidándose un sistema de partidos de aparente índole

pluralista pero con dos grandes formaciones mayoritarias, firmantes de los

Acuerdos de Paz de 1992: la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), de

carácter conservador en lo político y neoliberal en lo económico; y el Frente

Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), de orígenes guerrilleros e

ideología socialista.

ARENA ganó durante toda la década de los 90 y del 2000 las sucesivas

elecciones presidenciales (1989, con Cristiani; 1994, con Calderón Sol; 1999

con Francisco Flores; y en 2004 con Elías “Tony” Saca) y mantuvo su mayorías

en las elecciones legislativas y municipales. No obstante, el FMLN empezó a

disputar la hegemonía electoral de ARENA en las elecciones parlamentarias

del año 2000, en las que el principal partido izquierdista del país fue el que más

escaños obtuvo en la Asamblea Legislativa, consolidando al mismo tiempo

fuertes posiciones de gobierno municipal (MAEC, 2012). No obstante, el

quiebro definitivo de la hegemonía conservadora se produjo en el año 2009,

cuando el candidato presidencial del FMLN, Mauricio Funes, ganó las

elecciones por el estrecho margen de 52,2% de los votos totales (frente al

48,7% de los votos obtenidos por ARENA), formando el primer gobierno

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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izquierdista de la historia del país y produciéndose la primera alternancia real

del poder en la historia democrática de la República de El Salvador (Ordaz,

2009). Así pues, a pesar del relativamente reciente cambio de poder, ha sido el

partido conservador ARENA el que ha implementado la mayor parte de

medidas y reformas que explican la realidad económica del país en la

actualidad.

Principales rasgos del modelo económico salvadoreño

Durante las décadas de los años 90 y 2000, las autoridades salvadoreñas

llevaron a cabo toda una serie de reformas que afectaron significativamente a

la economía del país y a su dinámica de crecimiento. La economía,

tradicionalmente agroexportadora (principalmente se exportaba café) de El

Salvador, asociada al autoritarismo1, pasó a ser una economía de

manufacturas y servicios, lo cual no evitó que surgiesen nuevos problemas y

nuevas formas de exclusión y generación de pobreza (relacionadas con la

pobreza urbana principalmente). De acuerdo a Joaquín Villalobos (1998),

político salvadoreño y uno de los fundadores del Ejército Revolucionario del

Pueblo2 (ERP), el agotamiento del modelo agroexportador, a partir de los años

80, respondió a dos factores. Por un lado, a las remesas de los salvadoreños

que se encuentran en el extranjero, especialmente en EE.UU3, siendo una de

las fuentes más importantes de ingresos del país incluso en la actualidad. Se

calcula que a raíz de la guerra civil de los años 80, aproximadamente

1.800.000 salvadoreños abandonaron el país, es decir, más de la quinta parte

de la población local en aquella época. De hecho, durante la guerra civil, las

remesas familiares de los salvadoreños que emigraron a los Estados Unidos se

convirtieron en uno de los factores más determinantes de la estructura

1 Recordar que las primeras elecciones presidenciales de la República de El Salvador tuvieron

lugar en 1984, cuando la guerra civil (1980 – 1992) ya había empezado.

2 Una de las cinco organizaciones que conformaban el FMLN durante la Guerra Civil

salvadoreña.

3 Actualmente, el Salvador realiza más del 60% de su comercio con los Estados Unidos, que

además es el primer inversor en el país (MAEC, 2012).

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económica salvadoreña, incluso superando en más del 100% a los productos

primarios de exportación (Ibíd.). Incluso en la actualidad, se calcula que en los

EE.UU. reside al menos el 30% de la población salvadoreña (cerca de 2,5

millones), por lo que las remesas que envían estos emigrantes (más de 3.000

millones de dólares anualmente, un 15% del PIB en 2010 aproximadamente)

suponen una fuente imprescindible de alivio a la economía nacional y

doméstica de gran parte de las familias (MAEC, 2012).

Por otro lado, Villalobos (1998) identifica la Reforma Agraria de 1980 y las

transferencias de tierra de los acuerdos de paz como factores que también

explican el fin del modelo tradicional. Estas medidas produjeron una gran

desconcentración de la propiedad de la tierra, expropiándose, ya en 1980,

alrededor de 290.000 hectáreas a los grandes terratenientes del país (20% de

las tierras totales) y distribuyéndolas a 85.000 familias. Con estas medidas, el

monopolio sobre la propiedad de la tierra llegó a su fin (y por ende, el país de

las 14 familias, como se le llamaba entonces también a El Salvador). A

principios del siglo XXI, las cooperativas de la Reforma Agraria, producían ya

solamente el 38% de los productos de exportación4 (Ibíd.). Esta reforma,

además de reducir el peso de la agroexportación en la economía salvadoreña y

restar protagonismo a los grupos oligárquicos tradicionales5, también movilizó

una abundante mano de obra hacia el sector cooperativo, en detrimento de los

cultivos tradicionales de exportación (González, 1999, p. 55).

De esta forma, se evidenciaba el agotamiento del modelo económico

salvadoreño agroexportador, pasando a ser una economía basada en los

servicios y las manufacturas. El quiebre de la agricultura como eje fundamental

de la economía salvadoreña comportó al mismo tiempo un fortalecimiento del

4 Cabe añadir que hay que tener en cuenta el proceso de urbanización que experimentó el país

a lo largo de los años 80 para poder entender este fenómeno también. De acuerdo a los datos

de un informe del DIGESTYC (2007), solamente un 62,7% de los ciudadanos salvadoreños

viven en zonas urbanas.

5 Al reducir el protagonismo de los grandes terratenientes, consecuentemente, se le permitió al

Estado asumir la responsabilidad de una parte importante de la comercialización del café, el

algodón y la caña de azúcar, básicamente.

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comercio y de las finanzas, produciéndose una terciarización de la economía

salvadoreña. Al crecimiento del sector terciario le acompañaron una serie de

reformas neoliberales implementadas por los distintos presidentes de ARENA,

básicamente enfocadas a reprivatizar los recursos estatizados por las Juntas a

principios de los 80 (incluyendo la banca) y a la privatización de servicios tales

como la energía eléctrica y las pensiones de retiro (Ibíd., p. 57). Así pues, las

administraciones de ARENA impulsaron la reforma del Estado y de la

economía del país con miras a reducir también el papel y presencia del Estado

en ella. De esta forma, se pretendía pasar de un Estado intervencionista a uno

más eficiente y garante del libre juego de las fuerzas del mercado.

La llegada al poder en 2009 de Mauricio Funes, del FMLN, y en consecuencia,

del primer gobierno izquierdista en la historia de El Salvador, que auguraban

nuevos cambios sustanciales a nivel económico en el país. No obstante, el

FMLN, crítico con las políticas macroeconómicas implementadas por los

gobiernos de ARENA cuando el partido se encontraba en la oposición, optó por

mantener la misma política macroeconómica trazada por las administraciones

anteriores. La delicada situación de la economía salvadoreña tras la crisis

financiera de los EE.UU., propició el viraje económico experimentado por

Funes y su partido. En este sentido, tanto los principales analistas económicos

del FMLN como de ARENA argumentan que para sacar al país de las bajas

tasas de crecimiento económico que experimenta desde hace más de una

década la clave es atraer la inversión privada. De acuerdo con el diputado de

FMLN, Orestes Ortez (citado en Flores, 2013), “El Salvador no puede seguir

funcionando con una economía cuya inversión interna es en promedio del 14%

en la última década. Necesitamos llevar este nivel de inversión por lo menos a

un 25%, porque eso es lo que va a generar el crecimiento”. El propio presidente

Mauricio Funes descartó revisar las políticas de dolarización y privatización

implementadas por los gobiernos de ARENA, dado que ello podría acarrear

“más efectos negativos que positivos” (Núñez, 2012). Así pues, a pesar del

cambio de color político del gobierno salvadoreño, no se introdujeron cambios

significativos en términos macroeconómicos, por lo que no hubo un cambio de

política que pudiera cambiar los efectos de la medida de la dolarización de la

economía salvadoreña implementada a principios de siglo.

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La dolarización de la economía de El Salvador

Tal y como se ha indicado a lo largo del presente ensayo, una de las medidas

económicas que el ejecutivo salvadoreño decidió adoptar a principios de siglo

para afrontar los retos económicos del país fue la sustitución del colón por el

dólar estadounidense, medida que es conocida con el nombre de

“dolarización”. Se entiende por “dolarización” el proceso mediante el cual un

determinado país decide adoptar una moneda extranjera para su uso en

transacciones domésticas, reemplazando a la moneda doméstica original en

todas sus facetas (como unidad de cuenta, medio de pago y reserva de valor).

El proceso de dolarización puede responder: por el lado de la oferta, a una

decisión autónoma de una nación que decide utilizar al dólar como moneda

propia; y por el lado de la demanda, a consecuencia de las decisiones

supuestamente racionales de los agentes económicos, los cuales perciben al

dólar como refugio ante la posible pérdida de valor de su moneda doméstica

(Schvartz, 2006).

Se identifican dos tipos de dolarización. La dolarización extraoficial se da

cuando los agentes mantienen una considerable proporción de su riqueza

financiera en activos extranjeros incluso ante el caso que la moneda extranjera

no es de curso legal. La dolarización extraoficial puede incluir mantener

cualquiera de los siguientes activos: bonos extranjeros y otros activos no

monetarios, generalmente en el exterior; depósitos de moneda extranjera en el

exterior; depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario doméstico; o

billetes extranjeros (moneda papel) fuera del sistema bancario (Ibíd.). Por otro

lado, está la dolarización oficial. Esta dolarización tiene lugar cuando la

moneda extranjera adquiere el status exclusivo o predominante de curso legal

completo. Esto no sólo significa que es legal el uso de la moneda extranjera en

los contratos privados, sino que el propio gobierno lo usa para hacer sus

pagos. En caso de existir moneda doméstica, ésta se restringe a un papel

secundario, tal como ser emitida solamente en la forma de moneda fraccionaria

de poco valor (Ibíd.). Ésta es la dolarización que se dio en El Salvador.

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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En el año 2000, el gran flujo de remesas repercutía en la estabilidad económica

del país. Las operaciones de mercado abierto (OMA) intentaban mantener la

inflación del país a niveles bajos como había ocurrido durante gran parte de los

años 90, no obstante, el exceso de liquidez por el exceso de divisas no hacía

más que incrementar las tasas de interés (es decir, subía el precio del dinero

en el mercado financiero). Estas medidas representaban un importante coste

financiero para el BCR, que a su vez suponía más desequilibrios de naturaleza

monetaria (Glower, 2010).

Fue el 1 de enero del año 2001, con Francisco Flores (de ARENA) como

presidente del país, cuando entró en vigencia la Ley de Integración Monetaria,

la cual establecía oficialmente la libre circulación del colón salvadoreño y del

dólar estadounidense. En este sentido, el artículo 1 de la ley establecía que el

tipo de cambio entre el colón y el dólar de los EE.UU sería fijo e inalterable a

partir de la vigencia de la ley a razón de 8,75 colones por dólar

estadounidense, y el artículo 3 de la ley estipulaba que “el dólar tendrá curso

legal irrestricto con poder liberatorio ilimitado para el pago de obligaciones en

dinero en el territorio nacional”. Al poco tiempo, El Salvador fue completamente

dolarizado, sacando paulatinamente el colón salvadoreño de la circulación,

impidiendo así que la moneda doméstica se utilizase para transacciones dentro

del país y asentando al dólar como moneda de curso legal.

Entre las razones por las que se opta a esta medida monetaria está la creencia

de que evita las crisis monetarias y de balanzas de pagos. Esta posición es la

esgrimida por expertos como María Antonieta de Bonilla (2010), ex –

presidenta del Banco Central de Guatemala, argumentando que sin moneda

nacional no hay posibilidad de una depreciación nominal importante, ni de

salidas súbitas de capital motivadas por el temor a una depreciación de la tasa

de cambio. También indica que esta política monetaria, al eliminar el riesgo

cambiario, cabría esperar una reducción de las primas de riesgo y, por ende,

de las tasas de interés, lo cual reduciría, en general, el costo del financiamiento

de la deuda pública y privada, aunque reconocía que no desaparecía el riesgo

soberano. Los partidarios de la dolarización insisten en que la medida nunca

tiene por objeto solucionar todos los problemas estructurales de un país, sino

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que su tarea debe juzgarse únicamente por las razones que llevan a las

autoridades a implementarla: lidiar con los problemas monetarios (la inflación,

la incertidumbre cambiaria o los altos tipos de interés) del país en cuestión.

Algunos analistas argumentan que la dolarización no tiene por objeto resolver

los problemas fiscales de un país, por ejemplo, y que una parte de los

opositores a la medida, cuando mencionan el tema fiscal haciendo referencia al

ámbito de la política monetaria, en realidad defienden la posibilidad de que el

Banco Central de un país pueda financiar al gobierno central imprimiendo

colones, es decir, por medio de la inflación. De acuerdo con esos autores,

como Juan Carlos Hidalgo (2013), la dolarización es beneficiosa porque acaba

con la tentación de los políticos de recurrir a la inflación de la moneda para

financiar sus gastos o licuar sus deudas.

Centrándonos en el caso de El Salvador, al adoptar la Ley de Integración

Monetaria se esperaba que la sociedad salvadoreña saliese beneficiada de

distintas formas. Al dolarizar la economía del país, se esperaba seguir

impulsando la integración comercial, tanto con otros países latinoamericanos6

como con los EE.UU. Con la implementación de dicha ley, se pretendía

eliminar también el riesgo cambiario ante una posible devaluación, evitando

que la economía salvadoreña fuese afectada por inestabilidad cambiaria. De

esta forma, la inversión extranjera ya no exigiría una prima adicional por riesgo

cambiario, haciendo que la mayoría de préstamos privados se concedieran en

dólares en lugar de moneda local. Estas características darían lugar a la

integración financiera de El Salvador con el resto de países en el mundo, ya

que incentivaría la entrada de bancos internacionales que permitiría el flujo de

capitales para contrarrestar cualquier shock externo (Cañas, 2010). El cambio

de moneda también acarrearía unas tasas de intereses más bajos para El

Salvador, lo cual contribuiría a impulsar la liquidez crediticia en el país,

asegurando el crédito para las familias salvadoreñas. Además, otra de las

ventajas identificables con la dolarización de la economía salvadoreña era la

6 Recordar que países como Ecuador y Panamá también llevaron a cabo una dolarización total

de sus economías, mientras que otros como Perú y Nicaragua tienen altos grados de

dolarización de sus respectivas economías, de carácter extraoficial

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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supresión de la figura especulativa del mercado negro, dado que una parte

significativa de las remesas quedaba en manos de ese mercado (Martínez

Pizarro, 2008).

Por otro lado, la medida de la dolarización presentaba toda una serie de

desventajas nada desdeñables. Con la dolarización formal, el Banco Central

perdía la facultad de influir sobre el nivel de liquidez para disminuir las tasas de

interés, y con ello, ayudar al país a afrontar los efectos de una hipotética

recesión internacional. Su política monetaria quedaba dependiente de las

decisiones de la Reserva Federal de los EE.UU. En esta línea, El Salvador

perdía la capacidad de inyectar liquidez a la economía, dado que no podía ser

ya prestamista de última instancia. La cantidad de dinero en circulación

dependería de los movimientos comerciales y financieros que se realizasen con

el extranjero y de las decisiones de las autoridades monetarias

estadounidenses (Cañas, 2010).

La dolarización de la economía salvadoreña eliminaba pues la posibilidad de

implementar una política monetaria propia. Es decir, ya no se disponía de

tantos instrumentos monetarios para moderar los ciclos económicos y los

choques externos. Esta pérdida de independencia monetaria, como ya se ha

mencionado anteriormente, respondía al hecho de que el país perdía la

facultad de imprimir moneda y pasaba a depender de una moneda extranjera.

Al adquirir el dólar, la economía pasaba a depender de lo fuerte o débil que

este último se encontrase, debido a que se puede depreciar o apreciar en los

mercados internacionales con respecto a las demás monedas, haciendo que el

país tenga un valor incierto del dólar dentro de un margen determinado (Ibíd.).

Otra de las desventajas más importantes de esta política monetaria es que los

sistemas financieros se vuelven más vulnerables ante choques externos. Al

dolarizar la economía, los impactos negativos de los choques externos

repercuten sobre sectores particulares, a través de recesión y desempleo. Ante

la poca flexibilidad y capacidad (descritas en los anteriores párrafos) que tiene

el país para hacer frente a estos problemas, tal y como señala José Simeón

Cañas (2010, p. 22), “los efectos de tales sucesos aumentarían su magnitud tal

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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como el caso del deterioro de los términos de intercambio, debido a que los

problemas de balanza de pagos desencadenan en iliquidez y ante un mercado

con escasa flexibilidad se complicaría el ajuste de los precios y los salarios

provocando inflación, que solo puede nivelarse a costa de producción y

empleo”. Problemas de esta índole podrían ser resueltos con devaluaciones de

la moneda en caso de no haber adoptado la dolarización, por ejemplo. Esta

situación obliga al país a protegerse de los choques por medio de acciones de

política fiscal, y para ello el gobierno debe generar superávit fiscales tanto en

momentos buenos como en crisis, por medio de ajustes en los impuestos y en

el gasto.

El hecho de que las autoridades salvadoreñas decidiesen limitar formalmente

su posibilidad de poner en práctica políticas monetarias sobre el mercado para

influir sobre variables a corto plazo en la economía presenta dudas en cuanto a

la hipotética ventaja de la medida implementada por el país en el año 2001. Por

ejemplo, cuando un país adopta una moneda extranjera como su moneda de

curso legal sacrifica los ingresos por concepto de señoreaje (considerado un

“impuesto de la inflación”), que provienen de la emisión primaria. En tanto que,

como ya se ha dicho, se pierde la función de emisor único de la moneda, ello

no le permite al país en cuestión atender a problemas de liquidez del sistema

bancario (Antonieta de Bonilla, 2010).

Finalmente, el hecho de que la dolarización implique una mayor integración con

la economía estadounidense no tiene porque tener tampoco todos los efectos

positivos que se podrían esperar de ello. En el caso de El Salvador, tras la

crisis financiera desatada en 2008, el por aquel entonces presidente del Banco

Central salvadoreño, Carlos Acevedo, aseveró que la circulación del dólar

como moneda nacional en el país era “uno de los grilletes que le impiden (al

país) avanzar económicamente”, añadiendo que El Salvador había sido “la

nación de Centroamérica más golpeada por la crisis de Estados Unidos en

2009 según los diferentes indicadores económicos” (Acevedo, citado en DPA,

2013). Acevedo también sostenía que la dolarización era la mayor retranca de

la economía salvadoreña, dado que le restaba competitividad a su sector

productivo y a sus exportaciones, y que esa medida hizo al país más vulnerable

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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frente a las crisis externas, tal y como había sucedido con la mencionada crisis

financiera.

Como veremos a continuación, la mayor vulnerabilidad de la economía

salvadoreña a raíz de la adopción de la dolarización es una de las más

importantes consecuencias de la implementación de dicha medida, cuyos

efectos deberán ser analizados en el singular contexto económico del país

centroamericano para poder extraer conclusiones veraces al respecto.

Los efectos de la dolarización salvadoreña

Al analizar el impacto de la dolarización sobre El Salvador, el balance de tal

medida no resulta especialmente positivo. En primer lugar, es necesario

mencionar que si bien se quería mantener unas tasas de inflación bajas, los

datos muestran que en realidad El Salvador ya disponía de ellas antes de la

dolarización. Al analizar datos del Banco Mundial, se puede apreciar que si

bien hubo una leve alza de precios inicial por el cambio de moneda, pasando

de un IPC del 2,3% en el año 2000 (en la década de los noventa estos valores

eran incluso inferiores al 2%) a un 3,8% en el 2001, a partir del año 2002 la

inflación pasó a tener unos valores estables que rara vez alcanzaban un valor

de 4,5%, hasta el año 2008, en que se alcanzó un 6,7%, para luego volver a

valores inferiores al 2% (Banco Mundial, 2013a). Así pues, en cuanto a

mantener unos niveles bajos de inflación, El Salvador no necesitaba

dolarizarse.

El crecimiento económico tampoco ha destacado por un incremento relevante,

a excepción del período 2005 – 2007, en que el país pasó de un crecimiento

anual del PIB del 1,9% en el 2004, a un 3,6% en el 2005 llegando al 3,8% en el

2007. No obstante, este tímido crecimiento se vio truncado por la crisis

financiera internacional, y ya a partir del año 2008 el país experimentó una

marcada caída del crecimiento interanual del PIB, llegando al –3,1% en el

2009. En los años posteriores hasta la fecha, el país no ha superado en ningún

momento el 2% de crecimiento del PIB (Banco Mundial, 2013b).

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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El débil desempeño de la inversión ha sido uno de los factores que ha

contribuido de forma más significativa al estancamiento de la economía de este

país centroamericano. El comportamiento de la inversión en El Salvador estaría

relacionado de manera estrecha con las remesas y con el ciclo económico de

Estados Unidos, ya que hay una relación significativa entre estas dos últimas

variables, como hemos visto a lo largo del presente documento (Castillo Ponce

y Rodríguez Espinosa, 2009). La inversión extranjera directa presenta unos

valores que se podrían considerar modestos en comparación con lo que se

esperaba. Excepto en los años 2007 y 2008 (en que la inversión directa

extranjera alcanzó la cifra de 1.550 y 903 millones de dólares), las cifras han

sido significativamente bajas. Del año 2001 al 2006, la inversión extranjera

directa nunca sobrepasó los 500 millones de dólares, y en el año 2011 ésta

sólo fue de 247 millones (Banco Mundial, 2013c).

Tampoco debería ignorarse el impacto que tienen las todavía existentes

barreras monopólicas e institucionales del país a pesar de su apertura

comercial y financiera, que tampoco ha ayudado a atraer una mayor inversión

extranjera directa. Además, para atraer esta inversión extranjera, el país debía

contar con el capital humano necesario para aprovecharlas y generar más

empleo e invertir más en educación y salud, entre otras cosas. En este sentido,

el país ocupa la plaza número 107 del ranking de países con mayor Índice de

Desarrollo Humano (IDH), formando parte del grupo de desarrollo humano

medio, con un valor de 0,680 en el año 2012, de acuerdo con el Informe sobre

Desarrollo Humano 2013.

Esta realidad está relacionada a los problemas estructurales que presentaba la

economía salvadoreña antes de la implantación de la dolarización, como los

desequilibrios fiscales, la escasa competitividad de la economía o el ya

mencionado bajo capital humano. Así pues, uno de estos problemas

estructurales era el elevado déficit fiscal que tenía el país ya en el momento de

la implementación de la medida. Como afirman los expertos, existen distintas

formas de cubrir el déficit público, como el endeudamiento, utilizando las

reservas internacionales o emitiendo dinero. Cuando se dolarizó la economía

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

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salvadoreña, al BCR se le desproveyó de la facultad de emitir moneda. En

ausencia de política monetaria propia, para garantizarle cierto margen de

maniobra a la institución, el BCR necesitaba tener un alto nivel de reservas,

para poder mantener también el tipo de cambio fijo establecido por la ley. Sin

embargo, el país carecía del nivel de reservas necesario, así que ante la

imposibilidad de emitir moneda, el Banco Central tuvo que endeudarse

(Montes, 2012). De esta forma, la dolarización ha comportado una mayor

insostenibilidad fiscal de la ya existente antes del año 2001, agravando así

este problema estructural del país. Incluso para hacer frente a la crisis

financiera actual, solamente en el período 2009 – 2011, el gobierno

salvadoreño tuvo que endeudarse por 1.920 millones de dólares y hacer

ajustes fiscales que significaron 660 millones de dólares, lo cual no ha hecho

más que dificultar la reactivación de la economía del país (Perdomo, 2011).

Otro problema estructural del país radica en el carácter importador de éste. La

cuenta corriente como porcentaje del PIB tiene un crecimiento negativo debido

al sesgo anti – exportador que arrastra el país, ante la brecha de las

importaciones y exportaciones, y empeorándose en la de crisis económica y

financiera global. Esta problemática se remonta a antes de la implementación

de la dolarización salvadoreña. Antes de la introducción del dólar, existía una

gran controversia entre los grandes empresarios importadores y exportadores

del país. Estos últimos querían optar por una devaluación del colón

salvadoreño para que las exportaciones ganaran competitividad, pero dicha

devaluación no convenía a los grandes importadores de bienes. La dolarización

benefició claramente al sector bancario y a los grandes importadores, los

cuales podían tener un mercado libre con el exterior (Hernández, 2008). Por

otro lado, los grandes perjudicados por la medida fueron los exportadores y las

PYMEs, que al desaparecer la política cambiaria, tenían ahora mayores

dificultades para ser competitivas.

Los problemas estructurales del país también han incidido definitivamente

sobre la decisión de muchos salvadoreños de migrar en busca de mejores

oportunidades hacia los EE.UU. Estos emigrantes, que envían remesas

haciendo posible mantener a flote la economía, en realidad no son suficientes

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

17

para equilibrar la cuenta corriente del país que presenta un déficit bastante

marcado. Además, la deuda externa salvadoreña ha tendido al alza a partir de

la dolarización de la economía, pues de un 23.96% en 2001 la contratación de

deuda externa pasó a representar un 29.61% en 2009, mientras que la cifra

más alta se tuvo en el 2006 con un 33.34% (Cañas, 2010).

Algunos autores defienden las ventajas acarreadas por la dolarización

argumentando que es destacable el hecho de que las exportaciones netas del

país no hayan variado de forma notoria de los niveles que mostraba El

Salvador antes de la adopción del dólar estadounidense. Uno de los

argumentos que se le criticaban a esta medida era que precisamente no

permitía aprovechar las ventajas de la promoción de exportaciones. No

obstante, no hay evidencia alguna de que la dolarización haya afectado

significativamente de modo negativo al sector externo. De hecho, desde 1998

las exportaciones de El Salvador se han mantenido alrededor del 25% del PIB

del país, siendo los años 2011 y 2012 cuando se ha llegado al porcentaje más

alto de exportaciones con respecto al PIB, con un valor de un 28% (Banco

Mundial, 2013d). Así pues, para esos expertos, la sugerencia de que la

economía de El Salvador debe regresar al colón parece no tener fundamento

(Cañas, 2010).

No obstante, la dolarización tampoco ha supuesto un incremento de la

competitividad de las exportaciones, que como se ha explicado tampoco han

salido beneficiadas a raíz de la dolarización de la economía salvadoreña. En

cambio, si se observan los datos disponibles sobre el porcentaje de

importaciones con respecto al PIB del país, vemos como éstas han

incrementado lenta pero constantemente desde la adopción de la medida.

Mientras que en 1999 las importaciones representaban un 37% del PIB, en el

2000 ya pasó a ser de un 42%, incrementando paulatinamente durante toda la

primera década del siglo XXI, hasta llegar al 50% respecto del PIB en el año

2008 (Banco Mundial, 2013e). En el año 2012, las importaciones

representaban, de acuerdo con los datos del Banco Mundial, un 46% del PIB

de El Salvador, en contraste con el ya mencionado 28% que representan las

exportaciones respecto a este indicador. Esta realidad tampoco ha contribuido

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

18

a la reactivación de la economía salvadoreña y contrasta con una de las

razones por las cuales se adoptó la dolarización: la potenciación de las

exportaciones para impulsar el crecimiento económico y acabar con el déficit

comercial que el país ha padecido históricamente. Desde este punto de visto, la

dolarización dista de poder ser considerada como un éxito en consecuencia.

Conviene señalar que en una economía con exportaciones poco competitivas y

penalizadas en detrimento de las importaciones, si estas últimas se mantienen

elevadas y la inversión extranjera no aumenta, ello repercutirá forzosamente

sobre la balanza de pagos y provocará más endeudamiento externo. Cuando

además no se toman medidas para frenar las importaciones (para sanear el

déficit comercial de un país), se carece de una reserva de divisas adecuada,

ello acarreará una sobreproducción que afectará negativamente al consumo

doméstico y a las PYMEs del país (Sención, 2002). Esto ha sido lo que ha

ocurrido en El Salvador de acuerdo con lo expuesto en este documento, que al

no haber estímulo a las exportaciones, se acentúa la dependencia de divisas

provenientes de las remesas e inversiones extranjeras, resultando en una

mayor dependencia y vulnerabilidad exterior.

Esta realidad también repercute sobre el empleo del país. Respecto a la tasa

de desempleo, una de las prioridades tanto de la dolarización como de los

gobiernos de ARENA, pasó a ser de un 6,1% de la población económicamente

activa en el año 2012, lo que significa que unos 166.000 salvadoreños en

condiciones para trabajar (de 2,7 millones de personas, que es el número de

personas en edad para trabajar en El Salvador) no consiguen empleo

(DIGESTYC, 2012). A pesar de no tratarse de datos precisamente alarmantes,

resulta especialmente destacable la flexibilización experimentada por el

mercado laboral salvadoreño.

Teniendo en cuenta los problemas estructurales del país descritos, las

autoridades salvadoreñas han buscado la flexibilización laboral para hacer

frente a la crisis financiera y evitar el quiebre del tejido empresarial local. Esta

precarización del empleo no contribuye tampoco a la consecución de un

crecimiento económico sólido para la República de El Salvador. Actualmente,

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

19

aunque como se ha indicado la tasa de desempleo de El Salvador es

relativamente baja en comparación con otros países de la región, actualmente

más del 70% de los trabajadores se encuentran en el sector informal, e incluso

únicamente el 24% de la población económicamente activa dispone de

protección social (Sustain Labor, 2012).

Además, a la hora de proceder a analizar el impacto de la dolarización en El

Salvador es preciso tener en cuenta más variables. Por ejemplo, después de la

entrada en vigor de la Ley de Integración Monetaria salvadoreña, los problemas

de pobreza e inseguridad social no han hecho más que incrementar. Por

ejemplo, la pobreza disminuyó de un 66% en 1991 a un 42% en 2003, no

obstante, de ese porcentaje el 33% pertenecía a condiciones de pobreza

extrema, evidenciando que la marginación económica y social empezó a

empeorar poco después de la dolarización (Cañas, 2010). En el año 2012, la

tasa de pobreza se encuentra alrededor del 38% y 12 de cada cien

salvadoreños se encuentran en la pobreza extrema (Sustain Labor, 2012).

Tras este análisis, se puede observar que la dolarización no solamente no

sirvió para alcanzar los principales objetivos por los que la medida fue

implementada (no ha ayudado a potenciar las exportaciones, no ha conllevado

una mayor entrada de inversiones extranjeras y ha agudizado el problema del

endeudamiento externo del país), sino que la apuesta del crecimiento

económico salvadoreño en base a la dolarización de la economía del país

también ha acarreado (directa e indirectamente) remarcables consecuencias

sociales, como la precarización laboral y la pobreza extrema. No obstante, las

consecuencias y riesgos que la implementación de la medida vienen también

fuertemente condicionados por las condiciones en las que se implementó la

medida por parte de las autoridades salvadoreñas, en un contexto en que la

estabilización de los precios ya estaba bajo control y en que no se disponían de

los elementos adecuados para implementarla eficazmente.

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

20

Conclusiones

En conclusión, esta medida responde a las necesidades surgidas a raíz del

cambio de modelo económico experimentado por El Salvador a lo largo de las

últimas décadas de la mano de los distintos gobiernos conservadores de

ARENA, pasando de ser una economía eminentemente agro – exportadora a

una que enfatizaba más en los servicios y las manufacturas. Este cambio

afectó también las prioridades económicas y la coyuntura económica del país.

La dolarización pretendía solucionar los problemas propios que la nueva

realidad económica del país engendró. Con esta medida, se perseguía la

estabilización de los precios, generar más empleo, atraer más inversiones,

potenciar las exportaciones, y por ende, impulsar el crecimiento económico del

país. No obstante, el precio a pagar por parte de los salvadoreños ha sido

mucho más elevado de lo esperado y los beneficios de esta medida han

resultado ser más bien discretos.

La dolarización ha colocado la economía de El Salvador en una gran

dependencia respecto al comportamiento de los ciclos económicos globales, y

en especial de las circunstancias económicas de los EE.UU. Con la adopción

de la dolarización, se renunció a una política monetaria propia e independiente,

perdió la capacidad de inyectar liquidez en la arena económica doméstica, se

perdieron los beneficios por el señoraje, no se incrementaron las inversiones y

se continua teniendo una gran dependencia de las remesas de los emigrantes

salvadoreños que abandonaron al país debido, entre otros factores, a los

problemas estructurales económicos presentes ya en los años 90. Las

exportaciones no se han visto potenciadas, al contrario que las importaciones,

por lo que no se ha solventado el déficit comercial del páis y se ha

incrementado la deuda externa. Además, la dolarización también tuvo

consecuencias negativas sobre el ámbito social y acarreó una mayor

precarización laboral y un ligero aumento de la pobreza extrema.

No obstante, dichos efectos de esta medida deben ser contrastados con los

problemas estructurales que ya tenía el país y que han agravado sus efectos.

La inflación se encontraba a unos niveles relativamente bajos antes de la

Octubre de 2013 LA DOLARIZACIÓN DE EL SALVADOR: IMPACTO Y EVALUACIÓN

21

adopción de la Ley de Integración Monetaria y el país carecía de los elementos

adecuados para proceder a la óptima implementación de esta política

monetaria, como la no disponibilidad de reservas suficientes de divisas o los

marcados desequilibrios fiscales que el país ya padecía en los años 90.

Así pues, la dolarización convirtió a la economía salvadoreña en una economía

más vulnerable a los choques externos y a las crisis internacionales financieras

y no obtuvo los positivos resultados que se esperaban obtener con ella, siendo

los riesgos de apostar por esta forma de impulsar económicamente la

República salvadoreña mucho mayores que los beneficios obtenidos a raíz de

su implementación.

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